fatores que contribuem para a qualidade e eficiência das
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS – UFSCar Departamento de Engenharia de Produção - DEP
Curso de Especialização em Gestão Pública
FATORES QUE CONTRIBUEM PARA A QUALIDADE E EFICIÊNCIA DAS AQUISIÇÕES REALIZADAS ATRAVÉS DE PREGÃO ELETRÔNICO
UM ESTUDO DE CASO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS UFSCAR
Elicio Pedro Cantero Vasco
Orientador: Prof. Msc. Felizardo Delgado
São Carlos 2010
Monografia Apresentada ao Curso de Especialização em Gestão Pública da Universidade Federal de São Carlos – UFSCar, para obtenção do título de Especialista em Gestão Pública.
ELICIO PEDRO CANTERO VASCO
FATORES QUE CONTRIBUEM PARA A QUALIDADE E EFICIÊNCIA DAS AQUISIÇÕES REALIZADAS ATRAVÉS DE PREGÃO ELETRÔNICO
UM ESTUDO DE CASO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS - UFSCAR
São Carlos
2010
Monografia Apresentada ao Curso de Especialização em Gestão Pública da Universidade Federal de São Carlos – UFSCar, para obtenção do título de Especialista em Gestão Pública.
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS – UFSCar Departamento de Engenharia de Produção - DEP
Curso de Especialização em Gestão Pública
ELICIO PEDRO CANTERO VASCO
FATORES QUE CONTRIBUEM PARA A QUALIDADE E EFICIÊNCIA DAS AQUISIÇÕES REALIZADAS ATRAVÉS DE PREGÃO ELETRÔNICO
UM ESTUDO DE CASO NA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SÃO CARLOS - UFSCAR
APROVADO EM ____/____/____
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________________________ FELIZARDO DELGADO
PROFESSOR ORIENTADOR E PRESIDENTE DA BANCA
______________________________________________________________
LUCIANO MITIDIERI BENTO GARCIA
PROFESSOR EXAMINADOR
______________________________________________________________ ALCIR ANTONIO KURANAGA
PROFESSOR EXAMINADOR
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AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradeço a Deus por ter me proporcionado esta e muitas outras oportunidades. Aos meus pais Antolin e Lucia (in memoriam) pelo exemplo de dignidade que procuro seguir. A minha amada esposa Sonia, amiga e companheira e aos meus filhos Pedro e Martina, fontes de ternura, pelo amor, compreensão e apoio de todas as horas. Ao meu orientador Prof. Felizardo Delgado pela colaboração e incentivo. A todos os professores do curso de especialização que contribuíram muito com o seu conhecimento. Aos colegas de classe pelas horas agradáveis que desfrutamos juntos, e pelo espírito de solidariedade criado durante nossas aulas e em especial aos colegas de trabalho em grupo Alessandra, Darli, Fernanda, Jonatas e Simoni pelo companheirismo. Aos meus amigos de trabalho da Divisão de Suprimentos pelas palavras amigas de apoio e incentivo.
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“Estratégia é a arte ou ciência de saber identificar e empregar meios disponíveis para atingir determinados fins, apesar de a eles se oporem obstáculos e/ou antagonismos conhecidos." Sun Tzu
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LISTA DE SIGLAS
ABNT – Associação Brasileira de Normas técnicas EaD – Educação à Distância ENAP – Escola Nacional de Administração Pública DC – Departamento de Computação DeAlm – Departamento de Almoxarifado Decom – Departamento de Compras DiS – Divisão de Suprimentos INMETRO - Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial. ProAd – Pró Reitoria de Administração SIASG - Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais SICAF – Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores SIDEC – Sistema de Divulgação Eletrônica de Compras SISG - Sistema de Serviços Gerais SRP – Sistema de Registro de Preços TCU – Tribunal de Contas da União UFSCar – Universidade Federal de São Carlos
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Lista de Quadros
Quadro 2.1 – Estrutura do SIASG......................................................................................... 20
Quadro 2.2 – Estrutura do Comprasnet................................................................................21
Quadro 3.1 – Formas de Divulgação do Pregão Eletrônico.................................................35
Quadro 3.2 – Representação da Fase Externa do Pregão Eletrônico .................................36
Quadro 4.1 – Organograma da UFSCar................................................................................41
Quadro 4.2 - Número de Licitações Realizadas.....................................................................44
Quadro 4.3 – Quantidade de Pregões Por Registro de Preços.............................................45
Quadro 4.4 – Numero de Pregões Realizados P/ Aquisição de Cartuchos..........................45
Quadro 4.5 – Principais Características dos Pregões p/aquisição de cartuchos................46
Quadro 4.6 – Condições de Aceitabilidade e Habilitação das Propostas............................47
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RESUMO
O presente trabalho trata do tema de compras públicas, realizadas através da modalidade de
licitação “Pregão Eletrônico”, fazendo uma análise dos principais fatores que contribuem
positivamente para aquisição de produtos com melhor eficiência uma vez que, de acordo com
a legislação que rege a matéria, a Administração Pública deve priorizar o preço como fator de
julgamento e isso, a princípio, pode acarretar prejuízos em relação à qualidade. O trabalho
descreve sucintamente a modernização do Estado a partir dos anos 90, e a busca por um
Estado mais eficiente, que atenda aos anseios de seus usuários. Descrevemos também os
principais aspectos relacionados aos tipos e modalidades de licitações e os procedimentos
adotados pelos órgãos públicos federais do país, em especial pela Universidade Federal de
São Carlos (UFSCar), no tocante a execução da mais nova modalidade licitatória criada na
legislação brasileira: “O Pregão”, que muito embora possa ser realizado presencial ou
eletronicamente, neste estudo trataremos somente da análise da modalidade eletrônica, por ser
esta de utilização obrigatória quando se pretende adquirir bens ou serviços de ordem comum,
nos Órgãos da Administração Federal. O trabalho também destaca alguns conceitos de
qualidade, a relevância do setor de suprimentos para as instituições e a importância da
especificação para que ocorra uma compra satisfatória. O estudo de caso realizado analisou
mais detalhadamente o referido instrumento, identificando os pontos relevantes sobre a
aquisição de cartuchos e toners para impressão, visando definir medidas que interferem
positivamente na aquisição de cartuchos de boa qualidade, através da modalidade pregão
eletrônico, utilizado pela Universidade Federal de São Carlos.
Palavras-chave: Licitação, Pregão Eletrônico, Qualidade, Cartuchos e Toners
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SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO................................................................................................................. 01 1.1 Justificativa do tema deste estudo...................................................................................... 02 1.2 Definição do problema....................................................................................................... 03 1.3 Objetivos............................................................................................................................. 03 1.3.1 Objetivo Geral................................................................................................................. 03 1.3.2 Objetivos Específicos...................................................................................................... 04 1.4 Método................................................................................................................................ 04 1.5 Coleta dos Dados................................................................................................................ 05 1.6 Estrutura do trabalho ......................................................................................................... 05
Capitulo 2 – REFERENCIAL TEÓRICO.......................................................................... 07 2.1 - Modernização do Estado Brasileiro a partir de 1990...................................................... 07 2.2 - Qualidade no setor de Compras e Suprimentos............................................................... 10
2.2.1 Qualidade no Setor Público................................................................................. 10 2.3 -A importância do Setor de Suprimentos........................................................................... 11 2.4 –Licitação........................................................................................................................... 12
2.4.1 Tipos de licitação............................................................................................ 14 2.4.2 Modalidades de licitação..................................................................................16 2.4.3 Hipóteses onde não é necessário procedimento licitatório ............................. 18
2.5 Compras e Suprimentos na UFSCar.................................................................................. 19 2.6 Compras e Suprimentos de Informática............................................................................. 22 2.7 A importância da Especificação......................................................................................... 24 2.8 O sistema de registro de preços.......................................................................................... 26 Capitulo 3 - PREGÃO ........................................................................................................... 29 3.1 Tipos de pregão.................................................................................................................. 31 3.2 Fases do Pregão................................................................................................................. 33 3.3 Atribuições do Pregoeiro.................................................................................................. 39 Capitulo 4 – ESTUDO DE CASO........................................................................................ 40 4.1 A UFSCar – Apresentação da Instituição......................................................................... 40 4.2 Descrição dos procedimentos do Processo de Compras na UFSCar ................................ 42 4.3 Pregão eletrônico para aquisição de cartuchos de impressora .......................................... 45 Capitulo 5 – ANÁLISE DAS ENTREVISTAS.................................................................. 50
5.1 Considerações Preliminares................................................................................................ 50 5.2 Entrevistas.......................................................................................................................... 50 5.3 Entrevista com o Responsável pela Divisão de Suprimentos.......................................... 50 5.4 Entrevista com o Responsável pelo Depto de Almoxarifado.......................................... 53 5.5 Entrevista com o Secretario da Chefia do Depto de Computação................................... 55 6 – CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................... 57 7 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................... 59 8 - ANEXOS........................................................................................................................... 63 Anexo 1 – Roteiro das entrevistas............................................................................................ 63 Anexo 2 – Questões elaboradas................................................................................................ 64
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1. INTRODUÇÃO A modalidade de licitação pregão, na sua forma eletrônica, já se tornou
ferramenta usual da Administração Pública, em especial dos Órgãos integrantes da
Administração Pública Federal, para a contratação de bens e serviços comuns, promovendo o
bom funcionamento de toda a máquina estatal.
A utilização da tecnologia da informação nos procedimentos de compras e
contratações da administração pública no Brasil representa um importante marco na busca por
uma maior eficiência dos serviços prestados pelo Estado. As experiências de Órgãos da
Administração Pública Federal, que nos últimos anos, passaram a adotar o pregão eletrônico,
em seus procedimentos de compras mostram que, efetivamente, este é um instrumento eficaz,
capaz de colaborar com a maior eficiência da máquina administrativa (Oliveira, 2008).
A partir do final da década de 80 e inicio dos anos 90, começa a existir uma
maior preocupação por parte dos gestores públicos com a implantação de uma nova filosofia
onde a qualidade e a produtividade, passam a ser objetivos a serem alcançados. (Bresser
Pereira, 1998).
De acordo com De Mario (2002), o sistema de suprimentos é uma das
atividades mais importantes da Administração Pública, porque envolve recursos humanos,
materiais e financeiros. É a área de suprimentos que irá fornecer os insumos necessários para que
a Instituição alcance suas metas.
Assim é de grande importância que o gestor da área de compras busque
alternativas que garantam a eficiência dos processos de aquisição, em conformidade com a
legislação vigente, dessa maneira, é imprescindível que, para que se alcance sucesso nas
aquisições de bens e serviços, haja um planejamento eficaz, principalmente no que diz
respeito à classificação e especificação dos materiais a serem adquiridos (De Mario, 2002).
Neste trabalho pretendemos analisar alguns aspectos que contribuam nesse
sentido e também tentar identificar métodos e procedimentos, que tornem os processos de
aquisição no setor público, em especial, através da modalidade pregão eletrônico mais
eficientes. Para isso iremos estudar as aquisições de cartuchos e toners para impressão, através
de pregão eletrônico em uma Instituição Federal de Ensino Superior.
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1.1 Justificativa do tema deste estudo
O Poder Público tem por obrigatoriedade obedecer aos preceitos da Lei de
Licitações, que estabelece como regra geral para a aquisição de bens e serviços o critério de
julgamento com base no menor preço ofertado.
Isso de certa forma pode levar muitas vezes a serem realizadas contratações
onde em favor do menor preço, a qualidade do bem adquirido, fique relegada a um segundo
plano, levando ao um comprometimento do bom andamento da máquina estatal.
De acordo com De Mario (2002, p.16), se pudéssemos em qualquer aquisição
escolher entre objetos idênticos não existiria problema, bastaria optar pela proposta de menor
preço para atender o que preconiza a referida lei, porém, sabemos que não é simples assim, a
observância cega de tais preceitos tem provocado a compra de bens de qualidade inferior, que
em razão de suas especificidades de uso, exigem despesas com sua manutenção, quando não
de sua substituição em curto prazo de tempo, o que gera novas aquisições, sucessivamente,
com o que se criam amontoados de sucatas, com indiscutível prejuízo ao erário.
De acordo com Jacoby Fernandes (2008), a Administração Pública deve
ocupar-se de comprar produtos com qualidade, pois não se admite que recursos públicos, já
escassos, sejam gastos com produtos de padrões insatisfatórios de rendimento, durabilidade,
compatibilidade. Dentro desse contexto é de suma importância para a organização que o seu
setor de suprimentos esteja apto a desenvolver suas atividades de forma a atender a todas
essas perspectivas, contribuindo para o alcance de suas metas (ENAP, 2008).
Dessa maneira tona-se de fundamental importância para qualquer organização
pública a adoção de métodos, procedimentos e rotinas visando à aquisição de materiais de
melhor qualidade, que atendam as necessidades dos usuários, considerando que a qualidade de
um artigo não se mede somente pelo material usado em sua estrutura física, mas principalmente
pela finalidade a que se destina, e ao mesmo tempo não contrariar a legislação que regulamenta
tais procedimentos.
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1.2 Definição do Problema
Entre os vários problemas enfrentados pela Administração Pública nos dias
atuais, sem sombra de dúvida, o problema de aquisições de bens e serviços de má qualidade é
um dos mais latentes. As compras têm se constituído em um fator de preocupação para o
administrador, diante do critério estabelecido pela lei de licitações, onde prevalece sempre o
menor preço, uma vez que muitas vezes é constatado posteriormente, que comprar pelo menor
preço não representa a melhor compra.
Para Amaral (2008), o material de menor preço nominal muitas vezes não é o
de menor preço real, pois, frequentemente, acabam provocando outras despesas posteriores a
sua aquisição, com custos de trocas, defeitos, manutenção e desperdício de material.
Segundo esse autor:
“Somente se podem comparar bens de qualidade idêntica ou equivalente. Se o edital não especificar, com precisão, a qualidade do bem, a administração poderá, em certos casos, contratar o bem mais barato, mas não aqueles que apresentem a melhor relação custo/beneficio. Nesses casos a Administração estará adquirindo o bem de menor preço nominal, mas não o de menor preço real” (AMARAL, 2008, p. 01).
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo Geral
O Objetivo geral deste trabalho é o de analisar e descrever as aquisições
realizadas pela Universidade Federal de São Carlos, através da modalidade de licitação
Pregão na forma eletrônica, sendo que dentro de um universo muito grande de bens e serviços
adquiridos, elegeu-se para efeito desse estudo, as aquisições de cartuchos de tinta e toners
para impressão. A finalidade é identificar os aspectos que interferem e influenciam na busca
por uma maior eficiência do processo de compras, e que resultem em aquisições de produtos
que atendam as necessidades dos usuários.
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1.3.2 Objetivos Específicos
a) Analisar se, com a implementação da modalidade de licitação Pregão Eletrônico, houve
melhoria da eficiência na aquisição de bens e serviços comuns, especificamente de cartuchos
e tornes para impressão.
b) Analisar se a aquisição de cartuchos e toners pela forma de registro de preços resultou em
melhorias no processo de compras e no atendimento da demanda dos usuários.
c) Verificar se exigências contidas no edital sobre o atendimento das especificações dos
produtos, como por exemplo, a apresentação de amostra e/ou laudos técnicos, proporcionaram
a melhoria da qualidade dos cartuchos adquiridos.
1.4 Método.
A técnica de pesquisa utilizada foi um estudo de caso de caráter descritivo
exploratório sobre os procedimentos adotados pela Divisão de Suprimentos da Universidade
Federal de São Carlos (UFSCar) para a aquisição de cartuchos e toners para impressão pela
modalidade pregão eletrônico. Foi realizada uma pesquisa documental e aplicação de
entrevistas, com a formulação de questões, para os responsáveis pelos principais setores
envolvidos, com uma analise dos resultados de cunho qualitativo.
Segundo Yin (2001), o Estudo de Caso é uma estratégia de pesquisa que se
baseia em questões elaboradas em relação a um conjunto contemporâneo de acontecimentos
no qual o pesquisador tem pouco ou nenhum controle, por isso o estudo de caso tem um
caráter qualitativo. "O Estudo de Casos, como outras estratégias de pesquisa, representa uma
maneira de se investigar um tópico empírico seguindo-se um conjunto de procedimentos pré-
especificados". (YIN, 2001, p. 35).
Para Yin (2001), o Estudo de Caso é a estratégia escolhida ao se examinarem
acontecimentos contemporâneos, mas quando não se podem manipular comportamentos
relevantes. O Estudo de Caso conta com muitas das técnicas utilizadas pelas pesquisas
históricas, mas acrescenta duas fontes de evidências que usualmente não são incluídas no
repertório de um historiador: observação direta e série sistêmica de entrevistas. (YIN, 2001, p.
27).
Utilizou-se no trabalho um estudo bibliográfico da literatura sobre o assunto e
de uma pesquisa documental e da legislação que rege as formas de aquisição de materiais e
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serviços pelos órgãos do poder público, o que forneceu o instrumental conceitual para que se
pudesse atender aos objetivos do trabalho.
Segundo a visão de Cervo e Brevian (1996, p 49) a pesquisa descritiva
“observa, registra, analisa e correlaciona fatos ou fenômenos (variáveis) sem manipulá-las”
trabalhando com “dados e fatos colhidos da própria realidade” (CERVO e BREVIAN, 1996, p
50).
As fases da pesquisa foram:
- Levantamento da literatura de referência, sobre aquisições no setor público, em
especial das aquisições realizadas através de pregão eletrônico, e analise de toda a legislação
que regulamenta a matéria.
- Estudo de caso da aquisição de cartuchos e toners para impressão pela Divisão de
Suprimentos da UFSCar através da modalidade de pregão eletrônico, visando identificar
procedimentos que contribuam para a satisfação das demandas dos usuários, quanto à
qualidade e eficiência dos produtos adquiridos.
- análise dos casos selecionados e discussão sobre as informações levantadas.
1.5 Coleta dos Dados Os dados utilizados no estudo de caso foram obtidos através de pesquisa em
registros documentais da Divisão de Suprimentos da UFSCar, e de entrevistas com os
responsáveis pelas áreas de compras e almoxarifado, e com um dos usuários dos bens
adquiridos, onde foram elaboradas questões no intuito de atender aos objetivos propostos por
este trabalho.
1.6 Estrutura do trabalho
Este trabalho está estruturado da seguinte forma:
- O Capítulo 02, trata do referencial teórico, nele são apresentados e discutidos os
principais aspectos conceituais relacionados ao tema estudado, mostrando a evolução dos
procedimentos adotados pelo poder público em busca do atendimento das demandas de seus
usuários, quanto à qualidade e eficiência, a importância do setor de suprimentos para a
organização, a obrigatoriedade da realização da licitação, seus tipos, modalidades e hipóteses
onde não é necessário sua aplicação e os aspectos e procedimentos do sistema de registro de
preços, além disso, são apresentados principais conceitos sobre as especificações dos
materiais e aquisições de cartuchos pela Administração Pública.
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- No Capitulo 03, são apresentados os principais conceitos sobre a modalidade de
licitação “pregão”, em especial na sua forma eletrônica, além da descrição de seus
procedimentos operacionais e das atribuições do pregoeiro.
- O Capitulo 04, trata do estudo de caso propriamente dito, onde são apresentadas as
principais características da Instituição objeto do estudo e são descritos os procedimentos
relacionados aos processos de compras nessa Instituição, e onde são analisados os
procedimentos referentes às aquisições de cartuchos de impressora através da modalidade
pregão eletrônico.
- No Capitulo 05, são discutidos os dados coletados através de entrevistas com os
responsáveis pelas áreas de compras, almoxarifado e com um dos Departamentos acadêmicos
da universidade.
- E por fim, no Capitulo 06 são apresentadas as considerações finais sobre o estudo
realizado.
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Capítulo 2 - Referencial teórico
Nas ultimas décadas torna-se evidente a evolução das políticas públicas e a
modernização da administração visando dar ao Estado uma maior eficiência nos serviços
prestados aos seus usuários, o poder público busca proporcionar aos seus atos uma maior
transparência, tornar seus procedimentos mais ágeis, e prioriza a economia e o controle sobre
seus gastos.
Atualmente, com o avanço das tecnologias, principalmente o da tecnologia da
informação e a crescente demanda por parte dos cidadãos na busca de produtos e serviços
cada vez melhores, mais eficientes, e que atendam seus anseios, torna a preocupação com os
aspectos relacionados com a qualidade, cada vez mais relevantes.
Diante desse cenário notamos que, as organizações públicas vêm em especial
nas ultimas décadas, evoluindo as suas formas de administração, e adequando seus métodos
operacionais, na busca de maior eficiência, agilidade e economia.
As compras governamentais, especialmente, as realizadas por meio da internet
através da modalidade de licitação denominada pregão eletrônico estão fortemente
influenciadas por esses ideais de modernização, transparência, economia e eficiência (ENAP,
2008).
2.1 - Modernização do Estado brasileiro a partir de 1990
De acordo com Bresser Pereira (1998), a Administração Pública nos últimos
anos vem buscando o aperfeiçoamento de suas praticas gerenciais, que até então eram
fundamentadas nos princípios burocráticos weberianos.
Essa mudança de conceitos passa a ganhar força a partir dos anos 70 com a
crise do petróleo e estende-se ao longo dos anos 80 com a crescente demanda por parte da
sociedade pela implementação de políticas na área social.
“Na década de 1970 surgiram instrumentos de gestão orçamentária que visavam tornar as finanças públicas mais vinculadas a objetivos. Na década de 1980 e a partir dela, passaram a serem adotados modelos gerenciais importados da iniciativa privada, que foram os propulsores das grandes mudanças implementadas na administração pública” (ENAP, 2008, P.02).
Nos anos 90 o Estado passa a enfrentar diversas crises, podendo-se destacar
fundamentalmente a crise fiscal, o que provoca uma diminuição em suas possibilidades de
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intervenção, demonstrando a absolescência da Administração Pública burocrática, baseada em
modelos implantados a mais de 50 anos. (BRESSER PEREIRA, 1998).
Essa crise é ainda mais agravada devido às crescentes exigências por parte da
sociedade, por serviços mais eficientes, por maior agilidade da maquina estatal, e maior
controle e transparência dos atos praticados pelo governo. Além disso, a idéia de um Estado
com maior poder de competitividade é reforçada pelo advento da globalização e do avanço
das tecnologias de informação e comunicação, sendo esse um dos fatores apontados com um
dos propulsores desse novo modelo de Administração Pública como relata Di Giacomo:
“A introdução, em grande escala, das tecnologias de informação e comunicação, vem alterando de forma significativa as formas de organização e de realização do trabalho no setor publico, em todos os níveis, desde os mais modestos até aqueles de demandam um conhecimento mais especializado. O cenário internacional reforça essa tese: restrições fiscais, competição global, crescente complexidade e interdependência entre os setores, público e privado, além de uma maior pressão da sociedade por eficiência. Novos conceitos surgem para combater os antigos, nesse caso a substituição do velho modelo burocrático-weberiano, auto centrado, para uma abordagem de caráter mais generalista, implica necessariamente, uma clara definição de responsabilidades e destinação muito criteriosa dos recursos públicos” (DI GIACOMO, 2005a p.160)
Diante das necessidades de melhores resultados e de um maior atendimento das
demandas da sociedade a Administração Pública passa a buscar alternativas que possibilitem
a melhoria de sua gestão através da introdução de novas técnicas baseadas em praticas
realizadas pelo setor privado e outras resultantes de experiências já comprovadas como
eficientes anteriormente.
Esse movimento do estado com o objetivo de reduzir custos e tornar a gestão
publica mais eficiente é chamada por alguns autores de Administração Pública gerencial,
sendo que neste trabalho também seguiremos essa denominação.
“A nova gestão publica é a Administração gerencial, a qual se caracteriza pela utilização intensa de praticas gerenciais com ênfase na eficácia sem, contudo esquecer a função eminentemente pública do aparelho estatal. A Administração Pública Gerencial tem como característica central agilizar as funções de planejar, organizar, liderar, controlar e coordenar” (DI GIACOMO, 2005 a p. 161).
Ainda de acordo com esse mesmo autor a administração pública gerencial é
focada nos resultados, considera a necessidade de combater a corrupção e o nepotismo, e
propõem a descentralização, a delegação de autoridade e de responsabilidade, ao gestor
publico, bem com indicadores de controle de desempenho (DI GIACOMO, 2005a p.161).
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De acordo com Bresser Pereira (1998), o governo passa a ser empreendedor,
passa a dar maior ênfase ao controle de seus gastos, buscando aplicar seus recursos
financeiros da melhor maneira para o atendimento de sua função social, visando melhorar a
qualidade dos serviços prestados, e elevando seu grau de eficiência e eficácia.
Segundo Nogueira, (2005) a eficiência impõe a todo agente publico realizar
suas atribuições com presteza, perfeição, rendimento e rapidez. É indispensável que o
administrador público desempenhe suas atividades não somente com a observância da lei, mas
com resultados positivos para o serviço público e com atendimento satisfatório as
necessidades coletivas.
Já a eficácia de acordo com Nogueira (2005) é uma medida de alcance de
resultados. A eficácia de uma organização depende de sua capacidade de satisfazer uma
necessidade da sociedade por meio do suprimento de seus produtos, já a eficiência é uma
relação entre custos e benefícios.
Para Bresser Pereira, (1998) a Administração pública gerencial tem como
características a descentralização política e administrativa, delegação de autoridade aos
administradores públicos, no papel de gerentes autônomos, poucos níveis hierárquicos,
confiança limitada e não desconfiança total, controle dos resultados, e não de todas as etapas e
administração voltada para o cidadão.
Ainda conforme Bresser Pereira, (1998) a principal diferenciação entre esse
novo modelo de Administração Pública e o modelo que vinha sendo adotado anteriormente
reside no fato de que “enquanto a administração burocrática é auto-referente, a administração
pública gerencial é voltada para o cidadão e para obtenção de resultados”.
O modelo gerencial prioriza os resultados, com foco no cidadão usuário com
administração menos hierarquizada e mais descentralizada e flexível, utilização de
mecanismos de controle social e com base nos princípios da qualidade (NUNES, 1997).
Na Administração Pública gerencial existe uma grande preocupação com a
qualidade dos serviços prestados, com ações voltadas para a qualidade e para o gerenciamento
da qualidade.
A modernização segundo Pereira e Spink (1998) é orientada
predominantemente por valores de eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos e
pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A satisfação do cliente é
alcançada quando as características do produto ou serviço atendem as suas necessidades.
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2.2 Qualidade no setor de Compras e Suprimentos
Quando se fala em qualidade vê-se que são inúmeras suas definições, e o termo
qualidade é muitas vezes empregado com distintos significados, como por exemplo,
excelência, profissionalismo, confiabilidade, satisfação. Porém nos parece razoável relacionar
o termo qualidade ao atendimento das necessidades do usuário, ou seja, um determinado bem
ou produto será de qualidade, ma medida em que atender plenamente as finalidades para a
qual foi criado.
Dentre as varias definições de qualidade ressaltam-se algumas, que, a nosso ver
são muito relevantes.
De acordo com Crosby (1999) a qualidade de um produto é a sua conformidade
com as especificações, segundo Deming (1990) a qualidade esta relacionada ao que o cliente
espera do produto. Já segundo Juran (1993) a qualidade esta relacionada ao desempenho
adequado do produto durante sua utilização.
Nota-se que em todas as definições, há um ponto em comum, relacionando a
qualidade à adequação do uso do produto pelo cliente, ou seja, ao atendimento de sua
finalidade.
2.2.1 Qualidade no Setor Público
Para Abrucio (1997) a introdução de princípios da qualidade no setor privado
“surgiu quase que no mesmo momento em que a Administração Pública voltava suas atenções
aos clientes/consumidores” (ABRUCIO, 1997 p. 21).
De acordo com Ramos, (2004) a qualidade é um instrumento de modernização
da Administração Pública, que deve levar em consideração à competência para produzir e
aplicar métodos, técnicas e ferramentas, bem como a capacidade para projetar e construir
organizações que atendam as necessidades dos cidadãos usuários.
Ainda de acordo com Ramos, (2004) diferentemente do que acontece na
iniciativa privada, as questões impostas pela qualidade tem sido menos investigadas no setor
público, devido principalmente as especificidades que o norteiam.
Conforme menciona Deming (1990),
“Na maioria das repartições públicas, não há um mercado a ser buscado. Ao invés de conquistar um mercado, uma agência governamental deveria prestar de forma econômica, o serviço prescrito pela legislação vigente. O Objetivo
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deveria ser destacar-se por um serviço bem executado” (DEMING, 1990 p.5).
Essa falta de correlação com o mercado não isenta o setor público, segundo
Ramos (2004), da preocupação com ações voltadas para a qualidade, uma vez que neste setor
ela deve estar voltada para o atendimento dos objetivos para o qual foi instituído.
2.3 A Importância do Setor de Suprimentos
Os princípios modernos da Administração pública buscam o atendimento das
demandas de seus clientes usuários com maior eficiência. Para tal fim é de suma importância
a correta utilização de certas ferramentas que possibilitem o atendimento desses anseios. A
logística da organização e toda a sua cadeia de suprimentos, é uma ferramenta de fundamental
importância para o alcance dessas metas e o provimento de suprimentos, materiais, bens e ou
serviços e representa um fator decisivo para toda e qualquer organização.
Segundo Ballou (1993), a logística trata de todas as atividades de
movimentação e armazenagem de produtos desde o ponto de aquisição até o ponto final de
consumo.
O correto planejamento de toda a cadeia de suprimentos e de toda a logística
envolvida é uma ferramenta fundamental para vencer o desafio que se impõem à
Administração Pública de tornar-se mais eficiente, fornecendo ao seu cliente usuário serviços
de maior qualidade, com economia de recursos, com maior agilidade e transparência. (ENAP,
2008).
A função de compras “implica na aquisição de materiais na qualidade certa, na
época certa, ao preço certo, na quantidade certa e da fonte certa” ENAP, (2008), essa é a
missão do gestor público envolvido com processos na área de suprimentos: planejar as
atividades logísticas necessárias para o atendimento de seu cidadão/cliente de maneira que os
recursos públicos disponíveis para a realização dessas atividades sejam empregados de
maneira eficiente. (ENAP, 2008).
A área de compras está envolvida com o sistema logístico da organização,
compras não é um fim em si próprio, porém é uma atividade de apoio importantíssima para
que a Administração Pública alcance suas metas. (ENAP, 2008).
Essa missão reveste-se da maior importância devido à grande diversidade e
complexidade dos bens e serviços utilizados pelo Estado na realização de suas funções
(ENAP, 2008).
12
Dentro desse contexto cabe também ressaltar que o avanço da internet e dos
meios de comunicação contribuem para a otimização e a aceleração de toda a cadeia de
suprimentos, padronizando procedimentos, facilitando o acesso as informações, agilizando a
tomada de decisões e reduzindo custos (ENAP, 2008), além disso os procedimentos
eletrônicos permitem maior transparência nos atos praticados pelo poder publico, o que vai de
encontro aos anseios da sociedade como um todo.
Lembramos ainda que, a Constituição Federal estabelece no artigo 37, que,
todas as compras do setor público, deverão ser precedidas de procedimento licitatório,
ressalvados alguns casos específicos onde a mesma, é dispensada ou não exigida, assunto que
foi regulamentado pela lei n. 8.666/93.
2.4 - Licitação
O termo Administração Pública compreende todos os órgãos do poder publico,
ou seja, os órgãos do poder executivo, legislativo, judiciário e demais entidades integrantes da
administração indireta, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e é muito
bem definido por Helly Lopes Meirelles:
“Em sentido formal, a Administração Pública é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio. Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.” (MEIRELLES, 1999, p. 59):
Para que a Administração Pública atinja seus objetivos, necessita muitas vezes
adquirir uma inúmera gama de insumos materiais, bens ou serviços, dos mais variados tipos,
para isto, de acordo, com a Constituição Federal, em seu artigo 37, inciso XXI, têm por dever
realizar a licitação para escolher quem lhe oferece melhores condições para realizar a
contratação.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as
13
exigências de qualificação técnica e econômica, indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
A licitação é um conjunto de procedimentos administrativos, legalmente
definidos e regulamentados, através do qual a Administração escolhe para contratar, quem lhe
oferece melhores condições, garantindo por obrigação a igualdade de condições para que os
interessados possam oferecer suas propostas.
A Lei nº. 8.666 de junho de 1993, é que regulamenta o inciso XXI do Artigo
37 da Constituição Federal, e traz em seu art. 3º, caput, o conceito de licitação:
“Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos”.
O ilustre professor Marçal Justem Filho, assim conceitua licitação:
“A licitação é um procedimento administrativo que se traduz em uma série de atos que obedecem a uma seqüência determinada pela lei e tem por finalidade a seleção de uma proposta (mais vantajosa) de acordo com as condições (isonômicas) previamente fixadas e divulgadas em razão da necessidade de celebrar uma relação contratual. (JUSTEN FILHO, 2004, p. 50)”.
Já nos ensinamentos do renomado Hely Lopes Meirelles aprendemos que a licitação:
“É o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato do seu interesse. Visa propiciar iguais oportunidades aos que desejam contratar com o Poder Público, dentro de padrões previamente estabelecidos pela Administração, e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos. É o meio técnico-legal de verificação das melhores condições para a execução de obras e serviços, compra de materiais, e alienação de bens públicos. Realiza-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, sem a observância dos quais é nulo o procedimento licitatório e o contrato subseqüentes.” (MEIRELLES, 1999, p.23).
O procedimento licitatório tem como finalidade garantir que a Administração
Pública escolha a proposta mais vantajosa para contratar, em estrita conformidade com o
principio constitucional da isonomia, assegurando-se de que será processada e julgada de
acordo com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento
14
convocatório, do julgamento objetivo e dos demais princípios que lhe são correlatos
(MEIRELLES, 2006).
O renomado jurista Celso Antonio Bandeira de Mello, assim define o que seria
um principio:
“Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo”. (MELLO, 2000, p. 841-842)
E ainda continua o mesmo autor ao discorrer sobre a importância da
observação desses princípios por parte da Administração:
“Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. “(MELLO, 2000, p. 841-842)”.
Interessante também se torna mencionar os ensinamentos de Hely Lopes
Meirelles sobre a aplicabilidade do principio da legalidade:
“A eficácia de toda atividade está condicionada ao atendimento da Lei e do Direito. É o que diz o inc. I do parágrafo único do art. 2º da Lei 9.784/99. Com isso, fica evidente que, além da atuação conforme a lei, a legalidade significa, igualmente, a observância dos princípios administrativos.” (MEIRELLES, 2007, p. 87.).
2.4.1 - Tipos de Licitação
Segundo Justen Filho (2005) o tipo de licitação esta relacionado
essencialmente com o critério a ser adotado para o julgamento das propostas o qual deve ser
definido claramente no ato convocatório para que possa embasar a confecção das ofertas que
serão apresentadas e para que o julgamento possa ser objetivo.
Os tipos de licitação definidos pela Lei são: menor preço, melhor técnica,
técnica e preço e maior lance ou oferta.
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Licitação Tipo Menor Preço
A licitação do tipo menor preço ocorre quando o critério de julgamento das
propostas for o de menor preço, ou seja, a vencedora será a proposta que apresentar o menor
valor e atender a todas as exigências do edital. Este sem sombra de duvida é o critério mais
utilizado pela Administração
Licitação do Tipo Melhor Técnica
A licitação do tipo melhor técnica ocorre quando o poder público pretende
contratar um serviço que por suas especificações, tais como precisão, segurança, durabilidade,
etc., exigem que se contrate a melhor qualidade possível, o que, via de regra, não se
conseguiria se fosse observado somente o menor preço. Nesse tipo de licitação a
Administração fixa um valor máximo que está disposta a pagar para obter o objeto do qual
necessita, bem como critérios para a avaliação e classificação das propostas técnicas, que,
depois de divulgadas serão classificadas, somente então é que serão abertas as propostas de
preços. A partir daí, com base no menor preço apresentado inicia-se uma negociação, até a
apuração de uma proposta adequada aos interesses do órgão contratante.
Licitação do Tipo Técnica e Preço
As licitações do tipo técnica e preço ocorrem quando os critérios de julgamento
levam em consideração aspectos técnicos e também o preço ofertado, sendo que será
vencedora a proposta que apresentar a melhor técnica pelo menor preço, onde a escolha é
realizada através de uma equação matemática, que atribui pesos tanto para a técnica, como
para o preço, e que devem estar muito bem definidos pelo ato convocatório.
O ilustre Hely Lopes Meirelles observa que:
“Os tipos de licitação melhor técnica e preço ficaram reservados para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial para a elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, gerenciamento e outros ligados a engenharia consultiva em geral. Da mesma forma, serão utilizados para a obtenção de estudos técnicos preliminares, projetos básicos e executivos. Só em caráter excepcional poderão ser adotada para fornecimento de bens, execução de obras ou prestação de serviços de grande vulto, dependentes de tecnologia sofisticada. Para isso é necessário autorização expressa da autoridade de maior nível hierárquico da Administração promotora da licitação” (MEIRELLES, 1999, p. 139).
Os tipos de melhor técnica e de técnica e preço são utilizados exclusivamente
para a contração de serviços onde exista o predomínio de natureza intelectual, como por
exemplo: elaboração de projetos, supervisão e gerenciamento, estudos de natureza técnica.
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Licitação do Tipo Maior Lance ou Oferta
A licitação do tipo maior lance ou oferta ocorre quando, a Administração
pretende fazer uma alienação, ou seja, ao invés de comprar, vende alguma coisa, como por
exemplo, bens móveis apreendidos ou inservíveis, ou ainda quando concede o direito de uso
para um particular.
2.4.2 - Modalidades de licitação:
As licitações, quanto aos procedimentos adotados para a sua execução podem
ser realizadas através de diferentes maneiras, são as chamadas modalidades de licitação, que
são utilizadas de acordo com a estimativa de custo para a contratação do referido objeto. A
“licitação, portanto, é o gênero, do qual as modalidades são espécies” (MEIRELLES, 2007 p.
313).
A lei estabelece atualmente as seguintes modalidades de licitação: Convite,
Tomada de Preços, Concorrência, Concurso, Leilão e o Pregão que foi instaurado mais
recentemente.
As modalidades são definidas com base no valor estimado para a contratação,
conforme dita o artigo 23 da lei n. 8.666/93, in verbis:
“Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação: I - para obras e serviços de engenharia: a) convite - até R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais); b) tomada de preços - até R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais); II - para compras e serviços não referidos no inciso anterior: a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); b) tomada de preços - até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais); c) concorrência - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqüenta mil reais).”
Cabe também lembrar que a lei ainda menciona no parágrafo quarto desse
mesmo artigo que poderá a Administração utilizar-se da modalidade tomada de preços para
contratações onde couber o convite e de concorrência para onde couber o convite e a tomada
de preços (BRASIL, 1993). Portanto na escolha da modalidade a Administração deve levar
em conta também as especificidades do que deseja contratar, conforme bem observa Marçal
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Justen Filho,“a definição da modalidade de licitação não deve fazer-se apenas em função do
valor da contratação. Também deverá tomar-se em vista a complexidade do objeto da
licitação.” (JUSTEN FILHO, 2004, p. 203).
Convite: O convite é uma modalidade de licitação utilizada para a aquisição de obras e
serviços de engenharia e também para compras de outros materiais e serviços de menor valor.
É o procedimento mais simples entre todas as modalidades, realizado entre fornecedores
cadastrados ou não, que são convidados pela Administração, em numero mínimo de 03 (três),
a apresentarem suas propostas de preços, através de um ato convocatório nesta modalidade
chamado de carta convite. Além desses 03 (três) convidados também poderão apresentar suas
propostas qualquer interessado que manifeste seu interesse de participar da licitação até 24
(vinte e quatro) horas antes da data fixada para a abertura dos envelopes contendo as
propostas (BRASIL, 1993)
Tomada de Preços: A modalidade chamada tomada de preços é a licitação realizada entre
interessados qualificados, devidamente cadastrados, ou que atendam as exigências para o
cadastramento até o terceiro dia anterior ao estabelecido para a abertura das propostas
(BRASIL, 1993).
O prazo para a abertura dos envelopes na tomada de preços depende do tipo de
licitação que esta sendo realizada, no caso de licitações do tipo melhor técnica ou de técnica e
preço o prazo é de 30 dias, já para o tipo de menor preço esse prazo é de 15 dias. (BRASIL,
1993)
Concorrência: A concorrência é a modalidade de licitação realizada entre quaisquer
interessados que comprovem possuir condições para atender os requisitos de qualificação
exigidos pelo edital na fase de habilitação. O Aviso de concorrência é realizado através do
edital que devera ser publicado pelo menos uma vez no Diário Oficial da União, quando a
licitação estiver sendo realizada por órgão da Administração Federal e no Diário Oficial do
Estado quando for executada por órgãos do poder estadual ou municipal. (BRASIL, 1993)
Na definição de Hely Lopes Meirelles, concorrência é:
“a modalidade de licitação própria para contratos de grande valor, em que se admite a participação de quaisquer interessados, registrados ou não, que satisfaçam as condições do edital, convocados com antecedência mínima de 45 ou 30 dias” (MEIRELLES, 1999, p. 70).
Concurso: Concurso é a modalidade utilizada pela Administração para a aquisição de
trabalho técnico, cientifico ou artístico, mediante a fixação de prêmios ou remuneração aos
vencedores, e é aberto a quaisquer interessados que reúnam as condições estabelecidas pelo
edital, que deve ser publicado com antecedência mínima de 45 dias (BRASIL, 1993).
18
Na definição de Dallari
“Concurso é a definição de procedimento licitatório especificamente destinado à contratação de serviço técnico ou trabalho artístico, efetuado mediante convocação genérica de um número indeterminado de pessoas que aceitam a remuneração previamente estabelecida, cuja idoneidade pode ser verificada tanto previamente quanto no concurso do procedimento, como ainda após a classificação dos vencedores, e que, pela especificidade do objeto, exige publicidade adequada para atingir um número razoável de possíveis interessados”. (DALLARI, 1997, p. 80).
Leilão: Leilão é a modalidade utilizada pela Administração para a venda ou alienação de bens
móveis ou imóveis, onde o critério de julgamento das propostas é o de maior lance ou oferta,
observado o valor da avaliação previamente realizada pelo órgão licitante e que deve constar
do ato convocatório, publicado com antecedência mínima de 15 dias. (BRASIL, 1993)
Na definição de Gasparini Leilão é:
“É a modalidade de licitação aberta com ampla publicidade, precipuamente indicada para a venda de bens móveis inservíveis ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, que admite qualquer interessado, independentemente de habilitação, onde o vencedor é o que oferece maior lance, desde que igual ou superior à avaliação”. (GASPARINI, 1995, p. 335)
Pregão: é a modalidade de licitação realizada para aquisição de bens e serviços considerados
comuns, essa modalidade foi instituída pela Medida Provisória n. 2.026/2000, com o objetivo
de dar maior celeridade, transparência, eficiência ao processo licitatório, proporcionando uma
maior economia para a Administração pública (BRASIL, 2000).
2.4.3 - Hipóteses onde não é necessário o procedimento licitatório De acordo com o que foi dito anteriormente a Constituição Federal em seu
artigo 37, estabelece que a Administração Pública, deverá realizar suas compras através de
procedimentos licitatórios, porém existem algumas situações onde a Administração não tem
essa obrigatoriedade, são as chamadas exceções a regra de licitar, onde esse procedimento
poderá ser dispensável ou inexigível.
A licitação poderá ser dispensada em alguns casos específicos taxados pelo
artigo 24 da lei de licitações, como por exemplo, em casos de emergência ou de calamidade
pública onde a demora para a contratação pode causar prejuízos mais sérios ou ainda em casos
onde devido ao valor reduzido do objeto a ser contratado torna-se mais viável para a
Administração, proceder à aquisição sem observar todos os procedimentos necessários para a
realização de um certame licitatório, como indicado nos incisos I e II do artigo 24 da lei de
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licitações, que estabelece que valores estimados menores que 10% do limite estabelecido para
a modalidade mais simples de licitação, poderão ser a critério da Administração, dispensados
dos procedimentos licitatórios. (BRASIL, 1993)
A licitação é inexigível nos casos onde pelas características do objeto que se
pretende contratar inviabilize a competição, como, por exemplo, no caso de materiais que são
fornecidos por um único produtor ou representante ou ainda em casos da contratação de
serviços de natureza singular, realizados por profissionais ou empresas de notória
especialização. Nesses casos não existe “a possibilidade de competição, porque só existe um
objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da Administração” (DI PIETRO, 2002, p.
310).
Porém diante da possibilidade de ausência dos procedimentos licitatórios, não
significa que a Administração não deva observar algumas formalidades baseadas nos
princípios que regem o direito administrativo, conforme muito bem ensina o professor Marcal
Justem Filho:
“A contratação direta se submete a um procedimento administrativo, como regra. Ou seja, ausência de licitação não equivale à contratação informal, realizada com quem a Administração bem entender, sem cautelas nem documentação. Ao contrário, a contratação direta exige um procedimento prévio, em que a observância de etapas e formalidades é imprescindível. Somente em hipóteses-limite é que a Administração estaria autorizada a contratar sem o cumprimento dessas formalidades. Seriam aqueles casos de emergência tão grave que a demora, embora mínima, pusessem em risco a satisfação do interesse publico. Nas etapas iniciais, a atividade administrativa será idêntica, seja ou não a futura contratação antecedida de licitação. Em um momento inicial, a Administração verificará a existência de uma necessidade a ser atendida. Deverá diagnosticar o meio mais adequado para atender ao reclamo. Definirá um objeto a ser contratada, inclusive adotando providências acerca da elaboração de projetos, apuração da compatibilidade entre a contratação e as previsões orçamentárias. Tudo isso estará documentado em procedimento administrativo, externando-se em documentos constantes dos respectivos autos.” (JUSTEN FILHO, 2004, p. 229.)
2.5 Compras e Suprimentos na UFSCar Na execução das funções relacionadas aos processos de contratações e de
aquisições o departamento de compras da UFSCar, assim como os demais órgãos
governamentais da esfera federal, esta vinculado ao SISG/SIASG que é o sistema integrado
de serviços gerais do governo federal, conforme, estabelecido no Decreto n. 1094 de 23 de
março de 1994.
20
O SIASG é constituído por um conjunto de módulos que operacionalizam os
procedimento de compras e contratações e que tem no portal de compras do governo federal o
site comprasnet, sua principal ferramenta, conforme ilustra o quadro a seguir:
Quadro: 2.1 Estrutura do SIASG Fonte: Ministério do Planejamento O SIASG pretende contribuir para o aumento da eficiência dos procedimentos
de compras e contratações, buscando simplificar e agilizar os processos de compras, por meio
da eliminação das etapas manuais.
“A estrutura de módulos do SIASG/Comprasnet é descrita a seguir: Cadastro de fornecedores: o Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF, Catálogos de materiais e de serviços: o Catálogo Unificado de Materiais – CATMAT e o Catálogo Unificado de Serviços - CATSER, registram de forma padronizada as especificações técnicas que descrevem e estabelecem requisitos de desempenho para os materiais e serviços adquiridos, integrando os editais e contratos da administração federal. Divulgação eletrônica de editais: o Sistema de Divulgação Eletrônica de Compras – SIDEC, divulga no portal Comprasnet os avisos e editais relativos a contratações e realiza o seu encaminhamento simultâneo para publicação pela Imprensa Nacional. Registro de preços praticados: o Sistema de Preços Praticados – SISPP, registra e compara os valores praticados nas contratações da administração federal para subsidiar a determinação dos valores de referência que integram os editais. Emissão de ordem de pagamento: o Sistema de Minuta de Empenho - SISME, emite as minutas de empenho para pagamento de bens a serem licitados ou de parcelas de contratos de prestação de serviços que tenham sido executadas, as quais são encaminhadas automaticamente ao sistema de execução financeira da administração federal (SIAFI), que procede ao empenho do respectivo valor. Gestão de contratos: o Sistema de Gestão de Contratos – SICON, cadastra os extratos de contratos celebrados pela administração federal e procede ao
SICAF
SIDEC
SISPP
COMPRASNET
SICON
COMUNICA
SISME
CATMAT
CATSER
SISRP
SICONV
21
seu encaminhamento para publicação pela Imprensa Nacional, além de registrar os cronogramas físico-financeiros e sua execução para fins de autorização da realização dos pagamentos aos fornecedores. Portal Comprasnet: é o portal de compras do Governo Federal na Internet, no endereço eletrônico www.comprasnet.gov.br. no qual são oferecidos serviços de cadastramento de fornecedores no SICAF, de consulta aos catálogos (CATMAT e CATSER) e aos preços praticados (SISPP), de publicação de avisos, editais, resultados de licitações, extratos de contratos, além dos programas de acesso ao pregão e à cotação eletrônica e da consulta a estatísticas do SIASG e à base de legislação, normas e publicações sobre licitações.” (FERNANDES, 2003 p. 86 e 87)
De acordo com informações colhidas no site, o comprasnet é o portal de
compras do governo federal. Trata-se de um site web implantado pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – MP, que disponibiliza informações sobre compras e
licitações promovidas pelo governo federal, além de permitir a operacionalização das compras
eletrônicas, como nos casos da cotação eletrônica e do pregão eletrônico. (site
www.comprasnet.gov.br, acesso em 21.04.10)
O quadro a seguir ilustra a estrutura do sistema comprasnet:
Quadro: 2.2 Estrutura do Comprasnet Fonte: Ministério do Planejamento Os fornecedores se utilizam do SIASG através do portal comprasnet acessando
módulos e funcionalidades direcionadas para que os mesmos possam participar nas
contratações do governo federal.
Já ao público em geral é permitido o acesso a uma série de funcionalidades
disponíveis também no comprasnet, com a finalidade de consultas a informações sobre as
COMPRASNET
SIASG
Unidades
de Gestão
Sistemas
Corporativos
Fornecedores
Receita
Federal
STN
INSS
FGTS
Imprensa Nacional
Sociedade
22
compras governamentais além de varias estatísticas sobre as contratações do governo. (ENAP,
2008).
O SIASG/Comprasnet privilegia as modalidades de licitação e procedimentos
de compras, cujos procedimentos são executados inteiramente em meio eletrônico como o
pregão eletrônico e a cotação eletrônica, já as modalidades convencionais, concorrência,
tomada de preços, convite admitem a utilização de recursos de apoio eletrônico, porém
mantém seus procedimentos da fase de compra em formato presencial, com o transito de
documentos em papel. (FERNANDES, 2003).
Cabe ressaltar que de acordo com o Decreto n.5.450, a compras públicas, para
a aquisição de bens e serviços comuns deverão ser realizadas através da modalidade pregão,
preferencialmente na sua forma eletrônica quando se tratar de licitações, já quando houver a
possibilidade de dispensa de licitação baseada no inciso II do artigo 24 da lei de licitações, as
mesmas deverão ser processadas através do sistema de cotação eletrônica também disponível
no portal comprasnet.
2.6 Compras de Suprimentos de Informática
De acordo com a lei que instituiu o pregão, o critério de julgamento das
propostas é o de menor preço, além disso, na especificação do produto é vedada a indicação
de marca, uma vez que isso poderia restringir a participação de proponentes na competição.
Esses fatores em tese poderiam levar a Administração a compras de bens especificamente no
caso estudado de cartuchos e Toners de má qualidade.
Segundo Jacoby Fernandes (2005) a lei admite situações onde a Administração
defina características que restrinjam a competição entre os participantes, desde que tenha
como objetivo assegurar a qualidade ou o melhor desempenho, e que essa restrição seja
facilmente compreendida pelo mercado, e desde que seja devidamente justificada nos autos do
processo, conforme artigo 3º inciso III da Lei n. 10.520.
Ainda segundo Jacoby Fernandes (2005), o que define se um determinado bem
é o não comum é a possibilidade de definir o padrão de desempenho ou a qualidade, segundo
as especificações usuais no mercado.
Portanto conclui o autor, é a linguagem do mercado que define a possibilidade
de identificar o padrão de desempenho e a qualidade de determinado bem ou serviço. (Jacoby
Fernandes,2005)
23
Por outro lado temos que a Lei veda a indicação de marca, como parâmetro de
qualidade nas aquisições através de licitação. No caso especifico de cartuchos e troners para
impressão, em varias deliberações emitidas pelos Tribunais de Contas, em especial pelo
Tribunal de Contas da União, notamos que a indicação de marca nos procedimentos
licitatórios são condenadas.
“Acórdão 723/2005 Plenário: Observe com rigor o art. 15, § 7º, inc. I, da Lei 8.666/1993, especificando completamente o bem a ser adquirido, sem indicação de marca. Acórdão 524/2005 Primeira Câmara: Abstenha-se de exigir que os suprimentos sejam produzidos pelo mesmo fabricante do equipamento impressor, revelando preferência por marca, com infringência aos arts. 3º, § 1º, I, e 15, § 7º, I, da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 520/2005 Plenário: Abstenha-se, quando da realização de novo certame licitatório para aquisição dos produtos objeto do Pregão (...), de exigir que os suprimentos sejam produzidos pelo mesmo fabricante do equipamento impressor, revelando preferência por marca (...).” (LICITAÇÕES & CONTRATOS - 3ª Edição TCU p. 64)
De acordo com Fernandes. (2005) a lei não admite a preferência por
determinada marca em razão do princípio da igualdade entre os fornecedores. A padronização
de marca somente é possível em casos excepcionais, quando ficar incontestavelmente
comprovado que apenas aquele determinado produto, daquela determinada marca, atende aos
interesses da Administração.
No entanto a lei de Licitações, em seu artigo 15º, determina que as compras,
sempre que possível, deverão atender ao princípio da padronização.
Para que haja padronização é preciso existir compatibilidade de especificações
técnicas e de desempenho. Significa dizer que determinado produto a ser adquirido deverá
atender as características técnicas uniformes estabelecidas pela Administração e, quando for o
caso, às condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecida. Por isso, a escolha
deve ser objetiva e técnica, fundamentada em estudos, laudos, perícias e pareceres que
demonstrem as vantagens econômicas e o atendimento ao interesse público (LICITAÇÕES &
CONTRATOS - 3ª Edição TCU p. 85)
A seguir transcrevemos a diferenciação feita entre os cartuchos de impressão
de acordo com suas propriedades pelo Tribunal de Contas da União:
“Originais: são produzidos ou pelo fabricante da impressora ou por outro fabricante que produz cartuchos de impressão, embora não fabrique impressoras. Trazem estampada a marca desse fabricante e têm qualidade assegurada por seu próprio fabricante. Remanufaturados: são cartuchos recarregados com tinta por empresas de remanufatura, que compram cartuchos originais vazios, fazem uma vistoria
24
para verificar seu estado e os enchem de tinta com máquinas industriais, reetiquetando o cartucho com a informação de “cartucho remanufaturado” e fornecendo garantias. Como, de maneira geral, os cartuchos para impressão bem como a tinta não são fabricados no Brasil, as empresas de remanufatura importam as tintas utilizadas. Nesse caso o procedimento é legal, embora a qualidade dependa da empresa e do estado do cartucho. Reciclados: são cartuchos recarregados com tinta através de processos artesanais, por pessoas ou empresas que não colocam seu nome no processo, nem tem licença para tal. Normalmente, quem leva os cartuchos para serem reciclados são os próprios usuários. Aqui também muitas vezes a tinta é importada, já que o usuário identifica quem fez o processo. Todavia esse procedimento é ilegal, já que a empresa não é legalmente constituída nem paga os impostos devidos. Pirateados: São os mesmos cartuchos reciclados, só que embalados à semelhança dos originais, com o intuito de com eles se confundir, constituindo-se assim em flagrante atentado à lei e causando claros prejuízos aos consumidores, pois a tinta utilizada não é a adequada. São reconhecidos pelos preços muito abaixo do mercado e pela péssima reprodução das embalagens originais. O que se percebe são cartuchos com vazamento ou entupimentos, e queda na qualidade da impressão.” ( LICITAÇÕES & CONTRATOS - 3ª Edição, p. 84)
De acordo com o entendimento do TCU, deve-se licitar ou cartuchos originais
ou remanufaturados, nunca os dois tipos ao mesmo tempo, porém não se pode admitir
distinção prévia entre os fabricantes, como se só quem produz a impressora seria capaz de
produzir cartuchos de qualidade. (LICITAÇÕES E CONTRATOS – 3ª Edição, p 84).
2.7 - A importância da Especificação
Toda instituição pública deve obedecer aos preceitos da lei de licitações, que
determina conforme o artigo 45, que o julgamento das propostas deve ser objetivo e
estabelece no inciso I, que quanto o critério para a seleção da proposta mais vantajosa a
administração deverá levar em consideração “o licitante que apresentar a proposta de acordo
com as especificações do edital e ofertar o menor preço” (BRASIL, 1993).
Pode-se concluir que se fosse possível na hora da compra, o poder público
escolher entre objetos exatamente iguais, bastaria então somente eleger o de menor preço,
porém a prática demonstra que não é bem assim, pois existe atualmente no mercado uma
gama muito grande de fornecedores, dos mais diversos tipos de materiais, que oferecem
produtos, desde o mais inferior, até um considerado excelente em termos de qualidade.
A lei de licitações no inciso I do parágrafo 7º do Artigo 15º estabelece que nas
compras públicas, deverá ser observada “ a especificação completa do bem a ser adquirido
sem a indicação de marca".
25
Ainda conforme o Artigo 15 inciso I da mesma lei temos que as compras
sempre que possível deverão “atender ao principio de padronização, que imponha
compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso
as condições de manutenção, assistência técnica e de garantias oferecidas.”e conforme o
artigo 14, “nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto”
(BRASIL, 1993).
Já de acordo com o artigo 3º da referida norma jurídica vemos que a licitação
destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, garantindo a
observância do principio constitucional da isonomia. (BRASIL, 1993)
Quando se fala em isonomia, remete-se à lição de Rui Barbosa inspirada nas
lições aristotélicas de que “a regra da igualdade não consiste senão em aquinhoar
desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam.” Esse pensamento é tão
verdadeiro que conforme bem ilustra Oliveira, (2008) a própria lei definiu situações onde os
desiguais são tratados de maneira desigual, como é o caso de licitações, onde é garantido o
direito de preferência as micro e pequenas empresas, conforme determina a Lei
Complementar nº 126/2006.
Percebe-se que a lei oferece condições para que não seja comprado
simplesmente o que é ofertado pelo mercado, mas sim o que atende à especificação completa
do requisitante, inclusive com a qualidade pretendida. Tem assim a Administração a
responsabilidade de tornar claros seus objetivos quando for adquirir algo, no sentido de que
deve especificar claramente o objeto estabelecendo critérios para que o julgamento da
proposta mais vantajosa, seja eficiente, prevendo fatores e requisitos que cumpridos
estabelecerão a melhor proposta em função do preço e da qualidade do produto.
De acordo com Araújo (1971), a especificação deve identificar
pormenorizadamente as características intrínsecas e extrínsecas dos produtos, as
especificações intrínsecas levam em consideração a contextura dos materiais, identificando a
matéria prima usada, o volume e o peso, consistência e composição, sua resistência, valores
dielétricos e a forma como corresponde a uma apresentação pré-determinada, a reação dos
materiais e sua verificação quanto ao uso, essa é uma forma técnica de especificação que são
adotadas por instituições especializadas como, por exemplo, a ABNT (Associação Brasileira
de Normas Técnicas). Já a especificação extrínseca é uma forma mais comum que, limita-se a
descrever todos os detalhes possíveis do aspecto físico dos materiais, procurando descrevê-lo
minuciosamente para facilitar sua perfeita identificação e para que não seja confundido com
similares.
26
Atualmente na missão de especificar um determinado produto pode-se contar
com avaliações e normas estabelecidas por órgãos técnicos especializados em editar regras
nas quais os produtos devem estar adequados para que tenha comprovado o seu bom
desempenho. Dentre esses órgãos podemos destacar a ABNT (Associação Brasileira de
Normas Técnicas) e o INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e
Qualidade Industrial).
De acordo com o seu site a ABNT tem como missão prover a sociedade
brasileira de conhecimento sistematizado, por meio de documentos normativos, que permita a
produção, a comercialização e o uso de bens e serviços de forma competitiva e sustentável
nos mercados interno e externo, contribuindo para o desenvolvimento cientifico e tecnológico,
proteção ao meio ambiente e defesa do consumidor (Site: www.abnt.org.br acesso em
21/01/10)
Já o INMETRO é uma autarquia Federal do ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio e Exterior, que tem como finalidade auxiliar as empresas nacionais em
sua produtividade por meio da adoção de mecanismos destinados à melhoria da qualidade de
produtos e serviços, “Sua missão é prover confiança à sociedade brasileira nas medições e nos
produtos, através da metrologia e da avaliação da conformidade” ( www.inmetro.gov.br,
acesso em 21/04/10)
2.8 - O Sistema de Registro de Preços
A Lei n. 8.666/93 estabelece em seu artigo 15º que sempre que possível as
compras deverão ser processadas pelo sistema de registro de preços, que foi regulamentado
pelo decreto n.º 3.931, de 19/09/2001. Posteriormente a Lei n.º 10520, de 17/07/2002, que
instituiu a modalidade pregão, previu em seu artigo 11º a possibilidade do mesmo adotar o
sistema de registro de preços.
Esse sistema é efetuado através de uma licitação especifica visando como o
próprio nome diz selecionar fornecedores e registrar seus preços oferecidos através de uma ata
de registro de preços, para possíveis contratações futuras. A proposta ou as propostas
selecionadas ficam durante o período de vigência da ata, a disposição da Administração para o
fornecimento do objeto quando for solicitado, respeitando-se as quantidades licitadas, de
acordo com o Hely Lopes Meirelles o registro de preços é:
“o sistema de compras pelo qual os interessados em fornecer materiais, equipamentos ou serviços ao Poder Público concordam em manter os valores
27
registrados no órgão competente, corrigidos ou não, por um determinado período e fornecer as quantidades solicitadas pela Administração no prazo previamente estabelecido.” (MEIRELLES, 1999, p. 57)
Desta forma o sistema de registro de preços torna-se uma opção muito eficiente
para a Administração Pública na aquisição de bens e serviços comuns, conforme nos ensina
Marçal Justen Filho:
“Quando a Administração necessita realizar aquisições reiteradas e contínuas de produtos semelhantes, depara-se com o problema de promover, a cada aquisição, uma nova licitação. Com o registro de preços, basta uma única licitação. Os preços ficam à disposição da Administração, que formalizará as aquisições quando lhe for conveniente. A Administração elimina a burocracia, os custos e os desgastes referentes a uma grande quantidade de licitações.” (JUSTEN FILHO, 2005, p.145)
As modalidades de licitação que possibilitam a utilização do sistema de
registro de preços são a concorrência do tipo menor preço, e o pregão que devem seguir todos
os procedimentos já descritos, porém o edital deverá indicar claramente que a licitação esta
sendo realizada através do sistema de registro de preços, além de determinar as condições de
entrega, prazos, quantidades estimadas, pagamentos, preços, e os critérios para o seu
realinhamento, que possam ser necessários durante a vigência da ata, ainda segundo Justen
Filho (2005) o registro de preços é:
“um contrato normativo, constituído como um cadastro de produtos e fornecedores, selecionados mediante licitação, para contratações sucessivas de bens e serviços, respeitados lotes mínimos e outras condições previstas no edital.” (JUSTEN FILHO, 2005, p. 144)
O sistema de registro de preços não estabelece a obrigação da Administração,
contratar e sim gera uma expectativa de aquisição, podendo a Administração, contratar
somente a quantidade que achar conveniente, a qualquer tempo, dentro do período de vigência
da ata e das quantidades estimadas no ato convocatório.
A principal diferença entre o sistema de registro de preços e as outras
licitações, reside em seu objeto, uma vez que a licitação destina-se a selecionar uma proposta
para uma contratação especifica, já no registro de preços a proposta selecionada permanece a
disposição da Administração, durante certo período, para aquisições seriadas, dentro do limite
estabelecido. (JUSTEN FILHO, 2005)
De acordo com o Decreto n. 3.931, de 19/09/2001, o sistema de registro de
preços deve ser utilizado preferencialmente, quando houver a necessidade freqüente de
sucessivas contratações, quando é mais conveniente a realização de entregas parceladas,
quando for mais vantajoso adquirir bens e serviços para mais de um órgão da Administração,
28
ou quando não é possível estimar anteriormente com precisão a quantidade que irá ser
demandada.
“Art. 2º Será adotado, preferencialmente, o SRP nas seguintes hipóteses:
I – quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de
contratações freqüentes;
II - quando for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de
entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração
para o desempenho de suas atribuições;
III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços
para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou programas de governo;
e
IV - quando pela natureza do objeto não for possível definir previamente o
quantitativo a ser demandado pela Administração.”
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Capitulo 3 - Pregão O pregão é uma modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços
comuns no âmbito da União, Estados, Municípios e Distrito Federal, cujos padrões de
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificações usuais no mercado. Ele foi instituído pela medida provisória n. 2.026 de 04 de
maio de 2.000, que foi posteriormente transformada na Lei n. 10.520 de 17 de julho de 2.002,
já o pregão na sua modalidade eletrônico, foi instituído pelo Decreto Federal n. 5.450 de 31 de
maio de 2005.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes assim define o pregão:
“O pregão é uma nova modalidade de licitação pública e pode ser conceituado como o procedimento administrativo por meio do qual a Administração Pública, garantindo a isonomia, seleciona fornecedor ou prestador de serviço, visando à execução de objeto comum no mercado, permitindo aos licitantes, em sessão pública presencial ou virtual, reduzir o valor da proposta por meio de lances sucessivos”(FERNANDES, 2008, p. 409)
O Pregão assim como as demais modalidades de licitação, de acordo com o
Decreto 3555, de 08 de agosto de 2000, também esta condicionado aos princípios básicos
definidos pela Constituição Federal e pela lei de licitações de legalidade, impessoalidade,
moralidade, igualdade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório,
julgamento objetivo e também aos outros princípios correlatos. Com a implementação do
pregão, pretendeu-se dar uma maior agilidade, flexibilidade e desburocratização aos
procedimentos de compras realizados pela Administração Pública.
O pregão visa proporcionar, maior economia para a Administração Pública, nas
aquisições de bens materiais e serviços considerados comuns, pois amplia a concorrência
entre as empresas participantes e possibilita ainda maior agilidade nas contratações uma vez
que é menos burocrático do que as outras modalidades de licitação, aliado a isso
especialmente em sua forma eletrônica proporciona muito mais transparência ao processo.
O Pregão é destinado às aquisições de bens e serviços comuns, que são aqueles
que podem ser facilmente especificados por meio de padrões de desempenho e de qualidade, e
normalmente são comercializados por diversos fornecedores, e que podem ser comparados
entre si, permitindo a escolha da melhor oferta baseada somente no preço do produto.
Assim dita a Lei nº 10.520/2002 sobre o que são considerados bens e serviços comuns:
30
“Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei. Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado”
Na tentativa de melhor esclarecer o que seria esse conceito de bens e serviços
comuns, é oportuno apresentarmos o entendimento de Joel de Menezes Niebhur:
“bens e serviços comuns são aqueles que possam ser definidos no edital por meio de especificações objetivas, que se presta a estabelecer o padrão de qualidade desejado pela Administração Pública, de acordo com características usuais no mercado, sem que variações de ordem técnicas eventualmente existentes entre os bens e serviços ofertados por diversos fornecedores que atendam a tais especificações objetivas sejam importantes ou decisivas para a determinação de qual proposta melhor satisfaz o interesse público e desde que a estrutura procedimental da modalidade pregão, menos formalista e mais célere, não afete a análise da qualidade do objeto licitado ou importe prejuízos ao interesse público.” (NIEBHUR, 2008. p. 69).
Tratam-se, portanto, de bens e serviços cujos padrões de desempenho e
qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais
do mercado, geralmente oferecidos por diversos fornecedores e facilmente comparáveis entre
si, de modo a permitir a decisão de compra com base no menor preço, porém como bem
ressalta Jessé Torres Pereira Junior, não se trata somente de objetos simples como a idéia de
comum nos passa num primeiro momento:
“Em aproximação inicial do tema, pareceu que ‘comum’ também sugeria simplicidade. Percebe-se, a seguir, que não. O objeto pode portar complexidade técnica e ainda assim ser ‘comum’, no sentido de que essa técnica é perfeitamente conhecida, dominada e oferecida pelo mercado. Sendo tal técnica bastante para atender às necessidades da Administração, a modalidade pregão é cabível a despeito da maior sofisticação do objeto”. (PEREIRA, 2003 – p. 1006).
De acordo com Nunes, Lucena e Silva (2007), as principais características na
operacionalização do pregão são: a inversão de fases, ou seja, no pregão ao contrario do que
acontece com as outras modalidades de licitação, primeiramente são analisadas as propostas
de preços, para depois serem analisados os documentos necessários para a habilitação, as
aquisições de bens e serviços considerados comuns, o critério de julgamento de menor preço,
e a possibilidade dos licitantes reduzirem seus preços através de lances.
Uma das principais características do pregão é o que se habituou chamar de
leilão reverso, ou seja, após aberta a sessão pública do pregão e observada à proposta de
menor valor os outros participantes tem a possibilidades de ofertarem lances menores do que
31
a sua proposta inicial para que se for o caso cobrir a oferta da melhor colocada, essa forma
acirra a competição entres os proponentes, o que acaba por proporcionar uma grande
economia para a Administração Pública.
Conforme bem nos diz Joel de Menezes Niebhur, sobre o tema:
“Trata-se de espécie de leilão às avessas. Melhor explicando: os participantes do leilão oferecem sucessivas propostas, com preços maiores do que os antecedentes, uma vez que o vencedor do leilão é aquele que oferece a proposta com o maior valor. Já no pregão, os preços vão se reduzindo, uma vez que o vencedor é aquele que oferece a proposta de menor valor.”( NIEBUHR, 2008, p. 23.)
Outra importante característica do pregão é que ele não possui limite de valor
para utilização como nas outras modalidades, podendo ser utilizado para qualquer valor de
contratação, desta maneira torna-se uma opção às outras modalidades de licitação. O pregão
também admite a possibilidade da utilização dos meios de comunicação eletrônicos para a
realização dos seus procedimentos, é o chamado pregão eletrônico, a qual, que será explicado
com maior detalhe no decorrer deste trabalho. Além disso, o pregão é bem mais célere do que
as outras modalidades, o que vai de encontro aos anseios do Estado por maior agilidade nos
processos administrativos, em especial o de compras.
O pregão admite duas formas distintas para a sua realização, a forma
tradicional, denominada pregão presencial e a forma eletrônica denominada de pregão
eletrônico.
3.1 - Tipos de Pregão
Pregão Presencial: Definido pelo artigo 2º do anexo I do decreto n. 3.555 de 08 de agosto de
2.000 o pregão presencial é uma modalidade de licitação destinada à aquisição de bens e
serviços comuns, e é realizada através de uma sessão pública onde os participantes
inicialmente apresentam suas propostas de preço formalmente escritas como nas demais
modalidades, e posteriormente tem a oportunidades de ofertarem melhores lances
verbalmente.
“Art. 2º Pregão é a modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública, por meio de propostas de preços escritas e lances verbais”
32
Como vemos, essa forma de procedimento exige a presença física dos
participantes em um determinado local, sendo essa a principal característica que o diferencia
da forma eletrônica.
Marçal Justen Filho faz essa diferenciação, esclarecendo da seguinte maneira:
“a peculiaridade do pregão eletrônico residirá na ausência de sessão coletiva, reunindo a presença física do pregoeiro, de sua equipe de apoio e dos representantes dos licitantes num mesmo local determinado. No pregão eletrônico, os interessados não comparecem a um certo local portando envelopes, materialmente existentes. Enfim, tudo aquilo que se previu a propósito do pregão será adaptado a um procedimento em que as comunicações se fazem por via eletrônica. Valendo-se dos recursos propiciados pela Internet, cada interessado utilizará um terminal de computador, conectando-se aos serviços ofertados pela própria Administração. As manifestações de vontade dos interessados serão transmitidas por via eletrônica, tudo se sujeitando a uma atuação conduzida pela pessoa do pregoeiro. Essa atuação envolve a gestão não apenas do processo licitatório, mas também do próprio sistema eletrônico.” (JUSTEN FILHO, 2005, p.220)
Pregão Eletrônico: O pregão na sua forma eletrônica esta definido no artigo 2º do decreto n.
5.450 de 31 de maio de 2.005, estabelecendo que a disputa pelo fornecimento de bens e
serviços comuns será realizada a distancia através da utilização de recursos da internet.
“Art. 2o O pregão, na forma eletrônica, como modalidade de licitação do tipo menor preço, realizar-se-á quando a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns for feita à distância em sessão pública, por meio de sistema que promova a comunicação pela internet.”
Como se vê no pregão eletrônico, a sessão publica é realizada em um
determinado endereço eletrônico, não exigindo a presença física dos participantes, e sim, que
apenas, estejam conectados a internet através de um terminal de computador. Todos os
procedimentos relativos à sessão pública são adaptados para a realização através do meio
eletrônico.
O pregão eletrônico é definido por Marçal Justen Filho da seguinte forma:
“O pregão, na forma eletrônica, consiste na modalidade de licitação pública, de tipo menor preço, destinada à seleção da proposta mais vantajosa para a contratação de bem ou serviço comum, por meio de propostas seguidas de lances, em que os atos jurídicos da Administração Pública e dos interessados desenvolvem-se com utilização dos recursos da Tecnologia da Informação, valendo-se especialmente da rede mundial de computadores.” (JUSTEN FILHO, 2005, p.220)
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3.2 - Fases do Pregão
O pregão assim como as demais modalidades de licitação possui duas fases
distintas, a fase interna ou preparatória e a fase externa ou executória.
Fase interna ou preparatória: de acordo com o artigo 3º da Lei n. 10.520, essa fase
desenvolve-se no âmbito interno da Instituição responsável pela licitação iniciado-se com o
reconhecimento da demanda por um determinado bem ou serviço pelo setor interessado, que
então requisitara ao setor competente a sua devida aquisição.
De acordo com Oliveira (2008), a fase interna do pregão é praticamente igual
as demais modalidades licitatórias, cabendo ao requisitante, descrever e quantificar o objeto
que esta sendo requisitado, fornecendo informações necessárias para que o mesmo possa ser
claramente especificado, quanto as suas características técnicas de qualidade e de
desempenho. Nesse procedimento o requisitante, deve planejar a compra, com o maior
cuidado possível para que minimize os riscos de problemas futuros. Desta maneira, devem ser
estimadas corretamente as quantidades, especificar o objeto da melhor forma, observando que
a Lei proíbe a indicação de marcas, estabelecer os critérios de aceitação do objeto e deve-se
também fazer uma previsão de custos de acordo com os preços praticados no mercado. Além
disso, deve se programar com antecedência, uma vez que a licitação seja ela a modalidade que
for demandará um determinado período de tempo para ser executada.
Todas essas informações vão fazer parte do chamado termo de referencia,
conforme determinado no inciso I do artigo 9º do Decreto n. 5.450 de 31 de maio de 2.005:
“Art. 9o Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte:
I - elaboração de termo de referência pelo órgão requisitante, com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização.”
A elaboração do termo de referencia torna-se de grande importância, pois é
através das informações nele contidas que os licitantes irão elaborar suas propostas e serão
esses elementos que irão fornecer subsídios ao pregoeiro para efetuar seu julgamento.
A fase interna do pregão é concluída pela aprovação do Termo de Referencia
pela autoridade competente, que autorizara a abertura do processo licitatório, “a autoridade ao
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aprovar o projeto, responsabiliza-se pelo juízo de legalidade e conveniência adotado”
(JUSTEN FILHO, 2001, p.110).
A fase interna constitui-se de suma importância como ressalta o próprio
Tribunal de Contas da União, quando traça orientações básicas sobre as licitações, conforme
segue:
“Durante a fase interna da licitação, a Administração terá a oportunidade de corrigir falhas porventura verificadas no procedimento, sem precisar anular atos praticados. Exemplo: inobservância de dispositivos legais, estabelecimento de condições restritivas, ausência de informações necessárias, entre outras faltas.” ( LICITAÇÕES & CONTRATOS - 3ª Edição, p. 51)
A próxima etapa do processo é a elaboração do Edital e da minuta de contrato
que irá regulamentar a contratação do objeto a ser adquirido.
De acordo com o artigo 40 da Lei de licitações, o edital deverá conter
obrigatoriamente os seguintes elementos: deve informar as datas e horário para a abertura da
sessão publica, deve conter o numero de ordem em serie anual, o nome da repartição ou
interessado promotor da licitação, a sua modalidade e o regime de execução, o tipo de
licitação, fazer referencia a legislação que regula a matéria, datas horários e locais para
apresentação ou envio das propostas e da abertura da sessão publica. Deve informar também o
objeto da licitação, as condições de participação, as sanções para o descumprimento das
obrigações, procedimentos para o credenciamento do fornecedor ou de seu respectivo
representante legal, critérios de classificação das propostas, no caso especifico do pregão os
procedimentos para a formalização ou o envio dos lances, os critérios de julgamento das
propostas, os requisitos para a habilitação dos participantes, instruções para pedidos de
esclarecimentos ou de possíveis impugnações, os procedimentos para manifestação de
recursos administrativos, formas de pagamento e regras contratuais, além de outras
informações que a Administração achar conveniente informar ou estabelecer. (BRASIL,
1993).
Fase externa ou executória: A fase externa do pregão tem inicio com a divulgação do edital,
observando-se, através dos valores estimados para a contratação, os meios indicados para a
divulgação conforme elencados no artigo 17 do decreto n. 5.450 de 31 de maio de 2.005.
Art. 17. A fase externa do pregão, na forma eletrônica, será iniciada com a convocação dos interessados por meio de publicação de aviso, observados os valores estimados para contratação e os meios de divulgação a seguir indicados.
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Valor Estimado Para a Contratação Meios que Devem Ser Utilizados Para
Divulgação
Até R$ 650.000,00 Diário Oficial da União
Meio Eletrônico, na Internet
Acima de R$ 650.000,00 até R$ 1.300.000,00 Diário Oficial da União
Meio Eletrônico, na Internet
Jornal de Grande Circulação Local
Valores Superiores à R$ 1.300.000,00 Diário Oficial da União
Meio Eletrônico, na Internet
Jornal de Grande Circulação Regional ou
Nacional
Quadro 3.1 Formas de divulgação do Pregão Eletrônico. Fonte: Decreto n. 5.450 de 31/05/05 No caso dos pregões realizados por órgãos federais integrantes do sistema de
divulgação eletrônica de compras o SIASG/SIDEC, o aviso do edital deve ser incluído neste
modulo que automaticamente o encaminha para a publicação no Diário Oficial da União, e ao
mesmo tempo disponibiliza o edital na integra para download dos interessados através portal
comprasnet.
A data de abertura da sessão pública no caso do pregão não poderá ser inferior
a 08 (oito) dias úteis contados a partir da data da divulgação do ato convocatório. Sendo que
durante o transcorrer desse período qualquer pessoa poderá solicitar esclarecimentos,
providencias ou impugnações ao edital.
Uma vez analisadas esses pedidos e constatado a necessidade da realização de
alterações no edital, que influenciem na confecção das propostas por parte dos licitantes, o
mesmo deverá ser corrigido, e o prazo inicial reaberto, utilizando-se, para isso dos mesmos
meios de divulgação do anterior, conforme estabelece o artigo 20 do decreto n. 5.450 de 31 de
maio de 2.005.
Art. 20. Qualquer modificação no edital exige divulgação pelo mesmo instrumento de publicação em que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a formulação das propostas.
A fase externa do pregão esta condicionada a uma seqüência de procedimentos
dependentes uns dos outros, e que podem ser assim representados:
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Quadro Nº 3.2 - Representação da fase externa do pregão eletrônico.
Análise das propostas: Na data e horário fixado no edital para o inicio da sessão pública, a
qual poderá ser acompanhada não só pelos participantes, mas por qualquer pessoa pela
internet, o pregoeiro procede à abertura da sessão, iniciando a análise das propostas
apresentadas, observando se as mesmas estão atendendo o que pede o edital, conforme o
artigo 22, § 2º do decreto 5.450.
Art. 22. A partir do horário previsto no edital, a sessão pública na internet será aberta por comando do pregoeiro com a utilização de sua chave de acesso e senha.
§ 2o O pregoeiro verificará as propostas apresentadas, desclassificando aquelas que não estejam em conformidade com os requisitos estabelecidos no edital.
O sistema eletrônico ordena automaticamente as propostas classificadas pelo
pregoeiro e sob o comando deste é então iniciada a fase de lances, de acordo com o que dita o
artigo 23 do decreto n.5.450/2005.
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“Art. 23. O sistema ordenará, automaticamente, as propostas classificadas pelo pregoeiro, sendo que somente estas participarão da fase de lance.”
Durante a fase de lances os participantes poderão enviar através do sistema
eletrônico lances sucessivos sempre inferiores ao último lance por eles enviado e registrado
no sistema, na tentativa de cobrir a oferta do lance que esta melhor classificado, ou de
melhorar sua proposta para a próxima fase que se seguirá.
A etapa de lances será encerrada pelo pregoeiro, o que acontece em dois
momentos sucessivos: o aviso de eminência e o encerramento aleatório.
O aviso de eminência é um período de tempo determinado pelo pregoeiro, que
pode ser de 01 (um) a 60 (sessenta) minutos. Após, transcorrido esse período que é informado
pelo pregoeiro ao sistema eletrônico tem inicio o encerramento aleatório.
Já o período chamado de encerramento aleatório, inicia-se, após, transcorrido o
tempo de eminência e pode durar até 30 (trinta) minutos, como o próprio nome diz termina
aleatoriamente sem a interferência do pregoeiro.
Aceitação das propostas: Encerrada a fase de lances tem inicio a fase de aceitação das
propostas, neste momento o sistema disponibiliza para o pregoeiro e também para os
participantes a relação de todas as propostas obtidas na fase de lances, ordenadas pelo menor
preço, e identificadas através da razão social e do respectivo CNPJ.
Ao pregoeiro cabe então analisar detalhadamente a proposta melhor
classificada, quanto à compatibilidade do preço ofertado com o estimado para a contratação, e
demais exigências do edital. Nesse momento o pregoeiro poderá negociar diretamente com o
licitante que detiver a melhor oferta classificada, na tentativa de obter uma proposta mais
vantajosa ainda ou para esclarecer alguma duvida sobre o objeto ofertado, através de um chat
disponibilizado pelo sistema eletrônico.
Habilitação das propostas: Após a proposta ter sido aceita inicia-se a fase de verificação da
habilitação ou inabilitação do licitante em relação às condições estabelecidas pelo edital.
A habilitação, nas palavras do ilustre Hely Lopes Meirelles é a:
“Verificação e reconhecimento da capacidade jurídica, da regularidade fiscal, da capacidade técnica e da idoneidade financeira dos licitantes, e em casos especiais considera-se a real disponibilidade financeira e a real capacidade operativa dos proponentes.” (MEIRELES, 1999 p 27).
Normalmente os documentos necessários para a habilitação são os abrangidos
pelo cadastramento do SICAF, quando a licitação é realizada por órgãos integrantes dos
SIASG, como é o caso da UFSCar. Dependendo da especificidade do objeto licitado poderão
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ser requisitados pelo edital, outros documentos como certidões, atestados ou certificados que
cabe ao fornecedor apresentá-los, ou ao pregoeiro verificar através de consultas aos sites
oficiais de órgãos emissores de certidões, conforme estabelecem os parágrafos primeiro e
segundo do decreto n. 5.450 (BRASIL, 2005).
§ 1o A habilitação dos licitantes será verificada por meio do SICAF, nos documentos por ele abrangidos, quando dos procedimentos licitatórios realizados por órgãos integrantes do SISG ou por órgãos ou entidades que aderirem ao SICAF.
§ 2o Os documentos exigidos para habilitação que não estejam contemplados no SICAF, inclusive quando houver necessidade de envio de anexos, deverão ser apresentados inclusive via fax, no prazo definido no edital, após solicitação do pregoeiro no sistema eletrônico.
Manifestação de intenção de recurso: Após ser apurada a proposta vencedora, o sistema
eletrônico automaticamente abre o prazo para a manifestação de intenção de recorrer, onde
qualquer dos licitantes tem a oportunidade de manifestar seu interesse de recorrer das decisões
tomadas ao longo da sessão.
Fase Recursal: Nesta fase é concedido ao licitante que manifestou a intenção de recorrer o
prazo de 03 (três) dias úteis para que o mesmo possa oficializar suas alegações registrando no
sistema seu recurso, aos demais licitantes, também é concedido o prazo de 03 (três) dias úteis
contados a partir do termino do prazo concedido para as razões do requerente, para que
apresentem contra-razões, e depois de transcorrido esse prazo, terá a Administração o prazo
de 05 (cinco) dias úteis para apresentar o julgamento sobre as alegações apresentadas.
Adjudicação: A Adjudicação é o "ato pelo qual a Administração, em vista do eventual
contrato a ser travado, proclama satisfatória a proposta classificada em primeiro lugar".
(MELLO, 1992 P. 210).
Segundo Meirelles, (2001) a adjudicação é o ato pelo qual se atribui o objeto da
licitação ao licitante que tenha ofertado a proposta mais vantajosa para a Administração
pública. É através da adjudicação que a Administração indica o vencedor do certame depois
de ter seguido todos os procedimentos da licitação, sendo que essa indicação fica na
dependência de ser homologada pela autoridade competente.
Homologação: A Homologação é o ato pelo qual a autoridade competente ratifica o resultado
da licitação, concordando com a indicação realizada na adjudicação e encerra o processo
licitatório.
Nas palavras de Marçal Justen Filho a homologação possui:
“eficácia declaratória enquanto confirma a validade de todos os atos praticados no curso da licitação. Possui eficácia constitutiva enquanto
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proclama a conveniência da licitação e exaure a competência discricionária sobre esse tema” (JUSTEN FILHO, 1998, p.406).
A homologação é de responsabilidade da autoridade competente, que no caso
do pregão eletrônico é realizada no próprio sistema, como todos os outros atos da fase
externa, sendo que no momento da homologação o resultado do pregão é enviado diretamente
para o SIASG, sendo gerado o termo de homologação.
Depois de realizada a sessão pública, ficará disponível para consulta de
qualquer interessado no portal comprasnet, a ata do pregão, bem como o seu resultado, além
dos termos de adjudicação e de homologação.
3.3 - Atribuições do Pregoeiro
O Pregão é conduzido pelo Pregoeiro e pela equipe de apoio, o pregoeiro é a
pessoa designada pela autoridade competente para conduzir todos os procedimentos relativos
ao pregão e normalmente é um servidor do órgão que realiza a licitação, a equipe de apoio
que também é designada pela autoridade competente, também é composta por servidores do
órgão que está realizando a licitação e tem a função de auxiliar o pregoeiro em todas as fases
do pregão, o pregoeiro e a equipe de apoio, têm as mesmas atribuições que a comissão de
licitação possui nas outras modalidades de licitação, conforme indicado pelos artigos 11 e 12
do decreto n. 5.450/05. (BRASIL, 2005)
Dentre as atribuições conferidas ao pregoeiro, está a de coordenar o processo,
cadastrar no sistema o seu próprio nome e os nomes dos integrantes da equipe de apoio
utilizando a ferramenta vincular equipe no menu do sistema eletrônico, verificar, examinar e
decidir sobre os pedidos de esclarecimentos e impugnações ao edital, contanto para isso com
o apoio dos outros setores interessados na contratação, realizar a sessão pública, analisar as
propostas apresentadas, verificando se estão de acordo com o requisitado no edital, abrir e
acompanhar a fase de lances, verificar a aceitabilidade das propostas e a habilitação das
empresas melhor classificadas, verificar, examinar e decidir sobre os recursos impetrados,
adjudicar o objeto, quando não houver recurso, coordenar as atividades da equipe de apoio e
encaminhar o processo para a autoridade competente para a devida homologação. (BRASIL,
2005)
40
Capitulo 4 - Estudo de Caso
Neste capítulo é descrito o desenvolvimento do estudo de caso no
Departamento de Compras da Universidade Federal de São Carlos. A apresentação segue a
estrutura de fases. Preliminarmente é feita uma apresentação da Instituição, logo em seguida
são descritos os procedimentos de compras na UFSCar, e posteriormente o estudo dos casos
de aquisição de cartuchos de toners para impressão.
4.1 – A UFSCar – Apresentação da Instituição
Fundada em 1968 a Universidade Federal de São Carlos (UFSCar) é a única
instituição Pública Federal de ensino superior do interior do estado de São Paulo, e destaca-se
pelo elevado grau de qualificação de seu corpo docente, atualmente possui 03 (três) campi, o
principal localizado na cidade São Carlos, outro localizado na cidade de Araras e o mais
recente localizado na cidade de Sorocaba, possui atualmente 57 cursos de graduação
presenciais e 05 cursos a distancia distribuídos em 20 pólos EaD, ( www.ufscar.br, acesso em
13.04.10.)
Suas principais metas são, a excelência acadêmica e o compromisso social,
desenvolvendo e implementando diversas ações visando garantir a democratização do acesso
ao ensino superior de qualidade e o bem estar de toda a comunidade universitária, dentre elas
podemos citar como, por exemplo, a coleta seletiva e reciclagem de resíduos, atividades
esportivas, pista de saúde, assistência estudantil, curso pré-vestibular destinado a jovens e
adultos de baixa renda, moradia estudantil para atendimento de alunos carentes, restaurantes
universitários, bolsas institucionais, departamento médico odontológico que presta serviços
ambulatoriais, unidade de atendimento a criança destinada aos filhos dos técnicos
administrativos, docentes e alunos, e a primeira biblioteca comunitária do país que emprega as
mais recentes tecnologias disponíveis na área, viabilizando os mais diversos tipos de pesquisa
( www.ufscar.br, acesso em 13.04.10)
O quadro a seguir mostra o organograma da estrutura administrativa da
UFSCar:
41
Quadro 4.1 Organograma da UFSCar Fonte: www.ufscar.br De acordo com a estrutura administrativa da UFSCar, a Pró-Reitoria de
Administração (ProAd) é o setor administrativo vinculado a reitoria com a finalidade de
coordenar e executar os processos relativos ao orçamento, atos financeiros, contábeis e
patrimoniais, serviços de compras e estabelecimento de contratos e convênios, abertura de
processos, recebimento e expedição de correspondências, registro de diplomas e prestação de
serviços gráficos, com a finalidade de viabilizar as atividades finais da instituição
(www.ufscar.br, acesso em 13.04.10)
As atividades relacionadas aos processos de compras são de responsabilidade
do Departamento de Compras, que é composto pelas seções de Aquisição e de Importação. O
Departamento de Compras esta vinculado a Divisão de Suprimentos da ProAd.
Esta Divisão tem como finalidade a execução dos processos de aquisição de
materiais e de contratação de serviços.
42
4.2 - Descrição dos procedimentos do Processo de Compras na UFSCar O processo de compras abrange a todos os departamentos da UFSCar, uma
vez que, através dele é que são adquiridos os insumos necessários para o correto
funcionamento de todas as áreas da Universidade. Embora todos os departamentos estejam
envolvidos no processo, a maior parte de sua operacionalização esta restrita ao Departamento
de Compras e aos setores administrativos da ProAd, como a Expedição, o Orçamentário, a
Contabilidade, o Patrimônio, o Financeiro e o Almoxarifado.
De acordo com o que foi informado anteriormente a UFSCar, através do seu
Departamento de compras (Decom), utiliza-se do portal do comprasnet para a
operacionalização de suas compras, e como pudemos observar realiza as aquisições de bens e
serviços comuns, entre elas as de cartuchos e de toners, principalmente através de pregão
eletrônico, somente em alguns casos onde o valor estimado para a contratação não atinge o
limite descrito no inciso II do artigo 24, da lei 8.666/93, é que se utiliza de outros
procedimentos como o de cotação eletrônica, que também é disponibilizado no portal
comprasnet.
De acordo com informações colhidas no site do portal comprasnet em 28/04/10
o Sistema de Cotação Eletrônica de Preços foi instituído pela Portaria nº 306, de 13 de
dezembro de 2001 e tem como característica principal a realização de uma sessão pública
virtual, que transcorre sem a interferência do servidor e pode ser acompanhado pela
sociedade que poderá observar as aquisições efetuadas pelo Governo Federal e os seus
respectivos valores contratados (comprasnet, 2010).
Ainda de acordo com o site o sistema de cotação eletrônica:
“É um aplicativo disponibilizado no Portal de Compras do Governo Federal –COMPRASNET, que permite a aquisição de bens de pequeno valor por intermédio de processo eletrônico na Internet. São considerados bens de pequeno valor aqueles que se enquadram na hipótese de dispensa de licitação prevista no inciso II do Art. 24 da Lei nº 8.666/1993.” (WWW.comprasnet.gov.br, acesso em 28/04/2010)
Acompanhando o processo de compras da Universidade, verificamos que as
demandas por materiais e serviços partem dos respectivos Departamentos, que elaboram as
requisições de compras, com as devidas especificações do que irá ser adquirido, conforme
determina a Lei de Licitações em seu artigo 14. Nessa etapa o próprio requisitante é quem
determina as características técnicas e de desempenho do objeto do qual necessita para
atender suas necessidades, deve, portanto, nessa etapa ser bem criterioso para conseguir
43
descrever o produto da melhor forma possível para que a futura aquisição contemple suas
necessidades.
Nessa etapa deve o requisitante determinar, além das características dos
objetos, também suas quantidades baseado em estimativas de seu consumo que se enquadre
em suas reais necessidades, e o custo estimado para a contratação que deverá ser justificado
através de pesquisas de mercado que comprovem os valores dos mesmos. Essas informações
como vimos quando falamos sobre o termo de referencia são de suma importância, pois
interferem de forma decisiva na qualidade final dos produtos que iram ser adquiridos.
Essas informações vão compor o termo de referencia, que fará parte integrante do processo de compras:
“O termo de referência foi uma figura criada pelo Decreto nº 3.555/00 e incorporada também pelas disposições regulamentares do pregão eletrônico. Assim, conforme dicção do art. 9º, inc. I, do Decreto nº 5.450/05, trata-se de documento a ser elaborado pelo órgão requisitante, consignando a indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização” (GASPARINI, 2007 p.251)
Como foi visto no Capitulo 03 deste trabalho o Termo de Referência deve
conter informações suficientes para propiciar a avaliação do custo do bem a ser adquirido
através de orçamentos detalhados, de acordo com o preço de mercado, definição das formas e
estratégias de suprimento, quantidades estimadas em planilhas, cronograma físico-financeiro,
se for o caso, critério de aceitação das propostas, deveres do contratado e do contratante,
procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazos para execução e sanções.
Ou seja, deverá conter todas as informações necessárias para que se possa efetuar
perfeitamente uma contratação. (OLIVEIRA, 2008).
Após a elaboração da requisição nas formas como descrito anteriormente a
mesma é encaminhada aos respectivos centros acadêmicos, onde são devidamente autorizadas
pela autoridade competente para tal procedimento e seguem para a Pró-reitoria de
Administração, onde mais uma vez são analisadas e encaminhas ao Departamento de Controle
Orçamentário (Deco), sendo então verificada e disponibilizada a respectiva rubrica
orçamentária, que é uma das exigências contidas no artigo 38 da lei 8.666/93.
Finalmente as requisições chegam ao Departamento de Compras, onde são
reunidas e sofrem uma triagem com a finalidade de verificar-se o correto método a ser
utilizado para a sua aquisição, diante das especificidades de cada pedido, sendo agrupadas as
requisições que solicitam objetos com as mesmas características, pois embora a lei faculte a
Administração a proceder a dispensa de licitação para aquisições de valor inferior a R$
44
8.000,00 (Oito Mil Reais) conforme inciso II do Artigo 24 da lei 8.666/93, por outro lado a
mesma lei proíbe o fracionamento da despesa, ou seja, sucessivas aquisições do mesmo
produto com valores abaixo dos R$ 8.000,00 (oito mil reais), sem o devido procedimento
licitatório.
Após essa triagem os pedidos são encaminhados para a aquisição propriamente
dita, quando for o caso de dispensa é utilizado o sistema de cotação eletrônica e
esporadicamente a compra direta, através da solicitação de no mínimo 03 (três) propostas
entre fornecedores cadastrados, ou que possuam regularidade fiscal comprovada.
Os demais pedidos ou a soma deles que ultrapassam o valor máximo para a
dispensa, obrigatoriamente tem que ter sua aquisição precedida de procedimento licitatório
conforme item XXI Artigo 37 da Constituição Federal, destes a grande maioria é realizado
através de pregão na sua forma eletrônica conforme parágrafo 1º do Decreto 5.504 de
05/08/05.
“§ 1o Nas licitações realizadas com a utilização de recursos repassados nos termos do caput, para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o emprego da modalidade pregão] [sendo preferencial a utilização de sua forma eletrônica, de acordo com cronograma a ser definido em instrução complementar”
O quadro a seguir demonstra a evolução da utilização da modalidade pregão na
sua forma eletrônica diante das outras modalidades de licitação, no período de 2004 a 2009,
pela UFSCar.
Ano/Modalidade 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total Convite 34 27 24 25 09 0 119
Tomada de Preços 04 09 08 06 10 06 43 Concorrência 0 0 02 02 08 07 19
Pregão Presencial 10 06 0 0 0 0 16 Pregão Eletrônico 03 13 79 102 187 208 592
Total 51 55 113 135 214 221 789 Quadro Nº 4.2 - Número de licitações realizadas Deste quadro percebemos que a partir da edição do decreto 5.450 de 31/05/05
que regulamentou a modalidade pregão na forma eletrônica e do decreto 5.504 de 05/08/05
que estabelece a exigência da utilização do pregão preferencialmente na forma eletrônica,
pelos órgãos integrantes da Administração federal, que esta modalidade de licitação passou a
45
ser amplamente utilizada pela UFSCar para a aquisição de bens e serviços considerados
comuns.
Conforme indicado na tabela, neste período foram realizados 608 pregões dos
quais 592 na forma eletrônica e apenas 16 na forma presencial.
Destes 592 pregões eletrônicos realizados somente 18 (dezoito) foram
realizados através do sistema de Registro de Preços, como mostra o quadro a seguir:
Modalidade 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Pregão Eletrônico
03 13 79 102 187 208
Registro de preços
0 0 0 0 09 09
Quadro 4.3 Quantidade de pregões por Registro de Preços
Este quadro demonstra que diante do numero total de pregões eletrônicos
realizados, a UFSCar, pouco vem utilizando-se da forma de Registro de Preços, uma vez que
de um total de 592 pregões eletrônicos realizados no período de 2004 a 2009, somente 18
foram executados para registro de preços.
4.3 - Pregão Eletrônico para aquisição de cartuchos de impressora
O quadro a seguir demonstra o numero de pregões eletrônicos realizados pela
Universidade Federal de São Carlos para aquisição de cartuchos de tinta e toners para
impressão no período de 2005 a 2009:
Ano/Quantidade 2005 2006 2007 2008 2009 Nº do Pregão Realizado
05/2005 17/2005 19/2005
11/2006 51/2006
15/2007 62/2007
12/2008 88/2008 90/2008
100/2008 141/2008 142/2008
13/2009
Total 03 02 02 06 01 Quadro Nº 4.4 - Número de pregões realizados para aquisição de cartuchos
46
Os quadros a seguir demonstram os principais aspectos das licitações
realizadas através da modalidade pregão eletrônico pela UFSCar para a aquisição de
cartuchos e toners no período de 2006 a 2009:
Nº da Licitação
Critério de Julgamento
Quantidade Estimada de Cartuchos
Registro de Preços
Nº Empresas Participantes
Nº de Empresas Vencedoras
11/06 Menor Preço por Item
209 Não 23 06
51/06 Menor Preço por Item
825 Não 31 19
15/07 Menor Preço por Item
1732 Não 45 10
62/07 Menor Preço por Item
283 Não 10 06
12/08 Menor Preço por Item
3805 Sim 51 09
88/08 Menor Preço por Item
88 Não 28 09
90/08 Menor Preço por Item
163 Não 21 08
100/08 Menor Preço por Item
92 Não 21 06
141/08 Menor Preço por Item
438 Não 11 10
142/08 Menor Preço por Item
366 Não 15 08
13/09 Menor Preço por Lote
8460 Sim 28 05
Nº 4.5 - Principais características dos pregões para aquisição de cartuchos
Podemos observar que os certames realizados, através de pregão eletrônico
para a aquisição de cartuchos e de tornes pela UFSCar, no período de 2006 a 2009, foram
executados, na sua grande maioria, com critério de julgamento das propostas de menor preço
por item cotado, exceto o último realizado exercício de 2009 que teve como critério de
julgamento o de menor preço por lote.
Neste último certame observamos que os itens foram pré-agrupados em lotes,
de acordo com a marca e o modelo do equipamento de impressão, com a finalidade de
facilitar o gerenciamento da contratação, de acordo com o edital de pregão eletrônico n.
13/2009 da UFSCar:
Em todos os outros certames realizados anteriormente, os cartuchos não foram
agrupados por lotes específicos, foram solicitados item a item, independente da marca da
47
impressora a que se destinavam, possibilitando aos participantes, ofertarem um único modelo
de cartucho, diferente do que acontece quanto o critério de julgamento estabelecido é por
lotes, onde a proponente é obrigada a ofertar todos os modelos de cartuchos que compõem o
lote.
Essa condição de ter a obrigação de ofertar todos os modelos que compõem o
lote pode a principio ensejar uma restrição à participação, porém, por outro lado quando a
licitação é processada através do sistema de registro de preços, devido à grande quantidade de
modelos diferentes de cartuchos solicitados, poderia resultar em uma enorme quantidade de
Atas de Registro para serem gerenciadas, portanto parece conveniente, pelo próprio principio
da razoabilidade que as licitações por registro de preços possam ter seus itens agrupados por
lotes.
A partir desse quadro notamos que os certames realizados através do sistema
de registro de preços, tiveram suas quantidades estimadas bem maiores do que nos outros
onde não existiu o registro de preços, isso pode ser explicado, pois, na forma de registro, não
existe por parte da Administração a obrigatoriedade de solicitar tudo o que foi estimado,
assim pode-se administrar a demanda mantendo-se um estoque pequeno e solicitando novas
entregas de acordo com as necessidades do momento, esse fato diminui os custos com a
manutenção de grandes estoques, ainda evita que os cartuchos fiquem armazenados por muito
tempo.
Justen Filho (2005, p.145) ensina que,
“Quando a Administração necessita realizar aquisições reiteradas e contínuas de produtos semelhantes, depara-se com o problema de promover, a cada aquisição, uma nova licitação. Com o registro de preços, basta uma única licitação. Os preços ficam à disposição da Administração, que formalizará as aquisições quando lhe for conveniente A Administração elimina a burocracia, os custos e os desgastes referentes a uma grande quantidade de licitações.”
O quadro a seguir, demonstra as condições de aceitabilidade e de habilitação
das propostas dos pregões eletrônicos realizados para aquisição de cartuchos e toners:
Nº do
Pregão
Condições de aceitabilidade e de habilitação das propostas
11/2006 Regular cadastramento no SICAF e regularidade fiscal
51/2006 Regular cadastramento no SICAF e regularidade fiscal
15/2007 Regular cadastramento no SICAF e regularidade fiscal
48
62/2007 Regular cadastramento no SICAF e regularidade fiscal
12/2008 Regular cadastramento no SICAF e regularidade fiscal
88/2008 Regular cadastramento no SICAF e regularidade fiscal
90/2008 Regular cadastramento no SICAF e regularidade fiscal
100/2008 Regular cadastramento no SICAF e regularidade fiscal
141/2008 Regular cadastramento no SICAF e regularidade fiscal
142/2008 Regular cadastramento no SICAF e regularidade fiscal
13/2009 Regular cadastramento no SICAF, regularidade fiscal, e de aprovação das
amostras e laudos enviados pelos licitantes
Quadro Nº 4.6 – Condições de aceitabilidade de habilitação das propostas
Por este quadro nota-se que o único certame no qual foram solicitados laudos
técnicos e amostras, foi no de numero 13 do ano de 2009, requisitos muito importantes para a
comprovação do padrão de desempenho e de qualidade dos cartuchos adquiridos.
De acordo com esse edital foi solicitado aos licitantes, que ofertassem
cartuchos/toners, de marca diferente da marca do equipamento de impressão, além da
apresentação de amostras do cartucho oferecido, Laudo/Relatório de Análise Técnica
expedido por laboratório de ensaio acreditado pelo INMETRO, pertencente à Rede Brasileira
de Laboratórios de Ensaio (RBLE), resultante da realização de ensaios ópticos comparativos
com um cartucho/toner original do fabricante da impressora, que comprove a boa qualidade e
o bom desempenho do produto cotado, quando empregado no fim a que se destina, com
escopo de acreditação na norma ABNT NBR/ISO/IEC 17025, com data de emissão não
superior a 180 da data de realização do pregão. A exigência de Laudo esta amparada em
várias deliberações do Tribunal de Contas da União – TCU.
De acordo com o edital do pregão eletrônico n. 13/2009 da UFSCar, o laudo de
testes deveria trazer as seguintes informações: dados sobre a embalagem do produto,
informações do lote de fabricação e o prazo de validade, marca, modelo, numero de série da
impressora onde foram realizados os testes, estado do produto, descrição da aparência, relatos
de vazamentos, documentação da embalagem, peso, data, metodologia, condições ambientais
do laboratório, consumo do cartucho por pagina, medidas de densidade, informações sobre os
dados levantados, fotos e conclusão.
49
Além da apresentação deste laudo as 03 (três) empresas melhor classificadas
deveriam apresentar duas amostras de cada modelo de cartucho e toner ofertados sob pena de
desclassificação de sua proposta.
Notadamente, em relação a este ultimo certame, verificamos através de
pesquisa documental realizada no Departamento de compras, que a ata de registro de preços
resultante desse processo teve inúmeros pedidos de adesão realizados por outros órgãos
públicos, o que de certa forma, comprova a eficiência do resultado alcançado. Esses pedidos
de adesão a Ata de Registro, se deve principalmente a qualidade e ao preço registrado dos
cartuchos.
50
Capitulo 05 – Análise das Entrevistas
5.1 - Considerações Preliminares
Foi realizado um pré-teste com as questões elaboradas para a realização das
entrevistas, em um Departamento de compras, em uma Prefeitura Municipal de uma cidade
vizinha à São Carlos, com características semelhantes ao Depto. de Compras da UFSCar, a
fim de aperfeiçoar o questionário e por conseqüência assegurar a validade e confiabilidade aos
dados a serem obtidos na pesquisa. Os resultados demonstraram que as questões formuladas
foram satisfatórias e que os entrevistados compreenderam as questões.
5.2 - Entrevistas
Com a finalidade de atender aos objetivos deste trabalho foram elaboradas
algumas questões para realização de entrevistas com os responsáveis pela Divisão de
Suprimentos (DiS), pelo Departamento de Almoxarifado (DeAlm), e com Secretario da
Chefia do Departamento de Computação (DC), setores, esses envolvidos diretamente no
pedido, compra, armazenagem e consumo dos cartuchos e toners para impressão.
As questões foram elaboradas visando verificar o entendimento dos
entrevistados em relação à eficácia da aplicação do pregão eletrônico para a aquisição de
cartuchos e toners para impressão, e constatar os fatores que exercem influencia na aquisição
de produtos de melhor qualidade, uma vez que a Instituição estudada, por força do decreto nº
5.504/05 está condicionada a utilização desta modalidade de licitação para aquisições deste
tipo de produto.
5.3 - Entrevista com o responsável pela Divisão de Suprimentos.
Em relação à questão n. 01, sobre como eram realizadas as aquisições de
cartuchos e toners antes da implementação do pregão eletrônico, o entrevistado, respondeu
que antes da implementação do pregão eletrônico, as compras de cartuchos e toners eram
realizadas de duas maneiras, ou através de dispensa de licitação, em casos onde o valor
estimado não atingia o limite do inciso II do artigo 24 da lei de licitações, devido ao seu valor
estimado, e nos casos onde esse valor ultrapassava o limite para a dispensa, era utilizado a
modalidade de licitação convite de preço. Ressaltou também o entrevistado que nessa época
não havia um planejamento para realização de um pedido que atendesse a maioria da
51
demanda da UFSCar por um bom período, as compras eram realizadas à medida que as
requisições chegavam ao Departamento, desta forma era difícil prever a demanda, embora
tenha também observado que nesta época o volume de compras de cartuchos era bem menor
do que o requerido atualmente.
No que diz respeito à qualidade dos cartuchos adquiridos nesta época,
conforme a questão n. 02, o entrevistado disse que naquela época se procurava consultar
empresas das quais já se sabia que comercializavam produtos de boa qualidade, porém, isso
não garantia que a compra fosse realizada dessas empresas uma vez que a modalidade convite
de preço permite que além das convidadas outras empresas que manifestem o interesse
possam participar da licitação.
Em relação à questão n. 03, que indagou como passaram a ser as aquisições de
cartuchos após a implementação do pregão eletrônico, o entrevistado, respondeu que após a
implementação do pregão eletrônico as compras de cartuchos passaram a ser realizadas
eletronicamente, através do pregão eletrônico e nos casos de dispensa, onde o valor estimado
para a contratação não ultrapassa o limite do inciso II do artigo 24 da lei de licitações, pela
forma de cotação eletrônica, também realizada através do site www.comprasnet.govv.br
Com relação à questão n. 04, que buscou saber se existe alguma medida
adotada pela Divisão de Suprimentos, para esclarecer e informar os usuários sobre os
procedimentos necessários para as solicitações de compras, o entrevistado respondeu que
desde 2005, com a implementação das compras eletrônicas é expedida uma circular no inicio
do exercício com instruções para a correta confecção das requisições, orientando os usuários
sobre a correta especificação do material solicitado, inclusive com orientações especificas no
caso dos cartuchos de tinta.
De acordo com a circular mencionada pelo entrevistado verificamos que as
requisições relativas às aquisições de cartuchos e toners deverão ser elaboradas
exclusivamente para tal finalidade, e que é indispensável conter a indicação da quantidade em
mililitros e a marca e o modelo da impressora a que se destina, sem a indicação da marca do
cartucho, além disso, quando a intenção for a compra de cartuchos remanufaturados a
requisição devera ser emitida separadamente.
A mesma circular estabelece ainda que somente poderão ser solicitados ao
Departamento de compras os tipos de cartuchos que não constem da lista de estoque, uma vez
que nesses casos o usuário deverá solicitar o cartucho diretamente para o Almoxarifado.
Ao ser perguntado sobre a qualidade dos cartuchos adquiridos por pregão
eletrônico, na questão n. 05, o entrevistado respondeu que no inicio ocorreram situações onde
52
os cartuchos comprados geravam reclamações por parte dos usuários, porém essas situações
foram minimizadas com a introdução de modificações nos editais, que possibilitaram a
aquisição de produtos de melhor qualidade, como por exemplo, a adoção do sistema de
registro de preços.
Referente à questão de n. 06 onde o entrevistado foi questionado, se após a
adoção do sistema de registro de preços, houve melhoria no processo de aquisição de
cartuchos o entrevistado respondeu afirmativamente dizendo que o registro de preços permitiu
um maior planejamento para as aquisições, facilitando a administração dos estoques, evitando
sucessivas compras periódicas por parte da Administração, e que essa forma de contratação
alcançou os resultados esperados.
Em relação à questão n. 07, que perguntou ao entrevistado quais as vantagens
apresentadas pelas aquisições na forma de registro de preços, o mesmo respondeu que a
primeira delas se refere ao fato da UFSCar não ter a necessidade de manter um estoque tão
elevado o que poderia levar a perda de material, pois sabemos que os cartuchos podem sofrer
um tipo de ressecamento com o tempo, ou seja, esse tipo de modalidade permite fazer
aquisições apenas nos momentos em que existe uma demanda necessária. Outra vantagem tem
relação direta com o planejamento mais adequado de compras, permitindo assim que seja
realizada uma única licitação que vai atender as necessidades da instituição durante o ano
todo, evitando assim compras periódicas que na maioria das vezes culminaria em aquisições
de produtos de baixa qualidade.
E por fim na questão n. 08 onde o entrevistado foi questionado se as exigências
de apresentação de amostras e laudos que comprovem a qualidade dos cartuchos ofertados
facilitaram o julgamento das propostas, o entrevistado disse que essas medidas, resultaram em
uma espécie de filtragem, uma vez que empresas que comercializam produtos de qualidade
inferior passaram a não mais participar dos procedimentos licitatórios. Segundo o entrevistado
essas medidas proporcionaram a compra de produtos de melhor qualidade, e facilitaram o
julgamento das propostas, pois a proposta é aceita embasada em um parecer do Depto
designado para proceder as análises das amostras e avaliação dos laudos enviados pelos
fornecedores.
53
5.4 - Entrevista com o responsável pelo Depto de Almoxarifado.
Com relação à questão n. 01 sobre a qualidade apresentada nas aquisições de
cartuchos e toners antes da implementação do pregão eletrônico, o entrevistado respondeu que
de maneira geral os produtos adquiridos apresentavam boa qualidade, e que as reclamações
não eram constantes. Além disso, o entrevistado destacou também que quando havia alguma
reclamação por parte do usuário esta era facilmente sanada, pois havia facilidade no contato
com as empresas fornecedoras uma vez que na sua maioria eram empresas conhecidas, e
muitas delas localizavam-se próximas à Universidade, na região da cidade de São Carlos.
A questão n. 02 questiona o entrevistado sobre a qualidade apresentada pelos
cartuchos e toners, adquiridos através da modalidade pregão eletrônico implantado a partir do
final de 2004 e inicio de 2005, o entrevistado relatou que foram muitos os problemas
apresentados, especialmente quando a qualidade dos cartuchos, observou ainda o entrevistado
que houve uma melhora desta situação somente a partir dos dois últimos anos.
O entrevistado apontou os seguintes problemas:
a) Inúmeras reclamações por parte dos usuários quanto à qualidade dos cartuchos, muitos
vazavam, outros não apresentavam o correto funcionamento ocasionando impressões
rebuscadas cheias de rasuras, provocando desperdício de material e muitas vezes até
causando danos ao equipamento e custos com a sua manutenção.
b) Demora na entrega e na efetivação das trocas dos cartuchos que apresentavam
defeitos, que eram muitos, cita o entrevistado, que até pouco tempo através havia um
amontoado de cartuchos defeituosos em seu estoque, aguardando providencias quanto
à troca ou a venda como material inservível.
c) Dificuldade para entrar em contato com as empresas, que muitas vezes localizavam-se
em outros Estados, e além da distancia em vários casos não se conseguia fazer contato
com as empresas por telefone, uma vez que o numero constante no cadastro da
empresa não respondia ou pertencia a outro estabelecimento.
d) A quantidade de empresas que forneciam cartuchos era enorme, às vezes, uma
empresa ganhava o fornecimento de um único tipo de cartucho, isso provocava
dificuldade no controle do estoque e dos pedidos de trocas que eram muitos.
e) Várias despesas com correios para efetivação das trocas.
Em relação à questão n. 03, onde é perguntado ao entrevistado se o estoque do
almoxarifado atende plenamente a demanda pelos diversos modelos de cartuchos utilizados na
instituição, o entrevistado, respondeu que, o estoque que é administrado pelo almoxarifado
54
não abrange a totalidade dos modelos de cartuchos e toners utilizados na instituição,
principalmente pelo fato de não haver uma padronização dos equipamentos de impressão, são
vários os tipos modelos e marcas de impressoras que utilizam uma variedade muito grande de
cartuchos diferentes.
Quando questionado sobre a existência de uma relação onde constem todos os
tipos de cartuchos e toners utilizados na instituição, na questão de numero 04, o mesmo
respondeu que não dispunha de uma relação desse tipo e indicou que possivelmente o Depto
de Patrimônio deveria ter uma relação de todos os modelos de equipamentos de impressão
alocados na instituição.
Relatou também o entrevistado que acredita que o almoxarifado atenda com
seu estoque por volta de 70% a 80% de todos os tipos de cartuchos utilizados pelos diversos
Departamentos da UFSCar, e que prioriza incluir na listagem do estoque os tipos de cartuchos
mais consumidos, cita inclusive um exemplo de um Departamento que possui uma unidade
de uma impressora que é única na UFSCar, e que utiliza um tipo de cartucho especifico não
utilizados pelos outros equipamentos da instituição.
Em relação à questão n. 05, onde foi perguntado ao entrevistado sobre como é
feita a estimativa da quantidade e dos tipos de cartuchos para realizar o pedido para o Depto
de Compras o entrevistado respondeu que a estimativa da quantidade é baseada no consumo
anterior, dos cartuchos mais utilizados, muito embora este consumo seja bem variável
apresentando épocas onde um determinado tipo de cartucho é muito requisitado e em outras
onde o mesmo não é muito pedido.
Já com relação à questão n. 06, onde foi perguntado se após a adoção do
sistema de registro de preços houve melhorias no processo de aquisição, o entrevistado disse
que o sistema de registro de preços adotado nos últimos dois anos, facilitou muito o controle
dos estoques, pois com o registro foi estimada uma grande quantidade para todos os cartuchos
da lista e os pedidos passaram a ser de acordo com a demanda efetiva, porém em 2008 devido
ao fato da licitação ter sido realizada por itens, gerou uma grande quantidade de vencedores o
que dificultou o gerenciamento dos contratos, já a partir de 2009 essa situação melhorou
bastante, uma vez que, a licitação foi realizada por lote, assim uma única empresa ganha um
lote inteiro de cartuchos, como por exemplo, os cartuchos, de uma mesma marca de
impressora, e isso, facilita muito o controle do estoque e também o contato com a empresa.
Relata ainda o entrevistado que também passou a realizar os pedidos de materiais de escritório
e de limpeza, desta forma, pois isso facilita muito o gerenciamento das aquisições.
55
Em relação à questão n. 07, sobre vantagens proporcionadas pelo Sistema de
Registro de Preços, o entrevistado declarou que as principais vantagens estão no fato desse
tipo de aquisição não apresentar à necessidade de se pedir toda a quantidade estimada,
possibilitando a entrega parcelada de pequenas quantidades de acordo com a demanda de cada
produto, evitando a perda de produtos pelo vencimento do prazo de validade, possibilitando a
entrega de produtos sempre novos, evita também a ocupação do espaço físico do
almoxarifado proporcionando um melhor aproveitamento deste.
E por fim o entrevistado foi perguntado, na questão de n. 08, se em sua opinião
houve melhoria na qualidade dos cartuchos comprados, após a adoção de medidas como a
solicitação através do edital de apresentação de amostras e de laudos técnicos que
comprovassem a qualidade dos produtos, o mesmo respondeu que os cartuchos adquiridos
neste ultimo pregão foram de boa qualidade, cessaram as reclamações por parte dos usuários e
destacou como uma grande vantagem deste último pregão o fato de que nesta licitação os
cartuchos terem sido agrupados por grupos de acordo com as marcas das impressoras aos
quais se destina, esse fato de acordo com o entrevistado proporcionou a diminuição do
numero de vencedores facilitando muito o gerenciamento dos pedidos e os contatos com as
empresas fornecedoras.
Durante a entrevista o funcionário também foi indagado sobre os cartuchos que
não constam da lista do almoxarifado e sua resposta foi de que nesses casos os próprios
departamentos interessados requisitam esses tipos de cartuchos para o Depto de Compras, de
acordo com suas necessidades, além disso, os pedidos de cartuchos remanufaturados também
são realizados diretamente pelos departamentos interessados ao Depto de Compras.
5.5 - Entrevista com o Secretário da Chefia do Departamento de Computação.
Na questão nº 01 formulada para o entrevistado de um dos Departamentos
Acadêmicos da UFSCar, foi perguntado como são realizados os pedidos de compras de
cartuchos de tinta e para toners para o respectivo Departamento, o que reflete a forma como
os outros departamentos também solicitam este tipo de material, de acordo com o entrevistado
os pedidos de cartuchos são realizados diretamente para o almoxarifado quando o cartucho
pretendido consta da lista do estoque, o que ocorre na maioria das vezes.
Já a questão nº 02, quando perguntado se o estoque mantido pelo almoxarifado
atende a toda a demanda do Departamento o entrevistado respondeu que, nos casos onde o
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tipo de cartucho necessário não consta do estoque do almoxarifado, este é solicitado
diretamente ao Depto de Compras da UFSCar.
A questão de nº 03 procurou saber se os cartuchos que fazem parte do estoque
do Almoxarifado atendem as necessidades do Depto., quanto à qualidade, a essa questão o
entrevistado respondeu que atualmente sim, pois a maioria dos cartuchos do estoque é de
muito boa qualidade, porém há algum tempo atrás os cartuchos eram de péssima qualidade,
sendo imprestáveis em 90% dos casos.
Foi perguntado ao entrevistado, na questão nº 04, se existiu ou existe algum
tipo de problema relacionado a qualidade dos cartuchos adquiridos pela Universidade, relatou
o entrevistado que os cartuchos fornecidos pelo Almoxarifado apresentaram inúmeros
problemas, eram de péssima qualidade segundo ele, e causavam grande transtorno para o
Departamento, chegando a casos onde devido ao mau funcionamento dos cartuchos o próprio
equipamento de impressão era danificado.
A questão nº 05, procurou saber como eram solucionados os problemas
relacionados a má qualidade dos cartuchos adquiridos, a esse respeito, observa o entrevistado
que encontrava grande dificuldade para trocar os cartuchos que apresentavam problemas, pois
as trocas eram efetuadas por outros cartuchos que também não funcionavam direito, além da
dificuldade de entrar em contato com os fornecedores, que muitas vezes não eram mais
localizados, e que esses problemas terminaram a partir do ultimo ano.
Na questão nº 06, foi perguntado ao entrevistado se houve melhoria na
qualidade dos cartuchos adquiridos no ultimo ano, o entrevistado respondeu que atualmente
os cartuchos fornecidos pelo almoxarifado são de boa qualidade, e aponta que os problemas
ocorridos não eram por conta da logística de fornecimento, mas sim em relação à qualidade
dos cartuchos adquiridos.
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6 - Considerações Finais
Diante dos relatos colhidos e da analise das informações prestadas pelos
Departamentos envolvidos e também do estudo teórico realizado, observamos que as
aquisições, de produtos, através da modalidade pregão eletrônico, atendem as suas finalidades
de transparência, redução de custos operacionais, aquisições com preços mais compatíveis
com os praticados no mercado, diminuição da burocracia e das formalidades processuais,
incremento da competitividade, celeridade processual, o que vai de encontro com os ideais do
governo de tornar os procedimentos adotados pela Administração Pública mais eficientes.
Porém, como vimos no estudo de caso realizado, todos esses atributos conferidos ao pregão
eletrônico podem muitas vezes não resultar na aquisição de produtos de boa qualidade. Esta
somente é alcançada, desde que cumpridos certos requisitos, que, ao nosso entendimento, são
indispensáveis.
Constatamos, através do estudo, que essa eficiência é relativa, uma vez que
está condicionada a determinados fatores, que juntos contribuem para o atendimento das
necessidades dos usuários. Verificamos que o correto planejamento da compra é fundamental
para o sucesso da futura aquisição, um planejamento mal feito, com certeza pode influir
negativamente na qualidade do produto adquirido, portanto, qualquer que seja o objeto a ser
adquirido, é necessária uma descrição com um mínimo de exigência técnica qualitativa.
Quando falamos sobre o termo de referência e da importância da especificação,
notamos que quando o objeto é definido de maneira precisa, através de especificações
técnicas capazes de traduzir as condições de desempenho e de qualidade desejada, e as
estratégias de suprimentos são bem definidas as chances de sucesso nas aquisições são
maiores, o que foi comprovado através do estudo de caso realizado.
Através do estudo de caso, verificamos que a adoção de certas medidas, como
a utilização do sistema de registro de preços para a de aquisição de cartuchos e toners, aliados
as exigências de apresentação de amostras e laudos que comprovassem a qualidade dos
objetos ofertados, resultaram na aquisição de produtos de melhor qualidade.
Notamos no caso especifico da UFSCar, que existe uma dificuldade em prever
com precisão a demanda de todos os tipos de cartuchos consumidos pela Instituição e que o
consumo também pode apresentar variações em determinadas épocas. Desta forma
concluímos que a utilização do sistema de registro de preços é a mais adequada nesse caso,
uma vez que ela permite que a Administração faça pedidos de fornecimento, parcelados de
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acordo com a real necessidade, não existindo a obrigação de manter um estoque muito
elevado dos produtos em questão.
No entanto, verificamos também através do estudo, que embora o atendimento
a esses fatores, proporcione, a tão almejada eficiência, todos os procedimentos de compras no
setor público, sejam eles, realizados através de processos licitatórios ou não, estão
estritamente subordinados a legislação vigente, que estabelece as regras as quais a
Administração Pública deve observar para que seus atos tenham validade.
Assim, ao adotar certas medidas, na busca pela eficiência, a Administração
deve, antes de tudo, observar se tais medidas são permitidas pela legislação, para que os
resultados alcançados produzam efeito, essa questão, alias é tratada com muita clareza nos
ensinamentos do renomado jurista Marçal Justen Filho, ao dizer que o principio da legalidade,
sempre deve prevalecer, inclusive em desfavor da eficiência, se for o caso:
“É necessário insistir em que o princípio da eficiência não se superpõe aos princípios estruturantes da ordem jurídica. Não se pode transigir quanto à configuração de um Estado Democrático de Direito, nem pretender validar atos defeituosos mediante o argumento das escolhas economicamente mais vantajosas. A adoção da democracia não é uma questão econômica. Não se pode escolher eleger através de critério econômico uma solução incompatível com a ordem democrática. Os controles impostos à atividade administrativa do Estado não podem ser suprimidos através do argumento de sua onerosidade econômica. Todo agente estatal tem o dever de submeter sua conduta aos controles necessários à prevalência do Direito, mesmo que isso signifique tornar a gestão administrativa mais lenta e menos eficiente. Pode dizer-se que o princípio da eficiência é derivado e secundário: apenas se aplica após se verificar a compatibilidade de diferentes soluções com os princípios jurídicos fundamentais. A eficiência tem de ser um atributo do Estado Democrático de Direito, nunca bastará um Estado eficiente, se não for democrático”. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 222-223).
Desta maneira, concluímos ao estudarmos as medidas adotadas pela
Instituição, que as mesmas estão de acordo com a legalidade, e que ao mesmo tempo,
proporcionaram melhor eficiência na aquisição de cartuchos e toners.
Como sugestão, indicamos que essas práticas poderiam ser estendidas a outros
tipos de produtos e serviços e que no caso especifico dos cartuchos e toners, sugerimos que
sejam verificadas e incluídas no estoque do almoxarifado, todos os tipos de cartuchos
utilizados pela UFSCar, uma vez que no sistema de registro de preços não existe a
necessidade da aquisição ele apenas gera a expectativa do fornecimento, assim mesmo que
um determinado tipo de cartucho seja esporadicamente utilizado, sua demanda poderia ser
atendida pelo Almoxarifado, evitando compras avulsas, sem o devido planejamento.
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7 – Referências Bibliográficas. ABRUCIO, F. L. O Impacto do Modelo Gerencial na Administração Pública: Um breve estudo sobre a experiência internacional recente: MARE/ENAP, 1997. 52p. (texto para discussão, 10). AMARAL, Antonio Carlos Cintra. Vantagens e Desvantagens do Pregão. Celc comentário nº. 156, p. 1-3, 2008 Disponível em: HTTP://www.celc.com.br/comentarios/pdf/156.pdf. Acesso em 05 de maio de 2009. BALLOU, R. H. Logística Empresarial. 1ª edição. São Paulo: Atlas, 1993. BARBOSA, Rui. Oração aos Moços. Editora Dicopel. BRASIL. Decreto nº. 1.094, de 23 de março de 1994. Dispõe sobre o Sistema de Serviços Gerais (SISG) dos órgãos civis da Administração Federal direta, das autarquias federais e fundações públicas, e dá outras providências. Disponível em: http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/23/1994/1094.htm BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm BRASIL. Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. Dispõe sobre Licitações e Contratos da Administração Pública. Regulamenta o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providencias. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm BRASIL. Decreto nº 2.743, de 21 de agosto de 1998, regulamenta o Sistema de Registro de Preços, previsto no art. 15 da Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993, e dá outras providências. Diário Oficial (da República Federativa do Brasil), Brasília, 24 de agosto de 2001. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2743.htm BRASIL. Instrução Normativa SEAP n.º 4, de 8 de abril de 1999. Dispõe sobre procedimentos a serem adotados para compras de bens, no âmbito do Sistema de Serviços Gerais – SIASG. Diário Oficial (da República Federativa do Brasil), Brasília, 9 de abril de 1999. Disponível em: http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/in/in01_02.htm BRASIL. Medida Provisória nº 2026, de 04 de maio de 2000. Institui no âmbito da União, nos termos do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/Antigas/2026.htm BRASIL. Decreto nº 3.555, de 08 de agosto de 2000. Aprova o regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3555.htm
60
BRASIL. Decreto nº 3693, de 20 de Dezembro de 2000. Da nova redação a dispositivos do regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços, aprovado pelo Decreto 3555, de 08 de agosto de 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3693.htm BRASIL. Lei 10.520, de 17 de julho de 2002-Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal a Modalidade de Licitação denominada Pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providencias. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10520.htm BRASIL. Decreto 5.450, de 31 de maio de 2005. Regulamenta o pregão, na forma eletrônica, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/decreto/d5450.htm BRASIL, Decreto nº 5.504, de 05 de agosto de 2005. Estabelece a exigência de utilização o pregão, preferencialmente na forma eletrônica, para entes públicos ou privados nas contratações de bens e serviços comuns, realizadas em decorrência de transferências voluntárias de recursos públicos da União, decorrentes de convênios ou instrumentos congêneres, ou consórcios públicos. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5504.HTM BRASIL. Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006. Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno porte; altera dispositivos das Leis nº 8212 e 8213, ambas de 24 de julho de 1991, da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, aprovada pelo Decreto-Lei, nº 5452, de 01 de maio de 1943, da lei nº 10189 de 14 de fevereiro de 2001, da Lei complementar nº 63, de 11 de janeiro de 1990; e revoga as Leis nº. 9317, de 05 de dezembro de 1996, e 9841, de 05 de outubro de 1999. Disponível em: http://www.receita.fazenda.gov.br/legislacao/leiscomplementares/2006/leicp123.htm CERVO, A. L.; BERVIAN, P. A. Metodologia Científica. São Paulo: Makron Books, 1996.
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63
ANEXOS
Anexo 1 – Roteiro das Entrevistas As entrevistas foram realizadas procurando-se identificar os principais aspectos
relacionados à melhoria da eficiência na aquisição de cartuchos e torners pela UFSCar, para
isso foram elaboradas algumas questões, que procuraram identificar os fatores que exercem
influencia na aquisição de cartuchos de melhor qualidade.
Com essa intenção essas questões foram aplicadas através de uma entrevista
com o responsável pela Divisão de Suprimentos, onde são realizados os pregões e cotações
para essas aquisições, com o responsável pelo setor de Almoxarifado da UFSCar, de onde
partem os pedidos de compras e onde fica o estoque que é administrado de acordo com a
demanda dos diversos departamentos da Instituição, e por fim, foi entrevistado o Secretario da
Chefia do Departamento de Computação (DC), com a finalidade de representar a visão dos
usuários dos cartuchos comprados pela universidade.
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Anexo 2 – Questões Elaboradas
Questões elaboradas para o entrevistado da Divisão de Suprimentos: 01 - Como eram realizadas as aquisições de cartuchos e toner antes da implantação do Pregão
eletrônico?
02 - Essas aquisições apresentavam êxito quanto à qualidade dos cartuchos comprados?
03 - Após o advento do Pregão Eletrônico como passaram a ser realizadas as compras de
cartuchos?
04 - Existe alguma medida adotada pela Divisão de Suprimentos da UFCar para esclarecer e
informar os usuários sobre todos os procedimentos necessários para as aquisições no setor
público?
05 - Os Cartuchos comprados através de Pregão Eletrônico, quanto à qualidade, atendem
satisfatoriamente a necessidades da Universidade?
06 - Após a adoção do sistema de registro de preços, houve melhoria no processo de
aquisição?
07 - Quais as vantagens na forma de aquisição através de registro de preços?
08 - A exigência de apresentação de laudos e amostras facilitou o processo de julgamento das
propostas apresentadas durante a realização do pregão?
Questões elaboradas para o responsável pelo Departamento de Almoxarifado:
01 - As aquisições de cartuchos e Torner antes da implementação da modalidade de licitação
pregão eletrônico apresentavam êxito quanto à qualidade dos produtos adquiridos?
02 - Os cartuchos e toners comprados através de pregão eletrônico atendem satisfatoriamente
as necessidades dos seus usuários?
03 - O estoque do Almoxarifado atende a toda a demanda de cartuchos utilizados pela
Universidade?
04 - Existe uma relação com todos os tipos de cartuchos utilizados pela instituição?
05 - Como é realizada a estimativa da quantidade e dos tipos de cartuchos para elaborar a
requisição encaminhada ao Depto. de Compras?Após a adoção do sistema de registro de
preços houve melhorias no processo de aquisição?
06 - Quais as vantagens da forma de aquisição por registro de preços?
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07 - Em sua opinião houve melhoria na qualidade dos cartuchos comprados, após a adoção de
medidas solicitando através do edital a apresentação de amostras e de laudos técnicos que
comprovassem a qualidade dos produtos?
Questões elaboradas para a entrevista com o Secretario da Chefia do Departamento de
Computação:
01 - Como são realizados os pedidos de compras para cartuchos de tinta e para toners para
este Depto?
02 - O estoque mantido pelo Almoxarifado atende a toda a demanda de cartuchos do Depto?
03 - Os cartuchos que fazem parte do estoque do Almoxarifado atendem as necessidades do
Depto., quanto à qualidade?
04 - Existiu ou existe algum tipo de problema relacionados aos cartuchos de tinta e de toner
no Depto.?
05 - Se existem ou existiu como eram solucionados esses problemas?
06 - Houve alguma melhora no fornecimento de cartuchos pelo Almoxarifado no último ano?