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8/16/2019 expomotivos_proyecto_de_reforma.doc

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PROYECTO DE LEY

POR LA CUAL SE EXPIDE LA LEY ORGÁNICA DEPRESUPUESTO

EXPOSICION DE MOTIVOS

I. ALGUNAS CONSIDERACIONES JURÍDICAS SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS Y

RAZÓN DE SER DE LAS LEYES ORGÁNICAS EN NUESTRO SISTEMA JURÍDICO.

El presente proyecto de ley propone una sustitución integral del Estatuto Orgánico de

Presupuesto, el cual está contenido en leyes sucesivas que han sido compiladas por acto

administrativo, previa autorización legal, en un solo cuerpo normativo que regule íntegramente

la materia.

El tema de que trata el presente proyecto de ley, es de aquellos que el constituyente

reservó de manera expresa a ley orgánica. Dicha reserva protege ciertos contenidos normativos

que la onstitución ha reservado a !ste tipo especial de leyes, excluy!ndolas del ám"ito general

de las leyes ordinarias. onsecuencialmente, se violaría la que se ha denominado #regla de

reserva de ley orgánica$ si el ongreso entrara a regular, mediante una ley ordinaria, un tema

que la onstitución ha reservado a leyes orgánicas.

En e%ecto, dice el artículo &'& de la onstitución Política(

#El ongreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará su)eto el e)ercicio de la

actividad legislativa. Por medio de ellas se esta"lecerán los reglamentos del ongreso y

de cada una de sus cámaras, las normas so"re preparación, apro"ación y e)ecución del

presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las

relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. *as

leyes orgánicas requerirán, para su apro"ación, la mayoría a"soluta de los votos de los

miem"ros de una y otra cámara$.


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Por la cual se expide la Ley Orgánica de Presupuesto

En consecuencia, antes de entrar en detalles so"re la necesidad, los o")etivos y el

contenido del presente proyecto de ley, conviene hacer unas consideraciones de carácter general

so"re la %unción y características de las leyes orgánicas en nuestro sistema )urídico &, y en lo

pertinente, algunas especí%icamente relacionadas con la materia del proyecto de ley que nos

ocupa.

Estas leyes son normas )urídicas con características especiales, o, como lo ha dicho la

orte onstitucional, #gozan de una prerrogativa especial$, en virtud a que de ellas se predica

una #posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas$. En el caso de la *ey

Orgánica de Presupuesto, el sistema legal que depende de ella es, naturalmente, el sistema legal

presupuestal.

En ese orden de ideas, como lo ha dicho la orte, las leyes orgánicas #condicionan, con

su normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes so"re la materia de

que tratan, es decir, +su)etan el e)ercicio de la actividad legislativa$.

El concepto de #leyes orgánicas$, o más exactamente, de la su)eción de la actividad

legislativa a ellas, con su exigencia de mayoría cali%icada para su apro"ación, no es un capricho

o una ar"itrariedad de los redactores de la onstitución. Por el contrario, tiene su %undamento en

valores constitucionales %undamentales tales como el respeto a los derechos de las minorías y el

mantenimiento de una cierta con%iguración del aparato estatal. a dicho la orte al respecto de

la razón de ser de las leyes orgánicas(

#+estas leyes tienden a precisar y complementar las disposiciones constitucionales

relativas a la organización y %uncionamiento del poder p-"lico, por lo cual tienen

vocación de permanencia. El constituyente ha querido que esos contenidos normativos

que considera particularmente importantes para la con%iguración del aparato estatal, no

est!n su)etos a la mayoría simple sino a una mayoría re%orzada, con lo cual se "uscacon%erir una mayor esta"ilidad a la regulación de esas materias. sí, en la sam"lea

onstituyente, la ponencia so"re %unción legislativa resaltó que esta leyes orgánicas son

#como una prolongación de la onstitución$, que organizan la /ep-"lica, que dan

normas esta"les, que no de"ieran cam"iarse caprichosamente, como no se cam"ia la

onstitución 0su"rayas no originales1. oncluían entonces los ponentes que eso explica

#los atri"utos con los cuales se revistió a la ley orgánica, a sa"er( superior )erarquía, casi

& En adelante se procura sintetizar la a"undante doctrina constitucional so"re las leyes orgánicas. a"e se2alar que

donde no aparecen citas expresas, se tuvieron en consideración las siguientes sentencias( 3445 de agosto &6 de&664, magistrado ponente, 7ladimiro 8aran)o 9esa: 3;


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constitucional, y naturaleza ordenadora. Es permanente, esta"le e impone

autolimitaciones a la %acultad legislativa ordinaria$.

Ana cuestión )urídica comple)a en relación con las leyes orgánicas tiene que ver con este

tema de la )erarquía normativa, que se aca"a de mencionar. *a interpretación acogida por la

orte onstitucional, es que las leyes orgánicas son de naturaleza )erárquica superior a las

demás leyes que versen so"re el mismo contenido material, ya que !stas de"en a)ustarse a lo

que organiza aquella.

@ras un largo análisis del tema por la orte onstitucional se ha consolidado la

)urisprudencia so"re esta clase de leyes, que consiste "ásicamente, en se2alar que si una norma

no acata los procedimientos y principios de una ley orgánica, tal desconocimiento puede

acarrear su inconstitucionalidad.

*as más signi%icativas sentencias al respecto, cuyo contenido es verdaderamente

esclarecedor y %rente a las cuales no queda mucho más que decir, %ueron rese2adas en reciente

)urisprudencia constitucional>.

#a1 En la sentencia 3445 de &664, la orte estudió el concepto de ley orgánica. Be2aló

que si "ien no es exactamente una norma constitucional, sí es de naturaleza )erárquica

superior a las demás leyes, cuando se re%ieren al mismo contenido material. En lo

pertinente, se2aló esta sentencia(

CDesde luego una ley orgánica es de naturaleza )erárquica superior a las demás leyes

que versen so"re el mismo contenido material, ya que !stas de"en a)ustarse a lo que

organiza aquella. Pero, propiamente ha"lando, la ley orgánica no tiene el rango de

norma constitucional, porque no está constituyendo sino organizando lo ya constituido

por la norma de normas, que es, -nicamente, el Estatuto undamental. *a ley orgánicano es el primer %undamento )urídico, sino una pauta a seguir en determinadas materias

preesta"lecidas, no por ella misma, sino por la onstitución. sí, la norma

constitucional es creadora de situaciones )urídicas, sin tener carácter aplicativo sin

ninguna )uridicidad anterior, al paso que la ley orgánica sí aplica una norma superior 3la

constitucional3 y crea, a la vez, condiciones a las cuales estará su)eto el e)ercicio de la

actividad legislativa: ahora "ien, la ley orgánica ocupa tanto desde el punto de vista

material, como del %ormal un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma

> Bentencia 3=4>


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materia: es así como la arta misma estatuye que el e)ercicio de la actividad legislativa

estará su)eto a lo esta"lecido por las leyes orgánicas 0art. &'&1.C 0Bentencia 3445 de

&664, 9.P., doctor 7ladimiro 8aran)o 9esa1 0Be su"raya1

"1 *a consecuencia del rango especial de esta clase de leyes, se re%le)a en que pueden

condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de sus procedimientos y

principios. En la sentencia 3==; de &66;, la orte se2aló(

CEl criterio adoptado por la orporación permite concluir que la ley orgánica del

presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder condicionar la

expedición de otras leyes so"re la materia a sus prescripciones, de modo tal que una

vulneración o desconocimiento de los procedimientos y principios que en ella se

consagran al momento de la expedición de las leyes presupuestales ordinarias, puede

acarrear la inconstitucionalidad de !stas, de"ido al rango cuasi constitucional al que sus

disposiciones han sido elevadas por voluntad expresa del onstituyente.

C*a onstitución de &66& %ue más allá de la utilización tradicional de que la ley

orgánica de presupuesto era o")eto, ya que como se ha indicado en reiterados

pronunciamientos4, el artículo 4'> Buperior la ha convertido en instrumento matriz del

sistema presupuestal colom"iano al disponer que se someterán a ella todos los

presupuestos( el 8acional, los de las entidades territoriales y los que ela"oran los entes

descentralizados de cualquier nivel. *a ley orgánica regula entonces las di%erentes %ases

del proceso presupuestal 0programación, apro"ación, modi%icación y e)ecución1 y

constituye un elemento que organiza e integra el sistema legal que depende de ella.C

0Bentencia 3==; de &66;, 9.P., doctor ernando errera 7ergara1 0se su"raya1

c1 Este mismo criterio se repitió en la sentencia 3=>4 de &66', y se puso de presente

que las leyes orgánicas son verdaderos límites procedimentales para el e)ercicio dellegislador. En lo pertinente dice la providencia(

C*as leyes orgánicas se constituyen en reglamentos que esta"lecen límites

procedimentales, para el e)ercicio de la actividad legislativa, en el caso de las leyes

ordinarias en general y en el de ciertas y determinadas leyes en especial: son normas

de autore%erencia para quienes tienen la %acultad de expedirlas y posteriormente

desarrollar la materia de la cual tratan, a trav!s de leyes ordinarias. Bon normas

intermedias entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que

4orte onstitucional Bentencia 3=5F6>: 3


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desarrollan la materia que ellas regulan:0...1Bentencia 3=>4 de &66', 9.P., doctor

a"io 9orón Díaz1 0se su"raya1$

Precisado el alcance de las normas orgánicas de"e se2alarse que en materia

presupuestal, además de la mención expresa que contiene el artículo &'& superior antes

re%erido, el título GHH de la .P. que regula el /!gimen Económico y de la acienda P-"lica

incorpora un artículo que hace re%erencia expresa a la ley que regula el ordenamiento

presupuestal en los siguientes t!rminos(

#rtículo 4'>. demás de lo se2alado en esta onstitución, la *ey Orgánica del

Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, apro"ación, modi%icación,

e)ecución de los presupuestos de la 8ación, de las entidades territoriales y de los entes

descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan

8acional de Desarrollo, así como tam"i!n la capacidad de los organismos y entidades

estatales para contratar.$

Puede a%irmarse entonces que para cada uno de los tópicos esta"lecidos en el artículo

citado, la *ey Orgánica del Presupuesto dada su categoría superior, condiciona el e)ercicio de la

actividad legislativa constituy!ndose en límite, directriz y re%erencia o"ligada de todo el

ordenamiento legal que so"re cada una de las materias enunciadas en el artículo se expida. sí

lo ha entendido la orte onstitucional al se2alar en la sentencia 344564 lo siguiente(

#*as leyes orgánicas reglamentan plenamente una materia( son estatutos que a"arcan

toda la normatividad de una serie de asuntos se2alados expresamente en la arta

Política. Es importante anotar que las leyes orgánicas condicionan, con su

normatividad, la actuación administrativa y la expedición de otras leyes so"re la

materia de que tratan.$

De manera coherente con la a%irmación anterior, vale la pena citar a manera de e)emplo,

una "reve %rase que expone %rente a algunas de las materias cuya regulación ha sido consagrada

a la *ey Orgánica de Presupuesto, el criterio claramente restrictivo que ha caracterizado a la

)urisprudencia(

#Es un asunto enteramente a)eno a la ley ordinaria el de preceptuar la manera general

cómo ha de prepararse, apro"arse y e)ecutarse la ley anual de presupuesto=$.

= Bentencia 34&56F

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Otro e)emplo muy pertinente nos presenta la orte onstitucional en la sentencia 3

=5F6>, al determinar que los preceptos desarrollados por la *ey Orgánica del Presupuesto son

de aplicación no solo a la 8ación, sino a las entidades territoriales, haciendo de esta manera

clara la su)eción de sus propios ordenamientos al contenido de la norma orgánica(

#*a onstitución de &66& reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que

pueden considerarse concurrentes en los niveles 8acional, Departamental y 9unicipal,

es decir, que necesariamente estarán presentes en cada uno de esos niveles territoriales

mani%estaciones de la %unción presupuestal. El rango cuasi3constitucional de las leyes

orgánicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materias que

regulan. *a onstitución de &66& %ue más allá de la utilización tradicional de la ley

orgánica de presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina. El

artículo 4'> la convirtió en instrumento matriz del sistema presupuestal colom"iano al

disponer que se someterán a ella todos los presupuestos( el 8acional, los de las

entidades territoriales y los que ela"oran los entes descentralizados de cualquier nivel.

*a ley orgánica regulará las di%erentes %ases del proceso presupuestal 0programación,

apro"ación, modi%icación y e)ecución1. *a nueva onstitución innova en materia

presupuestal no sólo al esta"lecer la preeminencia expresa de la ley orgánica de

presupuesto, que ahora lo será de todo el proceso presupuestal y no simplemente del

presupuesto nacional, sino tam"i!n al en%rentar directamente la pro"lemática de la

concurrencia de competencias. Es procedente aplicar analógicamente los principios o

"ases presupuestales de la *ey 4F de &6F6 a las normas orgánicas de presupuesto en los

niveles departamental y municipal y, a trav!s de !stas, a los respectivos presupuestos

anuales. Esta utilización indirecta de los principios de la *ey es un reconocimiento a

todo aquello que tendrán los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio,

esto es, de autónomo. Be trata de una aplicación condicionada a que los principios

nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello.

En donde no exista materia para su aplicación quedará el campo li"re para la iniciativalocal que se expresará en las normas orgánicas Departamentales y 9unicipales.

0...1

*as normas orgánicas presupuestales de los órdenes departamental y municipal, que

son las relevantes para este %allo, se ela"orarán teniendo en cuenta( a1 los principios

constitucionales del @ítulo GHH, particularmente los contenidos en los artículos 4=' a

4'>: "1 los principios contenidos en la ley orgánica de presupuesto, que, como losanteriores, son "ásicamente principios o pautas de procedimiento: y c1 las normas o

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principios que independientemente de los anteriores estime necesarios o convenientes

la respectiva asam"lea o conce)o y que no contradigan tácita o expresamente los

cánones constitucionales y legales.$

De"e destacarse que son numerosos los pronunciamientos que reiteran lo se2alado y

que se re%ieren a los demás tópicos cuyo desarrollo se ha reservado a la ley que nos ocupa ',

pero que en atención al propósito del presente documento no hemos considerado oportuno citar.

inalmente, dentro del marco constitucional que rige la *ey Orgánica del Presupuesto,

de"e precisarse que la de%inición de Iasto P-"lico Bocial constituye otro precepto superior

cuya de%inición le ha sido reservada, de suerte que no puede el ordenamiento mani%estarse en

sentido diverso del que dicha norma consagre. Esta"lece el artículo re%erido(

#/@HA*O 4'


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necesidad que tiene el país de una nueva ley orgánica de presupuesto, y los o")etivos

especí%icos del presente proyecto de ley.

II. INTRODUCCIÓN

El Presupuesto Ieneral de la 8ación es una de las herramientas %undamentales para la

e)ecución de la política económica por parte del Estado, a trav!s de su %unción como %inanciador

yo proveedor directo de "ienes y servicios. Es uno de los instrumentos a trav!s de los cuales el

Estado, una vez se ha determinado la restricción macroeconómica, hace explícito su o")etivo de

"ienestar y lo e)ecuta. An correcto proceso presupuestal es garante de una exitosa gestión

económica y social, un proceso presupuestal sin %undamentos claros, es garante de una gestión

de%iciente en el campo económico y el campo social.

onsciente de lo anterior, el Io"ierno 8acional está presentando el presente proyecto

de ley a consideración del onora"le ongreso de la /ep-"lica, el cual "usca la adecuación de

aspectos especí%icos del comple)o r!gimen presupuestal colom"iano actual, de manera que se

logre que el Estado cumpla con el o")etivo de %ocalizar el gasto de manera e%iciente y

transparente, teniendo en cuenta los limitados recursos con que cuenta el país.

Be trata de que a trav!s de la *ey Orgánica de Presupuesto y las leyes anuales de

presupuesto de la 8ación, se generen las condiciones para lograr un desarrollo social vigoroso y

equitativo, me)orando las condiciones de vida y el "ienestar de los colom"ianos, en especial de

aquellos con menores recursos. Es importante reconocer que un nuevo marco legal no generará

inmediatamente me)ores instituciones y me)ores procesos. *as trans%ormaciones toman tiempo,

requieren desarrollo, disciplina y voluntad. Es, sin em"argo, un primer y necesario paso en un

camino por recorrer.

Este proyecto de ley es parte integral del proceso de renovación del Estado que adelanta

la administración del Presidente Ari"e. El o")etivo prioritario es alcanzar una mayor e%iciencia y

productividad en la asignación del Presupuesto, haciendo del gasto p-"lico un instrumento

legítimo de redistri"ución y maximización del "ienestar social, dentro de un marco de equidad,

progresividad y restricciones %iscales que garanticen la esta"ilidad macroeconómica y la

sosteni"ilidad en el tiempo del gasto mismo.

III. DIAGNÓSTICO

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En un contexto %iscal y presupuestal adecuado, es indispensa"le que exista una )erarquía

institucional en el mane)o presupuestal en donde se esta"lezca 0i1 que el presupuesto no

comienza por encontrar recursos para %inanciar gastos, sino por %inanciar aquellos gastos para

los cuales hay recursos sosteni"les y consistentes con las reglas de ese marco )erárquico: 0ii1 una

separación entre la %i)ación del monto total de los recursos y las decisiones so"re la distri"ución

de los mismos. sí, a la vez que se "usca proteger la consistencia macroeconómica y se

esta"lecen canales de responsa"ilidad claros, se "usca asignar los recursos a la consecución de

unos %ines sociales especí%icos. Es dentro de este contexto institucional donde el nuevo Estatuto

Orgánico de Presupuesto "usca avanzar, esta"leciendo mayor claridad so"re los niveles

)erárquicos y so"re la secuencia de las decisiones en cuanto al uso de recursos p-"licos.

El Cuánto, el Qué y el Cómo.

Ana de las más reiteradas recomendaciones de los expertos en el tema presupuestal es

aquella que de%ine, separa y ordena, secuencialmente, los tres grandes grupos de o")etivos del

e)ercicio %iscal y presupuestal(

0i1 O")etivos macroeconómicos de esta"ilidad y de consistencia entre la

disponi"ilidad de recursos y el nivel del gasto total( El Cuánto del Presupuesto

0ii1 O")etivos respecto a la asignación sectorial o regional de recursos p-"licos, es

decir, eq!"#" en la distri"ución de recursos de acuerdo con los requerimientos

sociales( El Qué del Presupuesto

0iii1 O")etivos de e$!%!e&%!# en cuanto a la utilización y aplicación de los recursos

p-"licos "a)o distintas modalidades micro3institucionales de gasto y su

evaluación( El Cómo del Presupuesto

*a %orma para determinar si el presupuesto p-"lico está cumpliendo sus o")etivos, esanalizando lo que se denominará el cuánto, el qué y el cómo del proceso presupuestal. omo se

verá a lo largo del análisis que se presenta a continuación, es evidente que la herramienta

presupuestal no está %uncionando. *os a)ustes al marco presupuestal y %iscal existente se

desarrolla en este proyecto de ley que el Io"ierno presenta a consideración del onora"le

ongreso de la /ep-"lica.

*a institucionalidad actual hace muy di%ícil la determinación de una restricción

presupuestal %uerte, sin la cual, el equili"rio %iscal es muy di%ícil de alcanzar. 8o o"stante eles%uerzo realizado por los 9inistros de acienda de los -ltimos diez a2os, las presiones por

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aumentar el gasto explican en gran medida la perversa dinámica %iscal de la -ltima d!cada.

asta tanto no exista una restricción %iscal real, es pro"a"le que el país siga en%rentando la grave

situación %iscal que hoy experimenta, con los consecuentes e%ectos negativos so"re el ritmo de

crecimiento económico y el nivel de ingresos y empleo en el país.

El segundo pro"lema por en%rentar tiene que ver con la necesidad de cumplir con el

mandato constitucional de de%inir qu! es gasto social, a e%ectos de lograr una %ocalización más

progresiva del mismo.

En tercer lugar, se de"en incluir mecanismos que promuevan un mane)o más e%iciente

de recursos, siendo la evaluación de resultados uno de estos incentivos. El presupuesto de"e

permitir la medición de metas cuanti%ica"les, teniendo en cuenta que el resultado %inal del

mismo no de"e limitarse a la e)ecución de partidas presupuestales, sino a la o"tención de

resultados concretos. 8o es su%iciente con que los su"sidios de vivienda sean otorgados, lo

importante es que se de acceso a los colom"ianos a una vivienda digna.

'!( El Cuánto del Presupuesto

*a pregunta so"re el cuánto hace re%erencia al monto asignado de gasto p-"lico y a su

esquema de %inanciación. Este cuánto es correcto en la medida en que su estructura sea

sosteni"le, sin generar desequili"rios macroeconómicos de alta regresividad social.

Ana de%inición "ásica del concepto de sosteni"ilidad del presupuesto se desprende del

"alance primario, el cual resulta de comparar la di%erencia entre los ingresos totales y los gastos

totales;, descontando el pago de intereses corrientes. El presupuesto es sosteni"le, en el margen,

si el "alance primario en !l implícito es su%iciente para cu"rir el pago de los intereses de la

deuda p-"lica interna y externa. Es decir, si la 8ación no se tiene que endeudar

sistemáticamente para pagar los intereses de su deuda. Bi lo tuviese que hacer, en alg-nmomento los acreedores de)arían de extender cr!dito a la 8ación, generándose una severa

reducción en el %lu)o de ca)a de la @esorería y, por ende, una crisis de pagos con graves

consecuencias sociales.

G)*$!%+ B#l#&%e P)!-#)!+ G+!e)&+ N#%!+l Ce&/)#l

00123443

; En la de%inición de gastos totales se incluyen las operaciones correspondientes al pr!stamo neto y los a)ustes por

causación

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uente( O8HB

El Irá%ico & muestra la evolución del "alance primario del Io"ierno 8acional entral

entre &66F y >


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es el primer gasto su)eto de recorte, si la crisis es muy grave, es %acti"le que resulte o"ligatorio

a"stenerse de pagar o"ligaciones como salarios, pensiones y trans%erencias.

En cuanto a propuestas que se ventilan de no pagar la deuda, es importante recordar que

la deuda no es un gasto, es la consecuencia de excesos de gastos anteriores. *a deuda no es la

causa sino la consecuencia de un pro"lema %iscal, por lo que su solución permanente es a trav!s

del equili"rio %iscal intertemporal. An país que no logra servir su deuda "ien, tiene mucho que

perder y poco que ganar en estos procesos. 8o sólo el recorte de gasto o aumentos de impuestos

tendría que ser igual al monto de recursos que se pierden por el cierre de los mercados

%inancieros, sino que, para recuperar el acceso a dichos mercados, ha"ría que generar superávit

primarios mayores.

El otro %actor que se de"e tener en cuenta en el caso colom"iano, está asociado al

elevado grado de concentración de la deuda en manos de colom"ianos. ontrario a lo que se

cree, los tenedores de "onos, incluso de "onos denominados en moneda externa, son en gran

proporción nacionales, %ondos de pensiones y entidades estatales, entre otros.

hora, una reestructuración voluntaria de la deuda p-"lica a trav!s de mecanismos de

mercado sí es algo desea"le desde un punto de vista %inanciero, y además, evita los e%ectos

perversos de una reestructuración %orzosa mencionados anteriormente. El go"ierno colom"iano

hace esto recurrentemente mediante el mecanismo conocido como #saps$ o can)es de deuda

internas y externas1. Esto consiste en una operación de extensión de los plazos de vencimiento

de los "onos, la cual generalmente se realiza cuando las tasas de inter!s le son particularmente

%avora"les al país. Entre )unio de > de ''


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constituye el más p-"lico de los "ienes p-"licos y, pro"a"lemente, la política económica más

progresiva socialmente.

Ana evidencia reciente es el caso argentino, donde los desequili"rios %iscales volvieron

el mane)o político y económico prácticamente imposi"le, y resultaron en niveles de po"reza del

'=K, de indigencia del >;K, de desempleo del &',;K. dicionalmente, hu"o una enorme

p!rdida de poder adquisitivo de los salarios de los argentinos y del ahorro de la sociedad, al

producirse una devaluación del 4


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C+-+ 5+)%e&/#=e "el PIB

uente. DIP9

En gran medida, la posi"ilidad de %inanciación que ha tenido el Io"ierno ha contri"uido

a validar cuantos excesivos. En la grá%ica 4 se o"serva un crecimiento del saldo de la deuda

p-"lica entre los a2os &66; y >F "illones 0>5K del PHL1 en &66; aJ&&; "illones 0'>K del PHL1 en )unio de >FK anual, el desempleo pasó de 5.>K

en &66> a &'.'K en >


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00?23443

uente( 9P3DIP9 y D8E, cálculos DIP8

Dada la necesidad de mantener un ingreso %amiliar mínimo, la po"lación

económicamente activa se amplió, inicialmente con mu)eres y posteriormente con )óvenes y

ni2os, lo cual ha a%ectado la estructura %amiliar y ha resultado en un elevado nivel de deserción

escolar. Esto limita las posi"ilidades de movilidad social, en la medida en que el principal %actor

de movilidad, es el acceso a la educación. Esta causalidad hace que el e%ecto del desempleo

trascienda la gravedad de la po"reza inmediata y que tenga e%ectos permanentes regresivos para

un elevado n-mero de colom"ianos.

@ampoco es cierto que la di%icultad de acceso a servicios p-"licos o carencia de acceso

a educación o salud sea la razón principal por la cual los índices de po"lación colom"iana

viviendo en situaciones de po"reza y miseria se incrementaron entre &664 y >


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uente( Buperintendencia de Bervicios P-"licos Domiciliarios

G)*$!%# E9+l%!:& "e l# %+e)/)# e& e"%#%!:&

002344

uente( D8P3DDB

a"e entonces preguntarse( MPor qu! no ha %uncionado el cuántoN: y Mómo se puede

superar esta situaciónN *a respuesta pareciera estar concentrada en la dinámica institucional.

En los -ltimos 4< a2os se han realizado dos re%ormas presupuestales de gran magnitud

en olom"ia, la primera es la que se conoce como el Decreto3*ey >6= de &654, expedido con

"ase en las %acultades de la *ey &5 de &65>, y la segunda, la re%le)ada en la *ey 4F de &6F6. En

los períodos intermedios, estas leyes %ueron su)etas de modi%icaciones y regulaciones, pero su

esencia conceptual no varió %undamentalmente.

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on el peligro de hacer simpli%icaciones excesivas, se podría decir que en el Decreto

>6= la esta"ilidad macroeconómica prima"a so"re cualquier otro o")etivo, mientras que en la

*ey 4F la esta"ilidad macroeconómica se asumía y el gran o")etivo era lograr la e%iciencia en la

e)ecución del gasto.

*a di%erencia principal es que, "a)o la normativa del Decreto >6=, las apropiaciones que

apro"a"a el ongreso no pasa"an de ser lineamientos de gasto que tan sólo se convertían en

autorizaciones reales de gasto una vez el 9inisterio de acienda, con "ase en el seguimiento de

los recaudos y del per%eccionamiento de los cr!ditos, tenía certeza de que el gasto tenía %uente

e%ectiva de %inanciación. 9ientras que el 9inisterio de acienda no esta"leciera un acuerdo de

o"ligaciones, no ha"ía contratación y mientras no diera acuerdo de pago, no ha"ía giro.

El Decreto >6= era más consciente de la institucional existente en el país, de las

presiones so"re el 9inisterio de acienda del resto del e)ecutivo y del ongreso para

incrementar el gasto por encima de las posi"ilidades macroeconómicas reales. En ese entonces,

no sólo ha"ía una noción de restricción presupuestal más clara, sino que existían mecanismos

para hacerla e%ectiva.

dicionalmente, el proceso de determinación de rentas, aunque imper%ecto, era más

estricto que el actual. Para e%ectos del cálculo de ingresos en el presupuesto original y en sus

adiciones, !ste requería de un a%oro de la ontraloría Ieneral de la /ep-"lica y no se podía

hacer apropiación alguna contra cr!ditos no per%eccionados.

Este cuidado so"re el cuánto del presupuesto a%ecta"a la e)ecución del mismo, lo que en

este documento se denomina el cómo. *a e)ecución era ine%iciente en la medida en que era

imposi"le programar el ciclo a partir de la contratación, dado que este proceso tan sólo se podía

iniciar una vez el acuerdo %uese apro"ado por el 9inisterio de acienda y por lo tanto, el giro

mismo de los recursos o"edecía más a un criterio %iscalista que a un criterio de e%iciencia.

*a *ey 4F tuvo como o")etivo central me)orar la productividad del gasto p-"lico a

trav!s de un presupuesto de ca)a. Es decir, procurar que lo que se apropiara en un período,

pudiese ser e)ecutado en el mismo período, de tal manera que se le permitiera y a su vez se les

pudiera exigir a las entidades e)ecutoras, mayor e%iciencia en el gasto. *as apropiaciones, desde

el momento de su apro"ación, se vuelvan autorizaciones de gasto, para lo cual se eliminó el

mecanismo de acuerdos que se considera"a como una excesiva intromisión del 9inisterio de

acienda. Bin em"argo y a pesar de sus "uenas intenciones, esta re%orma, la posi"ilidad deamplias emisiones de títulos de deuda p-"lica tanto dom!stica como externa, y el nuevo marco

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de gasto que se deriva de la onstitución de &66&, terminaron por eliminar el concepto de una

restricción presupuestal real en olom"ia.

El reemplazo para los a%oros de rentas y la veri%icación del per%eccionamiento del

cr!dito %ue el dise2o de un programa macroeconómico y la intención esta"lecida en el Estatuto

Orgánico de que el presupuesto %uera consistente y coherente con la esta"ilidad

macroeconómica de largo plazo. Bin em"argo, en un país i1 con nuevas o"ligaciones de gasto

por la onstitución de &66& y por la evolución del pasivo pensional y representadas

primordialmente en el ru"ro de trans%erencias 0Irá%ica 51, ii1 con grandes necesidades de gasto

en seguridad y de%ensa por e%ecto del narcoterrorismo y el escalonamiento del con%licto interno

0Irá%ica F1, iii1 donde cada apropiación se convierte en una autorización inmediata de gasto y

iv1 con una institucionalidad relativamente %rágil, las leyes no determinísticas di%ícilmente

logran el cumplimiento de sus o")etivos.

G)*$!%# ?E9+l%!:& "e l#6 /)#&6$e)e&%!#6 00823448

C+-+ 5+)%e&/#=e "el PIB

uente( O8HB

G)*$!%# 1E9+l%!:& "el 7#6/+ -!l!/#) 00823448

C+-+ 5+)%e&/#=e "el PIB

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19/55


uente( DIP9

Estos dos %actores llevaron a un des"orde presupuestal, el cual se ve re%le)ado en el

crecimiento de la deuda p-"lica 0Irá%ica 41 y en la creciente utilización del rezago presupuestal

como %uente de %inanciación 0Irá%ica 61. Este crecimiento del rezago implica que un mayor

porcenta)e de las apropiaciones realizadas en un determinado a2o sólo son su)etas de giro

posteriormente, con lo cual se desvirt-a el o")eto de lograr una mayor e%iciencia en la e)ecución

presupuestal, que era el o")etivo central de la *ey 4F de &6F6.

G)*$!%# 0E9+l%!:& "el )e#7+ 5)e65e6/#l

C+-+ 5+)%e&/#=e "el PIB0023443

uente( DIP8

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20/55


En resumen, la com"inación de la *ey 4F, la onstitución de &66&, la evolución

pensional y las necesidades de gasto en de%ensa, no sólo incrementaron los gastos o"ligatorios,

sino que hicieron que las presiones de gasto se volvieran e%ectivas, sin que necesariamente

existieran ingresos para pagarlas, disparándose el endeudamiento.

El resultado de una ley de intenciones, que no reconoció la realidad política e

institucional del país, es un presupuesto in%lexi"le y #al de"e$, que impide un a)uste rápido y

ordenado del mismo. omo lo muestra el cuadro >, desde &666, cuando olom"ia %irmó el

cuerdo con el ondo 9onetario Hnternacional, el país ha tenido que renegociar las metas. Esto

se de"e a que los d!%icits del Io"ierno 8acional entral que inicialmente se han proyectado

dentro de las metas para el Bector P-"lico onsolidado, siempre han resultado superiores a los

estimados. 0Irá%ica &


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G)*$!%# 4Me/#6 $!6%#le6 5#)# el G+!e)&+ N#%!+l Ce&/)#l

344423448

uente( O8HB y 9H, cálculos( DIP8

*os mayores des"alances %iscales del Io"ierno 8acional entral se explican por dos

%actores. El primero corresponde a ingresos in%eriores a los originalmente estimados 0uadro 41

y el segundo a mayores gastos a los inicialmente programados, que generalmente se validan por

medio de adiciones presupuestales 0uadro =1.

C#")+ 8D!$e)e&%!# e&/)e #$+)+6 y )e%#"+6

P)e65e6/+ "e l# N#%!:&M!le6 "e -!ll+&e6 "e 5e6+6 00123448

ierencia % eca+do ierencia % eca+do ierencia % eca+do ierencia % eca+do ierencia % eca+do

IN)O) 2.909,0 91,4 1.742,0 95,8 1.591,1 96,6 759,8 101,3 7.590,1 87,7

IN)O) COIN!) 403,8 102,7 1.426,5 92,1 635,9 103,2 166,3 99,3 1.582,1 94,6

C)O) CPI! 3.567,6 78,2 154,7 99,3 2.222,6 90,6 2.027,3 107,2 5.992,9 79,5

!C"#$# %!& C!%IT$

!'T!$ 59,8 101,7 (60,8) 98,8 1.000,9 121,0 3.542,2 140,7 (4.118,6) 54,1

!C"#$# %!& C!%IT$IT!$ (2.483,9) 75,6 (553,4) 95,6 (1.049,2) 92,1 (1.852,8) 88,3 (1.425,3) 91,0

$T$# !C"#$# %! C*IT& (1.143,5) 55,2 459,6 115,0 (2.174,4) 61,0 337,9 109,4 (449,0) 89,9

N!) PI)C) 9,3 98,8 75,2 86,5 196,0 74,2 113,6 89,1 53,0 85,8

ONO) )PCI) 264,1 114,6 85,6 96,5 191,7 107,8 987,6 69,9 37,8 101,3

CONCP!O)20021998 1999 2000 2001

uente( DIP8

C#")+ >Re6-e& "e l#6 #"!%!+&e6 #l 5)e65e6/+ 00@23448

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P)e65e6/+ Ge&e)#l "e l# N#%!:&M!le6 "e -!ll+&e6 "e 5e6+6

CONCP!O

+ncionamien#o 612,6 594,5 597,0 512,0 2.313,0 2.023,6 3.170,2 3.264,3 1.512,8

Gastos e *ersonal 372,5 657,6 195,0 43,4 48,1 96,7 137,1 327,3 77,8

Gastos Generales 192,7 220,7 57,0 70,7 109,8 307,2 364,5 539,8 309,2

Transerenias 46,9 (357,7) 321,0 393,0 2.150,7 1.612,6 2.641,2 2.391,6 1.117,3

$erai/n Coerial 0,4 73,9 24,0 5,0 4,3 7,1 27,4 5,5 8,5

)er(icio de la e+da 56,2 138,3 107,0 539,3 856,1 933,6 8,3 224,6 1.769,5

%ea !terna (156,2) (71,5) 107,0 (57,6) (35,8) 105,1 1,8 1.429,0

%ea Interna 100,0 209,9 (481,7) (820,4) 828,5 6,5 224,6 340,5

In(er'in 196,3 316,8 1.380,0 645,2 1.927,0 1.894,9 2.385,6 1.275,3 1.387,7

Pre'++e'#o Inicial 17.503,2 23.584,6 29.926,4 38.700,0 45.306,4 46.623,0 56.977,5 62.910,6 67.170,5

Proorcin dicone'

Pre'++e'#o Inicial4,30% 4,45% 6,96% 1,60% 7,47% 10,41% 9,77% 7,57% 6,95%

2.084,0 1.049,6 752,6

1995 1996 1997

72.048,3

2001

18.254,9 25.063,5 30.767,0 37.797,2 46.628,5 50.594,4

1999 2000

Pre'++e'#o eini#i(o

!o#al dicione' 5.564,1 4.764,3

62.752,1 65.742,5

618,0 3.383,9 4.852,1 4.670,0

2002 20031998

uente( DIP8

Detrás de estos dos %actores, so"reestimación de ingresos y su"estimación de gastos,

están los mismos %enómenos( la inexistencia de una restricción presupuestal intertemporal que

sea vinculante y la ausencia de mecanismos e%ectivos para controlar las presiones de gasto,

)unto con la posi"ilidad del go"ierno de endeudarse ampliamente. En -ltimas, el poder que tieneel e)ecutivo para determinar los niveles de gasto, se convirtió en su principal %uente de

vulnera"ilidad. En la medida en que no hay restricciones, las presiones, internas y externas al

e)ecutivo, se convierten en o"ligaciones y, %inalmente, en gasto.

Ana de las más inequívocas se2ales de progreso de una sociedad se encuentra en los

procesos políticos mediante los cuales ella identi%ica su patrimonio colectivo y esta"lece reglas

para protegerlo. *a historia del desarrollo de las naciones Q y a-n de las culturas y civilizaciones

Q no es otra cosa que el proceso a trav!s del cual ellas van creando riqueza colectiva y van

utilizándola para lograr ganancias de "ienestar para una proporción creciente de su po"lación.

El patrimonio colectivo que hoy en día se considera como el más crítico está constituido por el

conocimiento y por las reglas institucionales y económicas dentro de las cuales los ciudadanos

interact-an y se #organizan$ en la "-squeda de su "ienestar colectivo e individual.

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El desa%ío del progreso es, entonces, que se desarrollen reglas que generen y prote)an el

patrimonio colectivo y garanticen li"ertades individuales así como igualdad de oportunidades

para todos dentro de un entorno de )usticia distri"utiva5 y de equidad social.

Ana de las reglas colectivas más elusivas desde un punto de vista conceptual y

operacional, pero que constituye la más decisiva como pre3requisito del progreso económico y

social, es la de restringir el nivel del gasto total al nivel de los recursos sosteni"les. Esta es la

restricción %iscal como marco institucional glo"al, la que genera la esta"ilidad macroeconómica,

aquella que es %undamental para el crecimiento económico y el pleno empleo, la que

corresponde al activo colectivo de máxima categoría política de cualquier país y sociedad.

olom"ia ha con)urado crisis pero no ha logrado cam"iar las condiciones institucionales

que generan esas crisis. *a principal razón para ello es que no le ha sido posi"le consolidar un

amplio acuerdo político que excluya el desequili"rio %iscal como una opción para los actores

p-"licos y privados. El marco de incentivos reales ha %avorecido la explotación de la "olsa

p-"lica com-n 0el #commons$ p-"lico1 sin mayor riesgo en el corto plazo. Es decir, la rendición

de cuentas a nivel político, como restricción que garantice la responsa"ilidad %iscal, ha sido

d!"il.

Bi una sociedad no logra identi%icar la restricción macro3%iscal como parte de su riqueza

colectiva, de su #commons$, tampoco podrá generar los acuerdos políticos ni la normatividad

institucional para evitar las consecuencias del descuido de ese patrimonio. 9ucho más cuando

ese patrimonio parece le)ano, remoto e impersonal. Peor a-n, cuando la preservación de ese

#commons$ no garantiza una me)oría inmediata para casi nadie y muchas veces el insistir en su

vigencia sí asegura p!rdidas muy concretas para los rentistas #rent3seeers$ organizados

alrededor de una restricción %iscal "landa. Dentro de este entorno, se desdi"u)a el altísimo costo

social de la volatilidad macroeconómica. El verdadero pro"lema es entonces educar a una

sociedad so"re el #valor$ de la esta"ilidad macroeconómica así como el de%enderla cuando ellaest! "a)o asedio. El desa%ío es grande pues se trata de de%ender algo que ex ante no genera claros

dividendos políticos, sino que con)ura riesgos hipot!ticos, pero que sí genera costos políticos,

cuando ya puede ser muy tarde para evitarlos.

5 partir de los tra"a)os de ?ohn /als 0&65&1, /oemer ?. 0&66;, &66F1, Ben martya 0&66>1, Lirdsall 8ancy 0&6651,

Dani /odri 0&66=1 y Btiglizt ?oseph 0&66'1, el en%oque para tratar los pro"lemas de po"reza y equidad se haampliado al contexto de lo que se llama $)usticia distri"utiva$. Este concepto "usca integrar me)or los temas y las políticas de crecimiento económico, distri"ución de ingreso, gasto social, "ienestar, e%iciencia, po"reza y )usticia.

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'!!( El Qué

El qué del presupuesto representa el o")eto del gasto. *a de%inición del qué es en

esencia la determinación de la %unción de "ienestar y del modelo de desarrollo que adopta una

sociedad( El go"ierno determina en su gasto las prioridades y el tipo de sociedad que quiere

construir.

9ientras un presupuesto %ocalizado permite cumplir o")etivos, un presupuesto disperso,

que satis%ace un poco de los requerimientos de cada uno de los grupos interesados, muestra la

ausencia de una %unción de "ienestar y por ende, di%iculta la posi"ilidad de generar "ienestar.

El primer paso para una correcta determinación del qué , del o")eto del gasto, es

reconocer cuáles son las herramientas con que cuenta el Estado para desarrollar la política

económica y que se haga el uso más e%iciente de cada herramienta para e%ecto de alcanzar los

o")etivos esta"lecidos. *as herramientas principales con que cuenta el Estado son el

presupuesto, que en %orma directa 0vía o%erta1 o indirecta 0vía demanda1 tiene una %unción de

provisión de "ienes, y la regulación que garantiza que los mercados %uncionen de manera

competitiva para maximizar la provisión de "ienes a los menores precios.

8o o"stante la evidencia, existe la tendencia a proveer servicios en %orma directa,

su"utilizando el poder de la herramienta regulatoria. unque esto puede generar venta)as de

corto plazo, tiene e%ectos so"re la progresividad social y la esta"ilidad macroeconómica. En el

momento en que se con%unden las dos herramientas, provisión y regulación, el qué y el cuánto

del presupuesto se ven a%ectados.

Determinar cuál es la %unción de "ienestar implícita en el ordenamiento presupuestal

colom"iano es di%ícil, ya que, sin desconocer los avances que se han hecho en las -ltimas dos

d!cadas en materia de %ocalización de gasto p-"lico, la necesidad de a)ustar el d!%icit %iscal víagasto ha tenido e%ectos negativos en t!rminos del qué . En -ltimas, se le ha dado un carácter

altamente operativo a una de las herramientas %undamentales de la política económica, el

presupuesto, de)ando a veces de lado el análisis so"re la asignación del gasto p-"lico.

Es importante reconocer que la o"tención de un d!%icit %iscal sosteni"le no puede ser el

-nico o")etivo de la Política iscal. El %in -ltimo es el de alcanzar una sociedad sosteni"le, y por

lo tanto, garantizar la %ocalización y progresividad del gasto p-"lico tam"i!n de"e ser un

o")etivo de la acienda P-"lica.

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En cuanto a las características del qué en olom"ia, y su estrecha relación con la crítica

situación del cuánto, además de que la onstitución de &66& resultó en un nivel de gastos

elevado, se le suma el hecho de que existe in%lexi"ilidad del gasto. De alguna manera las

re%ormas de comienzos de la d!cada del 6


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Bin em"argo, lo social no puede ser #todo$, lo social de"e tener dimensiones concretas

y una medición especí%ica. En gran medida, la de%inición de lo social hasta ahora la han e)ercido

los )ueces, por vía del control constitucional, del control de legalidad de actos administrativos o

en la resolución de las acciones previstas en la onstitución. En m-ltiples oportunidades esto se

ha hecho en sentido contrario a algunas medidas originadas en el E)ecutivo o a decisiones del

ongreso y haciendo caso omiso respecto a las restricciones presupuestales consignadas en la

onstitución.

Esto ha sucedido en gran medida porque la onstitución delega en la *ey Orgánica de

Presupuesto la de%inición del gasto p-"lico social, algo que hasta la %echa todavía no se ha

realizado enteramente y que este proyecto "usca resolver. En la medida en que se logre de%inir,

para el nivel de desarrollo y de necesidades que actualmente tiene el país, qu! ca"e dentro de la

categoría de gasto social, se ha"rá dado un paso importante en la de%inición de una %unción de

"ienestar a ser maximizada "a)o una restricción presupuestal real. Esa es la esencia misma de la

acienda Pu"lica.

L#6 !&$le

El go"ierno tiene un escaso margen de manio"ra al preparar el presupuesto, pues un alto

porcenta)e de los gastos que de"e hacer cada a2o está predeterminado. An numeroso con)unto

de leyes, e incluso de artículos constitucionales, determina hoy en día la manera como el Estado

de"e asignar sus ingresos. *a in%lexi"ilidad del presupuesto no solo condiciona el proceso de

asignación de recursos, sino que puede a%ectar la esta"ilidad macroeconómica, por cuanto

di%iculta la posi"ilidad de llevar a ca"o a)ustes en situaciones %iscales de%icitarias.

El uso del t!rmino #in%lexi"ilidad$ se puede prestar a equívocos, por lo cual es

importante de%inirlo. Be considera como #in%lexi"le$ todo componente cuya inclusión en el

presupuesto no está su)eta a la discreción de las autoridades de política en el corto plazo 0unavigencia %iscal1. Por e)emplo, desde este punto de vista amplio, el valor de la nómina o el

servicio de la deuda p-"lica son ru"ros in%lexi"les. Bi "ien decisiones de política so"re el

rea)uste salarial el retiro de de %uncionarios, y so"re can)es de deuda, pueden a%ectar el monto

de estos ru"ros, su alcance es limitado y está su)eto a considera"les di%icultades administrativas

y políticas.

F Esta sección se "asa en el documento #*a "atalla política por el presupuesto de la 8ación( Hn%lexi"ilidades o

supervivencia %iscal$ de ?uan arlos Echeverry, *eopoldo ergusson y Pa"lo Rueru"ín. Este estudio %ue contratado por la Dirección Ieneral de Presupuesto como parte de los estudios t!cnicos necesarios para la re%orma al sistema presupuestal.

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*as in%lexi"ilidades presupuestales hacen re%erencia principalmente a dos tipos de

realidades. *a primera realidad se re%iere a que el presupuesto es una recopilación de mandatos

legales y constitucionales, cuya o"ligatoriedad implica un muy reducido margen de manio"ra

por parte del go"ierno en la asignación del gasto p-"lico. Por lo tanto, el a)uste %iscal se hace

más por la vía de ingresos adicionales 0re%ormas tri"utarias, en particular1 que por la vía de

menores gastos. sí mismo, muchos nuevos programas de go"ierno no encuentran ca"ida

dentro del presupuesto, dado que muchos gastos #vienen$ de manera inercial de a2os atrás, y en

consecuencia se di%iculta la correlación entre los o")etivos y planes de go"ierno y los recursos

asignados a su cumplimiento. Esto se conoce como in%lexi"ilidades en el gasto.

*a segunda realidad consiste en lo que conoce como rentas de destinación especí%ica o

in%lexi"ilidades del ingreso. Este %enómeno es el resultado, entre otras, de la apropiación de

rentas por parte de sectores sociales que hoy cuentan con un inter!s creado en dichos ru"ros.

dicionalmente, las rentas de destinación especí%ica están respaldadas por leyes y normas que

las mantienen en el tiempo, sin que necesariamente se consulte la dinámica de la necesidad que

)usti%icó su creación, ni se haga una evaluación del impacto que cada renta tiene en el logro de

los o")etivos planteados inicialmente.

I&$le

unque los gastos de %uncionamiento tam"i!n comprenden los gastos de personal y los

gastos generales, su componente principal son las trans%erencias. Estas a su vez se componen de

las asignaciones que hace la 8ación a las entidades territoriales por medio del Bistema Ieneral

de Participaciones, los pagos de pensiones, los aportes del Estado a las Aniversidades, las

prestaciones sociales de los maestros, y otras trans%erencias de menor cuantía de diversa índole

0Irá%ica &&, Panel 1.

*as trans%erencias territoriales y el pago de pensiones son los principales componentes,

pero las otras trans%erencias, que se reportan de manera detallada en el uadro & del nexo,

tam"i!n son importantes con%ormando cerca de una quinta parte del total de trans%erencias

0Irá%ica &&, L1.

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G)*$!%# C+-5+6!%!:& "e l#6 T)#&6$e)e&%!#6, 00?2344>

Panel Panel L

uente( 9inisterio de acienda y r!dito P-"lico

I&$le

*as in%lexi"ilidades con %uente en los ingresos, surgen por normas que destinan uningreso de la 8ación o parte de !l a una destinación especí%ica. Entre !stas se encuentra el

ondo 8acional de /egalías, la participación del H7 de las antiguas intendencias y comisarías,

la de dotación y arreglos locativos de escuelas industriales e institutos t!cnicos, entre muchas

otras.

Este %enómeno se ha agudizado en los -ltimos a2os de"ido a la creación de nuevas

destinaciones especí%icas de los ingresos de la 8ación, las cuales se detallan en el uadro > del

nexo. l mirar en que momento %ueron creadas las di%erentes rentas de destinación especí%ica

presentes en el presupuesto del a2o >1. *as rentas incluidas en cada uno de los grupos

se2alados se encuentran en el uadro & del nexo.

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G)*$!%# 3D!6/)!%!:& 6e%/+)!#l "e l#6 )e&/#6 "e "e6/!%!:& e65e%F$!%#,

00?23448

uente( 9inisterio de acienda y r!dito P-"lico

Es importante reconocer que no todas las in%lexi"ilidades son indesea"les, e incluso

algunas pueden considerarse %avora"les. ay un con)unto de ru"ros presupuestales que no

de"en estar su)etos a vaivenes de corto plazo y a las discusiones anuales de presupuesto, como

es el caso del gasto en educación y salud, el cual requiere de un compromiso sólido por parte del

Estado.

8o o"stante, son diversas las o")eciones a la aplicación de este argumento para

la totalidad de las in%lexi"ilidades del PI8. En primer lugar, es %acti"le que algunos de

los ru"ros in%lexi"les no sean prioritarios, sino que sean el resultado del #atrapamiento$

del presupuesto p-"lico por parte de grupos de inter!s. Dichas in%lexi"ilidades puedenre%le)ar descon%ianza %rente al presupuesto, de modo que algunos grupos, temerosos de

no reci"ir atención del mismo, "uscan atar determinadas rentas.

Esta situación desencadena en un nivel demasiado elevado de in%lexi"ilidades y

del presupuesto, ya que cada cual intenta garantizar un #pedazo de la torta$ sin

contemplar que la acción colectiva y simultánea de muchos agentes p-"licos y privados

en esa dirección, puede resultar en niveles de deuda insosteni"les.

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En otras pala"ras, el pro"lema de las in%lexi"ilidades puede entenderse como un caso

particular de la #@ragedia de los omunes$. Dicha #tragedia$ hace re%erencia a situaciones en

las cuales se so"re3explota un recurso de propiedad com-n ya que cada individuo, aunque

perci"e los "ene%icios de explotar dicho recurso, no en%renta directamente los costos asociados a

dicha explotación.

Pero incluso si se trata de ru"ros prioritarios que no de"en de)arse al vaiv!n político,

existen situaciones imprevistas que )usti%ican el a"andono de dichos compromisos en aras de

o")etivos más generales y del "ien com-n, como lo es la solvencia %inanciera del Estado. S si se

trata del otorgamiento in)usti%icado de rentas, se )usti%ica su eliminación o %lexi"ilización.

En -ltimas, el origen de las in%lexi"ilidades del presupuesto se encuentra ligado al

de"ate político so"re la asignación del gasto p-"lico. *a evidencia histórica muestra como

desde comienzos de siglo, los distintos 9inistros de acienda se han pronunciado con respecto

a las rentas de destinación especí%ica y a la costum"re de ordenar gastos sin esta"lecer

previamente los recursos con que han de %inanciarse.

En la exposición de motivos a la *ey &&< de &6&>, el 9inistro del @esoro, arlos

/osales, decía6(

No acepta tampoco el proyecto [de presupuesto] el sistema de afectar determinados

impuestos o productos de bienes nacionales a ciertos gastos, ni de subordinar algunas

erogaciones a la cuantía de determinado ingreso, sistema que no hace otra cosa que

complicar la contabilidad y que es propio de países de finanzas averiadas !a totalidad

de los ingresos del "esoro debe considerarse como un s#lo acervo destinado a la

totalidad de las erogaciones del mismo

$on gran propiedad se expresa a este respecto el tratadista franc%s $olson& '!os

financistas reconocen un(nimemente la inmensa superioridad del principio de la unidad

del presupuesto, que permita arreglar la importancia de cada cr%dito, de un lado, y del

otro, la cuantía de cada contribuci#n, bas(ndose )nicamente en la utilidad respectiva delos diversos gastos y en los inconvenientes comparados de los diversos impuestos, sin

tratar de establecer una concordia artificial entre el producto de una contribuci#n dada

y el gasto de un servicio con el cual no tiene nada en com)n *+erna, -.., p /01

sí mismo, en su @ratado de acienda P-"lica Este"an ?aramillo 0&64


31/55


2uera del desorden que introducen en el mane3o de la 4acienda, estas

destinaciones especiales, presentan, como ya se di3o, el grave inconveniente de

que quedan servicios insuficientemente dotados, al tiempo que otros de3an un

super(vit que no se sabe a qu% aplicar” *+erna, -.., p 1

En la exposición de motivos al proyecto de *ey Orgánica del Presupuesto, presentado en&6=F por el 9inistro de acienda ?os! 9aría Lernal, se hace un listado de las inconveniencias

de las rentas de destinación especí%ica(

5l artículo 0do del proyecto confirma la unidad presupuestal establecida por el

artículo 6o de la ley /6 de -77, y dispone que no habr( destinaciones especiales de

rentas 8n precepto similar se encuentra consignado en el artículo 9 de la !ey 97

de -/ No obstante, en los )ltimos a:os, muchas son las leyes dictadas que dan

destinaci#n especial al producto de ciertas rentas, para aplicarlo íntegramente a

determinados gastos 5l procedimiento de asignar en el presupuesto el monto de

ciertas rentas a determinados gastos es per3udicial para el buen mane3o del presupuesto; establece prelaciones in3ustas en favor de erogaciones que no son

precisamente las m(s esenciales; incita al despilfarro en las dependencias dotadas

de disponibilidades superiores a sus necesidades; falsea la exactitud de los /?0>71

De manera similar, en &6=6 el 9inistro de acienda, ernán ?aramillo Ocampo, exponía

la inconveniencia de esta"lecer destinaciones especiales en el presupuesto. dicionalmente,

explica"a su existencia como resultado del temor de que ciertos gastos se de)en de satis%acer. S

en%atiza"a que las rentas de destinación especí%ica di%iculta"an el recorte de las apropiaciones

en aquellos casos en los cuales la situación %inanciera del estado así lo requiriera(

!as destinaciones especiales no tienen otra explicaci#n que el temor de que en

determinado e3ercicio financiero las rentas e ingresos p)blicos no produzcan las sumas

en que han sido calculadas, y se de3en de satisfacer ciertos gastos, pero es obvio queeste temor no tiene por qu% presentarse si el sistema del c(lculo de los ingresos

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p)blicos garantiza un estimativo razonable y sincero @or lo dem(s, si a pesar de

previsiones cuerdas y debido a causas incontrolables los ingresos no corresponden al

estimativo fi3ado en el presupuesto, lo aconse3able sería proceder a la reducci#n de

apropiaciones en la cantidad necesaria para mantener el equilibrio presupuestal 5n

otros t%rminos, puede decirse con verdad que la posibilidad de establecer

destinaciones especiales de rentas e ingresos para determinados gastos, es un

incentivo para inflar las rentas y votar con cargo a ellas gastos que no se decretarían

si no fuera porque se ha asegurado la financiaci#n de aquellos para los cuales se han

destinado rentas especiales *+erna, -.., p 0071

inalmente, con respecto al tema, el 9inistro de acienda Eduardo Tiesner en su

in%orme de &6F&3&6F> se2ala(

5n cierta forma existe un divorcio entre las responsabilidad política por el total del

bienestar de la Naci#n y la responsabilidad política por las soluciones parciales e

individuales que no van en la misma direcci#n de ese bienestar general 5se divorcio

entre las responsabilidades políticas puede derivarse de una falta de entendimientode la forma como funciona el organismo econ#mico y en particular su dimensi#n

fiscal @ero m(s frecuentemente se deriva de la pretensi#n de desconocer que

estamos muy cerca? si es que no hemos llegado ya? de agotar el margen en que se

pueden lograr beneficios parciales, locales, o individuales, sin que haya una gran

p%rdida a cargo del bienestar general *+erna, -.., p /61

Estos pro"lemas, a los cuales hacían re%erencia los 9inistros de acienda desde hace

casi &1.

'!!!( El Cómo del Presupuesto

*a noción del cómo trata so"re la calidad en la e)ecución del presupuesto, tanto en lo

correspondiente al cumplimiento de las metas de política a trav!s del logro de los o")etivos de

los distintos programas, como en lo correspondiente a la e%icacia, e%iciencia, economía y calidad

en el proceso de contratación y en la provisión de los "ienes y servicios p-"licos. 9ientras que

el qué representa la equidad, el cómo signi%ica la e%iciencia.

An primer punto que hay que tener claro a este respecto es que en la medida en que el

cuánto y el qué tengan %allas estructurales, el cómo no tiene posi"ilidad de operar

correctamente. En olom"ia, particularmente en lo que concierne a e%iciencia en el proceso de

contratación y en la medición del logro de las metas de política, los resultados de)an mucho quedesear. *as ine%iciencias en la contratación p-"lica, originadas en gran medida en %allas

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mismo en t!rminos de desarrollo, redistri"ución, mitigación de po"reza y cualquier otro

o")etivo que se haya esta"lecido y que se quiera medir a trav!s del presupuesto.

En el presupuesto actual no hay una distinción clara entre ingresos corrientes, recursos

de capital y %inanciamiento, lo cual es a todas luces per)udicial ya que impide que las

autoridades económicas y el ongreso tengan claridad de los e%ectos, so"re el nivel de

endeudamiento, del presupuesto que está siendo apro"ado. Es así como a2o tras a2o se valida la

premisa de que se está cumpliendo con el principio de tener un presupuesto "alanceado, en

donde los gastos son iguales a los recursos, a pesar de que, a2o tras a2o, el presupuesto está

aumentando el saldo de deuda de la 8ación. En -ltimas, es como si diera lo mismo que un gasto

%uera %inanciado por medio del recaudo de H7 o por la colocación de un @EB, cuando las

implicaciones %iscales y de sosteni"ilidad de la deuda son opuestas. Bin una "uena conta"ilidad,

que comienza por una correcta clasi%icación presupuestal, es muy di%ícil hacer "uena política

%iscal.

a"e anotar que en t!rminos de la metodología internacional, el presupuesto

colom"iano no cumple con la clasi%icación esta"lecida en el 9anual de Estadísticas y inanzas

P-"licas 09EP1 del a2o >6= la situación de exceso de

apropiaciones no era tan notoria, en la medida en que para comprometer las apropiaciones del

presupuesto era necesario que el 9inisterio de acienda diera una autorización denominadaacuerdo de o"ligaciones. *a eliminación de los acuerdos, tanto de o"ligaciones como de gastos,

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en la *ey 4F de &6F6 agravó esta situación hasta llegar a un punto donde el rezago de inversión

del a2o &666, equivale al 45K del presupuesto de ese mismo a2o. unque el espíritu de la *ey

4F %ue un presupuesto de ca)a, su resultado %inal, en inversión que es lo pertinente, %ue un

presupuesto de causación. El error, como se mencionó en la primera parte, %ue ha"er

desconocido las realidades institucionales del país. *a solución a este pro"lema está en el

ordenamiento presupuestal, en la medida en que !ste esta"lezca controles a la so"reapropiación

presupuestal.

Pero los e%ectos de los pro"lemas de la programación presupuestal, no se restringen a

los aspectos de e%iciencia y equili"rio macroeconómico a los que se ha hecho mención. esto se

le suma el pro"lema de la contratación innecesaria y aquello que se podría denominar la #%alsa

e)ecución presupuestal$.

An %enómeno recurrente de la e)ecución presupuestal colom"iana es el de la

concentración de la contratación en los meses de diciem"re, con el o")eto de no de)ar perder las

apropiaciones. uando la vigencia presupuestal está por terminar, la orden es contratar(

contratar lo que se pueda y como se pueda. Hnducir una reserva presupuestal para ser

desarrollada en el a2o siguiente o comprometer los recursos con una entidad %iduciara. Esto

corresponde a una %alsa e)ecución presupuestal, aquella en que no se contrata con el real

e)ecutor o proveedor del "ien o servicio, sino con una entidad que hace de intermediario, en

principio, con el o")eto de salvar la apropiación.

7arios %actores explican este comportamiento. *as adiciones de presupuesto son

apro"adas uno o dos meses antes de la terminación de la vigencia presupuestal. dicionalmente,

los procesos de contratación p-"lica son largos y comple)os.

Por estas razones, es que la e)ecución se hace a trav!s de entidades como el P8AD, el

HH, BEL y OEH que, aunque no son entidades e)ecutoras, al trasladárseles los recursos paraque sean #mane)ados$, se dan como e)ecutados y las o"ligaciones de la @esorería Ieneral de la

8ación como creadas. Durante el período &66F3>


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propósito mismo de los citados convenios. sí, no sólo no se está cumpliendo con el propósito

de la cooperación internacional, que es el de me)orar las capacidades para el desarrollo del

"ene%iciario, sino que adicionalmente se ha dispuesto una vía que permite que"rantar el orden

presupuestal y contractual vigente.

En materia de seguimiento al gasto en el presupuesto, a trav!s de %unciones o

programas, donde olom"ia está más atrasada. pesar de avances que se han dado,

especialmente en el Departamento 8acional de Planeación con el programa llamado Binergia,

en el país todavía no existe una cultura de presupuestación por programas. Hncluso, los insumos

o mecanismos requeridos para implementar esta metodología, por e)emplo el costeo de los

insumos y la asignación de un presupuesto integral, que incluya los recursos para

%uncionamiento e inversión, no está disponi"le.

8o hay una noción so"re los o")etivos a alcanzar en %orma clara y mensura"le: tampoco

hay claridad so"re las actividades a realizar para lograr los o")etivos y, por ende, no es posi"le

determinar los recursos %inancieros que ha"rá que poner a disposición de las entidades gestoras

para la adquisición de los medios personales y materiales para el logro de los mismos.

arecemos de un sistema de gestión del gasto p-"lico que identi%ique los o")etivos de

los programas presupuestarios y proporcione in%ormación so"re su cumplimiento, las

desviaciones que se produzcan y sus causas. Bin em"argo, para poder llegar a dise2ar y aplicar

indicadores de desempe2o y así medir y seguir los resultados de los programas en t!rminos de

e%icacia, e%iciencia, economía y calidad, es necesario arrancar con una nueva clasi%icación

presupuestal y con tener claridad so"re el qué del presupuesto.

L#6 -+"!$!%#%!+&e6 5)e65e6/#le6

An análisis del sistema de programación y e)ecución presupuestal, muestra la gravedadde las de%iciencias del cómo. El proceso de programación presupuestal es de%iciente por el lado

de ingresos y por el lado de gastos. En el primer caso, generalmente se presenta una

so"reestimación de los ingresos, mientras que en el segundo no se cuenta con un sistema que

esta"lezca un orden de prioridades para la inclusión o remoción de los gastos en el presupuesto.

omo resultado de lo anterior, se hace necesario tramitar a lo largo de la vigencia %iscal,

una serie de modi%icaciones presupuestales con el %in de incluir en el presupuesto, partidas de

vital importancia que no %ueron tenidas en cuenta inicialmente o de limitar la capacidad de

contratar o de e)ecutar las partidas presupuestales.

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El primer caso implica que desde la primera etapa del ciclo presupuestal, desde la

programación del mismo, se sa"e que va a ser necesaria una adición presupuestal, con el

agravante de que la so"reestimación de ingresos y las mayores necesidades de gasto, implican

un mayor d!%icit presupuestal del originalmente previsto.

Es así como la mala programación del presupuesto o"liga a la presentación de

modi%icaciones presupuestales que, por un lado, adicionan lo apropiado inicialmente, %orzando

un aumento de los a%oros y presionando las ci%ras de d!%icit %iscal, yo, por otro lado, pueden

terminar en una disminución de las apropiaciones, di%icultando la e%iciente e)ecución

presupuestal. En la medida en que las entidades son conscientes de esta segunda opción, en

muchos casos se incentiva #e)ecuciones de papel$ de manera que se comprometan los recursos,

a pesar de que el proceso de contratación realmente no se ha iniciado.

*a so"re3estimación de ingresos resulta en elevados niveles de endeudamiento( El

elevado nivel de autorizaciones de gasto en la *ey de Presupuesto requiere, como contrapartida,

elevadas ci%ras de a%oros. *os conceptos que con mayor %recuencia son usados para #"alancear$

o #cerrar$ el presupuesto son el cr!dito interno y el externo. omo lo muestra el uadro 5,

desde el a2o &666, cerca del '


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nacional. Hgual comportamiento se o"serva para > "illones. En

cuanto a los #5l##-!e&/+6 en los meses de a"ril y )ulio de >


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M!le6 "e -!ll+&e6 "e 5e6+6Conce#o Ba'e e$al ec:a ;alor

ei/n %ereto 712 13 e aril e 2002 -1.159,7

laaiento %ereto 712 13 e aril e 2002 -539,4 laaiento %ereto 1374 2 e lio e 2002 -2.261,0

ii/n (Conoi/n) %ereto 1959 30 e agosto e 2002 579,1

ii/n (Conoi/n) %ereto 2749 26 e noiere e 2002 67,0

ii/n &e 779 17 e iiere e 2002 4.116,0

ii/n Conenios Interainistratios 242,9

%esalaaientos %eretos 2444, 1374, 1428, 1600,

2944 3102

roiacin i'oni&le 62.742,5

1.784,90

e de Pre'++e'#o de

en#a' roiacione'e 714 20 diciem&re de 2001 62.910,60

uente( DIP8

IV. Principales contenidos del proyecto de Ley

Del diagnóstico anterior, es claro que el sistema presupuestal colom"iano presenta %allas

y por lo tanto es importante re%ormarlo. El presente proyecto de ley "usca atacar los pro"lemas

explicados y cuanti%icados en la sección anterior. continuación, se exponen los principales

cam"ios con respecto al actual Estatuto Orgánico de Presupuesto 0Decreto &&& de &66;1

contenidos en este proyecto de ley.

. El S!6/e-# P)e65e6/#l #%!# 5e)65e%/!9# $!6%#l y 5)e65e6/#l "e -e"!#&+ 5l#+

El presente proyecto de ley consagra, en su artículo =, como o")etivos del sistema

presupuestal( i1 un equili"rio entre los ingresos y los gastos p-"licos que garantice la

sosteni"ilidad de las %inanzas p-"licas en el mediano plazo, ii1 una asignación de los recursos de

acuerdo con las disponi"ilidades y las prioridades del gasto y iii1 una utilización e%iciente de los

recursos en un contexto de transparencia.

Para desarrollar estos o")etivos, se propone que el sistema presupuestal colom"iano se

"ase en una perspectiva de mediano plazo que garantice la consistencia entre las varia"les

%iscales, monetarias y cam"iarias y el crecimiento o")etivo de la economía. Esta perspectiva

plurianual se organiza a trav!s de los siguientes instrumentos( el 9arco iscal de 9ediano

Plazo&>: el 9arco de Iasto de 9ediano Plazo, que incluye el Plan Operativo nual de

Hnversiones, y el Presupuesto P-"lico 8acional. Este -ltimo es el nom"re que el Io"ierno

8acional ha esta"lecido para el Presupuesto de /entas y Iastos o *ey de propiaciones de que

trata el apítulo 4 del @ítulo GHH de la onstitución Política y es el instrumento a trav!s del cual

&> El 99P %ue creado por la *ey de /esponsa"ilidad iscal 0*ey F&6 de >


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se estiman las rentas y se priorizan y asignan las apropiaciones a e)ecutar en cada vigencia

%iscal.

En concordancia con la *ey F&6 de >


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social y las necesarias para servir la deuda p-"lica. El segundo, hace re%erencia a que el

presupuesto de"e registrar de manera "ruta tanto los ingresos como los gastos, es decir, sin

e%ectuar deducción alguna. El tercer principio, de transparencia, esta"lece que tanto los

procedimientos como los in%ormes que se produzcan en materia presupuestal serán de

conocimiento p-"lico, %ortaleciendo la cercanía de los ciudadanos con los instrumentos que

asignan los recursos p-"licos.

Para garantizar el cumplimiento de los principios presupuestales, en especial el de

unidad de ca)a y priorización del gasto p-"lico y para %lexi"ilizar le presupuesto, el proyecto de

ley ad)unto contiene mecanismos para controlar la existencia de rentas de destinación especí%ica

y analizar la pertinencia de las ya existentes, particularmente aquellas relacionadas con el

numeral segundo del artículo 4'6 de la onstitución Política. En primer lugar, cada una de las

rentas de destinación especí%ica de"e estar asociada al concepto de gasto p-"lico social que

de%ine el presente estatuto. En segundo lugar, de"en ser temporales, en %unción del

cumplimiento de los o")etivos sociales que la %undamentan y su continuidad de"e ser evaluada

por el ongreso de la /ep-"lica de manera periódica. En cuanto a las rentas de destinación

especí%ica ya existentes, el artículo => del proyecto de ley esta"lece que dentro de los seis meses

siguientes a la apro"ación de este proyecto de ley, el Io"ierno de"e presentar al ongreso de la

/ep-"lica un proyecto de ley en el cual las rentas de destinación especí%ica se a)usten a los

criterios esta"lecidos en el presente ordenamiento presupuestal y se proceda a eliminar las que

no cumplan con los criterios.

8. De$!&!%!:& "e 7#6/+ 5;l!%+ 6+%!#l

En virtud del mandato contenido en el artículo 4'< constitucional, corresponde a la *ey

Orgánica de Presupuesto realizar la de%inición de gasto p-"lico social. Este artículo esta"lece,

adicionalmente, la prioridad de este gasto so"re cualquier otra asignación, con excepción de

casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional.

*a reserva del tema a la *ey Orgánica de presupuesto tiene mucho sentido. El carácter

superior de esta norma y su naturaleza, garantizan que la de%inición de gasto p-"lico social se

mantenga como un verdadero criterio rector para las autoridades que de"en tomar

determinaciones so"re gasto p-"lico, sin que normas ordinarias puedan contravenir su

contenido, ampliarlo o limitarlo. En un país donde existen tantas necesidades por satis%acer,

muchas de las cuales podrían ser catalogadas como de carácter social, es evidente que todas las

actividades e instituciones que la"oran en aras de su co"ertura quisieran garantizar, seguramentecon razón, su participación en el componente denominado gasto p-"lico social, y hacer valer la

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prioridad que por mandato constitucional !ste tiene. Bin em"argo, la realidad %iscal de nuestra

8ación y la existencia limitada de recursos, determinan que la aplicación de los mismos se

concentre en determinadas actividades y sectores de la po"lación, de suerte que todos los

ciudadanos vivan unas condiciones "ásicas similares y %avora"les.

a"e en este punto citar a la orte onstitucional que en sentencia 34&5 de &66F

expresó(

A*1 !a prelaci#n del gasto p)blico social ? adem(s de la consideraci#n que merece su

finalidad ?, obedece a la determinaci#n gen%rica del legislador org(nico, apoyada en un

asentimiento m(s amplio que el ordinario 5ste efecto de prelaci#n del gasto social, por lo

tanto, no puede darse a partir de la calificaci#n de gasto p)blico social hecha por una simple

ley ordinaria !a $orte estima que la delimitaci#n del anotado concepto debe hacerse en la ley

org(nica y proyectarse de manera específica en la ley anual de presupuesto 5n este caso, la

ley ordinaria que se interpone entre la org(nica y la de presupuesto, pretende con base en la

definici#n de la primera precisar su alcance definitivo +in embargo, en esa empresa, por lo

dicho no autorizada, se expone a convertir toda erogaci#n del presupuesto en gasto p)blico

social, puesto que en un 5stado social de derecho, difícilmente las apropiaciones son a3enas ?

de manera inmediata o mediata ? al bienestar general y al me3oramiento de la calidad de vida

de la poblaci#n”

El presente proyecto de ley incorpora una de%inición de gasto p-"lico social que se

orienta a la satis%acción de un grupo selecto de necesidades, consideradas prioritarias para el

"ienestar de la po"lación. Pretende que la aplicación de los recursos no se disperse en m-ltiples

actividades, situación a la que hoy está avocado el gasto pu"lico social, como consecuencia de

la cláusula %inal del primer inciso de la de%inición que dispuso la *ey &56 de &66=, que

incorpora"a además de actividades especí%icas #0...1 las tendientes al "ienestar general y el

me)oramiento de la calidad de vida de la po"lación$: en donde, ciertamente, tienen ca"ida

m-ltiples posi"ilidades.

El cam"io en la de%inición es muy importante. El artículo vigente es de carácter

enunciativo, al mencionar algunas actividades y a"rir el espacio a todas las demás que tengan

ca"ida en el "ienestar general y el me)oramiento de la calidad de vida de la po"lación. *a

propuesta contenida en este proyecto es taxativa, al considerar gasto p-"lico social sólo las

actividades allí de%inidas. Be elimina pues, toda posi"ilidad de incorporar en este componente

prioritario del gasto p-"lico, actividades que, aunque meritorias e incluso asociadas con

preceptos constitucionales, no est!n incluidas en la de%inición.

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sí, la propuesta se re%iere a las apropiaciones destinadas a la solución de necesidades

"ásicas insatis%echas de salud, educación, deporte, saneamiento am"iental, agua pota"le, y

su"sidios para servicios p-"licos domiciliarios asociados a estos dos -ltimos conceptos. De la

de%inición vigente se mantienen algunas actividades, se mantiene el deporte que por virtud del

acto legislativo


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como norte la transparencia conta"le, el proyecto de ley esta"lece, entre otros, que los ingresos

provenientes de endeudamiento no son ingresos en estricto sentido, sino que son una %uente de

%inanciación de la di%erencia entre los ingresos y los gastos del Estado.

dicionalmente, el proyecto de ley incluye una disposición 0rtículo >61 relativa a la

necesidad de evaluar el uso de los recursos p-"licos de acuerdo con su %inalidad, el

cumplimiento de las políticas, planes de acción, programas, actividades y responsa"ilidades del

Estado. Dado que para lograrlo se de"e hacer uso de t!cnicas presupuestales como el

presupuesto por programas, que son por de%inición cam"iantes en el tiempo, se le da la potestad

al go"ierno para que, por medio del reglamento, esta"lezca las t!cnicas, procedimientos y

clasi%icadores más idóneos para el cumplimiento de los o")etivos.

@. D!65+6!%!+&e6 Ge&e)#le6 "e l# Ley "e P)e65e6/#le6

El presente proyecto de ley incluye, en el artículo 4>, correctivos al mal uso de las

disposiciones generales de las leyes anuales de presupuesto. Be hace explícito que !stas son el

con)unto de normas que permiten la correcta e)ecución del presupuesto en la vigencia %iscal para

la cual son apro"adas, y que por lo tanto no pueden modi%icar leyes anteriores, crear derechos ni

o"ligaciones, ni permitir interpretaciones que no se a)usten estrictamente a los contenidos de la

ley orgánica de presupuesto.

. El %!%l+ 5)e65e6/#l

El proyecto de ley que se somete a consideración del ongreso de la /ep-"lica incluye

un capítulo destinado al desarrollo y organización del ciclo presupuestal. Be esta"lece que !ste

se rige por los principios presupuestales descritos anteriormente y comprende las siguientes

etapas(

a1 Programación del proyecto de presupuesto.

"1 Presentación del proyecto de presupuesto al ongreso de la /ep-"lica.

c1 Estudio del proyecto de presupuesto y apro"ación por parte del ongreso de la

/ep-"lica.

d1 *iquidación del Presupuesto

e1 E)ecución del presupuesto y sus modi%icaciones

%1 Beguimiento y Evaluación

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Be detallan a continuación las principales disposiciones alrededor de cada uno de las etapas

anteriores.

#( P)+7)#-#%!:& 5)e65e6/#l 'A)/F%l+6 >82>0(

*a programación del presupuesto empieza con la ela"oración del 9arco iscal de

9ediano Plazo, el cual será la "ase, dada la necesidad de que el presupuesto sea coherente con

!l, para garantizar la coherencia macroeconómica, la sosteni"ilidad de la deuda p-"lica y el

crecimiento económico.

omo parte del 99P, el 9inisterio de acienda y r!dito P-"lico ela"orará una

estimación del presupuesto de rentas, la cual de"e ser avalada por una institución independiente

al go"ierno, tal como el Lanco de la /ep-"lica. on esta disposición, se "usca introducir un

%iltro previo, reduciendo las posi"ilidades de so"reestimar las rentas en el presupuesto.

En lo que respecta a los gastos, el articulado incluye la adopción de metas sectoriales de

gasto anuales, las cuales son la "ase para la ela"oración del 9arco de Iasto de 9ediano Plazo,

el cual incluye el Plan Operativo Plurianual de Hnversiones. El primer a2o del marco de gasto se

constituye en la %uente principal para la ela"oración del Presupuesto P-"lico 8acional, en la

medida en que tiene en cuenta las propuestas de presupuesto enviadas por todos los órganos que

lo con%orman.

El proyecto de ley introduce una innovación en el proceso de ela"oración del

presupuesto, la cual consiste en que este 9arco de"e ser apro"ado por el O8PEB, con

presencia de la todos los 9inistros, con el o")etivo de elevar la

expomotivos_proyecto_de_reforma.doc

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