evropska unija i bosna i hercegovina: gradenje države kroz...

Sran Blagovanin

Evropska unija i Bosna i Hercegovina:

Graenje drave kroz proces evropskih integracija

Sarajevo, 2016. godine

Naziv publikacije: Evropska unija i Bosna i Hercegovina: Graenje

drave kroz proces evropskih integracija

Izdava: Friedrich-Ebert-Stiftung

Autor: Sran Blagovanin

Recezent: Radomir Nekovi

Za izdavaa: Michael Weichert

Lektura: Mirjana Janjetovi

DTP: Aleksandar Anii

tampa: Amosgraf Sarajevo

Tira: 300 primjeraka

Sva prava pridrana od strane Friedrich-Ebert-Stiftung BiH. Stavovi i miljenja izneseni u ovoj publikaciji su autorski i ne predstavljaju izriite stavove i miljenja izdavaa. FriedrichEbertStiftung ne garantuje za tanost podataka koji su izneseni u ovoj publikaciji. Komercijalna upotreba izdanja nije dozvoljena bez pismene saglasnosti Fondacije. ------------------------------------------------------ CIP - Katalogizacija u publikaciji Nacionalna i univerzitetska biblioteka Bosne i Hercegovine, Sarajevo 339.922/.923:061.1EU]:342.2(497.6) BLAGOVANIN, Sran Evropska unija i Bosna i Hercegovina : graenje drave kroz proces evropskih integracija / Sran Blagovanin. Sarajevo : Fridrich-Ebert-Stiftung, 2016. - 105 str. : graf. prikazi ; 24 cm Bibliografija: str. 95-105 i uz tekst ISBN 978-9958-884-50-4

COBISS.BH-ID 22823430 ------------------------------------------------------

Sran Blagovanin

Evropska unija i Bosna i Hercegovina:

Graenje drave kroz proces evropskih

integracija

Sarajevo, 2016. godine

Kada se radi o Balkanu, avo obino nije u detaljima, ve u

proputanju da se suoi sa oiglednim.

Edward P. Joseph

Sadraj 1. Uvod . 7

2. Metodoloka razmatranja ... 8

3. Teorijska razmatranja . 10

4. Proirenje EU na Zapadni Balkan kontekst, sredstva i politike .. 23

5. Proces gradnje drave .... 27

5.1 Autoritarna faza procesa gradnje drave voena od

strane meunarodne zajednice .. 30

5.2 Meufaza procesa gradnje drave ... 34

5.3 Faza graenja drave pod vostvom EU .. 42

5.4 Kako reformisati reformatore ili EU kao graditelj drave

u poricanju . 57

6. Kontekst unutar EU . 60

7. Lokalni akteri ... 67

8. Rezultati procesa graenja drave ... 73

8.1 Zakonodavna i izvrna vlast .. 77

8.2 Pravosue ... 80

8.3 Javna administracija i javna preduzea . 83

8.4 Policija i agencije za provoenje zakona . 85

8.5 Mediji . 87

9. Generalni zakljuak . 89

Literatura .. 95

Evropska unija i Bosna i Hercegovina: Graenje drave kroz proces evropskih integracija

7

1. Uvod

Nakon neuspjeha da sprijei katastrofu na Zapadnom Balkanu

devedesetih godina dvadesetog vijeka, novi poetak za Evropsku uniju

(EU) u odnosima sa zemljama Zapadnog Balkana oznaila je 2000.

godina. Sa poetkom novog vijeka EU je otpoela novu fazu u odnosu

prema Zapadnom Balkanu, preuzimajui vodeu ulogu u stabilizaciji

prilika. Prekretnicu je oznailo davanje perspektive zemljama Zapadnog

Balkana da postanu punopravne lanice EU, pod uslovom da ispune

obaveze koje se pred njih postavljaju. Nakon uspjenog povratka u

Evropu i pune integracije u EU zemalja Centralne i Istone Evrope,

integracija zemalja Zapadnog Balkana nametnula se kao opcija koja

nema alternativu. Meutim, teko nasljee konflikata iz devedesetih,

kao i jo uvijek nedovreni posao izgradnje dravnih i institucionalnih

struktura, ine izazov integrisanja zemalja Zapadnog Balkana bitno

kompleksnijim procesom. Poseban izazov u tom smislu za EU

predstavlja upravo situacija u Bosni i Hercegovini (BiH). Nakon

okonanja rata i potpisivanja meunarodnog mirovnog sporazuma,

zemlja je stavljena pod meunarodnu civilnu i vojnu upravu. EU je po

prvi put u svojoj istoriji, zajedno sa irom meunarodnom zajednicom,

bila ukljuena u proces gradnje drave autoritarnim sredstvima.

Autoritarni proces graenja drave bio je usko povezan sa Procesom

stabilizacije i pridruivanja (PSP), kao okvirom u kojem se proces

integrisanja odvija. I dok su koritenjem autoritarnih instrumenata

gradnje drave uspostavljeni kljuni zakoni i institucije za elementarno

funkcionisanje drave, nakon naputanja takvog modela dolazi do

zastoja u daljim reformama i ugroavanja svega to je do tada

postignuto u procesu gradnje drave. U okviru PSP kljuni pristup EU u

procesu pridruivanja ostaje politika uslovljavanja (conditionality). I dok

su druge zemlje u regionu postigle znaajan napredak u procesu

pridruivanja, BiH ostaje sve vie izolovana, bez jo uvijek ispunjenih

uslova za podnoenje aplikacije.

Sran Blagovanin

8

2. Metodoloka razmatranja

EU je poevi od 2000. godine poela da stie sve znaajniji i

direktniji uticaj na reforme u BiH. Politika EU prema BiH strukturirana

je u okviru PSP, koji je osmiljen na nain da usmjeri i pripremi zemlje

Zapadnog Balkana za punopravno lanstvo u EU. Meutim, u sluaju

BiH je primjetno znatno intenzivnije i robusnije prisustvo EU u

poreenju sa prethodnim rundama pridruivanja. EU je u BiH bila

prisutna i kroz okvir Zajednike spoljne i sigurnosne politike (Common

Foreign and Security Policy CFSP) i Evropske sigurnosne i

odbrambene politike (European Security and Defense Policy ESDP).

Studija se bavi razmatranjem efektivnosti i efikasnosti EU politika u

okviru procesa graenja drave u BiH, kao i samoodrivosti postignutih

rezultata, to je po mnogo emu jedan od kljunih izazova procesa

graenja drave od strane spoljnih aktera. Studija daje teorijski okvir za

razmatranje procesa graenja drave i proirenja EU, razmatrajui kroz

navedeni okvir primjenjivane instrumente u tom procesu i postignute

rezultate. Kako je Rupnik ispravno primijetio transformativna mo EU

do sada se pokazala efikasnom u procesu integracije stabilnih drava, a

sada je EU suoena sa izazovom integrisanja nedovrenih drava.1

U tom smislu studija posebno analizira specifinosti BiH, te

tranziciju u procesu granja drave od procesa voenog od strane ire

meunarodne zajednice ka procesu voenom iskljuivo od strane EU.

Isto tako, studija razmatra specifine pristupe koritene od strane ire

meunarodne zajednice i EU, kao i reakcije domaih politikih aktera

na specifine instrumente primjenjivane od strane EU i ostalih spoljnih

aktera.

Osnovna hipoteza studije da je pristup EU bio nedovoljno

efikasan zbog razliitih spoljnih i unutranjih faktora koji su uticali na

proces graenja drave i proces pridruivanja EU. Iz dosadanjeg

1 James Rupnik: The Balkans as European Question, in the The Western Balkan and the EU: The Hour Europe, James Rupnik (ed), Chalillot Papers June 2011. (prev.aut.)


9

iskustva na graenju drava i pridruivanju zemalja Zapadnog Balkana,

postaje sve jasnije da EU ne moe jednostavno replicirati instrumente

koritene u procesu integracija zemlja Centralne i Istone Evrope,

naprosto zato to su razlike izmeu konteksta tadanjih zemalja

Centralne i Istone Evrope i sadanjeg konteksta zemalja Zapadnog

Balkana sutinske i nepomirljive. Primarna razlika lei u injenici da su

zemlje Centralne i Istone Evrope, iako su prolazile kroz proces

postsocijalistike tranzicije, ipak imale uspostavljen institucionalni

okvir i dovrenu dravnu strukturu. Dalje, ove zemlje imale su

nedvosmislen drutveni konsenzus oko ulaska u EU kao temeljnog

dravnog i drutvenog prioriteta, dok u sluaju BiH takav konsenzus ni

izbliza ne postoji, odnosno uslovljen je prethodnim pitanjima. Dalje,

zemlje Centralne i Istone Evrope nisu imale nasljee meuetnikih

konflikata, koje u sluaju zemalja Zapadnog Balkana i dalje snano

optereuje odnose unutar i izmeu drava, inei prijetnju od eskalacije

novih konflikata uvijek prisutnom.

Kao kljuni kriterijum pri ocjenjivanju uspjenosti EU u procesu

graenja drave u BiH koriten je kriterijum funkcionalnosti,

nezavisnosti i samoodrivosti institucija uspostavljenih u procesu

gradnje drave, a prema uslovima i zahtjevima koji su bili postavljani

upravo od strane EU. Konana ocjena je utemeljena na ukupnoj

funkcionalnosti sistema stvorenog kao rezultat graenja drave spolja, u

prvom periodu neposredno nakon potpisivanja mirovnog sporazuma

voenim od strane ire meunarodne zajednice, a zatim od strane EU.

Sran Blagovanin

10

3. Teorijska razmatranja

Ogromna je koliina literature koja tretira razliite aspekte

evropskih integracija, a koja se pojavila tokom posljednjih decenija, to

samo po sebi ukazuje na znaaj navedene teme. U tom smislu posebno

mjesto zauzima proces proirenja EU, koji po mnogim autorima predstavlja

kljuni politiki proces kako za samu EU tako i za meunarodne odnose u

Evropi u cjelini.2 Ipak, najvei dio literature koja se odnosi na proces

proirenja, kako naglaavaju Schimmelfenning & Sedemeier opisnog je

karaktera, fokusirajui se na pridruivanje pojedinanih zemalja ili na

pojedine cikluse proirenja. Klasine teorije integracija kao

neofunkcionalizam i transakcionalizam nisu posebnim teorijskim

razmatranjima obuhvatale proces proirenja kao takav, pominjui ga tek

uzgred u smislu geografskog proirenja. 3 Ovakav razvoj, dakako, nije

iznenaujui, imajui u vidu da po logici stvari izuavanje uspostavljanja i

stabilizacije regionalnih organizacija, u svakom smislu prethodi izuavanju

njihovog irenja. Ipak, ovakva teorijska praznina u znaajnoj mjeri

umanjuje mogunost kumulativnog i sveobuhvatnog razumijevanja procesa

proirenja. Uprkos tome, Schimmelfenning & Sedemeier ne zagovaraju

tenju ka uspostavljanju sveobuhvatne i integralne teorije proirenja, ve

predlau da se teorijska analiza proirenja sagledava kroz prizmu aktuelne,

prema mnogima najznaajnije debate u meunarodnim odnosima, debate

izmeu racionalistikog i konstruktivistikog pristupa.4

Racionalizam nosi razliita odreenja u razliitim oblastima, ali u

svojoj sutini je utemeljen na koncepciji racionalnosti, prema kojoj subjekt

prethodi drutvenoj strukturi i kao takav moe biti prouavan nezavisno od

2 Frank Schimmelfennig and Ulrich Sedelmeier: Theorizing enlargement: Reasearch focus, hypotheses and the state of research Journal of European Public Policy 9 (4), 2002. (prev. aut); 3 B. Rosamond: Theories of European Integration, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2000. (prev. aut); 4 Frank Schimmelfennig and Ulrich Sedelmeier: Theorizing enlargement: Reasearch focus, hypotheses and the state of research Journal of European Public Policy 9 (4), 2002. (prev. aut);


11

nje.5 Prema racionalistikoj koncepciji subjekti imaju svoje preferencije, na

osnovu kojih djeluju na bazi vlastite spoznaje i razumijevanja racionalnog.

Nasuprot tome, u svojoj dobro poznatoj Drutvenoj teoriji politike,

Wendt identifikuje dvije bitne odrednice konstruktivizma: prva se sastoji u

tome da je ljudsko udruivanje bazirano na zajednikim idejama, umjesto

na materijalnim pretpostavkama, druga naglaava da su identiteti

subjekata uslovljeni i stvoreni kao rezultat zajednikih ideja u puno veoj

mjeri nego to su nastali kao rezultat djelovanja prirode. 6

Premda konstruktivizam i racionalizam nemaju izgraene

konzistentne hipoteze procesa proirenja, koje bi stajala jedna nasuprot

drugoj, ipak je mogue kreirati idealno tipske modele, koji predstavljaju

donekle koherentne teorijske alternative.7

Osnovna racionalistika hipoteza odnosa izmeu EU i zemlje

potencijalne lanice, utemeljena je na logici posljedica. Prema ovoj

hipotezi, ponaanje zemlje potencijalne lanice objanjava se iskljuivo kao

slijeenje vlastitog interesa, a na osnovu racionalne analize kroz koju

zemlja potencijalna lanica sagledava potencijalne koristi i eventualne

trokove, koji mogu nastupiti po zemlju ukoliko slijedi svaku od moguih

alternativa koje ima na raspolaganju. Nasuprot racionalistikoj hipotezi

koja se temelji na stanovitu da ponaanje drave iskljuivo zavisi od

analize potencijalne tete i koristi koje mogu nastupiti kao rezultat akcija

preduzimanih od strane drave, konstruktivistika hipoteza potencira

zajedniki identitet i vrijednosti kao pokretaku snagu odnosa EU i zemlje

potencijalne lanice. Prihvatanje i usvajanje pravila i normi EU utemeljno

je na logici prihvatljivosti i legitimitetu koje pravila i norme uivaju u

zemlji potencijalnoj lanici.8

5 Diana Panke: How To Combine Rationalist and Constructivist Accounts of International Politics. Building Bridges on Terra Firma Center for European Studies. 6 Alexander Wendt: Social Theory of International Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1999; 7 Frank Schimmelfennig and Ulrich Sedelmeier: Theorizing enlargement: Reasearch focus, hypotheses and the state of research Journal of European Public Policy 9 (4), 2002. (prev. aut); 8 Pl Rren: When Membership becomes insufficient, Norm Diffusion the European Union and Bosnia and Herzegovina, 2013. (prev. aut);

Sran Blagovanin

12

Schimmelfenning & Sedemeier predlau definiciju proirenja

organizacije kao procesa postepene i formalne horizontalne

institucionalizacije pravila i normi organizacije, podrazumijevajui pod

institucionalizacijom proces u kojem akcije i interakcije drutvenih

subjekata postaju normativno oblikovane.9

Koncept evropeizacije je vaan za razumijevanje procesa

proirenja. Ovaj koncept nalazi se u irokoj upotrebi kako bi se markirao

transformacijski potencijal EU na spoljne subjekte koji gravitiraju EU ili

koji prolaze proces internalizacije cjelokupnog EU naslijea. Jedna od

sveobuhvatnijih definicija ovog procesa navodi da se on sastoji od: (a)

stvaranja, (b) difuzije i (c) implementacije, formalnih i neformalnih pravila,

procedura, paradigmi, naina obavljanja poslova, zajednikih vjerovanja i

normi, uspostavljenih i konsolidovanih u procesu kreiranja javnih politika

EU.10 Dva su kljuna mehanizma koja stoje na raspolaganju EU u okviru

procesa evropeizacije, i to: uslovljanje (conditionality) i socijalizacija.

Mehanizam uslovljanja, temelji se na racionalistikoj logici

posljedica. Evropeizacija kao sistemska politika i ekonomska

transformacija, deava se kada EU ponudi odgovarajui podsticaj zemlji

potencijalnoj lanici za usvajanje i primjenu pravila i normi EU. lanstvo u

EU, kao takvo je ujedno i najvea dobit koju EU stavlja u izgled treim

zemljama, ali su isto tako vani podsticaji kao to su pristup EU fondovima

kao i tehnika pomo.11

Nasuprot tome, mehanizam socijalizacije je baziran na

konstruktivistikom modelu internalizacije normi kroz proces uenja,

prihvatanja i spoznavanja normi, kao legitimnog i prihvatljivog modela

ponaanja. U skladu sa logikom prihvatljivosti vropeizacija je efekat

http://www.academia.edu/3354061/When_Membership_Becomes_Insufficient_Norm_Diffusion_the_European_Union_and_Bosnia-Herzegovina 9 Frank Schimmelfennig and Ulrich Sedelmeier: Governance by conditionality: EU rule transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe, Journal of European Public Policy 11:4 August 2004. (prev. aut); 10 Claudio Radaelli: Europeanisation: Solution or problem?, European Integration online Papers (EIoP) Vol. 8 (2004) N 16; http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-016a.htm; 11 Frank Schimmelfennig: Europeanization beyond the member states, ETH Zurich 2010. (prev. aut.)


13

odnosno posljedica percipiranog autoriteta i legitimnosti EU, kao modela

upravljanja i njenih normi i pravila.12

Dok je u praksi veoma teko jasno razgraniiti sfere djelovanja, kao

i koji od pomenutih mehanizama je dominantniji u svakom pojedinanom

sluaju, ali i uopte, ipak se veina autora slae da mehanizam uslovljanja

ima znaajniju ulogu.13

Mehanizam uslovljavanja funkcionie na jednostavnom principu

nagraivanja za ispunjavanje postavljenih uslova, dok nasuprot tome

neispunjavanje postavljenih uslova podrazumijeva i odsustvo nagrade ili

ak neku vrstu sankcije, premda EU nije esto posezala za direktnim

sankcionisanjem kod neispunjavanja uslova, polazei od premise da je

proces pridruivanja EU dobrovoljan. Uobiajeno, u veini sluajeva

neispunjavanje postavljenih uslova znai nemogunost prelaska u sljedeu

fazu integracije u EU i/ili nemogunost povlaenja EU fondova namijenih

zemljama kandidatima ili potencijalnim kandidatima. Kao indirektna

sankcija vladi koja ne ispunjava EU uslove moe se smatrati eventualni

gubitak izbora, kao rezultat neispunjavanja preuzetih obaveza prema EU, u

onim situacijama gdje proces integracije zemlje u EU snano opredjeljuje

preferencije graana prilikom izbora i generalno ima dominatan poloaj u

javnom diskursu.14

Osnovni uslovi za svaku zemlju koja ima aspiracije da se pridrui

EU su Kopenhagenski kriterijumi.15 U poreenju sa prethodnim rundama

12 ibid. 13 Frank Schimmelfennig, Stefan Engert, Heiko Knobel: Costs, Commitment and Compliance. The Impact of EU Democratic Conditionality on European Non-member States EUI RSC; 2002/29 (prev. aut.); 14 ibid; 15 Godine 1993, nakon zahtjeva bivih komunistikih zemalja za lanstvom u EU, Evropsko vijee donijelo je tri glavna kriterija koje drave kandidatkinje moraju zadovoljiti ako ele postati lanice: politiki kriterijum stabilnost institucija koje osiguravaju demokratiju, vladavinu prava, potovanje ljudskih prava i prava manjina i prihvatanje politikih ciljeva EU; ekonomski kriterijum postojanje djelotvorne trine ekonomije, te sposobnost trinih aktera da se nose s konurentskim pritiscima i trinim zakonitostima unutar EU; pravni kriterijum usvajanje cjelokupne pravne steevine EU. Uz ova tri kriterijuma, svaka drava koja eli postati punopravna lanica EU mora ispunjavati i etvrti, administrativni kriterijum (Madridski kriterijumi), koji nalae

Sran Blagovanin

14

proirenja, dobijanje kandidatskog statusa zahtijeva ispunjavanje posebnih

preduslova kroz PSP. Dok je zemljama Centralne i Istone Evrope bio

dodijeljen kandidatski status i Evropski ugovori bez posebnih preduslova

koje bi trebal da ispune, u sluaju zemalja zapadnog Balkana proces koji

prethodi sticanju kandidatskog statusa je detaljno razraen i elaboriran.16

Tipologija zahtjeva EU prema zemljama potencijalnim lanicama,

koju predlae Noutcheva, identifikuje tri razliite grupe uslova:

1. Opti uslovi (uslovi koji se odnose na suverenitet zemlje,

demokratski oblik vladavine, trinu ekonomiju, saradnju sa

tribunalom za bivu Jugoslaviju i regionalna saradnja);

2. Specifini (sektorski) uslovi (uslovi iz ove grupe odnose se na

trei kriterijum Kopenhagenskih kriterijuma, odnosno pravnu

steevinu EU u vezi jedinstvenog trita, zatim uslove vezane za

pravdu i unutranje poslove i pravnu steevinu koja se odnosi na

sektorske politike);

3. Uslovi vezani za tehniku pomo (ovi uslovi vezani su za

implementaciju specifinih projekata, i kao takvi njihovo

ispunjavanje prethodi implementaciji projekata).17

Za razumijevanje pristupa EU prema zemljama Zapadnog Balkana

na njihovom putu prema punopravnom lanstvu u EU brojni autori

naglaavaju suverenitet kao vanu varijablu koju treba imati u vidu. 18

Suverenitet kao jedan od temeljnih koncepata u politikim naukama i

meunarodnim odnosima, sve je vie predmet intezivnih debata i

razmatranja u akademskim krugovima koje u velikoj mjeri prevazilaze i

odstupaju od tradicionalnog shvatanja suvereniteta nastalog nakon

prilagoavanje odgovarajuih administrativnih struktura s ciljem osiguravanja uslova za postupnu i skladnu integraciju. 16 Gergana Noutcheva: EU conditionality and Balkan compliance: Does sovereignty matter?, University of Pittsburgh 2006. (prev. aut.); 17 ibid; 18 Gulio Veneri: From international to EU driven state building: the Reorganization of soveregnity in post- Dayton Bosnia and Herzegovina, Phd Disertation, University of Trento 2010. (prev. aut.);


15

Vestfalskog sporazuma iz 1648.19 Tako, uticajna Meunarodna komisija za

intervencije i dravni suverenitet (International Commission on

Intervention and State Soverignity ICISS), u svom izvjetaju pod nazivom

Odgovornost za zatitu, navodi da suvernitet predstavlja odgovornost

prema dvjema razliitim grupama, i to interno, prema vlastitoj populaciji i

u meunarodnom smislu, prema zajednici odgovornih drava. 20 Ova

definicija proizilazi iz generalne tendencije bitno ireg shvatanja

suvereniteta, odnosno kako pojedini autori istiu, pojave dvije vrste

suvereniteta, unutranjeg i spoljnog (meunarodnog). Dok se pod

unutranjim suverenitetom podrazumijeva kapacitet drave da izvrava

osnovne funkcije i prua usluge graanima, spoljnji suverenitet se definie

kroz jednakost i prihvaenost drave kao takve, od strane drugih drava i

meunarodnih organizacija. 21 Stoga, Chandler istie da ako se suverenitet

shvata kao dobro upravljanje (good governance), odnosno sposobnost

drave da prua zatitu i osnovne usluge graanima, odatle proizilazi pravo

spoljnih aktera da se ukljue u proces jaanja takve vrste suvereniteta, kroz

proces gradnje drave i institucija, jer na takav nain praktino direktno

utiu na jaanje suvereniteta.22

Reakcija potencijalnih zemalja lanica na mehanizam uslovljavanja

primijenjen od strane EU, zavisi u znaajnoj mjeri od stepena suvereniteta

koji zemlja posjeduje. U zemljama sa ogranienim suverenitetom, prisustvo

spoljnih aktera mijenja unutranju politiku dinamiku u procesu donoenja

odluka u vezi sa usvajanjem i/ili provoenjem zahtjeva ispostavljenih od

strane EU. U onim sluajevima gdje je suverenitet zemlje ogranien, a

uslovi koje postavlja EU dodatno zadiru u suverenitet zemlje, moe doi do

19 Vidi: Robert Jackson: Quasi-states: Sovereignty, International Relations and the Third World (Cambridge: Cambridge University Press, 1990) and Stephen D. Krasner: Sovereignty: Organized Hypocrisy (Princeton University Press, 1999). 20 International Commission on Intervention and State Sovereignty: The Responsibility to Protect: Research, Bibliography, Background, Ottawa: International Development Research Centre, 2001. (prev.aut.); 21 Stephen Krasner: Sovereignty: Organized Hypocrisy (Princeton University Press, 1999) and G Noutcheva: EU conditionality and Balkan compliance: Does sovereignty matter?, University of Pittsburgh 2006. (prev.aut.); 22 David Chandler: International state building Beyond conditionality beyond sovereignty, Institute for international relations Brussels 2005. (prev.aut.);

Sran Blagovanin

16

dovoenja u pitanje takvih zahtjeva i u konanici otvorenog

suprotstavljanja takvim uslovima od strane politikih elita u zemlji.23

U dravama sa ogranienim suverenitetom, mehanizam ili politika

uslovljavanja djeluje na bitno drugaiji nain od zemalja sa punim

suverenitetom, u tom smislu jer je uslovljavanje po svom obimu znatno

intruzivnije, robusnije i sveobuhvatnije, i nerijetko direktno usmjereno ka

promjeni dravne strukture i/ili poloaja etnikih grupa u multietnikim

dravama. Noutcheva tako upozorava da zahtjevi postavljani od strane EU

potencijalnim lanicama, a koji zadiru u njihov suverenitet, nemaju isti

stepen legitimiteta, kao opteprihvaeni zahtjevi koji proizilaze iz

Kopenhagenskih kriterijuma.24

Usvajanje zahtjeva koje postavlja EU, od strane zemalja

potencijalnih lanica, moe se desiti putem nametanja ili prihvatanjem.

Dok je u zemljama sa punim suverenitetom usvajanje EU zahtjeva, gotovo

u pravilu na dobrovoljnoj bazi, u zemljama sa ogranienim suverenitetom

oba naina su prisutna prilikom ispunjavanja zahtjeva EU.

Kada je u pitanju prihvatanje uslova koje postavlja EU, mogue je

razlikovati dvije situacije. Prva situacija postoji kada je prihvatanje zahtjeva

EU motivisano interesom, odnosno oekivanom dobiti koja nastaje kao

rezultat ispunjavanjem uslova. U drugoj situaciji prihvatanje uslova

proizilazi iz povinovanja i prihvatanja normi iz kojih proizilaze zahtjevi,

tako da su zahtjevi percipirani kao legitimni i utemeljeni na vrijednostima

koje su zajednike EU i zemlji potencijalnoj lanici. Noutcheva istie etiri

razliite situacije koje mogu proizii iz ispoljavanja uticaja EU na

potencijalne zemlje lanice. Prvi je sluaj kada racionalna analiza odnosa

trokova i dobiti (cost-benefit) pokazuje da je ispunjavanje uslova u

suprotnosti sa interesima politike elite, ali ipak nivo legitimiteta zahtjeva

EU je u tolikoj mjeri prisutan da nalae njihovo ispunjavanje. U ovom

sluaju govorimo o socijalizaciji kao dominantnom modelu prihvatanja

zahtjeva, koji uglavnom ostaje dugorono odriv.

23 ibid. 24 Gergana Noutcheva: EU conditionality and Balkan compliance: Does sovereignty matter?, University of Pittsburgh 2006. (prev. aut.)


17

Drugi sluaj se pojavljuje u situaciji kada lokalni politiki akteri

prepoznaju svoj interes u ispunjavanju zahtjeva, premda je legitimitet zahtjeva

EU na relativno niskom nivou. Ovdje se radi o modelu prihvatanja zahtjeva

direktno putem uslovljavanja. Ovakav nain prihvatanja zahtjeva uglavnom

nije odriv dugorono i esto se deava povratak na status quo ante.

Idealan je sluaj koji postoji kada uslovljavanje i socijalizacija

djeluju u sinergiji i tada je mogue konstatovati postojanje punog

prihvatanja uslova. U ovom sluaju provedene reforme su u potpunosti

odrive i sutinska transformacija drave i drutva je nepovratna.

Konano, posljednja situacija koja se moe javiti kao reakcija

zemalja potencijalnih lanica na postavljene zahtjeve od strane EU postoji

kada su trokovi za politike elite koji proizilaze iz prihvatanja zahtjeva

visoki, uz istovremeno postojanje niskog nivoa legitimiteta zahtjeva. U tom

sluaju, politika elita nastoji simulirati povinovanje uslovima kako bi

izbjegla dodatnu tetu koja moe nastati ukoliko bi bilo direktno odbijeno

ispunjavanje uslova. Najbolji pokazatelj koji otkriva razliku izmeu

stvarnog i simuliranog prihvatanja zahtjeva EU je njihova implementacija.

Vrlo je est sluaj da vlasti usvoje zakonski okvir koji odgovara zahtjevima

EU, ali tek naknadno odsustvo implementacije pokazuje da stvarna

spremnost za realizaciju obaveza proizalih iz zahtjeva EU zapravo nije ni

postojala. Isto tako, veoma je est sluaj da vlasti uspostave institucije koje

su u saglasnosti sa zahtjevima EU, ali nakon usvajanja zakonskog okvira

kojim se uspostavljaju navedene institucije, vlasti ili ne osiguraju dovoljna

sredstva za njihov rad ili klijentelistikim i/ili nepotistikim imenovanjima

onemogue takve intstitucije da djeluju u skladu sa zakonom, ve primarno

u interesu politikih elita.25

Osnovne varijable koje dominantno utiu na rezultate pristupa EU

utemeljenog na mehanizmu uslovljavanja su:

Odreenost i preciznost uslova: to su uslovi jasnije definisani, vea

je vjerovatnoa da budu implementirani;

25 Gergana Noutcheva: EU conditionality and Balkan compliance: Does sovereignty matter?, University of Pittsburgh 2006. (prev. aut.);

Sran Blagovanin

18

Dinamika i vrsta nagraivanja: to je nagrada vea i njena realizacija

bra, po ispunjenju uslova, vjerovatnije je da e uslovi biti ispunjeni;

Kredibilitet uslova: vjerovatnoa ispunjavanja EU uslova zavisi i od

kredibiliteta EU u smislu konzistentnosti uslova koje ispostavlja i

samih uslova kao takvih.26

U posljednje dvije decenije proces graanje drave postaje iroko

razmatrana tema u akademskim krugovima, ali i meu donosiocima

odluka. Literatura koja se bavi ovim pitanjem u najveoj mjeri spada u

domen politikih nauka i meunarodnih odnosa, dok se zapravo radi o

multidisciplinarnom podruju. Poseban podsticaj izuavanju procesa

graenja drave javlja se kao rezultat sve veeg prepoznavanja tzv.

slabih i/ili neuspjenih drava (weak and/or failed states) kao jedne od

najveih globalnih prijetnji. Upravo slabe i neuspjene drave su

izvorite brojnih problema koji imaju veliki uticaj na zemlje razvijenog

zapada, poevi od terorizma, razliitih epidemija, siromatva,

masovnih ilegalnih migracija itd. 27 Dugorono rjeavanje ovakvih

problema neodvojivo je od graenja dravnih struktura, koje mogu vriti

efektivnu vlast i pruati zatitu i elementarne usluge graanima na tim

podrujima. Prouavanje procesa gradnje drave u procesu evropskih

integracija, odnosno proirenja EU, postaje aktuelno nakon pada

Berlinskog zida i otpoinjanja procesa tranzicije u zemljama Centralne i

Istone Evrope i njihovog pridruivanja EU. Upravo u sluaju Zapadnog

Balkana, proces graenja drava i proirenja EU postaje neraskidivo

vezan, imajui u vidu oruane konflikte devedesetih i potpuni kolaps

dravnih struktura, te evropsku perspektivu koju je EU ponudila

Balkanu 2000. godine. Stoga Noutcheva i upozorava da je teko

napraviti jasnu distinkciju, odnosno kategorizaciju angamana EU na

26 Frank Schimmelfennig, Stefan Engert, Heiko Knobel: Costs, Commitment and Compliance. The Impact of EU Democratic Conditionality on European Non-member States EUI RSC; 2002/29 (prev. aut.). 27 Francis Fukuyama: State building: governance and world order in the 21st century, Cornell University Press Ithaca, New York 2004. (prev. aut.);


19

Balkanu, bilo kao iskljuivo spoljne politike ili kao iskljuivo politike

proirenja.28

Tranzicija iz socijalizma nije samo oznaavala stvaranje trine

ekonomije od temelja, ve i stvaranje moderne regulatorne drave sposobne

da implementira pravnu steevinu EU, sada neuporedivo obimniju i

sadrajniju u poreenju sa prethodnim rundama proirenja. 29 Kada su

zemlje Zapadnog Balkana u pitanju, osim tzv. politike i ekonomske

tranzicije, zemlje su bile u situaciji da prolaze i tranziciju od oruanih

konflikata ka pomirenju i postkonfliktnoj rekonstrukciji i stabilizaciji.

Upravo tu lei najznaajnija razlika u odnosu na prethodne runde

proirenja EU i integracije zemalja Zapadnog Balkana, posebno zemalja sa

posebnim statusom koji ima elemente protektorata, kao to je sluaj sa BiH

ili Kosovom. U sluaju ovih zemalja zadatak je znatno kompleksniji,

imajui u vidu jo uvijek nedovreni proces gradnje drave i institucija koje

bi trebalo da budu nosioci prava i obaveza u procesu pridruivanja.

Ispunjavanje zahtjeva EU zahtijeva stabilne i funkcionalne

institucije koje imaju kapacitet da usvoje i implementiraju acquis

communautaire. Dok su zahtjevi EU za pristupanje detaljno razraeni,

artikulisani i optepoznati, izgradnja i uspostavljanje, odnosno repliciranje

modela javnih institucija i naina njihovog organizovanja, predstavlja puno

kompleksnije pitanje, za koje ne postoje detaljno razraeni uslovi kao ni

sam acquis communautaire.30

Fukuyama posebno naglaava vanost institucija za transformaciju

drutva, zakljuujujui da institucije moraju postojati kako bi se drutvo

pomjerilo iz amorfne tenje za slobodom ka dobro organizovanom i

funkcionalnom politikom sistemu sa modernom ekonomijom. Sa druge

strane, dosadanji procesi demokratskih tranzicija i ukupnog politikog

28 Gergana Noutcheva, Fake, Partial and Imposed Compliance The Limits of the EUs Normative Power in the Western Balkans, CEPS Working Document (2007) No. 274 (prev. aut.); 29 Andrew Moravcsik and Milada Anna Vachudova: National Interests, State Power, and EU Enlargement, East European Politics and Societies, Vol. 17, 2003. No. 1, 4257. (prev.aut.). 30 Francis Fukuyama: State building: governance and world order in the 21st century, Cornell University Press Ithaca, New York 2004. (prev.aut.);

Sran Blagovanin

20

razvoja pokazuju da je proces uspostave institucija dug i kompleksan.31 U

tom smislu Acemoglu i Robinson istiu postojanje tzv. inkluzivnih

institucija, odnosno institucija koje promoviu uee graana u

odluivanju, kao opredjeljujui faktor da li e nacija biti uspjena ili ne.32

Fukuyama takoe predlae definiciju graenja drave kao procesa

stvaranja novih i jaanja ostojeih institucija, pravei distinkciju izmeu

tri faze ovog procesa:

Postkonfliktna rekonstrukcija;

Stvaranje samoodrivih institucija;

Jaanje kapaciteta drave i institucija.33

Knaus and Cox identifikuju tri razliita modela graenja drave

prvi, autoritarni model, drugi tradicionalni model jaanja kapaciteta i trei

model graenja drave lanice EU.34 Prvi, tzv. autoritarni model, odvija se

na nain da spoljni demokratski neverifikovani autoritet sprovodi akcije

koje vode ka uspostavljanju institucionalnog okvira drave, te u

odreenom momentu taj proces preuzimaju unutranje snage u zemlji.

Tradicionalni model svodi se na to da meunarodni akteri kroz proces

tehnike asistencije i uslovljavanja jaaju postojeu dravnu strukturu.

Model gradnje drave lanice EU, zapravo predstavlja takav model u kojem

budua lanica prolazi kroz proces ispunjavanja uslova i prihvatanja i

internalizacije pravne steevine EU.

Proces gradnje drave otvara brojne dileme. Jedna od vanijih

dilema odnosi se na to da li je zapravo pravi pristup insistiranje na

31 Francis Fukuyama: After the Neocons, Amerika at the Crossroads (London Profile Books 2006), (prev.aut.); 32 Daron Acemoglu and James Robinson: Why Nations Fail the origins of power, prosperity and poverty, Crown Business Retrieved 2012. (prev. aut.); Acemoglu i Robinson razlikuju dva tipa institucija inkluzivne i ekstraktivne. Ekstraktivne su one institucije u kojima uska grupa pojedinaca ekploatie dravu i ostatak populacije, dok su inkluzivne one u kojima je veina populacije ukljuena u proces upravljanja i proces ekploatacije je vrlo limitiran ili uopte ne postoji. 33 Francis Fukuyama: State building: governance and world order in the 21st century, Cornell University Press Ithaca, New York 2004. (prev.aut.); 34 Gerald Knaus and Marcus Cox: The `Helsinki Moment` in Southeastern Europe, Journal of Democracy, Volume 16, (2005) Number 1 (prev. aut.);


21

rekonstrukciji multietnikih drava koje ostaju duboko podijeljene po

etnikim linijama nakon oruanog konflikta.35 Pristup EU temelji se na

pretpostavci da e integracija u EU kao iru zajednicu kroz proces

stabilizacije u okviru procesa pridruivanja voditi redukciji meuetnikih

tenzija.36

Druga vana dilema tie se odabira pristupa procesu graenja

drave. U tom smislu, dva su mogua pristupa: odozgo prema dole (top-

down) koji se fokusira na institucije i vie je tehnikog karaktera i drugi

pristup odozdo prema gore (bottom-up) koji je fokusiran na uspostavljanje

i jaanje participativne demokratske kulture, civilnog drutva i pomirenja.37

Vrlo esto se u procesu graenja drave ignorie iri kontekst i drutveni

faktori, te se itav proces svodi na tehniki proces graenja institucija.38

Upravo je iri kontekst i razumijevanje drutvenih faktora od kljune

vanosti za konaan ishod procesa. Stoga Fukuyama upozorava da u onim

sluajevima gdje ne postoji odgovarajua unutranja tranja za gradnjom

drave i institucija, uslovljavanje spolja u pravilu rezultira neuspjehom. ak

i onda kada se tranja snano namee iz vana, u praksi se pokazuje da to

ima vrlo ogranien efekat. Analizirajui etiri aspekta dravnosti

(organizaciju i upravljanje, institucionalni dizajn, osnovu legitimiteta i

drutvene i kulturne faktore), Fukuyama zakljuuje da je najmanja koliina

znanja, koje moe biti relativno lako transferirano i primijenjeno, vezana

upravo za drutvene i kulturne faktore.39

Kada je rije o iroj drutvenoj mobilizaciji i stvaranju tranje za

institucijama i reformama, vano je imati na umu ukupan odnos izmeu

drave i drutva. Nasljee apsolutne dominacije drave nad drutvom jo iz

socijalistikog perioda i nepostojanje odgovarajuih kanala komunikacije

izmeu drutva i drave onemoguava aktivnu participaciju graana u

35 Gulio Veneri: From international to EU driven state building: the Reorganization of soveregnity in post-Dayton Bosnia and Herzegovina, Phd Disertation, University of Trento (prev.aut.); 36 ibid; 37 ibid; 38 Francis Fukuyama: State building: governance and world order in the 21st century, Cornell University Press Ithaca, New York 2004. (prev.aut.). 39 ibid;

Sran Blagovanin

22

procesu donoenja odluka. Politike partije bez odgovarajue unutranje

demokratije i slabo civilno drutvo ukoliko nemaju dovoljan kapacitet da

artikuliu nezadovoljstvo graana u specifine zahtjeve za reformama,

onemoguavaju graenje drave koja bi imala iroke i stabilne temelje kroz

iroko uee graana u procesu donoenja odluka.40

Kada je u pitanju kritika uloge, politika i pristupa EU u

savremenom svijetu, prominentno mjesto zauzimaju Chandler i Zelonka.

Zelonka naglaava da EU zapravo djeluje kao imperijalna sila, koristei kao

sredstva uglavnom ekonomska i birokratska, umjesto vojnih i politikih

sredstava 41 , Dok Chandler kritikuje opteprihvaenu tezu da politika

uslovljavanja EU promovie norme i vrijednosti utemeljenje na demokratiji

i opredjeljenju za jaanjem dravnih institucija. U stvari, po njemu, radi se

o potpuno suprotnom, odnosno o tome da EU promovie svoje pravo da

namee uslove za lanstvo pod izgovorom demokratije.42

40 Frank Schimmelfennig, Stefan Engert, Heiko Knobel: Costs, Commitment and Compliance. The Impact of EU Democratic Conditionality on European Non-member States EUI RSC; 2002/29 (prev. aut.); 41 Jan Zelonka: Europe as empire the nature of the enlarged European union, (Oxford University Press, Oxford 2007. (prev.aut.); 42 David Chandler: The EU and Bosnia: Normative Power and Liberal Peace, Sarjevo EUPF7 Conference Delivering Just and Durable Peace? Evaluating EU Peacebuilding strategies in the Western Balkan. http://www4.lu.se/upload/LUPDF/Samhallsvetenskap/Just_and_Durable_Peace/DavidChandlerEUandBosnia.pdf


23

4. Proirenje EU na Zapadni Balkan kontekst, sredstva i politike

Nakon neuspjeha politike EU prema Balkanu na poetku i tokom

devedesetih, EU je krajem devedestih postigla konsenzus o potrebi novog

sveobuhvatnog pristupa u politici prema zemljama Zapadnog Balkana.

Generalni proklamovani cilj politike EU prema zemljama Zapadnog

Balkana, ukljuujui BiH, podrazumijeva stabilizaciju cijelog regiona, i

pojedinanih drava i, kao konani cilj, njihov prijem u punopravno

lanstvo EU.43 EU je prvi put zvanino istakla svoju opredijeljenost ka

integraciji Zapadnog Balkana na samitu Evropskog vijea u Santa Maria De

Feira u Portugalu 2000. godine.44 Nakon uspjenog povratka u Evropu i

pune integracije zemalja Centralne i Istone Evrope, integracija Balkana u

EU se namee kao opcija koja nema alternativu. Politika uslovljavanja

(conditionality) predstavlja dominantan model meusobnih odnosa

izmeu EU i svih zemalja koje imaju aspiracije ka punopravnom lanstvu u

EU, kao i zemalja obuhvaenih Evropskom politikom susjedstva i svih

ostalih zemalja koje pretenduju da budu korisnici razvojne pomoi EU.

Uspjena primjena politike uslovljavanja u sluaju pridruivanja zemalja

Centralne i Istone Evrope vodila je donosioce odluka ka loginom

zakljuku da e slian efekat proizvesti i na nestabilnom i nikad

predvidivom regionu Zapadnog Balkana.

PSP kao generalni okvir politike EU prema zemljama Zapadnog

Balkana uspostavljen je 1999. godine, sa primarnim ciljem da EU kroz

saradnju sa zemljama Zapadnog Balkana omogui njihovo pridruivanje

EU. PSP je zamiljen na nain da doprinese osiguravanju potrebnih

pretpostavki za ukupnu politiku i ekonomsku tranziciju zemalja

Zapadnog Balkana. Osnovna karakteristika ovakvog pristupa EU je

orijentacija ka punoj integraciji zemalja u EU. Sporazum o stabilizaciji i

43 Karen E. Smith: Enlargment and European Order in Christopher Hill and Michael Smith: Enlargment International relations and European Union, OUP 2005; 44 SANTA MARIA DA FEIRA EUROPEAN COUNCIL, 19 AND 20 JUNE 2000, CONCLUSIONS OF THE PRESIDENCY, http://www.europarl.europa.eu/summits/fei1_en.htm

Sran Blagovanin

24

pridruivanju (SSP) predstavlja instrument operacionalizacije PSP, kao

okvira ukupnih odnosa EU i pojedinanih zemalja Zapadnog Balkana.

Zakljuivanjem sporazuma potpisnice preuzimaju obaveze koje proizilaze

iz sporazuma i uspostavljaju formalni odnos koji ima vaan politiki znaaj

i predstavlja stepenicu ka punopravnom lanstvu. Sporazum po svojoj

prirodi predstavlja trgovinski sporazum ija postepena implementacija

treba da vodi ka liberalizaciji trgovine i implementaciji sveobuhvatnih

reformi koje imaju za cilj pribliavanje zemlje EU, kroz usaglaavanje

zakonskog okvira sa standardima EU.45 SSP je sporazum mjetovitog

karaktera, to znai da su, pored EU, ugovorne strane i drave lanice,

budui da SSP obuhvata podruja koja nisu iskljuivo u nadlenosti EU, ve

spadaju i u nadlenost drava lanica. SSP predstavlja treu generaciju

sporazuma o pridruivanju i za razliku od tzv. vropskih sporazuma koji su

bili koriteni u ranijim ciklusima pridruivanja, SSP posjeduje tzv.

evolutivnu klauzulu46, te posebno naglaava obavezu regionalne saradnje

na Zapadnom Balkanu. Stupanjem na snagu SSP-a, u skladu sa

evolutivnom klauzulom zemlji se potvruje status pridruene lanice i

drave potencijalne kandidatkinje, a potpisnica se obavezuje da e

potpisati bilateralne ugovore/sporazume sa zemljama regije.

Samit EU i zemalja Zapadnog Balkana u Solunu 2003. godine

predstavljao je vaan korak za meusobne odnose. Ovaj samit je oznaio i

jednu vrstu prekretnice u pristupu EU prema Balkanu. Dotadaanji pristup

koji je bio primarno usmjeren ka postkonfliktnoj stabilizaciji sa izraenom

45 Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju se sastoji od 10 poglavlja:

- Opti principi; - Politiki dijalog; - Regionalna saradnja; - Slobodno kretanje robe; - Kretanje radnika, poslovno nastanjivanje, pruanje usluga, kretanje kapitala; - Usklaivanje prava, provoenje prava i pravila konkurencije; - Pravda, sloboda i sigurnost; - Politike saradnje; - Finansijska saradnja; - Institucionalne, opte i zavrne odredbe.

46 Evolutivna klauzula (Evolutionary Clause) formulacija iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, kojom drava koja zapoinje pridruivanje izraava svoju opredijeljenost za pristup EU, dok EU istovremeno prihvata takvo opredjeljenje.


25

sigurnosnom dimenzijom, zamijenjen je pristupom utemeljenim na

integraciji Zapadnog Balkana u EU.47 Na ovom samitu usvojena su dva

dokumenta znaajna za intenziviranje PSP, a to su: Agenda iz Soluna za

Zapadni Balkan: kretanje ka evropskoj integraciji i Deklaracija iz Soluna

EU Zapadni Balkan samit.48 U okviru Agende istaknuti su naini i

sredstva intenziviranja PSP, ukljuujui inicijativu za uspostavljanje

Evropskog partnerstva, a Deklaracijom su se uesnice samita EU Zapadni

Balkan izmeu ostalog, usaglasile da Agenda predstavlja novi vaan korak

u odnosu EU i drava Zapadnog Balkana, kao i da se njen sadraj smatra

njihovom zajednikom agendom na iju su se implementaciju obavezale.

Vijee EU zvanino uspostavlja Evropsko parterstvo kao okvir koji

obuhvata prioritete koji rezultiraju iz analize specifine situacije svake od

zemalja, a na ta e se pripreme za daljni proces integracija u EU, morati

fokusirati, a u svjetlu kriterijuma definisanih od strane Evropskog vijea, i

napretka postignutog u implementaciji PSP ukljuujui SSP i posebno

regionalnu saradnju.49

Kljuni finansijski instrument za podrku PSP predstavlja

Instrument za pretpristupnu podrku (Instrument for pre-acession support

IPA), uspostavljen 2006. za period 20072013. Zemlje korisnici su

podijeljene u dvije grupe: zemlje kandidate i zemlje potencijalne kandidate.

Regulativa 1085/2006 definie kao generalni cilj IPA da prui podrku

zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima u usaglaavanju sa

standardima i politikama EU, ukljuujui acquis communautare.50 Podrka

u okviru IPA ukljuuje: a) jaanje demokratskih institucija, kao i vladavine

prava; b) promovisanje i zatitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i jaanje

47 Evioala Prifti: The European future of the Western Balkans: Thessaloniki@10 (20032013), Evioala Prifti (ed); 48 Declaration, Eu-Western Balkans Summit, Thessaloniki, 21 June 2003, 10229/03 (Presse 163) http://europa.eu/rapid/press-release_PRES-03-163_en.htm; 49 Council Regulation (EC) No 533/2004 of 22 March 2004 on the establishment of European partnerships in the framework of the stabilisation and association process, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004R0533:EN:NOT; 50 Council Regulation (EC) No 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) ; http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32006R1085:EN:NOT

Sran Blagovanin

26

potovanja manjinskih prava, promovisanje rodne jednakosti i

nediskriminacije; c) reformu javne admistracije, ukljuujui uspostavu

sistema koji omoguava decentralizaciju upravljanja podrkom zemljama

korisnicicama u skladu sa Regulativom 1605/2002; d) ekonomske reforme;

e) razvoj civilnog drutva; f) socijalno ukljuivanje; g) pomirenje, jaanje

povjerenja i rekonstrukciju; h) regionalnu i prekograninu saradnju. IPA se

sastoji od 5 komponenti: podrka tranziciji i gradnja institucija;

prekogranina saradnja; regionalni razvoj; razvoj ljudskih resursa i ruralni

razvoj. Zemlje potencijalni kandidati mogu biti korisnici samo prve dvije

komponente, dok su posljednje tri komponente namijenjene iskljuivo

zemljama kandidatima.51

51 ibid


27

5. Proces gradnje drave

Inicijativa za odravanje mirovne konferencije za BiH 1995. godine

bila je rezultat napora amerike administracije kako bi se okonao rat u

BiH koji je tada ulazio u etvrtu godinu. Nakon nekoliko neuspjenih

mirovnih procesa koji su se odvijali pod pokroviteljstvom UN, EU i Kontakt

grupe, te nakon ograniene NATO intervencije protiv srpskih jedinica,

uslijedila je inicijativa samog vrha amerike administracije za okonanjem

ratnih sukoba.

Mirovna konferencija u Dejtonu (Ohajo) zapoela je 1. novembra

1995. godine, a konani Opti okvirni sporazum o miru (General

Framework Agreement for Peace GFAP) je zakljuen 21. novembra 1995.

godine izmeu predsjednika BIH, Hrvatske i Srbije. Proces se odvijao pod

vostvom amerikog diplomate Riarda Holbruka, koji je bio glavni

posrednik u pregovorima, i dravnog sekratara SAD Vorena Kristofera. U

Parizu 14. decembra 1995. godine sporazum je formalno potpisan, uz

prisustvo predsjednika SAD Vilijama Klintona, francuskog predsjednika

aka iraka, premijera Velike Britanije Dona Mejdora, njemakog

kancelara Helmuta Kola, i ruskog premijera Viktora ernomirdina.

Proces gradnje drave je bio sutinski vaan za BiH nakon

zakljuenja mirovnog sporazuma. U situaciji potpunog institucionalnog

diskontinuiteta sa stanjem od prije rata, uz odsustvo elementarne

vladavine prava, rasprostranjeno i sistematsko krenje ljudskih prava,

uspostava i izgradnja institucija bila je skopana sa velikim izazovima.

Kako je ve naglaavano, postoje razliiti pristupi gradnji drave i

institucija, od strane spoljnih aktera (autoritarni u kojem meunarodna

zajednica direktno upravlja zemljom, preuzimajui na sebe ingenerencije

drave, direktno obavljajui zakonodavnu, izvrnu i/ili sudsku vlast, dok je

dravna vlast djelimino ili u cjelini suspendovana od vrenja vlasti ili je

meunarodna vlast uspostavljena na nain da je superiorna nad domaim

vlastima; tradicionalni model jaanja kapaciteta u principu se svodi na

tehniku pomo dravi od strane meunarodnih aktera, ali je samo

Sran Blagovanin

28

vlasnitvo nad procesom i odgovornost za njegovo izvrenje ipak na

domaim vlastima; i trei model graenja drave lanice EU

podrazumijeva da je orijentacija direktno usmjerena ka tome da se izgradi

dravna i institucionalna struktura koja je sposobna da bude nosilac prava i

obaveza u procesu integracije, a kasnije i punopravnog lanstva u EU, dok

je model realizacije baziran na mehanizmu uslovljavanja). U sluaju BiH,

sva tri modela su u praksi bila prisutna. Neposredno nakon rata

dominantan je bio autoritarni model graenja drave u kojem su spoljni

akteri direktno upravljali zemljom, sa osnovnim ciljem stabilizacije stanja u

zemlji, postkonfliktne rekonstrukcije i osiguravanja elementarnih usluga

graanima. Vremenom je ovaj model ustupao mjesto modelu graenja

drave lanice EU, sa primarnim fokusom na jaanje kapaciteta institucija i

uspostave novih institucija na dravnom nivou koje su bile neophodne da

bi zemlja mogla preuzeti upravljanje i voenje poslova od Kancelarije

visokog predstavnika (Office of High Representative OHR) i drugih

meunarodnih organizacija.

Veoma je teko jasno razgraniiti autoritarnu fazu od faze graenja

drave lanice, s obzirom na to da su se one od prvog postavljanja uslova

EU za BiH 2000. godine preplitale u znaajnoj mjeri. U jednom znaajnom

periodu poslije 2000. godine, uslovi postavljani od strane EU bili su

ispunjavani upravo nametanjem zakona od strane OHR-a, jer su dobrim

dijelom bili i dio OHR-ove agende. Najtanija podjela bi, u stvari, mogla

biti na autoritarnu fazu graenja drave do 2000. godine, zatim

kombinovanu fazu ili meufazu autoritarnog i graenja drave lanice EU

u periodu izmeu 2000. i 2005. godine, i nakon 2005. godine fazu graenja

drave lanice. Potrebno je naglasiti da je ovakva podjela uslovnog

karaktera, s obzirom na to da je tokom itavog ovog perioda, odnosno

nakon uvoenja tzv. Bonskih ovlatenja ona i dalje ostala na snazi. Ipak, iz

analitikih razloga kao i potrebe jasnijeg sagledavanja rezultata pojedinih

faza procesa graenja drave, uz sve navedene ograde i ogranienja, kao

vremensku odrednicu razgranienja autoritarne i faze graenja drave

lanice EU moe se ipak uzeti 2005. godina, iz nekoliko razloga. Prvi put je

upravo 2005. godine izraeno opredjeljenje Savjeta za implementaciju mira

(Peace Implementation Council PIC) da se OHR sa irokim Bonskim

http://www.ohr.int/pic/archive.asp?sa=on


29

ovlatenjima zamijeni EUSR sa iskljuivo evropskom agendom baziranom

na dobrovoljnom prihvatnju uslova. Mandat Pedija Edauna koji je bio

obiljeen irokim koritenjem autoritarnih ovlatenja okonan je takodje

2005. godine. Iako su Bonska ovlatenja koritena i nakon 2005. godine, to

je bilo ipak u bitno manjoj mjeri, a konsenzus o njihovom koritenju nakon

2005. godine u okviru Savjeta za implementaciju mira, bilo je gotovo

nemogue postii.

Sran Blagovanin

30

5.1 Autoritarna faza procesa gradnje drave voena od

strane meunarodne zajednice

Ustavna struktura BiH uspostavljena je Dejtonskim mirovnim

sporazumom. Aneks 4 sporazuma predstavlja Ustav BiH. Ustavom je

uspostavljena izuzetno decentralizovana i sloena dravna struktura

sastavljena od dva entiteta Federacije BiH (koja se sastoji od 10 kantona) i

Republike Srpske, te naknadnom arbitraom uspostavljenog

kondominijuma Brko distrikta, kao i zajednikih organa na dravnom

nivou.

Potpuni institucionalni diskontinuitet u odnosu na period prije

potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma praktino je znaio da je

samo optinski nivo vlasti postojao u takvom obliku. Angamanom

meunarodne zajednice bez presedana u savremenoj istoriji Evrope, u toku

autoritarne faze gradnje drave, uspostavljene su kljune institucije

neophodne za funkcionisanje drave.52

U skladu sa lanom 3. stav 1. Aneksa 4 Dejtonski mirovni sporazum

koji predstavlja Ustav BiH, dravni nivo vlasti ima nadlenosti:

(a) Vanjska politika;

(b) Vanjskotrgovinska politika;

(c) Carinska politika;

(d) Monetarna politika;

(e) Finansiranje ustanova te meunarodnih obaveza Bosne i

Hercegovine;

(f) Politika u vezi s pitanjem useljavanja, izbjeglica i azila;

(g) Meunarodno ostvarivanje krivinog prava te ostvarivanje krivinog

prava izmeu entiteta, ukljuujui odnose s Interpolom;

52 Chaillot Paper The Western Balkans: Moving on 2004, Bosnia and Herzegovina:Europeanisation by decree? Gerald Knaus and Marcus Cox, Edited by Judy Batt http://www.iss.europa.eu/uploads/media/cp070.pdf


31

(h) Osnivanje i upravljanje zajednikim kapacitetima/sredstvima;

(i) Reguliranje prometa izmeu entiteta;

(j) Kontrola vazdunog saobraaja.

Sve druge nadlenosti koje nisu eksplicitno navedene su u

nadlenosti eniteta.

Format meunarodnog prisustva u BiH nakon rata odreen je

Dejtonskim mirovnim sporazumom. Kljuna manifestacija meunarodnog

pristustva bila je oliena u OHR-u, kao vrhovnom tumau Dejtonskog

mirovnog sporazuma. Rezolucijom Savjeta bezbjednosti broj 1031, od 15.

decembra 1995. godine, potvruju se pozicija i ovlatenja visokog

predstavnika, predviena Dejtonskim mirovnim sporazumom.53 Savjet za

implementaciju mira, koji ini grupa od 55 zemalja i meunarodnih

organizacija koje sponzoriu i vode proces implementacije mira, kasnije je

dalje i detaljnije razradio njegov mandat.

U narednim godinama slijedile su meunarodne konferencije na

kojima je mandat visokog predstavnika znatno proiren. U Londonu je 8. i

9. Decembra 1995. godine odrana Konferencija o provoenju mira iji je

cilj bio mobilizirati meunarodnu pomo za implementaciju Sporazuma.

Konferencija je rezultirala uspostavom Upravnog odbora Savjeta za

implementaciju mira kao izvrnog tijela Savjeta za implementaciju mira54.

Upravni odbor visokom predstavniku daje politike smjernice. U

Sarajevu, visoki predstavnik predsjedava sedminim sastancima

ambasadora zemalja i organizacija lanica Upravnog odbora u BiH. Pored

toga, Upravni odbor se na nivou politikih direktora sastaje svaka tri

mjeseca.

Nakon Londonske konferencije, Savjet za implementaciju mira se

na ministarskom nivou sastao jo pet puta da bi razmotrio postignuti

napredak i definisao ciljeve implementacije mira za predstojei period: u

53 RESOLUTION 1031 (1995), Adopted by the Security Council at its 3607th meeting, on 15 December 1995; 54 Conclusions Of The Peace Implementation Conference Held At Lancaster House London, London, 08.12.1995.

Sran Blagovanin

32

junu 1996. u Firenci; u decembru 1996. ponovo u Londonu; u decembru

1997. u Bonu; te u decembru 1998. u Madridu i u maju 2000. u Briselu.55

Mandat OHR je tokom perioda implementacije znaajno evoluirao.

Jedan od prelomnih dogaaja u procesu implementacije mira bio je

sastanak Savjeta za implementaciju mira u Bonu u decembru 1997. godine.

Razraujui Aneks 10 Dejtonskog mirovnog sporazuma, Savjet za

implementaciju mira ovlastio je visokog predstavnika dodatnim, irokim

ovlatenjima (tzv. Bonska ovlatenja) koja ukljuuju mogunost da smijeni

sa dunosti javne zvaninike koji opstruiu sporovoenje Dejtonskog

mirovnog sporazuma, te da, kada to smatra neophodnim, nametne kljune

zakone ukoliko ih ne usvoje zakonodavna tijela Bosne i Hercegovine.56

Prva faza procesa izgradnje drave trajala je od okonanja rata pa

do 2000. godine. Ovu fazu karakterie autoritaran nain graenja drave.

Glavna orijentacija OHR-a bila je usmjerena na stabilizaciju zemlje, te

otklanjanje opstrukcija u sprovoenju Dejtonskog mirovnog sporazuma i

uspostavljanju osnovnih funkcija vlasti. U tom periodu iroko su koritena

Bonska ovlatenja za smjene izabranih i imenovanih zvaninika koji su

opstruisali provoenje Dejtonskog mirovnog sporazuma. Nametanjem

zakona u tom periodu su uspostavljeni osnovi prerogativne drave kao to

su dravni simboli i jedinstvena valuta na teritoriji cijele drave, te

osigurana sloboda kretanja graana na teritoriji cijele drave. Za ovaj

period je karakteristino da je OHR uz pomo drugih meunarodnih ili ad

hoc institucija direktno operativno upravljao zemljom. Misija Organizacije

za Evropsku bezbjednost i saradnju (Organization for Security and

Cooperation in Europe OSCE) bila je zaduena za utvrivanje pravila i

implementaciju izbora. OHR je uspostavio Nezavisnu komisiju za medije

(Independent media commison IMC) koja je bila zaduena za

uspostavljanje i primjenu regulative koja se odnosila na sektor

elektronskog emitovanja. Komisija za povrat imovine izbjeglim i raseljenim

licima (The Commission for Real Property Claims of Displaced Persons and

55 OHR: Key events since Dayton http://www.ohr.int/ohr-info/key-events/default.asp?content_id=35971 56 Zakljuci Konferencije Savjeta za implementaciju mira odrane u Bonu 9. i 10. decembra 1997. godine.


33

Refugees), uspostavljena u skladu sa Dejtonskim mirovnim sporazumom

od strane OHR-a, imala je za cilj da osigura povrat imovine raseljenim i

izbjeglim licima u mjestima u kojima su ivjeli prije rata, s obzirom na to

da je ta imovina bila uzurpirana. Robusna policijska misija pod vostvom

Ujedinjenih nacija (The United Nations International Police Task Force

IPTF) je bila zaduena za direktan nadzor nad radom policijskih snaga i

licenciranje policijskh slubenika. Konkretna uloga EU ovoj fazi svodila se

na uee Evropske komisije i pojedinih zemalja lanica u kreiranju politika

kroz Savjet za implementaciju mira i njegov Upravni odbor.

Zakljuak

U poetnoj fazi graenja drave panja je bila usmjerena na

postkonfliktnu rekonstrukciju zemlje i stabilizaciju mira. U ovoj fazi uloga

EU je bila dio ireg angamana meunarodne zajednice, kroz uee

Evropske komisije u Savjetu za implementaciju mira i Upravnom odboru

Savjeta za implementaciju mira. U ovoj fazi se ne moe govoriti o

direktnom uticaju na lokalne aktere od strane EU. Zemljom je direktno

upravljala meunarodna zajednica na elu sa OHR-om, a uz pomo irokog

spektra meunarodnih organizacija i institucija, a uloga EU je bila

integrisana u angaman ire meunarodne zajednice.

Sran Blagovanin

34

5.2 Meufaza procesa gradnje drave

Nakon inicijalne faze graenja drave voene od strane ire

meunarodne zajednice personifikovane u OHR-u, a uz pomo irokog

kruga meunarodnih organizacija i ad hoc institucija, dolazi do znaajne

promjene u strukturi meunarodnog prisustva. Sve naglaenije prisustvo

EU u BiH u procesu gradnje drave rezultat je generalnog zaokreta politike

EU prema zemljama Balkana sa konanim ciljem njihove integracije u EU.

U tom smislu, 2000. godina oznaava prekretnicu, kada EU po prvi put

primjenjuje politiku uslovljavanja prema BiH kao uobiajen model odnosa

prema zemljama koje imaju aspiraciju ka lanstvu. EU 2000. godine

predstavlja Mapu puta koja se sastoji od 18 koraka koji trebaju biti

preduzeti kako bi zemlja bila u potpunosti spremna za Studiju izvodljivosti

o otvaranju pregovora o SSP.57

Prioriteti identifikovani u Mapi puta imali su za cilj osiguravanje

osnovnih pretpostavki za funkcionisanje drave, kako bi zemlja bila

spremna za otpoinjanje i kasnije preuzimanje obaveza koje proizilaze iz

SSP. Imajui u vidu da Aneks 4 Dejtonskog mirovnog sporazuma, koji

predstavlja Ustav zemlje, predvia vrlo ogranien broj funkcija drave na

centralnom nivou, EU je kroz Mapu puta zapravo pokuala da osigura

minimum funkcija neophodnih na dravnom nivou kako bi zemlja mogla

otpoeti proces integracija ka EU.

Uslovi iz Mape puta 2000. se mogu svrstati u tri grupe:

- Politiki uslovi (usvajanje Izbornog zakona, usvajanje Zakona o

dravnoj slubi, uspostavljanje stalnog sekretarijata predsjednitva;

usaglaavanje oko naina predsjedavanja Savjetom ministara kroz

usvajanje odgovarajuih dopuna zakona; jedinstvene putne isprave;

implementacija Zakona o dravnoj graninoj slubi);

Usvajanje izbornog zakona bio je, bez sumnje, jedan od najvanijih

uslova iz Mape puta 2000. i isto tako jedan od uslova za pristupanje

57 EU Mapa puta 2000. http://www.esiweb.org/pdf/bridges/bosnia/EURoadMap.pdf


35

BiH Vijeu Evrope. Usvajanjem izbornog zakona u avgustu 2001.

godine konano je odgovornost za provoenje izbora prela sa

OSCE-a i Privremene izborne komisije koja je djelovala pod

patronatom OSCE-a na Centralnu izbornu komisiju BiH (CIK BiH).

lanove prvog saziva komisije imenovao je OHR, a sastojala se od

domaih i meunarodnih lanova. Prvi izbori u potpunosti

organizovani i finansirani od strane CIK-a BiH odrani su 2004

godine. Znaajan uslov odnosio se na jaanje i proiravanje Savjeta

ministara, to je predstavljalo vaan korak ka jaanju izvrne vlasti

na centralnom nivou.

- Ekonomski uslovi (ukidanje slube drutvenog knjigovodstva;

uspostava trezorskog naina poslovanja dravnih organa; uklanjanje

trgovinskih barijera izmeu entieta; implementacija zakonodavstva

koje se odnosi na direktne strane investicije i usvajanje legislative

koja regulie restituciju);

Ekonomski uslovi su se primarno odnosili na stvaranje pretpostavki

za trino funkcionisanje platnog prometa preko komercijalnih

banaka umjesto dotadanjeg preko slube drutvenog

knjigovodstva, te ukidanje barijera za poslovanje izmedju eniteta.

Vaan zahtjev odnosio se i na uspostavu trezorskog naina rada

dravnih insitucija, to omoguava veu transparetnost i

odgovornost u troenju budetskih sredstava.

- Uslovi iz domena ljudskih prava i vladavine prava

(uspostavljanje adekvatnog finansiranja Ustavnog suda; realizacija

pretpostavki za samoodriv povrat privremeno oduzete imovine i

usvajanje legislative koja regulie imovinska prava izbjeligih i

raseljenih lica; usvajanje zakonskog okvira koji regulie pravosudnu

i tuilaku strukturu na entitetskim nivoima).

U vrijeme kada su uslovi formulisani, radna pretpostavka EU je bila

da e za njihovo ispunjavanje biti potrebno izmeu osam i devet mjeseci.

Na kraju se ispostavilo da je za realizaciju uslova ipak bilo potrebno skoro

Sran Blagovanin

36

tri godine.58 injenica je da su ovi uslovi istovremeno bili i dio agende koju

je proklamovao Savjet za implementaciju mira i visoki predstavnik.

Posebna panja je u tom smislu posveivana reformisanju pravosua i

uspostavljanju pravosudnih institucija na dravnom nivou, to je od ranije

bilo dio OHR-ove agende. Tako su u okviru reforme realizovani zakoni:

Zakon o Sudu BiH, Zakon o Tuilatvu BiH, Krivini zakon i Zakon o

krivinom postupku, Zakon o Visokom sudskom i tuilakom savjetu

(VSITV). Osnovna intencija bila je uspostaviti i osigurati funkcionisanje

dravnih pravosudnih insitucija, uz osiguravanje odgovarajueg nezavisnog

postupka imenovanja nosilaca pravosudnih funkcija. Reforme su po obimu

bile sveobuhvatne i dubinske, sutinski mijenjajui ne samo materijalni i

procesno-pravni okvir, ve su uspostavljene i potpuno nove pravosudne

institucije, te uveden novi nain izbora nosilaca pravosudnih funkcija. S

obzirom na to da su otpori provoenju ovih reformi bili dosta izraeni,

posebno iz RS zbog jaanja pravosudnih funkcija na dravnom nivou, ali i

nespremnosti politikih elita da proces imenovanja bude izuzet iz domena

njihovog odluivanja, OHR je pribjegao nametanju zakona.

Vaan segment ove grupe uslova odnosio se na stvaranje

pretpostavki za povratak. Komisija za povrat imovine izbjeglim i raseljenim

licima (The Commission for Real Property Claims CPRC) utemljena

Dejtonskim sporazumom, a koja se sastojala od domaih i meunarodnih

lanova, odigrala je kljunu ulogu u procesu povratka imovine raseljenim

licima. Stoga je ovaj uslov bio usmjeren na dalje stvaranje uslova za

nesmatan povratak raseljenih i nakon okonanja mandata ove insitucije.

U sutini, kljune reforme koje su istaknute kao uslovi od strane

Evropske komisije u Mapi puta, kao to su Zakon o Savjetu ministara,

Zakon o dravnoj slubi u institucijama BiH, Zakon o Visokom sudskom i

tuilakom savjetu, Zakon o Sudu BiH, Odluka o restruktuiranju javnih

radio-televizijskih emitera, su bile realizovane putem nametanja od strane

visokog predstavnika.

58 Gergana Noutcheva: European Foreign Policy and Challenges of Balkan Accession, Conditionality, Legitimacy and Compliance, Rutledge 2012. (prev.aut.)


37

Specijalni predstavnik EU, kao instrument zajednike spoljne i i

sigurnosne politike EU (CFSP), uspostavljen je 2002. godine. Osnovna

intencija je bila da specijalni predstavnik EU promovie EU agendu,

transformiui prisustvo ire meunarodne zajednice manifestovane u

OHR-u i drugim meunarodnim organizacijama u pojaano i dominantno

prisustvo EU.

Evropska komisija u novembru 2003. godine zvanino zakljuuje da

je Mapa puta sutinski implementirana. 59 Meutim, u nezvaninim

komentarima, meu zvaninicima u Briselu se moglo uti da se zapravo

nije moglo oekivati da se postigne vie od onoga to je ve realizovano u

okviru Mape puta, te da je bitno sauvati momentum za reforme.60 Kao

rezultat, bilo je identifikovano 16 dodatnih prioriteta koji se trebaju

implementirati prije nego to Evropska komisija da preporuku Vijeu za

otvaranje pregovora, to je bilo praktino priznanje da Mapa puta zapravo

niije ni bila do kraja implementirana. Iako u ovoj fazi EU nije eksplicitno

pominjala amandmane na ustav, iz naina na koji su formulisani zahtjevi

kao i iz stavova iznoenih u zvaninim EU dokumentima, EU je indirektno

slala poruku o neophodnosti ustavnih reformi. Tako Evropska komisija u

Studiji izvodljivosti navodi da je iz perspektive evropskih integracija teko

tvrditi da je trenutno ustavno ureenje optimalno.61

Svi dodatni zahtjevi Evrospke komisije imali su zapravo isti cilj kao

i zahtjevi iz ape puta, da se stabilizuju i ojaaju insitucije na dravnom

nivou. Dodatnih 16 zahtjeva iz studije izvodljivosti u najznaajnijem dijelu

bilo je usmjereno na implementaciju onih zakona koji su bili dio Mape

puta. Kako je ve naglaeno, veina zahtjeva iz Mape puta bili su usvojeni

nametanjem od strane visokog predstavnika, zato se kroz dodatne uslove

eljelo osigurati da se pomenuti zakoni dosljedno sprovode. Tako je

implementacija nametnutog Zakona o Savjetu ministara, koje je proireno

59 Bosnia and Herzegovina: Commission approves Feasibility Study, European Commission - IP/03/1563 18/11/2003 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-03-1563_en.html 60 Gergana Noutcheva: European Foreign Policy and Challenges of Balkan Accession, Conditionality, Legitimacy and Compliance, Rutledge 2012. (prev.aut.); 61 European Commission: Report from the Commission to the Council on the preparedness of Bosnia and Herzegovina to negotiate a Stabilisation and Association Agreement with European Union (Feasibility Study) COM (2003) 692 final, 18 November 2003.

Sran Blagovanin

38

sa prvobitnog formata tri ministarstva i predsjedavajui na format od 9

ministarstava i predsjedavajui, identifikovana meu uslovima iz studije

izvodljivosti. Prvobitni sastav Savjeta ministara je imao samo tri

ministarstva (vanjskih poslova, vanjske trgovine i ekonomskih odnosa i

civilnih poslova i komunikacija) i dva kopredsjedavajua i

dopredsjedavajueg koji su se rotirali na funkciji predsjedavajueg. Nakon

odluke Ustavnog suda ukinuto je rotiranje predsjedavajueg Savjeta

ministara. Usvajanjem Zakona iz 2003. godine bitno je proiren Savjet

ministara sa vanim resorima za ukupno funkcionisanje centralne izvrne

vlasti (uspostavljeno je est dodatnih ministarstva: odbrane, sigurnosti,

finansija i trezora, pravde, ljudskih prava i izbjeglica, komunikacije i

trezora). Isto tako, implementacija Zakona o dravnoj slubi koja je bila

uslov i u api puta 2000, ponovo je naznaena kao uslov kroz razradu

akcionog plana za reformu javne uprave na nivou cijele zemlje.

Uslovi vezani za vladavinu prava bili su usmjereni na stvaranje

jedinstvenog VSiTV na centralnom nivou i jaanje pravosudnih institucija i

institucija za provoenje zakona na dravnom nivou. Isto tako, uslovi

vezani za ljudska prava, prije svega dalje stvaranje uslova za odrivi

povratak, ostali su kao uslov i u studiji izvodljivosti. Kao novina u odnosu

na uslove iz Mape puta javlja se uspostava Direkcije za evropske integracije

sa funkcionalnim kapacitetom za koordinaciju pomoi i projekata. Meu

uslovima ponovo je naglaena i potpuna saradnja zemlje sa Tribunalom za

ratne zloine poinjene na prostoru bive Jugoslavije.

Znaajna razlika u odnosu na uslove iz Mape puta bila je da je

studija izvodljivosti sadravala vane uslove koji su se odnosili na usvajanje

zakonodavstva koje se odnosilo na budet i prikupljanje poreza na

centralnom nivou vlasti. Kao uslovi su istaknuti uspostava institucije za

indirektno oporezivanje na dravnom nivou, te donoenje odgovarajue

legislative, te isto tako usvajanje odgovarajue legislative koja regulie

budet i budetske procedure na dravnom nivou.

U oktobru 2005. godine Evropska komisija preporuuje otvaranje

pregovora o SSP sa BIH, naglaavajui napredak postignut na ispunjavanju

16 uslova iz studije izvodljivosti, ali istovremeno naglaavajui potrebu


39

daljeg unapreenja saradnje sa Tribunalom za ratne zloine poinjene na

prostoru bive Jugoslavije, zatim implementaciju reforme policije i

usvajanje Zakona o javnom radio-televizijskom sistemu. 62 Pregovori

slubeno otpoinju 25. novembra 2005. godine.

Evropsko partnerstvo kao instrument u okviru PSP uspostavlja

okvir prioritetnih aktivnosti i finansijsku konstrukciju, usvojeno je 2004.

godine, te dodatno dopunjavano 2006. i 2008. godine.

Prioriteti istaknuti u Evropskom partnerstvu bili su orijentisani ka

daljoj dosljednoj implementaciji reformi koji su realizovane kao rezultat

prve dvije grupe uslova iz 2000. i 2003. godine. Posebno je naglasak bio na

jaanju institucionalnih kapaciteta, odnosno punoj funkcionalnosti

novouspostavljenih institucija izvrne vlasti, pravosudnih institucija,

agencija za provoenje zakona. Meu najvanijim ciljevima je bilo da se

institucije i reforme nametnute angamanom OHR-a uine samoodrivim

kroz potpuno preuzimanje od strane domaih vlasti svih aspekata njihovog

funkcionisanja, od imenovanja rukovodstva do budetske samoodrivosti i

dosljedne primjene zakona iz domena njihove nadlenosti.

Zakljuak

Uslovi koje je EU postavljala pred BiH iz 2000. i 2003. godine u

najveoj mjeri su bili usmjereni na jaanje centralnog nivoa vlasti i kao

takvi zadirali su u ustavom definisanu raspodjelu nadlenosti izmeu

drave i entiteta. Po svojoj strukturi, ti su uslovi su bili temeljeni uglavnom

na agendi Savjeta za implementaciju mira i visokog predstavnika i bili

prevashodno usmjereni na jaanje dravnog nivoa vlasti i proirivanje

funkcija dravnog nivoa vlasti. Kao takvi, uslovi EU nisu imali dovoljan

legitimet, posebno za vlasti Republike Srpske (RS), mada su se veoma esto

i predstavnici iz Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) skrivali iza

odbijanja prenosa nadlenosti koje je dolazilo iz RS. Stoga, moemo

62 EU Commission recommends opening Stabilisation and Association Agreement negotiations with Bosnia and Herzegovina (21 October 2005: Brussels); http://www.eu-un.europa.eu/articles/en/article_5169_en.htm

Sran Blagovanin

40

konstatovati da u ovoj fazi nije postojalo ak ni simulirano prihvatanje

(fake compliance), s obzirom na to da su trokovi prihvatanja uslova od

strane vlasti bili percipirani kao previsoki, sa vrlo dugoronom nagradom

za njihovo prihvatanje.

Prvobitni uslovi iz Mape puta 2000. u znaajnoj mjeri su bili i dio

studije izvodljivosti iz 2003, s tim da je u uslovima iz 2003. vei akcenat bio

na implementaciji onoga to je usvojeno kao uslovi iz Mape puta iz 2000.

kroz nametanje od strane OHR-a. Realizacija pomenutih uslova se odvijala

uglavnom kroz nametanje zakona od strane OHR-a, zbog odbijanja

domaih aktera da ih private, a njihova uloga se nakon toga ograniavala

na implementaciju, premda je i u tom dijelu bila znaajna uloga OHR-a, u

smislu imenovanja rukovodstava novouspostavljenih agencija. Bitno je

naglasiti da je ova faza bila najintenzivnija u smislu izgradnje, odnosno

proirivanja funkcija centralnog nivoa vlasti, jer je tokom ove faze

uspostavljeno pravosue i agencije za provoenje zakona na dravnom

nivou, proirena nadlenost i sastav Savjeta ministara kao kljunog nosioca

vlasti na dravnom nivou, te uspostavljene nezavisne agencije za

provoenje izbora, nadzor i regulaciju elektronskog emitovanja itd.

Prioriteti iz Evropskog partnerstva su dodatno razradivi i proirvi

prioritete iz prve dvije grupe uslova ile prevashodno za tim da reforme i

uspostavljene institucije uine samoodrivim, na nain da domae vlasti

preuzmu punu odgovornost za njihovo funkcionisanje.

Veoma rijetko se u prethodnim rundama proirenja EU

opredjeljivala za direktno sankcionisanje kada zemlje ne bi ispunjavala

uslove. U veini sluajeva, neuspjeh da se ispune zahtjevi rezultirao je

nedozovljavanjem prelaska u sljedeu fazu ili suspenzijom i/ili povlaenjem

fondova EU namijenjenih zemlji kandidatu ili potencijalnom kandidatu,

to se, dakle, moe tretirati kao indirektno sankcionisanje u vidu blokiranja

daljeg napretka u procesu integracije, odnosno nedozvoljavanja pristupa

fondovima EU. Ipak, u ovom pogledu BiH predstavlja izuzetak, imajui u

vidu da je visoki predstavnik bio u personalnoj uniji i potpuno simbiotikoj

vezi sa specijalnim predstavnikom EU gotovo itavu deceniju. Tokom te

decenije, tzv. Bonska ovlatenja su iroko koritena za smjene i postavljenja


41

nosilaca politikih i dravnih funkcija i nametanje zakona, zadirui ak i u

ustavnu materiju. Ovakav, po svojoj prirodi autoritaran model graenja

drava, svakako je atipian za EU.

Pojedini komentatori kritikujui PSP naglaavaju njegovo dosta

iroko i uopteno definisanje agende sa nerijetko kontradiktornim

redoslijedom koraka ili ak i ciljevima. U sluaju BiH to je, ini se, znatno

naglaeno, posebno imajui u vidu da je u proces definisanja agende bila

ukljuena ira meunarodna zajednica, dok su se sa druge strane podsticaji

lokalnim donosiocima odluka da preduzmu provoenje reformi i

ispunjavanje uslova, inili nedovoljnim.63 Bieber upozorava na nedovoljno

jasno definisane uslove, kao i uoljive razlike izmeu iroko postavljenih

deklarativnih uslova i specifinih zahtjeva, to u znaajnoj mjeri dovodi do

podrivanja efikasnog procesa graenja drave. Ono to proizilazi iz

navedenih kritika jeste da pokazatelji uspjenosti u provoenju refromi

nisu nikada uspostavljeni. U pojedinim sluajevima je bilo tolerisano

djelimino ispunjavanje uslova, dok je u drugim sluajevima EU insistirala

na vrlo rigidnim rjeenjima, koja nemaju uporite u standardima i

politikama EU i nisu u potpunosti proizilazila iz proklamovanih ciljeva EU.

63 Arolda Cf. Elbasani, The Stabilisation and Association Process in the Balkans: Overload Agenda and Weak Incentives?, 3 EUI Working Papers SPS, 2008, 15.

Sran Blagovanin

42

5.3 Faza graenja drave pod vostvom EU

Uloga OHR-a je postepeno slabila paralelno sa pojavom oprenih i

suprotstavljenih stavova meu lanicama Savjeta za implementaciju mira,

uprkos injenici da su formalna ovlatenja OHR-a ostala nepromijenjena.

Po prvi put 2005. godine iskazano je opredjeljenje da se OHR zatvori, te da

meunarodno prisustvo ostane u obliku EUSR-a.64 Nakon imenovanja

Kristijana varc-ilinga na poziciju visokog predstavnika i specijalnog

predstavnika EU, postalo je jasno da on ne namjerava koristiti Bonska

ovlatenja na nain i u mjeri kako su to radili njegovi prethodnici, ve da je

fokus na transformaciji OHR-a u EUSR, i preuzimanje ovlatenja od strane

lokalnih vlasti. Fokus i dalje ostaje na ispunjavanju obaveza koje su

potrebne za zakljuenje pregovora o SSP.

U tom periodu reforma policije je bila kljuni prioritet prije davanja

pozitivnog miljenja za otpoinjanje pregovora o SSP.65 Pregovori o reformi

policije poeli su tokom 2004. godine u okviru komisije za reformu policije

uspostavljene od strane OHR-a, koja je imala meunarodne lanove

odreene od strane OHR-a i predstavnike domaih insitucija (dravnih,

entitetskih i kantonalnih ministarstava).66 Tokom 2004. godine izraen je

funkcionalni pregled policijskih agencija u BiH, sa ciljem identifikacije

smjera u kojem reforma treba da se odvija. Kljuni nalaz funkcionalnog

pregleda bio je injenica da u BiH djeluje 15 razliitih policijskih agencija ne

predstavlja slabu taku per se, s obzirom na to da u zemljama lanicama

postoji brojni primjeri sline organizacije policijskih struktura. Tri su

mogua modela organizacije policijskih struktura identifikovana na bazi

64 Communiqu by the PIC Steering Board Sarajevo PIC SB Political Directors | 24/6/2005 http://www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=34918; 65 Statement by EC Commissioner Rehn on the police reform negotiations in Bosnia and Herzegovina (BiH), following his meeting with the European Union Special Representative Paddy Ashdown http://www.ohr.int/ohr-dept/rule-of-law-pillar/prc/prc-pr/default.asp?content_id=35383 66 Decision Establishing the Police Restructuring Commission, OHR, 5. juli 2004; http://www.ohr.int/ohr-dept/rule-of-law-pillar/prc/prc-key-doc/default.asp?content_id=34149


43

funkcionalnog pregleda: centralizovani, organizacija na entitetskom nivou

ili regionalni model organizacije.

Proklamovani prinicipi od strane EU, a u saradnji sa OHR-om na

kojima se reforma trebala bazirati bili su:

1. Policijskim snagama e biti koordinisano i upravljano sa dravnog

nivoa;

2. Nee biti politikog uplitanja u policijske operacije i rad;

3. Lokalne policijske jedinice e biti uspostavljene na principu

funkcionalnosti.67

Odlukom je bilo definisano da je cilj uspostava jednistvene

strukture policijske organizacije pod nadzorom Savjeta ministara. Od

samog poetka predstavnici Vlade RS su se protivili prelasku nadlenosti sa

enitetskih ministarstava na Savjet ministara na dravnom nivou, kao i

prijedlogu da granice policijskih regija prelaze meuentitetsku granicu. 68

Komisija je okonala svoj rad bez rezultata, odnosno bez usaglaenog

zajednikog prijedloga.

Neuspjeh komisije da usaglasi prijedlog reforme doveo je do

prenoenja pregovora na nivo politikih lidera. Ponovo pod patronatom

OHR-a, pregovori su otpoeli tokom 2005. godine. Prva runda pregovora je

okonana bez konkretnih rezultata. Nakon 16 mjeseci pregovora i poetnog

odbijanja sporazuma od strane Narodne skuptine RS, u oktobru 2005.

godine Narodna skuptina RS prihvata sporazum koji je predsjednik RS

postigao sa visokim predstavnikom, to je i Evropska komisija ocijenila

prihvatljivim. Iako ovim sporazumom nisu bila predviena nikakva

konkretna rjeenja, on je ipak doveo do toga da proces bude pomjeren sa

mrtve take. Sporazum je bio interperetiran i od strane meunarodne

zajednice kao uspjeh, dok su ga u isto vrijeme srpski politiari predstavili u

domaoj javnosti kao vlasiti uspjeh. Ubrzo nakon postizanja sporazuma

67 BOSNIA'S STALLED POLICE REFORM: NO PROGRESS, NO EU Crisis group Europe Report N164 6 September 2005; 68 Daniel Lindvall: The Limits of the European Vision in Bosnia and Herzegovina An Analysis of the Police Reform Negotiations, University of Stockholm 2009;

Sran Blagovanin

44

zvanino su otpoeli pregovori o zakljuivanju SSP u novembru 2005.

godine.69

U toku 2005. godine dolazi do prve sveobuhvatne inicijative za

izmjenu Ustava BiH. Inicijativa je pokrenuta od strane biveg zamjenika

visokog predstavnika Donalda Hejsa. Inicijativa uskoro dobija podrku

Stejt departmenta i odvija se pod operativnim voenjem amerike

ambasade uz direktne pregovore izmeu politikih lidera. Inicijativa je bila

bazirana na miljenju Venecijanske komisije. 70 Nakon razgovora iza

zatvorenih vrata, politikih lideri su do marta 2006. godine izali sa

usaglaenim prijedlogom izmjena ustava. Prijedlozi su ili u pravcu jaanja

dravnog nivoa vlasti, uz formiranje dva nova ministarstva (poljoprivrede i

tehnologije), jaanje parlamenta na dravnom nivou uz poveanje broja

zastupnika. Nakon usaglaavanja od strane politikih lidera, inicijativa je

bila upuena u parlament u aprilu 2006. godine, poznata kao aprilski paket

ustavnih reformi. Najsnaniji oponent inicijative bila je partija Harisa

Silajdia Stranka za BiH (SBiH), koja je reforme smatrala nedovoljnim i

kozmetikim, i koje bi kao takve, prema njihovom miljenju, vodile

cementiranju dalje podjele zemlje. U parlamentu ustavni amandmani nisu

dobili potrebnu veinu, upravo zbog protivljenja SBiH.71 Iz depea koje je

objavio Vikiliks, naknadno se ispostavilo da se SBiH navodno sluio

podmiivanjem i mahinacijama kako bi pridobio parlamentarce da glasaju

protiv amandmana.72

U toku 2006. godine pred nastupajue izbore visoki predstavnik je

pokrenuo inicijativu da se u 100 dana do izbora usvoji nekoliko vanih

zakona (Zakon o obligacijama, Zakon o platama, Zakon o fiskalnom vijeu i

uspostava odgovarajue supervizije Centralne banke BiH)73, kako bi se

69 ibid 70 European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Opinion on the Constitutional Situation in Bosnia and Herzegovina and the Powers of the High Representative, March1112, 2005, www.venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD(2005)004-e.asp; 71 Sofia Sebastian, Leaving Dayton Behind: Constitutional Reform in BiH, FRIDE November 2007; 72 WikiLeaks o padu aprilskog paketa ustavnih promjena, DW 04.09.2011. ht

evropska unija i bosna i hercegovina: gradenje države kroz...

Documents