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Expansión de escolaridad latinoamericana desde mediados del siglo XX: entre la inclusión y exclusión

JOSÉ RIVERO

CAPÍTULO 2. LA EXPANSIÓN DE LA ESCOLARIZACIÓN DESDE MEDIADOS DEL SIGLO XX.

LECTURAS POSIBLES CAPÍTULO 2. LA EXPANSIÓN DE LA ESCOLARIZACIÓN DESDE MEDIADOS DEL SIGLO XX.

JOSÉ RIVERO: EXPANSION DE ESCOLARIDAD LATINOAMERICANA DESDE MEDIADOS DEL SIGLO XX: ENTRE LA INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN. 2

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EXPANSION DE ESCOLARIDAD LATINOAMERICANA DESDE MEDIADOS DEL SIGLO XX: ENTRE LA INCLUSIÓN Y EXCLUSIÓN

José Rivero1

América Latina ingresó al siglo XX sin haber cumplido la promesa republicana de ciudadanía para todos, de educación primaria universal, de acceso común a una cultura que define pertenencias a una “nación”. En contraste con los países del norte europeo que alfabetizaron a instancias de iglesias que pugnaron por la comunicación con Dios aprendiendo a leer la Biblia, en América Latina las iglesias no jugaron ese rol y tampoco existió el tejido social de instituciones con capacidad de promover educación para grandes mayorías. La rivalidad entre Iglesia y Estado fue generalizada en todo el ámbito latinoamericano y fue elemento de discordia entre los grupos oligárquicos. No obstante, estos conflictos no desembocaron en guerras civiles sino en países como México y Colombia, donde estas luchas adquirieron además una dimensión popular. Podemos observar cómo los enfrentamientos entre la Iglesia y el Estado son proporcionales al grado de consolidación adquirido por el Estado, en la medida en que éste está ya en capacidad de asumir las principales funciones sociales que ejercía la Iglesia, entre ellas la educación.

Podemos establecer también diferencias entre algunos países tomando en cuenta las dificultades u obstáculos que en cada uno tuvo el Estado para ir afianzándose de forma completa. En un país con un Estado más consolidado las reformas impactan de manera prioritaria el plano de la institucional y no imponen grandes demandas de represión ni de coacción por parte del Estado. La política educativa es utilizada en ese caso como mecanismo generador de consenso y la conformación de un verdadero sistema educativo se relaciona íntimamente con el grado de poder político y material asumido por el Estado. En países como Argentina, Uruguay o Costa Rica la pronta estabilidad del Estado dio lugar a la creación de un sólido sistema educativo. Por el contrario, en Estados menos consolidados el proyecto de gestión política debió apoyarse más en el ejército y otros órganos represivos que en la educación. Este fue el caso de países como Guatemala o el Ecuador.

Un factor de índole diferente y de mayor importancia para la integración nacional fue la consideración de la educación como medio de homogeneización social y cultura. Todos los países con altos contingentes de población indígena como México, Perú, Guatemala, Bolivia o Ecuador se plantearon medidas para su integración a través del sistema educativo. Prácticamente nada se alcanzó a este respecto al inicio del siglo XX y hasta la actualidad los logros en este terreno son deficientes. No obstante, la educación pública sigue siendo uno de los factores que más deben contribuir para integrar a estos amplios sectores marginados a los beneficios de la nacionalidad.

Con algunas excepciones como Costa Rica y Uruguay, los analfabetos fueron

1 Analista educativo peruano, vinculado a la UNESCO de la que fue especialista regional y al IIPE-Buenos Aires a través de

diversos trabajos que le han sido encomendados.



excluidos del derecho al voto. Como consecuencia a mediados del siglo XX casi la mitad de los adultos no sabía comunicarse por escrito, muy pocos jóvenes asistían a la secundaria y las universidades, con excepción de Argentina y Uruguay, ofrecían cupos para apenas 2 o 3% de la población en edad elegible.

Sin embargo de esos pobres logros, el crecimiento sustantivo de la población con algún acceso a la escuela respecto a la minoría ilustrada de inicios de siglo, indica avances notables a mediados del siglo XX. La anterior reducción a los derechos políticos fue ampliándose a mediados de siglo a los derechos sociales y a la educación en primer lugar.

La drástica reducción del analfabetismo y el aumento de la cobertura escolar se debieron fundamentalmente a la acción del Estado, sobre todo asumiendo la tarea de escolarizar nuevos grupos sociales y, en especial, a los grupos pobres. Además, fue explícita la incursión privada sobre todo en colegios secundarios y en universidades.

Influencias de la CEPAL y de proyectos regionales

En las décadas de los años 50 a 70 los Estados latinoamericanos adoptaron de forma muy generalizada y amparados por organismos como la CEPAL (Comisión Económica para América Latina, de las Naciones Unidas) desarrollista, que hacía del Estado el sujeto del desarrollo económico y social. Mediante una estrategia de planificación, este enfoque desarrollista fomentó el intervencionismo estatal a falta de una burguesía nacional, considerando como ejes básicos el desarrollo económico y la democracia política. Dentro de esta nueva concepción de la política, las decisiones educativas fueron entendidas como decisiones de inversión de capital. Ello trajo consigo un creciente interés por la extensión de la educación, no sólo la educación profesional más directamente relacionada con las cualificaciones requeridas por el mercado de trabajo, sino también un incremento general de la educación primaria, así como importantes medidas para la erradicación del analfabetismo.

Esta nueva concepción del Estado, claramente intervencionista, le abocó a incursionar en muchas actividades empresariales y a crecer de manera muy considerable en los últimos cuarenta años del pasado siglo. El Estado se convirtió en un importante empleador y sus presupuestos se dedicaron en un alto porcentaje el pago de burocracia. Todo ello ha dado pie a los tan conocidos y alarmantes problemas de déficit público y deuda externa de todos estos países, con el consiguiente deterioro del nivel de vida de su población

La situación educativa comenzó a cambiar aceleradamente desde mediados de los sesenta. Uno de los efectos de la triunfante revolución cubana fue influir en los propósitos de un cambio educativo en la región, aunque de distinta orientación. Los acuerdos de la Reunión y la Carta de Punta del Este suscrita por 17 países en 1961 constituyó una respuesta que trató de trascender la confrontación ideológica que la originó; en ella, por primera vez, los Estados se comprometían a trazar una política



educativa que además de enfrentar el analfabetismo de la población adulta se proponía garantizar un mínimo de seis años de educación primaria para todos los niños en edad escolar. Dos décadas después, los escasos resultados regionales aplicando los dictados de Punta del Este, demandaron la concreción en 1979 (México) de un Proyecto Principal de Educación con el que se postulaba, en una estrategia de largo plazo hasta el fin de siglo, los problemas de acceso y permanencia de niños en edad escolar, el analfabetismo y la educación básica de adultos así como la administración y gestión de sistemas educativos renovados. Dicho proyecto tuvo orígenes fundamentalmente latinoamericanos y su ejecución coincidió con un espectacular crecimiento de la matrícula escolar en medio de los severos efectos de la crisis de los años ochenta sobre las economías y las sociedades nacionales.

La expansión de la educación primaria

A pesar del crecimiento secular del sistema educativo en términos de tasas de matrícula, especialmente en la educación primaria, la tasa de crecimiento de los gastos educativos, ajustados por inflación, disminuyó en los ‘80. Fernando Reimers (1991) muestra que entre 1975 y 1980 el gasto total en educación se incrementó en todos los países de la región. Sin embargo, entre 1980 y 1985, el gasto total en términos reales disminuyó en doce de los dieciocho países estudiados. El autor argumenta que, en contraste con los logros previos en la expansión de la educación pública, la década de los ochenta significa una caída en la cantidad y calidad escolar en la región. Según la investigación de Reimers, los Ministerios de Educación de la región se vieron forzados a sacrificar equidad y eficiencia a fin de reducir los gastos educativos bajo las presiones de políticas de ajuste estructural. Estos cortes presupuestales afectaron de manera desproporcionada la educación primaria, y se reflejaron en los recursos limitados en términos de materiales de enseñanza, edificios escolares, y caída en las tasas de matrícula. Una consecuencia natural de estos ajustes fue que la disminución en el gasto educativo alineó a las organizaciones del magisterio, especialmente a los sindicatos de maestros y profesores, creando nuevas áreas de conflicto en las relaciones docentes-estado en términos de la formulación, operacionalización y evaluación de la política pública en educación

Para 1990 el 85% de adultos podía comunicarse por escrito y en 1994, más de 127 millones de niños y jóvenes eran atendidos por los sistemas educativos de los países de la región. Ello significó que de cada 100 personas entre 5 y 24 años, alrededor de 55 asistían a una institución educativa, en comparación con el 46% registrado al iniciarse la década de los sesenta.

Esta alza de la escolaridad se dio a la par de una explosión demográfica: la población creció en un 48% entre 1970 y 1994. Lo que significa que para darse esa mejora educativa fue necesario que las instituciones educativas – escuelas, colegios y universidades – aumentaran sus cupos en un 75%.

Los antecedentes muestran que los países latinoamericanos que en 1990 habían



logrado los mayores avances relativos en la difusión de la educación básica despegaron antes de 1930 y luego en los años siguientes mantuvieron esos programas con distintos pero significativos niveles de intensidad, o comenzaron entre 1950 y 1960, colocando el problema de la educación básica entre las prioridades principales del desarrollo, y manteniendo luego este nivel de esfuerzo a través de reformas e innovaciones en los años setenta y ochenta.

Si bien todos los países parten de una oferta primaria con déficits heterogéneos y llegan a una cierta homogeneización al generalizarse la finalización de este primer nivel educativo en la gran mayoría de países. Algunos recién en los años 90 alcanzan el 90% de su población escolarizada, y otros como Brasil, Colombia, México, Paraguay y Perú recién el 2005 lo logran. Las cifras actuales son indicativas de que el ideal de la primaria para todos está al alcance de la mano; con 9 de cada 10 niños que hoy asisten a una escuela primaria en la región, el analfabetismo de adultos se ha reducido considerablemente.

La expansión de la educación secundaria

La expansión relativa de la educación secundaria fue más considerable aún; para el conjunto regional el índice de cobertura se duplicó en tan solo 28 años (entre 1965 y 1993). Es precisamente a partir de 1965 cuando los países comienzan a diferenciarse y presentar heterogeneidad en cuanto a la oferta educativa de secundaria; en algunos países la conclusión de la secundaria en 1985 correspondía a estratos sociales acomodados, extendiéndose en otros casos a sectores medios. El crecimiento más acelerado se dio en México (tres veces y media), Centroamérica y la Región Andina (dos veces y media), el Cono Sur tuvo menos aumento relativo. Si bien el nivel de partida fue más bajo que en la primaria, esta opción por la secundaria puede reflejar una determinación política muy al gusto de las clases medias.

A pesar de esos significativos avances, es relevante que al 2005 ningún país presente como logro nacional que todos sus adolescentes, sea cual fuere su sector social de procedencia, puedan concluir su secundaria. Persisten las diferencias entre países, en algunos concluir la secundaria es privativa de las clases altas o acomodadas, en otros ha sido la clase media la principal beneficiaria. Perú y Chile han logrado que el 70% de sus adolescentes concluyan secundaria, aunque en el primero de ellos aún es alto el desbalance entre oportunidades educativas secundarias rurales respecto a las que se ofertan para su población urbana. En los casos de países como Bolivia, Brasil, Colombia, Panamá y Paraguay la mitad de sus estudiantes alcanza a concluir este nivel educativo. La subregión centroamericana sigue presentando déficits al respecto, siendo los casos de Guatemala, Honduras y Nicaragua los más preocupantes pues menos del 30% de sus estudiantes logran culminar secundaria.

Importa remarcar que a diferencia de la primaria, en el nivel secundario los países parten de una situación homogénea con baja proporción de población escolarizada a una clara diferenciación entre países. El reducir brechas entre países es tarea



pendiente.

Exclusión e inclusión en la expansión escolar

El desarrollo de la educación latinoamericana fue marcado por un doble y simultáneo proceso de inclusión y exclusión. El aumento de las oportunidades y la extensión de la cobertura a nuevos grupos sociales se dieron junto a diversas formas de discriminación cuantitativa o cualitativa que dejó atrás a numerosos niños y jóvenes; cada vez más la escuela fue un transmisor de las desigualdades propias de cada época. Ello repercutió para que la educación haya sido al mismo tiempo principal motor y a la vez gran obstáculo para la integración nacional, el crecimiento económico y la superación de la pobreza en la región.

Para la gran mayoría, este proceso de expansión de la matrícula parece haber sido costoso en términos de resultados. Se hizo con altas tasas de deserción y repetición, con problemas no resueltos de aprendizaje y con una distribución regresiva de los beneficios.

Los sistemas de enseñanza evolucionaron respondiendo a un doble desafío: expandir la matrícula como una manera de ampliar el acceso y, al mismo tiempo, satisfacer los requerimientos educacionales de las elites. Ratinoff (1992) precisa que de una parte hubo presiones para expandir la oferta de educación a todos los niveles y, de otra, para ajustar las instituciones a las necesidades de los grupos con ingresos relativamente más elevados. “Gradualmente surgieron sistemas paralelos y divergentes. Uno dominado por los problemas del rápido crecimiento de la matrícula: alta deserción, repetición y retraso escolar. Otro, dominado por la lógica de la selección de cuadros, basado en la retención y prolongación del período de escolarización”. Si bien es difícil evaluar con precisión cuál fue la distribución social de los beneficios de esta transformación de los sistemas, es evidente, concluye, que los grupos con ingresos precarios aprovecharon proporcionalmente menos las ventajas de esta mayor oferta de educación.

Los inicios de los noventa presentando altas tasas de repetición de la región y las tasas de abandono escolar son expresión de inequidades respecto a poder beneficiarse de las oportunidades que da la educación2

La oferta educativa global se hizo sin pensar en la población más pobre, en la población rural ni en las comunidades indígenas. Los currículos, las prácticas

2 Las tasas de repetición son las siguientes para el comienzo de la década de los noventa: Brasil, 45%; otros países de América del Sur, 36,3%; América Central y Panamá, 39,5%; el Golfo de México (República Dominicana, Cuba y México), 38,6%; países del Caribe anglófono, 18,7%. La tasa de repetición para la región en su conjunto es 41,2% (UNESCO-OREALC, 1991). Un reporte del Centro de Estudios Educativos en México argumenta que entre1980 y 1986 sólo 52% de los niños y niñas en la escuela primaria terminó su nivel escolar, y que la tasa de deserción se incrementó de 10,3% a 10,6% en1986 (Morales-Gómez, 1989).



pedagógicas, el calendario escolar y los horarios están pensados desde la perspectiva de quienes deciden o de quienes enseñan y no desde la perspectiva de los más marginados en la escala social. Dicha oferta no se diversificó ni flexibilizó suficientemente para ser adecuada a las necesidades de quienes aprenden y a las condiciones de cada contexto humano y cultural.

Efectos de la retórica del “capital humano”

En los años recientes, el discurso de la globalización y el predominio de una lógica del mercado han influido en la vigencia de la retórica del capital humano. Se asigna a la escuela el papel de habilitar a los individuos para que obtengan ingresos compatibles con un nivel de vida “civilizado”, de modo que el resultado de esas conductas sean economías local e internacionalmente sostenibles. Hay dos elementos que llaman poderosamente la atención en dicha retórica: la eliminación de la movilidad social como objetivo y la propuesta de subordinar los procesos educativos a las necesidades económicas (Ratinoff, 1994). La influencia de instituciones supranacionales como el Fondo Monetario Internacional en la aplicación de políticas de ajuste, y del Banco Mundial en el financiamiento de proyectos educativos, fueron determinantes para que la relación costo-beneficio y la tasas de retorno influyan en las prioridades de inversión por niveles educativos y para que los criterios de calidad se asocien a las competencias y los rendimientos. Es esta la situación que impone actualmente ajustes a la estabilización desaforada de las décadas anteriores y que ha dado pie a importantes políticas de privatización y de reducción de presupuestos en numerosas instituciones estatales, incluidos algunos sectores de las instituciones sociales como la educación.

Esto es particularmente grave en una región donde las evaluaciones internacionales muestran que la zona de residencia (urbano/rural), la pertinencia étnico-lingüística y el género - sobre todo en medios rurales y en poblaciones indígenas- son factores que se agregan a la condición de pobres, como principales obstáculos para el acceso, la permanencia y el buen aprendizaje en las escuelas. (UNESCO, 2004). Las conclusiones de los dos estudios LLECE UNESCO señalan la existencia de una relación directa entre el rendimiento académico y el estrato sociocultural de los niños.

La educación rural tiene como principal referente el mundo urbano, la escuela rural es una agencia educativa organizada y desarrollada en su modelo educativo, administrativo y arquitectónico sin atender obvias demandas de las comunidades rurales; los tiempos, las distancias, el aislamiento geográfico e incomunicación en comunidades rurales distan de ser factores tomados en cuenta por las políticas centrales.

Las poblaciones indígenas sufren doble discriminación. A su condición de pobres



suman negativamente, aún en países con significativos grupos indígenas, el hecho de que la educación que reciben sus niños y niñas se da mayoritariamente en las lenguas oficiales, por docentes foráneos y sin considerar la construcción y transmisión comunitaria de sus saberes y culturas. Los importantes avances en materia de EIB (Educación Intercultural Bilingüe) en países como Guatemala, México o los del Área Andina, no han logrado superar su carácter experimental, vulnerable a los distintos y frecuentes cambios políticos. Han sido una constante la precariedad institucional de las escuelas, la escasa preparación de los maestros indígenas y la falta de participación de las comunidades en su propia educación. En muchos casos se ha dado más atención a aspectos lingüísticos y antropológicos que a los pedagógicos.

El factor docente

Una de las principales conclusiones del estudio regional comparado del LLECE de la UNESCO señala: “...el descubrimiento más importante consiste en que el clima favorable para el aprendizaje en el aula, por sí solo, influye más en los aprendizajes que el efecto de todos los demás factores”3.

El enorme potencial que tienen los docentes para influir en el buen aprendizaje y la buena educación está seriamente condicionado por el “malestar docente” (bajos salarios, poca estima personal, desprofesionalización, frustración familiar, stress laboral) que tiene como correlato las constantes paralizaciones laborales y los enfrentamientos docentes- Estado, afectando seriamente la viabilidad de los intentos de cambio educativo.

La mayoría de los procesos de reforma se iniciaron considerando al docente como “insumo” capaz de ser estimulado o, en su defecto, ayudado, sino reemplazado, por materiales de autoaprendizaje o medios electrónicos - sobredimensionados en potencialidad - que faciliten la tarea docente o hagan menos visible la función del maestro en la enseñanza y el aprendizaje. La influencia de agencias de financiamiento internacional como el Banco Mundial y la miopía de varios ministros de educación fueron decisivas para asignar al docente la mayor responsabilidad del fracaso escolar, considerar inútil el diálogo con dirigencias sindicales ideologizadas y para no reconocer la importancia y necesidad de salarios docentes dignos, condicionándolos a los niveles de eficiencia alcanzados. Uno de los efectos más dramáticos de ello ha sido que muchos profesores no se sientan parte de un esfuerzo

3 El LLECE señala como otros “factores asociados al aprendizaje” el nivel de ingresos, la composición y los niveles de afecto

familiar, el nivel educativo de los padres, la infraestructura del hogar y los recursos para el aprendizaje, el acceso a libros y a

medios tecnológicos. (UNESCO/LLECE, 2002).



de construcción nacional4

Lecciones de la expansión educativa

Las lecciones de esta experiencia son posibles de identificar:

– La prioridad política de la educación básica dentro de los programas del sector público parece haber sido un elemento desencadenante para concentrar las fuerzas e intereses que promovían el objetivo de una educación para todos. Es a la zaga de estas decisiones políticas que se crean las capacidades técnicas, los recursos humanos, las instituciones y se amplían los grupos y públicos interesados en el progreso de la educación básica.

– Importancia de la voluntad política para sostener el nivel relativo de estos esfuerzos durante un largo período de tiempo, renovando el compromiso a través de sucesivos gobiernos y sucesivas reformas e innovaciones originadas en los grupos técnicos pero con un significativo eco político, y en función de los problemas de continuar ampliando la cobertura y mejorando la eficiencia de los sistemas.

– Influencia de presiones externas para modernizar los sistemas de enseñanza básica, a través de proyectos regionales, conferencias internacionales, publicaciones, mejoramiento de la información, definición de metas regionales, seminarios e investigaciones.

Tal vez el aspecto más saliente de estas lecciones de la experiencia pasada es que los compromisos políticos se renovaron a través de reformas e innovaciones para mejorar la efectividad de los procesos.

La coyuntura actual presenta nuevas situaciones y desafíos. A las restricciones de recursos planteando la necesidad de ampliar la cobertura mejorando significativamente la eficiencia y, al mismo tiempo, redefiniendo las relaciones de la escuela y el medio, hay que añadir otros factores relevantes demandantes de atención pública y social:

La educación es asumida como elemento esencial para enfrentar la pobreza y se refuerza en el discurso político la importancia de invertir en ella para la mayor competitividad y crecimiento económico, para mejorar la productividad laboral y para acelerar la difusión de información en la sociedad del conocimiento

Hay, sin embargo, evidencias de que la pobreza y desigualdad social no pueden

4 La sensación de que la escuela forma parte del sector postergado es certeramente descrita por Miguel Soler (1996): “ el empuje

de los docentes deja lugar al abatimiento, la condición de funcionario pesa más que la de profesional, la creatividad es sustituida

por la rutina. Casa construida para la alegría, la belleza y la búsqueda, la escuela puede devenir triste refugio, fea morada de un

deber, cerrado escenario de la incuria y del abatimiento”.



combatirse exclusivamente mejorando el capital humano. Se requieren políticas integrales en las que el factor educativo sea parte de un conjunto coherente y sistémico de otras acciones sectoriales, priorizando los recursos internos sobre los externos, mejorando políticas tributarias e impidiendo evasión de impuestos.

Las reformas educativas con políticas de descentralización, de prioridad a la educación básica y nuevas estrategias de gestión escolar a pesar de sus efectos positivos en algunas dimensiones muestran evidentes limitaciones en su aplicación para lograr sistemas educativos inclusivos y equitativos. El fortalecimiento de la educación pública y la renovación de roles del Estado constituyen demandas perentorias.

Hay tareas pendientes en la expansión de la escolaridad. El acceso universal de todos los niños y niñas de 3 a 5 años a una educación inicial de calidad muestra insuficiencias de cobertura, que son más alarmantes si se asume la importancia decisiva de los cinco primeros años en la vida de toda persona y que, salvo pocas excepciones regionales, la mayoría de países no presenta políticas integrales y exitosas a favor de su primera infancia, incluyendo la capacitación de madres y padres con niños de 0 a 5 años.

BIBLIOGRAFIA

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• RIVERO, José. 1999. “Educación y exclusión en América Latina. Reformas en tiempos de globalización “Miño y Dávila Editores. Madrid – Buenos Aires

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