ex ante 2013nsrr.sk/download.php?fname=1412071335.upl&aname=exant… · web viewprodukcia...

PARTNERSKÁ DOHODA SR NA ROKY 2014 – 2020: EX ANTE HODNOTENIE (ZÁVEREČNÁ SPRÁVA)

EX ANTE HODNOTENIE

PARTNERSKÁ DOHODA SLOVENSKEJ REPUBLIKY NA ROKY 2014 – 2020

ZÁVEREČNÁ HODNOTIACA SPRÁVA

Slovenská akadémia vied/Tím ex ante hodnotiteľov

Bratislava, 20.1.2014

JANUÁR 2014 1


OBSAH 1. ÚVOD A ZHRNUTIE PROCESU EX ANTE HODNOTENIA............................................................................4

2. HLAVNÉ ZISTENIA A ODPORÚČANIA........................................................................................................ 5

3. ANALYTICKÁ ČASŤ..................................................................................................................................... 10

4. STRATÉGIA DOKUMENTU A JEHO KONZISTENCIA................................................................................15

4.1. Súlad plánovanej stratégie s identifikovanými potrebami a cieľmi analytickej časti...............................15

4.2. Interná koherencia partnerskej dohody....................................................................................................... 16

4.3. Súlad so stratégiou Európa 2020 a nadväzujúcimi dokumentmi...............................................................17

4.4. Regionálna dimenzia a jej konzistentnosť...................................................................................................21

4.5. Horizontálne princípy rovnosť mužov a žien, nediskriminácia a prístupnosť a udržateľný rozvoj........23

5. OČAKÁVANÉ VÝSLEDKY A DOPADY...................................................................................................... 23

5.1. Efektívna implementácia............................................................................................................................... 23

5.2. Administratívne kapacity a záťaž................................................................................................................. 25

5.3. Doplnkovosť................................................................................................................................................... 26

5.4. Ex ante kondicionality................................................................................................................................... 26

5.5. Elektronická výmena údajov......................................................................................................................... 27

6. KVANTIFIKÁCIA EFEKTOV FINANČNÝCH ALOKÁCIÍ.............................................................................28

7. PRINCÍP PARTNERSTVA........................................................................................................................... 31

8. MONITOROVANIE A HODNOTENIE........................................................................................................... 32

9. ZÁVER......................................................................................................................................................... 37

PRÍLOHY................................................................................................................................................................ 38

Príloha 1. Zoznam skratiek................................................................................................................................... 38

Príloha 2. Zoznam hodnotiteľov a autorov správy............................................................................................. 41

Príloha 3. Alokácie na programové obdobie 2014 - 2020 v mil. EUR................................................................42

Príloha 4. Model HERMIN použitý na kvantifikáciu efektov finančných alokácií.............................................43

Príloha 5. Proces ex ante hodnotenia................................................................................................................. 45

JANUÁR 2014 2


JANUÁR 2014 3


1. Úvod a zhrnutie procesu ex ante hodnotenia

Európske štrukturálne a investičné fondy (ďalej len „EŠIF“)1 majú za cieľ prispievať k udržateľnému rastu, zamestnanosti a konkurencieschopnosti a urýchliť približovanie menej rozvinutých členských štátov (ďalej len „ČŠ“) a regiónov k zvyšku Európskej únie (ďalej len „EÚ“). Partnerská dohoda Slovenskej republiky na roky 2014 – 2020 (ďalej len „PD SR“) je kľúčový dokument, ktorý definuje priority krajiny v kontexte cieľov EÚ a určuje spôsob, akým sa budú s pomocou EŠIF napĺňať. Základným princípom je v tomto kontexte zosúladenie PD SR s politickými prioritami stratégie Európa 2020, ex ante kondicionalitami, tematickým zameraním a výkonnostnými stimulmi, ktoré povedú k efektívnejšiemu vynakladaniu prostriedkov EÚ. Ex ante hodnotenie má podľa článku 55, ods. 3 nariadenia (EÚ) č. 1303/2013 (ďalej len „všeobecné nariadenie“)2 za svoj hlavný cieľ napomôcť optimalizovaniu využitia zdrojov a zlepšiť kvalitu programovania. Má hlavne identifikovať nakoľko predkladané opatrenia zabezpečujú súlad so stratégiou Únie na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu a zhodnotiť predpoklady zpre efektívnu implementáciu EŠIF. Európska komisia (ďalej len „EK“) zároveň navrhla nový prístup k využívaniu prostriedkov vo Viacročnom finančnom rámci pre roky 2014 – 20203. Tento nový prístup zdôrazňuje potrebu silnej prioritizácie a konkrétnych merateľných výsledkov.

ČŠ vykonajú ex ante hodnotenie s cieľom zlepšiť kvalitu vytvárania každého programu. Predkladané ex ante hodnotenie PD SR zároveň vychádza z usmernenia EK ako pristupovať k ex ante hodnoteniu dokumentov, viažucich sa k pripravovanému programovému obdobiu 2014 – 20204.

Hodnotenie tak bolo primárne zamerané na prínos PD SR k napĺňaniu stratégie EÚ na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu, hodnotenie dopadov na vybrané tematické ciele (ďalej len „TC“) a priority a zohľadnenie vnútroštátnych a regionálnych potrieb. Hodnotenie sa tiež špecificky zaoberalo vnútornou koherenciou navrhovanej PD SR, plánovanou implementáciou a ukazovateľmi pokroku.

Hodnotiaci tím sa v procese ex ante hodnotenia PD SR taktiež zameriaval na súlad alokovaných rozpočtových zdrojov s cieľmi PD SR a na otázku, ako očakávané výstupy prispejú k výsledkom, aké sú dôvody formy navrhovanej podpory a aká je primeranosť

1 1Medzi EŠIF patria nasledovné fondy EÚ: Európsky fond regionálneho rozvoja (ďalej len „EFRR“), Európsky sociálny fond (ďalej len „ESF“), Kohézny fond (ďalej len „KF“), Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka (ďalej len „EPFRV“) a Európsky námorný a rybársky fond (ďalej len „ENRF“)

2 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 z 17. decembra 2013, ktorým sa sStanovujú sa ním spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde námorného a rybného hospodárstva zahrnuté do spoločného strategického rámca a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde a Kohéznom fonde a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006.

3 Nariadenie Rady (EÚ, EURATOM) č. 1311/2013 z 2. decembra 2013, ktorým sa ustanovuje viacročný finančný rámec na roky 2014 - 2020.

44 Directorates-General for Regional and Urban Policy and for Employment, Social Affairs and Inclusion: Monitoring and evaluation of European cohesion policy - Guidance document on Ex-ante evaluation (január 2013).

JANUÁR 2014 4


množstva ľudských zdrojov (ďalej len „ĽZ“) a administratívnych kapacít (ďalej len „AK“) na riadenie EŠIF.

Ex ante hodnotenie je vykonávané v interakcii so spracovateľmi PD SR a čiastkové výsledky hodnotenia boli spolu s odporúčaniami a návrhmi priebežne odovzdávané spracovateľom (viď príloha 4). Prvým takýmto výstupom bolo Posúdenie analytickej časti PD SR, ktoré bolo vykonané v máji 2013. Druhým výstupom bola 1. Predbežná správa hodnotenia ex ante, ktorú hodnotiaci tím doručil v júni 2013 (bola vypracovaná na základe verzie PD SR zo dňa 5. 6. 2013). V auguste 2013 bola následne vypracovaná 2. Predbežná správa hodnotenia ex ante. Predkladaná Záverečná hodnotiaca správa zhŕňa poznatky tímu ex ante hodnotiteľov a obsahuje súhrn celkového hodnotenia dokumentu a odporúčania pre jednotlivé kapitoly. Je vypracovaná na základe verzie PD SR z 13. 12. 2013.

V úvode procesu a predbežných ex ante správach sa hodnotenie sústredilo na metodicko-koncepčné otázky a kvalitu východiskovej analýzy a na formálne a technické nároky kladené na dokumenty tohto typu. Spracovanie PD SR bolo zložitým a komplikovaným procesom a od pomerne nesúrodých úvodných verzií sa dokument postupne zlepšoval, budoval na prepracovanejších analýzach a stával sa konzistentnejším a komplexnejším. Hodnotiaci tím poskytol v týchto štádiách množstvo konkrétnych návrhov a odporúčaní, ako zlepšiť kvalitu dokumentu, eliminovať technické nedostatky a doplniť chýbajúce analýzy a údaje. V druhej línii sa ex ante hodnotenie sústredilo na strategické otázky kvality definovania cieľov, spôsobu ich dosahovania a predpokladaného efektu na vytváranie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu. Cieľom predkladanej záverečnej správy ex ante hodnotenia je zhrnúť výsledky priebežného a záverečného hodnotenia dokumentu a zároveň upriamiť pozornosť na oblasti, kde bude potrebné klásť zvýšený dôraz pri implementácii plánovaných intervencií.

2. Hlavné zistenia a odporúčania

PD SR predstavuje logicky štruktúrovaný, metodicky podložený a komplexný prístup k problematike definovania národných priorít a spôsobu, akým sa budú s pomocou EŠIF napĺňať. Ex ante hodnotenie PD SR sa sústredilo na päť hlavných okruhov koncepčných otázok:

OKRUH HODNOTENIE

Je PD SR v tejto forme dokumentom, ktorý jasne analyzuje problémy a na základe analýz navrhuje najvhodnejšie riešenia?

Súlad medzi zameraním a rozsahom analýz je vhodný a postačujúci a navrhované riešenia sú v nich dobre ukotvené.

Bude PD SR efektívna v tom, že jej jasné a dobre definované ciele môžu byť realisticky dosiahnuté?

Ciele sú dostatočne odôvodnené a definované. Ich naplnenie je ale založené na dobrej implementácii, absorpčnej kapacite a mechanizmoch koordinácie. V týchto oblastiach

JANUÁR 2014 5


existujú značné riziká.

Bude mať PD SR plánované dopady a vytvorí a podporí potrebné zmeny v ekonomickej, sociálnej a environmentálnej oblasti?

Plánované intervencie majú predpoklad podporiť ciele inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu s predpokladom naplnenia plánovaných dopadov. Problémom môže byť hĺbka zmien počas implementácie a udržateľnosť plánovaných trendov.

Zaisťuje PD SR efektívny rámec pre koordináciu intervencií a synergický efekt?

Regionálny dopad intervencií a ich koordinácia smerom k synergickým efektom je identifikovaná ako najväčšia výzva pre proces efektívnej implementácie PD SR.

Sú tematické ciele v súlade s prioritami financovania a existuje súlad medzi plánovanými finančnými alokáciami a TC?

TC sú s prioritami financovania v súlade a podľa ex ante hodnotenia, finančné alokácie reflektujú náročnosť jednotlivých TC.

Kým v hlavných smeroch hodnotená PD SR je dokumentom, ktorý je v zhode s cieľmi stratégie Európa 2020, existuje niekoľko problémových oblastí a rizík, ktorým bude treba venovať zvýšenú pozornosť v záverečnej fáze prípravy programového obdobia 2014 – 2020 na a následne v procese implementácie EŠIF.

Inteligentný rast: Inteligentný rast je zameraný hlane na VvaI a IKT, stimuláciu súkromných investícií do VaI ako aj na zamestnanosť mladých (hlavne mladých výskumníkov). Identifikácia priorít sa v PD SR týka hlavne sektorov výskumu, vývoja a inovácií, kde je potrebné venovať viac pozornosti predovšetkým stanoveniu a následnému rozvoju kľúčových odvetví. Dôležitým problémom je realizácia prepojenia výskumu a inovácií (ďalej len „VaI“) s podporou vzdelávania. Viac ako polovica výskumnej základne a 70 % výstupu výskumu a vývoja (ďalej len „VaV“) sa koncentruje v Bratislavskom samosprávnom kraji (ďalej len „BSK“). PD SR definuje dôležitosť potreby presunu 3 % transferu z celkovej národnej alokácie medzi kategóriami regiónov, ale PD SR by bol nápomocný presnejší popis kľúčových oblastí, ktoré budú predmetom podpory. PD SR sa zameriava na možnosti prepojení medzi EŠIF a inými zdrojmi financovania, ako sú zdroje EÚ (napr. fondy pre vedu a výskum) a súkromným investíciam, ale neposkytuje ucelenejšiu informáciu o tom, ako tieto prepojenia stimulovať a zabezpečiť. Plán postupného znižovania rozpočtových príspevkov, ktoré by mali kompenzovať súkromné investície v sebe skrýva značné riziká. Naplnenie cieľa investovať 1,2 % HDP do VaV (do roku 2020) je rizikové. Nie je jasné, ako sa podarí naplniť objem plánovaných súkromných investícií, ktoré by mali byť v procese stimulované, pričom Stratégia výskumu a inovácií pre inteligentnú špecializáciu SR (ďalej len „RIS3“) hovorí o 1,2 % HDP, z toho až 2/3 zo súkromných zdrojov.

Udržateľný rast: Prierezová téma, ktorá sa dotýka oblastí, od výroby až po spotrebu. Od podpory OZE, MSP, zlepšenia podnikateľského prostredia, spolupráce, internacionalizácie, až po vytváranie sietí a ochrany duševného vlastníctva. PD SR smeruje k naplneniu energeticko – klimatických cieľov, tak, ako sú záväzné do roku 2020. Výzvou bude naplnenie cieľov v manažmente odpadov (hlavne v znížení skládkovania a recyklácii komunálneho odpadu). Chýba lepšie prepojenie tejto problematiky ako prierezovej témy, ktorá sa netýka len ochrany životného prostredia, ale aj VaV, ekoinovácií, dopravy, nízko uhlíkovej ekonomiky, spotreby a preventívnych prístupov, ako aj trhu práce (napr. zelené pracovné miesta). Pri implementácii bude dôležité zvýrazniť úlohu udržateľného rastu ako konkurenčnej výhody v dlhšom

JANUÁR 2014 6


časovom horizonte. Dôležitou oblasťou bude silnejšia podpora zavádzania ekonomických nástrojov a uplatňovania princípu „znečisťovateľ platí“ (hlavne v kontexte udržateľného rozvoja). Kľúčovou výzvou je prepojenie plánovaných opatrení s regionálnym rozvojom a sociálnou inklúziou marginalizovaných oblastí. S cieľom zabezpečenia lepšieho vytvárania prepojení jednotlivých opatrení týkajúcich sa regionálneho rozvoja a trhu práce.

Inkluzívny rast: Inkluzívny rast je zameraný nie len na vytváranie a udržanie novovytvorených pracovných miest, ale rovnovážnym spôsobom aj na sociálnu inklúziu a zmiernenie sociálnej deprivácie vylúčených marginalizovaných komunít. Kľúčová otázka je, ako podporiť nárast konkurencieschopnej ekonomiky (s dôrazom na jej znalostnú časť a produktivitu práce s čo najvyššou pridanou hodnotou) a zároveň čeliť závažnému problému dlhodobo nezamestnaných ľudí s nízkou kvalifikáciou. Popri zameraní na znalostnú ekonomiku je preto potrebné (ako podporné a dočasné opatrenie) zvážiť, akým spôsobom využiť projekty na vytváranie návykov a začlenenie ľudí do trhu práce. V nadväzujúcich operačných programoch (ďalej len „OP“) na roky 2014 – 2020 by bolo potrebné rozpracovať dopady plánovaných opatrení a plánovaných krokov tak na zamestnanosť, ako aj na sociálnu inklúziu. Napríklad v oblasti verejnej správy povedú plánované opatrenia zamerané na zvyšovanie výkonnosti k zníženiu celkovej zamestnanosti. Dotkne sa to predovšetkým starších pracovníkov, ktorí dnes tvoria väčšinu zamestnancov verejnej správy. Tvorba pracovných miest by mala byť prierezovou prioritou. Intervencie by mali byť realizované takým spôsobom, aby primárne a tam, kde je to možné, vytvárali pracovné miesta. Pri napĺňaní cieľa inkluzívneho rastu bude problémom hlavne regionálny rozmer. Navrhované intervencie bude potrebné v OP realizovať tak, aby sa prioritne zamerali na zmierňovanie regionálnych disparít v SR a diferencovaného prístupu k jednotlivým typom regiónov. Nadväzujúce OP by tiež mali obsahovať samostatnú analýzu regionálnych problémov, identifikáciu rozvojových možností regiónov a regionálne diferencované stratégie.

Územná dimenzia PD SR je navrhnutá na základe územnej koncentrácie intervencií do jednotlivých typov centier osídlenia (systém Koncepcie územného rozvoja Slovenska (ďalej len „KURS“)). Tento systém by bolo potrebné v OP rozpracovať na regionálne cielené TC. Integrovaný prístup k územnému rozvoju je založený na zapojení miestnych a regionálnych aktérov do riešenia problémov, čo je dôležitý prvok endogénneho rozvoja. Dve kľúčové výzvy pre Slovensko budú v zamestnanosti mladých ľudí a v komplexnom prístupe k inklúzii marginalizovaných rómskych komunít (ďalej len „MRK“). PD SR tieto priority identifikuje, ale v implementácii môžeme na základe doterajších skúseností odôvodnene predpokladať problémy pri záujme zvyšovať zamestnanosť, najmä u znevýhodnených skupín (najmä Rómovia, mladí ľudia, dlhodobo nezamestnaní, obyvatelia v regiónoch s vysokou mierou nezamestnanosti). Pre naplnenie cieľa zvýšenia zamestnanosti treba zvážiť, akým spôsobom pri každom projekte všetkých OP stanoviť zamestnanosť ako jedno z hlavných kritérií. Možnosťou je plánované zapracovanie sociálneho aspektu pri verejnom obstarávaní (ďalej len „VO“) prostredníctvom ustanovenia o plnení zákaziek na podporu zamestnávania MRK. Ex ante hodnotenie identifikuje udržateľnosť vytvorených pracovných miest po skončení financovania ako kľúčovú výzvu pri implementácii.

Dôležitým faktorom pre úspešnú realizáciu plánovaných opatrení bude jasné rozdelenie kompetencií a hierarchie rozhodovania medzi VÚC, mestami, partnerstvom na úrovni regiónu (regionálne integrované územné stratégie (ďalej len „RIÚS“)) a riadiacim orgánom Integrovaného regionálneho rozvoja OP (ďalej len „IROP“).

Hodnotenie modelom HERMIN, zamerané na kvantifikáciu efektov čerpania SR z prostriedkov EŠIF v programovom období 2014 - 2020, poskytuje ex ante hodnoteniu odhad predpokladaných vplyvov a dopadov (z dôvodu veľmi hrubých údajov o alokácii

JANUÁR 2014 7


prostriedkov je doplnená o viaceré predpoklady). Podľa odhadu bude dodatočný HDP za celé obdobie 14,3 % a kumulatívny multiplikátor na úrovni 1,6 čo sa nevymyká štandardnej úrovni kohéznych krajín. Nepriaznivejšie sú signály z pohľadu vývoja detailnejších ukazovateľov. Ex ante hodnotenie prichádza k záveru, že vplyvom čerpania prostriedkov z EŠIF sa bude dariť zvyšovať zamestnanosť, avšak za cenu klesajúcej dynamiky produktivity a reálnej mzdy, teda za cenu reálnej konvergencie. Prírastok kapitálu bez výraznej dynamiky môže signalizovať, že investície do dopravnej infraštruktúry v horizonte prognózy nevyvolajú masívne sekundárne investície do produkcie. Podobne môžu stagnovať aj dodatočné daňové príjmy. Pri použití alokácií z EŠIF v navrhovanej štruktúre predpokladáme priemerný medziročný prírastok tempa rastu HDP v stálych cenách vo výške 1,6 % v období rokov 2014 - 2016. V nasledujúcich dvoch sledovaných obdobiach sa priemerný medziročný prírastok tempa rastu HDP zvýši na 1,7 % a 1,8 % v porovnaní so základným scenárom.

Návrhy možných opatrení na zamedzenie predpokladanej klesajúcej dynamiky produktivy a na podporu reálnej konvergencie neboli predmetom Ex ante hodnotenia, ale navrhujeme, aby bola táto oblasť rozpracovaná v procese evaluácie PD a na ňu nadväzujúcich súborov návrhov na opatrenia.

Pre riešenie predpokladaného problému klesajúcej dynamiky produktivity a reálnej mzdy (ktoré budú vplývať na reálnu konvergenciu) bude potrebné dôsledne monitorovať impakty plánovaných opatrení a zvažovať možné riešenia. Kvantifikácia efektov čerpania EŠIF tak spolu s ďalšími identifikovanými problematickými oblasťami upozorňuje na potrebu silného riadenia a koordinovania procesu implementácie. V tomto kontexte je hlavným odporúčaním ex ante hodnotenia Návrh monitorovania a plánu hodnotenia. Navrhujeme hodnotenie, ktoré bude vychádzať z monitorovania a hodnotenia účinnosti a funkčnosti PD SR, pričom jeho hlavným výstupom bude hodnotenie impaktov. Hodnotenie impaktu znamená hodnotiť zmeny, ktoré môžu byť pripočítané vplyvom intervencií implementovaných na základe PD SR. Na rozdiel od monitorovania výsledkov (ktorý skúma dosiahnutie cieľov) je hodnotenie impaktov zamerané na otázku, nakoľko prispeli intervencie k zmene a aká je kvalita tejto zmeny. Navrhované hodnotenie bude založené na dvoch hlavných prístupoch, ktoré sú navzájom kompatibilné a dopĺňajú sa: Hodnotenie impaktov na základe teoretických východísk a Hodnotenie impaktov na základe porovnávajúceho prístupu.

JANUÁR 2014 8


Tabuľka 1. PD SR a 3 hlavné priority Stratégie Európa 2020

PRIORITA PRIORITY PD SR HLAVNÉ VÝZVY

Inteligentný rast: Dosiahnutie inteligentného rastu prostredníctvom investovania do vzdelávania, VaI

Posilnenie výskumu, technologického rozvoja a inovácií. Podnikateľské prostredie priaznivé pre inovácie. Transfer poznatkov do praxe. Širšie zapojenie súkromného sektora.

Identifikácia priorít sa týka hlavne sektorov výskumu a vývoja a inovácií (ďalej len „VVaI“). Viac pozornosti pri implementácii PD bude potrebné venovať rozvoju kľúčových odvetví. Výzvou bude podpora podnikateľského prostredia priaznivého pre inovácie. Dôležitou oblasťou je realizácia prepojenia s podporou vzdelávania. Plánované postupné znižovanie rozpočtových príspevkov, ktoré by mali kompenzovať súkromné investície - tento plán v sebe skrýva určité riziká pre naplnenie cieľov priority.

Udržateľný rast: prechod na nízkouhlíkové hospodárstvo a zameranie sa na konkurencieschopné odvetvia priemyslu.

Zmena klímy ako prierezová téma.

OZE a podpora energetickej efektívnosti, prechod na nízko-uhlíkovú ekonomiku.

Ochrana a vyvážené využívanie vôd, materiálové a energetické zhodnocovanie komunálnych odpadov, ochrana biodiverzity, ochrana ovzdušia a riešenie starých záťaží.

PD SR smeruje k naplneniu energeticko – klimatických cieľov, tak ako sú záväzné do roku 2020, ale kedˇže ide o oblasť kde sa chystá nová legislatíva EŮ (vrátane nových záväzných a vyšších cieľov), bude pri implementácii PD potrebné pružne reagovať podporou kľúčových opatrení. Výzvou bude naplnenie cieľov v manažmente odpadov (hlavne v recyklácii komunálneho odpadu). Dôležité bude prepojenie tejto problematiky ako horizontálnej témy, ktorá sa netýka len ochrany prírody, ale aj VaV, ekoinovácií, dopravy, nízko uhlíkovej ekonomiky, spotreby a preventívnym prístupom a trhu práce. Problematickou oblasťou je rozdelenie financií medzi cestnú a železničnú infraštruktúru. Cestná infraštruktúra je prioritou, pričom trendom v EÚ je smerovanie ku ekologickej železničnej doprave a podpora alternatívnych a ekologických systémov dopravy. Kľúčovou výzvou je prepojenie plánovaných opatrení s regionálnym rozvojom a sociálnou inklúziou marginalizovaných oblastí. Dôležitým bude efektívne zavádzanie ekonomických nástrojov a princípu znečisťovateľ platí.

Inkluzívny rast: podporovanie hospodárstva s vysokou mierou zamestnanosti, ktoré zabezpečí sociálnu a územnú súdržnosť a s veľkým dôrazom na tvorbu pracovných miest a zmierňovanie chudoby.

Infraštruktúra pre hospodársky rast a zamestnanosť, podpora konkurencieschopnosti a opatrenia na začlenenie nezamestnaných do trhu práce.

Prioritou je zvyšovanie zamestnanosti a regionálny rozvoj, ktoré sú v rámci programového obdobia rozhodujúce pre inkluzívny rast. Ďalšie kľúčové výzvy pre Slovensko budú v zamestnanosti mladých ľudí a v komplexnom prístupe k inklúzii MRK. PD SR tieto priority identifikuje, ale kvôli šírke a komplexnosti tejto problematiky existuje riziko, že plánované opatrenia nebudú dostačujúce pre naplnenie plánovaných cieľov.

Škála hodnotenia: Zhoda ✖ Čiastočná zhoda Nezhodujú sa ☐ Nedá sa posúdiť

JANUÁR 2014 9


3. Analytická časť

Z predchádzajúcich hodnotení bola zapracovaná väčšina pripomienok (predovšetkým doplnenie chýbajúcich dát a analýz. V porovnaní s predchádzajúcimi hodnotenými verziami je súčasná výrazne konzistentnejšia. Napriek výraznému kvalitatívnemu posunu pretrvávajú rezervy v hĺbke analýzy niektorých tém (napr. zmena klímy, oblasť verejnej správy). Štrukturálne priority by mali byť stanovené aj na základe potrieb, ktoré vzišli s analýz a strategických dokumentov a sú podľa názoru hodnotiteľov stanovené v zásade správne a v zhode s identifikovanými problémami. Problémy identifikované v hodnotenej verzii PD SR taktiež zodpovedajú problémom a potrebám identifikovaným v stratégii Európa 2020 (Tabuľka 1). V každej z týchto oblastí ale vidíme priestor na lepšie formulovanie problémov a výstupov analytickej časti. Hlavné odporúčania sa týkajú nasledujúcich oblastí:

Výskum, vývoj a inovácie: Analýza poukazuje na to, že typ konkurencie, ktorý si SR vybrala, je prevažne založený na nízkych daniach a mzdových nákladoch, nie však na investíciách do VaI. Z dlhodobého hľadiska je takýto trend vývoja neudržateľný, najmä pri starnúcej populácii. Potreby a potenciál v relevantných oblastiach EŠIF sú dobre identifikované. Uvádzajú sa aj hlavné tematické oblasti RIS3. Táto kapitola sa venuje aj niektorým významným problémom systému VaV (slabá medzinárodná spolupráca, nedostatočná spolupráca so súkromným sektorom, absencia ESFRI Roadmap). Podkladové štúdie k dokumentu RIS3 napríklad poukazujú na pretrvávajúce problémy pri implementácii Operačného programu Výskum a vývoj (ďalej len „OP VaV“) (nevhodný dizajn výziev, sklz pri implementácii výziev, veľký počet malých projektov s otáznou efektívnosťou, legislatívne bariéry pri využívaní infraštruktúry VaV súkromnými podnikmi a pod.).

Národný systém VVaI trpí fragmentáciou do veľkého množstva implementačných agentúr a podporných programov, slabou koordináciou podpory VaV medzi Ministerstvom hospodárstva SR (ďalej len „MH SR“) a Ministerstvom školstva, vedy, výskumu a športu SR (ďalej len „MŠVVŠ SR“), obrovskou disparitou medzi podporou z národných a európskych zdrojov. O týchto skutočnostiach sa PD SR takmer nezmieňuje. Bolo by potrebné zamerať sa v ďalšom procese programovania na analýzu efektívnosti, prínosov a problémov pri implementácii Operačného programu Konkurencieschopnosť a hospodársky rast (ďalej len „OP KaHR“).

V impelementačnej fáze bude dôležité zahrnúť charakteristiku riadenia VVaI a zosumarizovať „lessons learned“ v oblasti (a) systému riadenia VVaI v SR a (b) hlavné problémy pri implementácii projektov z OP VaV, OP KaHR a Operačného programu Informatizácia spoločnosti (ďalej len „OP IS“) v programovom období 2007 – 2013. Bez kvalitného zhodnotenia programového obdobia 2007 – 2013 nie je možné navrhnúť kvalitný systém implementácie EŠIF pre programové obdobie 2014 - 2020. Hlavnou výzvou pri príprave OP a implementácii projektov budú najmä nasledovné problémy: (i) Fragmentovanosť politík a nástrojov VVaI, (ii) Existencia duplicít, (iii) Slabá koordinácia medzi MH SR a MŠVVŠ SR, (iv) Neexistencia regionálnych platforiem spolupráce vo VVaI, (vi) Slabé prepojenie na TC 10.

Podnikateľské prostredie

JANUÁR 2014 10


Dôležitou oblasťou je zhodnotenie a analýza podpory podnikateľského prostredia ako celku ako aj vo vzťahu k inováciám. Podnikateľské prostredie a konkurencieschopnosť charakterizujú dve štanardné svetové rebríčky.

Hodnotenie Svetovej banky „Doing Business 2014“ kladie SR na 49. miesto svetového rebríčka zo 189 krajín sveta (2013: 43. miesto). Za problematické považuje v SR hlavne administratívne prieťahy pri zakladaní firiem (108. miesto), slabú ochranu investorov (115. miesto), komplikovaný systém administratívnych procedúr spájaných s výpočtom a platením daní (112. miesto) a vymožiteľnosť práva (65. miesto). Rebríček globálnej konkurencieschopnosti 2013/14 Svetového ekonomického fóra kladie SR na 78. miesto zo 148 krajín sveta. Za najproblematickejšie oblasti označuje neefektívnu verejnú správu, korupciu, obmedzenú flexibilitu trhu práce a politickú nestabilitu. Všetky spomenuté oblasti majú priamy dopad na ochotu a schopnosť MSP efektívne rozvíjať ich inovačné kapacity. Tieto oblasti však nie sú predmetom intervencie EŠIF s výnimkou TC efektívna verejná správa.

Zamestnanosť: Kľúčovou výzvou pre SR bude v programovom období 2014 – 2020 zamestnanosť. PD SR správne identifikuje prioritné oblasti a kľúčové problémy. Vo fáze prípravy OP a implementácie opatrení bude ale dôležité lepšie identifikovať a analyzovať prepojenia problematiky zamestnanosti na ďalšie oblasti ako sú vzdelávanie, dopravná, alebo aj environmentálna oblasť. Hlavnou výzvou bude prepojenie zamestnanosti na problematiku regionálnych rozdielov a riešenia ekonomických a sociálnych disparít medzi regiónmi, a na sociálnu kohéziu jednotlivých znevýhodnených skupín (najmä MRK). Keďže nezamestnanosť je jedným z hlavných zdôvodnení investícií do mnohých oblastí, podporovaných z EŠIF (napr. infraštruktúra, životné prostredie, vzdelávanie), treba zabezpečiť zvyšovanie zamestnanosti zo všetkých EŠIF (nie len z ESF). Kľúčovú úlohu tu môže zohrať uplatňovanie sociálneho aspektu vo VO a realizácia projektov, formou inkluzívneho trhu alebo iným spôsobom, ktorý bude administratívne nenáročný, ale zároveň účinný z pohľadu efektu na zamestnanosť znevýhodnených skupín.

Efektívnosť verejnej správy a eGovernment: Analytická časť sa venuje prevažne štátnej správe, ktorá je subsystémom verejnej správy. Problémy ovplyvňujúce efektívnosť a výkonnosť miestnej samosprávy (predovšetkým fragmentovaná správna štruktúra, nedostatočné administratívne a finančné kapacity) by mali byť predmetom ďalších analýz a pri príprave OP by bolo vhodné zapracovať aj problematiku efektívnosti miestnej samosprávy a možnosti presunu výkonu kompetencií a verejných služieb na ostatných aktérov (trhový a občiansky sektor).

Riadenie ĽZ je v dokumente spomenuté, no vyžaduje hlbšie rozpracovanie a analýzu jeho fungovania vo verejnej správe. (prijímanie, fluktuácia, štruktúra zamestnancov, riadenie kariéry, vzdelávanie a pod.). Pri príprave OP by bolo tiež potrebné dobre analyzovať prekážky efektívnosti VO, mieru AZ a inštitucionálnu kapacitu verejnej správy. Implementácia opatrení by sa mala opierať o relevantnú analýzu analytických kapacít na všetkých úrovniach vládnutia (miestna, regionálna a národná). Analýza zameraná na dĺžku konania, prieťahy a kvalitu rozhodovania (množstvo úspešných odvolaní, VO, AZ, kvalita a dostupnosť verejných služieb) je kľúčová pre zlepšenie fungovania verejnej správy a nepriamo tak aj pre čerpanie finančnej pomoci.

V oblasti eGovernmentu by bolo vhodné v ďalších fázach programovania rozpracovať analýzy hodnotení dostupnosti služieb eGovernemtu a súvisiace špecifiká (napr. štruktúra správy, dostupnosť infraštruktúry či skladba obyvateľstva v jednotlivých

JANUÁR 2014 11


regiónoch Slovenska) a vychádzať z analýz/vyhodnotení efektívnosti doteraz realizovaných projektov v rámci OP IS.

Problematickým bodom v analýze je odlíšenie celkového počtu zamestnancov a majetku verejného sektora od zamestnancov a majetku verejnej správy. Dochádza tak k nejasnostiam o celkovom počte zamestnancov vykonávajúcich správu vecí verejných na strane jednej (zamestnanci vykonávajúci štátnu správu, a (samo)správu na úrovni miest, obcí a regiónov) a poskytujúcich verejné služby (napr. učitelia, zdravotníci, lekári, vojaci).

Udržateľná doprava: Analýza identifikuje kľúčové potreby v oblasti udržateľnej dopravy z hľadiska rozsahu oblastí EŠIF. Zásadné aspekty orientácie činností v doprave sú udržateľnosť, znižovanie ekologickej záťaže a podpora iných sektorov prostredníctvom zvyšovania kvality dopravnej infraštruktúry. Riešenie mnohých kľúčových potrieb je preferované najmä alokáciou finančných prostriedkov do rozvoja cestnej infraštruktúry, bez dostatočného dôrazu na primerané riešenie cyklistickej dopravy. Pri železničnej doprave ide najmä o rekonštrukciu jestvujúcej infraštruktúry, čo je nedostatočné z pohľadu zvyšovania konkurencieschopnosti železničnej dopravy a trvalo udržateľného rozvoja.

Vytvoriť priestor v rámci analytickej časti pre možnosť alokovania finančných prostriedkov do oblastí ako je manažment dopravy, implementácia IKT do dopravných systémov, podpora alternatívnych druhov dopravy (najmä v oblasti individuálnej dopravy a mestskej hromadnej dopravy). Realizácia opatrení s ohľadom na možné začlenenie dopravných trás v SR do TEN-T. EK v analytickej časti PD SR odporúča v prípade železničnej dopravy zamerať sa na rozvoj nákladovo-efektívneho, vysoko-kvalitného a interoperabilného železničného systému. Návrh PD SR dostatočne neodráža priority revidovaných usmernení o TEN-T: t. j. dokončenie železnice, telematické aplikácie pre železnice: SESAR, ATM, RIS, IDS. Ďalej chýba popis miest v sieti TEN-T a odkazy na cezhraničné spojenia. V analytickej časti nie je žiaden odkaz na územný plán pre dopravu, ktorý by mal byť kľúčovým dokumentom upravujúcim dopravné investície pre programové obdobie 2014 - 2020 (pripomienka EK). Navrhujeme spresniť analýzu potrieb a pokrok smerom k dosiahnutiu cieľa 10 % podielu obnoviteľných zdrojov energie (ďalej len „OZE“) v sektore dopravy. Doplniť o údaje do akej miery OZE a udržateľný spôsob dopravy prispejú k rozvoju sektora nízko uhlíkovej dopravy.

V časti 1.1.3.1.1 Nedostupná kvalitná cestná infraštruktúra je vhodné preštylizovať formuláciu ohľadom dominantného postavenia cestnej siete vo vzťahu k TEN-T, nakoľko udržateľná doprava by mala byť orientovaná na zvyšujúcu sa ekologizáciu s cieľom zapájania najmä železničnej dopravy. Na druhej strane je príliš veľký vplyv deklarovaných nižších výkonov v rámci železničnej dopravy a tak nie je citeľný akcent na ochotu investícií do železničnej dopravy ako nosného systému pre TEN-T. V časti 1.1.5.1 Podpora prechodu na nízko uhlíkové hospodárstvo vo všetkých sektoroch absentuje hodnotenie pokroku pri dosahovaní 10 % OZE – ako cieľa v doprave. Časť 1.1.5.1.2 Neudržateľná doprava je nedostatočne spracovaná.

JANUÁR 2014 12


Regionálne potreby a disparity: Územný rozmer intervencií sa opiera o logiku podpory poly centrickej sídelnej štruktúry v SR, pričom navrhuje intervencie uplatňovať prostredníctvom podpory špecifických centier vymedzených v KURS, aktualizovanej v roku 2011. V časti 1.1.1 Analýza rozdielov, potrieb v oblasti rozvoja a potenciálu rastu je súčasťou každého TC podkapitola Územná koncentrácia, ktorá popisuje logiku podpory jednotlivých tém v systéme osídlenia SR. Treba upozorniť, že táto časť by mala lepšie identifikovať špecifické problémy a potreby. Navrhovaný systém územnej dimenzie intervencií, je zatiaľ zväčša bez charakteristiky problémov alebo potrieb. Logika územnej koncentrácie intervencií do centier regiónov je opodstatnená a vítaná, pretože prinesie vyššiu efektivitu vynaložených prostriedkov a synergické efekty.

Navrhovaný systém má niekoľko rizikových oblastí, na ktoré treba upozorniť, a ktoré treba reflektovať v ďalšej fáze programovania. Samotná územná koncentrácia intervencií do centier regiónov v zásade nerieši otázku zmierňovania regionálnych rozdielov v SR, ale len všeobecne vymedzuje územie, kde sa majú intervencie realizovať. V nasledujúcich fázach prípravy OP bude potrebné túto problematiku analyzovať a rozpracovať. Medziregionálne rozdiely v SR sa profilujú najmä medzi regiónmi západného Slovenska (Bratislavský, Trnavský a Trenčiansky kraj) oproti východnému Slovensku (Prešovský a Košický kraj).

Pre takmer všetky intervencie je totiž oprávneným územím celé územie SR, takže reálne absentuje možnosť riadenia územnej koncentrácie prostriedkov.

Udržateľný rast: PD SR má za cieľ naplnenie energeticko – klimatických cieľov, tak ako sú záväzné do roku 2020. Analýza by ale mohla poskytnúť lepší obraz, aká je na Slovensku v tejto oblasti momentálna situácia a aké sú scenáre splnenia záväzných cieľov. V tomto kontexte by prospelo ďalšie zameranie analýzy (či už v PD SR alebo následne v OP) na konkrétne otázky, ktoré obnoviteľné zdroje a v akom rozsahu budú podporované. V oblasti biodiverzity sa ukazuje cielenie analýzy ako neúplné, keďže chýba lepšie zdôvodnenie problémov a potrieb týkajúcich sa chránených území (napr. NATURA 2000). Dôležitou oblasťou bude silnejšia podpora zavádzania ekonomických nástrojov a princípu znečisťovateľ platí. Kľúčovou výzvou je ďalšie rozpracovanie prepojenia plánovaných opatrení s regionálnym rozvojom a sociálnou inklúziou marginalizovaných oblastí.

JANUÁR 2014 13


Tabuľka 2. Hodnotenie súladu analytickej časti a navrhovaných priorít PD SR

Škála hodnotenia: Súlad ✖ Súlad s výhradami Nezhodujú sa ☐

Nedá sa posúdiť

JANUÁR 2014 14

Analyzovaná oblasť Identifikované hlavné rozvojové potreby

Národné stratégie, dokumenty a EÚ 2020

Primeraná komplexnosť analýzy

Posilnenie výskumu, technologického rozvoja a inovácií ✖

Zlepšenie prístupu k informáciám a komunikačným technológiám a zlepšenie ich využívania a kvality

Zvýšenie konkurencieschopnosti malých a stredných podnikov a poľnohospodárskeho sektora

✖

Podpora prechodu na nízko uhlíkové hospodárstvo vo všetkých sektoroch Podpora prispôsobovania sa zmene klímy, predchádzanie a riadenia rizika

Zachovanie a ochrana životného prostredia a podpora efektívneho využívania zdrojov

✖

Podpora udržateľnej dopravy a odstraňovanie prekážok v kľúčových sieťových infraštruktúrach

✖

Podpora udržateľnosti a kvality zamestnanosti a mobility pracovnej sily ✖

Podpora sociálneho začlenenia, boj proti chudobe a akejkoľvek diskriminácii ✖

Investovanie do vzdelania, školení a odbornej prípravy, ako aj zručností a celoživotného vzdelávania

✖

Posilnenie inštitucionálnych kapacít orgánov verejnej správy a zainteresovaných strán a efektivity verejnej správy

✖

Sektor rybného hospodárstva a akvakultúry


4. Stratégia dokumentu a jeho konzistencia

4.1. Súlad plánovanej stratégie s identifikovanými potrebami a cieľmi analytickej časti

Hlavné rozvojové potreby sú v analytickej časti dobre identifikované, ale ako uvádzame v predchádzajúcej kapitole, niektoré časti analýz by bolo vhodné doplniť a na ďalšie pripomienky sa zamerať pri príprave OP a v samotnej implementačnej fáze. Zároveň je potrebné klásť kľúčovú pozornosť na súlad trajektórie: cieľ – analýza – stratégia.

Cieľom územnej koncentrácie je identifikácia územia, na ktorom sa majú intervencie z EŠIF podporovať. V čase prípravy tohto hodnotenia je jediným dokumentom schváleným na úrovni SR, ktorý vychádza z územného plánovania regionálnej a subregionálnej úrovne Koncepcia územného rozvoja SR (KURS). Všeobecná, východisková charakteristika problémov, alebo potrieb SR, je predmetom tematickej koncentrácie PD SR. Špecifikácia regionálnych problémov a potrieb nie podľa zadania predmetom PD SR, ale iného podporného dokumentu schváleného na úrovni SR tak, aby sa PD SR mohla na takýto dokument odvolávať. V podmienkach SR by to mala byť Národná stratégia regionálneho rozvoja SR, ktorá však v súčasnosti nedostatočne identifikuje problémy a potreby na subregionálnej úrovni. Vo verzii PD, s ktorou pracovali hodnotitelia, sa systém územnej koncentrácie síce navrhuje, ale v zásade neuplatňuje, keďže oprávneným územím v jednotlivých TC je prevažne celé územie SR.

Plánované opatrenia v sektore dopravy vychádzajú z identifikovaných potrieb v analytickej časti. Vzhľadom na odporúčaný prístup k prehodnoteniu niektorých východísk analytickej časti by malo dôjsť aj k prehodnoteniu návrhov opatrení plánovanej stratégie. Časť 1.3.2.1.2 Zdôvodnenie výberu by mala byť orientovaná v súlade s cieľmi TEN-T a dohodou o podpore modernizácie cestnej infraštruktúry, preto navrhujeme, aby veta druhého odseku časti 1.3.2.1.2 znela nasledovne: „V rámci zvyšovania dostupnosti regiónov a zabezpečenia hospodárskej, sociálnej a územnej súdržnosti regiónov je potrebné modernizovať a podporiť opatrenia na zvýšenie bezpečnosti ciest I. triedy s dosahom na obsluhu regiónov v kontexte zlepšovania konektivity na TEN-T sieť a centrá hospodárskych aktivít.“ V zmysle tejto pripomienky je potrebné preformulovať časť 1.2.2.1.3 Investície EFRR: (i) zvýšenie kvality dopravného spojenia medzi regiónmi prostredníctvom investícií do železničnej a cestnej infraštruktúry, vrátane bezpečnosti a plynulosti dopravy na cestách I. triedy; (ii) zvýšenie dostupnosti cestnej infraštruktúry ciest I. triedy, (iii) zlepšenie dostupnosti siete a stredísk hospodárskej činnosti TEN-T prostredníctvom modernizácie vybraných regionálnych ciest, t. j. ciest II. triedy, s cieľom zvýšiť hospodársku a sociálnu súdržnosť regiónov; (iv) zvýšenie atraktivity verejnej osobnej dopravy, vrátane mestskej hromadnej dopravy a zníženie environmentálneho zaťaženia mestských oblastí.

V časti 1.3.2.1.3 Očakávané výsledky Investície KF: navrhujeme úplne odstrániť siedmu odrážku (pozornosť tejto problematike venovať len v rámci OP II): vytvorenie Národného dopravného informačného centra a mechanizmov na podporu rozvoja služieb a aplikácií inteligentných dopravných systémov pre cestnú dopravu s možnosťou prepojenia na iné druhy dopravy a pozmeniť ju v rámci OP II nasledovne: vytvorenie Národného dopravného informačného centra a mechanizmov na podporu rozvoja služieb a aplikácií inteligentných dopravných systémov pre cestnú dopravu s možnosťou prepojenia iných druhov dopravy na cestnú dopravu.

JANUÁR 2014 15


Dôležité je tiež zvýrazniť aspekt znižovania ekologickej záťaže podporou možnosti rozvíjania a prevádzky alternatívnych druhov dopravy. To znamená zvýšiť podiel opatrení pre druhy dopravy, ktoré sa na tejto záťaži podieľajú menším rozsahom ako cestná doprava. V celej strategickej časti chýbajú opatrenia vedúce k väčšej osvete na obmedzovanie individuálnej dopravy (najmä cestnej) a nahradením inými druhmi (železničná, MHD, nemotorová doprava). V rámci mestskej dopravy vyčleniť samostatné odporúčania a priority v nemotorovej doprave. Navrhujeme v rámci mestskej dopravy (teraz pod TC 4) zamerať sa nielen na ekologické ciele (znižovanie emisií), ale aj na ďalšie ciele ako je úspora času, celková udržateľnosť, znižovanie prevádzkových nákladov.

V oblasti VVaI boli pripomienky k verzii z júna 2013 väčšinou zapracované. Navrhujeme doplniť európsky rozmer financovania VaV v SR. Bolo by vhodné uviesť, že je nutné vypracovať a implementovať národnú cestovnú mapu výskumnej infraštruktúry ESFRI a zabezpečiť synergiu medzi jednotlivými nástrojmi EŠIF, Horizontu 2020 a iných európskych a národných zdrojov podpory VVaI. Zároveň je potrebné zabezpečiť vnútornú aj medzinárodnú interoperabilitu nástrojov na podporu VVaI financovaných z národných zdrojov.

Analytická časť kladie dôraz na problémy nezamestnanosti, implementačná časť túto problematiku reflektuje ale pre účinnú implementáciu bude potrebné lepšie kvantifikovať efekty na zamestnanosť a pre ciele jednotlivých TC a OP. Znižovanie nezamestnanosti je nesmierne komplikovaný a komplexný problém a Slovensko nie je v tomto smere jediná krajina ktorá má v tejto oblasti veľký problém. Otázka znižovania nezamestnanosti si bude vyžadovať kreatívne riešenia a hlavne dobre nastavený systém monitorovania, hodnotenia a multiplikácie príkladov dobrej praxe. Cieľovou skupinou sú hlavne MRK a mladí nezamestnaní ľudia. Na PD SR by malo čo najskôr nadväzovať prijatie tzv. Youth Guarantee. Jednotlivé regionálne problémy by tiež nemali byť analyzované izolovane bez vzájomných vzťahov. Ide o napr. vzťah vzdelania (mladých) a miestnych potrieb na trhu práce, vzdelania a regionálneho inovačného rozvoja, lokálnych marginalizovaných komunít a chudoby, demografického vývoja a trhu práce a pod.

Celkové hodnotenie v tejto časti je, že výsledky resp. koncový stav, ktorý je popísaný v zhrnutí naznačuje hodnotové ukotvenie či vymedzenie smerovania politík, ktorými majú byť stanovené ciele realizované. Bolo by preto vhodné sa na tieto aspekty plánovania a implementácie zamerať pri finálnom dopracovaní PD SR a následne v ďalšej fáze prípravy OP.

4.2. Interná koherencia partnerskej dohody

Hodnotenie konštatuje súlad cieľov, koherencie a horizontálnych princípov. PD SR poskytuje dobrý základ, ale pre úspešnú implementáciu opatrení bude dôležitá jasná resp. presvedčivá logická nadväznosť špecifických cieľov a prioritných osí jednotlivých OP.

Logicky a dobre sú prepojené časti týkajúce sa posilnenia výskumu, technologického rozvoja a inovácií s časťami o zlepšení prístupu k informáciám a komunikačným technológiám, zlepšení ich využívania a kvality a zvýšenie konkurencieschopnosti MSP, spolu s podporou zamestnanosti a mobility pracovnej sily (v zmysle ĽZ).

V dokumente je stále priestor pre zlepšenie prepojenia posudzovaných oblastí na problematiku vzdelávania a v prípade verejnej správy aj na otázky týkajúce sa

JANUÁR 2014 16


zamestnanosti. Predpokladaná reforma verejnej správy vyvolá zvýšený tlak na prepúšťanie pracovníkov verejnej správy, ktoré nebude možné riešiť len prostredníctvom odchodu do dôchodku. Taktiež bude dôležité v ďalších fázach pracovať s priestorovým aspektom plánovaných zmien - hodnotenie dopadov na jednotlivé regióny.

Vo všeobecnosti možno konštatovať súlad cieľov, koherencie a horizontálnych princípov. Konkrétne však časť 1.1.3.1 TC 7 Podpora udržateľnej dopravy a odstraňovanie prekážok v kľúčových sieťových infraštruktúrach v rámci analytickej a aj strategickej časti PD SR jednoznačne nedeklaruje prepojenosť a logickú nadväznosť na časti 1.1.5.1 Podpora prechodu na nízko uhlíkové hospodárstvo vo všetkých sektoroch, 1.1.5.2 Podpora prispôsobovania sa zmenám klímy, predchádzania a riadenie rizika a 1.1.5.3 Zachovanie a ochrana životného prostredia a presadzovanie efektívneho využívania zdrojov.

Integrované územné investície (ďalej len „IÚI“) budú financované výlučne z EFRR, bez podpory ESF, existuje preto riziko, že sa nedosiahne dostatočný synergický efekt. Hlavným zámerom IÚI z pohľadu EÚ však bolo práve podporiť riešenie problémov, ktoré vyžadujú financie z viacerých fondov. Oblasť IÚI je kľúčovou oblasťou, v ktorej stále vidíme priestor pre zlepšenie internej koherencie PD SR. Integrovaný prístup k územnému rozvoju by mohol byť silnejšie nadviazaný na oblasti intervencie v jednotlivých TC.

4.3. Súlad so stratégiou Európa 2020 a nadväzujúcimi dokumentmi

Základným strategickým dokumentom, na súlad s ktorým sa ex ante hodnotenie zameriava, je stratégia Európa 2020. Popri troch (už spomenutých) prioritách je zároveň cielená na naplnenie 5 konkrétnych cieľov pre SR do roku 2020. V Tabuľke 3 zhŕňame výsledky hodnotenia súladu PD SR so stratégiou Európa 2020.

Miera zamestnanosti (cieľ SR: 72 %): Priorita SR je nárast konkurencieschopnej ekonomiky, s dôrazom na jej znalostnú časť a produktivitu práce s čo najvyššou pridanou hodnotou. Zároveň ale krajina čelí závažnému problému dlhodobo nezamestnaných ľudí s nízkou kvalifikáciou. Ako podporné a dočasné opatrenie preto treba zvážiť, akým spôsobom využiť projekty na vytváranie návykov a začlenenie ľudí do trhu práce.

Tlak na znižovanie deficitu, reformu verejných výdavkov a súčasné zvyšovanie efektivity môžu nepriaznivo ovplyvniť napĺňanie cieľov intervencií. Príkladom je reforma verejnej správy, kde budú navrhované opatrenia primárne prispievať k zníženiu miery zamestnanosti (zníženie počtu pracovníkov verejnej správy). Dotkne sa predovšetkým starších pracovníkov, ktorí dnes tvoria väčšinu zamestnancov verejnej správy. Na druhej strane, efektívna verejná správa vytvára predpoklad pre zvýšenie kvality rozhodovania a manažmentu územia, čím prispieva k lepšie fungujúcemu hospodárstvu a spoločnosti a teda vytvára predpoklad pre rast zamestnanosti. Tento rozpor v napĺňaní cieľov PD SR je potrebné ďalej analyticky spracovať a premietnuť do OP a opatrení.

Tvorba pracovných miest by mala byť prierezovou prioritou. Intervencie by mali byť realizované takým spôsobom, aby primárne a tam, kde je to možné, vytvárali pracovné miesta. Pri napĺňaní cieľa inkluzívneho rastu bude problémom hlavne regionálny rozmer. Navrhované intervencie bude potrebné v OP realizovať tak, aby sa prioritne zamerali na zmierňovanie regionálnych disparít v SR a diferencovaného prístupu k jednotlivým typom regiónov. Nadväzujúce OP by tiež mali obsahovať samostatnú

JANUÁR 2014 17


analýzu regionálnych problémov, identifikáciu rozvojových možností regiónov a regionálne diferencované stratégie. Aj keď podľa výsledkov modelovania, ktoré uvádzame v kapitole 6 tejto správy, dôjde k nárastu zamestnanosti, hodnotenie ex ante zároveň upozorňuje na riziko udržateľnosti vytvorených pracovných miest po skončení financovania a potrebu silného hodnotenia a monitorovania v tejto oblasti.

Investovať 3 % HDP do výskumu a vývoja (cieľ SR: 1,2 %): V Národnom programe reforiem SR 2013 je nový cieľ pre SR do roku 2020 vytýčený pre VaV vo výške 1,2 % HDP, z čoho je 0,8 % pre podnikové a 0,4 % pre verejné výdavky. PD SR sa zameriava na možnosti prepojení medzi EŠIF a inými zdrojmi financovania, ako sú zdroje z EÚ (napr. fondy EÚ pre VaV) a súkromné investície, ale neposkytuje ucelenejšiu informáciu, ako tieto prepojenia stimulovať a zabezpečiť. Plán postupného znižovania rozpočtových príspevkov, ktoré by mali kompenzovať súkromné investície v sebe skrýva značné riziká. NPR zdôrazňuje kľúčovú úlohu zlepšenia podnikateľského prostredia, ktoré bude ochotné a schopné investovať do VaI a je zvýraznená podpora súkromných investícií do VaI, ale aj samotná analytická časť PD ale poukazuje na problematickú situáciu podnikateľského prostredia. Naplnenie cieľa investovať minimálne 1 % HDP do VaV (do roku 2020) je z tohto pohľadu hodnotené ako rizikové.

Kľúčovým dokumentom v oblasti VaI je RIS3. Identifikácia priorít sa v PD SR týka hlavne sektorov VVaI, kde je potrebné venovať viac pozornosti predovšetkým stanoveniu a následnému rozvoju kľúčových odvetví. Pretrvávajúcim rizikom je vysoký stupeň otvorenosti slovenskej ekonomiky. Pokladáme za dôležité lepšie charakterizovať základné trendy v špecializácii na vybrané odvetvia tovarov (automobily, spotrebná elektronika) a služieb (IKT). Zároveň exitujú niektoré pozitívne trendy v rozvoji týchto odvetví (narastajúca ukotvenosť a prepojenie rôznorodosti). Odvrátenou stránkou sú pretrvávajúce problémy (veľmi slabá prepojenosť kľúčových odvetví s výskumom, riziko odchodu kľúčových zahraničných podnikov zo Slovenska).

Dôležitým problémom je realizácia prepojenia VaI s podporou vzdelávania. Viac ako polovica výskumnej základne a 70 % výstupu VaV sa koncentruje v BSK a PD SR správne zdôvodňuje dôležitosť potreby presunu 3 % transferu z celkovej národnej alokácie medzi kategóriami regiónov.

Zmena klímy a energetika (cieľ SR: znížiť nárast emisií skleníkových plynov mimo sektora ETS tak, aby nepresiahli úroveň z r. 2005 o viac ako 13 % / zvýšiť podiel energie z OZE na hrubej konečnej spotrebe energie na 14 % / zvýšiť energetickú efektívnosť prostredníctvom úspory 11 % konečnej spotreby energie v porovnaní s priemernou spotrebou v r. 2001 – 2005): PD SR smeruje k naplneniu energeticko – klimatických cieľov, tak ako sú záväzné do roku 2020. Bolo by ale vhodné zvážiť lepšie prepojenie tejto problematiky ako prierezovej témy, ktorá sa netýka len ochrany životného prostredia, ale aj VaV, ekoinovácií, dopravy, nízko uhlíkovej ekonomiky, spotreby a preventívnym prístupom aj trhu práce (napr. zelené pracovné miesta). V roku 2011 prijala EÚ základný dokument v oblasti efektívneho využívania zdrojov: „A resource-efficient Europe – Flagship initiative under the Europe 2020 Strategy“. PD SR reflektuje ciele tejto iniciatívy, ale jednotlivé prístupy by mali byť ďalej rozpracované v OP.

Časť PD SR venovaná dopravnej infraštruktúre je plne v súlade s hlavnou prioritou stratégie Európa 2020, ktorou je udržateľný rast. Globálnym cieľom v tejto oblasti je podpora trvalo udržateľnej mobility, hospodárskeho rastu, zlepšenie mobility pracovnej sily, regionálnej dostupnosti a rozvoja verejnej osobnej dopravy. Problémom sa javí rozdelenie alokácií medzi cestnú a železničnú dopravu, kde by mohla byť ekologickejšia železničná doprava viac v popredí záujmu aj ako jedna zo stratégií na riešenie problému zmeny klímy.

JANUÁR 2014 18


Pri implementácii bude dôležité zvýrazniť úlohu udržateľného rastu ako konkurenčnej výhody v dlhšom časovom horizonte. Dôležitou oblasťou bude silnejšia podpora zavádzania ekonomických nástrojov a princípu znečisťovateľ platí. Kľúčovou výzvou je prepojenie plánovaných opatrení s regionálnym rozvojom a sociálnou inklúziou marginalizovaných oblastí. Tu vidíme ako kľúčové lepšie vytváranie prepojení opatrení na regionálny rozvoj a trh práce.

Vzdelávanie: znížiť mieru predčasného ukončenia školskej dochádzky zároveň zvýšiť podiel obyvateľov vo veku 30 – 34 rokov s ukončeným vysokoškolským vzdelaním (cieľ SR: 6 % a 40 %): PD SR pracuje s relevantnými údajmi a plánované opatrenia sú vhodne cielené, ale šírka problematiky si bude vyžadovať jasnú prioritizáciu pri príprave OP a počas jeho implementačnej fázy. V ďalšom procese programovania by bolo potrebné systematicky pracovať s demografickými, ekonomickými a regionálnymi analýzami, ktoré by umožňovali prioritizovať opatrenia. Špecifická problematika MRK a ich vzdelávania predstavuje kľúčovú výzvu. Integrovaný prístup k riešeniu MRK v oblasti vzdelávania sa bude uplatňovať prostredníctvom podpory aktivít v oblasti predškolského vzdelávania, vzdelávania druhej šance a pod., čo môže prispieť k zníženiu predčasného ukončenia školskej dochádzky, neodkazuje sa na zvýšenie podielu vysokoškolského obyvateľstva.

Sociálna inklúzia: (Vymaniť najmenej 170 tisíc ľudí z rizika chudoby a sociálneho vylúčenia): Časť 3.1.5 je prioritne zameraná na boj s chudobou, diskrimináciou a sociálnym vylúčením. V nadväzujúcich OP by bolo potrebné rozpracovať dopady plánovaných opatrení a plánovaných krokov aj na sociálnu inklúziu. Sociálna inklúzia je prioritne zameraná na boj s chudobou, diskrimináciou a sociálnym vylúčením. Nie sú však definované konkrétne kvantifikovateľné ciele v tejto oblasti.

Špecifickým problémom Slovenska je nezamestnanosť príslušníkov a príslušníčok MRK. PD SR sa tejto problematike venuje, ale navrhujeme zvážiť explicitnejšie zadefinovanie cieľov orientovaných na zvýšenie zamestnanosti tejto skupiny populácie. Bude zrejmä potrebné kvantifikovať objem a analyzovať formy nezamestnanosti MRK, čo by umožnilo odhadnúť ako výrazne by sa zlepšenie postavenia MRK na trhu práce premietne do znižovania nezamestnanosti SR. Takáto analýza sa môže opierať napríklad o výberové štatistické zisťovania v tomto prostredí (UNDP 2012, Správa o životných podmienkach rómskych domácností) alebo o Atlas rómskych komunít 2013 (UNDP 2014) bez toho, aby bola v rozpore s antidiskriminačnou legislatívou ako aj so zákonom na ochranu osobných údajov.

JANUÁR 2014 19


Tabuľka 3. Hodnotenie vzťahu PD SR k hlavným cieľom stratégie Európa 2020

5 cieľov stratégie Európa 2020

Cieľ Ciele PD SR Hodnotenie

Miera zamestnanosti obyvateľov vo veku 20–64 rokov by sa mala zvýšiť zo súčasných 69 % na minimálne 75 %, vrátane väčšieho zapojenia žien, starších pracovníkov a lepšieho začlenenia migrantov medzi pracovnú silu (cieľ SR: 72 %).

Zvýšenie miery zamestnanosti je pre PD SR jednou z hlavných prioritných oblastí.

Bude potrebné ďalšie rozpracovanie dopadov plánovaných opatrení a rôznych dopadov plánovaných krokov. Napríklad v oblasti verejnej správy povedie plánované zníženie počtu zamestnancov k zníženiu celkovej zamestnanosti, dotkne sa predovšetkým starších pracovníkov, ktorí dnes tvoria väčšinu zamestnancov verejnej správy. Z hodnotenia vychádza ako riziko udržateľnosť vytvorených pracovných miest po skončení financovania.

✖

Investovať 3 % HDP do výskumu a vývoja (cieľ SR: 1,2 %)

Cieľ investovania 1,2 % HDP by sa mal naplniť hlavne prepojením verejných a súkromných zdrojov.

Naplnenie tohto cieľa je otvorenou otázkou a navyše nie je zrejmé, ako bude v tejto oblasti fungovať princíp doplnkovosti, pri postupnom znižovaní rozpočtových prostriedkov. Nie je jasné ako sa podarí naplniť objem plánovaných súkromných investícií, ktoré by mali byť v procese stimulované, pričom RIS3 hovorí o 1,2 % HDP, z toho až 2/3 zo súkromných zdrojov.

✖

Zmena klímy a energetika: znížiť nárast emisií skleníkových plynov mimo sektora ETS tak, aby nepresiahli úroveň z r. 2005 o viac ako 13 % / zvýšiť podiel energie z OZE na hrubej konečnej spotrebe energie na 14 % / zvýšiť energetickú efektívnosť prostredníctvom úspory 11 % konečnej spotreby energie v porovnaní s priemernou spotrebou v r. 2001 – 2005.

Podľa analytickej časti bude kľúčovou iniciatívou pre znižovanie spotreby energie podpora OZE a úspory energie - program zatepľovania budov.

Budovať ekologické a nízko uhlíkové dopravné systémy a podporovať udržateľnú mestskú mobilitu.

Zmena klímy je prierezové opatrenie, ktoré nie je len nákladovou položkou, ale má aj svoje pozitívne dopady (napríklad na zamestnanosť). Nie je jasné aká bude podpora OZE a aká bude prioritizácia ich podpory. Možnosťou je lepšie prepojenie úspor energie s ďalšími relevantnými oblasťami (podnikanie, regionálny rozvoj). Časť PD SRvenovaná dopravnej infraštruktúre je v čiastočnom súlade s hlavnými cieľmi stratégie Európa 2020 – “znížiť emisie skleníkových plynov“.Budovaním ekologických a nízko uhlíkových dopravných systémov možno čiastočne ovplyvňovať znižovanie emisií, ale k naplneniu cieľa 10 % obnoviteľných zdrojov v doprave bude potrebné rozpracovať ďalšie opatrenia.

Vzdelávanie: znížiť mieru predčasného ukončenia školskej dochádzky zo súčasných 15 % na 10 % a zároveň zvýšiť podiel obyvateľov vo veku 30–34 rokov s ukončeným vysokoškolským vzdelaním z 31 % na min. 40 % (cieľ SR: 6 % a 40 %).

Podpora vzdelávania na všetkých typoch škôl, celoživotné a profesné vzdelávanie. Motivácia učiteľov a zlepšovanie kvality výučby.

Chýba jasnejšia prioritizácia. V ďalšom procese programovania by bolo potrebné pracovať demografickými, ekonomickými a regionálnymi analýzami, ktoré by umožňovali prioritizovať opatrenia. Špecifická problematika MRK a ich vzdelávania predstavuje kľúčovú výzvu.

Sociálna inklúzia: Vymaniť najmenej 170 tisíc obyvateľov Slovenska z rizika chudoby a sociálneho vylúčenia.

Opatrenia zamerané na ľudí znevýhodnených na trhu práce, vzdelávanie a tvorba pracovných miest.

Problém sociálneho vylúčenia MRK potrebuje komplexné prístupy, opatrenia a dôsledné monitorovanie a hodnotenie (od priestorovej segregácie, cez segregáciu v školách a bariéry na trhu práce). Problém regionálnych disparít a regionálnej dimenzie stratégie si bude vyžadovať zvýšenú pozornosť pri implementácii.

✖

Škála hodnotenia: Súlad ✖ Súlad s výhradami Nezhodujú sa ☐ Nedá sa posúdiť

JANUÁR 2014 20


4.4. Regionálna dimenzia a jej konzistentnosť

IÚI môžu byť v zásade vymedzené na základe územia, témy a spôsobu riadenia. Definované územie môže byť tak subregionálne (oblasť menšia ako región – napr. mestá, mikroregióny a pod.) prípadne interregionálne (spoločné územie viacerých regiónov) alebo ako sieť (napr. mestá určitej veľkosti). V prípade IÚI, ktoré sa budú realizovať prostredníctvom RIÚS, nie je vyčlenené konkrétne územie, resp. RIÚS budú pokrývať celé Slovensko.

V rámci jednotlivých TC je vymedzená územná dimenzia intervencií, ktorá sa opiera o systém centier osídlenia, ťažísk osídlenia a rozvojových osí, definovaných v KURS. Takmer vo všetkých prípadoch je oprávneným územím väčšinou celé Slovensko. Bolo by dobré v ďalšom priebehu programovania a implementácie rozpracovať, akým spôsobom sa bude implementovať tento systém. Riziko predstavuje predpoklad, že efekty z centra sa samostatne prejavia v ostatných častiach regiónu, pričom ale v zaostávajúcich oblastiach je možné tiež očakávať opačný proces, teda migráciu pracovnej sily a odliv investícií zo zaostalejších oblastí.

Analytické, hodnotiace a strategické dokumenty v oblasti regionálneho rozvoja a relevantné dokumenty, ktoré tvoria podklad pre PD SR (Pozičný dokument Komisie k vypracovaniu Partnerskej dohody a programov na Slovensku na roky 2014 – 2020 (ďalej len „pozičný dokument“)5, Národná stratégia regionálneho rozvoja SR6, Strategická správa Slovenskej republiky 20127, Vízia a stratégia rozvoja slovenskej spoločnosti8) zhodne definujú, že medzi najproblematickejšie regióny SR patria banskobystrický, prešovský a košický región, ktoré sa vyznačujú nízkou ekonomickou výkonnosťou, konkurencieschopnosťou a inovatívnosťou firiem, problémami na trhu práce, infraštruktúrnym deficitom a z toho vyplývajúcimi dlhodobými sociálnymi problémami (chudoba, sociálne vylúčenie a pod.). Programovacia a implementačná fáza nadväzujúca na PD SR bude musieť jasne reflektovať odlišné potreby spomínaných regiónov (definovaním prioritných regiónov).

Navrhované mechanizmy a nástroje integrovaného prístupu v prípade miestneho rozvoja vedeného komunitou (ďalej len „CLLD“) sa prioritne zameriavajú na vidiecke oblasti (hoci oprávneným územím môžu byť aj menšie mestá a mestské časti). Sú založené na podpore endogénnych komunitných iniciatív vidieckych regiónov, ktoré sa zamerajú na riešenie najčastejších problémov jednotlivých komunít.

V IÚI sa potreby a potenciál bude definovať v rámci prípravy RIÚS, preto nie je možné momentálne zhodnotiť túto otázku. V PD SR v tejto časti nie sú vopred stanovené TC ani investičné priority. V časti IÚI sa predpokladá definovanie typov území alebo vymenovanie konkrétnych území, ktoré budú realizovať IÚI. Pre realizáciu udržateľného mestského rozvoja (ďalej len „UMR“) bolo na základe KÚRS vybraných 8 krajských miest. Zoznam miest, kde sa majú uskutočniť integrované aktivity mestského rozvoja by však nemal byť fixný, ale sa môže rozšíriť v priebehu programovacieho obdobia. Preto by v PD mali byť vymedzené kritériá, na základe ktorých sa môžu ďalšie mestá kvalifikovať do zoznamu.

5 http://www.nsrr.sk/sk/programove-obdobie-2014---2020/pozicny-dokument-europskej-komisie-k-partnerskej-dohode-a-programom-sr-na-roky-2014---2020/6 http://www.telecom.gov.sk/index/index.php?ids=932547 http://www.nsrr.sk/sk/hodnotenie/programove-obdobie-2007---2013/8 http://archiv.vlada.gov.sk/old.uv/data/files/5613.pdf

JANUÁR 2014 21


V IÚI sa potreby a potenciál bude definovať v rámci prípravy RIÚS, preto nie je možné momentálne zhodnotiť túto otázku. V PD SR v tejto časti nie sú vopred stanovené TC ani investičné priority. V časti IÚI sa predpokladá definovanie typov území alebo vymenovanie konkrétnych území, ktoré budú realizovať IÚI. Pre realizáciu udržateľného mestského rozvoja (ďalej len „UMR“) bolo na základe KÚRS vybraných 8 krajských miest. Problémy, ktoré sa budú riešiť v UMR nie sú zatiaľ definované, preto nie je možné zhodnotiť príspevok EŠIF k ich riešeniu. Pre napĺňanie cieľov PD SR bude potrebný aktívny prístup a stavanie na skúsenostiach. Mestá by sa napríklad mali zapájať do medzinárodných sietí miest (výmenné a vzdelávacie programy).

Existuje niekoľko ďalších rizikových oblastí, kde bude potrebné ďalej rozpracovať plánované intervencie PD SR a zamerať sa na možné problémy pri napĺňaní cieľov. Napríklad je možné predpokladať kompetenčný boj a zdĺhavé politické vyjednávanie medzi regionálnou samosprávou, ktorá má pripravovať RIÚS a RO na národnej úrovni, ktoré má schvaľovať RIÚS a aj konkrétne projekty. Problémom zostáva identifikovanie relevantných prioritných oblastí, u ktorých je účelné v rámci makroregionálnych stratégií zabezpečiť spoluprácu.

Počet a rozsah identifikovaných prioritných oblastí je veľmi veľký, bude potrebné rozpracovať strategické zámery, ktoré by ukázali, akým spôsobom bude dopĺňať realizácia makroregionálnych stratégií. Koncentrácia na malý počet vzájomne prepojených oblastí by mala vychádzať aj zo skúsenosti s implementáciou OP z programového obdobia 2007 – 2013. Medzi hlavné priority by mali patriť podpora prepojenia mesto a jeho zázemie prostredníctvom investícií do dopravy (skrátenie času prepravy, zvýšenie hustoty spojov) a intervencie vedúce k ekonomickému rastu (vzdelávanie výskum, inovácie) a kultúrnej spolupráci. Zároveň je dôležitým budovať medzinárodnú inštitucionálnu spoluprácu v oblasti rozvoja podnikania, inovácií a pod.

Regionálny rozvoj je spätý aj s problematikou dopravnej infraštruktúry. Vychádzajúc z dokumentu „Návrh základných princípov na prípravu PD SR na programové obdobie 2014 – 2020“, na ktoré sa odvoláva aj PD SR, za účelom zvýšenia dostupnosti služieb a odstraňovania regionálnych rozdielov je pre SR aktuálnou spoločenskou a hospodárskou nutnosťou dokončenie vzájomného prepojenia jednotlivých regiónov nadradenou infraštruktúrou a následné prepojenie na TEN-T a susedné krajiny a realizácia opatrení na zvýšenie bezpečnosti dopravnej infraštruktúry. Tento prístup je základným predpokladom pre vstup priamych investícií do menej rozvinutých regiónov. Je potrebné zabezpečiť pripojenie k susedným krajinám. Integrované územné stratégie v oblasti dopravnej infraštruktúry budú orientované na investície do regionálnych ciest a podpornej infraštruktúry integrovaných dopravných systémov. Možno súhlasiť s tvrdením, ktoré sa uvádza v PD SR, že ciele integrovaných územných stratégií budú musieť byť v komplementárnom vzťahu s cieľmi, ktoré budú realizované prostredníctvom ostatných integrovaných prístupov (komunitne vedený miestny rozvoj a UMR) tak, aby nedochádzalo k ich duplicitnej podpore.

V nadväzujúcich OP bude potrebné posilniť územný priemet a deklarovanie využívania integrovaného prístupu k riešeniu definovaných problémov v programovom období 2014 – 2020. Odporúčame zameranie sa na medzi sektorovú integráciu. EK odporúča, aby sa udržateľná mestská mobilita aktívnejšie presadzovala prostredníctvom plánov udržateľnej mestskej dopravy založených na integrovanom prístupe. Podpora mestskej dopravy je síce plánovaná, ale mala by byť založená na integrovanom prístupe. PD SR by mohol jasnejšie deklarovať, že rozvoj a realizácia zelených projektov v oblasti infraštruktúry sú kľúčové pre zlepšenie kvality života v mestskom prostredí.

JANUÁR 2014 22


4.5. Horizontálne princípy rovnosť mužov a žien, nediskriminácia a prístupnosť a udržateľný rozvoj

Pre napĺňanie horizontálnych princípov je dôležitý rámec, ktorý jasne definuje požadované horizontálne princípy. PD SR v tomto ohľade podľa hodnotiteľov spĺňa nároky kladené na tento typ dokumentu. V ďalšej fáze ale bude kľúčové, ako sa podarí cielene zamerať na konkrétne nástroje (ako je napríklad aplikovanie diskvalifikačného kritéria) a rozpracovanie, akým spôsobom by malo dochádzať k ich plneniu.

Kľúčovou výzvou pre SR je zamestnanosť a v tomto kontexte zamestnanosť ľudí diskriminovaných na trhu práce. Súčasné nastavenie priorít PD SR v tomto aspekte je dobrým smerom, ale otázka je, či plánované opatrenia skutočne umožnia zvýšenie zamestnanosti cieľovej skupiny (napr. starší ľudia, Rómovia). Tu bude nevyhnutné vytvoriť silný systém monitorovania a hodnotenia a budovanie na príkladoch dobrej praxe. Je na zváženie, ako s ohľadom na závažnosť tejto problematiky a domáce a medzinárodné záväzky SR mohlo byť riešenie situácie MRK posilnené.

V ďalšom procese implementácie EŠIF bude dôležité dostať do súladu plánované intervencie s cieľmi základných dokumentov prijatých SR. Ide hlavne o Stratégiu Slovenskej republiky pre integráciu Rómov do roku 2020 a ďalší medzinárodný záväzok SR k Rómom, ktorým je Národný akčný plán Dekády začleňovania rómskej populácie 2005 – 2015, kde sú rozpracované jednotlivé prioritné oblasti a ciele. Bolo by tiež potrebné viac stavať na výsledkoch publikovaného Atlasu Rómskych komunít 2013.

V oblasti udržateľného rozvoja je hlavnou výzvou lepšia horizontálna integrácia jednotlivých sektorov a opatrení. Ide hlavne o potenciál prepojenia udržateľného rozvoja s VaV (eko-inovácie) a zamestnanosťou (napr. zelené pracovné miesta).

Značná časť plánovaných alokácií bude rozdeľovaná prostredníctvom Ministerstva životného prostredia SR. To by mohlo vytvoriť dobrý základ pre podporu presahov medzi budovaním nízko-uhlíkovej ekonomiky založenej na OZE, energetických úsporách a efektívne využívaných prírodných zdrojoch. Otázka životného prostredia (alebo v širšom kontexte udržateľného rozvoja) je ale v PD SR definovaná sektorovo. Zmena klímy a efektívne využívanie zdrojov predstavujú nielen environmentálnu, ale aj ekonomickú a sociálnu otázku a OP a ďalšie nadväzujúce dokumenty by v tomto smere mali poskytnúť jasnejšiu víziu a prepojenie na adaptačné a mitigačné opatrenia identifikované v Stratégii SR na adaptáciu zmeny klímy.

5. Očakávané výsledky a dopady

5.1. Efektívna implementácia

Jedným z hlavných problémov v programovom období 2007 – 2013 sú veľmi pomalé procesy implementácie konkrétnych projektov, ktoré sú spôsobené administratívnymi a inými bariérami na rôznych stupňoch manažmentu. V oblasti implementácie je potrebné vychádzať z hodnotení, ktoré boli vykonané. Napríklad pre programovanie sociálnych opatrení je možné analyzovať výsledky výskumu UNDP: „Have Roma in

JANUÁR 2014 23


Slovakia benefitted from the European Social Fund? Findings from an analysis of European Social Fund - employment and social inclusion projects from 2007 to 2013“.

V oblasti dopravy PD SR deklaruje, že zabezpečenie koordinácie s Nástrojom na prepájanie Európy (ďalej len „CEF“) sa uskutoční prostredníctvom presunu finančných prostriedkov z KF na dopravnú infraštruktúru, ktorý bude slúžiť na spolufinancovanie vopred určených projektov. SR bude uprednostňovať výstavbu a modernizáciu dopravnej infraštruktúry TEN-T po roku 2013 prioritne prostredníctvom nástroja CEF tak, aby došlo k plnému využitiu finančných prostriedkov EÚ, ktoré budú alokované pre SR. Obdobne sa plánujú zabezpečiť v rámci OP VaI synergie s Horizontom 2020 a Európskym výskumným priestorom, a to v administratívnej rovine i obsahovej rovine. Prioritná potreba týkajúca sa zabezpečenia vyššej miery dostupnosti informácií pre širokú verejnosť, bude zabezpečená dostupnosťou odborného poradenstva v rámci celej SR (informačná dostupnosť na regionálnej úrovni). Dávame na zváženie využitie aj ďalších nástrojov EÚ ako napr. Program pre sociálnu zmenu a inovácie, program Erasmus pre všetkých. V ďalšom procese programovania a implementácie navrhujeme precíznejšie rozpracovať koordinačné mechanizmy, najmä opatrenia na posilnenie efektívnej koordinačnej úlohy centrálneho koordinačného orgánu.

V prípade IÚI sa počíta len s využitím EFRR, keďže IROP bude monofondový program. Pre koordináciu intervenií medzi OP by pomohla lepšia špecifikácia, aby sa eliminovali nesystémové ad hoc riešenia. Pre oblasť mestského rozvoja je potrebné, tak ako to navrhuje EK, kombinovať opatrenia týkajúce sa fyzickej obnovy miest s opatreniami na podporu vzdelávania, hospodárskeho rozvoja, sociálneho začleňovania a ochrany životného prostredia.

Navrhované intervencie v oblasti mestského rozvoja smerujú najmä do obnovy fyzickej infraštruktúry financovanej z EFRR, tiež by bolo vhodné v ďalšom procese doplniť podporou opatrení týkajúcich sa zamestnanosti, vzdelávania, sociálneho začleňovania financovanej z ESF. Rovnako definovať a doplniť prínos intervencií vo väzbe na mesto a vidiek (napr. dopravné prepojenie, zamestnanosť, rekreácia a voľný čas).

Mechanizmus koordinácie aktivít CLLD financovaných z viacerých OP je zatiaľ rámcovo popísaný s predpokladom možnej spolupráce jednotlivých RO ktorých sa aktivity budú dotýkať. Bude však potrebné doriešiť formálny postup.

Intervencie v prípade integrovaného prístupu sú podľa PD SR založené na viacúrovňovom plánovaní a kooperácii. V časti 3.1.2 Integrované územné stratégie sa plánuje vytvorenie územných stratégií, ktoré na úrovni NUTS 3 budú spracovávať regionálne a miestne samosprávy.

V prípade udržateľného mestského rozvoja by malo byť riadenie mestského rozvoja na samotných mestách. V terajšej forme sú však samotné intervencie UMR súčasťou RIÚS, ktoré navyše podliehajú rozhodnutiam RO IROP, čo nezaručuje nezávislosť rozhodnutí. Zatiaľ nie je definovaný systém koordinácie a implementácie v prípade cezhraničných a makroregionálnych stratégií.

Dôležitým nástrojom efektívnej implementácie je zvyšovanie inštitucionálnych kapacít a efektivity verejnej správy. Z predchádzajúcich ex ante hodnotení bolo v tejto oblasti zapracovaných niekoľko pripomienok. V porovnaní s predchádzajúcou hodnotenou verziou pôsobí táto verzia konzistentným dojmom.

Návrh PD SR sa na rozdiel od predchádzajúcej verzie týmto témam systematicky venuje, v ďalšom procese programovania a implementácie ale bude potrebné navrhnúť nástroje, ktorými budú riešené nasledovné témy: (1) kvalita a efektívnosť

JANUÁR 2014 24


poskytovaných verejných služieb, (2) efektívnosť VO, (3) AZ – táto problematika je v dokumente spomínaná (v kontexte informatizácie verejnej správy, nie však z pohľadu racionalizácie procesov) (4) občianska participácia – dôležité bude zameranie sa na koprodukciu politík a verejných služieb na komunálnej úrovni v duchu konceptu (Multi-level) Governance, (5) kvalita a efektívnosť verejných služieb poskytovaných samosprávou (napr. podľa veľkostnej štruktúry), (6) riadenie ĽZ – zvýšená pozornosť by sa mala venovať problematike ľudských zdrojov a ich manažmentu vo verejnej správe z komplexného pohľadu. Napr. otázkam fluktuácie zamestnancov, ich vekovej štruktúry, odbornosti či efektívnosti nákladov vynaložených na vzdelávanie alebo prípadne stratám, ku ktorým prostredníctvom neefektívneho riadenia ĽZ dochádza (nekvalitné rozhodnutia; náklady na vzdelávanie zamestnancov, ktorí opustia verejný sektor a pod.), (7) inštitucionálne kapacity – analytické kapacity, kapacita malých obcí.

Zvyšovanie efektívnosti verejnej správy je správne identifikovaným cieľom. Bude ale potrebné, aby OP a ďalšie nadväzujúce kroky analyzovali možné výhody presunu kompetencií (ako vo vertikálnej tak horizontálnej rovine – governance, multi level governance, hybridizácia sektorov) z verejného sektora do sektora trhového alebo občianskeho.

5.2. Administratívne kapacity a záťaž

Pozitívne môžeme zhodnotiť, že na základe analýz administratívnych kapacít (ďalej len „AK“) vypracovaných v programovom období 2007 - 2013 boli najskôr identifikované potenciálne riziká v súvislosti s budovaním a stabilizáciou AK v programovom období 2014 – 2020 a následne boli navrhnuté opatrenia s cieľom stabilizovať a optimalizovať stav AK a zefektívniť procesy čerpania EŠIF.

V ďalšom procese programovania a implementácie bude potrebné špecifikovať a kvantifikovať nároky nastaveného systému riadenia a kontroly pre účinné uplatňovanie EŠIF. V rámci nastaveného systému by sa dalo zamerať hlavne na štruktúru (t.j. jasné určenie zodpovednosti a úloh príslušných inštitúcií), ĽZ (popis pracovného miesta, odhad počtu a kvalifikácie zamestnancov) a nástroje (metódy, pokyny, príručky, postupy, IKT).

Bude potrebné bližšie špecifikovať a kvantifikovať nároky nastaveného systému pre účinné uplatňovanie EŠIF. V súvislosti s dopravnou infraštruktúrou bude potrebné v dokumentoch nadväzujúcich na PD SR popísať, ako budú riešené. V tomto smere by mohla pomôcť analýza auditu administratívnych kapacít v programovom období 2007 - 2013.

Systém implementácie v PD SR buduje na čiastočných úpravách existujúceho systému na úrovni inštitúcií zapojených do implementácie (plánuje sa hlavne výraznejšie zapojenie ÚVO, posilnenie úlohy CKO), resp. snahu o výraznejšiu uniformitu v jednotlivých procesoch, lepšiu dostupnosť informácií, znižovanie AZ všetkých aktérov a pod. Zníženie AZ v oblasti tvorby pracovných miest pri každom projekte navrhujeme formou inkluzívneho zamestnávania, ktoré aj pri väčšom rozsahu prác umožní malú administratívnu náročnosť a vysokú efektivitu.

Potenciál ďalšieho zníženia AZ pre oblasť VVaI bude potrebné ďalej rozpracovať a dohliadať na jeho implementáciu. RIS3 schválená uznesením vlády SR č. 665/2013 identifikuje AZ ako veľký problém. Bolo by preto vhodné v ďalšom procese

JANUÁR 2014 25


programovania a implementácie systematicky identifikovať a vyhodnocovať spôsoby znižovania AZ v oblasti VVaI. V tomto smere sa dá budovať na návrhoch obsiahnutých v texte a prílohe dokumentu RIS3.

Kľúčovým problémom, ktorý spomaľoval čerpanie fondov v programovom období 2007 – 2013 bola značná AZ pri VO. Problémom to bolo hlavne pre menšie obce a projekty rozvoja miestnej infraštruktúry. PD SR tieto témy nastoľuje, ale bude záležať hlavne na tom, ako sa premietnu do konkrétnych opatrní. Vzhľadom na pretrvávajúce problémy v oblasti VO je možné pozitívne hodnotiť ambíciu výraznejšieho zapojenia ÚVO do implementácie EŠIF a s tým spojené posilnenie jeho AK.

Zlepšeniu situácie v programovom období 2014 – 2020 by mohla napomôcť dôrazná podpora zabezpečenia administratívne nenáročnej výmeny údajov (rešpektujúc otvorené štandardy a zákon č. 275/2006 Z. z. o informačných systémoch verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov).

Navrhované opatrenia majú potenciál znížiť AZ žiadateľov/prijímateľov. Kritickým faktorom môže byť čas, resp. postupnosť zavádzania jednotlivých opatrení a možné problémy pre ich plánované spustenie, ako napr. potreba legislatívnych zmien, technické, organizačné alebo iné problémy so zavádzaním elektronickej výmeny informácií a prepájania informačných systémov orgánov štátnej a verejnej správy, prípadne schopnosť poskytovať komplexné informácie (vzhľadom na rozmanitosť programov, ich zamerania a špecifických podmienok) a poradenstvo prostredníctvom plánovanej jednotnej siete subjektov a pod.

Môžeme konštatovať, že v PD SR boli adekvátne identifikované oblasti a navrhnuté plánované aktivity s významným potenciálom znižovania AZ prijímateľov, čo by malo jednoznačne prispieť k zvýšeniu efektívnosti v tejto oblasti.

5.3. Doplnkovosť

V PD SR je uvedená referenčná úroveň pre priemerné ročné verejné výdavky pre obdobie 2014 – 2020. Údaje sú v súlade s Programom stability SR na roky 2013 – 2016. Navrhnutá stratégia a orientačné rozdelenie podpory spĺňajú požiadavku EK a deklarujú, že príspevky EÚ nenahradzujú verejné alebo rovnocenné štrukturálne výdavky ČŠ. V ďalšom procese programovania odporúčame doplniť a argumentačne podložiť referenčné hodnoty na regionálnej úrovni (podiel hrubého fixného kapitálu v menej rozvinutých a prechodných regiónoch na tvorbe HDP).

5.4. Ex ante kondicionality

Ex ante kondicionality sú sumarizované v časti 2.3. V zozname tematických kondicionalít sa správne uvádza, že absentujú niektoré kľúčové strategické dokumenty.

Dokončenie RIS3 je pozitívnou správou, bude ale ešte treba dopracovať ESFRI Roadmap. V oblasti VVaI sú riešené ex ante kondicionality relevantné vzhľadom k navrhovanej stratégii a zvoleným TC a investičným prioritám. Harmonogram splnenia dotknutých ex ante kondicionalít do 31. 12. 2016 je reálny.

JANUÁR 2014 26


Pre oblasť regionálneho rozvoja sú kľúčovými kondicionalitami, ktoré ešte nie sú doriešené tie, týkajúce sa oblastí inteligentnej špecializácie, sociálnej oblasti a vzdelávania. Značná väčšina z nich bola riešená a sú čiastočne splnené. Bola schválená finálna verzia RIS3 (1.1), ktorá tvorí základ pre definovanie kľúčových odvetvových priorít v ekonomike SR, a na základe ktorej je možné lepšie špecifikovať potreby trhu práce, vzdelávacieho systému a VaV a to aj v regionálnej dimenzii. Akčný plán však nie je dostatočne podrobný.

Nie je zavedený systém na zhromažďovanie a analýzu údajov o predčasnom ukončovaní školskej dochádzky (9.1). Ten má slúžiť na získavanie údajov pre sledovanie vývoja tejto oblasti, ktorá je dôležitou súčasťou integrovaných investícií v oblasti riešenia problémov cieľových skupín najviac ohrozených diskrimináciou, alebo sociálnym vylúčením. Pre oblasť MRK je dôležité ukončenie aktualizácie Atlasu rómskych komunít 2013, ktorý by mal priniesť detailnejšie informácie pre identifikovanie problémových území pre IÚI a ktorý na niekoľkých miestach spomíname ako dôležitý dokument pre dobrú implementáciu stanovených opatrení.

V oblasti životného prostredia je kľúčovou výzvou posudzovanie vplyvov na životné prostredie (Legislation concerning environmental impact assessment (EIA) and Strategic Environmental Assessment (SEA). Plánovaná stratégia a opatrenia boli vyhodnotené ako realistické pre splnenie tento kondicionality, ale predmetná oblasť si bude vyžadovať zvýšenú pozornosť pri implementácii.

Vo všetkých posudzovaných častiach sú podľa hodnotiteľov riešené ex ante kondicionality relevantné vzhľadom k navrhovanej stratégii a zvoleným TC a investičným prioritám. Plán prípravy a harmonogram splnenia dotknutých ex ante kondicionalít bol hodnotený ako reálny.

5.5. Elektronická výmena údajov

PD SR analyzuje existujúce systémy elektronickej výmeny dát - primárne najmä systém ITMS, slúžiaci na zabezpečenie jednotného spôsobu evidencie, spracovávania, exportu a monitorovania dát o programovaní, projektovom a finančnom riadení, kontrole a audite programov financovaných zo štrukturálnych fondov. Vyhodnocuje ako boli implementované princípy e-kohézie už v programovom období 2007 – 2013 v existujúcom systéme ITMS. Dokument podáva potrebnú základnú informáciu a rámec o pripravovanom informačnom systéme ITMS2014+ pre monitorovanie EŠIF v programovom období 2014 – 2020, ktorý má vzniknúť prebudovaním systému ITMS II. Vzhľadom na to, že tento systém je popísaný len v intenciách rámcových predpokladov a ambíciou PD SR nemôže byť detailné rozpracovanie, bude potrebné aby v ďalšom procese programovania a implementácie boli prijaté účinné a hospodárne opatrenia na zabezpečenie elektronickej výmeny dát. Možno však konštatovať, že naznačené funkcionality systému ITMS2014+ budú predpokladom pre efektívnu elektronickú výmenu dát medzi prijímateľmi a orgánmi zodpovednými za riadenie a kontrolu programov. V tomto smere sa predpokladá dôsledné dodržiavanie Európskeho rámca interoperability.

V časti 4.1 opätovne navrhujeme rozšíriť analýzu existujúcich systémov pre elektronickú výmenu dát o zhodnotenie ich silných a slabých stránok z pohľadu žiadateľa. Ďalej túto časť navrhujme doplniť o analýzu, ako nový ITMS2014+ prispeje k účinnosti a hospodárnosti výmeny informácií medzi prijímateľmi a orgánmi zodpovednými za riadenie a kontrolu programov.

JANUÁR 2014 27


PD SR podáva základnú informáciu o termíne spustenia všetkých funkcionalít nového IS do konca roka 2015. Bude dôležité, kedy budú jednotlivé moduly spúšťané, prípadne v akom rozsahu. V procese ďalších príprav bude potrebné jasnejšie definovať aktuálne využívanie “interoperability” v aktuálnom IS. Bolo by tiež užitočné doplniť plánované termíny spúšťania, resp. plnej prevádzky vymenovaných funkcionalít a doplniť k validačným a komunikačným externým systémom aj IS SAMA. Ďalej bude potrebné zabezpečiť otvorené štandardy a ich používanie, a dodržiavanie zákona č. 275/2006 Z. z. pri všetkej elektronickej výmene dát.

Dôležitou otázkou je dostupnosť dát: v analytickej časti sa popisuje problém dostupnosti (verejných) dát z pohľadu licencií. V implementačnej fáze bude potrebné zabezpečiť, aby všetky údaje verejnej správy boli dostupné pod slobodnou licenciou, ktorá umožní ich ďalšie používanie.

PD SR predstavuje v tejto oblasti dobrý rámec a podľa navrhovaných úprav je možné predpokladať, že po ich zrealizovaní bude IS jedným z významných prostriedkov na znižovanie AZ u všetkých aktérov zapojených do implementácie EŠIF.

6. Kvantifikácia efektov finančných alokácií

Pri ex ante hodnotení PD SR sme sa zamerali na hodnotenie očakávaných účinkov a dopadov investícií do priorít uvedených v PD SR. Účelom ex ante hodnotenia je kvantifikovanie efektov finančných alokácií PD SR a predmetom hodnotenia sú finančné alokácie špecifikované v PD SR (údaje, z ktorých sme vychádzali sú uvedené v Prílohe 2). Ako metodologický nástroj bol použitý model HERMIN, ktorý je štandardným nástrojom predmetného typu kvantifikácií (pre viac informácii o tomto modely viď Príloha 3).

Pri výstavbe modelu sme vychádzali z časových radov uverejnených na stránkach Štatistického úradu SR, Ministerstva financií SR a Národnej banky Slovenska. Zozbierané dátové údaje tvorili konzistentný časový rad za obdobie rokov 2000 – 2012. Následne sa vytvorila predikcia exogénnych premenných až do roku 2020. Pomocou týchto exogénnych premenných bol aplikovaný základný scenár, ktorý sa používal ako benchmarková hodnota v porovnaní so scenárom, v ktorom sa bralo do úvahy čerpanie EŠIF v rokoch 2014 – 2020. V alternatívnom scenári sme nebrali do úvahy čerpanie alokácií v rámci FEAD a EÚS, keďže celkové finančné možnosti týchto fondov sú zanedbateľné v porovnaní s ostatnými fondmi a zaradenie budúcich alokácií do jednotlivých sektorov je komplikované. Na vytvorenie scenára s čerpaním finančných prostriedkov z EŠIF sme použili predbežne prerozdelenie alokácií tak, ako navrhujú tvorcovia PD SR. Celková suma alokácii na programové obdobie 2014 – 2020 predstavuje 13 919,509 mil. EUR.

Keďže nie je známe bližšie použitie alokácií do jednotlivých sektorov ekonomiky, expertne sme odhadli prerozdelenie finančných prostriedkov do sektora priemyslu, sektora trhových služieb a sektora netrhových služieb v pomere 20 %, 50 % a 30 % počas celého programového obdobia 2014 – 2020.

Okrem finančných prostriedkov pochádzajúcich z rozpočtu EÚ je potrebné na každý OP predpokladať spolufinancovanie zo štátneho rozpočtu, ktoré nie je zahrnuté

JANUÁR 2014 28


v predbežných orientačných pridelených prostriedkoch z EŠIF. Orientačnú výšku spolufinancovania z rozpočtu SR sme určili na 20 % na každý OP počas celého programového obdobia 2014 – 2020. Napriek požiadavke výšky spolufinancovania v rámci ESF vo výške 20,9 %, predpokladáme nižšiu mieru spolufinancovania v ostatných fondoch. Vďaka takto nastavenému spolufinancovaniu sa dostávame k celkovým finančným prostriedkom vo výške 16 703,4 mil. EUR, ktoré sú alokované na jednotlivé OP.

Dôležitým aspektom úspešnosti použitia pridelených alokácií v jednotlivých sektoroch z EŠIF je doba ich použitia. V našich simuláciách sme predpokladali postupné použitie finančných prostriedkov počas programového obdobia. V roku 2014 predpokladáme čerpanie finančných prostriedkov vo výške 7,5 % z celkových alokácií. Postupným zvyšovaním čerpania sa dostávame až na úroveň 20 %, čo je maximálna hodnota ročného čerpania alokácií. Výsledky zo simulácií sú vypočítané za predpokladu, že na konci programového obdobia sa vyčerpá 100 % pridelených alokácií na jednotlivé OP. Pri nedostatočnom čerpaní alokácií v rámci OP, alebo pri iných alokáciách v rámci jednotlivých OP budú výsledky simulácií odlišné, načo by sa však museli vytvoriť variantné scenáre. Takéto alternatívne scenáre by mohli byť vytvorené v procese priebežného monitorovania PD SR a hodnotenia výsledkov a navrhujeme aby boli zahrnuté do metodológie hodnotenia PD SR.

V rámci zjednodušenia modelu sme prijali predpoklad vyčerpania alokácií v jednotlivých OP v časovom horizonte do roku 2020. V prípade použitia pravidla n+3 by dochádzalo k dodatočnému prekrytiu jednotlivých programových období, znižovala by sa efektivita vynaložených finančných prostriedkov kvôli oneskoreniu použitia alokácií a v neposlednom rade rozšírením predikovaného obdobia kvôli odhadnutiu vplyvov by sa zvyšovala nepresnosť modelu.

Tabuľka 4: Kumulatívne tempo čerpania finančných prostriedkov z ŠF a KF

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 20210

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

18000

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Čerpanie alokácií v mil. EUR (ľavá os)Tempo čerpania ŠF a KF v % (pravá os)

Zdroj: Autori

Použitím ekonometrického modelu ISWE – HERMIN 13 so scenárom čerpania finančných prostriedkov z EŠIF sme sa dopracovali k alternatívnym výsledkom, ktoré sme následne porovnali s výsledkami pochádzajúcimi zo základného scenára. Výsledky vyhodnotenia modelu ISWE – HERMIN 13 sa nachádzajú v nasledujúcej tabuľke.

JANUÁR 2014 29


Tabuľka 5: Výsledky simulácie scenára čerpania alokácií oproti základnému scenáru

2016 2018 2020

Priemerný medziročný prírastok tempa rastu HDP v s. c. (p. b) 1,6% 1,7% 1,8%

Priemerný medziročný prírastok tempa rastu produktivity práce (p. b) 2,4% 0,6% 0,5%

Priemerný medziročný prírastok tempa rastu zamestnanosti (p. b) 0,2% 1,1% 1,3%

Priemerný medziročný prírastok tempa rastu reálnej mzdy (p. b) 3,1% 1,0% 0,8%

Priemerný medziročný prírastok tempa rastu kapitálu (p. b) 3,3% 2,6% 2,7%

Priemerný medziročný prírastok tempa rastu výberu daní (p. b) 1,4% 1,3% 1,3%

Kumulatívny multiplikátor ku koncu obdobia 1,4 1,6 1,8

Tempo čerpania 25,0% 60,0% 100,0%

Zdroj: Autori

Pri použití alokácií z EŠIF v navrhovanej štruktúre dochádza k priemernému medziročnému prírastku tempa rastu HDP v stálych cenách vo výške 1,6 % v období rokov 2014 – 2016. V nasledujúcich dvoch sledovaných obdobiach sa priemerný medziročný prírastok tempa rastu HDP zvýši na 1,7 % a 1,8 % v porovnaní so základným scenárom. Detailnejší kumulatívny prírastok rastu HDP v stálych cenách v porovnaní so základným scenárom je znázornený na nasledujúcom obrázku. Vidieť z neho, že výsledkom čerpania prostriedkov za celé programové obdobie 2014 – 2020 v porovnaní so základným scenárom vznikne dodatočné HDP vo výške 14,3 %9. Dodatočné tempá rastu po prvých rokoch čerpania narastú vplyvom predpokladanej postupnej akcelerácie čerpania prostriedkov z EŠIF, ale aj z postupného kumulovania multiplikačných efektov už uskutočnených projektov.

Tabuľka 6: Kumulatívny rast HDP v s.c. oproti základnému scenáru (p. b)

2014 2015 2016 2017 2018 2019 20200

0.02

0.04

0.06

0.08

0.1

0.12

0.14

0.16

Zdroj: Autori

S postupujúcim čerpaním prostriedkov z EŠIF bude rast produktivity práce strácať na dynamike z 2,4 % v roku 2016 na 0,3 % v roku 2020. Zrkadlovo k tomu bude narastať dynamika dodatočnej zamestnanosti z 0,6 % v roku 2016 na 0,5 % v roku 2020. Analogicky s klesaním dynamiky produktivity práce bude klesať aj dynamika reálnej

9 Týchto 14,3 % predstavuje v priebehu sedem ročného obdobia v priemere 2,3 % dodatočného HDP ročne, čo však nemožno porovnávať s dodatočnými medziročnými tempami rastu z dôvodu ich rastúcich základov.

JANUÁR 2014 30


mzdy z 3,1 % v roku 2016 na 0,8 % v roku 2020. Tento vývoj signalizuje, že vplyvom čerpania prostriedkov z EŠIF sa bude dariť zvyšovať zamestnanosť, avšak za cenu nedostatočnej dynamiky produktivity a reálnej mzdy, teda za cenu reálnej konvergencie a znalostnej ekonomiky.

Prírastok kapitálu je na úrovni 3 % bez výraznej dynamiky, čo môže signalizovať, že investície do dopravnej infraštruktúry v horizonte prognózy nevyvolajú masívne sekundárne investície do produkcie. Podobne stagnujú aj dodatočné daňové príjmy.

Základným ukazovateľom efektivity využitia zdrojov EŠIF je kumulatívny multiplikátor, rátaný ako pomer kumulatívnych prírastkov HDP ku kumulatívnemu podielu výdajov EŠIF na HDP. Jeho dynamika je priaznivá, s hodnotou na úrovni 1,6, čo zodpovedá štandardnej úrovni kohéznych krajín.

Tabuľka 7: Vývoj kumulatívneho multiplikátora

2014 2015 2016 2017 2018 2019 20200

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1.4

1.6

1.8

2

Zdroj: Autori

Kvantifikácie efektov čerpania SR z prostriedkov EŠIF v období 2014 - 2020 bola z dôvodu veľmi hrubých údajov o ich alokácii doplnená o viaceré predpoklady, čo viedlo len k hrubým odhadom modelom HERMIN. Podľa nich bude dodatočný HDP za celé obdobie 14,3 % a kumulatívny multiplikátor na úrovni 1,6 čo sa nevymyká štandardnej úrovni kohéznych krajín.

7. Princíp partnerstva

PD SR sa v predloženej verzii zaoberá otázkou partnerstva v kapitole 1.5.1. Podľa informácií hodnotiteľa boli realizované viaceré formálne a neformálne stretnutia v rámci prípravy PD SR, ktoré umožnili viacúrovňovú koordináciu. Samotný dokument informuje o niekoľkých platformách, v rámci ktorých sa uskutočňovali diskusie so zainteresovanými subjektmi v časti Príloha (kap. 1.5), kde uvádza zoznam účastníkov pracovnej skupiny Partnerstvo pre politiku súdržnosti, Rady vlády SR pre Partnerskú dohodu SR na roky 2014 – 2020 a Riadiaceho výboru pre koordináciu fondov EÚ.

JANUÁR 2014 31


Je určený systém pre partnerskú spoluprácu v rámci RIÚS, kde sú vymedzení hlavní socioekonomickí partneri v regióne. Boli definované základné princípy pre zostavenie pracovných skupín pre integrovaný mestský rozvoj, ktoré budú súčasťou RIÚS. V ďalšom procese programovania a implementácie bude potrebné presne vyjasniť vzťahy medzi VÚC, Radou partnerstva pre RIÚS a Partnerstvom pre UMR, aby nedošlo ku prekrývaniu ich funkcií. Integrovaný územný rozvoj je realizovaný prostredníctvom jediného OP, ktorý je financovaný iba z jedného fondu (EFRR), v PD SR sa predpokladajú aj komplementárne opatrenia financované z ESF z OP ĽZ. Bude potrebné rozpracovať ako bude presne fungovať koordinácia na úrovni monitorovacieho výboru a mechanizmy spolupráce.

Môžeme konštatovať, že pri vypracovaní PD SR bola nadviazaná spolupráca s relevantnými partnermi a výber partnerov zapájaných do procesu prípravy PD SR bol realizovaný v súlade s článkom 5 všeobecného nariadenia. Na strane druhej však nie je k dispozícií popis, prípadne správa o dosiahnutom pokroku v danej oblasti. Je dôležité, že CKO bude klásť väčší dôraz na širokú informovanosť na všetkých úrovniach implementácie s použitím širokého spektra nástrojov a nových spôsobov komunikácie, ktoré bližšie špecifikuje v PD SR. Vychádzajúc zo Zásady partnerstva pri čerpaní fondov EŠIF bude dôležité, aby došlo k efektívnej implementácii už prijatého kódexu pre partnerstvo10. Správu o dosiahnutom pokroku v tejto oblasti navrhujeme zakomponovať do PD SR. Dôležitým aspektom posilňovania princípu partnerstva je jeho využívanie v monitorovaní a hodnotení dopadov PD SR (viď nasledovná kapitola).

8. Monitorovanie a hodnotenie

Monitorovanie znamená priebežné sledovanie výsledkov a agregovanie informácií z rôznych zdrojov za účelom sledovania zmien a priebehu implementácie plánovaných opatrení. Monitorovanie je následne základom pre hodnotenie, ktoré predstavuje systematické zhromažďovanie a analýzu informácií o programoch a projektoch, ich cieľoch a výsledkoch. Na základe zmien v hodnotených indikátoroch sa vytvárajú poznatky o dopadoch, ktoré sú následne využívané pre ďalší rozhodovací proces. Hodnotenie bude potrebné zamerať na výsledky, pričom je dôležité sa zamerať jednak na hodnotenie dopadov spôsobených financovanými opatreniami a jednak na ďalšie faktory, ktoré mohli ovplyvniť výsledky. Plánované intervencie pre podporu inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu (tak ako ich definuje stratégia Európa 2020) sú nesmierne komplikovanou a vzájomne sa ovplyvňujúcou oblasťou tzv. tvrdých a mäkkých opatrní, ktoré zahŕňajú široké spektrum od podpory investícií a podpory podnikania, cez odbornú prípravu, podporu inovačného prostredia, transferu technológií, až po sociálnu prácu v znevýhodnených komunitách. Metodológia a praktické prístupy k monitorovaniu a hodnoteniu PD SR si budú preto vyžadovať deatilné rozpracovanie a odbornú diskusiu. Táto kapitola preto popisuje túto problamatiku len rámcovo a nemôže podať detailný odpočet potrebných krokov (napr. systému a rozsahu zberu dát, rozsahu a zamerania kvalitatívneho výskumu), ktoré bude možné spraviť len v ďalšom procese prípravy monitorovania a hodnotenia.

10 Delegované nariadenie Komisie (EÚ) č. 240/2014 zo 7. januára 2014 o európskom kódexe správania pre partnerstvo v rámci európskych štrukturálnych a investičných fondov

JANUÁR 2014 32


1. Ciele hodnotenia: Hlavným cieľom hodnotenia bude analyzovať dopad implementácie PD SR a príspevok k stratégii EÚ na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu. Hodnotenie sa zameria na synergický dopad všetkých programov kofinancovaných od roku 2014 z EŠIF, pričom sa zároveň bude analyzovať prínos jednotlivých programov pre smerovanie k inteligentnému, udržateľnému a inkluzívnemu rastu. Hodnotenie si zároveň kladie za cieľ analyzovať účinnosť11 a funkčnosť12 PD SR. Výsledky hodnotenia by mali následne zlepšiť flexibilnú adaptáciu implementovaných opatrení, podporiť rozhodovacie procesy a napomáhať zvyšovaniu informovanosti a kapacít zainteresovaných aktérov.

2. Rámcový prístup a metodológia hodnotenia13: Hodnotenie bude vychádzať z monitorovania a hodnotenia účinnosti a funkčnosti PD SR, pričom jeho hlavným výstupom bude hodnotenie dopadov. Hodnotenie dopadu znamená hodnotiť zmeny, ktoré môžu byť pripočítané vplyvom intervencií implementovaných na základe PD SR. Na rozdiel od monitorovania výsledkov (ktorý skúma dosiahnutie cieľov) je hodnotenie dopadov zamerané na otázku, nakoľko prispeli intervencie k zmene a aká je kvalita tejto zmeny. Hodnotenie bude založené na dvoch hlavných prístupoch, ktoré sú navzájom kompatibilné a dopĺňajú sa:

- Hodnotenie dopadov na základe teoretických východísk (Theory-based impact approach): Hodnotenie tu sleduje logiku intervencií a zameriava sa na mechanizmy, ktoré viedli ku pozorovaným zmenám, pričom má poskytnúť odpovede na otázky, prečo, ako a v akom kontexte intervencie fungovali. - Hodnotenie dopadov na základe porovnávajúceho prístupu (Counterfactual impact approach): Hodnotenie využíva kontrolnú skupinu a jeho hlavným zameraním je hľadanie odpovede na otázku, nakoľko bola zmena výsledkom intervencií. Zároveň pomáha porovnávať dopady rôznych opatrení tým, že analyzuje ako fungujú v rôznych podmienkach.

Hodnotenie dopadov na základe teoretických východísk poskytuje dôležité informácie, ktoré nie sú založené iba na kvantifikovateľných informáciách, ale zahŕňajú aj hlbšiu analýzu toho, prečo opatrenia fungujú, alebo nefungujú a čo sú faktory a okolnosti, ktoré ovplyvňujú výsledky. Hodnotenie dopadov na základe porovnávajúceho prístupu môže doplniť a rozšíriť analýzu situácie tým že poskytuje informáciu o situácii podporovaných a nepodporovaných benefikátoroch opatrení a hoci táto metóda nemá univerzálne uplatnenie,14 vo vhodnej kombinácii s hodnotením dopadov na základe teoretických východísk umožňuje poskytnúť ucelené a komplexné hodnotenie. Na hodnotenie dopadu PD SR a jej prínosov ku napĺňaniu cieľov stratégie Európa 2020 sa rozpracuje metodológia nad-rezortného hodnotenia založená na hodnotení synergických dopadov programov a projektov spolufinancovaných od roku 2014 z EŠIF. Metodológia bude založená na zbere a analýze kvantitatívnych a kvalitatívnych údajov (Obrázok 1).

11 Účinnosť je definovaná ako rozsah, v akom sa podarilo dosiahnúť kvalitatívne zmeny, identifikované v PD SR ako potrebné. 12 Funkčnosť je definovaná ako rozsah, v akom PD SR viedla k výsledkom, ktoré sú v súlade s identifikovanými potrebami spoločnosti a sociálno-ekonomickými a environmentálnymi problémami, ktoré má PD SR riešiť. 13 Hodnotenie bude vychádzať z postupov odporúčaných Európskou komisiou (Commission's Guidance documents for the 2014-2020 funding period) a hlavne z pracovného materiálu o konceptoch a odporúčaniach pre hodnotenie (Monitoring and evaluation of European Cohesion Policy – ESF a Guidance document on Monitoring and Evaluation – ERDF and CF – Concepts and Recommendations). 14 Typicky sa používa na hodnotene dopadov tréningových programov, alebo podpory podnikania.

JANUÁR 2014 33


Obrázok 1. Rámcový prístup pre navrhované hodnoteniePD SR.

Ku kvantitatívnym metódam patrí najmä regresná a faktorová analýza vstupov a dopadov. Ku kvalitatívnym budú patriť prípadové štúdie, semi-štrukturované rozhovory s kľúčovými aktérmi a (na základe objednávky) aj špecializované prieskumy u koncových užívateľov (beneficiaries).

Základnou jednotkou analýzy bude región. V prvej fáze sa bude jednať o 3 regióny NUTS III (vybrané na základe vypracovaných kritérií), kde sa výskum zameria na podrobnejšiu analýzu dopadov v kontexte ekonomického, sociálneho a environmentálneho rozvoja danej oblasti. Kvantitatívne údaje budú doplnené o kvalitatívny výskum priamo v regióne.

Kvantitatívne hodnotenie sa zameria na vybrané kľúčové oblasti. Systém zberu kvantitatívnych údajov sa bude opierať o 3 hlavné zdroje: (i) údaje poskytnuté v rámci technických správ prijímateľmi podpory z EŠIF, (ii) výstupy hodnotenia jednotlivých operačných programov, (iii) makro dáta štatistického úradu a Európskeho štatistického úradu (napr. EU – SILC) a ďalších relevantných zdrojov (napr. Slovenskej agentúry životného prostredia, štatistiky a údaje ministerstiev a rôznych výskumných organizácií). Na základe týchto dát a informácií budú aktualizované a rozpracované indikátory ekonomického rozvoja, sociálnej inklúzie a trvalo udržateľného rozvoja.

JANUÁR 2014 34


V ďalšej fáze hodnotenia budú hodnotené dopady vo vybraných kľúčových oblastiach ako sú: Posilnenie výskumu a podpora inovácií, zvýšenie prepojenia systému vzdelávania a trhu práce, celkové zvýšenie zamestnanosti, zvýšenie zamestnanosti mladých ľudí, zlepšenie kvality verejnej správy, rozvoj miest a mestských oblastí, rozvoj regiónov a zmierňovanie regionálnych rozdielov, zlepšenie životných podmienok MRK, mitigácia a adaptácia na zmenu klímy a zlepšenie kvality životného prostredia. Keďže každá z týchto hodnotených oblastí je značne rozsiahla, navrhujeme vyššie uvedenú časť spracovať variantne tak, aby šírka hodnotenia zodpovedala veľkosti alokovaných zdrojov.

Na základe kros-sektorového hodnotenia dopadov bude následne kvantitatívne a kvalitatívne zhodnotený celkový prínos PD ku napĺňaniu troch definovaných charakteristík rastu: (i) inteligentný rast, (ii) inkluzívny rast a (iii) udržateľný rast.

3. Monitorovanie: Monitorovanie znamená priebežné sledovanie výsledkov a agregovanie informácií z rôznych zdrojov za účelom sledovania zmien a priebehu implementácie plánovaných opatrení. PD SR rámcovo popisuje metodiku a mechanizmus na zabezpečenie súladu vo fungovaní výkonnostného rámca a zároveň obsahuje metodiku určovania míľnikov (2.4 Metodika a mechanizmus na zabezpečenie súladu vo fungovaní výkonnostného rámca). Na základe tohto rámca bude na túto tému potrebné vypracovať detailné usmernenie.15 Monitorovanie tvorí základ pre hodnotenie a preto by mala byť jeho príprava koordinované s prípravou metodológie hodnotenia. Monitorovanie by malo vychádzať z usmernenia Európskej komisie16 a pri jeho príprave navrhujeme postup v troch fázach:

1) Analýzovať zber dát v predchádzajúcom programovom období. 2) Pripraviť predbežný zoznam dát a informácií, ktoré budú potrebné pre navrhovanú metodológiu hodnotenia.3) Identifikovať chýbajúce oblasti a zvážiť technické a iné faktory umožňujúce optimálne doplnenie chýbajúcich dát a informácií.

Pre ciele hodnotenia príspevku opatrení k napĺňaniu stratégie EÚ na zabezpečenie inteligentného, udržateľného a inkluzívneho rastu bude dôležité aby sa pri zbere dát a informácii v jednotlivých OP zohľadňovali aj širšie otázky spojené s implemntovanými proktami (napr. pri investíciách do životného prostredia zbierať údaje o dopadoch na zamestnanosť, pri opatreniach zameraných na zdelávanie získavať údaje o sociálnej inklúzii a podpobne).

4. Plán hodnotenia: Priebeh a jednotlivé fázy hodnotenia by mali sledovať časový rámec implementácie PD SR a je potrebné, aby boli koordinované s požiadavkami EK a Slovenských orgánov. Východiskovým dokumentom pre hodnotenie v priebehu programového obdobia by mal byť detailne rozpracovaný Plán hodnotenia. Tento dokument by bolo vhodné vypracovať ako prvý krok pri implentácii a v pravidelných intervaloch robiť jeho odpočet a aktualizáciu. Plán hodnotenia by mal poskytnúť harmonogram pre celý priebeh hodnotiaceho procesu a pre prípravu správ o postupe implementácie PD SR (Progress Reports on the Partnership Agreement), ktoré majú byť predložené v roku 2017 a 2019. V náväznosti na predpokladanú metodológiu

15 PD SR uvádza, že ďalšie podrobnosti fungovania výkonnostného rámca budú upravené v národnom usmernení o výkonnostnom rámci, ktoré vypracuje CKO.16 The Programming Period 2014-2020: GUIDANCE DOCUMENT ON MONITORING AND EVALUATION -EUROPEAN REGIONAL DEVELOPMENT FUND AND COHESION FUND – Concepts and Recommendations.

JANUÁR 2014 35


hodnotenia a požiadavky naň kladené navrhujeme aby sa Plán hodnotenia indikatívne rozdelil na nasledujúce fázy:

- Technická príprava a rozpracovanie metodológie (2014): Komparatívne vyhodnotenie ukazovateľov používaných v rôznych krajinách EÚ. Cieľom je výber súboru ukazovateľov, ktoré by umožňovali porovnávanie údajov a výsledkov dosiahnutých v jednotlivých programoch a zároveň umožňovali hodnotenie progresu v napĺňaní troch strategických cieľov definovaných v stratégii Európa 2020. Tu bude potrebné identifikovať úrovne výkonnosti a realizácie stanovených cieľov a navrhnúť kvantifikovateľné ukazovatele výkonnosti jednotlivých činností (krokov, úrovní – programov, výziev, projektov....), ktoré zabezpečia verifikáciu ich výkonnosti. Odporúčaný prístup je založený na osobitnom definovaní ukazovateľov výsledkov. Pre zber údajov poskytnutých v rámci technických správ prijímateľmi podpory z EŠIF je potrebné vypracovať kompetenčné usmernenie a výkonnostné parametre sebahodnotenia. Pre potreby verifikácie hodnotenia je potrebné zapojiť odborníkov v manažmente riadenia projektov a odborníkov z predmetnej oblasti realizácie PD SR.

- Zmapovanie východiskového stavu: Pre hodnotenie dopadov PD SR bude potrebné zmapovať východiskový stav. Hodnotiaci tím by preto v prvom kroku zmapoval výsledky politiky súdržnosti za programové obdobie 2007 - 2013 a to tými metódami, ktoré vyvinie v roku 2014 (berúc do úvahy určité dátové obmedzenia). Tým by sa zároveň zdokonalila metodológia hodnotenia pre roky 2014 - 2020.

- Vypracovanie hodnotiacich správ: V procese hodnotenia budú priebežne vypracované výstupy, ktoré budú na základe monitorovania, zberu dát a ich analýz poskytovať informáciu o účinnosti a dopadoch implementácie PD SR. Hodnotiaca skupina by pracovala priebežne, pričom by sa hodnotenia v pravidelných (napr. štvrťročných) intervaloch diskutovali s úradom vlády a na ročnej báze by sa predložila správa k vyhodnoteniu plnenia výkonnostného rámca. Priebežné správy by následne slúžili ako podklady pre vypracovanie komplexných hodnotiacich správ, ktoré sú predbežne plánované na roky 2017 (1. Správa), 2019 a 2021.

Plán hodnotení by mal mať indikatívny charakter, aby bolo možné reagovať na prípadné zmeny v sociálno-ekonomickom vývoji, úpravu strategických cieľov na úrovni SR a EÚ, špecifické požiadavky, atď. Základným predpokladom výkonu kvalitných hodnotení je odborná príprava zadania a zohľadnenie komplexnosti a náročnosti jednotlivých hodnotení.

5. Výstupy a participatívny prístup: Princíp partnerstva je zameraný na budovanie participatívneho prístupu k hodnoteniu. Popri kvanifikovateľných ukazovateľoch je nesmierne dôležité monitorovať a zbierať aj kvalitatívne údaje a tzv. slabé signály, indikujúce úspešné, alebo menej účinné prístupy. Z tohto dôvodu je potrebné aktívne spolupracovať so širokým spektrom odbornej verejnosti, akademickým sektorom a MVO, ktoré jednak poskytujú dáta a informácie pre kvalitatívnu zložku výskumu, jednak pomáhajú verifikovať a kontextualizovať výstupy. Kľúčovým bude v tomto kontexte zapojenie monitorovacieho výboru ako platformy pre zapojenie partnerov aj v oblasti hodnotenia. Rozvíjanie kapacít zainteresovaných aktérov by sa malo zamerať na vytváranie a budovanie kapacít pre monitorovanie a hodnotenie PD SR a rozvíjať pomocou workshopov a tréningov internú a externú expertízu aktérov na rôznych úrovniach. Výstupy monitorovania a hodnotenia by mali predstavovať základný materiál pre prípravu agendy, študijných a a podkladových materiálov aktivít zameraných na rozvíjanie informovanosti a kapacít zainteresovaných aktérov. Prepojenie na decíznu sféru znamená vytvoriť systém, kde sa poznatky

JANUÁR 2014 36


z monitorovania a hodnotenia slúžia pre kvalifikované rozhodnutia a premietajú sa do efektívnej implementácie. Aby to bolo možné, je potrebné dobré naplánovanie štádií hodnotenia, jeho vhodná forma (konkrétne odporúčania, nie všeobecné analýzy) a dobré načasovanie (koordinácia s jednotlivými štádiami implementovania PD SR). Systém hodnotenia by mal byť priebežný.

9. Záver

Proces ex ante hodnotenia pracovnej verzie PD SR vo verzii z 13. 12. 2013 prebehol podľa metodológie a usmernenia EK a vychádzal zo skúseností expertov s takýmto druhom hodnotenia.

Z logiky svojho zámeru nemôže PD SR poskytovať komplexné a detailné rozpracovanie všetkých oblastí, ktoré sa týkajú EŠIF. Mala by ale poskytnúť jasný rámec a smerovania. Napriek určitým otvoreným otázkam a problematickým miestam, ktoré sme sa v texte pokúsili identifikovať, popísať a analyzovať, je predkladaná verzia PD SR založená na komplexnom prístupe k programovaniu a má predpoklady naplniť všetky požiadavky, ktoré sú na texty tohto zamerania a významu kladené. Väčšina našich odporúčaní sa v tomto smere vzťahuje k ďalším fázam programovania implementácie EŠIF, upozorňuje na možné riziká a identifikuje kľúčové výzvy.

Programové obdobie 2014 – 2020 je pre SR nesmierne dôležitým obdobím a alokácie SSR v ňom majú zohrať potrebnú úlohu katalyzátora zmien. Ex ante hodnotenie PD SR bolo zamerané na podporu procesu tvorby tohto dokumentu cestou identifikovania problémov, rizík ale aj presahov a synergii, ktoré môžu prispieť k potrebným zmenám v ekonomickej, sociálnej a environmentálnej oblasti. Napriek identifikovaným otázkam a rizikám smeruje PD SR k jasným a konkrétnym cieľom, ktoré sú podľa predbežného hodnotenia v súlade so stratégiou Európa 2020 a ktoré majú potenciál byť naplnené v priebehu programového obdobia 2014 – 2020.

Ex ante hodnotitelia už v doterajšom priebehu prípravy PD SR poskytli zásadné a technické pripomienky k príprave dokumentu (viď. príloha 4). Veríme, že návrhy na doplnenia a zmeny, ako aj upozornenia na možné riziká, ktoré sú predmetom tejto správy, môžu dokumentu pomôcť v prioritizácii, synergiách a konkrétnych zameraniach navrhovaných opatrení, ako aj v príprave OP a ďalších krokov smerujúcich k efektívnej implementácii cieľov PD SR.

JANUÁR 2014 37


Prílohy

Príloha 1. Zoznam skratiek

AKAZ

Administratívne kapacityAdministratívna záťaž

BSK Bratislavský samosprávny krajCEFCKO

Nástroj na prepojenie Európy („Connecting Europe Facility“)Centrálny koordinačný orgán

CLLD

ČŠDE

Miestny rozvoj vedený komunitou („Community-Led Local Development“)Členský štátDigitálna ekonomika

EFRR Európsky fond regionálneho rozvojaEIA Posudzovanie vplyvov na životné prostredieEK Európska komisiaENRFEPFRV

Európsky námorný a rybársky fondEurópsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka

EPZF Európsky poľnohospodársky záručný fondERA Európsky výskumný priestorES Európske spoločenstvoESF Európsky sociálny fondESO Efektívne, spoľahlivá a otvorená verejná správaEŠIF Európske štrukturálne a investičné fondyETS Systém obchodovania s emisiamiEÚ Európska úniaEÚS Európska územná spoluprácaHDP Hrubý domáci produktHNV Územie s vysokou prírodnou hodnotou („High Nature Value“)IDS Integrovaný dopravný systémIKT Informačno-komunikačné technológieIPKZ Integrovaná prevencia a kontrola znečisťovaniaIROP Integrovaný regionálny operačný programIS PPA Informačný systém Pôdohospodárskej platobnej agentúryIS VS Informačný systém verejnej správyIT Informačné technológieITMS IT monitorovací systémIÚI Integrované územné investícieIZM Iniciatíva na podporu zamestnanosti mladých ľudíĽZKF

Ľudské zdrojeKohézny fond

KSK Košický samosprávny kraj

JANUÁR 2014 38


KÚRS Koncepcia územného rozvoja SlovenskaMDVRR SR

MF SR

Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republikyMinisterstvo financií Slovenskej republiky

MH SR Ministerstvo hospodárstva Slovenskej republikyMHD Mestská hromadná dopravaMK SRMPSVR SR

Ministerstvo kultúry Slovenskej republikyMinisterstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky

MRK Marginalizované rómske komunityMSP Mikro, malé a stredné podnikyMŠVVŠ SR Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republikyMV SR Ministerstvo vnútra Slovenskej republikyMZ SRMŽP SRNARMSP

Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republikyMinisterstvo životného prostredia Slovenskej republikyNárodná agentúra rozvoja malého a stredného podnikania

NPR Národný program reforiem Slovenskej republikyNSRRNUTS

Národný strategický referenčný rámecNomenklatúra územných štatistických jednotiek

OP Operačný programOP EVS Operačný program Efektívna verejná správaOP II Operačný program Integrovaná infraštruktúraOP IS Operačný program Informatizácia spoločnostiOP KaHROP KŽP

Operačný program Konkurencieschopnosť a hospodársky rastOperačný program Kvalita životného prostredia

OP ĽZ Operačný program Ľudské zdrojeOP RH Operačný program Rybné hospodárstvoOP TP Operačný program Technická pomocOP VaI Operačný program Výskum a inovácieOP ZaSI Operačná program Zamestnanosť a sociálna inklúziaOZE Obnoviteľné zdroje energiePD SR Partnerská dohoda Slovenskej republiky na roky 2014 – 2020PRV Program rozvoja vidiekaRIS Riečny informačný systémRIS3 Stratégia výskumu a inovácií pre inteligentnú špecializáciu Slovenskej

republikyRIÚS Regionálne integrované územné stratégieRO Riadiaci orgánSEA Strategické environmentálne hodnotenieSPP Spoločná poľnohospodárska politikaSR Slovenská republikaSSRŠP

Spoločný strategický rámecŠtátna pokladňa

ŠÚ SR Štatistický úrad Slovenskej republikyTC Tematický cieľTEN-T Transeurópska dopravná sieť

JANUÁR 2014 39


THFK Tvorba hrubého fixného kapitáluUMR Udržateľný mestský rozvojÚPVS Ústredný portál verejnej správy Slovenskej republikyÚV SR Úrad vlády Slovenskej republikyÚVO Úrad pre verejné obstarávanieVaI Výskum a inovácieVaV Výskum a vývojVOVS

Verejné obstarávanieVerejná správa

VÚC Vyšší územný celokVVaI Výskum, vývoj a inovácieŽSK Žilinský samosprávny kraj

JANUÁR 2014 40


Príloha 2. Zoznam hodnotiteľov a autorov správy

Tím ex ante hodnotiteľov pozostával z expertov na jednotlivé oblasti podľa TC a požiadaviek ex ante hodnotenia.

Mgr. Richard Filčák, MSc., PhD., Prognostický ústav SAV (koordinátor tímu)

doc. Ing. Vladimír Baláž, PhD., DrSc., Prognostický ústav SAV

Mgr. Ing. Michal Páleník, PhD., Inštitút zamestnanosti

Ing. Mária Hasprová, PhD., Ekonomická univerzita v Bratislave

doc. Ing. Štefan Rehák, PhD., Ekonomická univerzita v Bratislave

Mgr. Ing. Tomáš Černěnko, PhD., Ekonomická univerzita v Bratislave

RNDr. Viliam Páleník, PhD., h. doc., Ekonomický ústav SAV

Mgr. Pavol Borovský, Ministerstvo hospodárstva Slovenskej republiky

Mgr. Tomáš Miklošovič, Ekonomický ústav SAV

Ing. Alexandra Velická, PhD., Slovenská akadémia vied

JANUÁR 2014 41


Príloha 3. Alokácie na programové obdobie 2014 - 2020 v mil. EUR.

OPalokácia v mil.

€fond

alokácia fond v mil. €

rezort

Alokácia pre BSK

v mil. €

alokácia rezort/OP

SPOLU EFRR ESF KF

VaI 2 227 EFRR 2 227MŠVVŠ SR (44,78

%) 106 997 997

MH SR (55,22 %) 66 1 230 1 230

II 4 037KF 2 307

MDVRR SR 3 1742

307

EFRR 1 730867

MF SR 862 862

ĽZ 1 966ESF 1 722

MPSVR SR 57 1 379 1 379

MŠVVŠ SR 343 343EFRR 244 MV SR 244 244

KŽP 3 157

KF 1 861 MŽP SR 1 861 1 861

EFRR 1 296MH SR 4 819 819MV SR 422 422

- 56 56

IROP 1 862 EFRR 1 862

VÚC mestá56

751 751Mestá 376 376MZ SR 288 288

MDVRR SR 10 111 111MK SR 21 335 335

PRV 1545 EPFRV 1545 MPRV SR 1545

EVS 278 ESF 278 MV SR 278 278TP 169 EFRR 169 ÚV SR 9 169 169

EÚS 223 EFRR 223MPRV SR 223 223

ÚV SR + MPRV SRMH SR

Spolu 15 465 15 465 329 15 465 7527 2

0014

168Zdroj: ÚV SR

JANUÁR 2014 42


Príloha 4. Model HERMIN použitý na kvantifikáciu efektov finančných alokácií

Teoretické základy tohto modelu začali vznikať koncom 80. rokov minulého storočia. Už od začiatku bol tento model konštruovaný na medzinárodné porovnávanie dôsledkov čerpania štrukturálnych fondov EÚ a Národných rozvojových rámcov (NRR). Predchodcom modelu HERMIN je komplexný multisektorový model HERMES, vyvinutý EK začiatkom 80. rokov (d´Alcantara and Italianer, 1982). Model HERMIN bol navrhnutý ako zjednodušená verzia modelu HERMES. Toto zjednodušenie bolo vytvorené najmä z dôvodu obmedzenej bázy dát v niektorých menej rozvinutých krajinách EÚ, prípadne ich regiónov (Írsko, Severné Írsko, Španielsko, Portugalsko, Grécko a talianske Mezzogiorno). Keďže v daných krajinách chýbali dostatočne detailné makroekonomické dáta za sektory ekonomiky a dostatočne dlhé časové rady bez štrukturálnych zlomov, schéma modelu HERMIN musela byť založená na jednoduchých teoretických predpokladoch, čo umožňuje porovnávanie správania ekonomík jednotlivých krajín i kalibráciu kľúčových stochastických parametrov v situáciách, keď hlbšia ekonometrická analýza nie je možná, a teda je významne sťažený ich odhad. Podobné charakteristiky časových radov vykazujú aj dáta krajín, ktoré prešli transformáciou ekonomiky (krajiny strednej a východnej Európy). Takéto analýzy boli vypracované v Českej republike, Estónsku, Rumunsku, Poľsku a Slovinsku.

Základná štruktúra všeobecného modelu HERMIN

Jednou zo základných charakteristík všeobecného modelu HERMIN je to, že ide o model malej otvorenej ekonomiky. Základný teoretický model zároveň zohľadňuje štruktúru nástrojov kohéznej politiky. Tvorba a stavba tohto modelu musí spĺňať niekoľko základných predpokladov:

Ekonomika musí byť agregovaná na malý počet sektorov, ktoré umožňujú identifikovať kľúčové štruktúrne zmeny v ekonomike počas skúmaného obdobia.

Musí mať vyšpecifikovaný mechanizmus, pomocou ktorého je ekonomika prepojená s „vonkajším svetom“, a ktorý by mal zachytávať: medzinárodnú výmenu tovarov a služieb, inflačné prenosy, migráciu pracovnej sily, ako aj priame zahraničné investície. Vonkajšia (alebo svetová) ekonomika je veľmi dôležitým priamym aj nepriamym faktorom, ovplyvňujúcim ekonomický rast a konvergenciu krajiny k rozvinutým krajinám EÚ.

Produkcia jednotlivých hospodárskych sektorov zahrnutých v modeli je vyjadrená pomocou produkčných funkcií v špecifickom tvare CES (Constant Elasticity of Substitution) a C –D (Cobb – Douglas).

Tvorca a používateľ modelu musí rozpoznať možný konflikt záujmov medzi súčasným stavom ekonomiky, ktorý na základe historických dát popisuje model HERMIN, a budúcim očakávaným stavom ekonomiky približujúcej sa prostrediu dominovaného jednotným spoločným trhom EÚ.

Na naplnenie týchto predpokladov vytvorila teoretická modelová štruktúra všeobecného modelu HERMIN štyri sektory: sektor priemyslu, obsahujúci predovšetkým sektory ekonomiky obchodujúce so zahraničím, sektor trhových služieb, ktorý pozostáva zo sektorov ekonomiky neobchodujúcich so zahraničím a tvoriacich predovšetkým domácu ponuku, pôdohospodársky sektor a verejný sektor (nazývaný aj sektor netrhových služieb).

Z hľadiska tvorby a použitia produkcie model pozostáva z troch blokov, a to bloku ponuky, bloku absorpcie (dopytu) a bloku rozdelenia príjmov v ekonomike. Model je

JANUÁR 2014 43


konštruovaný ako integrovaný systém rovníc s prepojeniami medzi jednotlivými blokmi a sektormi a je postavený na keynesovských predpokladoch a mechanizmoch, ktoré tvoria jadro modelu. V opodstatnených prípadoch obsahuje aj prvky postavené na neoklasickej ekonomickej teórii, predovšetkým v bloku ponuky. Napríklad výstupy sektora priemyslu nie sú iba jednoducho ťahané dopytom, ale model berie zreteľ aj na potenciálne vplyvy cenovej a nákladovej konkurencie. Odráža tak predpoklad, že firmy hľadajú miesta alebo miesta minimalizujúce náklady produkcie. Dopyt po výrobných faktoroch v odvetviach priemyslu a trhových služieb je odvodený na základe nákladovej minimalizácie produkčnej funkcie CES (produkčná funkcia s konštantnou elasticitou substitúcie).

V bloku ponuky všeobecného modelu HERMIN je modelovaná agregátna ponuka (výstup jednotlivých sektorov), cena výstupu, index nominálnej mzdy, mzdová inflácia, konkurencieschopnosť, dopyt po práci a dopyt po investíciách. Blok taktiež obsahuje rovnice agregátnej ponuky práce, nezamestnanosti a migrácie pracovnej sily.

Blok absorpcie (dopytu) obsahuje rovnice na modelovanie domácej spotreby, domáceho dopytu a saldo zahraničného obchodu.

Blok rozdelenia príjmov obsahuje rovnice na výpočet cien výdavkov verejného sektora, príjmu, disponibilného príjmu domácností, verejného deficitu, verejného dlhu a saldo bežného účtu.

V hodnotení ex ante NSRR na roky 2007 – 2013 bol hlavný riešiteľ kľúčovým expertom pre kvantifikáciu efektov a spolu so subtímom pri tom úspešne aplikoval model HERMIN. Odvtedy predmetný model viackrát aplikoval na aktualizované finančné alokácie a výsledky publikoval vo vedeckých výstupoch. Pre súčasné potreby PD SR, obnovený riešiteľský subtím s modifikovaným modelom HERMIN odhadol efekty finančných alokácií PD SR, čo bude možné využiť v medzinárodných a časových komparáciách.

Ekonometrický model ISWE – HERMIN 13 bol vytvorený pri prácach na príprave Ex ante hodnotenia v rámci posudzovanej PD SR. V rámci príprav predmetnej PD SR sa použil na vyhodnocovanie dopadov použitia alokácií v rámci jednotlivých OP na makro-ekonomickej úrovni spolufinancovaných z EŠIF v rámci rozpočtu EÚ na roky 2014 – 2020. Model pozostáva zo 67 rovníc, z ktorých 18 je stochastických rovníc a 49 identít. Je založený na ročnej databáze obsahujúcej 87 premenných (z ktorých je 67 endogénnych a 20 exogénnych, riadiacich premenných). Z hľadiska ekonometrického odhadu model pozostáva z troch blokov, z toho dvoch rekurzívnych, ktoré obsahujú spolu 18 rovníc. Jeden simultánny blok je tvorený 49 rovnicami. Najväčším rozdielom oproti základnej špecifikácii ekonometrického modelu HERMIN predstavujú C-D produkčné funkcie, ktoré sa použili na výpočet dopytu po práci a investíciách na základe nákladovej minimalizácie. Odhady jednotlivých parametrov C-D produkčných funkcií sú štatisticky významné a aj špecifikácia všeobecného modelu HERMIN pripúšťa ich použitie v prípade, že produkčné funkcie CES nie je možné odhadnúť tradičným spôsobom.

JANUÁR 2014 44


Príloha 5. Proces ex ante hodnotenia

JANUÁR 2014

Vytvorenie ex ante tímu

hodnotiteľov

(ciele, rozsah, metodológia a časový rámec)

Výstup:

Úvodná správa k ex ante

hodnoteniu

Partnerskej dohody SR na roky 2014 –

2020

(20.3. 2013)

Hodnotenie a pripomienky

k vstupným analýzam

Výstup:

Pripomienky ex ante

hodnotiteľov k návrhu

Partnerskej dohody SR na roky 2014 –

2020

(1. 4. 2013)

Hodnotenie a pripomienky k verzii PD SR z

5.6.2013

Výstup:

EX ANTE HODNOTENIE

1. Predbežná správa

Partnerská dohoda SR na roky 2014 –

2020

(25. 6. 2013)

Hodnotenie a pripomienky k záverečnej verzii

PD SR

Výstup:

EX ANTE HODNOTENIE

ZÁVEREČNÁ SPRÁVA

Partnerská dohoda SR na

roky 2014 – 2020

(20. 1. 2014)

Hodnotenie a pripomienky k verzii PD SR z

28.6.2013

Výstup:

EX ANTE HODNOTENIE

2. Predbežná správa

Partnerská dohoda SR na roky 2014 –

2020

(30. 8. 2013)

45

ex ante 2013nsrr.sk/download.php?fname=1412071335.upl&aname=exant… · web viewprodukcia...

Documents