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Evaluation n° S4/2010/06Dépôt légal n° 0218/2011/45

ROYAUME DE BELGIQUE

Service public fédéral

Affaires étrangères,Commerce extérieur etCoopération au Développement

Egmont • rue des Petits Carmes 15, B-1000 Bruxelles • + 32 2 (0)2 501 38 34 • www.diplomatie.belgium.be • www.dg-d.be • [email protected]

Service de l’Evaluation spéciale de la Coopération internationale

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Evaluation du Programme des Micro-interventions


Service public fédéral Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement



Dominique de Crombrugghe – Karel Cools – Jacqueline Liénard

Ivo Hooghe – Sofie Dirkx – Olivier Thery – Andrée François

Rapport final

Octobre 2011

La présente évaluation a été réalisée en interne par le service de l’Evaluation spéciale avec l’appui d’un comité de pilotage et les conseils méthodologiques de South Research.

Les opinions exprimées dans ce document représentent les points de vue des auteurs et ne reflètent pas nécessairement celles du SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement

© SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement

Evaluation du programme des micro-interventions p 2/136

Octobre 2011

Production graphique : Sandra Fernandez Bernardo, Service Communication SPF

Impression : Service Imprimerie

Evaluation N° S4/2010/06

Dépôt légal : 0218/2011/45

Ce document est disponible en format PDF sur le CD-ROM en annexe, sur les sites www.diplomatie.be ou www.dg-d.be, ou auprès du Service de l’Evaluation spéciale.

Photo en couverture : « Eliminer la faim est le devoir de tous » détail d’une mosaïque financée à l’aide du Programme des micro-interventions. Bord de route à Maputo, Mozambique.


Avant propos

Le Programme des Micro-Interventions vient de faire l'objet d'une évaluation par le Service de l'Evaluateur spécial.

Contrairement à la plupart de nos évaluations qui sont commanditées à des cabinets spécialisés, cette évaluation-ci a été réalisée par les membres du service. Ce rapport reflète donc l'opinion du Service de l'Evaluateur spécial sur le programme de micro-interventions.

Karel Cools, assisté par Jacqueline Liénard, a conçu l'évaluation, développé les termes de référence et la méthodologie, assuré la coordination de l'exercice et rédigé le rapport que nous vous soumettons. L’évaluation a également bénéficié de l’appui méthodologique de South Research en la personne de Dirk Van Esbroeck

A l'aide de grilles d'analyse, l'équipe d'évaluation a d'abord réalisé une étude documentaire sur l'ensemble des micro-interventions financées entre 2006 et 2010 dans tous les pays partenaires où il y un programme de micro-interventions a été mis en place. Ensuite elle a entrepris six missions de terrain et collecté de l'information de première main sur 120 micro-interventions. L'approche reposait sur une combinaison d'examens de données écrites (rapports), d'interviews semi-structurées à l'aide d'un guide d'entretiens et d'observations directes.

Au terme de cet examen, nous estimons qu'il ne faut pas continuer le programme de micro-interventions tel qu'il existe actuellement. Deux options s'ouvrent alors: soit sa suppression soit une modification du programme pour le rendre conforme à la réalité du terrain: des interventions ponctuelles généralement sympathiques et bienvenues mais qui dans la plupart des cas n'ont pas de vocation de développement.

Nous espérons que ce rapport donnera au lecteur les éléments utiles pour se forger une opinion et lui souhaitons une lecture agréable et fructueuse.

Dominique de Crombrugghe,

Evaluateur spécial

Table des matières


A. Table des matières

A. Table des matières ......................................................................................... 5 B. Liste des annexes ........................................................................................... 7 C. Abréviations et acronymes............................................................................... 9 D. Résumé exécutif........................................................................................... 11 1. Introduction................................................................................................. 15 1.1. Objet et objectif de l’évaluation................................................................... 15 1.2. Méthodologie et problèmes rencontrés ......................................................... 16

2. Description du programme actuel, de l’instrument et du contexte.......................... 25 2.1. Historique du PMI...................................................................................... 25 2.2. Cadre légal et réglementaire....................................................................... 26 2.3. Définitions................................................................................................ 28 2.4. Objectifs du Programme............................................................................. 28 2.5. Les bénéficiaires........................................................................................ 29 2.6. Le cycle du Programme.............................................................................. 31

3. Analyse du cadre légal et réglementaire ............................................................. 37 4. Evaluation du PMI et de l’instrument selon les critères du CAD et les 3 C................ 41 4.1. Pertinence du programme et de l’instrument................................................. 41 4.2. Efficacité .................................................................................................. 49 4.3. Efficience ................................................................................................. 57 4.4. Durabilité ................................................................................................. 63 4.5. Impact ..................................................................................................... 68 4.6. Cohérence ................................................................................................ 70

5. Evaluation des stratégies et des processus ...................................................... 75 5.1. Stratégie du programme en général ............................................................ 75 5.2. Stratégie au niveau des PMI dans chaque pays partenaire .............................. 76 5.3. Evaluation des processus ........................................................................... 81

6. Conclusions et opinions sur le futur du programme.............................................. 95 6.1. Conclusions .............................................................................................. 95 6.2. Opinions des différents acteurs sur le futur du PMI ...................................... 100

7. Options et recommandations .......................................................................... 103 7.1. Option 1 : .............................................................................................. 104 7.2. Option 2 : .............................................................................................. 105

8. Management response ................................................................................... 107 8.1. Management Response de la CTB .............................................................. 107 8.2. Management Response de la DG-D............................................................ 110

ANNEXES ......................................................................................................... 116 A1. Termes de référence................................................................................ 116 A1.1. Justification .......................................................................................... 116 A1.2. Contexte de l’évaluation : le programme des MI........................................ 117 A1.3. Objet et objectif de l'évaluation interne .................................................... 118 A1.4. Critères et questions spécifiques ............................................................. 118 A1.5. Approches méthodologiques ................................................................... 120 A1.6. Rapports et restitution ........................................................................... 123 A1.7. Profil des évaluateurs / experts ............................................................... 123 A1.8. Comité de pilotage - assurance qualité..................................................... 123 A1.9. Chronogramme ..................................................................................... 124

A2. Résultats du benchmarking ...................................................................... 126 A3. Exemples de bonnes et mauvaises pratiques .............................................. 132 A3.1. Quelques MI avec des très bons résultats ................................................. 132

Table des matières


A3.2. Quelques MI avec de très mauvais résultats ou peu durables ...................... 133

Liste des annexes


B. Liste des annexes

Volume 1

Annexe 1 : Termes de référence

Annexe 2 : Résultats du benchmarking

Annexe 3 : Quelques exemples de bonnes et mauvaises pratiques

Volume 2

Annexe 4 : Note méthodologique

Annexe 5 : Personnes rencontrées

Annexe 6 : Documents consultés

Annexe 7 : Cadre légal et réglementaire

Annexe 8 : Etudes documentaires par pays

Annexe 9 : Rapports des missions pays

Annexe 10 : Réponses des attachés et RRCTB aux questionnaires

Annexe 11 : Synthèse des interviews à Bruxelles

Annexe 12 : Formulaire type à remplir par le demandeur

Abréviations et acronymes




C. Abréviations et acronymes

AGCD Administration générale de la Coopération au Développement

BEF Francs belge

CAB CD Cellule stratégique du Ministre de la Coopération au Développement

CAD Comité d’Aide au Développement

CGMO Convention Générale de Mise en Œuvre

CTB Coopération Technique Belge

D1 Direction des programmes gouvernementaux

DG-D Direction Générale de la Coopération au Développement

DGCI Direction générale de la Coopération internationale

DGIS Directie Generaal Internationale Samenwerking

DR Kongo Democratische Republiek Kongo

Fin OSC Programme de financement direct des organisations de la société civile

HIV/AIDS Syndrome d’immunodéficience acquis

IRAD Institut de Recherche et d’Action pour le Développement

ISP Indicatief Samenwerking Programma

MI Micro interventie / Micro-intervention

MIP Micro interventie programma

NGO Niet gouvernementele organisatie(s)

ONG Organisation(s) non gouvernementale(s)

PDFDOL Programme de Financement Direct des ONG Locales

PIC Programme indicatif de coopération

PIPO Planification des interventions par objectif

PMI Programme de Micro-interventions

PSRP Programme stratégique de réduction de la pauvreté

Q.E. Question d’évaluation

RD Congo République démocratique du Congo

RR Représentant résident ou Représentation résidente



S.E. Secrétaire d’Etat

SES Service de l’évaluation spéciale.

SMART Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time bound

UCCS Unique Consortium of Consultancy Services

Résumé exécutif


D. Résumé exécutif

Cette évaluation porte sur le Programme belge des micro-interventions (PMI), de 2001 à nos jours. Elle examine le PMI en tant que programme transversal mis en œuvre dans la plupart des pays partenaires de la Belgique et en tant qu’instrument spécifique de coopération.

L’objectif principal est de produire, sur base d’informations et d’évidences les plus objectives possibles, des recommandations stratégiques utiles pour les Ministres et la Direction générale de la Coopération au Développement.

La méthodologie développée tient compte de la complexité du PMI, à la fois programme développé dans 17 pays différents et instrument fonctionnant selon des modalités qui lui sont propres. Notre évaluation tient également compte d’une comparaison du PMI avec des instruments similaires d’autres bailleurs.

Le cadre légal et réglementaire qui régit le programme et l’instrument est constitué de la superposition au fil des années de plusieurs textes dont l’application est plus ou moins obligatoire. Aujourd’hui, c’est la Convention générale de Mise en Œuvre du PMI, signée annuellement entre l’Etat Belge et la Coopération technique belge, qui est le texte le plus connu et le plus appliqué par les parties à Bruxelles et sur le terrain.

Dès le début de l’évaluation, il est apparu que les objectifs du programme général, tels que fixés dans cette convention ou tels que mentionnés dans une note du Secrétaire d’Etat à la Coopération en 2001, étaient extrêmement ambitieux et en totale inadéquation avec l’approche du programme et les moyens accordés et mis en œuvre dans la réalité. Les ambitions du PMI au niveau sociétal : le développement humain durable favorisé sur le plan économique, social et culturel, la réduction significative du nombre de pauvres, l’autonomie des organisations de base, le renforcement de l’Etat de droit, de la démocratie ou de la société civile, la promotion du respect de la dignité humaine et des droits humains, sont tout à fait hors champ du PMI et ne sont pas réalistes.

De ce fait, les différents critères d’évaluations ont surtout été examinés sous l’angle du programme dans chaque pays, des caractéristiques de l’instrument et des micro-interventions prises individuellement.

Les bénéficiaires du PMI présentent une grande variabilité sur les plans de la localisation, du nombre par micro-intervention, du secteur, du sexe, et du statut social et économique. Dans les textes, le PMI ne s’adresse pas spécifiquement aux groupes pauvres et défavorisés, même si c’est souvent le cas dans la réalité.

Dans une large mesure, les diverses micro-interventions constitutives du PMI répondent aux besoins exprimés par les bénéficiaires. Il est rare cependant que l’ensemble des besoins soient couverts par une seule intervention. D’où la ferme intention de nombreuses associations visitées d’avoir recours à d’autres financements extérieurs. Il est aussi rare que le budget disponible permette de répondre à toutes les demandes.

La spécificité de l’instrument ‘PMI’, ses procédures flexibles et décentralisées, permettent de répondre de manière souple, rapide et précise aux besoins d’un groupe déterminé pour autant que les ressources nécessaires ne dépassent pas 12.500 €. Ainsi, le PMI permet de mener une politique de ciblage préférentiel sur les associations de femmes. Il

Résumé exécutif


permet aussi de tester des approches pilotes sans grand risque fiduciaire et sert parfois de moyen de relations publiques.

La correspondance du PMI avec les besoins des Partenaires et les priorités globales diffère d’un pays à l’autre. La couverture des besoins ne dépasse guère la communauté bénéficiaire et son entourage direct. Le PMI a de plus une logique propre qui le rend de moins en moins compatible avec les nouveaux paradigmes de l’aide et les principes mis en avant dans les grandes déclarations internationales.

De nombreuses micro-interventions viennent se substituer, en tout ou en partie au rôle de l’Etat, souvent sans réellement tenir compte des lieux secteurs et catégories de bénéficiaires désignés comme prioritaires par le Partenaire. Récemment cependant le PMI a évolué vers plus de cohérence dans ce domaine avec la fixation conjointe de préférences géographiques, sectorielle et thématiques communes avec le Partenaire.

Le résultat immédiat théoriquement recherché par le PMI, soit l’autonomie du groupe assisté, n’est jamais totalement atteint mais l'est partiellement dans plus de 80 pour cent des cas. Parallèlement, le programme permet au personnel de l’Ambassade d’avoir une meilleure connaissance et un meilleur contact avec les réalités du terrain. Il s’utilise parfois à fins de visibilité mais ces résultats ne sont pas systématiquement recherchés.

Chaque micro-intervention possède également une logique d’intervention spécifique, même si cette logique est rarement rédigée de manière appropriée. Il y a très peu d’interventions qui n’atteignent pas leurs résultats immédiats prévus, et l’efficacité reste bonne au niveau des résultats à court et moyen terme.

Il ne nous est pas possible de nous prononcer sur l’efficience comparée du PMI et d’un projet bilatéral unique d’un budget équivalent. La perception majoritaire est que l’instrument nécessaire au fonctionnement d’un programme composé d’une multitude de très petits projets est moins efficient. Mais l’instrument possède aussi certains atouts comme l’absence de formulation, d’équipe de gestion ou d’assistance technique sur le terrain. C’est donc surtout l’ensemble des procédures liées à l’instrument qui influence l’efficience du PMI.

De l’avis presque unanime des acteurs de terrain, l’efficacité du PMI est affectée par le manque de moyens consacrés à la préparation des interventions, à l’accompagnement des bénéficiaires et au suivi technique et administratif. Nous n’avons pas pu démontrer que l’augmentation de ces moyens accroîtrait de manière significative l’efficience globale du programme.

Les micro-interventions à finalité productive peuvent, grâce aux ressources qu’elles génèrent, mieux que les autres assurer le paiement des frais opérationnels liés aux activités. Par contre, de nombreuses associations à caractère social génèrent des ressources grâce à d’autres activités ou via un financement récurrent. On observe que des groupes ayant bénéficié d’une micro-intervention fonctionnent toujours plus d’un an après.

Notre étude montre également des résultats encourageants en termes de durabilité institutionnelle, technique et socioculturelle plus d’un an après. Nous ne pouvons pas nous prononcer sur la durabilité à plus long terme qui risque d’être affectée par l’inflation, l’usure normale, l’obsolescence, l’absence d’entretien ou de provision d’amortissement.

Les trois quarts des micro-interventions montrent une amélioration perceptible des conditions de vie des bénéficiaires. Cet impact est restreint ou niveau du groupe bénéficiaire et éventuellement de son entourage immédiat.

La dimension culturelle imposée au PMI ces 4 dernières années n’est pas cohérente avec les secteurs et thèmes de la loi. Bien que mentionné depuis plus de 2 ans dans les différents programmes indicatifs de coopération (PIC) négociés avec les pays

Résumé exécutif


partenaires, le PMI reste un programme belgo-belge largement réservé à la société civile.

Plusieurs bailleurs possèdent des programmes de type ‘petits projets d’ambassade’ qui fonctionnent parallèlement au PMI. Ces programmes manquent de cohérence sur de nombreux points tels que les critères d’éligibilité et de sélection, le montant maximum, les groupes cibles, le lieu géographique, les secteurs,… Les efforts de coordination entre bailleurs résultent largement d’initiatives personnelles et ponctuelles. Ils ne dépassent guère le stade de l’information réciproque dans le principal souci d’éviter les doubles financements.

Aucun poste ne nous a fourni de stratégie spécifique au PMI dans le pays partenaire déclinée sous forme de logique d’intervention ; en conséquence, la programmation budgétaire que les postes font pour le PMI ne s'appuie pas sur une estimation des ressources nécessaires à l’obtention de résultats attendus. Chaque pays possède cependant à des degrés divers des éléments de stratégie en termes de concentration géographique, sectorielle ou thématique, de nature des interventions ou de groupe cible.

La Coopération technique belge (CTB) remplit en partenaire loyal toutes les obligations qui sont prévues dans la convention générale de mise en œuvre qui la lie à l’Etat belge. Tous les fonds promis par la partie belge parviennent aux destinataires. Ces derniers remplissent aussi largement leurs obligations en contribuant aux ressources financières et humaines et en réalisant la très grande majorité des activités prévues.

Le rapportage est avant tout focalisé sur la justification financière. Il ne permet pas à la Coopération belge de piloter stratégiquement le PMI.

L’évaluation arrive à la conclusion qu’il n’est pas possible de poursuivre le PMI dans l’état actuel. De ce fait, nous recommandons soit de réorienter profondément le Programme, soit de le supprimer. Chaque option est argumentée et des recommandations générales et spécifiques à chaque option sont données.

Introduction


Introduction


1. Introduction

1.1. Objet et objectif de l’évaluation

L’évaluation du programme des micro-interventions (PMI) répond à une demande récurrente des attachés de Coopération et est depuis peu l’objet d’un intérêt particulier de la part de l’administration et de la cellule stratégique du Ministre de la Coopération au Développement (CAB CD). Le sujet a été soulevé officiellement aux journées des attachés de 2004. Il a été traité par le service d’évaluation interne de la Direction générale de la coopération au Développement (DG-D) qui a entrepris une enquête interne et une première étude documentaire. Ce travail n’a cependant pas abouti à une évaluation globale du PMI.

Une évaluation interne du PMI a d’abord été initiée dans le cadre de la programmation 2009-2010 du service d’évaluation de la DG-D.

Suite à l’entrée en vigueur, début 2010, d’un nouvel Arrêté royal fusionnant les services d’évaluation sous la Direction de l’Evaluateur spécial, il a été décidé de maintenir tant l’objet que l’approche de cette évaluation dans la programmation 2010, désormais commune.

Contrairement aux évaluations / appréciations précédentes, cette évaluation porte sur le PMI en tant que programme transversal multi-secteur et multi-pays et en tant qu’instrument spécifique de coopération. La période considérée dans l’analyse du cadre légal et réglementaire est la période de mise en œuvre par la Coopération technique belge (CTB), soit de 2001 à nos jours. Pour l’analyse documentaire, nous nous sommes davantage concentrés sur la période 2006-20091 et pour les missions de terrain, sur la période 2007-20102.

Les principaux objectifs visés par cette évaluation sont :

- Production d’informations sur la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la durabilité, l’impact, la cohérence et la coordination interne et externe du PMI en tant que programme, et sur sa valeur ajoutée.

- Production d’informations sur le PMI en tant qu’instrument spécifique de coopération, sur sa valeur ajoutée et sur son éventuelle place dans la réalisation des objectifs globaux de la coopération belge3; et

- production de recommandations stratégiques utiles pour les Ministres et la Direction générale de la Coopération au Développement.

1 C’est à partir de la période 2006-2007 que le rapportage a été plus standardisé. De plus, les documents antérieurs avaient été en grande partie archivés. Le rapportage de l’année X n’est disponible à la DGD qu’en mars de l’année X+1. 2 Quelques 5 réalisations de 2005 ou 2006 ont également fait l’objet d’une visite et il nous a paru essentiel de visiter des réalisations en cours. 3 Par « programme », nous entendons un ensemble cohérent d’interventions qui visent un objectif commun ; le programme est constitué par une chaine logique qui utilise des ressources pour faire des activités menant à l’atteinte de résultats et d’objectifs. Par « instrument » nous entendons les modalités de mise en œuvre du programme ; entre autres l’ensemble des procédures spécifiques utilisées.

Introduction


Les termes de référence originaux de l’évaluation peuvent être consultés en annexe 1. Rédigés en 2009 par le service d’évaluation interne, ils mentionnent des objectifs légèrement différents, d’avantage centrés sur l’amélioration du PMI que sur sa raison d’être. En février 2010, la fonction d’évaluation de la coopération belge a été regroupée au sein du service (externe) de l’Evaluateur spécial (SES). Les termes de référence ont alors été adaptés au rôle plus stratégique de ce service.

L’évaluation devait également contribuer au renforcement des capacités du SES.

Ce rapport donne un aperçu des constatations, conclusions et recommandations basées sur une large étude documentaire, des enquêtes d’opinion à Bruxelles et sur le terrain4, une étude comparative (benchmarking) des programmes similaires chez d’autres bailleurs de fonds5 et des visites de micro-interventions sur le terrain en République démocratique du Congo (RDC), au Mozambique, en Ouganda, au Sénégal, au Maroc et au Pérou6.

L’évaluation repose également sur des études de cas qui illustrent la réalité du programme mais ne vise pas à évaluer individuellement les microprojets eux-mêmes.

Outre cette partie introductive, le rapport comporte 6 parties principales.

- La première partie décrit le programme actuel, l’instrument PMI et le contexte.

- La deuxième partie analyse le cadre légal et réglementaire.

- La troisième partie analyse le Programme des Micro-interventions sous l’angle des 5 critères d’évaluation du CAD de l’OCDE7, de la cohérence et de la complémentarité.

- La quatrième partie porte un regard critique sur les processus de l’instrument.

- Les 2 dernières parties traitent des conclusions et recommandations.

1.2. Méthodologie et problèmes rencontrés

1.2.1. Méthodologie

La méthodologie suivie est détaillée et expliquée dans la note méthodologique en annexe 4. Elle est résumée dans ce chapitre.

1.2.1.1. Selon les 5 critères du CAD, les 3C et les processus

Le programme et l’instrument « micro-intervention » ont été évalués sur base des 5 critères d’évaluation définis par le CAD : la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la durabilité et l’impact. Ces critères ont été compris dans le sens de leur définition dans le glossaire des principaux termes relatifs à l’évaluation et à la gestion axée sur les résultats (CAD-OCDE, 2002).

Le programme et l’instrument ont également été évalués sur base des critères supplémentaires de cohérence, coordination et de complémentarité. Ces critères ont été

4 Les résultats des enquêtes peuvent être consultés aux annexes 10 et 11. 5 Les résultats du benchmarking sont détaillés en annexe 2. 6 Les rapports par pays peuvent être consultés en annexe 9. 7 Le CAD de l’OCDE est le Comité d’Aide au Développement de l’Organisation pour la Coopération et le Développement économique.

Introduction


compris dans le sens de leur définition par la European Union’s Heads of Evaluation Taskforce. (Atelier de Bruxelles, 2003)8.

Un cadre d’évaluation contenant 11 questions d’évaluation clefs chacune rattachée à plusieurs critères de jugement a été mis sur pied.

Les différentes étapes de la procédure essentiellement liées à l’utilisation de l’instrument ont été analysées en détail.

1.2.1.2. Approche participative

L’évaluation est de type formatif9 et a impliqué toutes les parties prenantes de façon à permettre une plus grande appropriation des leçons, conclusions et recommandations par les acteurs concernés.

Toutes les personnes impliquées dans la gestion du programme à Bruxelles ont été interviewées. Tous les postes et toutes les Représentations de la CTB ont été consultés aux différentes étapes de l’évaluation. Trois membres de la CTB et trois membres de la DG-D faisaient partie du comité d’accompagnement. Au cours des missions de terrain, les responsables locaux du PMI dans les ambassades et à la RR CTB, les promoteurs des micro-interventions, et, là où c’était possible, les bénéficiaires ont été systématiquement consultés. Toutes les missions étaient accompagnées d’un évaluateur local.

1.2.1.3. Travail d’équipe

Cette évaluation est le fruit d’un travail d’équipe. Elle a été mise en œuvre par les membres du Service de l’Evaluation spéciale dont l’indépendance est garantie par les textes légaux10 et a été confirmée récemment par un examen indépendant11. Conformément à l’article 7 de l’Arrêté royal précité, le SES a constitué un comité d’accompagnement composé de représentants des acteurs concernés et d’un expert indépendant plus spécifiquement chargé du contrôle de qualité et d’un appui méthodologique.

1.2.1.4. L’évaluation a suivi une démarche temporelle en six étapes :

- Une étape de préparation qui, après consultation de toutes les parties prenantes a abouti à l’approbation de termes de référence.

- Une étape de démarrage comprenant essentiellement la lecture et la synthèse de documents clés. Cette étape a conduit à la rédaction d’un rapport de démarrage, avec en annexe importante, une étude documentaire par pays, basée sur l’analyse de toutes les micro-interventions des 3, parfois 4 dernières années12.

8 Coordination : activité de plusieurs partenaires de développement visant à mobiliser des ressources ou à harmoniser leurs politiques, programmes, procédures et pratiques en vue de maximaliser l’efficacité des ressources pour l’aide au développement.

Complémentarité : La coopération au développement est une compétence partagée entre différents bailleurs et qui peut être exercée conjointement ; chaque bailleur ayant une compétence spécifique mais non-exclusive en matière de coopération au développement.

Cohérence : Absence d’effets contraires aux résultats attendus d’une politique. 9 Une évaluation formative est davantage axée vers l’apprentissage de leçons utiles que vers la reddition de comptes. 10 Arrêté Royal du 25 février 2010 portant création d’un service Evaluation spéciale de la coopération internationale. 11 Peer Review of the Evaluation Function at the Federal Public Service of Foreign Affairs, foreign Trade and Development Cooperation. 12 L’analyse mentionnée est intégralement reprise en annexe 8.

Introduction


- Une étape intermédiaire au cours de laquelle l’étude de documents – surtout ceux relatifs aux programmes similaires chez d’autres bailleurs (benchmarking) – s’est poursuivie. L’essentiel de cette étape a néanmoins consisté dans la collecte et l’analyse d’opinions sur le programme auprès d’interlocuteurs sur le terrain et à Bruxelles. Des questionnaires séparés ont été envoyés aux postes et aux Représentations de la CTB ou avant les interviews. Les questionnaires écrits contenaient un grand nombre de questions fermées, ce qui nous a permis d’effectuer une analyse statistique et de visualiser les réponses sous forme de diagrammes. Les résultats de ces analyses ont été confrontés aux réponses aux questions plus ouvertes et aux résultats d’interviews. L’analyse des données a débouché sur la rédaction d’un rapport intermédiaire.

- Une étape de terrain constituée de missions dans 6 pays partenaires de la coopération et focalisée sur la visite d’un total de plus de 120 micro-interventions. Au cours de cette phase, les résultats de l’analyse documentaire ont également été consolidés et complétés par des interviews de personnes impliquées et des constatations ‘de visu’. Chaque mission de terrain a produit un rapport de mission.13

- Une étape de synthèse qui a tiré les leçons, conclusions et recommandations des étapes précédentes et a conduit à la rédaction du rapport final provisoire.

- Une étape de diffusion et de suivi qui a consisté dans la rédaction, la traduction, l’édition et la diffusion du rapport d’évaluation. L’autre point important de cette étape est le suivi de la mise en œuvre des recommandations par les différents partenaires.

1.2.1.5. Méthode pour l’étude documentaire

L’étude documentaire porte sur les rapports annuels de la CTB relatifs au PMI. Toutes les MI des années 2006 ou 2007 à 2009 dans les 18 pays partenaires de la coopération bilatérale directe, soit au total quelques 1221 MI ont été analysées. Des tableaux ont été établis reprenant systématiquement des informations sur le numéro de référence, le titre abrégé, l’année budgétaire, la localisation, le partenaire ou l’intermédiaire local, le budget accordé, le taux d’exécution, le nombre de bénéficiaires, la nature des bénéficiaires (désagrégé par genre), l’objectif de la MI, les activités prévues et les résultats atteints. Les résultats d’analyse sont détaillés en annexe 8.

1.2.1.6. Sources d’information

Pour répondre aux questions d’évaluation, nous avons triangulé les sources d’information suivantes :

- La collecte de données écrites : lecture de documents, de textes réglementaires, de rapports d’évaluations précédentes et d’autres données factuelles.

- La collecte d’opinions au moyen d’interviews, de focus group ou de questionnaires.

- Les observations personnelles des évaluateurs, principalement au cours des missions de terrain.

13 Les rapports des six missions pays sont repris en intégralité en annexe 9.

Introduction


1.2.1.7. Gestion et traitement des données

Au cours de la collecte de données et d’opinions, les évaluateurs se sont efforcés d’adopter un comportement conforme à l’éthique, favorisant l’utilisation de données fiables et dépourvues de biais.

Sauf mention explicite d’une source différente, tous les tableaux ou diagrammes présentés dans ce rapport ont été construits sur base des résultats de la collecte d’opinions et des observations personnelles des évaluateurs.

Une des toutes premières étapes du traitement des données a été la reconstruction de la logique d’intervention sur base de la convention de mise en œuvre actuellement en vigueur.

Le PMI a également été comparé à des programmes similaires financés par la Belgique ou par d’autres bailleurs. Plusieurs de ces programmes ont par ailleurs fait l’objet d’une évaluation relativement récente. Ce sont :

- Le programme belge des micro-interventions.

- Le programme belge de financement direct des organisations de la société civile locale (Fin-OSC)

- Le Canadian Fund for Local Initiatives (FLI).

- Le Small Activities Programme Fund des Pays Bas (SAPF).

- Le Fonds Social de Développement (FSD)

- Le Small Grants Programme de la Global Environment Facility. (GEF SGP)

Au cours des missions de terrain, les évaluateurs ont rendu visite aux responsables de certains de ces programmes et d’autres programmes similaires. (Voir les rapports de mission en annexe 9.) Ceci a permis de valider les résultats de l’étude documentaire et dans certains cas d’élargir notre benchmarking à d’autres bailleurs.

Nos enquêtes d’opinions ont impliqué l’ensemble des intervenants dans le PMI. Pour bien comprendre les valeurs exprimées en pour cent, il faut savoir que 18 attachés dans les postes et 6 autres attachés ayant l’expérience du PMI ont répondu au questionnaire. Selon le nombre de réponses effectives, l’opinion d’un attaché représente entre 4 et 7 pour cent. De même 15 RR CTB ont répondu au questionnaire. L’opinion d’un RR CTB représente donc entre 7 et 8 pour cent de l’ensemble.

1.2.2. Description de l’échantillon pour les visites de terrain

Les réponses aux questions d’évaluation portent sur un échantillon de maximum 120 MI sur plus de 1200 financées dans le monde depuis 2006. Parmi les 120 MI qui ont fait l’objet d’une visite par les missions de terrain dans les 6 pays retenus pour l’évaluation, 95 ont été étudiées de façon plus approfondie. Ce nombre est un maximum car pour de nombreux points examinés les questions n’étaient pas appropriées à certaines interventions et il n’était parfois pas possible de répondre objectivement à d’autres questions14.

La taille de cet échantillon nous permet de formuler nos conclusions avec un degré de certitude de 95 pour cent et une marge d’erreur de plus ou moins 9 pour cent.15 Une marge d’erreur plus faible aurait nécessité la visite de 2 fois plus de MI.

14 Par exemple, il n’était pas possible de se prononcer sur la durabilité des MI démarrée en 2010. 15 Par exemple, lorsque notre étude indique que 80 pour cent des MI ont atteint leurs résultats immédiats prévus, cela signifie que nous sommes sûrs à 95 pour cent qu’entre 71 et 89 pour cent des MI ont atteint leurs

Introduction


Par contre, le nombre réduit d’interventions ne nous permet pas de faire des affirmations sur l’évolution du programme d’année en année. Il ne nous permet pas non plus de faire des distinctions selon les pays, selon le niveau de financement, la zone géographique, la nature (productive ou non), le nombre de personnes touchées,…etc. Nos remarques éventuelles à ce propos seront donc purement indicatives.

L’échantillon des MI étudiées se répartit comme suit:

- Selon l’année d’approbation : une MI de 2005; 4 de 2006 ; 19 de 2007; 18 de 2008; 20 de 2009 et 33 de 2010 (voir diagramme 1).

- Selon le montant de la contribution belge : 21 MI de 12.500 euros, 16 MI entre 12.001 et 12.499 euros, 12 MI entre 11.001 et 12.000 euros, 16 MI entre 10.001 et 11.000 euros, 9 MI entre 9.001 et 10.000 euros, 12 MI entre 8.001 et 9.000 euros et 13 MI entre 0 et 8.000 euros (voir diagramme 2).

- Selon la nature de la MI : 75 MI sont de nature matérielle (moins de 25 pour cent pour formations ou services), 12 MI sont de nature immatérielle (plus de 75 pour cent pour formations ou services) et 14 MI sont mixtes (diagramme 3).

- Selon le milieu dans lequel se situent les MI : 29 MI sont en milieu rural, 26 en milieu périurbain et 44 en milieu urbain (diagramme 4).

- Selon la finalité de la MI : 75 pour cent des MI ont une vocation sociale et 25 pour cent ont une vocation productive (diagramme 5).

- Selon le nombre de bénéficiaires touchés pendant la première année : 6 MI ont 10 ou moins de 10 bénéficiaires, 32 MI ont entre 11 et 100 bénéficiaires, 42 MI ont entre 101 et 1000 bénéficiaires et 20 MI ont plus de 1000 bénéficiaires (diagramme 6).

- Selon la localisation géographique : 38 MI sont localisées dans les capitales ou les abords immédiats de celles-ci; 13 sont situées en dehors de la capitale dans un pays où le PIC ne mentionne pas de concentration géographique ; 24 autres MI sont situées dans les zones de concentration des PIC actuels ; 20 MI ne sont pas situées dans ces zones (répartition annuelle dans le diagramme 7).

- Selon les secteurs : 30 MI appartiennent aux secteurs prioritaires des PIC actuels, 65 MI n’appartiennent pas à ces secteurs (répartition annuelle dans le diagramme 8).

1.2.3. Problèmes rencontrés et limites de l’évaluation

- Méthode d’échantillonnage : Il ne nous a pas été possible d’utiliser la méthode de l’échantillonnage aléatoire simple dans la mesure où il aurait alors fallu aller dans 17 pays et dans des zones géographiques reculées à l’intérieur de quelques-uns de ces pays. Cette méthode aurait également surreprésenté le programme en RDC, par rapport aux PMI dans les autres pays. Il ne nous a pas été possible non plus d’effectuer un échantillonnage stratifié selon des variables homogènes (même période, même secteur, même nature, même type de bénéficiaire, même position géographique, même montant du financement,…) en utilisant les rapports annuels fournis par la CTB. Nous avons finalement opté pour un échantillonnage sur base du jugement16 au sein de 6 pays représentant chacun une région de la coopération bilatérale belge. La représentativité de l’échantillon

résultats immédiats. Il y a cependant 5 pour cent de chance que l’atteinte des résultats immédiats se situe en dessous de 71 pour cent ou au dessus de 89 pour cent. 16 Un échantillon formé sur la base du jugement est un échantillon formé à partir de l'opinion d'une ou de plusieurs personnes suffisamment éclairées pour identifier les unités qui représentent adéquatement la population.

Introduction


14

20 1921

35

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Diagramme 1 : Répartition de l’échantillon

selon l’année d’approbation du financement.

13 129

16

12

16

21

0

5

10

15

20

25

0 à 70

0080

0090

00

1000

0

1100

0

1200

0

1250

0


selon le montant du financement belge.

75

12 14

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Matériel Immatériel Mixte


selon la nature des MI.

2926

44

0

10

20

30

40

50

Rural Périurbain Urbain


selon le milieu des MI

Productif ; 25

Non productif ;

75

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


selon la finalité des MI.

6

32

42

20

05

101520

2530354045

≤ 10 ≤ 100 ≤ 1000 > 1000


selon le nombre de bénéficiaires réels

Z.CAP; 37 Z.CAP; 44

Z.CAP; 70

Z.CAP; 24

Z.PIC; 42 Z.PIC; 17 Z.PIC; 61

Z.H.PIC; 21 Z.H.PIC;

39

Z.H.PIC; 15

Z.PIC; 15

Z.H.PIC; 15

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2007 2008 2009 2010


selon la position géographique (capitale, Zone

PIC, Zone hors PIC) en fonction des années

(en %)

PP

P P

NPNP

NP NP

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2007 2008 2009 2010


selon les secteurs prioritaires (P) ou non

prioritaires (NP) du PIC en fonction des

années (en %)

Introduction


est mentionnée en 1.2.2. ci-dessus. La procédure d’échantillonnage et de choix des pays est davantage décrite en annexe (A4.8.6.2.).

- Les missions de terrain se sont heurtées à la difficulté d’accéder, seul et sans accompagnement extérieur, aux bénéficiaires ultimes (villageois, écoliers, handicapés, membres d’associations ...). Parfois cela n’était plus possible car les bénéficiaires n’étaient pas localisés dans un endroit précis. Comment retrouver un échantillon représentatif de spectateurs d’un événement culturel ou de lecteurs d’une brochure ? Parfois les obstacles culturels ou linguistiques étaient tout simplement trop grands et nécessitaient la présence d’un intermédiaire, ne fût ce que pour la traduction. Parfois des bénéficiaires étaient présents et accessibles mais nous n’avions pas de certitudes quant à la représentativité de leurs perceptions. Dans d’autres cas également, nous avons dû nous limiter à observer le comportement général (quelquefois très éloquent) des bénéficiaires.

- La détermination de ‘qui est vraiment le bénéficiaire’ a plusieurs fois posé problème. (Voir 4.1.1 ci-dessous.)

- Respect des délais fixés. L’évaluation du PMI devait s’effectuer sans (trop) affecter les tâches régulières du service. Parallèlement à l’évaluation des MI, chaque membre du service était également gestionnaire ou co-gestionnaire d’autres évaluations en cours. Cette évaluation était, pour les membres du service SES, l’occasion d’être confrontés aux problèmes d’agenda généralement rencontrés par des consultants engagés suite à une procédure de marché public.

- Problèmes de calendrier pour les missions de terrain : présence/absence des responsables sur place, saison des pluies, élections locales, autres priorités chez le partenaire, …

- Un cas de force majeure n’a pas permis l’utilisation des données individuelles pour le MI de la mission au Maroc. Cela n’a cependant pas empêché l’exploitation du rapport de mission y compris pour les réponses aux différents critères de jugement.

- Suite à des incompatibilités d’agenda, les différents questionnaires préparés pour le terrain n’ont pas été testés au cours d’une mission pilote. De ce fait, certaines questions se sont révélées impossibles à traiter de manière quantitative. D’autres questions manquaient de précision ou étaient mal adaptées aux réalités du terrain. Ceci nous a conduits à supprimer certaines questions de l’analyse quantitative et à en préciser certaines autres.

- Niveaux d’expérience dans la pratique de l’évaluation différents pour chaque membre de l’équipe.

- Quelques modifications méthodologiques ont été faites en cours d’évaluation. Outre l’adaptation des objectifs de l’évaluation déjà mentionnée en 1.1., ces modifications sont principalement dues à la nécessité de prendre en compte des éléments imprévus, à l’engagement d’un expert externe pour le contrôle de qualité et à la finalisation tardive de la note méthodologique.

- L’usage du cadre évaluatif (volume 2, annexe 4.9) a révélé certaines inadéquations entre certaines questions d’évaluations et le poids attribué à certains critères de jugement. De plus, pour de nombreux critères de jugement, un score n’a pas pu être attribué.

- L’analyse systématique de plus de 1000 rapports individuels de MI a donné peu de résultats exploitables et ne s’est pas révélée très efficiente. Les résultats de cette analyse, présentés dans l’annexe 8 doivent être considérés avec les réserves d’usage. La qualité du rapportage relatif au MI individuelles ne nous a pas permis de constituer une base de données permettant de classer les

Introduction


différentes MI selon leurs caractéristiques de base de chaque intervention. Ceci a rendu impossible toute analyse statistique basée sur l’entièreté des MI.

- Problèmes administratifs et financiers en lien avec les dispositions budgétaires liées à la situation politique belge ‘en affaires courantes’.

- Il y a eu, d’un pays à l’autre une légère variation dans la nature et dans la quantité des documents mis à notre disposition. Ainsi, il était parfois difficile d’avoir accès, pour une MI donnée, aux documents relatifs à toute la procédure : proposition initiale, proposition adaptée, PV de sélection, convention avec l’organisation, rapports d’étape et rapports finaux.

- Il n’y a pas de trace écrite d’une mesure de l’impact du programme ou d’une MI, au sens de la définition du CAD. La mesure de l’impact impliquerait d’une part, que l’on ait établi des situations de référence avant le début des MI ; et d’autre part, que des moyens soient disponibles pour aller sur le terrain plusieurs années après la clôture des MI et établir des différences entre les situations actuelles et celles de référence. Nos constats en matière d’impact ne sont donc basés que sur des perceptions pour les MI clôturées depuis plus de 2 ans et sur des projections pour les MI terminées plus récemment.

- Les MI se réalisent souvent dans un environnement où plusieurs bailleurs sont présents simultanément ou successivement ; ce qui rend difficile l’attribution des résultats.

1.2.4. Opinions divergentes

Les appréciations et conclusions de ce rapport font l’objet d’un consensus au sein du Service de l’évaluation spéciale.

Les valeurs présentées dans les résultats d’interviews et d’enquêtes sont des valeurs moyennes pondérées. Pour toutes les questions où les répondants avaient le choix entre 4 valeurs, de ‘entièrement d’accord’ à ‘pas du tout d’accord’, ou de ‘prioritaire’ à ‘rarement utilisé’, il y a chaque fois eu des réponses aux 2 extrêmes.

Dans l’interprétation des résultats d’enquête et d’interviews qui portent sur des opinions, il est important de comprendre que la majorité n’a pas davantage raison que la minorité. Les divers points de vue exprimés sont motivés dans ce rapport. Plus de précisions sur les raisons qui font pencher les attachés et les RR CTB dans un sens ou dans l’autre peuvent être trouvées dans l’annexe 10.

Description du programme, de l’instrument et du contexte




2. Description du programme actuel, de l’instrument et du contexte

2.1. Historique du PMI

Deux périodes peuvent être distinguées dans l’application du PMI. Une période ‘AGCD’ qui va de la création du programme en 1990 jusqu’à 2001 ; et une période ‘DG-D-CTB’ qui va de 2001 à nos jours.

2.1.1. Période AGCD

Lors de sa création l’objectif du PMI est d’appuyer des petites initiatives locales provenant de groupes bien identifiés et de favoriser leur développement, leur autonomie et leur indépendance. Le Programme est conçu comme un instrument décentralisé, flexible et rapide. La Section de Coopération est seule responsable des décisions de financement. Il n’y a pas de limitation sectorielle ni thématique formelle mais 3 thèmes (genre, environnement et vie culturelle) et 2 secteurs (monde rural et domaine social) sont suggérés.

Le PMI ne fait pas partie de l’aide bilatérale « ordinaire » mais est plutôt orienté vers la société civile. Le partenaire officiel de la coopération belge en est seulement informé.

Le programme est géré par la Section de coopération, mais l’exécution (la mise en œuvre) des interventions est généralement confiée aux groupements eux-mêmes, parfois assistés d’une ONG.

Le financement se fait intervention par intervention. Un cofinancement significatif, en argent ou en nature est demandé au groupe bénéficiaire. La contribution belge est plafonnée à 250.000 BEF, soit environ 6.200 €, sous forme de crédits dissociés17.

Le programme s’applique dans 21 pays, avec un budget annuel global de 50 millions de BEF (environ 1,2 millions €).

2.1.2. Période CTB

A partir de 2001, la mise en œuvre du PMI est confiée à la CTB.

De 2001 à 2003, le programme fait l’objet d’une convention de mise en œuvre par pays. Le PMI est traité dans chaque pays au même titre que les autres interventions bilatérales.

A partir de 2004, conformément au 2ième contrat de gestion entre l’Etat belge et la CTB, le PMI fait l’objet d’une seule convention de financement globale par an contenant la programmation par pays. « Le contenu concret de ces programmes est établi postérieurement en concertation avec l’attaché et le pays partenaire18. »

17 Pas de limite de temps pour les dépenses 18 Deuxième contrat de gestion entre l’Etat belge et la CTB.



Le programme est conçu comme une prestation de coopération ayant un objectif général et un objectif spécifique qui lui sont propres. Il est cogéré par les attachés de Coopération et les représentants résidents de la CTB selon un partage des tâches défini dans la Convention générale de mise en œuvre. Le PMI a gardé son caractère décentralisé, flexible et rapide malgré les directives et autres obligations administratives qui se sont superposées au cours du temps.

Actuellement le PMI fonctionne en utilisant le cadre légal et réglementaire décrit ci-dessous. Le programme est toujours destiné à financer des petites interventions limitées dans le temps pour un montant maximum 12.500 euros par intervention. Il s’applique dans 15 pays partenaires et les Territoires palestiniens occupés, avec un budget total supérieur à 4.300.000 € pour 2011.

2.2. Cadre légal et réglementaire

Le cadre légal et règlementaire qui régit le programme et l’instrument « PMI » est constitué par divers documents repris ci-dessus dans l’ordre suivant : articles de loi, arrêtés royaux, conventions de mise en œuvre, directives, diverses autres mentions de nature plus ou moins contraignante.

La loi du 25 mai 1999, relative à la coopération internationale belge ne mentionne pas le programme des Micro-interventions.

La loi du 21 décembre 1998 portant création de la « Coopération technique belge » sous la forme d’une société de droit public, ne mentionne pas non plus le programme des Micro-interventions.

L’Arrêté royal portant assentiment du troisième contrat de gestion mentionne le PMI à l’article 11 dans les termes suivants :

« 1° Avant le 31 décembre de chaque année, l’Etat fixe, en concertation avec la CTB, la programmation budgétaire par pays du Programme PMI pour l’année suivante et la notifie à la CTB. Cette programmation budgétaire inclut le coût de la continuation des PMI en cours.

2° Pour le 31 janvier, la C.T.B. transmet la convention de mise en œuvre signée. Le contenu du programme est établi postérieurement avec l’attaché.

3° Pour le 31 mars de l’année suivante, la C.T.B. fournit à l’Etat un rapport d’exécution dudit programme. »

L’article 11 se situe sous le titre III intitulé : « Dispositions générales concernant l’exécution des tâches de service public en matière de coopération bilatérale directe comme décrites à l’article 5, §2 ,3°,5°,8° de la Loi portant création de la CTB ». L’article 5 de cette loi donne à la CTB l’exclusivité de l’exécution, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de la Belgique, des tâches de service public en matière de coopération bilatérale directe avec les pays partenaires. Le programme des micro-interventions n’est pas cité au §2 qui spécifie les tâches visées. Les tâches visées sont précédées du mot « notamment » mais la loi définit clairement la « coopération bilatérale directe » comme s’effectuant « sur base d’une convention entre 2 pays ».

Les « conventions générales de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-intervention MIP » » des dernières années font toutes référence à la loi portant création de la CTB et à l’Arrêté royal portant assentiment au 3ième contrat de gestion. Les CGMO de ces dernières années font également référence à l’article 5 de la loi du 21 décembre 1998 portant création de la « Coopération technique belge » précitée.



L’annexe 1 des conventions générales de mise en œuvre fixe les « objectifs, modalités et mécanismes de mise en œuvre du programme de micro-interventions » qui sont décrites en détail dans la suite de ce chapitre.

Le document « Het Micro-interventie programma – MIP - INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS » (2001) définit une micro-intervention comme

- appartenant à la coopération bilatérale, et

- dont les bénéficiaires résident dans le pays partenaire sans être le gouvernement de ce pays partenaire.

Plus loin le document décrit le cadre politique général, le cadre politique spécifique, les relations entre les différents acteurs et la gestion administrative et budgétaire du PMI.

Les « Instructions à l’usage des attachés concernant la préparation du programme indicatif de coopération (PIC) et de la Commission mixte (CM) » de février 2009, mentionnent que la programmation d’un PMI dans le pays partenaire doit être considérée au cours de la 2ième étape (phase d’élaboration du PIC), dans les termes suivants : « Eventuellement, programmation motivée de Programmes de Micro-interventions (MIP); au moins 50% des MIP sont réservés à des activités visant à promouvoir l’empowerment des femmes. » Plus loin il est mentionné que les MIP, les bourses et les fonds ne doivent pas être concentrés sur 2 secteurs.

La note explicative relative à l’allocation de base 14 54 10 54.00.02 – « Couverture des frais opérationnels de la CTB et alimentation des compte cogérés par le partenaire », mentionne à propos du Programme de micro-interventions : « Le programme de micro-intervention soutient les couches les moins favorisées de la population par le financement d’interventions dans des initiatives à petite échelle qui émanent du groupe cible local lui-même. Le groupe cible doit jouer un rôle primordial dans la préparation et l’exécution du projet et sa participation doit être significative. Une attention particulière est réservée aux initiatives dans le cadre de l’économie sociale ainsi qu’aux projets qui améliorent la condition des catégories les plus vulnérables des populations concernées.

Le programme des micro-interventions est mis en œuvre par la CTB sur la base d’une convention globale annuelle. »

Le guide de mise en œuvre de la prestation MIP développé par, et à l’usage de la CTB (juin 2007) se base essentiellement sur le contenu du troisième contrat de gestion et sur le texte de la convention générale de mise en œuvre annuelle. Le document contient également un certain nombre de modèles (Convention générale de mise en œuvre, justification des dépenses, fiche technique de projet, convention d’exécution, rapport final) ainsi qu’une annexe relative à la procédure budgétaire et au PV de sélection.

Là ou le PMI est inscrit/mentionné dans le PIC, toutes les dispositions spécifiques relatives au PMI et convenues entre l’Etat belge et le pays partenaire font partie du cadre local pour le PMI et viennent s’ajouter au cadre général du PMI.

Les PV des comités de sélection ainsi que les conventions d’exécution (signées entre la RR CTB et le bénéficiaire de la MI), contiennent chacun à leur niveau, des obligations qui doivent être respectées.

Enfin, il faut rappeler que le PMI doit également suivre les dispositions du titre VII du contrat de gestion relatif au budget, au financement et à la justification des dépenses.



2.3. Définitions

Les CGMO relatives aux PMI ne contiennent pas à proprement parler de définition de la MI. La définition la plus récente date des instructions à l’usage des attachés de 2001. La micro-intervention y est définie comme une prestation de coopération

- appartenant à la coopération bilatérale,

- d’ampleur relativement faible,

- dont le bénéficiaire a pris lui-même l’initiative,

- dont le bénéficiaire réside dans le pays partenaire mais n’est pas le gouvernement, et

- pour laquelle les décisions de financement sont décentralisées, c’est à dire prises par l’attaché pour la Coopération internationale19.

Cette définition contient la plupart des éléments importants qui ont toujours caractérisé les MI et qui sont : décision de financement décentralisée ; taille modeste ; nombre limité d’activités ; initiative locale ; initiative d’une communauté locale, publique ou non (pas d’un individu) ; durabilité financière et technique ; perspective de développement (non purement caritatif) ; participation des bénéficiaires aux intrants, aux activités et à la gestion.

« L’ensemble des micro-interventions est appelé le ‘Programme des micro-interventions’. »20 (PMI) Il convient en fait, de distinguer trois niveaux :

- le niveau du programme général qui fait, chaque année, l’objet d’une CGMO avec la CTB,

- le niveau du programme par pays partenaire,

- enfin le niveau de la micro-intervention individuelle (MI).

Le PMI n’est pas seulement un programme général composé de programmes spécifiques par pays ; eux-mêmes composés d’une multitude de microprojets ; c’est aussi, par définition, un instrument spécifique qui, au même titre que les bourses, l’aide budgétaire ou l’aide d’urgence, possède ses propres conditions de financement de ses propres procédures de programmation et de mise en œuvre.

2.4. Objectifs du Programme

Les instructions de février 200121 inscrivent le PMI dans un cadre d’objectifs en six points :

19 Het « Micro-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 1 : Definities : “Een micro-interventie is een samenwerkingsprestatie,

- behorende tot de bilaterale samenwerking,

- van relatief kleine omvang,

- waarvan de begunstigde zelf de initiatiefnemer is,

- waarvan de begunstigde zich in het partnerland bevindt maar er niet de regering van is,

en waarbij de financierings beslissingen “gedecentraliseerd” zijn, d.w.z. genomen worden door de “Attaché voor Internationale Samenwerking”. 20 Het « Micro-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 1 : Definities 21 Het “Micro-interventie programma” - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 2: Het beleidskader, 2.1, 1 : “Het MIP moet behoren tot het volgende doelstellingenkader :

- de duurzame menselijke, sociale, culturele en economische ontwikkeling in de hand werken;

- de armoede bestrijden;



- Contribuer au (ou faciliter le) développement humain durable sur le plan économique, social et culturel, par le renforcement de la base sociale dans le pays partenaire.

- Lutter contre la pauvreté.

- Promouvoir le partenariat entre la population belge et la population du pays partenaire.

- Contribuer à (ou faciliter) la démocratie ainsi que l’Etat de droit, le rôle de la société civile et la bonne gestion.

- Promouvoir le respect de la dignité humaine et les droits et libertés des gens.

- Lutter contre toute forme de discrimination pour motifs sociaux, ethniques, religieux, philosophiques ou liés au genre.

Dans les CGMO de 2008 à 2011 qui sont les textes réglementaires les plus connus et les plus appliqués, l’objectif général du PMI est de « favoriser le développement humain durable sur le plan économique, social et culturel, par le renforcement de la base sociale dans le pays partenaire22 ». Son objectif spécifique est « d’aider des groupes, associations, de droit ou de fait, émanant de la société civile et des pouvoirs locaux, démontrant disposer de la capacité à identifier et exécuter eux-mêmes la micro-intervention qu’ils proposent, à acquérir plus d’autonomie leur permettant de prendre plus facilement en charge eux-mêmes le développement de leur propre communauté »23.

Le diagramme 9 développe la conception actuelle du programme sous forme de logique d’intervention telle qu’elle découle de la formulation de l’objectif général et de l’objectif spécifique précités.

Cette logique d’intervention est analysée et commentée ci dessous dans le point 5.1. « stratégie du programme ».

2.5. Les bénéficiaires

La nature des bénéficiaires potentiels est définie dans la CGMO qui parle de « groupes, associations, de droit ou de fait, émanant de la société civile et des pouvoirs locaux, démontrant disposer de la capacité à identifier et exécuter eux-mêmes la micro-intervention ».

La justification du budget général des dépenses 2010, défini les bénéficiaires comme appartenant aux « couches les moins favorisées de la population » et aux « catégories les plus vulnérables des populations concernées ». 24

Les instructions du S.E. Boutmans parlent des bénéficiaires comme « étant à l’origine de l’intervention », « se trouvant dans le pays partenaire sans en être le gouvernement »,

- het partnership bevorderen tussen de Belgische bevolking en de bevolking van het partnerland;

- de democratie in de hand werken alsmede de rechtsstaat, de rol van de civiele maatschappij en het behoorlijke bestuur;

- de eerbied bevorderen voor de menselijke waardigheid en de rechten en vrijheden van de mens;

- alle vormen van discriminatie bestrijden die gesteund zijn op sociale, etnische, religieuze, filosofische of seksuele motieven.” 22 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2009, 2010 et 2011 » ; annexe 1. 23 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2009 » ; annexe 1. 24 « Programme de micro-interventions » ; Justification du budget général des dépenses 2010, division organique 54, pages 19 et 20.



et pouvant être « une association de fait, une coopérative, une fondation, un comité de parent d’école, etc… »25.

Diagramme 9 : Logique d’intervention du programme des micro-interventions selon CGMO 2008 à

2011.

Les groupes bénéficiaires peuvent être définis selon différents critères d’appartenance. Les questionnaires envoyés aux attachés et des RR CTB nous ont permis de les classer de la manière suivante:

- Selon les caractéristiques de l’association : Groupes qui n’ont pas l’expérience d’écrire des projets. Associations connues. Organisations et/ou communautés d’au moins 10 membres, Association de droit ou de fait. Institutions publiques, religieuses et/ou universitaires.

- Selon situation : Dans un quartier périphérique et défavorisé. Rurale. Urbaine. Dans les zones qui ne sont pas encadrées par des interventions du gouvernement ni des bailleurs.

- Selon la nature des bénéficiaires finaux : Enfants. Jeunes. Groupes de femmes. Groupes défavorisés / vulnérables / marginalisés :

Non spécifiés Marginaux.

25 Het “Micro-interventie programma” - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS.

Domaines d’activités :

Résultats immédiats :

- Base sociale renforcée dans le pays partenaire - Plus d’autonomie acquise

Résultats à court et moyen terme :

Prise en charge plus facile et par eux-mêmes du développement de leur propre communauté

Résultats à long terme / impact :

Développement humain durable favorisé sur le plan économique, social et culturel

« … dans les secteurs (définis dans le PIC), thèmes et régions d’intervention de la loi sur la coopération internationale qui permettent d’intégrer (i) une dimension culturelle, (ii) la préservation et la promotion des valeurs et identités culturelles ainsi que la production artistique, (iii) la sauvegarde et l’appui au développement des capacités dans ce secteur ».



Orphelins. Désœuvrés. Handicapés. Groupes les plus pauvres. Groupes qui n’ont pas accès à d’autres financements. Malades. Sans terres.

Groupements de producteurs.

2.6. Le cycle du Programme

2.6.1. Gestion

Le personnel affecté à la gestion du PMI comprend des personnes à Bruxelles au siège de la CTB et au siège de la DG-D, dans chaque représentation CTB et dans chaque ambassade de pays partenaires.

Les frais de gestion du PMI par l’Etat sont incorporés dans les frais de gestion globaux de la Coopération belge au niveau du siège et des postes.

Pour la CTB, selon les conventions de mise en œuvre 2008, 2009, 2010 et 2011, « les frais de gestion pour la mise en œuvre de la prestation sont incorporés dans les frais de gestion globaux que la CTB perçoit annuellement. La CTB perçoit également un bénéfice de 1% des dépenses effectuées ».

A ce montant, il faut encore ajouter que, depuis 2009, « une part du budget, n’excédant pas 5% de l’ensemble du budget annuel total, est disponible localement pour la formation des bénéficiaires. Les objectifs sont l’amélioration de la qualité de la prestation et la durabilité des actions entreprises, en permettant un renforcement des capacités des associations ou groupes cibles (MI sélectionnées).26 »

Les questions de gestion et de suivi de la mise en œuvre proprement dite sont réglées par la CGMO27 : « Le Représentant résident de la CTB assure la gestion de la mise en œuvre du Programme de micro-interventions ». « Le Représentant résident de la CTB veille à fournir l’accompagnement humain adéquat au partenaire local pour… l’exécution de la micro-intervention ».

« Le Représentant résident assure le monitoring de la micro-intervention par le partenaire local ».

26 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2009, article 2, point 2.4, 2ième paragraphe. 27 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2010 »



2.6.2. Programmation budgétaire

Tableau 1: Budgets alloués et dépensés par pays Sources ODA.be

Pays Budget 2008

Dépen-ses 2008

Budget 2009

Dépen-ses 2009

Budget 2010

Dépen-ses 2010

Budget 2011

Afrique du S 122388 88699 129130 75068 125145 93670 131800

Algérie 99000 69927 115200 37040 70000 50050 68322

Benin 109723 61495 116778 110227 101560 63470 100000

Bolivie 369000 246659 338480 178407 318400 264400 313360

Burundi 377189 106421 333458 283686 473509 349184 313306

Congo RDC 1303491 1244636 561092 457957 1113043 865921 998716

Equateur 199961 148337 323614 165419 249194 201911 202212

Mali 134335 148690 95000 64066 135000 107569 162950

Maroc 139792 116316 183393 137683 178197 103936 151270

Mozambique 153750 78502 168806 96744 177015 97330 188750

Niger 123392 113502 258149 144053 281217 147028 339181

Ouganda 75000 61006 147030 105186 143388 133967 126102

Palestine 214978 188948 409645 236491 279084 223824 221951

Pérou 276624 213663 320249 156081 351788 221469 251889

Rwanda 297981 283912 423442 169582 605821 401796 263061

Sénégal 227393 184393 208087 131084 295880 187212 252598

Tanzanie 138200 105639 172567 81617 283222 202110 251720

Vietnam 20000 7058 20000 8097 6205 6250 0

TOTAL 4382197 3467803 4324120 2638488 5187668 3721097 4337188

Tableau 2: évolution des budgets alloués pour des nouvelles interventions par pays au cours

des 6 dernières années. Sources CGMO

Pays

Budget annuel 2006

Budget annuel 2007

Budget annuel 2008

Budget annuel 2009

Budget annuel 2010

Budget annuel 2011

Afrique du S. 100000 100000 100000 70.000 100000 100000

Algérie 60000 72000 72000 50.000 40000 45000

Benin 100000 100000 100000 80.000 100000 100000

Bolivie 250000 250000 250000 180.000 250000 250000

Burundi 200000 200000 200000 400.000 300000 200000

Congo RDC 1000000 1000000 500000 500000 1000000 705000

Equateur 150000 180000 180000 180.000 150000 150000

Mali 85000 85000 85000 85000 125000 125000

Maroc 100000 100000 100000 120.000 150000 90000

Mozambique 100000 100000 100000 120.000 150000 150000

Niger 50000 100000 100000 180.000 250000 200000

Ouganda 20000 20000 75000 100.000 125000 120000

Palestine 100000 200000 200000 300000 200000 200000

Pérou 180000 200000 220000 180000 250000 160000

Rwanda 300000 300000 200000 400000 400000 0

Sénégal 50000 300000 200000 150000 250000 165000

Tanzanie 100000 100000 120000 85000 250000 160000

Vietnam 0 0 20000 20000 0 0

TOTAL 2945000 3407000 2822000 3200000 4090000 2920000



Selon les termes de la CGMO, l’attaché doit transmettre avant le 30 novembre de l’année N, ses besoins pour l’année N+1 ; tandis que le RR CTB doit transmettre, avant le 15 novembre de l’année N, ses besoins de report et de continuation pour terminer dans l’année N+1 le programme de l’année N.

Les tableaux 1 et 2 paraissent à première vue fort semblables. Les différences s’expliquent par le fait que les montants alloués chaque année (budgets alloués, tableau 1) sont composés pour une part d’un budget pour les nouvelles interventions (tableau 2) et pour une autre part du reliquat du budget non dépensé de l’année précédente (= montants reportés). La part de ce montant qui n’a pas été dépensée au cours de l’année de report est définitivement perdue.

Les rapports annuels de la CTB mentionnent pour le budget annuel, les montants engagés et les montants réellement payés.

Les budgets alloués pour les nouvelles interventions28 varient fortement d’année en année. Il n’est pas vraiment possible d’établir une corrélation entre le budget pour la coopération bilatérale directe et le budget pour le PMI dans un pays.29 Le plus grand bénéficiaire du programme est la RDC, le plus petit est le Vietnam. L’analyse de l’évolution des budgets au cours du temps, arrêtée à l’année 2009, permet de distinguer des pays à budget croissant (Ouganda, Niger, Territoires palestinien, Rwanda), des pays à budget stable (Mali, Equateur, Maroc, Bolivie, Mozambique, Vietnam), et des pays à budget décroissant (DR Congo, Pérou, Sénégal, Tanzanie, Afrique du Sud). Mais cette tendance peut facilement s’inverser.

L’origine des fluctuations budgétaires n’a pas vraiment pu être éclaircie au cours des missions de terrain. Les causes en sont probablement multiples (changement de stratégie, mutation des personnes, décision politique,…) et donc probablement peu liées à des considérations d’efficience telles que: « Quel budget le personnel disponible localement à l’Ambassade et à la RR CTB peut-il gérer de manière efficace ? » .

Le niveau de dépenses annuelles par rapport au budget varie également fortement. Ces fluctuations sont surtout causées par l’approbation plus ou moins tardive de la CGMO qui conditionne elle-même le démarrage plus ou moins rapide du programme sur le terrain. Certaines MI nécessitent, de par leur nature, une période de mise en œuvre plus longue qu’un an. Le reliquat des dépenses encore à effectué est alors reporté sur le budget de l’année suivante.

2.6.3. Appel à proposition et introduction des demandes de financement

Pour cette étape, la CGMO contient les informations suivantes : « L’Attaché de la Coopération internationale notifie aux partenaires potentiels la date limite de dépôt des dossiers30 », tandis que « le Représentant résident veille à fournir l’accompagnement humain adéquat au partenaire local pour la préparation (et l’exécution) de la micro-intervention31 ».

L’appel à propositions prend des formes multiples : Site web de l’ambassade, de la représentation résidente de la CTB, d’un forum d’acteurs belges, d’un forum commun de bailleurs,… ; publication dans les journaux ; affichage aux valves de l’ambassade, de la représentation résidente de la CTB, de la Représentation de l’Union européenne, des administrations locales dans les zones de concentration géographique,… ; distribution de

28 Il s’agit ici des budgets annuels pour les nouveaux programmes (qui ne tiennent donc pas compte de la part de budget nécessaire pour clôturer les MI de l’année antérieure. 29 Par exemple : Pérou 2009: coopération bilatérale directe: 4 554 448,45 € – PMI: 177 750€ Tanzanie 2009 : coopération bilatérale directe : 5892 296,52 € - PMI : 83 400 € 30 CGMO, annexe 1, 4.1, 2°. 31 CGMO, annexe 1, 4.2, 2°



plaquettes ou de dépliants relatifs au programme ; information via les projets bilatéraux ; séances d’informations individuelles ou collectives…

Les formulaires types à remplir par les demandeurs (voir annexe 12) contiennent les rubriques suivantes avec les explications sur ces termes : objectif général, objectif spécifique, résultats, activités…

2.6.4. Procédure de sélection

La procédure de sélection et son déroulement sont décrits dans l’annexe 1 à la CGMO.

1) « L'Attaché de la Coopération Internationale, en concertation avec le Représentant résident de la CTB, se prononce sur la recevabilité des micro-interventions. Lorsqu'il s'agit d'un groupement d'intérêts économiques, il veille notamment à ce que la micro-intervention ne puisse générer une situation de concurrence déloyale. »

« L’analyse des dossiers peut s’effectuer en continu durant toute l’année. »

« En cas de risques, des visites de terrain peuvent être programmées par le Représentant Résident. »

2) La CGMO prévoit la possibilité d’une étape intermédiaire de présélection au cas notamment où les propositions recevables seraient trop nombreuses : « Une pré-sélection, sans aucun engagement, peut être établie conjointement. ».

3) « L’Attaché de la Coopération Internationale et le Représentant résident de la CTB se prononcent sur la sélection (ou non) des micro-interventions » au cours d’un « Comité conjoint de sélection »32.

Comme nous l’avons dit plus haut, les instructions pour la préparation des PIC mentionnent qu’« au moins 50% des MIP sont réservés à des activités visant à promouvoir l’empowerment des femmes ».

La CGMO spécifie les secteurs et thèmes d’intervention (« secteurs, thèmes et régions d’intervention de la loi sur la coopération internationale »), et met clairement l’accent sur l’intégration transversale de la dimension culturelle33.

Une autre source mentionne qu’ « une attention particulière est réservée aux initiatives dans le cadre de l’économie sociale »34.

2.6.5. Formulation

« Le Représentant résident de la CTB veille à fournir l’accompagnement humain adéquat au partenaire local pour la préparation… de la micro-intervention ».

« Le Représentant résident signe une Convention d’exécution avec le partenaire local. »35

Le dossier technique et financier des MI est remplacé par une ‘Fiche technique de projet’36. On y trouve tous les renseignements classiques : Numéro(s), intitulé du projet,

32 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2011 » ; annexe 1 33 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2009 » ; annexe 1. 34 « Programme de micro-interventions » ; Justification du budget général des dépenses 2010, division organique 54, pages 19 et 20. 35 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2011 » ; annexe 1 36 Guide de mise en œuvre de la prestation MIP juin 2007 (version 02), annexe 3 : Fiche technique de projet.



localisation géographique, secteurs, bénéficiaires, partenaire local responsable, date de démarrage, durée du projet, moyens humains et financiers. Les deux derniers paragraphes sont consacrés à une brève description du projet et aux résultats attendus.

2.6.6. Rapportage

Le rapportage est lui aussi, réglé par la CGMO qui précise en son article 8 qu’un rapport final sur le programme annuel est remis par la CTB à l’Etat37. « Ce rapport comprend par pays et par programme :

- le nombre de micro-interventions en cours ou clôturées,

- un bref descriptif du déroulement de chacune d’elles,

- l’appréciation générale de la mise en œuvre,

- des conclusions quant à la cohérence et à la pertinence pour le développement,

- un rapport financier »

L’annexe 1 à la CGMO précise : «Le représentant résident assure… l’appréciation des résultats » de la micro-intervention.

« Le Représentant résident rédige et transmet à l’Attaché de la Coopération internationale une copie du rapport final prévu à l’article 8 de la présente convention. »

Les rapports financiers semestriels et la justification des dépenses se font conformément au contrat de gestion.

Au sein du rapport annuel à la DG-D sur les programme par pays, le rapportage sur les MI individuelles suit le modèle de rapport final tel que mentionné dans le guide de la CTB38.

Quatre paragraphes sont prévus : 1) numéro et nom de la MI ; 2) statut (clôturé, en cours,…) de la MI ; 3) descriptif (maximum 5 lignes) ; et 4) Etat d’avancement (maximum 5 lignes).

L’appréciation générale du programme contenue dans les rapports annuels à la DG-D est structurée autour des 3 points suivants : (i) synthèse des problèmes rencontrés ; (ii) recommandations ; et (iii) remarques relatives à la pertinence, à la cohérence et à la durabilité. Le partenaire local est lui aussi tenu de rédiger un rapport d’avancement et un rapport final conformément au canevas fourni par la CTB39.

2.6.7. Evaluation

L’évaluation du PMI, en tant que programme, dans un ou plusieurs pays relève du service de l’évaluation spéciale ; la DG-D et les attachés peuvent faire des suggestions à cet égard.

L’évaluation est mentionnée à l’article 6 (évaluation et monitoring) de la CGMO40 qui stipule que : « La CTB s’engage à apporter sa collaboration à toute évaluation et monitoring par l’Etat durant ou après l’exécution de la prestation de coopération. »

37 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2010 » 38 Guide de mise en œuvre de la prestation MIP juin 2007 (version 02), annexe 5 : Modèle de rapport final. 39 Guide de mise en œuvre de la prestation MIP juin 2007 (version 02), annexe 4 : Modèle de convention d’exécution point 2.2, troisième tiret. 40 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2010 »



Depuis 2001, plusieurs évaluations ont eu lieu; ce sont :

- Rapport d’Evaluation Interne du Programme de Micro-interventions, Bolivie, 2002 – 2003.

- Evaluation des projets 2005-2007 du Programme de Micro-Interventions, Bénin, février 2008.

- Evaluation du programme de micro-interventions (missions terrain en RDC, en Algérie et au Pérou), mars 2008.

- Evaluation du programme de micro-interventions en Tanzanie, 2009.

- Evaluation du Programme de micro-interventions (MIP) en République démocratique du Congo (2007-2009), novembre 2010.

Analyse du cadre légal et réglementaire


3. Analyse du cadre légal et réglementaire

Le cadre légal et réglementaire est décrit en 2.1 ci-dessus et discuté plus en détail dans l’annexe 7.

Il est difficile de positionner le programme PMI en fonction d’un article précis de la loi du 25 mai 1999 sur la coopération internationale. Le PMI ne répond pas à la définition légale de la coopération bilatérale directe dans la mesure où il s’adresse à des communautés locales éventuellement publiques ou à des initiatives privées de développement communautaire41. L’article 11 de la loi est en fait plus proche de ce qui pourrait servir de base légale au PMI. Cet article fournit le cadre légal de la coopération indirecte avec les partenaires autres que les Organisations non gouvernementale (ONG), les universités et les institutions scientifiques.

La loi portant création de la CTB ne fournit pas davantage de cadre idéal pour le PMI, ni en son article 5 car le PMI ne fait pas l’objet d’une convention entre Etats, ni en son article 6 car le MIP ne figure pas à la liste des tâches de service public qui y sont précisément énumérées, ni à l’article 7 car il n’y a pas, en l’occurrence, de mise en concurrence.

Pourtant, en citant le programme PMI dans le deuxième et le 3ième contrat de gestion avec la CTB le Roi place de facto le PMI sous l’article 5 ou 6 de la loi portant création de la CTB, puisque, en vertu de l’article 15 de ladite loi, le contrat de gestion fixe les règles et conditions spéciales des articles 5 et 6 de la même loi42.

Le 3ième contrat de gestion précise même que le PMI tombe sous l’article 5, §2, 3° (coopération financière), 5° (bourses) ou 8° (aide d’urgence).

L’interprétation ‘article 5’ est confirmée dans les conventions annuelles de mise en œuvre du programme PMI.

Le PMI ne répond cependant pas à la définition légale de la coopération bilatérale directe (« ...financés par l’Etat belge sur base d’une convention entre les 2 pays »), même si depuis peu le PMI doit être mentionné dans les PICs. En effet, le PMI s’adresse à des communautés locales éventuellement publiques ou à des initiatives privées de développement communautaire.

Les instructions à l’usage des attachés relatives à la préparation des PIC (2009) marquent une certaine désaffection pour le programme qui devient ‘éventuel’ et sujet à ‘justification’. Le Vietnam, ou le programme n’était plus réellement en vigueur depuis 2001, trouve dans cette instruction une base pour le non-usage de l’instrument. Mais c’est le Rwanda qui, le premier, a fait réellement usage de l’instruction en supprimant le PMI du nouveau PIC et en justifiant cette suppression. Par ailleurs, l’inscription du PMI dans le PIC n’a pas que des avantages. Les dispositions mentionnées à propos du programme ainsi que le montant budgétaire fixé pour plusieurs années mettent le PMI localement dans un carcan plus que dans un cadre. Ainsi, le rapport de la peer review du 41 A noter que l’on pourrait avoir la même argumentation pour le programme des bourses bilatérales, sauf que ce programme est précisément mentionné sous l’article 5. Le Secrétaire d’Etat Boutmans (juriste de formation) était conscient du problème en intégrant au sein de certains PIC un projet bilatéral englobant les bourses et ayant pour titre « training facility ». 42 Article 15. § 1er : « Les règles et conditions spéciales selon lesquelles la CTB exerce les tâches de service public qui lui sont confiées par les articles 5 et 6 sont arrêtées par un contrat de gestion conclu entre l’Etat fédérak et la CTB ».



CAD confirme cette désaffection ou, à tout le moins, le caractère non prioritaire du PMI chez certains responsables et dans certains pays.

L’instruction selon laquelle « au moins 50% des MIP sont réservés à des activités visant à promouvoir l’empowerment des femmes » donne lieu à interprétation sur la signification exacte du mot « empowerment ». Cette disposition est atténuée dans le texte même de l’annexe 1 à la CGMO qui en limite l’application « aux pays partenaires dont le PIC prévoit la parité homme / femme ».

Appliqué RR CTB 64

Appliqué RR CTB 36

Appliqué RR CTB 62

Appliqué RR CTB 92

Appliqué RR CTB 93

Connu RR CTB 91

Connu RR CTB 46

Connu RR CTB 87

Connu RR CTB 93

Connu RR CTB 100

Appliqué Attachés 33





Connu Attachés 56

Connu Attachés 56

Connu Attachés 89

Connu Attachés 89

Connu Attachés 100

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Recommandations del'évaluation COTA 2008

Instructions du S.E. Boutmans2001

Programmation motivée dansla préparation du PIC et 50%

réservé à l'empow erment desfemmes

Troisième contrat de gestionavec la CTB, titre 3, article 11

Convention générale de miseen œuvre annuelle de la

prestation MIP

Diagramme 10: connaissance et application des textes réglementaires et de l’évaluation

COTA 2008 sur le terrain

La connaissance du cadre légal et réglementaire, par les personnes chargées de l’appliquer ou de le faire appliquer est variable selon les personnes et selon les documents.

Le texte réglementaire le plus connu sur le terrain et à Bruxelles et le plus appliqué sur le terrain est indéniablement la convention générale de mise en œuvre annuelle de la prestation MIP. Le Vietnam est le seul pays où cette convention n’est pas appliquée, car comme nous l’avons mentionné plus haut, il n’y a pratiquement pas de programme PMI dans ce pays depuis 2001. La partie du troisième contrat de gestion qui traite du PMI (le titre 3, article 11), est également fort bien connue et appliquée. (Connus à 89 pour cent et appliqué par 84 pour cent des postes.)

Les grandes différences dans la connaissance et l’application de certains textes par les ambassades et par les RR CTB sont probablement dues au fait que certains textes s’adressent plutôt à l’attaché (instructions à l’usage des attachés du Secrétaire d’Etat Boutmans d.d. 2001 ; programmation motivée dans le PIC / 50 pour cent réservé à



l’empowerment des femmes), et d’autres aux RR CTB (recommandations de l’évaluation du PMI par le COTA d.d. 2008)43.

Il en va de même pour les textes qui n’étaient pas mentionnés dans le questionnaire et dont l’existence a été fort justement rappelée par des attachés (mention du PMI dans le texte explicatif de la loi budgétaire) et par les RR CTB (Guide de mise en œuvre CTB d.d. 2007, PV de sélection, contrat individuel de chaque MI, instructions de programmation financière).

A noter que tous les textes réglementaires sont souvent appliqués « dans la mesure du possible ». C’est probablement ce qui explique la différence négative entre les valeurs ‘connu’ et ‘appliqué’, certains répondants ayant répondu ‘non’ dès qu’une disposition n’était pas appliquée ou applicable à la lettre et d’autres ayant répondu ‘oui’ dans la mesure du possible. L’application des différents textes dépend également de la stratégie du PMI définie localement. Différents éléments seront donc discutés plus en détail dans le point 5.1. relatif à la stratégie du PMI.

Les interviews à Bruxelles confirment le manque de cohérence entre les différents textes. Il n’y a pas non plus d’unanimité sur l’utilité de la réglementation et des procédures actuelles. Certains considèrent qu’elles forment un bon cadre pour le fonctionnement actuel du PMI, d’autres qu’elles sont trop ou ne sont pas assez souples.

Le cadre réglementaire n’est donc pas un véritable cadre ; les différentes dispositions légales et réglementaires présentent plusieurs contradictions entre elles qui rendent impossible l’application intégrale de l’ensemble.

Enfin, il faut mentionner ici que le PMI doit également se conformer aux règles financières en vigueur. Les demandes récurrentes du terrain pour bénéficier de davantage de moyens pour le suivi et de davantage de flexibilité financière ne sont pas vraiment en phase avec les procédures de contrôle financier qui stipulent que tout programme / instrument doit se conformer aux procédures prévues et au contrôle administratif et budgétaire. Il doit notamment présenter des garanties suffisantes de suivi et de rapportage des progrès / résultats.

La création d’un nouveau programme ou instrument (ou le maintien d’un tel programme ou instrument) doit montrer une réelle valeur ajoutée et ne pas entraîner de frais administratifs supplémentaires.44

43 L’évaluation n’est pas un texte réglementaire en soi. Nous ne savons pas si elle a donné lieu à des instructions précises concernant l’application ou non des recommandations au sein de la DGD ou de la CTB. 44 Interview avec le contrôle financier.

Analyse selon les 5 critères du CAD et les 3 C




4. Evaluation du PMI et de l’instrument selon les critères du CAD et les 3 C.

Les différents critères seront traités sous l’angle de la micro-intervention et/ou sous l’angle du Programme des MI et/ou sous l’angle de l’instrument/la modalité PMI.

Dans les diagrammes :

- le nombre de réponses correspond à la grandeur de l’échantillon qui à pu être utilisé pour établir le diagramme,

- les barres introduites par QE correspondent à la réponse (basée sur la visite de 120 MI) apportée par les évaluateurs aux questions d’évaluations.

4.1. Pertinence du programme et de l’instrument

4.1.1. Introduction : nature et rôle des bénéficiaires

Sur le terrain, les consignes relatives aux bénéficiaires sont interprétées différemment dans chaque pays. Dans certains pays partenaires les MI sont davantage réservées aux plus vulnérables et aux plus démunis ; dans d’autres pays partenaires les MI sont, par manque de moyens pour le suivi et le renforcement des capacités, davantage réservées aux groupes qui ont la capacité de formuler eux-mêmes une proposition et de la mettre en œuvre. Dans l’absolu, la nature des bénéficiaires ne vient qu’en 11ième position (sur 22) dans la liste des critères de sélection appliqués (voir diagramme 55, page 87).

Par delà l’application de textes, la notion même de bénéficiaire est parfois rendue confuse par l’implication d’un, voire de plusieurs intermédiaires qu’il s’agisse d’une petite ONG locale, d’un pouvoir organisateur (d’école ou de centre de santé par exemple), d’une association de bienfaisance, d’un pouvoir local,… La plupart des MI visitées pendant les missions de terrain avaient été attribuées à ce type d’organisations intermédiaires et non à des groupes de bénéficiaires auto-constitués. Dans différents cas, ces organisations étaient des sortes de coupoles ; dans d’autres cas elles n’avaient pas de liens directs avec les bénéficiaires.

Beaucoup de MI répondent à des besoins impérieux et urgents des bénéficiaires, mais le programme dans son ensemble n’est pas conçu pour bénéficier aux communautés/groupements qui en ont le plus besoin. Ceci est essentiellement dû à la procédure de sélection examinée plus en détails au point 5.2.5.

Lorsqu’une MI sert à construire un puits, les bénéficiaires sont, sans aucun doute possible, les personnes qui vont puiser de l’eau à ce puits.45 Mais lorsqu’une MI sert à équiper un groupe folklorique, les bénéficiaires sont-ils les membres de ce groupe ou les spectateurs à qui l’on procure un accès (souvent payant) au patrimoine culturel local ?

Pour les MI culturelles, en général et sauf rares exceptions46, le public de ces événements (danse, théâtre, musique, cinéma,…) est totalement hors champ. Les

45 Pour peu bien sûr que le puits contienne de l’eau en permanence et en quantité suffisante. 46 Par exemple la construction et l’équipement d’un centre culturel ou d’une bibliothèque accessible à tous.



bénéficiaires réels sont les organisateurs, producteurs et artistes de ces événements. Nous avons donc opté pour ne pas considérer comme bénéficiaires finaux les spectateurs de ce genre de manifestation.

Au sein d’une association, on peut encore distinguer les membres du comité directeur (Président, vice-président, secrétaire, trésorier,…) des membres ordinaires. Nous avons donc systématiquement considéré comme vrais bénéficiaires les personnes qui profitaient le plus de l’intervention.

Cette réflexion doit également être replacée dans le cadre de l’application de la directive visant à ne pas générer de situation de concurrence déloyale. Lorsqu’une MI est à caractère économique ou productif, elle favorise immanquablement un groupe par rapport à un autre, à moins que les bénéficiaires ne soient la population toute entière ou un groupe dont les capacités ne lui permettront jamais d’entrer en concurrence réelle avec la population ordinaire (handicapé, non qualifié,...).

Sur le terrain, nous avons rencontré très peu d’associations de base au sens de ‘groupe de bénéficiaires auto constitué’.

En principe, ce sont les groupes bénéficiaires eux-mêmes qui doivent introduire la demande de financement. Dans la pratique, cela se fait le plus souvent à travers un, voire plusieurs niveaux d’intermédiaires locaux.

4.1.2. Correspondance aux attentes des bénéficiaires

7,7

7,6

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

Selon les attachés, le programme de MI répond auxattentes des bénéficiaires

Selon les RR CTB, le programme de MI répond auxattentes des bénéficiaires

Diagramme 11 : Opinion des Attachés et des RR CTB sur la réponse du Programme des MI

aux attentes des bénéficiaires (10 = entièrement d’accord)

Le diagramme 11 nous montre l’opinion des attachés et des RR CTB sur le degré de réponse du PMI aux besoins des bénéficiaires.

Dans une large mesure, le PMI considéré comme la somme des MI qui le composent répond aux besoins des bénéficiaires directs. Ceci est fort logique si l’on analyse la procédure d’introduction des propositions. Si le microprojet est sélectionné, il couvre au moins partiellement les besoins décrits dans la proposition. Il est rare cependant que l’ensemble des besoins soient couverts à cause des limites imposées par le montant de la MI et le temps d’exécution, et à cause de la nature de la plupart des MI. Ainsi, dans une école pour aveugles, les enfants ont, grâce à une MI, de bons lits et de bons matelas, mais il n’y avait pas assez d’argent pour acheter des moustiquaires pourtant indispensables à une bonne qualité de sommeil.

Le diagramme 12 montre que les bénéficiaires ultimes ont tendance, soit à s’en remettre largement à une organisation intermédiaire, soit à prendre une part active dans la rédaction d’une demande et la recherche d’un sponsor.

La colonne de faible implication caractérise les bénéficiaires ultimes ou directs qui ne disposent pas des capacités pour introduire une demande. Ils ne connaissent pas le PMI, n’ont pas le matériel pour rédiger, n’ont pas appris à raisonner en termes d’objectifs / résultats / activités / ressources.



La colonne de forte implication caractérise, soit des MI où un ou plusieurs leaders parmi les bénéficiaires ont eu un très bon dialogue avec une organisation intermédiaire, soit des MI où une association constituée d’un (très) petit nombre de membres a réussi à ‘décrocher’ un financement à son profit.

38,2

11,2 11,2 15,723,6

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

quasinul

faible moyen bon trèsbon

Diagramme 12 : Répartition du degré

d’implication des bénéficiaires dans la

rédaction de la demande et la recherche

d’un sponsor (en % de 89 réponses)

81,2

5,9 7,1 5,0 0,00,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

oui peut-être

non

Diagramme 13 : Intension de l’association

bénéficiaire de demander un autre

financement pour investissement (en % de 85

réponses)

On peut également se poser des questions quant à la sélection exclusive de MI de nature culturelle dans des pays où les besoins de base insatisfaits sont énormes47. Nous verrons plus loin que, à l’exception du texte explicatif de la loi budgétaire48, l’objectif général du PMI et de nombreux textes réglementaires autorisent également le financement de MI qui n’ont que peu à voir avec les besoins urgents et prioritaires du Partenaire.

Pertinence individuelle des MI

8,2

7,1

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

Selon les bénéficiaires f inaux, la micro-intervention arépondu à leurs besoins (42 réponses)

Selon les évaluateurs, les MI visitées ont répondu auxbesoins des bénéficiaires finaux (85 réponses)

Diagramme 14 : Réponse des MI aux attentes des bénéficiaires (10 = entièrement d’accord)

Le diagramme 14 nous montre 2 appréciations différentes sur le degré de réponse des MI aux besoins des bénéficiaires. La difficulté d’accéder aux bénéficiaires ultimes pendant les missions de terrain nous a poussés à introduire dans notre formulaire d’enquête, une appréciation de notre propre perception de la satisfaction des besoins réels des bénéficiaires.

Selon les évaluateurs, plus de 70 pour cent des MI répondent à un besoin des bénéficiaires. Cette proportion monte à 80 pour cent si l’on interroge les bénéficiaires eux-mêmes. De 20 à 30 pour cent des MI ne sont donc pas très pertinentes. Par

47 Là où les besoins de base sont généralement mieux satisfaits, les MI ‘culturelles’ peuvent prendre tout leur sens comme par exemple, lorsqu’il s’agit de préserver le caractère majoritairement arabe de la vieille ville de Jérusalem. 48 Le texte mentionne comme objectif: « améliorer les conditions des catégories les plus vulnérables ».



exemple 3 sessions de soutien psychologique à des victimes de terrorisme par des psychologues qui ne parlent ni ne comprennent le langage local.

Mais le diagramme 13montre que plus de 80 pour cent des organisations assistées ont la ferme intention de chercher des fonds pour financer un investissement supplémentaire auprès de la Belgique ou d’un autre bailleur, et que par contre, aucune des organisations visitées n’avait la certitude qu’elle n’aurait plus recours à un financement extérieur49. De ce point de vue, même si un besoin est satisfait, une MI unique n’est donc pas vraiment suffisante pour résoudre les problèmes d’autonomie d’une communauté.

Beaucoup de MI n’auraient aucune pertinence si elles n’étaient liées à une structure plus solide et plus durable. C’est par exemple le cas de cette MI qui fourni des lits à un orphelinat. Elle n’est pertinente que parce que le bâtiment existe et parce que l’orphelinat est géré par une congrégation religieuse. La construction d’une salle de classe n’est pertinente que dans le cadre d’un établissement scolaire géré par un pouvoir organisateur et dont l’encadrement (notamment l’enseignant pour cette salle de classe) est assuré par un Ministère de l’Education.

A noter également que pour toutes les propositions intéressantes et valables qui visent à résoudre un besoin réel mais qui, pour diverses raisons (hors zone géographique, hors thème, hors secteur, pas de budget, budget supérieur à 12500€, …), ne sont pas sélectionnées, ce besoin n’est bien évidemment pas couvert.

4.1.3. Avantages liés à la spécificité de l’instrument

RR CTB 7,9

RR CTB 7,8

Attachés 7,8

Attachés 6,0

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

L’instrument PMI est trèsspécif ique

L’instrument PMI a une plusvalue importante

Diagramme 15 : Opinions relatives à la pertinence de l’instrument (10 = entièrement

d’accord)

Le PMI n’est de loin pas la seule modalité ou le seul instrument belge utilisé pour le développement des communautés locales. Sans être certains d’être exhaustif, nous pouvons citer le programme de coopération avec les organisations de la société civile locale, la coopération indirecte via un grand nombre d’ONG, certains programmes du Fonds belge de Sécurité alimentaire, les programmes bilatéraux d’appui à la décentralisation ou aux initiatives locales de développement, et la coopération – souvent à caractère culturel - des entités belges fédérées. Bien qu’ils soient censés avoir tous les mêmes groupes cibles, ces programmes évoluent dans des cadres légaux et réglementaires différents et non coordonnés.

La spécificité de l’instrument est reconnue par la plupart des personnes interrogées. Grace à sa procédure décentralisée, le PMI permet de répondre de manière souple, rapide et précise aux aspirations d’un groupe déterminé de bénéficiaires.

Les délais d’attente entre l’introduction d’une demande, l’octroi de la subvention et la finalisation de la MI varient selon les différents pays et la nature de la MI mais restent

49 De nombreuses associations ont aussi des sponsors réguliers pour assurer leurs frais de fonctionnement. Ces frais ne sont, en principe, jamais financé par une MI.



courts si nous les comparons à d’autres modalités d’aide50. Ils peuvent même être très courts si plusieurs moments de sélection sont prévus dans la même année civile. De ce point de vue, une MI peut se révéler très pertinente lorsqu’une action rapide mais ponctuelle est nécessaire.

Le programme permet d’atteindre des groupes cibles de base (‘grassroot’) qui ne seraient pas atteints par d’autres instruments de coopération. Les MI constituent ainsi une niche pour la Coopération belge et pour quelques autres bailleurs ayant des programmes similaires (voir étude de benchmarking en annexe 2).

Le montant maximal du financement, fixé actuellement à 12.500€, est également une spécificité de l’instrument. Cette limite a ses avantages et ses inconvénients. D’un côté, elle permet, avec un montant relativement faible, même comparé aux programmes d’autres bailleurs, de répondre à un maximum de demandes. Elle permet aussi d’éviter les demandes exagérées et incite les associations demandeuses à viser le plus utile et le plus concret. D’un autre côté, la fixation d’un plafond peut inciter certains demandeurs à viser le maximum et empêche le financement de propositions valables dont le budget serait, par exemple de 20.000€. C’est pour cette raison que certains bailleurs ne dévoilent pas le plafond autorisé et/ou permettent plus de flexibilité locale dans la fixation de ce plafond.

Dans certains cas, l’objectif des MI était pertinent mais les activités développées pour atteindre cet objectif l’étaient beaucoup moins. Par exemple, cette MI dont l’objectif était d’améliorer la formation en techniques agricoles des étudiants : au lieu de rénover les dortoirs de ces étudiants51, la MI à financé un logement pour les fermiers/professeurs dont le taux d’occupation ne dépasse pas 20 jours par an.

Même si d’autres bailleurs ont des instruments du type « petits projets d’ambassade », le PMI est et reste un instrument qui garde certaines spécificités typiquement belges (comme la mise en œuvre par un organisme séparé, l’intégration dans les PIC, la volonté de dépasser le côté purement ‘visibilité – relations publiques’. Là où le programme est mentionné dans le PIC, il est d’ailleurs introduit comme tel, sans la moindre ambiguïté.52

Le caractère innovant de certaines MI est parfois mis en avant pour justifier le programme. Une MI permettrait de tester à petite échelle et avec un risque fiduciaire limité des approches nouvelles qui pourraient être répliquées à plus grande échelle par des interventions de coopération plus importantes. L’utilisation du PMI à cette fin est recommandée par plusieurs évaluations précédentes. Elle est cependant en profond désaccord avec l’esprit de l’instrument. Dans ce cas en effet, l’initiative ne vient clairement pas d’une communauté locale et les catégories de bénéficiaires sont différentes. Les MI innovantes ne sont pas non plus inscrites dans une politique d’apprentissage visant à capitaliser les leçons de ces expériences, et qui pourrait mener à de réelles nouvelles approches. Ceci ne signifie pas pour autant que les MI innovantes n’aient pas de résultats, mais nous pensons que les approches nouvelles sont mieux testées et suivies dans le cadre de projets pilotes.

C’est aussi l’instrument PMI qui permet de mener avec plus ou moins de souplesse une politique de ciblage préférentiel sur les associations de femmes au niveau ‘micro’.

Les résultats de l’enquête terrain (diagramme 16) montrent qu’une majorité des MI sont neutres vis-à-vis du sexe des bénéficiaires. Plus de 10 pour cent des interventions favorisent peu ou beaucoup les hommes ou les garçons, par exemple par la construction ou l’équipement d’un atelier de soudure dans une école technique. Un tiers des MI visitées favorisait peu ou beaucoup les femmes ou les filles, par exemple par l’appui à un centre de réinsertion pour jeunes filles désœuvrées.

50 A l’exception, peut être de l’aide d’urgence 51 La logique d’intervention suppose que des étudiants ayant un meilleur dortoir ont un meilleur sommeil et sont plus reposés et plus attentifs pour suivre l’enseignement qui leur est donné. 52 Par exemple : PIC RDC et Burundi : « Le programme des Micro Interventions sera géré par la Partie belge et… »



4,3 6,4

56,4

16,0 17,0

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

100% ♂ Neutre 100% ♀

Diagramme 16 : Répartition des MI selon le

sexe des bénéficiaires (en % de 94 réponses)

21,130,0

12,1

10,5

15,0

30,3

5,90,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

2007 2008 2009 2010

100% ♀

80% ♀

Diagramme 17 : Proportions de MI qui

portent une attention particulière aux

femmes (en % de l’échantillon par année)

(échantillon total de 89 réponses)

Il n’y a pas de compréhension univoque du ciblage préférentiel sur les associations de femmes. Cependant, là où une attention spécifique aux femmes fait partie des critères retenus, les MI jouent souvent un rôle important dans la responsabilisation des femmes, leur autonomisation et leur promotion économique et sociale à l’échelle de la communauté bénéficiaire.

Cet ‘empowerment’ n’est cependant pas automatique. Il existe en effet une grande différence entre une initiative qui permet à un groupe auto constitué de femmes de démarrer et de gérer durablement une activité collective génératrice de revenus et la construction d’une salle de classe dans un lycée pour jeunes filles. Le diagramme 17 montre une évolution positive très claire entre 2008 et 2010 des MI strictement au bénéfice des femmes (100 pour cent)53. Les résultats sont plus mitigés si on élargi le ciblage préférentiel à la tranche 80 pour cent, mais l’addition des 2 pourcentages nous rapproche néanmoins plus des 50 pour cent qu’on aurait pu se l’imaginer au départ.

4.1.4. Correspondance avec les besoins du pays et les priorités globales

On peut difficilement imaginer que les besoins des pays partenaires de la coopération belge, exprimés dans le PSRP, diffèrent des priorités globales telles qu’exprimées dans les objectifs du millénaire.

Le PMI répond, sur papier, à certaines de ces priorités globales dans la mesure où son objectif général –« favoriser le développement humain durable sur le plan économique, social et culturel, par le renforcement de la base sociale dans le pays partenaire »- contient des éléments qui sont proches de certaines de ces priorités. Ce point de vue est partagé par une petite majorité des personnes interrogées.

Cependant, d’une part, cet objectif est formulé en termes très généraux qui englobent de ce fait tout ce que nous pouvons considérer comme « prioritaire » ; d’autre part, le PMI n’est pas pourvu de ressources en rapport avec ses ambitions, qui lui permettraient de contribuer à cet objectif à une quelconque échelle plus grande que celle du microcosme de la communauté bénéficiaire.

53 Pour rappel, les instructions mentionnant l’obligation de consacrer 50% des MI à l’empowerment des femmes datent de février 2009.



RR CTB 6,5

RR CTB 5,8

Attachés 5,6

Attachés 6,2

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0

Le PMI répond aux prioritésglobales (OMD)

Le PMI répond aux besoinsdu pays partenaire

Diagramme 18 : Opinions sur la réponse du PMI aux priorités globales et aux besoins des

pays partenaires (10 = entièrement d’accord).

Dans la pratique, le PMI a une logique propre qui le rend de moins en moins compatible avec les nouveaux paradigmes de l’aide et en particulier les principes d’appropriation et d’alignement. Tout comme les autres programmes du benchmarking, le PMI est largement décentralisé au sein des ambassades à qui cet instrument confère un certain pouvoir. Le PMI est de ce fait majoritairement considéré comme le dernier instrument où le bailleur peut fixer seul ses priorités.

Depuis 2009, la programmation des MI doit être motivée et inscrite au PIC54. La motivation devrait se faire en fonction des besoins du pays et l’inscription dans les PIC devrait garantir une certaine appropriation par le pays partenaire, puisque le PIC résulte d’une négociation entre la Belgique et le pays partenaire.

Le caractère belgo-belge du programme ne favorise pas son intégration harmonieuse dans les priorités de développement du Partenaire.

En Algérie, le PMI n’est que ‘toléré’ par les autorités.

Au Rwanda, par décision consensuelle entre les 2 pays, il n’y a plus de PMI prévu au nouveau PIC 2011-2014.

Au Benin les différentes MI ne sont pas prises en compte dans les différents plans de développement des localités. Au niveau local il n’y a donc pas intégration du PMI dans les stratégies de développement.

Dans la plupart des autres pays partenaires, l’implication des autorités partenaires ne va pas plus loin que l’information. A notre connaissance, la RD Congo est un des pays où (depuis 2010), le Partenaire participe activement au contenu du programme et à la sélection des interventions bénéficiaires. En RDC, le PMI doit s’aligner sur les priorités du Pays : le contenu du PMI est clairement décrit dans le PIC, et le PMI est régulièrement à l’ordre du jour du Comité des Partenaires.

L’examen du volume des MI, en nombre ou sur le plan budgétaire, ne révèle pas de corrélation avec l’indice de développement humain (IDH)55. Le même examen montre que jusque récemment le programme était bien développé dans les 3 pays ‘historiques’ de la coopération belge (RD Congo, Rwanda56 et Burundi). Pour d’autres pays (Tanzanie, Pérou,…) il n’y a par contre pas de corrélation entre le volume des MI et le volume global de l’APD belge (voir tableau 1 et 2 ). Le Vietnam constitue un cas particulier : la faiblesse, voire l’absence totale du programme pendant plusieurs années y relève d’une décision des attachés de Coopération successifs et non d’un quelconque besoin (ou manque de besoin) du pays.

54 Instructions à l’usage des Attachés concernant la préparation du PIC et de la commission mixte. 55 Si l’on considère l’IDH comme indicateur des besoins d’un pays 56 Depuis 2011, le Rwanda a décidé de ne plus utiliser cette modalité.



4.1.5. Cohérence avec les politiques des Partenaires

Les missions de terrain ont confirmé que de nombreuses MI viennent se substituer, en tout ou en partie, au rôle de l’Etat : construction de salle de classe, de salles polyvalente, de centres de santé, de petits ponts, équipements de ces infrastructures, approvisionnement en eau potable,…

Il s’agit souvent de répondre à un besoin réel et urgent, mais ces MI s’effectuent sans tenir compte des priorités et des politiques fixées par le partenaire, notamment concernant le lieu, le secteur ou les bénéficiaires prioritaires.

RR CTB 5,2

Attachés 4,4

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0

Le PMI est cohérent avecles politiques des pays

partenaires et des autresbailleurs de fonds

Diagramme 19 : Opinions sur la cohérence du PMI avec les politiques des pays partenaires

et des autres bailleurs (10 = entièrement d’accord).

Même si les Programmes de MI par pays doivent de préférence s’inscrire dans un cadre géographique, sectoriel et thématique défini conjointement, le Programme général des MI ne montre pas de volonté globale de s’inscrire dans les politiques des partenaires en matière de développement communautaire ou d’appui aux initiatives locales. Le programme est clairement focalisé sur la population et des communautés locales ; il est peu pertinent pour les autorités centrales.

Certes, certains pays partenaires ne sont pas décentralisés et/ou n’ont pas vraiment de politique en la matière. Mais, même dans les pays où de réels efforts de décentralisation ont été entrepris, tels que le Bénin, les MI ne sont pas intégrées dans le processus de développement local du Partenaire.

Ce n’est que récemment que les exigences en matière de secteur, de thème transversal, et de lieu des interventions, ainsi que la justification de la nécessité d’inscrire un PMI dans le PIC d’un pays se sont précisées.

L’analyse des MI de ces 4 dernières années et les constatations de terrain montrent une application progressive mais lente à très lente de ces directives, comme le montre également les diagrammes 7 et 8, page 21. On constate que les MI se retrouvent un peu plus dans les zones de concentration belge et sur les thèmes belges. Mais cette concentration donne encore lieu à peu ou pas de liens et de synergies entre le PIC et le PMI dans les pays partenaires. En cette matière, les évaluateurs partagent l’appréciation de l’évaluation ‘COTA’ : « ces programmes ont traditionnellement été considérés comme en grande partie indépendants du reste de la coopération bilatérale »57.

Enfin, la convention générale de mise en œuvre précise également que « les programmes de micro-interventions s’inscriront, de préférence, dans les zones de concentration géographiques et les secteurs et thèmes prioritaires définis conjointement par le pays partenaire et la Belgique.58 » Indirectement la CGMO favorise donc l’alignement du PMI sur les politiques des partenaires.

Une faible majorité des personnes interrogées confirment que le PMI n’est pas vraiment cohérent avec les politiques du pays partenaire et des autres bailleurs. Sauf dans un ou deux pays, tant la communication que l’implication du pays partenaire et des autres

57 Evaluation du programme de micro-interventions (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ; 2008. 58 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2009 » ; annexe 1.



bailleurs sont faibles. Quelques informations sont communiquées à l’occasion de réunions de coordination plus générales, par voie de presse ou de site web59.

Les études de Benchmarking ont montré que la plupart des bailleurs considèrent les petits fonds locaux comme leur dernière chasse gardée. Lorsqu’il y a implication du partenaire, elle se fait surtout au niveau de la sélection à laquelle des représentants de l’Etat et de la société civile sont invités.

4.2. Efficacité

Dans ce chapitre nous allons apprécier l’efficacité du PMI en considérant l’efficacité de l’instrument et les résultats atteints aux trois niveaux d’analyse suivants :

- Le programme des MI en général sur base de la logique d’intervention de la CGMO, telle que définie au diagramme 9, page 30.

- Le programme appliqué dans chaque pays.

- Les MI en tant qu’éléments individuels constitutifs du programme.

4.2.1. Efficacité de l’instrument PMI

La nature même de l’instrument ‘PMI’, notamment la forte décentralisation, ne favorise pas l’atteinte de résultats globaux. Comme nous le verrons ci-dessous, le PMI récolte cependant certains succès si nous considérons les programmes dans chaque pays et surtout les MI prises individuellement.

5,0

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

QE3: Dans quelle mesure la spécif icité de l'instrumentPMI permet-elle de mieux atteindre les résultats?

Diagramme 20 : réponse des évaluateurs à la question d’évaluation 3.

Les facteurs de ces réussites60 au niveau pays ou au niveau de la MI sont liés à la conception de l’instrument en général. Ce sont :

- avant tout le temps et les moyens qui lui sont consacrés ;

- le positionnement de l’autorité décisionnelle aussi proche que possible du groupe cible ;

- le partage des tâches entre des personnes qui connaissent le terrain : de nombreuses décisions sont prises, à des degrés et avec des attributions diverses, par les personnes qui sont au contact de la réalité au niveau du terrain ;

- la souplesse des outils de montage des projets et des conditions de financement ;

- la rigueur dans l’application de quelques règles clefs : délais d’introduction des demandes, durée maximale, montants maximum et minimum ;

59 Voir réponses aux questions sur la stratégie du programme 60 La liste qui suit découle des réponses aux questionnaires, des interviews et des observations personnelles des évaluateurs au cours des missions de terrain.



- l’implication de la CTB (ou plus rarement d’un tiers) dans l’analyse des propositions, dans la finalisation éventuelle de celles-ci, dans la sélection et dans le suivi financier des MI ;

- le renforcement des capacités institutionnelles et de gestion par le partage des rôles avec le groupe cible dans la gestion locale et la mise en œuvre ;

- la possibilité de comptabiliser la participation locale sous forme de travail ou de matériel ;

- la sélection qui permet de choisir les meilleures propositions sur base de leurs qualités intrinsèques (conception logique, qualité technique, gestion et suivi par le groupe bénéficiaire,…).

Les problèmes d’efficacité (liés à l’instrument) mentionnés dans différents rapports annuels de la CTB sont le plus souvent liés à la faiblesse des moyens de gestion qui se répercute à tous les niveaux de la procédure : possibilité (ou non) d’étudier les dossiers de demande en profondeur, d’effectuer des visites de présélection, d’accompagner la formulation d’un dossier technique, d’effectuer un suivi sur le terrain, de respecter les délais, de renforcer les capacités de l’organisme bénéficiaire,…

Pour la plupart des membres de l’équipe d’évaluation et des personnes rencontrées, l’obligation d’ancrage bilatéral n’est pas un facteur qui influence positivement l’efficacité du PMI. Ni les acteurs de la coopération, ni d’ailleurs les évaluateurs ne considèrent le PMI comme un programme bilatéral (dans le sens d’une coopération d’Etat à Etat). La référence à l’article 5 de la loi sur la CTB est considérée comme une erreur matérielle.

Les visites de terrain on démontré que, jusqu’à présent en tout cas, le PMI n’est pas utilisé pour renforcer les connaissances, expériences et acquis dans les secteurs prioritaires du PIC. Inversement en aucun cas nous n’avons pu démontrer un effet de synergie quelconque entre des projets de coopération bilatérale et le PMI. Dans certains pays l’absence de lien avec le PIC relève d’une volonté délibérée. Il serait alors illusoire de chercher cette synergie.

4.2.2. Efficacité du programme en général

Si l’on considère la logique d’intervention telle que définie au diagramme 9, page 30, à l’échelle du pays partenaire, il faut se rendre à l’évidence que le programme n’atteint que médiocrement les résultats immédiats fixés pour le programme (outputs = base sociale renforcée dans le pays partenaire, plus d’autonomie acquise) et les résultats à court et moyen terme (outcome : prise en charge plus facile et par eux-mêmes du développement de leur propre communauté) fixés pour le programme. Même en RDC - pays qui a, ces dernières années, bénéficié le plus largement du programme, - la base sociale globale61, ne s’est pas renforcée significativement et la communauté n’a pas vraiment acquis plus d’autonomie grâce au PMI.

L’échec du PMI en général, dans l’atteinte de ses objectifs déclarés dans la CGMO et dans les instructions du Secrétaire d’Etat Boutmans est essentiellement dû à la grande disproportion entre ces objectifs extrêmement ambitieux et les moyens financiers et humains mis en œuvre62. L’on peut par ailleurs se poser la question de savoir si cela a bien un sens de fixer des résultats globaux à un tel programme.

61 C’est ainsi qu’est désigné le public cible dans sa globalité

62 Le score relativement bon de la question d’évaluation 2 (6,7) est dû aux bons scores attribués aux critères de jugement portant sur la réalisation des activités et sur l’atteinte des résultats immédiats.



4.2.3. Efficacité du programme dans chaque pays

Il est difficile de parler d’une efficacité du programme au niveau des pays parce que nous n’avons pas rencontré de pays qui avaient une vraie stratégie avec des résultats cibles bien définis.

Les informations recueillies ne nous permettent pas de conclure s’il y a quelquefois un effet allant au-delà du développement des bénéficiaires directs et des communautés proches (par exemple sur le développement socio-économico-culturel de la zone).

L’efficacité du programme dans chaque pays n’est donc constituée principalement que de la somme des résultats individuels de chaque MI.

Si nous considérons la logique d’intervention telle que définie au diagramme 9, page 30, à l’échelle de chaque communauté bénéficiaire, nos conclusions sont incertaines.

En RDC par exemple, si la communauté a par endroits pris en charge son propre développement, c’est peut-être aussi parce qu’elle y était forcée par les carences structurelles d’un Etat en situation de post-conflit.

Si certains répondants considèrent que l’objectif spécifique du programme est globalement atteint, nous constatons par contre que finalement très peu de MI atteignent cet objectif spécifique de renforcement de l’autonomie défini préalablement de manière générique (« la prise en charge plus facile et par les bénéficiaires eux-mêmes du développement de leur propre communauté »).

Le diagramme 21 ne porte que sur 26 MI. Il nous montre qu’aucune MI visitée ne s’est révélée autonome à 100 pour cent ; ce qui est fort logique car l’autonomie absolue est une ambition irréaliste. Par contre, le diagramme nous montre aussi que moins de 20% des communautés bénéficiaires ne se sont pas du tout renforcées.

Le manque d’attention de la plupart des MI sur les questions institutionnelles constitue indubitablement un handicap.

19,2 23,1

0,0

50,0

7,7

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

non ± oui

Diagramme 21 : Appréciation du renforcement de l’autonomie des organisations

bénéficiaires ou intermédiaires (en % de 26 réponses)

L’efficacité du programme dans chaque pays, qui rappelons le n’est constituée que de la somme des résultats individuels de chaque MI, varie considérablement et dépend et à des degrés divers de plusieurs facteurs, notamment :

- des stratégies de sélection.

- du contexte spécifique à chaque pays.

- du professionnalisme des intervenants.

- de la qualité du processus de sélection.



- du degré d’accompagnement (avant, pendant et à la fin des MI) et des moyens disponibles pour effectuer cet accompagnement.

- de l’(auto) évaluation des MI et/ou du PMI local et de l’usage que l’on en fait.

- de l’information sur les leçons du suivi et sur les intermédiaires locaux.

- du partage et de l’intégration de ces informations dans les nouvelles sélections et propositions. (Les MI étant, en principe, des interventions uniques sans possibilité de second financement, les leçons et recommandations d’une évaluation de MI ne peuvent être utilisées qu’au niveau du programme.)

- enfin, et peut-être surtout du facteur humain et des relations entre l’attaché et le RR CTB.

Un résultat indirect du programme dans certains pays est sans doute la meilleure connaissance et un meilleur contact avec les réalités du terrain qu’entraînent les visites de l’ambassade ou de la CTB aux MI. Ce raisonnement n’est bien sûr valable que dans les pays où le nombre annuel de MI, les distances à parcourir, l’état des routes/pistes et les moyens humains et matériels de l’ambassade et de la RR CTB permettent de telles visites.

Un autre résultat indirect du programme généralement présenté comme important dans l’étude documentaire des rapports pays est la visibilité de la Coopération belge et de la Belgique dans la mesure où le nombre de MI est important et que la plupart des MI devrait donner lieu à une cérémonie d’inauguration et/ou à la pose d’un panneau indiquant l’origine belge de l’aide. Les relations publiques et la visibilité ne sont pas des objectifs avoués dans les textes relatifs au PMI Mais les MI ont souvent un rendement de visibilité plus important que les grands projets.

En effet, les MI portent le plus souvent sur de petites réalisations concrètes ou la composante ‘hard’ d’infrastructure et d’équipement est largement supérieure à la composante ‘soft’ de formation et de renforcement des capacités. Le rapport ‘hard’/’soft’ s’inverse dans les grands projets. Un bâtiment est toujours plus facile à montrer que les capacités augmentées d’un responsable local.

La visibilité de la Belgique est fortement variable d’une MI à l’autre63. Pour 30% des responsables sur place (attachés et RR CTB, diagramme 24) ce résultat n’est pas recherché. Mais c’est la conjonction des opinions de l’Ambassadeur, de l’Attaché et du RR CTB qui détermine l’importance donnée à ce critère.

Le résultat des missions de terrain (diagrammes 22 et 23) surprend cependant par la grande proportion de MI qui ne font l’objet d’aucune mention de l’origine des fonds et de MI à visibilité quasi nulle. Même lorsque la MI est signalée d’une manière ou d’une autre, c’est souvent la CTB qui est mentionnée comme agence d’exécution et bailleur, sans que les mots ‘belge’ ou ‘Belgique’ apparaissent en toutes lettres. Souvent seul le logo en quadrichromie et le sigle CTB / BTC sont visibles.

63 La visibilité ne passe pas nécessairement par la pose d’un panneau ‘durable’. Si la MI consiste en un événement unique, par exemple la tenue d’une conférence ou d’un séminaire, il est évident qu’une banderole en tissu suffit largement. Et lorsque, par exemple, la MI consiste en l’impression d’un livre, d’une bande dessinée ou d’une revue, la présence d’un ‘panneau’ peut être remplacée par une mention de la Coopération belge en page de garde.

La présence d’une indication relative à l’origine des fonds n’est que temporaire dès que l’on s’écarte du côté purement matériel. Si une MI sponsorise un colloque, un atelier ou un événement culturel, la banderole n’est pas permanente. Même lorsque la MI consiste dans la construction d’un bâtiment scolaire ou médical par exemple, la permanence du panneau indiquant l’origine du financement n’est pas garantie. Au moins deux freins à la mise en place de ce panneau ont été constatés : d’une part, la pose d’un panneau nécessite parfois des autorisations (payantes) de la part des pouvoirs publics. D’autre part le panneau est souvent vite dérobé pour réutiliser les matériaux qui le composent.



20,59,6

69,9

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

panneaurigide

banderole rien

Diagramme 22 : répartition des MI signalées

par un panneau rigide ou une banderole (en

% de 83 réponses)

16,2 16,2 12,29,5

45,9

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

pres

que n

ulle

faible

méd

iocr

e

bonn

e

exce

llente

Diagramme 23 : répartition des MI en fonction

du degré de visibilité qu’elles procurent à la

Belgique (en % de 74 réponses)

RR CTB 7,6

Attachés 6,8

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0

La visibilité de la Belgiquequ’apportent le programme

et les MI est un résultatimportant

Diagramme 24 : Opinion des attachés et des RR CTB sur l’importance de la visibilité de la

Belgique par les MI (10 = entièrement d’accord)

La visibilité de la Belgique est plus vaste que la simple présence d’une mention indiquant l’origine des fonds. Elle comprend également la présence belge pendant la mise en œuvre (suivi) et à l’inauguration, l’association mentale des résultats obtenus à la contribution belge, et ainsi de suite. La visibilité de la Belgique varie fortement en fonction du Pays partenaire, de la localisation de la MI et de sa nature.

Les MI sont souvent très ‘matérielles’ et ont donc des résultats plus visibles que les projets bilatéraux de plus en plus orientés vers le renforcement des capacités. Cette visibilité entraine une fréquence relativement plus élevée des visites et/ou inaugurations par les personnalités de passage. Le nombre élevé de MI par rapport au nombre plus modeste de projets bilatéraux donne aussi davantage la possibilité d’inaugurer et de couper des rubans.

En même temps nous pouvons aussi nous interroger sur la réelle valeur de cette visibilité au sein des nouveaux paradigmes de l’aide en général. Dans certains pays, la visibilité n’est pas un résultat poursuivi et il n’est pas rare que des MI soient situées à plus de 4 heures de piste de la route goudronnée la plus proche.

Promotion du partenariat entre la population belge et la population du pays partenaire :

Dans certains pays, les déplacements pour d’autres motifs, de membres de l’ambassade, de la RR CTB, des délégations des communautés et des régions, des Ministres,…etc donnent encore lieu à des ‘promesses’ de financement.64 Cette pratique tend cependant à diminuer.

Dans certains pays également, les MI sont l’objet de visites par ces mêmes personnes, accompagnées ou non de journalistes belges.

Les organisations bénéficiaires qui reçoivent ces MI ont parfois un lien belge (ONG, province, congrégation religieuse, commune, région, communauté). Dans ce sens nous pouvons dire que les MI contribuent à un partenariat avec la population belge.

64 Dans au moins un pays, plusieurs dossiers examinés portaient la mention : « MIP à la demande de l’Ambassadeur, suite à sa visite à … ».



4.2.4. Efficacité individuelle des MI

4.2.4.1. Résultats immédiats

RR CTB 7,7

Attachés 7,0

Evaluateurs 8,4

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

Les MI atteignent lesrésultats immédiats(outputs) prévus

Diagramme 25 : opinions sur l’atteinte des résultats immédiats prévus (10 = Toutes les MI

atteignent 100% des résultats prévus)

Les diagrammes 25 et 26 nous montrent que les missions de terrain confirment et renforcent même l’opinion des RR CTB et des attachés, ainsi que les informations tirées des différents rapports annuels par pays : de manière générale, la majorité des MI atteint entièrement ou presque entièrement les résultats immédiats (outputs) prévus. Comme le montre le diagramme 27, ce constat vaut tant pour les MI à caractère matériel que pour les MI à caractère immatériel ou mixte65. Le fait que l’efficacité des MI est la plus haute au niveau des résultats immédiats n’est pas une surprise. Plusieurs RR CTB considèrent « qu’une MI est plutôt une action avec un output et rien de plus. » De nombreuses propositions de financement sont rédigées dans ce sens et accordées par les comités de sélection. Lorsque la MI s’intitule « fourniture de matériaux pour la construction de… », la simple réalisation du l’édifice prévu clôture la MI avec succès.

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

pas d

u tou

t

faib

lemen

t

moy

enne

men

t

pres

que

entiè

rem

ent

Immatériel

Mixte

Matériel

Diagramme 26 : répartition des MI en fonction

du degré d’atteinte des résultats immédiats

prévus (en % de 82 réponses)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Mat

ériel

Mixte

Immaté

riel

entièrement

presque

moyennement

faiblement

pas du tout

Diagramme 27 : Répartition des degrés

d’atteinte des résultats immédiats selon la

nature matérielle ; immatérielle ou mixte des

interventions.

65 Notre échantillon est trop petit que pour valider une différence significative



4.2.4.2. Résultats à court et moyen terme

RR CTB 6,7

Attachés 5,6

Evaluateurs 5,7

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

Les MI atteignent lesrésultats à court et moyenterme (outcomes) prévus

Diagramme 28 : opinions sur l’atteinte des résultats à court et moyen terme (10 = Toutes

les MI atteignent 100% des résultats prévus)

6,116,3

8,222,4

32,7

14,3

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

aucu

n

pres

que pa

s

faible

men

t

moyen

nem

ent

pres

que

entiè

remen

t

Diagramme 29 : répartition des MI en

fonction du degré d’atteinte des résultats à

court et moyen terme prévus (en % de 49

réponses)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Productif Non productif

bon

satisfaisant

médiocre

faible

très faible

Diagramme 30 : Répartition des degrés

d’atteinte des résultats à court et à moyen

terme selon la finalité productive ou non

productive des interventions.

Dans la pratique, dans certains pays, pour certaines MI, et/ou dans certaines circonstances particulières, les règles sont appliquées de manière plus flexible pour l’atteinte des résultats. Par exemple, une rallonge budgétaire est accordée suite au fait que le prix du ciment a doublé en 3 mois de temps66.

Les diagrammes 28 et 29 montrent que l’efficacité est moins grande mais reste bonne au niveau des résultats à court et moyen terme (outcomes). Pour de nombreuses personnes consultées, les micro-interventions sont orientées vers l’atteinte de résultats rapides sans véritable focus sur le moyen terme. Autrement dit, les objectifs des MI sont rarement formulés au niveau des effets à atteindre (outcomes) mais plutôt au niveau des produits (moulin, salle de classe, centre culturel,…), voire même au niveau des activités (achat de matériel ou d’équipement tels que : machines à coudre, ordinateurs, matériel de couture, outils de jardinage,…). Ceci réduit certaines MI à un don caritatif pur et simple en lieu et place d’une intervention de développement et limite l’appropriation des résultats par les communautés bénéficiaires.

Les questions de l’usage du bâtiment, de sa pérennité, de son accès et de son entretien, qui relèvent de ‘l’outcome’ et de la durabilité des résultats ne sont pas directement à l’ordre du jour. La différence est pourtant bien réelle. Pour certaines MI, des bâtiments n’ont pas pu être achevés au point d’en empêcher l’usage à cause de problèmes de propriété foncière, d’inflation et de fluctuation du taux de change. Pour d’autres MI, le bâtiment abritant le matériel était prêté par (ou loué à) un membre de la communauté

66 Cette possibilité est d’ailleurs prévue à l’article 2.4 de la CGMO qui précise : « La contribution belge au financement d’une micro-intervention est plafonnée à 12500 euros. Cette contribution peut-être adaptée si une différence significative est remarquée entre les coûts prévisionnels observés entre la date du dépôt de la demande et la date de sélection, ou en cours d’exécution (inflation, taux de change défavorable,…) ».



qui, suite à un désaccord, s’est retiré du groupe. En conséquence, les membres restant se sont retrouvés à la rue.

S’il n’y a pas de focus sur le moyen terme, il est aussi difficile de juger si les résultats sont, ou non, suffisants à ce niveau67.

Cependant, sans entrer dans trop de spéculations, il est fort probable que, par exemple, la construction d’un centre de santé là où il n’y en avait pas raccourcit parfois considérablement la distance et le temps nécessaire pour l’accès aux premiers soins. De même, la construction d’une salle de classe diminue parfois considérablement la distance et le temps nécessaire pour l’accès à l’éducation. La construction d’un local polyvalent facilite la participation des citoyens à la vie politique, sociale et culturelle de leur communauté. La réfection d’une toiture dans un internat permet à des centaines d’enfants de dormir, année après année, dans des conditions plus dignes.68

Les missions de terrain (diagramme 30) on montré que l’atteinte de résultats à moyen terme est plus grande pour les MI de nature non productive (ou sociale) que pour les MI de nature productive (y compris économique et agricole). Pour certaines MI de nature productive, l’activité génère des revenus suffisants et est un succès. Dans d’autres cas, la rentabilité n’est pas suffisante pour permettre une amélioration significative des conditions de vie du groupe cible.

Lorsque les MI consistent en la fourniture d’équipements pour des activités génératrices de revenus, les effets liés à l’utilisation du matériel par les bénéficiaires sont généralement perceptibles. Mais il faut encore nuancer en fonction de l’offre et de la demande pour le produit, de la profitabilité, de la concurrence, de l’accès aux marchés et aux filières de distribution, du niveau d’accompagnement individuel à l’utilisation de matériel acquis de façon collective,... 69

Un constat positif en cas d’échec ou de difficultés rencontrées est que souvent les communautés bénéficiaires ne les cachent pas et essaient à la fois de tirer les leçons de l’échec et de trouver d’autres moyens pour résoudre leurs problèmes.

Les missions de terrain nous ont aussi amené à revoir nos conclusions préliminaires sur les MI ‘de relation publique’. L’opinion générale était que de par leur nature, ces MI pousseraient l’efficacité générale du PMI vers le bas. En fait, ce n’est vrai que pour certaines MI ‘de relation publique’ accordées à des personnes influentes parce qu’il est difficile de les refuser.

Ce n’est pas le cas lorsque les MI sont accordées à des (ou par l’intermédiaire de) personnes ou organisations bien connues de l’ambassade et pour lesquelles les bonnes expériences avec des MI précédentes sont plutôt une garantie de succès. L’utilisation de ces personnes ou organisations qui ont une relation de confiance privilégiée avec l’ambassade diminue de plus considérablement le risque fiduciaire.

Dans les rares pays où les micro-interventions sont parfois promues par des personnes ‘influentes’, l’attribution d’une subvention peut tantôt faciliter les contacts et l’accès à d’autres sources d’informations utiles pour l’ambassade, tantôt ouvrir des portes et se trouver très utiles lorsque, quelques années plus tard, le promoteur a franchi les échelons jusqu’au sommet de l’Etat (Secrétaire général, Ministre,…)

Selon les attachés et les RR CTB, les principaux obstacles à l’efficacité des MI sont l’inexpérience du groupe cible et l’absence de moyens adéquats pour assurer une bonne préparation, un bon encadrement et un bon suivi des projets. Les interviews au siège et les résultats du benchmarking confirment que l’efficacité pourrait être accrue par une formation systématique des bénéficiaires et des gestionnaires du programme dans les

67 Seule une cinquantaine de MI ont pu être jugée par les évaluateurs au niveau des ‘outcomes’. 68 Pour autant bien entendu que ces locaux soient équipés en matériel et en personnel, qu’ils soient accessibles du point de vue financier, social et culturel, et qu’ils offrent des services de qualité. 69 Evaluation du PMI au Bénin, Institut de Recherche et d’Action pour la Développement (IRAD) , février 2008.



pays partenaires, mais aussi par une plus grande cohérence avec les zones géographiques et les secteurs du PIC.

D’autres causes, comme par exemple l’inflation, la mauvaise exécution des travaux, les conditions climatiques exceptionnelles, le vol, peuvent également diminuer, voire annuler l’efficacité individuelle des MI.70

4.3. Efficience

Dans ce chapitre, nous allons traiter des facteurs d’efficience qui se rapportent au programme et à l’instrument dans son ensemble. Une troisième partie est consacrée à l’efficience des MI prises individuellement. Les facteurs d’efficience qui peuvent être liés de manière spécifique à une étape particulière de la procédure seront traités dans la partie consacrée à l’évaluation de ces procédures.

Selon la définition du CAD-OCDE, l’efficience est caractérisée par le rapport entre les résultats atteints et le coût des ressources nécessaires à l’atteinte de ces résultats. L’efficience est donc la meilleure lorsque les moyens sont utilisés de manière optimale.

Pour le PMI, il y a, selon nous deux manières d’aborder l’efficience :

D’une part, l’efficience du programme qui répond à la question de savoir si la nature des bénéficiaires et la stratégie choisies sont les plus économes pour atteindre les objectifs du programme, d’autre part, l’efficience de l’instrument qui répond à la question de savoir s’il n’y a pas moyen de travailler de manière plus efficiente au sein de la stratégie et avec les bénéficiaires choisis.

4.3.1. Efficience du Programme

Nous avons déjà mentionné que l’objectif du programme tel qu’il est défini dans la CGMO et dont nous avons tenté de reconstituer la logique d’intervention en 2.4., était totalement disproportionné par rapport aux moyens mis en œuvre.

Les liens de causalité qui devraient permettre l’atteinte des objectifs définis sont faibles. Une orientation culturelle n’est pas le meilleur moyen d’atteindre le résultat de développement voulu, à savoir plus d’autonomie pour la communauté bénéficiaire. Le même raisonnement vaut pour les objectifs définis antérieurement par le S.E. Boutmans qui sont encore plus ambitieux.

Le rapport coût par bénéficiaire permet généralement d’avoir une indication sur l’efficience d’un projet/programme. La valeur de ce rapport pour le programme en général n’a que peu de sens car elle varie fortement d’un pays à l’autre et d’une MI à l’autre et la notion même de bénéficiaire est sujette à interprétation.

Au niveau des PMI dans les pays partenaires, l’absence pratiquement générale de stratégie élaborée sous forme de logique d’intervention ne nous permet pas non plus de conclure à ce sujet.

4.3.2. Efficience de l’instrument

La catégorie de bénéficiaires potentiels choisie ne favorise pas l’efficience de l’instrument dans la mesure où ces groupes bénéficiaires manquent souvent des capacités techniques, et/ou administratives et/ou financières nécessaires. Rappelons cependant qu’actuellement le groupe cible est défini de manière très générale (voir nos

70 Tels ce puis mal construit et perpétuellement à sec, ce petit pont emporté par la première crue, ces livres achetés pour une bibliothèque dont le bâtiment n’est pas encore construit.



commentaires à ce propos dans le point 4.1.2 ci-dessus. consacré à l’analyse de la correspondance des MI aux attentes des bénéficiaires.)

Dès le moment où la décision politique est prise d’assister (ou de continuer à assister) par discrimination positive, un groupe cible plus ou moins précis, il convient seulement de se poser la question de savoir si les processus spécifiques à l’instrument PMI sont les plus efficients possibles et s’il n’y a pas moyen d’atteindre les résultats prévus du PMI de manière plus efficiente encore.

Dans le cas du PMI, l’appréciation de l’efficience est rendue plus complexe,

- par le fait qu’il y a trois niveaux d’intervention : les sièges, les représentations locales et les MI prises individuellement ;

- par le fait qu’il y a (au moins) quatre catégorie d’intervenants : L’Etat belge, la CTB, l’intermédiaire local, le bénéficiaire ;

- par le fait que le PMI est mis en œuvre dans 16 pays partenaires, de manière largement décentralisée.

Nous ne pouvons pas conclure sur l’efficience du PMI, comparée à celle d’un projet bilatéral unique d’un montant équivalent (± 4 millions d’Euros en 2010). En effet, les ressources utilisées ne sont pas réparties de la même façon. Le PMI est mis en œuvre par de nombreuses personnes locales et expatriées, aux sièges de la CTB et de la DG-D, dans les RR CTB et dans les ambassades. Dans un projet traditionnel, il faut par contre compter les frais liés à l’identification, à la formulation, au travail de gestion effectué par l’assistance technique et la RR CTB.

RR CTB 5

RR CTB 6,9

RR CTB 8,2

Attachés; 6,2

Attachés; 8,0

Evaluateurs 3,7

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

Autonomie de gestion suff isante

La représentation résidente CTB a suff isamment deressources pour l’accomplissement de ses tâches

Le mode de gestion du programme, et la répartition destâches Ambassade / CTB sont clairs, précis et

univoques.

EQ5: dans quelle mesure la spécif icité de l'instrumentfavorise-t-elle l'eff icience?

Diagramme 31 : Appréciation de l’efficience de l’instrument au moyen de différents

indicateurs proxy.

Le faible coût de l’instrument motive chez certains une appréciation positive de l’efficience : « Le programme de MI au niveau du pays est efficient parce qu’à l’exception du temps consacré par le Bureau de Coopération de l’Ambassade et la Représentation résidente de la CTB, il n’y a pas d’équipe de gestion du programme, ni de réunions de gestion fréquentes ». Par contre, certains répondants parlent de « charge de travail très importante pour peu de résultats »



Il y a quasi unanimité sur le terrain pour affirmer que l’instrument PMI est affecté par un manque de moyens humains, logistiques et financiers pour l’identification et le suivi des MIs. Ces moyens « ne sont pas du tout appropriés ». La question n’a pas été posée telle quelle aux attachés, mais leurs commentaires vont dans le même sens. Aux yeux de certains, surtout au sein de la CTB, l’accroissement de ces moyens augmenterait l’efficacité de l’instrument d’une telle manière que le rapport entre la valeur des résultats et leur coût en serait accru. Mais les évaluateurs n’ont pas pu recueillir suffisamment d’éléments concluants soit pour appuyer, soit pour contredire cette affirmation. L’incertitude demeure si l’on compare l’efficience de l’instrument par pays avec l’efficience potentielle d’un projet par pays. Ce doute tient essentiellement au montant relativement faible affecté à la programmation pour chaque pays : de moins de 50.000 euros à 1.000.000 euros par an.

La perception majoritaire, fortement confirmée par les personnes interviewées au siège de la DG-D, est que l’instrument nécessaire au fonctionnement d’un programme composé d’une multitude de très petits projets dans 17 différents pays (16 en 2011) est de par sa nature et ses procédures (même simplifiées) moins efficient qu’un projet bilatéral doté d’un budget identique. Pour beaucoup donc, le manque d’efficience est ‘le’ point faible de l’instrument PMI à cause des frais de gestion et de suivi qui y sont rattachés71.

L’examen de la Belgique par les pairs du CAD relaie aussi cette perception lorsqu’il mentionne que « Les procédures relatives aux micro-projets exécutés par la CTB, …, sont toutes coûteuses en temps… La Belgique devrait étudier si les coûts de transaction élevés auxquels donnent lieu ces petits dispositifs sont proportionnés aux effets positifs qu’ils produisent du point de vue du développement. »72

L’examen (ci-dessous) de différents facteurs d’efficience nous amène à conclure qu’une fois les objectifs du PMI et la nature des bénéficiaires clairement fixés, l’efficience peut être améliorée.

0

50

100

150

200

250

300

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0

Nb moyen de MI/an (calculé sur 2007,2008 et 2009)

Nb

de p

erso

nnex

jour

de

trav

ail p

ar a

n

Ambassade

Représentation CTB

Diagramme 32 : Relation entre le nombre de MI à traiter par an et le temps consacré au

PMI (en personne x jour)

71 Rappelons encore une fois qu’il s’agit de perceptions exprimées lors des interviews que nous ne pouvons ni confirmer, ni infirmer. 72 Examen de la Belgique par les pairs du CAD, 2010 ; page 45



Le PMI, et probablement d’autres instruments de gestion de petits programmes, n’entrent pas ou peu en ligne de compte lorsqu’il s’agit de répartir les ressources humaines au niveau de l’ambassade ou de la RR CTB.

Dans la plupart des pays (à l’exception de la RDC), le nombre annuel de MI et le volume financier ne peuvent justifier l’utilisation d’une personne temps plein. Comme un membre du personnel n’est pas divisible, la personne en charge du PMI est aussi en charge d’autres programmes et les moyens disponibles localement pour la mise en œuvre de toutes les étapes du processus varient considérablement.

Le diagramme 32 ci-dessus montre d’une part que, sans surprise l’ambassade consacre moins de temps au PMI que la Représentation résidente de la CTB ; d’autre part que certains postes sont relativement plus efficients que d’autres et qu’à partir d’un certain volume des économies d’échelle sont possibles. Le diagramme distingue clairement deux manières différentes de procéder : la ligne bleue reflète une approche intensive ; la ligne violette une approche plus extensive. Avec 1 équivalent temps plein par an (260 jours), la CTB met en œuvre 17, 40 ou 75 MI73. Des gains d’efficience sont donc possibles.

(Voir également le point 5.1.2.8 sur l’influence de la programmation stratégique sur l’efficience).

En ce qui concerne les frais de gestion, il est inexact de prétendre, avec l’immense majorité des personnes rencontrées, que le PMI ne dispose pas de moyens. Il est par contre vrai que le programme ne dispose pas de beaucoup de ressources et de moyens spécifiques, au contraire des tâches confiées à la CTB sous l’article 6 de la loi (qui bénéficient d’un pourcentage pour frais de gestion) et des projets bilatéraux qui ont, dans leur budget propre, des moyens financiers, matériels et humains uniquement dédiés à la gestion de ces projets.

Les procédures du PMI sont allégées par rapport à un projet classique. Mais, malgré la reconnaissance par le Secrétaire d’Etat Boutmans du fait que les tâches confiées à la CTB dans le cadre du PMI réclament « souvent un travail intensif »74 aucun moyen particulier n’est prévu pour financer le travail effectué par les représentations de la CTB et par le gestionnaire CTB du programme à Bruxelles. Or ce travail contient des obligations fixes et incontournables, comme, par exemple, le respect intégral des dispositions relatives à la comptabilité de l’Etat et la gestion des risques fiduciaires qui sont plus élevés vu la spécificité de l’instrument.

Ce fait n’est pas nouveau. Historiquement le PMI a toujours été un parent pauvre parmi les instruments de la Coopération belge. Dès sa conception en 1990, le PMI était géré, dans la plupart des cas, par les comptables des sections de coopération ou des ambassades. La réforme de la coopération belge en 2000 ne modifie pas ce statut. Le PMI est « oublié » dans les textes légaux de 1999 (voir les points 2.2 et 3. consacrés au cadre légal et réglementaire) et lorsque des procédures sont élaborées en 2001, le Secrétaire d’Etat Boutmans mentionne que « le PMI n’est qu’un des multiples instruments de notre coopération et est, tenant compte de sa dimension et de son ciblage limité, certainement pas l’instrument le plus important. Le temps et l’énergie qui y sont consacrés doivent dès lors également être proportionnels à cette dimension75. »

Les textes relatifs à la division des tâches entre l’attaché et le RR CTB ne sont pas toujours très clairs et laissent pas mal de place à l’interprétation. Au cours des missions de terrain, nous avons pu constater que le manque de clarté n’influençait pas négativement la collaboration entre l’ambassade et la RR CTB et par delà, l’efficience du

73 Pour rappel, il s’agit de nombres annuels moyens calculés sur 2007, 2008 et 2009. 74 (« vaak arbeidsintensieve »). Nota aan Mevrouw C. Funès-Noppen, Bijzonder Commissaris betreffende het Micro-Interventie Programma (MIP), Copie aan BTC, van 29-04-2001. 75 “Het MIP vormt slechts één van de vele instrumenten van onze samenwerking en is, gezien de beperkte omvang en focus, zeker niet het belangrijkste instrument. De tijd en energiedie eraan worden besteed, moeten dan ook in verhouding zijn.”; Nota aan Mevrouw C. Funès-Noppen, Bijzonder Commissaris betreffende het Micro-Interventie Programma (MIP), Copie aan BTC, van 29-04-2001.



PMI. Néanmoins le facteur humain joue un rôle important et il est clair qu’ici, l’absence de division claire des tâches crée un risque potentiel majeur.

En matière de délais d’attente entre l’introduction d’une demande, l’attribution du subside et in fine, la satisfaction du besoin, il y a d’abord les délais d’attente entre l’envoi d’une proposition de financement et l’acceptation officielle de la demande concrétisée par la signature d’une convention. Ce délai est fonction la date d’introduction de la proposition, de la date ultime d’introduction, de la date de signature de la CGMO et des priorités locales dans les différents pays partenaires pour la tenue d’un ou de plusieurs comités de sélection par an. Il peut arriver que le financement de très bonnes propositions soit reporté d’une année pour raison budgétaire.

Ces délais restent cependant courts si on les compare à d’autres modalités76 ou instruments, et peuvent encore être raccourcis si plusieurs sélections sont prévues dans la même année civile.

4.3.3. Efficience des MI

Prises individuellement, l’efficience des MI est fortement variable.

Il est pratiquement impossible de quantifier les résultats obtenus par une MI et donc d’en calculer le rapport résultats / coûts. Différents facteurs influencent cependant positivement ou négativement l’efficience des MI ; ce sont:

- Le nombre de bénéficiaires : Les missions de terrain confirment l’étude des rapports détaillés : un montant identique peut être affecté à la construction de 5 puits dans 5 villages (plusieurs milliers de bénéficiaires) ou à l’achat de matériel audiovisuel pour 5 bénéficiaires. Le rapport coût/bénéficiaire n’est certes pas une indication totalement objective de l’efficience ; il n’en reste pas moins un repère à prendre en compte.

- Le niveau de qualification du groupe cible : Si le groupe cible que la MI veut atteindre est bien organisé, est appuyé par une organisation intermédiaire, et dispose déjà de capacités et de connaissances sur la mise en œuvre et la gestion de projets, il sera généralement plus efficient dans l’atteinte des résultats de la MI qu’un groupe de bénéficiaires moins bien structuré.

- La contribution en cash ou en nature du groupe bénéficiaire : La contribution en cash du groupe bénéficiaire n’influence pas l’efficience absolue de la MI mais elle influence positivement l’efficience de la contribution belge. Si elle est réalisée dans les délais et atteint le montant promis, la contribution en nature, sous forme, par exemple, de travail non qualifié bénévole, d’équipements donnés, de matériaux amenés sur place, de terrain mis à disposition,… est plus difficile à valoriser de manière chiffrée, mais n’en constitue pas moins un facteur positif d’efficience. Les missions de terrain ont confirmé que lorsque la contribution des bénéficiaires se fait en nature l’efficience est augmentée par rapport à un projet classique qui devrait payer ce terrain, cette main d’œuvre et ces matériaux au prix du marché. Certaines opinions exprimées dans les questionnaires vont dans le même sens : « les MIs prises individuellement sont très efficientes parce que les acteurs locaux savent faire beaucoup avec peu de fonds et sans procédures administratives lourdes ».

- Ce raisonnement vaut également pour les moyens éventuels provenant du cofinancement par un autre bailleur, auxquels il faut encore ajouter la possibilité que cet autre bailleur assure (ou non) les frais de suivi de toute la MI.

- Le fait que la MI ait pu se terminer avec le budget initialement prévu est un autre indicateur de l’efficience individuelle des MI. Le diagramme 33 ci-dessous

76 A l’exception, peut être de l’aide d’urgence



nous montre que plus de 60 pour cent des MI se complètent avec le budget prévu. Si les MI ne se terminent pas dans le budget prévu, cela n’est pas systématiquement dû à une mauvaise gestion. Les changements de plans, l’inflation, l’optimisme dans les prévisions de départ sont d’autres causes de déficit budgétaire.

1,213,6 16,0

63,0

2,50,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

trèshors

budget

horsbudget

dansbudget

Diagramme 33 : Proportion (en % de 81

réponses) des MI affichant ou non un déficit

budgétaire

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Matériel

Mixte

Immatérie

l

dansbudget

horsbudget

très horsbudget

Diagramme 34 : Répartition de l’efficience

budgétaire selon la nature matérielle,

immatérielle ou mixte des interventions

- La nature de la MI : La construction d’un centre pour jeunes hommes désœuvrés, par exemple peut s’effectuer en utilisant largement les bénéficiaires pour la main d’œuvre ; ce qui n’est pas possible pour la construction d’une salle de classe dans une école pour jeunes filles, ou pour la construction d’un centre pour aveugles. La part du budget éventuellement consacrée à la rémunération de personnel qualifié pour garantir un niveau de qualité suffisant (par exemple : maçon, charpentier, formateur, conférencier, décorateur, musiciens, expert,...) influence l’efficience.

- L’exécution dans les délais prévus est aussi un signe et un facteur d’efficience. Les délais d’exécution de la MI proprement dite varient selon le type d’activités. L’achat de matériel va en général très vite. Des travaux de construction sont plus longs et plus sensibles aux circonstances extérieures (par exemple, pénurie de ciment, mauvais temps, pénurie de travailleurs pendant les récoltes,…), les MI agricoles sont, elles, sensibles aux aléas climatiques. Il est frappant de constater que les délais d’exécution mentionnés dans les propositions sont parfois sensiblement plus courts que les délais mentionnés dans les conventions qui sont les délais contractuels à respecter77. La grande majorité des MI se réalisent néanmoins dans des délais acceptables.

- Les délais influencent l’efficience dans la mesure où les prix utilisés pour établir le budget de la MI, généralement sur base de factures pro forma, ne sont parfois plus valables 6 à 12 mois plus tard.

- Le diagramme 36 ci-dessus montre bien une légère propension des MI immatérielles à être très en retard, mais l’échantillon est trop faible pour que cette différence puisse être considérée comme significative. Notre conclusion sera donc que la nature matérielle, mixte ou immatérielle des MI n’influence pas le respect des délais d’exécution.

- Dans l’échantillon des MI visitées sur le terrain presque 40 pour cent ont accusé un retard d’exécution supérieur à 10 pourcent par rapport au plan prévu dans la convention individuelle.

77 En général, les futurs bénéficiaires sont très optimistes et il n’est pas rare que le délai mentionné dans la Convention avec la CTB soit le double du délai initialement mentionné dans les propositions.



11,112,3

61,7

7,4 7,4

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

très enretard

enretard

àtemps

Diagramme 35 : Proportion (en % de 64

réponses) des MI affichant un retard dans

l’exécution.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Matériel Mixte Immatériel

à temps

en retard

très enretard

Diagramme 36 : Répartition des temps de mise en

œuvre selon la nature matérielle ; immatérielle

ou mixte des interventions.

- Enfin l’instrument ‘MI’ porte en lui des risques matériels d’absence de résultats et fiduciaires liés à la faiblesse des mécanismes de contrôle. Au cours des 6 missions de terrain, les évaluateurs n’ont toutefois jamais été confrontés à un cas de fraude.

4.4. Durabilité

Rappelons que le CAD définit la durabilité dans les termes suivants : « Continuation des bénéfices résultant d’une action de développement après la fin de l’intervention. Probabilité d’obtenir des bénéfices sur le long terme. Situation par laquelle les avantages nets sont susceptibles de résister aux risques. »

La durabilité du PMI en général et des PMI dans les différents pays partenaires ne vaut pratiquement que par la durabilité des MI qu’ils financent. La majeure partie de ce chapitre sera donc consacrée à l’analyse de la durabilité des interventions sous ses différents aspects.

4.4.1. Durabilité du Programme

Nous avons déjà mentionné et nous confirmerons dans le chapitre consacré à l’impact ci-dessous qu’en tant que ‘programme’ le PMI n’a pas d’effets au niveau macro. Il est par conséquent illusoire de chercher la durabilité d’effets inexistants. Nos conclusions se basent sur, d’une part la faiblesse des stratégies et logiques d’intervention et d’autre part sur l’absence de stratégie de sortie globale. La lecture des rapports, les résultats d’interviews et les missions de terrain montrent une grande variabilité dans la durabilité des interventions selon les pays, démontrant par là que certaines stratégies ou plutôt certaines manières de travailler mènent à davantage de durabilité que d’autres.

4.4.2. Durabilité des interventions

De manière générale très peu d’informations sont disponibles sur la durabilité parce qu’une appréciation plus ou moins objective nécessiterait des missions ex-post, dans un contexte ou l’immense majorité des intervenants se plaint du manque de moyens. Les missions de terrain de cette évaluation (hors MI de 2010), ainsi que les autres évaluations antérieures constituent donc la base essentielle de notre jugement sur la durabilité.



Attachés 4,8

Attachés 9,0

RR CTB 6,7

Evaluateurs 3,8

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

Les MI prises individuellement sont durables

Le critère de durabilité potentielle dans la sélectionest important

QE6: Dans quelle mesure les réalisations immédiateset les effets des MI se poursuivent après cessation

de l'appui belge?

Diagramme 37 : Jugement des évaluateurs et opinions des attachés et des RR CTB sur la

durabilité des interventions (10 = entièrement d’accord).

Par sa conception, le PMI contient certains éléments indicateurs d’une volonté de viabilité, mais aussi des éléments défavorables à la durabilité.

Le diagramme 55, page 87 montre que le critère de durabilité potentielle est le second critère prioritaire de sélection le plus important parmi les attachés78. Il montre également que les opinions sur la durabilité des MI sont en moyenne plutôt partagées. Mais comme pour beaucoup d’autres questions de l’enquête, certains répondants (surtout auprès de la CTB) considèrent « qu’en général les interventions individuelles sont durables ».

4.4.2.1. Durabilité financière

Les MI doivent chercher à atteindre la viabilité financière après la fin du financement belge79. Sauf exception dûment motivée et acceptée par la DG-D, le principe de viabilité a pour conséquence que (i) les MI ne peuvent financer de l’aide d’urgence ou de l’aide alimentaire ; (ii) les MI ne peuvent pas constituer un financement supplémentaire à une intervention déjà financée via d’autres canaux de la coopération belge ou via d’autres bailleurs ; et (iii) une MI ne peut bénéficier que d’un seul financement80. (L’examen des rapports des MI individuelles par pays montre cependant qu’il est souvent dérogé aux conditions (ii) et (iii).)

Sauf exception, la partie belge des MI ne peut pas servir à financer des frais récurrents tels que salaires, carburants, consommables, factures d’énergie ou de téléphone,... Cette disposition signifie que ou bien l’association bénéficiaire doit, grâce à la MI générer les revenus pour couvrir ces frais récurrents ; ou bien, comme c’est plus souvent le cas, les MI doivent être mises en œuvre par des organismes solides bénéficiant d’une bonne organisation et d’une base financière solide.

De nombreuses MI sont orientées vers des activités génératrices de revenus. Si, par exemple, l’achat de petit bétail permet de mettre sur pied une activité commerciale, la MI peut effectivement être très durable.

Pour les MI de nature productive, les résultats peuvent parfois être plus facilement chiffrés sous forme de rendement économique ou agricole.

78 Voir classement détaillé des critères au chapitre consacré à la stratégie de sélection 79 Het « Micro-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. 80 Het « Micro-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS.



12,8 15,4 17,9

44,9

9,0

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

pas

du to

ut ±

tota

lemen

t

Diagramme 38 : répartition de l’échantillon en

fonction du degré d’autonomie financière

opérationnelle (en % de 78 réponses) 81

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Productif Nonproductif

totalement

presque

±

presque pas

pas du tout

Diagramme 39 : autonomie financière

opérationnelle selon la finalité productive ou non

productive des interventions

17,6

42,6

11,8

26,5

25,0

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

pas

du to

ut ±

tota

lemen

t


fonction de la viabilité financière globale (en

% de 83 réponses) 82

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Productif Non productif

totalement

presque

±

presque pas

pas du tout

Diagramme 41 : viabilité financière globale selon

la finalité productive ou non productive des

interventions

L’absence de rentabilité suffisante peut parfois s’expliquer par le caractère social de la MI économique. Il est souvent plus difficile d’atteindre la viabilité économique avec un groupe de personnes physiquement ou mentalement défavorisées qu’avec un groupe valide83.

Il semble que dans certaines circonstances les chances de durabilité soient meilleures si le financement belge est complémentaire à un financement local ou par un autre bailleur plus important.

Les MI qui rendent la communauté propriétaire d’un bien précédemment loué créent un espace budgétaire supplémentaire.

Parfois la subvention belge forme la seule source de financement de la MI. Les rapports en concluent à juste titre que cette pratique porte un grand risque de dépendance constante de financements extérieurs.

Pour les MI ‘matérielles’, la durabilité des équipements est fonction de leur qualité de départ et de la manière dont ils sont entretenus. Les difficultés mises à jour par les missions de terrain sont :

81 Réponse des évaluateurs à la question : L’association assure-t-elle-même les frais opérationnels liés à la poursuite des activités ? 82 Réponse des évaluateurs à la question : L’autonomie financière de l’association bénéficiaire est-elle assurée ; l'association génère-t-elle ses propres ressources ou bénéficie-t-elle de sponsors sur le long terme ? 83 Par « plus difficile » nous n’entendons donc pas que la rentabilité économique n’est pas atteignable par un groupe défavorisé.



- La collecte des cotisations des utilisateurs ne se concrétise pas toujours ou n’est pas suffisante.

- La rentabilité n’est pas suffisante pour garantir la durabilité.

- L’inflation galopante diminue rapidement la valeur de la caisse commune (en termes de pouvoir d’achat).

- Le départ ou la maladie d’une personne clé dans le fonctionnement.

Les tableaux 38 à 41 ci-dessus montrent assez clairement que les MI à finalité productive peuvent, grâce aux ressources qu’elles génèrent, mieux que les autres assurer le paiement des frais opérationnels liés aux activités. Il en va autrement lorsque l’on examine la viabilité financière globale. En effet, de nombreuses associations à caractère social génèrent des ressources grâce à des activités extérieures à la MI et/ou via le financement récurent par des sponsors nationaux ou étrangers sur le long terme : ministères de l’éducation nationale pour les salles de classes, de la santé pour les dispensaires, des affaires sociales pour les groupes défavorisés. Ou encore : financement via une ONG nationale, une congrégation religieuse ‘mère’ en Europe, un mécène,…

Le lien avec un sponsor belge peut garantir davantage le renforcement institutionnel et la sécurité financière du groupe bénéficiaire qui sont deux facteurs importants de durabilité.

4.4.2.2. Durabilité institutionnelle

2,5 5,1

70,9

13,9

7,6

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

non sérieuxdoutes

oui

Diagramme 42 : durabilité institutionnelle des

associations (en % de 79 réponses)84

17,2 18,825,0 21,9

17,2

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

non ± oui


fonction de la viabilité du capital matériel et

humain des organisations85 (en % de 69

réponses)

70 pour cent des associations/ organisations / structures / groupes ayant bénéficié d’une MI existent et fonctionnent toujours après 1 à 5 ans. Les évaluateurs ont toujours rencontré une personne responsable. Les différents degrés dans le doute correspondent à l’absence totale d’autres membres de l’association (suspicion d’association à un seul membre), soit à des associations temporairement dissoutes ou dont l’activité était temporairement à l’arrêt.

Depuis 2009, « Une part n’excédant pas 5% du budget…est disponible localement pour la formation des bénéficiaires. Les objectifs sont l’amélioration…de la durabilité en

84 Réponse à la question de savoir si l’organisme, l’ONG, ou le groupement qui est à l’origine de la demande de financement existe encore. 85 Réponse des évaluateurs à la question de savoir si, selon la nature de la MI, il y a constitution d’une provision pour l’entretien et l’amortissement du matériel / des infrastructures, et/ou il y a un transfert des connaissances acquises par les ‘anciens’ aux nouveaux membres du groupe.



permettant un renforcement des capacités86… ». L’application pratique de cette possibilité est très variable d’un pays à l’autre et d’une année à l’autre.

A côté de cette disposition, il y a des MI qui contiennent à des degrés divers des activités de formation. De manière générale, les formations sont fortement appréciées, mais ne répondent pas suffisamment aux besoins des organisations de base. Elles sont souvent jugées insuffisantes et trop courtes par les bénéficiaires. Parfois aussi, l’équipe dirigeante, voire le Directeur, sont les seuls à bénéficier de ces formations. Néanmoins, dans une très vaste majorité de MI visitées, le personnel originel était encore présent et travaillait à l’organisation. Ce qui signifie qu’en général les activités de renforcement de capacité institutionnelle ne se sont pas déroulées en vain. Ce succès peut aussi s’expliquer par le fait que les organisations qui reçoivent et gèrent les Mi sont soit les bénéficiaires eux-mêmes, soit, le plus souvent, très proches de ces bénéficiaires.

La propriété des biens de production, du terrain utilisé pour la production, et/ou du bâtiment utilisé pour la production est également un facteur majeur de durabilité institutionnelle. Deux exemples malheureux:

- Une MI renouvelle entièrement un atelier de couture pour un groupe de femmes. Mais le local est loué à un membre du groupe qui, après une dispute quitte le groupe et ne renouvelle pas le bail.

- Une MI fourni du matériel horticole à des personnes âgées pour leur permettre de cultiver, de consommer et de vendre des légumes. Après quelques temps le propriétaire du terrain qu’elles ont entretemps amélioré et sur lequel elles ont construit un abri veut récupérer son bien.

4.4.2.3. Durabilité technique

61,1

30,6

5,61,41,40,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

non ± oui

Diagramme 44 : présence sur place (ou non)

des résultats de la MI (en % de 72 réponses)

4,3 1,4

17,4

43,533,3

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

non ± oui

Diagramme 45 : utilisation (ou non) des

résultats de la MI (en % de 69 réponses)

Dans les diagrammes 44 et 45, nous avons considéré deux aspects de la viabilité technique. Le premier aspect porte sur la disponibilité sur place du bâtiment construit, du matériel reçu ou du personnel qui a reçu une formation. Le deuxième aspect porte sur l’usage par les bénéficiaires des infrastructures, équipement ou personnel formé. Les diagrammes montrent une bonne viabilité pour les 2 aspects, même si certains résultats ne sont pas utilisés de façon optimale.

Lorsque la MI consiste à construire un bâtiment, ces bâtiments sont généralement bien construits et faits pour durer plusieurs générations. La durabilité des éléments de toiture et de menuiserie n’est problématique qu’à long terme et peut être prolongée moyennant un entretien régulier facilement supportable financièrement par les utilisateurs locaux. Il

86 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2009 » ; article 2.4.



en va de même pour d’autres ouvrages d’infrastructure tels qu’une source aménagée ou un puits87

La durabilité technique est moins évidente à apprécier pour les MI qui consistent en l’acquisition d’équipements qui sont d’avantage soumis à l’usure normale et à l’obsolescence, voire au vol, ou qui nécessitent des frais de fonctionnement récurrents. Plusieurs exemples dans plusieurs pays visités montrent que l’achat d’équipement électronique, par exemple des ordinateurs ou des instruments de musique, pose problème. A moyen, voire à court terme, ces équipements devront être remplacés du fait de l’usure normale ou parce qu’ils seront devenus obsolètes. Les provisions pour entretien courant sont loin d’être générales et les provisions pour amortissement des équipements sont plus que rares (voir diagramme 43).

Dans certains pays, de nombreuses MI portent dans leur titre ou dans les activités prévues le mot « réhabilitation », signifiant que les promoteurs de la MI veulent à nouveau faire fonctionner un ouvrage ou un équipement qui a déjà fonctionné et qui, pour des raisons inconnues, par manque d’entretien ou par absence de provision d’amortissement s’est arrêté de fonctionner (pompe, forage, puits, machine, local...). L’utilisation du mot porte en elle-même l’indication d’un risque accru sur la durabilité.

4.4.2.4. Durabilité socioculturelle

La durabilité socioculturelle existe lorsque les bénéficiaires s’approprient les résultats de l’intervention. Des équipements importés ou des constructions inadaptées aux habitudes locales peuvent par exemple vite être désertées par les bénéficiaires potentiels. (Par exemple l’aménagement d’une cantine scolaire dont les repas sont trop chers et dans un endroit où les enfants ont l’habitude d’amener leur propre déjeuner.)

« La durabilité des projets d’investissement humains est et sera toujours plus difficile à mesurer »88. Si l’on prend comme exemple la MI basée essentiellement sur des activités de formation, il est difficile de déterminer si les personnes qui ont suivi cette formation ont assimilé la matière. Il sera encore plus difficile de savoir dans quelle mesure elles vont utiliser les connaissances acquises et si elles vont garder ces connaissances ou les oublier.

Pour les MI qui appuient des manifestations culturelles, les effets se terminent généralement avec l’action. Il peut toutefois y avoir des exceptions (festival de danse, à présent reconnu internationalement et qui attire aussi d’autres bailleurs).

4.5. Impact

Dans ce chapitre aussi, nous allons différencier l’impact du programme de l’impact des MI prises individuellement. Comme mentionné dans le point 1.2.4. relatif aux limites de l’évaluation, Tant l’impact du PMI que l’impact des MI prises individuellement ne sont pas mesurables objectivement. Nos commentaires sont donc basés sur nos perceptions et la réponse des bénéficiaires.

Le PMI n’a pas ou très peu d’effets au niveau des objectifs du PMI mentionnés dans la CGMO (développement humain durable favorisé sur le plan économique, social et culturel) ou dans les directives du Secrétaire d’Etat Boutmans (réduction significative du nombre de pauvres, autonomie des organisations de base, renforcement de l’Etat de droit, renforcement de la société civile ou de la démocratie. La promotion du respect de la dignité humaine et des droits humains, notamment par la lutte contre toute forme de discrimination pour motifs sociaux, ethniques, religieux, philosophiques ou liés au genre sont également tout à fait hors du champ du PMI et des ambitions à ce niveau ne sont

87 Pour autant bien entendu que les ouvrages ait été bien construit. 88 Evaluation du programme de micro-interventions (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ; 2008.



pas réalistes. L’on ne s’étonnera pas dès lors du faible résultat visualisé au diagramme 46 (QE7a) ci-dessus.

4.5.1. Impact du programme

8,9

1,4

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

QE7b: Dans quelle mesure le PMI n'a-t-il pas provoquéd'effets induits négatifs? (résultat sur 3 missions de

terrain)

QE7a: Dans quelle mesure le PMI a-t-il des effetspositifs à long terme? (résultat sur 5 missions de

terrain)

Diagramme 46 : réponse des évaluateurs à la question d’évaluation 7

Trois missions de terrain sur 6 ne se prononcent pas sur l’existence d’effets négatifs induits (QE7b). Parmi les 3 missions qui se sont prononcées, une seule a pu constater l’existence d’effets négatifs. Il y a effet négatif par exemple lorsque les frais opérationnels nécessaires au fonctionnement de la MI sont supérieurs aux bénéfices générés par l’intervention ou lorsque le partage des résultats de la MI entraine désaccords et disputes au sein du groupe bénéficiaire.

4.5.2. Impact des micro-interventions

Comme expliqué ci-dessus, les effets à plus long terme ne se manifestent pas au niveau de la société en général. Nous avons cependant examiné les MI visitées sous l’angle d’un indicateur d’impact fréquemment mentionnés dans les documents de microprojet au niveau des bénéficiaires directs.

33,3

7,4

37,0

5,6

16,7

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

non ± oui

Diagramme 47 : Présence (ou non) d’une amélioration perceptible des conditions de vie des bénéficiaires (en % de 54 réponses)

Comme le montre le diagramme 47, plus de 75 pour cent des 54 MI pour lesquelles une réponse a pu être donnée ont un effet à long terme sur l’amélioration des conditions de vie des bénéficiaires. Permettre à un aveugle de lire, d’écrire et de compter en braille change indubitablement sa vie. Donner à tout un village l’accès à de l’eau potable change également la vie de la communauté par la réduction massive des maladies et de la mortalité liées à l’eau et par l’allègement de la ‘corvée d’eau’ trop souvent encore dévolue aux femmes et aux enfants. Par manque de recul, nous ne pouvons pas nous prononcer sur la durabilité de ces effets.



Dans les pays où une discrimination positive est effectivement appliquée en faveur des femmes, nous n’avons pas constaté d’effets en termes d’empowerment dans le sens d’amélioration de la position (du pouvoir) socioéconomique de la Femme89.

En ce qui concerne les effets indirects à long terme, la chaine de causalité directe est déjà si ténue et faible, qu’il n’est pas possible d’établir un lien entre la MI et ces effets (pour peu qu’il y en ait).

Les missions de terrain ont permis de mettre en évidence quelques belles réussites mais aussi des échecs flagrants. Voir également à ce sujet notre annexe 3 sur les bonnes et mauvaises pratiques.

Comme MI à impact identifié ou fortement probable :

- festival biennal international de danse contemporaine africaine qui trouve son origine dans une MI de 2006.

- 3 MI accordées à une école de musique se trouvent à l’origine d’une école de musique dotée d’instrument et qui affiche complet.

- Un film ou des livres/bandes dessinées diffusant un message ludique de prévention contre une maladie.

- L’aménagement d’une source et de l’accès à cette source qui donne de l’eau potable à des milliers de villageois.

Comme ayant peu d’impact ou de perspective d’impact:

- les produits fabriqués suite à une MI sont vendus mais ne génèrent pas suffisamment de revenus pour atteindre l’objectif d’amélioration des conditions de vie des bénéficiaires.

- Le financement d’une aide psychologique à des victimes de terrorismes qui ne parlent même pas la langue des psychologues.

- Le financement de consommables et de salaires pour les bénéficiaires.

4.6. Cohérence

4.6.1. Cohérence interne avec la politique de coopération au développement belge

Le PMI devrait théoriquement être entièrement en phase avec la politique belge puisqu’il est pourvu de son propre cadre de politique90. Dans la note qui introduit le document, le Secrétaire d’Etat Boutmans précise que les PMI doivent s’inscrire pour chaque pays dans la note stratégique de la Belgique pour ce pays91. Actuellement, tant les instructions du S.E. Boutmans que les notes stratégiques pays sont largement tombées en désuétude puisque comme nous l’avons détaillé au chapitre 3,c’est la CGMO (et son annexe 1) qui constitue le cadre réglementaire du PMI le plus appliqué. Les notes stratégiques pays datant, pour les plus anciennes, de 2002, ne sont plus guère utilisées. Elles sont progressivement remplacées par les notes de base en préparation des PIC. La CGMO contient cependant de nombreux éléments conceptuels également présents dans le document du S.E. Boutmans. 89 Ce qui ne signifie pas nécessairement qu’il ne puisse pas y en avoir. L’absence de constat est largement expliqué par le manque d’accès et/ou de dialogue indépendant avec les bénéficiaires. 90 Het « Micro-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 2: Het beleidskader. 91 Nota aan Mevrouw C. Funès-Noppen, Bijzonder Commissaris betreffende het Micro-Interventie Programma (MIP), Copie aan BTC, van 29-04-2001.



Depuis 2007 au moins, les CGMO sont recopiées, plus que renouvelées d’année en année et l’on peut donc considérer que la Belgique n’a plus adapté sa politique en matière de PMI.

La dimension culturelle imposée au programme par la CGMO n’est pas cohérente avec les secteurs et thèmes de la loi. L’obligation culturelle est d’ailleurs appliquée et perçue très diversement d’un poste à l’autre et dans les postes d’une année – et d’un attaché – à l’autre. L’obligation culturelle est en contradiction avec la préférence sectorielle des PIC. Comment peut-on faire de l’agriculture culturelle ou de la santé culturelle ?

4.6.2. Cohérence avec les priorités du PIC

Le PIC est un document établi en concertation avec le pays partenaire, la CTB et les acteurs indirects belges et étrangers. Le PIC est donc supposé intégrer les priorités belges et les priorités du pays partenaire, en ce compris la société civile.

Comme le PMI doit en principe être mentionné dans les nouveaux PIC, il fait, sur le papier en tout cas, l’objet d’une concertation avec la CTB et le pays Partenaire. Cependant, peu de pays partenaires ont été consultés de manière spécifique, dans le cadre du Comité des partenaires, à propos de la stratégie pour le programme.

Les raisons invoquées pour limiter l’implication du Partenaire sont notamment le focus choisi (lutte contre la corruption, droits humains,…) ou la volonté de réserver le PMI à une société civile indépendante du gouvernement.

Les opinions relatives à l’association de la CTB à l’élaboration de la stratégie sont divergentes selon les points de vue. Ayant participé à la réflexion stratégique sur la concentration géographique, sectorielle et thématique du PIC, les RR CTB considèrent qu’ils ont de facto participé à l’élaboration d’une stratégie de concentration pour le PMI92. Quelques attachés pensent qu’en tant que partenaire, la CTB doit, comme tout partenaire important, être impliquée93, mais la majorité des attachés n’est pas de cet avis. Leur position est davantage basée sur les prérogatives ‘stratégiques’ de leur fonction94.

Jusqu’il y a peu, les PMI n’étaient pas ou peu inscrits dans les zones de concentration, les thèmes et les secteurs du PIC. Mais progressivement il y a de plus en plus tendance à s’aligner sur le PIC. Il n’en reste pas moins vrai que dans certains pays, l’appartenance aux secteurs et aux zones du PIC n’est pas la priorité. Si des MI sont privilégiées pour leur situation ou leur appartenance à un certain secteur, c’est très souvent pour des raisons de facilité de suivi. La Capitale et ses abords restent toujours une zone privilégiée (par les autres bailleurs également), qu’elle fasse partie des zones du PIC ou non. La préférence va également souvent aux propositions proches d’un autre projet belge (bilatéral ou ONG) ou d’un autre bailleur.

Dans les cas où les MI ont été choisies dans les secteurs prioritaires de la Belgique, il n’a pas été possible d’identifier une quelconque valeur ajoutée à ce fait. Ceci est somme toute assez logique si l’on tient compte de la procédure de sélection qui ne cherche pas de valeur ajoutée. Plusieurs exemples peuvent être cités où une identité de secteur s’est révélée peu efficiente95. Il est très difficile d’aider efficacement et de manière efficiente, une population sur les mêmes lieux et dans les secteurs pour lesquels on renforce également la capacité de l’Etat à remplir son rôle de service public.

92 « La RR est associée à l’élaboration du PIC ; donc aussi à une stratégie pour le PMI » 93 « Als partner moet BTC, zoals alle belangrijke partners, betrokken worden » 94 « Chacun son rôle : A la DGD et aux Attachés la préparation et la mise en œuvre des stratégies ; à la CTB la mise en œuvre des interventions.» 95 Tel ce centre de santé communautaire (MIP) pratiquement adossé à l’hôpital de référence du district (Coop. Gouvernementale).



0,7

4,1

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

QE10: Dans quelle mesure le programme est-ilcoordonné avec les autres projets du PIC?

QE9: Dans quelle mesure le PMI est-il cohérent avecles priorités du PIC?

Diagramme 48 : Réponse des évaluateurs aux questions d’évaluation 9 et 10

Conformément aux instructions relatives à la préparation du PIC, 50 pour cent des MI devraient être réservées à des activités visant à promouvoir l’empowerment des femmes. L’application de cette instruction est progressive et lente. L’annexe 1 (point 3) de la CGMO limite cependant cette disposition aux PIC prévoyant la parité homme/femme.

De nombreuses MI que nous avons étudiées et visitées ont été initiées et même complétées avant la mise en place de ces instructions. Il en va de même pour plusieurs PIC qui sont encore actuellement en cours.

L’on ne s’étonnera donc pas si dans certains pays, il y a, à l’heure actuelle, peu de cohérence entre le PMI et le PIC.

Les évaluateurs du PMI au Bénin ont récemment conclu que : « Il y a peu de liens / synergies entre le PIC et les MI. Dès le début des années 90, les MI ont été conçues comme des programmes en grande partie indépendants du reste de la coopération bilatérale » ; et que « Les MI ne se retrouvent pas nécessairement dans les zones de concentration belge »96.

Plus généralement, l’analyse des dossiers pays montre que des critères de sélection introduits pour faciliter le suivi des projets, tels que l’homogénéité sectorielle (par exemple choix d’un seul secteur : le secteur culturel) ou géographique (par exemple : proche des projets bilatéraux ; proche de, ou dans la capitale) sont contraires à l’objectif de répondre aux besoins essentiels des populations les plus défavorisées.

4.6.4. Cohérence externe avec la politique des autres bailleurs

Plusieurs bailleurs possèdent des programmes du même type que le PMI mais de nombreux autres bailleurs n’en possèdent pas.

Un des volets importants de cette évaluation a consisté à comparer divers programmes de même type afin d’examiner la cohérence entre bailleurs et de tirer des enseignements des bonnes pratiques utilisables dans nos recommandations.

Les résultats complets de cette comparaison (benchmarking), sont repris en annexe 2.

Les programmes examinés ont tous un objectif centré sur l’amélioration des conditions de vie, le développement humain durable et l’allègement de la pauvreté. Ils sont nettement plus focalisés sur l’accomplissement d’activités et la réalisation de résultats immédiats, que sur l’atteinte de cet objectif.

Ils sont tous, pour une grande partie, administrés localement et répondent à des règles élaborées localement sur base d’un canevas mis au point par les différents sièges mais jouissant d’une grande flexibilité. Ce qui favorise l’adaptation aux conditions locales spécifiques.

96 Programme des micro-interventions. Evaluation des projets 2005-2007, Cotonou, février 2008.



Le manque de cohérence constaté au niveau belge se retrouve bien évidemment entre les programmes de bailleurs différents et ceci à tous les niveaux : critères d’éligibilité, montants maximum des subventions, durée maximum des projets, délais d’attente entre (ou possibilité de) plusieurs financements, critères de sélection, nature et contribution des (groupes) bénéficiaires, possibilité (ou non) de cofinancement, éligibilité de certaines dépenses, condition de payement,…

La plupart des bailleurs considèrent les micro-projets comme un (dernier) domaine réservé avec des financements laissé à la discrétion de l’ambassade. Tout comme pour le PMI belge – et parfois beaucoup plus que pour le PMI belge -, les micro-projets sont utilisés pour faire plaisir à un groupe ayant des relations privilégiées avec l’ambassade, pour visiter le terrain et/ou pour planter le drapeau national et couper un ruban.

On comprend donc que dans ce contexte, les programmes ne sont que rarement cohérents, complémentaires et coordonnés sur le plan géographique ou sectoriel.

Plus de cohérence du PMI avec les PSRPs, le principe d’harmonisation de la Déclaration de Paris et le consensus européen sur le partage des tâches -, devrait théoriquement améliorer cette situation à l’avenir et aboutir à une stratégie pays conjointe en matière de micro-interventions qui réponde aux besoins concrets et à la réalité locale.

4.6.5. Coordination avec les programmes similaires d’autres bailleurs

5,6

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

QE11: Dans quelle mesure le programme est-ilcoordonné avec les programmes similaires f inancés

par d'autres bailleurs de fonds?

Diagramme 49 : Réponse des évaluateurs à la question d’évaluation 11.

La communication et à fortiori la collaboration avec d’autres bailleurs sur les programmes respectifs de ‘petits projets d’ambassade’ varient d’un pays à l’autre. En général cependant, le niveau de coordination inter- bailleurs pour ce qui est des petits projets d’ambassade et autre fonds locaux en est encore à ses balbutiements97. Les réunions inter-bailleurs – au sujet de ces programmes - au niveau local sont sporadiques et ne s’effectuent pas dans tous les pays. La coordination inter- bailleurs est essentiellement soit informative (à l’occasion de réunions de coordination plus générales), soit passive (par voie de presse ou de site web)98.

Là où une forme de coordination existe, elle reste donc très informelle, en partie parce que personne n’a vraiment le temps. Les avantages cités sont le partage des expériences, la prévention des double financements, les échanges d’avis sur des organisations potentielles, la transmission inter- bailleurs de requêtes intéressantes, la mise en place d’une base de données pour mieux savoir qui fait quoi, où et avec qui. Le suivi par un autre bailleur d’une intervention belge, et vice versa, par exemple parce que ce bailleur à d’autres motifs de se rendre sur les lieux, est très rare.

La plupart des bénéficiaires de MI reçoivent également des fonds d’autres bailleurs de fonds. Dans ces cas-là, la coopération belge exige généralement que la destination des

97 Dans la majorité des cas, il n’y a pas de communication active sur le sujet avec les autres bailleurs. Ceux-ci ont évidemment accès aux moyens utilisés pour diffuser le programme auprès des bénéficiaires potentiels. Dans quelques cas il y a une discussion au sein des mécanismes de coordination des bailleurs. Dans un cas au moins, un autre bailleur assiste aux réunions de sélection, essentiellement pour éviter les doubles financements. 98 Voir réponses aux questions sur la stratégie du programme



fonds belges soit clairement définie. L’objectif premier est avant tout – et pour tous les bailleurs – d’éviter les double financements. Selon les pays et selon les bailleurs, le potentiel pour améliorer la coordination est grand à très grand.

Analyse des stratégies et des processus


5. Evaluation des stratégies et des processus

5.1. Stratégie du programme en général

Rappelons que par ‘stratégie’, nous entendons la logique d’intervention choisie (parmi d’autres possibles dans l’arbre à objectifs) pour aboutir à la matérialisation des objectifs du programme.

Les instructions de février 200199 inscrivent le PMI dans un cadre d’objectifs en six points. (Voir le point 2.4.) D’autres textes mentionnent pour le programme un objectif sensiblement différent: « améliorer les conditions des catégories les plus vulnérables ».100 Ces différents objectifs n’ont jamais donné lieu à une stratégie pour les atteindre. La stratégie la plus récente, reconstruite au point 2 .4 ci-dessus en utilisant la CGMO, n’a pas varié depuis 2007. Nous pouvons observer qu’aucun résultat n’est précisé en termes ‘SMART’101. Les liens logiques de cause à effet entre les différents niveaux de résultats sont également très lâches et pour tout dire assez optimistes.

RR CTB 8,3

Attachés 6,1

0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0

Les objectifs du PMI telsque mentionnés dans

l’Annexe 1 à la CGMO sontspécif iques et pertinents.

Diagramme 50 : Opinions sur la Pertinence des objectifs du PMI (10 = entièrement d’accord).

Tout comme les autres programmes examinés dans le cadre du benchmarking102, l’objectif stratégique du PMI est, selon les textes, centré sur l’amélioration des conditions de vie, le développement humain durable et l’allègement de la pauvreté.

Les moyens d’atteindre cet objectif – les stratégies donc -, peuvent varier mais laissent beaucoup de flexibilité parce qu’ils sont exprimés en termes très généraux comme « renforcement de la base sociale, structuration de la société civile, développement des capacités, renforcement du processus démocratique,… »

99 Het “Micro-interventie programma” - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 2: Het beleidskader, 2.1, 1 : “Het MIP moet behoren tot het volgende doelstellingenkader :

- de duurzame menselijke, sociale, culturele en economische ontwikkeling in de hand werken;

- de armoede bestrijden;

- het partnership bevorderen tussen de Belgische bevolking en de bevolking van het partnerland;

- de democratie in de hand werken alsmede de rechtsstaat, de rol van de civiele maatschappij en het behoorlijke bestuur;

- de eerbied bevorderen voor de menselijke waardigheid en de rechten en vrijheden van de mens;

- alle vormen van discriminatie bestrijden die gesteund zijn op sociale, etnische, religieuze, filosofische of seksuele motieven. 100 « Programme de micro-interventions » ; Justification du budget général des dépenses 2010, division organique 54, pages 19 et 20. 101 SMART pour spécifique, mesurable, atteignable, pertinent (de l’Anglais : Relevant), et défini dans le temps. 102 Les résultats complets de l’étude de benchmarking sont disponibles en annexe 2.



Le groupe cible n’est pas non plus bien défini. Dans le PMI, comme dans les autres programmes examinés dans le benchmarking, les bénéficiaires doivent être constitués en groupe de ‘base’ local103 ; ce qui est très vague et très large.

Pour les attachés de Coopération, le fait que la MI doit être une initiative locale est le critère de recevabilité le plus important de tous (voir diagramme 55, page 87).

La fixation de critères généraux de recevabilité des demandes relève, à notre sens, de la stratégie générale du PMI.Les instructions de départ104 ne contiennent pas à proprement parler de chapitre intitulé « critères de recevabilité ». Cependant, ces instructions contiennent de nombreux critères sous forme indirecte. Ainsi, dès 2001, les propositions de MI doivent appartenir à un cadre de 6 objectifs105, chercher à atteindre une liste de 5 éléments106 et satisfaire à 9 exigences spécifiques107. Le dossier d’identification doit en plus contenir 9 éléments clés d’information108. Dans les limites imposées par les instructions du S.E. Boutmans, les attachés ont la possibilité de définir des critères spécifiques ainsi que des limites géographiques, sectorielles ou thématiques supplémentaires pour les pays où ils sont affectés109.

5.2. Stratégie au niveau des PMI dans chaque pays partenaire

Dans certains pays pour le PMI belge, et pour certains autres bailleurs plus que pour d’autres, les programmes similaires ont un objectif plus ou moins avoué de relations publiques. En clair, le fonds doit montrer la présence de l’Etat bailleur et la solidarité avec les populations. L’intervention est alors inaugurée par l’ambassadeur ou une haute personnalité en visite et fait l’objet d’une couverture médiatique nationale et/ou internationale. Dans ce dernier cas, l’intervention est aussi utilisée pour montrer les résultats de la coopération aux contribuables des bailleurs.

D’après un texte de 2007, « Cette programmation est de la compétence exclusive de l’Attaché de la coopération internationale qui jouit, par ailleurs, de la liberté de refuser un tel programme dans le pays dont il/elle s’occupe.110 » Il faut noter qu’à l’époque, l’usage de cette prérogative ne devait pas être justifié.

Plusieurs éléments ont depuis écorné cette compétence exclusive :

103 Voir également nos commentaires à propos du groupe cible dans le chapitre consacré à la pertinence. 104 Het « Micro-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. 105 Voir le point 2.4. et la note de bas de page N°20. 106 1) Renforcement des capacités institutionnelles et de gestion ; 2) viabilité technique et financière ; 3) mise en œuvre efficace et efficiente avec un pouvoir décisionnel le plus proche possible du groupe cible ; 4) construction de la société et lutte contre les conflits ; et 5) gestion des ressources naturelles qui respecte l’environnement et le mode de gestion de cet environnement par la population qui en dépend. 107 1) Les MI sont destinées à des associations sans but lucratif et non à des entreprises ou des individus financièrement rentables ; 2) Les MI sont des dons ; les prêts de quelconque nature, y compris le microcrédit sont exclus ; 3) priorité doit être donnée au MI à effet multiplicateur ou pouvant fonctionner comme activité pilote ; 4) les MI ne peuvent pas être utilisées pour de l’aide d’urgence ou alimentaire, comme supplément à un autre financement belge ou étranger ; le financement doit être unique ; 5) le subside ne peut dépasser le montant maximum fixé ; 6) la MI doit se faire avec l’accord des autorités locales ; 7) La communauté bénéficiaire doit apporter un apport propre de 20% minimum ; 8) identification et mise en œuvre doivent se faire tant que possible par les bénéficiaires eux-mêmes ; et 9) le montant du subside doit être raisonnablement proportionnel aux coûts nécessaire pour la gestion et le suivi. 108 1) Nom de la MI ; 2) localisation des bénéficiaires et de la MI ; 3) description du bénéficiaire et de ses activités ; 4) Une courte description des problèmes et une logique d’intervention découlant de l’objectif à atteindre ; 5) au moins une référence d’une personne ou d’une institution ; 6) description du mode de mise en œuvre, plus particulièrement de la contribution des bénéficiaires ; 7) le cas échéant, identification complète du tier participant à la mise en œuvre ; 8) estimation du coût total et de la durée de la MI ; et 9) faisabilité technique et financière de la MI et le cas échéant, destination des bénéfices. 109 Het « Micro-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS; point 3.3.4. 110 Guide de mise en œuvre de la prestation MIP juin 2007 (version 02), point 1.3.



- la nécessité d’un programme MIP dans un pays déterminé doit être argumentée à l’occasion de la préparation des PIC.

- La stratégie doit obligatoirement inclure une discrimination positive en faveur des femmes.

- Le PMI est inscrit dans le PIC ; ce qui implique que certains aspects stratégiques sont discutés et dans certains cas, négociés avec le pays partenaire.

Attachés 5,6

Attachés 27,8

Attachés 27,8

Attachés 33,3

Attachés 66,7

Attachés 61,1

Attachés 61,1

Rep.Res. CTB 60

Rep.Res. CTB 7,1

Rep.Res. CTB 64,3

Rep.Res. CTB 64,3

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Y a-t-il une logique d’intervention spécifique au PMIpour le pays partenaire ?

Y a-t-il une stratégie de concentration géographique,thématique ou sectorielle pour le PMI spécif ique au

pays ?

La stratégie est-elle liée au PIC?

La stratégie est-elle liée à la note stratégique paysétablie conformément à la loi ?

Avez-vous un dialogue sur la stratégie et l'instrumentPMI avec l'Attaché ?

La RR de la CTB a-elle été associée à l'élaborationd'une logique d’intervention spécifique pour le pays

partenaire ?

La RR CTB a été associée à l’élaboration d’unestratégie de concentration géographique, thématique

ou sectorielle spécif ique au pays ?

S’il y a une stratégie pour le PMI spécif ique au pays, lepays partenaire a-t-il été associé à son élaboration ?

Diagramme 51 : Données sur la programmation stratégique des PMI dans les pays partenaires (en

% des réponses positives)

61 pour cent des attachés en poste affirment avoir pour le PMI une stratégie spécifique au Pays partenaire dans lequel ils exercent. Cependant, peu d’exemples concrets nous ont été fournis111. Même dans les rares exemples fournis, la logique d’intervention se calque sur la stratégie globale du PMI telle que définie dans la CGMO annuelle et ne cadre pas dans une stratégie adaptée au pays.

L’absence de stratégie déclinée sous forme de logique d’intervention empêche toute programmation budgétaire basée sur les besoins nécessaires à la réalisation d’un objectif ‘SMART’.

Le fait qu’il n’y ait pas de stratégie pour le programme MIP dans certains pays est justifié par le fait que pour certains « les MI se situent beaucoup plus dans un cadre opérationnel que stratégique. » Seuls 50 pour cent des attachés temporairement au Siège de la DG-D sont favorables à l’établissement d’une logique d’intervention spécifique à chaque pays. Le même phénomène a aussi été observé dans le

111 Par stratégie du PMI spécifique au pays nous entendions la définition d’un objectif spécifique à atteindre par une catégorie spécifique de groupes bénéficiaires ; et la définition, à partir de cet objectif spécifique, de résultats intermédiaires, d’activités et de ressources nécessaires.



benchmarking où les programmes examinés n’ont pas davantage de stratégie spécifique pour les différents pays partenaires.

L’absence de stratégie dans certains pays tient aussi probablement à l’interprétation différente de ce qu’est un critère d’éligibilité et un critère de sélection. Comme plus de 60 pour cent des personnes interrogées, nous pensons que la concentration géographique sectorielle ou thématique, basée sur les zones géographiques et les secteurs du PIC, peut être considérée comme une stratégie du programme puisque ce sont des critères d’éligibilité112.

Dans seulement 6 pays partenaires sur 18, la stratégie du PMI est liée à la note stratégique belge pour ces pays. Ce fait est lié au faible usage qui est actuellement fait de manière plus générale des notes stratégiques pays.

L’existence d’une stratégie de concentration géographique, thématique et sectorielle dans 11 pays partenaires sur 18 (61 pour cent des cas) est davantage prouvée. Lorsqu’une stratégie existe, elle est généralement liée totalement ou partiellement au PIC.

Une fois établi dans le cadre du PIC, le dialogue sur la stratégie et l’instrument se poursuit généralement entre l’attaché et le RR CTB, par des réunions régulières (2,2 par an en moyenne) dans le cadre spécifique de la gestion du PMI ou dans le cadre plus général de la concertation entre l’ambassade et la CTB.

Le Diagramme 51 ci-dessus montre que si le dialogue sur la stratégie d’éligibilité et de sélection existe généralement, de nombreux attachés interprètent le rôle de la CTB dans la sélection de manière restrictive.

5.2.1. Concentration géographique

L’évolution du contexte international pousse les bailleurs à se concentrer géographiquement et à se partager les différentes zones géographiques. Comme le PMI est considéré dans les textes comme faisant partie de l’aide bilatérale directe, on pourrait s’attendre à une concentration similaire au niveau des différents ‘fonds locaux’. L’étude documentaire montre que dans plusieurs pays (Algérie, Burundi, Afrique du Sud, Sénégal, Tanzanie, Bolivie et Rwanda), cela n’est pas encore le cas. Au Rwanda où, rappelons le, il n’y a plus de PMI depuis 2011, la dispersion géographique relevait d’un choix délibéré notamment à cause de la superficie limitée de ce pays.

Dans d’autres pays comme le Niger, l’Equateur ou le Maroc, la majorité des MI se situe dans les zones de concentration belge. Cette tendance à plus de concentration géographique s’accentue depuis que le PMI est mentionné dans le PIC et donc au fur et à mesure que de nouveaux PIC sont négociés. C’est notamment le cas du Sénégal.

Au Pérou le critère géographique est utilisé autrement. Depuis 2010, pour faciliter le suivi, toute proposition de MI qui se situe à plus d’une heure de route d’une ville facilement accessible est exclue.

Une autre tendance dans la concentration géographique est le nombre sans cesse croissant de MI dans les zones défavorisées dans et autour de la capitale. C’est notamment le cas au Maroc, au Niger, en RDC, au Sénégal et au Mozambique. Les missions de terrain et les interviews ont révélé que ce fait découle bien d’une réelle option stratégique. La proximité avec la capitale facilite le suivi mais augmente aussi la visibilité.

112 Nous définissons le critère d’éligibilité comme le critère dont la présence ou l’absence entraine automatiquement la prise en considération ou le rejet de la demande de financement indépendamment de la qualité intrinsèque de cette demande. Le critère d’éligibilité est à opposer au critère de sélection qui lui, permet de classer les différentes demandes éligibles en ordre utile.



5.2.2. Concentration sectorielle et thématique

Le contexte international pousse également les bailleurs au partage des tâches et à la concentration sectorielle et thématique.

Ici aussi l’évaluation montre que cette concentration se met en place au fur et à mesure que les PMI sont mentionnés dans les PIC dont le nombre de secteurs a été réduit à 2 (ou 3 pour les 3 pays d’Afrique centrale).

Mais comme notre analyse porte aussi sur les MI commencées à partir de 2006 (parfois même 2005), la plupart des pays montrent encore une grande diversité dans les thèmes et secteurs abordés dans les MI. D’autre part, nous avons constaté que le processus de concentration sectorielle et thématique est très lent à se concrétiser dans les faits. De plus, lorsqu’une telle concentration existe, elle ne s’est pas nécessairement faite autour des secteurs du PIC.

Souvent ces MI ont pour objectif la génération / l’accroissement des revenus des plus économiquement faibles ; que ce soit par exemple par le développement rural ou par l’artisanat.

Dans certains pays une attention particulière est apportée à des thématiques et sous-secteurs plus spécifiques comme, par exemple, l’IVH/SIDA et la lutte contre la criminalité en Afrique de Sud, la consolidation de la société au Pérou,…

Le ‘mainstreaming’ culturel est en principe obligatoire, bien que ce thème ne soit pas prioritaire dans la loi de 1999. Cette obligation est diversement interprétée d’un pays à l’autre. Elle a été, à notre connaissance, largement suivie dans les Territoires palestiniens, en RDC (2008 à 2010), et au Mozambique (jusqu’en 2009).

Nous avons également déjà vu (au chapitre 3 et au point 4.1.3.) que la thématique genre est un autre élément de stratégie en principe obligatoire également soumis à de larges divergences d’interprétation.

5.2.3. Matériel versus immatériel

Les grandes lignes suivantes peuvent être tirées sur le sujet : Dans l’échantillon examiné, 89 pour cent des MI sont partiellement ou totalement basées sur la livraison d’équipements, de matériaux ou de petites infrastructures accompagnées ou non d’activités visant à renforcer les capacités. Il s’agit de MI où des équipements (comme des machines, des livres, des ordinateurs,…) ou du bétail sont livrés (avec ou sans formation) à une organisation ou des groupes vulnérables qui sont censés utiliser ces équipements. Dans certains pays, la contribution belge ne peut servir qu’à financer ce type de biens et le payement de services connexes doit systématiquement être pris en charge par l’association bénéficiaire. Par exemple, dans la construction d’un local, la Belgique finance le sable, le ciment, les chevrons et les tôles ; les bénéficiaires payent la main d’œuvre.

5.2.4. Caritatif, mécénat, services sociaux, économiques

En fonction de la stratégie pays (si elle existe) et de l’organisation bénéficiaire, on trouvera plus ou moins de MI purement caritatives (amélioration des conditions de vie d’un groupe d’aveugles), de MI sociales (écoles, bibliothèques, puits), de MI économiques (génératrices de revenus) ou même de mécénat (peinture, sponsoring d’un événement culturel,…). Nous pensons que les MI ‘économiques’ portent en elles un plus grand risque de concurrence déloyale sauf si elles visent spécifiquement à remettre un groupe défavorisé en position de concurrence ‘loyale’. Ces éléments restent malgré tout difficiles à apprécier.



5.2.5. Groupes cibles

Il y a peu de directives générales sur les groupes cibles du PMI autres que celles contenues dans la CGMO. La description du groupe cible y est faite de manière très générale. Le choix d’un ou de plusieurs groupes cibles privilégiés est donc un autre élément de stratégie spécifique à chaque pays. Tant la lecture des rapports que les résultats d’interviews et les visites de terrain nous ont confirmé la grande variété dans les groupes cibles et la nature des bénéficiaires, d’autant plus que certains bénéficiaires peuvent facilement faire partie de plusieurs catégories. Par exemple, une MI pour jeunes filles aveugles devrait être classée à la fois dans les catégories ‘jeune’, ‘de genre féminin’, et ‘handicapé’.

Devant tant de variété il est difficile d’aller plus loin que la simple énumération selon différentes catégories (voir le point 2.5). D’un pays à l’autre, la stratégie peut être orientée vers un ou plusieurs des groupes mentionnés; ce qui entraîne une forte diversité des PMI d’un pays à l’autre.

Il est rare de trouver un ciblage spécifique sur un seul groupe de bénéficiaires (par exemple : Kabiles et Sahraoui en Algérie). En général plusieurs catégories de bénéficiaires sont ciblées

Il ressort de l’analyse de la centaine MI visitées sur le terrain, que les groupes de femmes et les groupes marginaux, défavorisés et vulnérables font l’objet d’une attention particulière113. Nous avons déjà vu qu’une MI sensible au genre peut s’appliquer dans différents secteurs et le nombre de sous-catégories dans la classe ‘défavorisés/vulnérables/ marginalisés’ est éloquent. Enfin, pendant les missions de terrain, nous avons vu que de nombreuses MI s’adressent à ‘la population’ toute entière d’un, voire de plusieurs villages, sans grande distinction économique ou sociale.

5.2.6. Stratégie d’interventions innovantes « pilotes »

La stratégie d’appui spécifique ou de discrimination positive en faveur d’interventions pilotes découle de l’application des instructions du S.E Boutmans114. L’idée est reprise dans plusieurs pays partenaires mais se heurte à la faiblesse des moyens de suivi qui dans le cas présent doivent être encore plus importants que pour des MI plus classiques.

5.2.7. Stratégie ‘de relations publiques’ et/ou de visibilité

Comme déjà mentionné à plusieurs reprises dans ce rapport, la ligne budgétaire du PMI est encore parfois utilisée pour des MI ‘cadeau de l’ambassadeur’ ou ‘relations publiques de l’ambassade’115, même si cette pratique a tendance à diminuer. De telles MI ont pour objectif de s’attirer les faveurs ou de rendre une faveur à une personne ou un groupe de personnes influent. Elles ne sont pas nécessairement moins pertinentes pour le développement et donnent souvent de bons résultats pour le groupe de bénéficiaire impliqué. Mais elles s’intègrent plus que difficilement dans un cadre stratégique préétabli. La stratégie de visibilité n’a pas tout à fait le même objectif puisqu’elle vise soit à montrer la présence belge indépendamment du groupe de bénéficiaire ; soit à montrer au public belge une vitrine de la coopération belge dans le pays concerné. Une telle stratégie favorise par exemple les constructions pérennes le long des routes (avec grand panneau et drapeau), les événements à couverture médiatique importante, les MI à résultats visibles importants, les MI facilement accessibles (pas loin de la route

113 Il n’y a pas de signification statistique aux groupes cités. 114 Het « Micro-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 3: de realisatie van een micro-interventie. 115 Nous avons rencontré plusieurs cas de MI envoyées pour exécution à la RR CTB avec la mention : « MIP à la demande de l’ambassadeur, suite à sa visite à… »



goudronnée) et les MI proches de la Capitale (pour ne pas perdre trop de temps en suivi).

5.2.8. Influence de la stratégie sur l’efficience

Les stratégies (ou l’absence de stratégies) développées localement peuvent aussi influencer l’efficience des résultats obtenus. Par exemple : la décision de ne permettre l’utilisation des fonds belges que pour l’acquisition de biens matériels, l’utilisation d’un intermédiaire connu et fiable, le financement de communautés connues et fiables, la limitation géographique à une zone facile d’accès et la limitation à un ou plusieurs secteurs bien connus des responsables PMI sur place diminue le volume des ressources à affecter au suivi.

Comme nous l’avons déjà dit, les disponibilités en personnel dans les bureaux de coopération des ambassades et dans les RR CTB ne sont pas toujours adaptées au volume objectif de travail qu’implique la gestion du PMI. Ceci peut être temporaire (période de mouvement, congés, maladie) ou permanent (notamment dû au fait qu’un membre de personnel est indivisible). En conséquence les situations peuvent être très différentes d’un pays à l’autre. Mais l’importance accordée au PMI parmi les autres programmes à superviser/ suivre ou mettre en œuvre et les priorités accordées par chacun des intervenants dans l’utilisation des moyens disponibles varient et sont aussi des éléments de programmation stratégique.

Ainsi, il y a des pays partenaires ou chaque MI est systématiquement visitée, parfois plusieurs fois, parfois par l’ambassade et par la CTB, avant, pendant et/ou à la fin de la mise en œuvre. Inversement, Il y a aussi des pays ou certaines MI ne sont jamais visitées.

D’autres facteurs de nature stratégique affectent encore les frais de gestion du PMI au niveau d’un pays et par là même son efficience ; ce sont :

- le statut des responsables du programme selon qu’ils soient engagés localement ou non ;

- le degré de délégation de la gestion à des organisations intermédiaires (ONG internationales,…) ; et

- la répartition des tâches entre l’ambassade et la Représentation de la CTB116.

Au niveau du budget d’une MI, il y a également une très grande variation. Le montant maximum est plafonné à 12.500€ mais dans plusieurs pays cette limite est ramenée vers le bas pour permettre de répondre à davantage de demandes. Au Mali, par exemple, en 2009 le plafond des MI était de 9000€. L’Algérie est le seul pays où l’utilisation autant que possible du budget maximal est un élément de stratégie qui permet notamment de limiter les frais de gestion.

5.3. Evaluation des processus

Selon les sources, le cycle de la prestation PMI comprend 4 phases117 (la programmation, l’identification et la recevabilité, la mise en œuvre et l’appréciation) ou 7 étapes118 (la demande, l’identification, l’appréciation, la formulation par la CTB, la convention entre la Belgique et le bénéficiaire, la mise en œuvre et l’évaluation). Quelques points de procédure sont examinés ci-après plus en détail.

116 Evaluation du programme de micro-interventions (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ; 2008. 117 Guide de mise en œuvre de la prestation MIP juin 2007 (version 02), point 1.3. 118 Het « Micro-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 2.2, 3°.



5.3.1. Programmation budgétaire

5.3.1.1. Programme général et programmes Pays

Si la procédure de programmation budgétaire décrite dans la CGMO était appliquée à la lettre, elle devrait permettre de connaître les besoins totaux de programmation budgétaire pour l’année N+1 avant la fin de l’année N et permettre ainsi le respect du 3ième contrat de gestion précité.

La procédure réellement appliquée est sensiblement différente

- D’une part, comme déjà mentionné, l’absence de stratégie déclinée sous forme de logique d’intervention empêche toute programmation budgétaire basée sur les besoins nécessaires à la réalisation d’un objectif précis.

- D’autre part, la programmation des MI est inscrite dans les PIC depuis 2009. Dans ces cas « L’Attaché n’est plus impliqué dans l’établissement du budget, sauf dans la préparation de la Commission mixte ». Le budget pour les MIP est alors un montant global portant sur toute la période du PIC qui n’est pas toujours dissocié sur une base annuelle.

- Enfin, les missions de terrain ont confirmé les résultats d’interviews au niveau des attachés ; à savoir que là où c’est encore possible (où le PMI n’est pas dans le PIC), le délai du 30 novembre est impossible à tenir.

Attaché 60

Rep. Res. CTB 85,7

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

La procédure deprogrammation budgétaire

de la CGMO est-elleintégralement appliquée?

Diagramme 52 : opinion des attachés et des RR CTB sur le degré d’application de la

procédure de programmation budgétaire

Les raisons invoquées pour la non observance stricte des procédures sont :

- pour les attachés, le sous-effectif du bureau de coopération, des priorités plus importantes, la fixation arbitraire du budget par Bruxelles et le manque de bonnes propositions. Pour remplir correctement le rôle qui lui est assigné dans la programmation budgétaire, l’attaché aurait déjà dû clôturer la procédure d’appel à proposition et de sélection avant le 30 novembre, ce qui est quasi impossible. De ce fait le même montant est souvent reconduit d’année en année par l’attaché ou un montant est arbitrairement fixé par la DG-D à Bruxelles ;

- pour les RR CTB, ils remplissent leur rôle mais ce sont les attachés qui sont parfois dans l’incapacité de remplir le leur à cause de l’arrivée tardive des instructions.

Les rapports annuels de la CTB mentionnent vis-à-vis du budget annuel, les montants engagés et les montants réellement payés. Les montants engagés correspondent ou sont légèrement en dessous du budget alloué. Les montants réellement dépensés sont souvent beaucoup plus bas119.

Le caractère annuel de la CGMO et du budget qui y est associé est reconnu par pratiquement tous comme un frein à la bonne gestion du PMI.

119 Les raisons de ces différences sont expliquées au § 2.6.2.



Tant l’inscription du budget au PIC que les retards évoqués ci-dessus lorsque l’application de la procédure est encore possible, entraine inévitablement une gestion axée plus sur les moyens disponibles que sur des résultats. Jusqu’à présent les demandes budgétaires, même supérieures aux montants prévus dans le PIC étaient honorées mais les interviews à Bruxelles et la CGMO confirment que cette année 2011, ce n’est plus le cas, spécialement dans les pays où un PIC a été conclu récemment. Il faut également noter que, au moins dans un pays visité, une augmentation budgétaire a été accordée alors que le budget de l’année antérieure n’avait pu être engagé entièrement.

Tant dans les questionnaires adressés au terrain qu’au cours des missions, de nombreuses voix se sont élevées pour demander plus de flexibilité dans la programmation financière. L’annualité du budget oblige à reconduire sur le budget de l’année M+1, les montants non dépensés dans l’année N et oblige également les MI commencées au cours de l’année N à se terminer au plus tard au cours de l’année N+1. Il n’y a aucune justification logique à cette instruction qui ne peut qu’influencer négativement la prédictibilité et le bon déroulement de certaines MI et dont l’application réclame un temps précieux dont chacun sait que les acteurs du PMI manquent cruellement.

La différence entre le degré d’application de la CGMO par les attachés et par les RR CTB s’explique par le fait que les rôles de l’un et de l’autre dans la programmation budgétaire sont différents et sensiblement plus faciles pour les RR CTB (voir description de la procédure au point 2.6.2.).

5.3.1.2. Budget individuel des MI

La structure et le contenu des budgets individuels de chaque MI appuyée par la Coopération belge sont très variables. Une grande partie de cette variation est due à la politique locale de l’attaché et du RR CTB en la matière. Les différences d’un pays à l’autre portent le plus souvent sur :

- Les dépenses éligibles : dans certains pays, seules les dépenses matérielles (matériaux, équipement,…) sont éligibles pour une MI et ceci de manière très stricte. Dans ce cas les travaux et services liés à la réalisation de la MI sont soit à charge de l’organisation bénéficiaire, soit à charge d’un co-financeur pour qui ce dernier type de dépenses est éligible. Dans d’autres pays le financement sur budget belge de la main d’œuvre qualifiée, d’ateliers de formation et d’autres prestations de service est effectivement possible et autorisé.

- L’appréciation par l’association demanderesse de la valeur financière de sa contribution (fixée à 20 pour cent minimum) et de la manière dont cette contribution est prise en compte.

- La possibilité d’un cofinancement dont la valeur est parfois cinq fois plus élevée que la contribution belge (plusieurs exemples en Palestine).

- La possibilité de doubler, voire tripler le budget maximal autorisé en répartissant le financement sur plusieurs propositions de financement successives.

5.3.1.3. Conclusions sur les procédures budgétaires

Un processus de programmation budgétaire devrait normalement s’appuyer sur l’estimation des ressources nécessaires à l’obtention de résultats attendus. Pour le PMI, dans 50 pour cent des cas, les MI sont sélectionnées à concurrence du budget disponible car il n’y a pas assez de budget ; dans les autres 50 pour cent, il n’y a pas suffisamment de propositions de bonne qualité pour épuiser le budget. Dans l’estimation budgétaire que les demandeurs de MI annexent à leur proposition, les matériaux, équipements ou activités sont déterminés par le plafond du montant accordé par la Belgique.



5.3.2. Appel à propositions / introduction des demandes de financements

L’appel à proposition est une des phases où s’exercent par excellence l’autonomie et la décentralisation sur le terrain. Peut-être est-ce pour cela qu’il prend des formes multiples et que la CGMO ne contient que peu d’informations concernant cette étape pourtant essentielle.

Les formulaires types à remplir par les demandeurs (voir annexe 11) ne sont pas utilisés de manière systématique dans tous les pays.

Attaché 68,8

RR CTB 85,7

RR CTB 53,3

RR CTB 80

RR CTB 80

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

La procédure pour l’introduction des propositions /demandes de f inancement de la CGMO est-elle

intégralement appliquée ?

La Représentation de la CTB participe-t-elle autrementà l’information des bénéficiaires potentiels sur

l’existence de l’instrument ?

La CTB aide-t-elle les bénéficiaires potentiels pourintroduire des propositions

Les propositions doivent-elles être rédigées selon uncanevas précis et obligatoire ?

Diagramme 53 : Informations relatives à l’introduction des propositions / demandes de

financement (en % des réponses)

Les missions de terrain, tout comme la large majorité des interviews, ont révélé que le souci le plus fréquent au niveau de l’appel à propositions est qu’il y a beaucoup trop de demandes par rapport aux moyens de financement disponibles. Cette situation est partagée par tous les bailleurs interrogés dans le cadre du benchmarking. C’est la raison pour laquelle la plupart des postes ont une stratégie de publicité limitée et n’utilisent parfois que le simple ‘bouche à oreille’. La limitation de la publicité entraine une discrimination positive envers les groupes qui sont au courant de l’existence du PMI et/ou ceux qui ont un accès facile aux éventuels sites internet qui en font mention.

L’afflux de demandes ne signifie pas nécessairement qu’il y ait toujours un nombre suffisant de demandes de qualité.120 En Ouganda, la conséquence directe d’un appel à propositions sur internet est que l’ambassade est maintenant surchargée de centaines de propositions qui rendent la sélection objective d’une douzaine de demandes problématique.

Comme pour la plupart des programmes examinés dans le cadre du benchmarking, l’appel à candidatures est parfois accompagné d’un format plus ou moins détaillé pour la demande de financement. Le canevas standard, dans la mesure où il requiert souvent l’usage de matériel informatique, pénalise les communautés les plus démunies si ces dernières sont les véritables initiatrices de la demande (mais nous avons déjà vu que c’est rarement le cas).

C’est essentiellement le non respect des délais, dû au manque d’effectifs ou à des priorités plus importantes, qui empêche l’application à 100 pour cent des directives de la CGMO.

120 Au Mozambique par exemple, le programme élimine environ 70 pour cent des demandes comme non recevables, mais n’a jamais pu épuiser tout son budget, faute de recevoir suffisamment de bonnes propositions.



La méthode de diffusion utilisée dépend largement de chaque pays et probablement de la manière dont le programme et les rôles sont conçus par les responsables à l’ambassade et à la RR CTB. Elle n’est mise en question que par deux ou trois attachés, mais de façon très pertinente : « L’appel à candidature devrait être très large et ouvert, mais comment gérer équitablement la masse des demandes ? » « Comment éviter que ceux qui sont les mieux équipés pour introduire un beau MIP ne soient pas favorisés par rapport aux plus démunis? » « La publicité pour des sommes à dépenser provoque des vocations de rédacteurs de projets. Pour ceux-ci, l’objectif final de la démarche est le financement d’un projet et non la réalisation d’un objectif de développement au travers d’un projet. »

Dans l’aide aux bénéficiaires potentiels, la CTB joue souvent un rôle plus important que prévu dans la CGMO. Etant davantage en contact avec le terrain, elle est plus souvent confrontée à des demandes. Son aide aux bénéficiaires potentiels va de la simple information sur l’existence du programme à l’avis donné pour améliorer la qualité de la proposition, en passant par l’explication individuelle de la procédure et des pièces constitutives du dossier. Mais la CTB n’est de loin pas le seul intermédiaire / lien belge facilitant à des degrés divers l’introduction d’une demande pertinente. On peut entre autres citer : l’ambassade, les ONG belges sur place, des congrégations religieuses avec siège en Belgique, les coopérations communautaires (Wallonie-Bruxelles), régionale (flamande), provinciales et communales.

5.3.4. Stratégie de sélection

Tout comme dans les autres programmes examinés dans le cadre du benchmarking, la stratégie de sélection intègre les différentes étapes suivantes :

- Satisfaction des critères d’éligibilité fixés par les sièges de la DG-D et de la CTB à Bruxelles dans les textes définissant l’essence même du programme. Par exemple : pas de MI dont le montant initial demandé est supérieur à 12500€ ; pas de MI dans le secteur du microcrédit ;…

- Satisfaction des critères d’éligibilité fixés par la stratégie locale du PMI dans le pays partenaire qui précise et limite les critères fixés par les sièges. Par exemple : la limitation à une zone géographique précise, le suivi rigoureux du canevas imposé ou la limitation à deux, voire un secteur / thèmes précis, la spécification rigoureuse de la nature des bénéficiaires,…. Il appartient aux postes de fixer dans l’appel à proposition qui se fait chaque année sur le terrain, des critères additionnels d’éligibilité ou d’exclusion qui leur permettent de sélectionner les meilleures demandes au sein d’un volume gérable de demande de proposition qui satisfont aux critères d’éligibilité.

Par stratégie de sélection nous entendons la stratégie utilisée pour classer en ordre de priorité les différentes demandes qui satisfont aux critères d’éligibilité.

Il y a des instructions sur la stratégie de sélection dans différents textes réglementaires. Comme nous l’avons déjà mentionné, les instructions pour la préparation des PIC mentionnent qu’« au moins 50% des MIP sont réservés à des activités visant à promouvoir l’empowerment des femmes ». La CGMO met clairement l’accent sur l’intégration transversale de la dimension culturelle121. Une autre source mentionne qu’ « une attention particulière est réservée aux initiatives dans le cadre de l’économie sociale »122. Comme nous l’avons dit dans le chapitre consacré au cadre légal et réglementaire, ces textes et d’autres ne sont pas univoques et sont venus se superposer

121 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-interventions MIP 2009 » ; annexe 1. 122 « Programme de micro-interventions » ; Justification du budget général des dépenses 2010, division organique 54, pages 19 et 20.



les uns aux autres depuis 2001 sans qu’aucun n’ait jamais été officiellement abrogé. Cela donne pas mal de liberté aux attachés et au RR CTB pour développer une stratégie de sélection propre à chaque pays partenaire. Tout comme pour les autres programmes similaires examinés dans le cadre du Benchmarking, la stratégie de sélection est donc un autre point fort et un aspect privilégié par l’autonomie et de la décentralisation sur le terrain.

C’est ainsi que l’orientation culturelle est appliquée de façon conséquente en Palestine (et l’a été jusque récemment en RDC), alors que dans d’autres pays la nature culturelle passe largement au second plan.

Un autre critère de sélection appliqué avec plus ou moins de rigueur est le fait que la MI sélectionnée ne peut générer une situation de concurrence déloyale. Dans les faits cependant, l’accessibilité du programme dépend assez strictement :

- des moyens dont dispose l’organisation intermédiaire (ou le bénéficiaire),

- de la proximité de la capitale ou de la route,

- de l’implication de l’ambassadeur / ambassadrice,

- du degré de qualification du rédacteur de la proposition123, et

- depuis plus récemment du fait que la demande relève d’un secteur du PIC, émane d’un groupe de femmes, soit localisée dans les zones d’intervention bilatérales.

Dès que l’on finance pour une communauté des moyens de production que la communauté voisine n’a pas, on crée de facto une concurrence déloyale dans la mesure où la vaste majorité des MI à vocation productive vise la génération de revenus.

Attaché 44,4

Attaché 61,1

RR CTB 86,7

RR CTB 35,7

RR CTB 71,4

0 20 40 60 80 100

Les secteurs et thèmes d’intervention de la CGMOsont-ils intégralement appliqués ?

Avez vous élaboré - formellement ou de facto - auniveau du pays des critères additionnels de sélection?

le Rep. Rés. CTB a-t-il participé à l’élaboration d’une stratégie de sélection propre à l’Etat partenaire?/L'attaché a-t-il associé la CTB/le Partenaire ?

Avez-vous un dialogue sur la stratégie de sélectionavec l’Attaché de coopération?

Diagramme 54 : implication des attachés, des RR CTB et de l’Etat partenaire dans la stratégie de

sélection (en % des réponses)

Cette inégalité face à la sélection peut être illustrée par le simple fait que dans certains pays les appels à proposition renvoient pour plus de détails, au site internet de l’ambassade et/ou de la Représentation CTB. Pour avoir plus de chances de bénéficier du programme, il faut donc avoir accès à la toile, ce qui n’est généralement pas le cas pour les personnes théoriquement ciblées par ce programme. Le degré d’inégalité dépend aussi de la manière dont les sélections sont faites d’un pays à l’autre. Nos pairs ont également déjà conclu que : « Dans certains cas, la sélection des MI se fait en fonction de critères précis et transparents, et est revue par un comité de sélection. Dans d’autres cas la sélection se fait sans critères écrits, sans transparence et sans comité de

123 Evaluation du programme de micro-interventions (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ; 2008.



sélection. Ce qui encourage le favoritisme et le clientélisme »124. Un nombre élevé de demandes en provenance de la même source est également indicative d’un défaut dans le processus de sélection.

5,7

5,9

6,2

6,2

6,3

6,7

7,0

7,1

7,1

7,3

7,5

7,6

7,6

7,6

7,9

7,9

7,9

8,0

8,1

8,2

9,0

9,3

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0

La MI n'est pas co-f inancée par un autre bailleur

Nature 'matérielle' de la MI

Statut officiel de l'organisation requérente

Une seule MI par organisation d'appui

Expertise suff isantte de l'Attaché dans les domainesdes propositions

Expérience et réputation de l'organisation requérente

Concentration sectorielle autour des secteurs du PIC

Caractère innovant de la proposition

Nombre de bénéficiaire

Concentration géographique dans la zone du PIC

Apport propre de 20 %

Nature du groupe cible (femmes, handicapés,marginaux, enfants des rues)

La MI ne peut pas être purement caritative

Budget inférieur à 12.500€

Les ressources nécessaires pour la MI sontdisponibles localement

Secteurs et thèmes de la loi de 1998

Facilité de suivi (capitale + proximité présence belge)

Délais d'exécution 15 mois max sur 2 ans calendriermax.

Concentration thématique

Une seule MI par groupe bénéficiaire

La MI doit être durable

La MI doit être une initiative locale

Diagramme 55 : Degré d’importance pour les attachés de différents critères de recevabilité / de

sélection ; classé de prioritaire (10) à ‘rarement utilisé’ (0)

Il y a de plus une certaine contradiction entre, d’une part, l’interdiction d’appuyer des initiatives économiquement rentables et d’autre part, le besoin de durabilité et l’interdiction d’être purement caritatif. Dans certains pays, malgré les instructions certains groupements ont bénéficié d’un second, voire d’un troisième financement dans la même année (par exemple : Al Quds University en Palestine) ou pendant des années successives. De même, de nombreux intermédiaires qualifiés de « groupement d’intérêt économique » ont bénéficié d’un financement. Le nombre de bénéficiaires n’est pas un critère de sélection comme le montre l’analyse du programme au Sénégal pour les MI terminées en 2007,2008 et 2009. Pour un même montant le nombre de bénéficiaires par MI peut varier de quelques unités à plusieurs milliers. (voir diagramme 6, page 21)

Dans certains pays la dernière phase de sélection est effectuée sur base d’un texte écrit convenu localement et un système de sélection ‘par points’ est appliqué, ce qui permet

124 Evaluation du programme de micro-interventions (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ; 2008.



d’objectiver la sélection et de minimiser les discussions. Un bon exemple de ce système est donné en annexe 3.

C’est donc dans la restriction des critères d’éligibilité, dans la fixation de critères éventuels de présélection et dans l’établissement de priorités pour la sélection qu’une stratégie spécifique à chaque pays partenaire peut être définie.

Le degré d’élaboration d’une telle stratégie varie d’un pays à l’autre mais de nombreux attachés et RR CTB sont convaincus de son utilité.

Afin de faciliter la détermination d’une stratégie de sélection, nous mettons à la disposition des postes (diagramme 55), les résultats de l’enquête auprès des attachés sur l’importance relative qu’ils donnent à différents critères d’éligibilité, de présélection et de sélection. L’importance donnée aux critères n’est pas nécessairement liée à la réalité sur le terrain. L’exemple le plus frappant concerne sans doute l’obligation de durabilité.

5.3.5. Procédure de sélection

Attaché 50

Attaché 52,8

Attaché 75

RR CTB 57,1

RR CTB 64,3

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

La procédure de sélection et d’approbation dessélections, telle que mentionnée dans la CGMO est-

elle intégralement appliquée ?

La sélection d'une MI est-elle subordonnée à unevisite préalable sur place?

La sélection s’arrête-t-elle quand il n’y a plus depropositions valables, même si le budget n’est pas

épuisé ?

Diagramme 56 : informations relatives à la procédure de sélection (en % des réponses)

Implication des différents acteurs dans la sélection :

Dans certains cas, la sélection finale est faite par l’attaché seul, dans d’autres cas, par l’attaché et le RR CTB, dans d’autres enfin par l’attaché, le RR CTB, un Représentant de l’Etat partenaire, un représentant de la société civile et des représentants d’autres bailleurs ayant un programme similaire.

Dans le cas où d’autres bailleurs sont invités et participent activement, la Belgique est également appelée à participer au processus de sélection de ces derniers. Cette procédure limite le risque de double financement, mais nécessite que l’on consacre du temps à l’étude, même sommaire, des dossiers.

En cas de divergence de vues, par exemple sur la pertinence ou la faisabilité, c’est toujours l’attaché (le bureau de coopération) qui tranche.

La non observance des dispositions de la CGMO en matière de sélection est principalement due :

- à des retards dans le processus de sélection, eux-mêmes parfois dus à la signature tardive de la CGMO ; et

- au fait que la Représentation Résidente de la CTB n’est pas ou trop peu associée aux phases de recevabilité et de présélection. La CGMO précise pourtant: « L’Attaché se prononce sur la recevabilité des propositions en concertation avec le Représentant résident de la CTB » ; « les dossiers recevables sont transmis à



la Représentation » ; « en cas de risque, des visites de terrains peuvent être programmées par le Représentant résident » ; « une présélection peut être établie conjointement » ; « l’Attaché et le Représentant résident se prononcent sur la sélection… et signent conjointement le PV de sélection ».

Dans la grande majorité des cas, un modus vivendi est trouvé sur le partage des tâches. Même si les instructions étaient appliquées à la lettre, les notions de ‘concertation’ et de ‘sélection conjointe’ ne sont de toute façon pas opérationnalisables de manière univoque.

Dans une faible majorité des pays seulement, les propositions recevables sont visitées soit conjointement, soit séparément par l’attaché, le RR CTB, le chargé du programme à l’ambassade, le chargé du programme à la Représentation résidente de la CTB, un expert junior, un collaborateur qui a une bonne connaissance de la thématique,… Là où cela ne se fait pas systématiquement, des visites sont organisées en cas de doute, malgré une impression généralement positive ou, par la CTB pendant la période entre la sélection et la signature du contrat. Il va de soi que là où les personnes qui effectuent ces visites préalables sur le terrain ont une influence déterminante sur la sélection. Les ressources nécessaires pour les visites de terrain, mais aussi les résultats potentiels de ces visites préparatoires influencent l’efficience dans un sens très variable selon la nature de la MI et les qualifications des bénéficiaires potentiels. Dans certains pays des visites d’identification sont pratiquées pour prendre contact avec les communautés bénéficiaires en vue de la sélection finale des dossiers susceptibles d’être financés. Les moyens disponibles, s’ils existent, ne permettent cependant pas de vérifier si l’intervention proposée permet de répondre de manière optimale aux besoins exprimés par les communautés, tenant compte des capacités de ces dernières.

Il ressort en effet de l’analyse des rapports pays qu’il existe quelques rares cas de MI acceptées dans un premier temps et ensuite annulées pour raisons diverses (un autre financement avait entretemps été trouvé, le personnel très spécialisé requis n’était plus disponible, forte disparité entre ce qui est décrit dans la demande de fonds et la réalité sur le terrain,…).

5.3.6. Gestion, mise en œuvre, suivi et évaluation

5.3.6.1. Mobilisation des ressources

99

83

86

93

0 20 40 60 80 100

Le partenaire local responsable a utilisé tous les fondspour financer les activités prévue (good governancedu partenaire local / n’a pas pris de commission) (60

réponses)

Les bénéficiaires de la MI ont contribué auxressources humaines comme prévu (60 réponses)

Le promoteur de la MI ou l'organisation bénéficiaire ontcontribué aux ressources f inancières comme prévu

(47 réponses)

La microintervention a reçu tous les fonds promis (85réponses)

Diagramme 57 : degré de provision de différentes ressources par rapport aux promesses et

prévisions. (en % du nombre de réponses)

Sur le plan des ressources, comme l’indique le diagramme 57 ci-dessus :



- La Belgique verse entièrement les fonds promis. Dans les très rares cas où l’intégralité du montant n’a pas été versé, cela est dû à la non observance des procédures en matière de rapportage ou parce que la mise en œuvre de la MI n’a pas été menée à son terme.

- Pour la contribution financière du promoteur ou de l’organisation bénéficiaire, les montants réellement versés atteignent, selon les évaluateurs, plus de 80 pour cent des prévisions. Les MI qui ne performent pas bien dans ce domaine sont essentiellement menées par des organisations dont la contribution ‘personnelle’ provient en fait d’un autre bailleur et non de biens monnayables ou de fonds rassemblés par les cotisations des membres.

- Toutes les MI ne se prêtent pas à une contribution des bénéficiaires. Pour des MI d’infrastructure par exemple, des jeunes gens désœuvrés peuvent fournir bénévolement de la main d’œuvre non qualifiée. Il n’en va pas de même pour la construction d’une salle de classe pour jeunes aveugles. L’évaluation a montré que la contribution des bénéficiaires aux ressources financières était très approximativement convertie en termes financiers (parfois fortement surévaluée, parfois fortement sous évaluée).

- Enfin, quelques intermédiaires se spécialisent parfois dans la rédaction de propositions pour des bénéficiaires finaux, voire pour leur bénéfice personnel. L’évaluation confirme ce fait tout en le ramenant à sa juste (et faible) proportion.

5.3.6.2. Mise en œuvre des activités

2,5 3,8 7,5 12,5

73,8

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

très f

aible

faible

méd

iocre

satis

faisa

ntbo

n

Diagramme 58 : répartition des MI en fonction du degré de réalisation des activités prévues (en

% de 80 réponses)

L’évaluation a révélé que de manière générale les MI mettent en œuvre les activités prévues125. Mais des petits et grands échecs ont aussi été constatés. Dans d’autres MI les activités ont été effectuées mais n’ont pas atteint un degré d’exécution satisfaisant. Au niveau de la réalisation des activités il n’y a pas de grandes différences entre les MI à caractère matériel et les MI à caractère immatériel : les matériaux sont livrés, les bien d’équipement sont achetés, des formations, des événements, des séminaires sont organisés, divers services sont rendus,…

5.3.6.3. Gestion

Le PMI s’est toujours caractérisé par un système de cogestion par divers intervenants, par une décentralisation au niveau du terrain et par une plus ou moins grande souplesse.

125 Nous n’avons pas pu nous prononcer sur un certain nombre de MI démarrées en 2010 et qui n’étaient pas encore terminées.



La gestion du PMI est assurée au siège de la CTB à Bruxelles par un équivalent temps plein. La responsable du dossier à la DG-D est surtout impliquée dans le traitement de la convention annuelle de mise en œuvre et dans le suivi du respect de cette convention par les parties impliquées.

Les réponses aux questionnaires envoyés sur le terrain confirment que la mise en œuvre est surtout du ressort de la CTB, même si les attachés s’impliquent parfois et dans certains pays seulement, dans les cas politiquement délicats ou les visites de suivi.

Comme nous l’avons déjà signalé à plusieurs reprises dans ce rapport, le manque de moyens, tant pour la préparation que pour l’accompagnement, le suivi, le contrôle, le rapportage et l’évaluation est systématiquement rappelé tant par les attachés que par les RR CTB. Les missions de terrain ont mis à jour un problème supplémentaire dû au fait que si les moyens humains (chers en termes de coûts salariaux) sont présents à l’ambassade et/ou à la RR CTB, les moyens matériels (véhicules,…) ou financiers (budget pour frais de mission) manquent pour optimaliser l’efficience.

22 jours

12 jours

45 jours

Attachés: 67 jours

RR CTB: 111 jours

28 jours

0 20 40 60 80 100 120

Temps moyen entre la demande des autres tranches et leversement

Temps moyen entre la signature du contrat et le premierversement

Temps moyen nécessaire pour la signature de tous lescontrats du premier PV de sélection

Temps moyen entre la réception du PV et la signature des(premiers) contrats

Temps moyen consacré au programme par laReprésentation Résidente de la CTB

Temps moyen consacré au programme par l'Ambassade

Diagramme 59 : Temps moyens consacré au PMI (en personnes x jours) et à la mise en œuvre de

certaines étapes (en jours calendaires)

Attachés 64,3

Attachés 40

Attachés 38,9

RR CTB 100

RR CTB 21,4

RR CTB 78,6

RR CTB 50,6

RR CTB 14,3

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Adapte-t-on le nombre ou le budget pour les MI auxmoyens de gestion disponible dans l’Ambassade / à la

Représentation Résidente CTB ?

L’attaché est-il impliqué de quelque façon dans la miseen œuvre des MI ?

La signature de la convention est-elle subordonnée àune visite préalable sur place?

Des visites régulières en cours de mise en œuvresont-elles systématiquement prévues ?

Avez-vous établi au niveau local un manuel de suivi etdes principes à suivre spécif ique au pays partenaire ?

La procédure de rapportage, telle que mentionnéedans la CGMO est-elle intégralement appliquée ?

Diagramme 60 : Information sur la gestion, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation du programme

(en % des réponses)



Le diagramme 59 ci-dessus donne à titre indicatif, quelques valeurs moyennes dans les étapes clefs de la mise en œuvre. Dans la mesure où le nombre de MI par pays est fortement variable, on ne peut déduire des temps moyens consacrés au programme qu’ils sont approximativement 2 fois plus grands pour la RR CTB que pour l’ambassade.

La fréquence et la profondeur du suivi sont très variables d’un pays à l’autre et/ou d’un bailleur à l’autre. Il y a en effet des pays ou toutes les MI sont systématiquement visitées avant et/ou pendant, et/ou à la fin de la mise en œuvre. Dans d’autres pays le suivi se fait ‘sur dossiers’ et au moyen du rapportage, surtout financier, accompagné – ou non – de photos des réalisations.

Comme mentionné plus haut, le caractère annuel de la CGMO et du budget qui y est associé est identifié par pratiquement tous comme un frein à la bonne gestion du PMI.

Pour les personnes impliquées dans le PMI à Bruxelles, la mise en œuvre du PMI se déroule « sans trop de problèmes ».

A la DG-D les activités relatives au programme sont plutôt réduites et centrées sur la CGMO annuelle. La signature de cette convention s’effectue souvent avec retard. Le rapportage annuel prévu par la convention est bien transmis à temps à la DG-D, mais aucun usage particulier n’en est fait. Il n’est pas lu et est directement classé. Si le rapport est à cent pour cent conforme aux dispositions de la CGMO, son utilité stratégique est plutôt limitée, voire nulle.

Le manque de ressources disponibles pour la gestion des fonds pour microprojets est généralisé parmi tous les bailleurs contactés, mais plus criant chez l’un que chez l’autre. Le Canada par exemple consacre tout de même 15 pour cent du budget aux aspects identification, suivi et évaluation. Pour pallier le manque de ressources, plusieurs programmes étudiés dans le benchmarking ont recours à des trucs et astuces : limitation aux zones proches de la capitale, restriction des financements à des activités faciles et sans grand risque fiduciaire, limitation drastique du nombre d’interventions,…

5.3.6.4. Fiche technique

Les fiches techniques de projet ne sont pas utilisées dans tous les pays.

L’analyse des rapports individuels, mais surtout l’étude des dossiers dans les 6 pays visités montrent que l’élaboration des propositions ne relève pas de l’application de la méthode PIPO, mais plutôt d’une logique d’intervention ‘à l’envers’, partant du montant disponible (souvent le maximum) pour aboutir aux activités et aux intrants.

Les formulaires types à remplir par les demandeurs (voir annexe 11) contiennent bien les rubriques utiles (objectif général, objectif spécifique, résultats, activités…) avec les explications sur ces termes, mais il faut se rendre à l’évidence que bien souvent ces ‘cases’ sont remplies sans beaucoup de réflexion. De plus, ces formulaires types ne sont pas utilisés dans tous les pays.

Dans la formulation du ‘DTF’, la CTB joue souvent un rôle plus important que prévu dans la CGMO. La première version envoyée à l’attaché est fréquemment enrichie par la RR CTB pour aboutir à un projet plus réalisable. Ceci n’est finalement que fort logique dans la mesure où la CTB assurera plus tard la gestion de la mise en œuvre. C’est finalement la convention signée entre la CTB et l’association bénéficiaire qui contient les seuls vrais éléments technique et financiers à suivre.

5.3.6.5. Suivi

En pratique, le suivi s’exerce diversement d’un pays à l’autre car la gestion décentralisée du programme, les textes et les principes permettent une grande flexibilité.



Nous avons déjà vu (aux points 4.2. et 4.3.) que le suivi était un facteur influençant l’efficacité.

La justification comptable des dépenses est privilégiée car les budgets normaux de fonctionnement ne permettent de couvrir que le suivi comptable126. On vérifie que le bien a été acquis, que le service a été rendu et que les pièces comptables sont conformes. Il semble y avoir une certaine correspondance entre le nombre de visites dont une MI bénéficie et la proximité avec le siège de l’ambassade et de la RR CTB127.

Dans certains pays où le nombre annuel de MI tourne autour de 10, des efforts ont été fait malgré la faiblesse des moyens disponibles pour suivre les MI au niveau de la qualité. Dans un pays au moins, toutes les MI ont été visitées au moins une fois par an. Dans d’autres pays, notamment en RDC où le territoire est immense et où il y a régulièrement une centaine de MI par an, ce type de suivi est bien évidemment impossible.

5.3.6.6. Rapportage de la CTB à la DGD

La procédure de rapportage est décrite au point 2.6.6., page 35, et une appréciation individuelle des rapports relatifs aux programmes dans chaque pays est présentée en annexe 8.

Selon le pays et selon les responsables dans ces pays, la partie descriptive contient ou non quelques indications sur le nom de l’organisation intermédiaire, le lieu où la MI se déroule, son coût total, la contribution de la coopération belge, le nombre et la nature des bénéficiaires, le secteur, les objectif(s), le pourcentage de femmes parmi les bénéficiaires…

Lorsqu’ils sont mentionnés, les objectifs ne sont pas clairs et souvent exprimés en termes d’activité. Par exemple, l’objectif est de construire une salle de classe, pas d’avoir des enfants instruits.

Il est également évident que très peu de temps est consacré à la rédaction de ces rapports. Par exemple, des rapports contiennent des parties intégralement recopiées des années précédentes, ne sont pas complets et ne sont systématiquement pas signés. Ceci démontre que le rapportage est perçu comme une obligation administrative mais aussi qu’il y a généralement peu de feedback des attachés et des personnes responsables aux sièges de la DG-D et de la CTB, et que l’importance générale accordée à cet éventuel feedback et au programme est plutôt faible.

Nous pouvons affirmer que d’une manière générale les informations contenues dans les rapports de la CTB présentent des lacunes (bien que variables d’un pays à l’autre et d’un RR CTB à l’autre dans un même pays). Dans certains pays des tentatives d’amélioration du rapportage ont été constatées : rapports individuels plus complets, carte de situation (également par rapport aux zones du PIC), objectifs bien définis,…

5.3.6.7. Renforcement des capacités

Pour rappel, depuis 2009, « une part du budget, n’excédant pas 5% de l’ensemble du budget annuel total, est disponible localement pour la formation des bénéficiaires en vue d’améliorer la qualité et la durabilité et de renforcer les capacités des groupes cibles»

Ce budget est parfois utilisé pour palier le manque de ressources nécessaires au suivi. Dans d’autres pays cette disposition n’a jamais été appliquée.

126 Evaluation du programme de micro-interventions (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ; 2008. 127 Plusieurs mentions dans les rapports de : « Ce MIP a été visité car proche de (… nom de la capitale).»



5.3.6.8. Evaluation

Dans l’esprit de tous, l’évaluation du PMI en tant que programme et instrument relève de la responsabilité de l’Etat.

Le rapport d’évaluation (COTA, 2008) a été lu par plusieurs personnes à la DG-D et à la CTB, mais selon de nombreux répondants, les suites données aux recommandations sont faibles ou inconnues.

Conclusions


6. Conclusions et opinions sur le futur du programme

6.1. Conclusions

6.1.1. Cadre légal et règlementaire

Le cadre légal et réglementaire est incohérent. Il est réparti sur plusieurs textes qui ont été rédigés sur une période de plus de 10 ans et qui sont destinés à des utilisateurs différents. Les textes contiennent des éléments sujets à interprétation, qui sont parfois contradictoires et imposent pour certaines procédures des délais difficiles, voire impossibles à tenir. La CGMO est le texte le plus connu et le plus appliqué, mais il est pour le moins étonnant que l’on ait superposé à plusieurs reprises des points de règlementation sans y mettre de l’ordre.

Le rattachement du PMI à l’article 5 de la loi sur la CTB (coopération bilatérale directe) est purement arbitraire. Le PMI ne fait pas l’objet d’une convention entre Etats. L’inscription, ces dernières années, du PMI dans le PIC enferme davantage le programme dans un carcan.

Le PMI tel qu’il est libellé ne permet pas de cibler un groupe précis. D’autres programmes (ONG, financement direct de la société civile, projets bilatéraux d’appui aux initiatives locales de développement communautaire) s’occupent aussi de renforcer les communautés locales.

6.1.2. Stratégie

La stratégie du PMI, telle qu’elle est décrite dans les CGMO des 5 dernières années manque de ‘logique’. Les éléments qui la composent (Objectif général, objectif spécifique, et résultats intermédiaires) ne sont pas déclinés en terme SMART et les liens de causalité entre ces différents éléments sont faibles.

Que l’on prenne pour référence les CGMO des dernières années, les instructions du S.E. Boutmans ou la note explicative du budget de l’Etat, les objectifs mentionnés sont exprimés de manière très générale, extrêmement ambitieux et en totale inadéquation avec l'approche du programme et les moyens accordés et mis en œuvre dans la réalité. Il est illusoire de penser jamais atteindre ces objectifs avec le volume de ressources actuellement alloué au programme, avec une approche par petites interventions ponctuelles et en utilisant le cadre légal et réglementaire actuel. Ces objectifs ne sont d’ailleurs pas explicitement poursuivis. Le PMI n’est pas un programme avec des objectifs de développement ; c’est avant tout un instrument décentralisé pour le financement de petites interventions ponctuelles.

Conclusions


6.1.3. Pertinence

Les évaluateurs ne pensent pas que le programme PMI soit pertinent en termes d'aide au développement. Il ne s'inscrit pas dans les priorités du pays partenaire et ne répond pas à une approche stratégique, ni de la part du partenaire, ni de la part de la coopération belge. Par son fonctionnement basé sur une subvention unique sans accompagnement autre qu'administratif, il néglige l'élément de durée et de partenariat inhérent à tout processus de développement. En outre, il s’inscrit difficilement dans les nouveaux paradigmes de l’aide, notamment les objectifs du millénaire, la Déclaration de Paris, l’approche sectorielle et le consensus européen pour le développement.

Néanmoins, pris au niveau des interventions individuelles, le PMI est un instrument très flexible qui permet d’intervenir rapidement et de manière souple et ponctuelle pour résoudre à petite échelle des problèmes réels qui parfois ne trouveraient pas ou difficilement d’autres sources de financement. Il permet de répondre directement aux problème(s) constaté(s) ou de financer rapidement des demandes faites par les bénéficiaires.

Pour certaines ambassades le PMI est également un bon moyen de contact avec les réalités du terrain. Comme les programmes de petits projets d’ambassade d’autres bailleurs, le PMI a une logique focalisée sur l’obtention de résultats immédiats.

Il s'apparente davantage à la générosité qu'à l'aide au développement.

Les bénéficiaires des MI sont définis au cas par cas. Ceux-ci sont sélectionnés selon des critères très variables et n’appartiennent pas toujours aux couches défavorisées de la population.

Cela n'empêche pas que le nombre de bénéficiaires atteints par le PMI puisse être relativement élevé.

Dans la plupart des cas, les MI répondent aux attentes des bénéficiaires. Elles rencontrent surtout leurs besoins immédiats en ressources et en matériel. Toutefois, elles manquent presque toujours de vision à moyen et long terme. Le problème résolu n’est pas nécessairement le plus urgent ou le plus important de la communauté bénéficiaire.

Dans l’immense majorité des cas les bénéficiaires ont accès au financement d’une MI via un intermédiaire local capable d’écrire une proposition de financement dans le sens souhaité et qui dispose des moyens de communication (internet) et des contacts nécessaires avec l’ambassade de Belgique.

La notion de concurrence déloyale (que les MI doivent éviter) est mal définie et est interprétée différemment d’un poste à l’autre. Ce sont souvent les personnes ou des groupes qui font déjà partie du « système » qui profitent effectivement du subside.

De nombreuses MI se substituent à très petite échelle aux tâches et responsabilités normalement dévolues à l’Etat partenaire.

6.1.4. Efficacité

Au niveau du Programme, le PMI n’atteint que partiellement le public cible désigné, à savoir les communautés de base. Le rayonnement des résultats ne dépasse guère le groupe directement assisté et son proche entourage.

La visibilité de la Belgique et l’usage du PMI à des fins de relations publiques sont présentés comme importants par certains interlocuteurs, surtout au sein des ambassades de Belgique. L'évaluation observe d'ailleurs que les MI de relations publiques ou de visibilité ne sont pas moins efficaces que les autres en termes d’atteinte

Conclusions


de résultats. Elles sont le plus souvent mises en œuvre par des personnes ou des institutions de confiance, ce qui diminue le risque fiduciaire.

Que ce soit dans le pays partenaire où le budget est le plus important, ou dans le pays le moins peuplé, ou encore dans le pays le plus petit, les résultats du PMI représentent, à l’échelle nationale, une goutte d’eau dans l’océan. Les résultats, certes précieux pour les bénéficiaires ne sont pas suffisants pour permettre un effet synergétique ou multiplicateur.

Au niveau des MI prises individuellement, l’immense majorité des MI atteint les résultats immédiats (outputs) qui étaient prévus. Cela s'explique dans la mesure où la finalité des MI consiste souvent dans l’achat de matériaux et/ou d’équipement, ou dans la mise en œuvre d’activités.

Comme les résultats à moyen terme (outcomes) des MI ne sont presque jamais définis, il ne nous est pas possible de conclure objectivement sur le degré d’atteinte de ceux-ci.

Souvent l’appui belge via une MI ne suffit pas à résoudre définitivement les problèmes visés par la proposition de financement. On ne développe pas une base sociale avec des financements one-shot sans accompagnement.

La proportion de MI favorisant exclusivement ou fortement des femmes ou des jeunes filles a fortement augmenté ces 2 dernières années (2008-2010). Pourtant, très peu de MI renforcent vraiment le statut économique et/ou social des femmes.

6.1.5. Efficience

Il n’est pas prouvé que le PMI dans son ensemble soit moins efficient qu’un projet traditionnel doté d’un budget identique, même si l'opinion contraire est largement répandue.

L’évaluation a démontré que l’efficience du PMI pourrait être améliorée, notamment par un meilleur partage des tâches entre les différents acteurs, par de meilleurs choix stratégiques au niveau des critères de recevabilité et de sélection et en adaptant les ambitions sectorielles, thématiques, géographiques et de résultats aux moyens humains et matériels disponibles.

S’il semble logique qu’une augmentation des ressources affectées au PMI en améliorerait l’efficacité, il n’est pas prouvé que cela accroîtrait son efficience (exprimée en termes de rapport résultats/coûts).

L’efficience des MI prises individuellement varie fortement et est fonction, notamment, du nombre de bénéficiaires, du niveau de qualification du groupe cible, de la contribution des bénéficiaires, d’un éventuel cofinancement par d’autres bailleurs, de la nature des activités et du respect des délais.

6.1.6. Durabilité

Le critère de durabilité ne peut raisonnablement être examiné qu’au niveau des micro-interventions prises individuellement. Pour 9 attachés sur 10 la durabilité potentielle des MI est un critère important de sélection. Dans la réalité moins d’un attaché sur deux pense que les MI sont durables et les évaluateurs sont encore plus pessimistes.

Nos enquêtes ont démontré que moins de 50 pour cent des MI sont financièrement viables à terme et ont pris des dispositions pour maintenir le capital matériel et humain.

Dans moins de 50 pour cent des cas également, ce qui a été réalisé à l'aide de la MI est utilisé de manière certaine.

Conclusions


Plus de 80% des associations visitées ont l’intention de chercher un autre financement auprès de la Belgique ou d'un autre bailleur. Nous en déduisons que l'investissement apporté par la MI n’était donc pas suffisant. Pour atteindre des résultats durables, il faudrait un appui plus important (budgétairement), plus régulier et plus long.

6.1.7. Impact

L’impact se conçoit de manière très générale en termes de résultats à long terme, de niveau d’atteinte de l’objectif général et de changements observés au niveau de la société au sein de laquelle s’est déroulée l’intervention.

Le PMI n’est pas conçu pour atteindre des impacts sociaux élevés. A cause de l’inadéquation totale entre objectifs et moyens, le PMI n’a pas ou très peu d’impact en termes de réduction de la pauvreté, d’amélioration de la situation économique, sociale et culturelle, d’autonomie des organisations de base, de renforcement de l’Etat de droit et de renforcement de la société civile ou de la démocratie. La promotion du respect de la dignité humaine et des droits des gens, notamment par la lutte contre toute forme de discrimination pour motifs sociaux, ethniques, religieux, philosophiques ou liés au genre sont également tout à fait hors du champ des MI et des ambitions à ce niveau ne sont pas réalistes.

Notre appréciation de l’impact, basée sur nos perceptions au cours des missions de terrain, est qu’un faible nombre de MI ont sans doute un effet à long terme sur l’amélioration des conditions de vie des bénéficiaires et de leur entourage direct.

6.1.8. Cohérence, coordination et complémentarité

Le PMI est peu cohérent avec les politiques des pays partenaires dans le sens que la programmation n’est pas basée sur une analyse des secteurs où l’Etat est actif et des secteurs où l’Etat peine à assurer un filet social pour les plus défavorisés. Ce fait empêche une véritable complémentarité et augmente le risque de substitution au rôle normal de l’Etat partenaire. Dans la pratique, de nombreuses MI viennent se substituer, en tout ou en partie, au rôle normal des pouvoirs publics128.

Le PMI est essentiellement un programme belge. La concertation avec l’Etat partenaire est très limitée.

A l’exception du mainstreaming culturel imposé par la CGMO, le PMI est cohérent avec la politique de coopération belge. Sur le papier en tout cas, le programme s’inscrit géographiquement, sectoriellement et thématiquement dans les grands axes définis par la loi.

Il faut signaler que la coopération belge dispose d'un autre instrument de financement direct de la société civile dont les modalités de mise en œuvre et le niveau de financement diffèrent toutefois sensiblement de celles du PMI.

Les évaluateurs ont trouvé peu de cohérence avec les priorités du PIC et pratiquement aucune coordination avec les projets bilatéraux du PIC. En outre, l’inscription du PMI dans le PIC avec la description des procédures et l'établissement d'un budget met le PMI davantage dans un carcan que dans un cadre.

128 Nous parlons ici de MI pour par exemple la construction et/ou l’équipement d’une salle de classe ou d’un dispensaire au bénéfice de la population toute entière. Nous ne parlons pas ici des MI à caractère social en faveur de groupes défavorisés pour lesquels un certain degré de substitution pourrait se justifier.

Conclusions


Tous les bailleurs qui possèdent un instrument similaire au PMI ont des objectifs similaires centrés sur l’amélioration des conditions de vie, le développement humain durable et l’allègement de la pauvreté. La plupart de ces bailleurs considèrent ces ‘fonds locaux’ comme un domaine réservé à la discrétion de l’ambassade. Les ambassades de plusieurs autres bailleurs gèrent un petit programme de moins d’une dizaine de projets par an.

Le PMI belge est légèrement plus ouvert à l’Etat et à la société civile de certains pays partenaires que les programmes d’autres bailleurs. Le degré de coordination inter-bailleurs sur le sujet est très variable d’un pays à l’autre et souvent informel. Il dépasse rarement le stade informatif avec pour souci majeur d’éviter les double financements.

6.1.9. Procédures

Nous avons déjà vu que le cadre légal et réglementaire contenait plusieurs dispositions contradictoires ou impossibles à réaliser dans les délais impartis. Les procédures ne sont donc appliquées que ‘dans la mesure du possible’ ; ce qui ajoute encore à la flexibilité du programme décentralisé.

Le fait que ce programme est largement décentralisé entraîne un clivage entre le terrain et Bruxelles. Les différences d’opinion entre l’Attaché et le RR CTB sont généralement faibles, explicables et logiques. Bien que non systématiques, de réels efforts d’amélioration et de rationalisation sont souvent en cours : formations, réunions de coordination, application des recommandations des évaluations précédentes, recherche de synergies avec le programme bilatéral, coordination avec d’autres bailleurs,…

La programmation budgétaire et par pays sur base annuelle ne découle d’aucune logique d’intervention mais plutôt d’une gestion axée sur les moyens. Elle entraine des reports d’une CGMO à l’autre ce qui n’est certainement pas un facteur d’efficacité et d’efficience.

La sélection des MI se heurte à plusieurs problèmes majeurs ; notamment :

- le nombre élevé de demandes,

- la faible qualité des propositions de financement,

- l’absence de moyens pour effectuer un screening ‘ex-ante’, et

- le fait que très peu de postes ont une véritable stratégie de sélection basée sur des critères de recevabilité et de sélection prédéterminés, harmonisés, alignés et objectifs.

- Les moyens attribués à la gestion du PMI dans les pays partenaires ne sont pas appropriés au suivi et à l’accompagnement des groupes les plus faibles et les plus vulnérables.

Par contre, les MI supervisées par une organisation intermédiaire (ou même une personne de confiance qualifiée), nécessitent peu ou pas du tout de suivi.

Faute de moyens, le suivi et le rapportage comptable sont privilégiés par rapport au suivi des activités et des résultats.

Les rapportages narratifs par les organisations bénéficiaires à la CTB, et par la CTB à l’Etat belge sont conformes au prescrit de la CGMO mais ne permettent pas de piloter stratégiquement le PMI.

Conclusions


6.2. Opinions des différents acteurs sur le futur du PMI

Attachés 12,5

Attachés 8,3

Attachés 12,5

RR. CTB 0

RR. CTB 6,7

RR. CTB 6,7

RR. CTB 0

Attachés 20

Attachés 59,1

Attachés 37,5

Attachés 16,7

Attachés 33,5

Attachés 70,8

RR. CTB 14,3

RR. CTB 46,7

RR. CTB 60

RR. CTB 61,5

RR. CTB 57,1

RR. CTB 93,3

0 20 40 60 80 100

Maintien inconditionel (ouiexclusif) du PMI

Trop tôt pour se prononcer enfaveur du maintien

Maintien du PMI mais desaméliorations sont possibles

Maintien du PMI moyennantmodif ications

Suppression du PMI à moinsque des améliorations ne

soient faites

Suppression inconditionelle(oui exclusif) du PMI

Renforcement ancragebilatéral et inscription dans le

PIC

Fusion du PMI avec d’autresinstruments de la coopération

belge

Fusion du PMI avec leProgramme Coop OSC

Intégration dans les stratégieslocales de développement

Plus d'implication des ONG(belges/locales) dans la mise

en œuvre

Diagramme 61 : opinions des attachés et des RR CTB sur le futur du programme (en % des

réponses)

A Bruxelles, il ressort des interviews qu’à la DG-D, y compris chez les attachés temporairement affectés au siège, mais aussi dans une moindre mesure à la CTB, les partisans de l’arrêt du programme sont nombreux. Pour ceux-ci, c’est le coût relativement élevé du programme qui justifie principalement leur opinion. Un glissement du budget des PMI en faveur du Programme de financement des organisations de la société civile pourrait alors être envisagé.

Les partisans de la poursuite du programme justifient leur opinion par le caractère spécifique du PMI et ses avantages comparatifs.

Certains soulignent le fait qu’un PMI ne se justifie pas dans tous les pays partenaires et devrait davantage être envisagé au cas par cas. Selon eux, il ne faudrait pas développer de PMI dans les pays où sa nécessité ou son utilité n’est pas démontrée.

Sur le terrain, rares sont les partisans de la suppression du programme mais ceux qui préconisent la poursuite du PMI tel qu’il est actuellement sont rares également.

Conclusions


L’immense majorité des attachés et des RR CTB prône la continuation mais avec des modifications plus ou moins importantes.

Personne par contre (à Bruxelles non plus), ne s'enthousiasme pour une fusion du PMI avec le Programme de financement des OSC. Au cas où une telle fusion serait quant même envisagée, la mise en œuvre du programme devrait être entièrement déléguée, soit à la CTB, soit éventuellement aux ONG belges ou locales présentes sur place.

Enfin, le diagramme 61 nous montre également que la CTB compte relativement plus de partisans de l’ancrage bilatéral que la DG-D pour des raisons de pertinence et d’efficience.

Options et recommandations




7. Options et recommandations

Nous avions, dès le rapport de démarrage choisi d’évaluer le programme et l’instrument sur base de différentes options possibles pour le futur. Nous avons donc tenu compte de ces différentes options dans l’élaboration des questionnaires utilisés à Bruxelles et au cours des différentes missions de terrain.

Au terme du processus, il nous parait clairement que le maintien du PMI dans sa forme actuelle n’est pas une option, car, comme dit l’adage, « on ne répare pas un vieux sac avec un tissu neuf ».

- Le Programme de micro-interventions n'est pas un programme de développement. Il est un instrument décentralisé et peu formalisé permettant des appuis ponctuels à des organisations locales bien plus qu'à des groupes de base.

- Le cadre légal et réglementaire qui régit le PMI est totalement incohérent. Ce cadre est constitué de plusieurs textes non coordonnés, rédigés à des niveaux différents, à des moments différents et par des personnes différentes. Il contient des contradictions tant sur le plan légal que sur le plan des procédures.

- Le PMI n'est ni un instrument de la coopération gouvernementale, ni un instrument de coopération indirecte. Le rattachement du PMI à l'article 5 de la loi sur la CTB est arbitraire. L’inscription de plus en plus fréquente du PMI dans le PIC (un document contractuel avec le pays partenaire) déduit du rattachement à l'article 5, nuit à sa principale qualité qui est la flexibilité.

- Même si plus de 50% des communautés ayant bénéficié d'une MI en sont renforcées d’une manière ou d’une autre, l’objectif spécifique déclaré du PMI, soit « des communautés qui prennent en charge par elle-même leur propre développent » n’est jamais atteint. Dans de nombreux cas, l’objectif spécifique du PMI n’est même pas poursuivi.

- L’esprit et la lettre des règles de base du programme sont interprétés et adaptés d’un pays à l’autre et d’un responsable à l’autre. Bien que la pratique ne soit théoriquement pas admise, certains groupes bénéficient de plusieurs financements, de MI qui portent atteinte à la concurrence, de MI purement caritatives et de MI qui relèvent du sponsoring et du mécénat.

- Le PMI est un programme qui a commencé à une époque où chaque bailleur faisait cavalier seul. Actuellement, le PMI ne s’inscrit plus du tout dans les nouveaux paradigmes de l’aide, en particulier dans la Déclaration de Paris et la responsabilisation de l'Etat partenaire. Même lorsque le PMI est inscrit et décrit dans le PIC, l’intervention du pays partenaire dans sa gestion est minimale. Les priorités du PMI ne sont souvent pas les priorités du Partenaire.

- De nombreuses MI se substituent au rôle des pouvoirs publics notamment dans les secteurs de la santé (équipements de centre de santé), de l’éducation



(construction et équipement de salle de classe) et de la petite infrastructure de base (construction de centres culturel)129.

L’impossibilité de maintenir le PMI dans sa forme actuelle entraîne pour nous les recommandations suivantes :

R1 : Déclarer 2012 une année de transition pour le PMI.

R2 : Ne pas mentionner le PMI dans le futur (4ième) contrat de gestion à signer entre l’Etat belge et la CTB.

R3 : Ne plus inscrire à l’avenir le PMI dans les programmes indicatifs de coopération.

Dès lors qu’il n’est à nos yeux pas possible de poursuivre le programme sous sa forme actuelle, nous proposons à l’autorité politique, à la Direction générale de la Coopération au Développement et au Président du Comité de Direction de la CTB d’envisager 2 possibilités, chacune étant argumentée par des éléments positifs et négatifs qui ressortent de cette évaluation.

7.1. Option 1 :

Suppression pure et simple du PMI.

Parmi les principaux points qui plaident pour la suppression du PMI, nous avons déjà cité (voir ci-dessus):

- Le fait que le PMI ne soit pas un programme de développement

- Le fait que le PMI n'a sa place ni dans la coopération gouvernementale ni dans la coopération indirecte

- L’incohérence du cadre règlementaire.

- Le fait que dans de nombreux cas, l’objectif spécifique du PMI n’est pas poursuivi

- Le fait que le PMI ne s’inscrit plus du tout dans les nouveaux paradigmes de l’aide.

- Enfin, le fait que de nombreuses MI se substituent au rôle des pouvoirs publics.

A cela il faut ajouter

- Que le PMI ne s’inscrit pas dans l’esprit de la réforme de la coopération belge de 1999, qui visait à séparer les tâches de conception maintenues à la DGD des tâches d’exécution confiées à différents partenaires de mise en œuvre en privilégiant une approche programmatique. Or l’instrument PMI ne se prête guère à une approche programme et la CTB n’est pas le partenaire de mise en œuvre idéal pour un programme qui n’est en réalité pas du tout bilatéral.

- Que le développement communautaire est aussi pour une grande part l’objectif de nombreuses ONG cofinancées par la Belgique, du programme de financement direct de la société civile, de la coopération entre villes et communes ou de projets d’appui à la décentralisation. Tous ces partenaires sont, nous semble-t-

129 Nous ne parlons pas ici des MI à caractère social en faveur de groupes défavorisés pour lesquels un certain degré de substitution pourrait se justifier.



il, davantage en mesure de contribuer avec succès au développement de communautés de base.

- Que nous ne pouvons rien affirmer objectivement sur les résultats des MI à moyen et long terme. Si ces résultats existent, ils ne dépassent pas le cercle du groupe des bénéficiaires et de leur entourage immédiats.

- Que la dernière revue conjointe de la Belgique par le CAD mentionne que les petits programmes de type PMI contribuent au morcèlement de l’aide.

Le choix de l’option ‘suppression du PMI’ entraine de notre part les recommandations suivantes :

R4 : Informer officiellement les gouvernements des pays partenaires de l’intention de la Belgique de supprimer cet instrument.

R5 : Abroger les dispositions légales et réglementaires relatives au programme et à l’instrument.

R6 : Pour les pays pour lesquels le programme est spécifiquement mentionné dans le PIC, laisser le PMI s’éteindre à la fin de la période du PIC ou négocier avec les Gouvernements concernés une éventuelle réaffectation des enveloppes budgétaires restantes.

R7 : Fixer, en étroite collaboration avec la CTB, des mesures transitoires pour permettre à toutes les MI qui font déjà l’objet d’une convention de se terminer avec succès.

7.2. Option 2 :

Un nouveau PMI pourvu de moyens adaptés aux objectifs130.

A l’appui de cette option, il faut citer :

- L’instrument possède sans conteste des avantages qu’aucun autre instrument et qu’aucune autre modalité ne possède : décentralisation, rapidité, action à la base, ciblage d’un groupe précis comme par exemple les femmes, appropriation et mise en œuvre par les bénéficiaires eux-mêmes, visibilité…

- Quelques pays partenaires marquent un intérêt pour le programme et l’instrument. La grande majorité des pays partenaires n’y est pas hostile.

Si cette option était retenue, nous recommanderions les points d’attention suivants :

R8 : Tenir compte des conclusions de la présente évaluation et modifier en conséquence la formulation de la CGMO du PMI dès 2012.

R9 : Elaborer un nouveau cadre réglementaire unique ou, à tout le moins, coordonné et cohérent, qui commencerait par abroger les textes antérieurs obsolètes et qui respecterait la législation relative à la Coopération belge. Impliquer étroitement les Attachés dans l’élaboration de ce cadre

R10 : Maintenir le caractère facultatif du programme et l’obligation de motiver sa nécessité.

R11 : Garder au programme son caractère décentralisé. Ne fixer à Bruxelles que quelques balises clefs et quelques critères d’éligibilité et/ou d’exclusion. Parmi ces

130 Au cas où cette option ne serait pas retenue, passez directement à la recommandation XXX



critères, bien définir le groupe bénéficiaire de telle sorte que le programme s’adresse aux groupes nécessiteux qui ne peuvent pas (ou très difficilement) être touchés par d’autres bailleurs, partenaires, formes ou instruments de coopération et qui ne peuvent pas non plus être assistés dans le cadre du rôle normal de l’Etat partenaire.

Laisser à chaque attaché le soin d’élaborer avec les partenaires belges et locaux et avec les autres bailleurs, une stratégie locale, adaptée aux spécificités de l’instrument, avec une logique d’intervention qui tienne compte du contexte et avec des objectifs spécifiques, mesurables, atteignables, pertinents et fixés dans le temps. Laisser à l’attaché le choix du partenaire de mise en œuvre en fonction des circonstances locales (CTB, coalition d’ONG internationales, autre organisme crédible et présent sur le terrain,...)

R12 : Pourvoir l’instrument des ressources nécessaires et suffisantes pour atteindre ses résultats. Veiller notamment à ce que le groupe cible soit encadré adéquatement dès la formulation de l’intervention.

R13 : Axer le suivi individuel des MI sur l’atteinte des résultats et le suivi des programmes pays (y compris le rapportage), sur les besoins de pilotage stratégique.

Management responses


8. Management response

8.1. Management Response de la CTB

Introduction

La CTB souhaite tout d’abord remercier l’équipe de S4 pour cette évaluation du programme des micro-interventions (MIP). Le volume d’informations traité est impressionnant et reflète l’ampleur du travail réalisé. Les options, qui résultent de l’analyse et des conclusions, sont présentées avec clarté.

La « management response » de la CTB se borne à répondre au chapitre 7 « Options et recommandations » de ladite évaluation. Elle entend communiquer notre point de vue sur chacune des options proposées afin de nourrir la réflexion et la prise de décisions concernant la suite du programme des micro-interventions (MIP).

Observations générales par rapport au programme MIP

Le programme MIP est un instrument atypique du développement. En effet, tel que l’ont précisé les évaluateurs, son caractère est fortement décentralisé, peu formalisé, ponctuel, flexible et ciblé sur les organisations locales. Ses objectifs sont «output driven», dans le sens où les financements octroyés ont pour objectif premier d’apporter une aide aux bénéficiaires en termes de produits et services, afin que ceux-ci puissent, à leur tour, prendre en charge leur propre développement. C’est cet aspect qui différencie également le programme MIP d’une autre intervention : il n’a pas pour vocation d’accompagner les bénéficiaires dans la démarche de changement.

L’argumentation développée sous l’option 1 en vue de supprimer le MIP doit être prise en compte, mais mérite d’être contextualisée :

- La revue du cadre légal et réglementaire est nécessaire afin d’assurer la cohérence. Il s’agit dès lors d’une formalité administrative qui n’a pas d’impact sur les résultats mêmes du programme MIP. Ceci ne devrait pas servir d’argument pour mettre fin à ce programme.

- Vu que le MIP est intrinsèquement différent d’un programme de développement dit « classique », on est en droit de se demander si son évaluation sur la base de l’ensemble des critères CAD a permis de suffisamment mettre en exergue ses particularités, avantages et désavantages.

- Sa différence par rapport à un programme classique explique également pourquoi il ne s’inscrit pas dans les nouveaux paradigmes de l’aide : un État donateur accorde une aide directe à la population bénéficiaire sans passer par l’État partenaire. La faible ampleur du programme MIP ne devrait pas avoir d’impact sur le morcellement de l’aide et ne permet pas non plus de se substituer au rôle des pouvoirs publics. Il permet justement d’agir rapidement et avec flexibilité, et d’intervenir ainsi là où l’État ne peut atteindre ou atteint difficilement ses populations. Plutôt que de substituer à l’État, il est complémentaire aux pouvoirs publics. Le fait que les États partenaires ne se soient pas montrés hostiles au programme MIP renforce cette thèse. Même s’il s’avère valable, l’argument de



substitution aux rôles des pouvoirs publics mérite dès lors d’être tempéré en fonction du volume financier dont il est question auprès des groupes bénéficiaires et en fonction des objectifs modestes des micro-interventions financées par le programme MIP. Nous sommes, par conséquent, d’avis que le « dommage » causé par le programme MIP aux structures partenaires est négligeable, voire inexistant.

- À l’heure où les programmes s’inscrivent de plus en plus dans une approche sectorielle et qu’en conséquence, notre intervention dépasse de moins en moins le niveau institutionnel des partenaires, il est important de garder un lien de proximité minimale avec la population bénéficiaire. Ces activités locales qui créent une dynamique à court terme dans les zones d’intervention peuvent être complémentaires aux interventions plus institutionnelles avec des objectifs à plus long terme et donc moins visible ou « palpable » par les populations et le contribuable belge.

- Un éventail d’autres instruments financés par la Coopération belge, au niveau fédéral ou régional, cible effectivement le développement communautaire. Le programme MIP constitue néanmoins un outil qui permet de financer une action indépendamment de l’affiliation politique, sociale, culturelle, idéologique ou autre des bénéficiaires. Il suffit que ces derniers se réunissent pour pallier ensemble un besoin perçu. Partant, ce programme comble un vide que ni la coopération bilatérale ou multilatérale, ni la coopération indirecte ne remplissent.

Par rapport à l’argumentation développée sous l’option 2, nous tenons à contextualiser les aspects suivants :

- La création d’un nouvel outil nécessitera effectivement un nouveau cadre réglementaire doté de moyens adaptés à ses objectifs. Outre sa flexibilité et son caractère décentralisé, nous tenons à préciser les caractéristiques suivantes du MIP : sa capacité à appuyer des actions innovantes, à créer une dynamique locale, à atteindre les populations les plus vulnérables ou encore sa capacité à améliorer la visibilité de la Coopération belge dans les zones d’intervention et à garder un « feeling » par rapport aux besoins tels qu’ils sont perçus par la population. Outre les arguments émis en faveur de l’option 2, l’instrument MIP offre aux populations les moyens de prendre en main leur propre développement, et ce, sans être prisonnières d’un planning ex ante rigoureux. Ce point est particulièrement important dans le contexte des « États fragiles » ou encore de « situations post conflit », soit des contextes non négligeables pour la Coopération belge.

- Nous soutenons la proposition d’élaborer un cadre de référence global, qui devra être traduit en balises clés et en critères d’éligibilité et/ou d’exclusion.

- Nous craignons cependant que l’élaboration d’un cadre logique au niveau national alourdisse inutilement le programme MIP en entravant sa flexibilité et sa diversité. Les balises et critères d’éligibilité/d’exclusion devraient permettre de suffisamment cadrer les demandes. Parallèlement, nous ne voyons pas comment il sera possible de planifier les « besoins », auxquels le programme MIP a la vocation de répondre. En tentant d’y parvenir, le programme MIP risque de se transformer en un programme « classique », alors que ses avantages sont indissociablement liés au fait de ne pas l’être. Par contre, nous sommes convaincus que le programme MIP a besoin, outre d’un cadre de référence global, d’une stratégie locale qui précise les zones géographiques, secteurs, méthode de communication, modes de sélection, etc. Parallèlement, le programme MIP a également besoin d’un système de suivi-évaluation léger qui permet de conserver un aperçu des résultats atteints afin de pouvoir en tirer davantage d’enseignements qui, à leur tour, ré-alimenteront la stratégie.

- La mise en œuvre du programme MIP souffre de sa structuration sous sa forme actuelle : la convention annuelle induit un processus artificiel (sélection à un



moment donné, méconnaissance des budgets disponibles d’un an à l’autre…) qui pourrait être résolu en accompagnant le programme MIP d’une convention pluriannuelle. La stabilité liée à un budget pluriannuel permettrait, en effet, de garantir aux bénéficiaires un haut degré de réactivité et ainsi que de disposer rapidement des fonds.

- Son éventuelle inscription au PIC mérite d’être analysée à la lumière de la flexibilité, de la proximité et du caractère décentralisé du programme MIP. Nous sommes d’avis que son inscription au PIC annihilerait ces avantages.

- Nous estimons peu efficient de choisir le partenaire de mise en œuvre sur la base des circonstances locales. En outre, d’après notre expérience, nous considérons que le programme MIP offre des avantages à la coopération bilatérale belge qui seraient perdus si ce programme devait être sous-traité à un organisme extérieur à notre coopération, tel que l’ont proposé les évaluateurs. La CTB répondra favorablement à la demande éventuelle de l’État de continuer à mettre en œuvre ce programme, à condition que des moyens lui soient accordés pour mener à bien cette responsabilité, et ce, en fonction du degré de redevabilité requis par l’État. Il est évident qu’un suivi et un contrôle plus intenses du programme MIP nécessitent des moyens adaptés.

Reste à présent à déterminer si la Coopération belge a toujours besoin d’un instrument qui lui permet de répondre rapidement, avec beaucoup de flexibilité et avec le moins de barrières administratives et techniques possibles aux besoins modestes des populations des pays partenaires ainsi que s’il est avantageux pour les populations d’avoir accès aux moyens offerts par ce type d’outil sans devoir passer par un intermédiaire étatique ou non. En fonction de la réponse apportée à ces questions, il sera possible de redéfinir (ou non) les objectifs du programme MIP. Dans l’affirmative, il va sans nul doute que le programme MIP devra être revu et recadré.

S’il est certes vrai que « l’on ne répare pas un vieux sac avec du tissu neuf », nous n’appuyons cependant pas la première option qui prône la suppression pure et simple du programme MIP. L’argumentation développée en faveur de cette option relève du cadre qui régit le MIP et non des aspects inhérents aux résultats obtenus par le programme MIP même. Nous estimons, par contre, que le MIP présente toujours des avantages comparatifs par rapport aux autres instruments de la Coopération belge méritant d’être sauvegardés, au risque de « jeter le bébé avec l’eau du bain ».

Nous nous tenons bien évidemment à disposition pour poursuivre la réflexion sur l’avenir du programme MIP.



8.2. Management Response de la DG-D

Je vous remercie pour le rapport final de l'Evaluation du Programme des Micro-interventions d'octobre 2011. Le PMI permet d'atteindre des groupes de base, plus spécifiquement des groupes de femmes, qui ne pourraient autrement prendre part aux projets de coopération. La quasi totalité des PMI réalisent leurs résultats directs dans le délai prévu et dans 75% des cas ils améliorent les conditions de vie des bénéficiaires. Le PMI est entièrement décentralisé vers les postes, qui utilisent cet outil avec enthousiasme et une grande flexibilité et ce, afin de répondre rapidement et de manière ciblée aux besoins directs de petits groupes. Le programme, tout en permettant au personnel des ambassades d'effectuer de courtes visites de terrain, offre une bonne visibilité, quoique limitée, à la présence belge dans le pays partenaire. Il peut même être utilisé comme levier auprès des autorités. Ceci étant, de nombreuses observations négatives ont été faites, comme entre autres :

- les moyens très limités du PMI ne concordent pas avec l'objectif;

- les bénéficiaires n'appartiennent généralement pas à la couche la plus pauvre de la population ;

- les principes de Paris ne sont pas suivis et le PMI n'est pas repris dans les plans de développement;

- il n'y a pas de stratégie PMI spécifique dans les PIC, et les PMI ne représentent pas de valeur ajoutée pour les secteurs de concentration;

- 40% des postes estiment que les PMI ne possèdent aucune valeur ajoutée;

- un PMI n'entraîne pas d'autonomie financière pour le groupe bénéficiaire mais accentue au contraire sa dépendance vis-à-vis du donateur;

- les PMI productifs créent automatiquement une concurrence déloyale;

- la plupart des PMI financent uniquement le hardware et ne développent pas de capacité;

- seuls 63% des PMI sont exécutés dans les limites du budget prévu;

- les PMI n'apportent pas de résultats durables sur le moyen terme;

- le PMI entraîne des frais de transaction trop élevés, tant pour les postes que pour la représentation de la CTB, et n'est pas compatible avec les tâches principales des attachés;

- de nombreux projets bilatéraux enregistrent du retard dans l'exécution et le suivi, et les moyens de la représentation de la CTB sont limités; de ce fait, le PMI leur demande trop d'énergie;

- ce n'est pas l'efficacité mais la visibilité à court terme qui constitue la raison d'être des PMI. En ces temps de restrictions quant au budget et au personnel, les PMI ne répondent plus à notre besoin de concentrer les moyens de la coopération au développement sur notre "core business".

La Direction générale de la Coopération au développement proposera dès lors au Ministre de suspendre cet instrument.



Table avec la management response

Statut Recommendations

Acceptée Partielle-

ment acceptée

Rejetée

Commentaires sur la recommandation

R1 : Déclarer 2012 une année de transition pour le PMI.

X La programmation est faite, la CMO va être proposée au Ministre, la sélection dans les pays partenaires est en cours

R2 : Ne pas mentionner le PMI dans le futur (4ième) contrat de gestion à signer entre l’Etat belge et la CTB.

X Ceci est seulement utile si la CTB ne serait plus responsable de l’utilisation des fonds du PMI et que les attachés deviendront de nouveau responsable comme avant l’existence de la CTB. Mais ce n’est pas la tâche des attachés de gérer des fonds de la DGD, ils ont d’autres tâches plus stratégiques.

De l’autre côté cette recommandation est inutile si le PMI est supprimé.

Elle est néanmoins utile si un PMI continuerait hors gestion CTB.

R3 : Ne plus inscrire à l’avenir le PMI dans les programmes indicatifs de coopération.

X Le PMI n’est pas cohérent avec les priorités des PIC et le pays partenaire n’y a rien à dire (ou est même opposé). En plus dans certaines pays il n’y a plus de PMI. L’inscription nuit à la flexibilité du PMI.



Choix de l’option 1 : Suppression du PMI

R4 : Informer officiellement les gouvernements des pays partenaires de l’intention de la Belgique de supprimer cet instrument.

X Puisque le PMI est inscrit dans le PIC, il faut le faire. Il ne faut pas communiquer l’intention mais bien la décision.

R5 : Abroger les dispositions légales et réglementaires relatives au programme et à l’instrument

X Le PMI n’est pas dans la loi sur la coopération ni dans la loi sur la CTB. La CMO et la mention dans la loi budgétaire peuvent être supprimée dès qu’il n’y a plus de MIP à financer. S’il n’y aura plus de CMO il n’y aura plus de MIP.

R6 : Pour les pays pour lesquels le programme est spécifiquement mentionné dans le PIC, laisser le PMI s’éteindre à la fin de la période du PIC ou négocier avec les Gouvernements concernés une éventuelle réaffectation des enveloppes budgétaires restantes.

X Dans la plupart des PIC à partir de 2008 il y a un PMI, pour les plus anciens il n’y a plus de fonds. En conséquence ne plus programmer des PMI dans des nouveaux PIC à partir de 2012.

R7 : Fixer, en étroite collaboration avec la CTB, des mesures transitoires pour permettre à toutes les MI qui font déjà l’objet d’une convention de se terminer avec succès.

X Il ne faut pas de mesures transitoires pour les MIP qui sont dans les CMO existantes, dans lesquelles tout est décrit. En plus il suffit de faire éteindre le PMI des PIC existants via des CMO annuelles jusqu’à sa fin.



Choix de l’option 2 : un nouveau PMI pourvu de moyens adaptés aux objectifs

R8 : Tenir compte des conclusions de la présente évaluation et modifier en conséquence la formulation de la CGMO du PMI dès 2012.

X Voir R1 : la CMO de 2012 a déjà été négociée.

R9 : Elaborer un nouveau cadre réglementaire unique ou, à tout le moins, coordonné et cohérent, qui commencerait par abroger les textes antérieurs obsolètes et qui respecterait la législation relative à la Coopération belge. Impliquer étroitement les Attachés dans l’élaboration de ce cadre

X Puisque la législation belge ne prévoit pas le PMI, le respect de la législation veut dire ne pas faire de PMI.

R10 : Maintenir le caractère facultatif du programme et l’obligation de motiver sa nécessité

X Les points négatifs sont beaucoup plus nombreux que les positifs. Mais le Ministre pourrait décider de garder la possibilité d’un fonds limité pour les ambabels qui veulent continuer un PMI hors PIC, géré directement par l’ambabel (attachés). Une limitation pour appuyer des MIP dans le cadre de lutte contre la pauvreté dans la capitale et ses alentours pourrait être introduite (déjà le cas dans 35% actuellement).

R11 : Garder au programme son caractère décentralisé. Ne fixer à Bruxelles que quelques balises clefs et quelques critères d’éligibilité et/ou d’exclusion.

X La décentralisation et la flexibilité sont deux atouts du PMI actuel et doivent rester si R10 serait suivi.



R12 : Pourvoir l’instrument des ressources nécessaires et suffisantes pour atteindre ses résultats. Veiller notamment à ce que le groupe cible soit encadré adéquatement dès la formulation de l’intervention.

X Ceci demanderait trop de moyens (dans un environnement actuel de restriction budgétaire) pour les résultats possibles. Seul un fonds limité pour des petits projets Ambabel pourrait encore être justifié.

R13 : Axer le suivi individuel des MI sur l’atteinte des résultats et le suivi des programmes pays (y compris le rapportage), sur les besoins de pilotage stratégique.

X Idem R12

Annexe 1 : termes de référence


ANNEXES

A1. Termes de référence

A1.1. Justification

L’évaluation du programme des micro-interventions (PMI) répond à une demande récurrente des attachés de Coopération. Le sujet a été soulevé officiellement aux journées des attachés de 2004. Il a été traité par le service D0.2 qui a entrepris une enquête interne et une première étude documentaire. Ce travail n’a cependant pas abouti à une évaluation. Il a donc été décidé de planifier une évaluation interne du programme MIP dans le cadre de la programmation des évaluations 2009-2010 qui a été approuvée par le comité de gestion de la DGCD.

L’évaluation interne du programme des MI répond également au souhait de la Direction générale d’une plus grande implication comme « évaluateur » du personnel des services d’évaluation dans la mise en œuvre d’évaluations. Dans un premier temps, le DG a confirmé son intérêt pour cette évaluation lors de l’entretien de planification avec la Chef du service D0.2. Suite à la fusion des services d’évaluation sous la Direction de l’Evaluateur spécial, il a été décidé de maintenir tant l’objet que l’approche interne de cette évaluation dans la programmation 2010, désormais commune.

Le programme des MI est relativement neutre pour se prêter à une expérience pilote.

La particularité du PMI est d’être décidé et géré de manière décentralisée, flexible et rapide. Il se prête donc particulièrement bien à une évaluation interne tant au niveau de la pertinence et de la valeur ajoutée de ce type d’instrument que de sa mise en œuvre. Etant menée en interne, l’évaluation contribuera au renforcement des capacités du service de l’évaluation spéciale et alimentera le processus de réflexion et d’auto-apprentissage de la DGCD et des attachés qui seront parties prenantes à l’exercice. La CTB, actuellement chargée de la mise en œuvre du programme sera également associée. Les recommandations seront d’ordre stratégique et traduites en propositions opérationnelles utiles pour tous les acteurs du Programme.

L’évaluation interne complétera les autres évaluations du programme des MIP, et plus particulièrement l’évaluation externe qui a été effectuée par le COTA en 2007-2008 à l’initiative de la CTB qui s’est focalisée surtout sur trois aspects :

La pertinence des MIP par rapport à l’objectif global du programme et par rapport au PIC.

Les moyens administratifs, financiers et humains dont disposent les gestionnaires et les coordinateurs du programme.

Les effets du MIP sur les bénéficiaires en termes de développement durable.



L’évaluation interne se penchera plus sur la pertinence du programme dans son ensemble, sur la possible valeur ajoutée du programme comparée à d’autres instruments, sur son niveau d’efficacité et sur son efficience.

A1.2. Contexte de l’évaluation : le programme des MI

A1.2.1. Lors de sa création en 1990

l’objectif du MIP est d’appuyer de petites initiatives locales provenant de groupes bien identifiés et qui favorisent leur développement, leur autonomie et leur indépendance.

Le Programme est conçu comme un instrument décentralisé, flexible et rapide. La Section de Coopération est seule responsable des décisions de financement.

Pas de limitation sectorielle ni thématique formelle mais suggestion de 3 thèmes (genre, environnement et vie culturelle) et de 2 secteurs (monde rural et domaine social)

Il ne fait pas partie de l’aide bilatérale « ordinaire » mais est plutôt orienté vers la société civile.

Le partenaire officiel de la coopération belge est seulement informé.

Il est prévu que le groupe bénéficiaire apporte un cofinancement significatif, en argent ou en nature.

Financement intervention par intervention.

Pas de limite dans le temps (crédits dissociés)

Le programme est géré par le personnel existant dans la Section de coopération, mais l’exécution (la mise en œuvre) des interventions est généralement confiée aux groupements eux-mêmes parfois assistés d’une ONG.

Le programme est destiné à financer de petites interventions avec un plafond de 250.000 BEF, soit environ 6.200 €. Le programme s’applique dans 21 pays, avec un budget global de 50 millions de BEF (environ 1,2 millions €).

A1.2.2. Aujourd’hui

l’objectif général des MIP est de favoriser le développement humain durable sur le plan économique, social et culturel, par le renforcement de la base sociale dans le pays partenaire. L’objectif spécifique est d’aider des groupes, associations, de droit ou de fait, émanant de la société civile, et des pouvoirs locaux, démontrant disposer de la capacité à identifier et exécuter eux-mêmes la micro-intervention qu'ils proposent, à acquérir plus d'autonomie leur permettant de prendre plus facilement en charge eux-mêmes le développement de leur propre communauté.

Le Programme se veut toujours décentralisé, flexible et rapide.

L’attaché de coopération conjointement avec le Représentant Résident de la CTB sont responsables de la décision de financement.

Inscription, de préférence, dans les zones de concentration géographiques et les secteurs et thèmes prioritaires définis conjointement par le pays partenaire et la Belgique, et qui permettent d’intégrer (i) une dimension culturelle, (ii) la préservation et la promotion des valeurs et identités culturelles ainsi que la production artistique, (iii) la sauvegarde et l’appui au développement des capacités dans ce secteur. Au moins 50 pour cent des MIP pour appuyer l’empowerment des Femmes. Les MIP dans des secteurs productifs ne peuvent pas créer une concurrence déloyale.



Le programme MIP est inscrit et justifié dans le PIC (est ce qu’il y a un PIC dans lequel il y a une justification ?) ; il est étendu aux pouvoirs locaux.

Le Partenaire officiel est plus informé (et peut même négocier via l’inscription dans le PIC).

Financement par programme annuel global mis en œuvre par la CTB.

Limité dans le temps à 15 mois par intervention.

Programme géré conjointement par Les attachés et les représentants résidents selon un partage des tâches bien défini dans la CMO

Le programme est toujours destiné à financer de petites interventions de maximum 12500 Euros. Il s’applique dans les 17 pays partenaires et les territoires palestiniens. avec un budget annuel total de ± 4225000 €.

A1.3. Objet et objectif de l'évaluation interne

L’évaluation interne portera sur le programme des MIP en tant qu’instrument de coopération. Elle se fera à travers des études de cas mais sans évaluer individuellement les microprojets eux mêmes.

Les objectifs principaux visés sont :

- l’obtention des éléments de réflexion sur la pertinence de ce programme et la possible valeur ajoutée

- l’obtention d’éléments de réflexion en vue d’une meilleure définition de la stratégie de la DGCD en matière de micro-interventions (est ce qu’il faut absolument une stratégie MIP ?) ; et

- l’obtention de recommandations en vue d’une utilisation optimale de cet outil par les acteurs du terrain.

A1.4. Critères et questions spécifiques

L’on s’efforcera de suivre les critères du CAD en restant davantage focalisé sur les aspects stratégiques qui sont de la responsabilité de la DG-D mais sans négliger les autres aspects tels que la formulation, le suivi-évaluation, la mise en œuvre. La cohérence et la synergie seront également examinées.

A1.4.1. Pertinence

L’appréciation de la pertinence ne portera pas sur la cohérence interne du programme, mais sur l’adéquation entre l’outil et les résultats visés. En d’autres termes :

- Dans quelle mesure le programme répond-il d’une manière pertinente aux problèmes des bénéficiaires ?

- Le programme ne favorise-t-il pas, par son système de dons, les bénéficiaires de façon déloyale par rapport aux non-bénéficiaires obligés d’utiliser des systèmes moins favorables (microcrédits, fonds propres, travail bénévole,…) ?

- L’objectif du programme MIP est-il pertinent ?

- Le programme MIP en tant qu’instrument est-il pertinent ?



- Le programme a-t-il une valeur ajoutée dans la panoplie d’autres instruments utilisés par la DG-D ?

- Ne peut-on pas répondre aux problèmes posés en utilisant un autre instrument ? (disponible à la DGD et/ou dans le FODBUZA)

- Quels sont / y a-t-il des critères de sélection liés à la pertinence ?

- Les thèmes transversaux (genre, environnement, droit de l’enfant, sida) sont-ils intégrés (mainstreamed) et/ou privilégié dans le programme ?

Comparer avec la situation chez d’autres bailleurs de fonds

A1.4.2. Efficacité

- Quel est l’efficacité du programme en tenant compte de ses particularités en tant qu’instrument de financement décentralisé ?

- Le processus de décision et la mise en œuvre décentralisée contribue-t-il à davantage d’efficacité ?

- L’ancrage bilatéral contribue-t-il a une efficacité accrue ;

o par l’inscription dans les secteurs / thèmes du PIC ?

o par une implication plus ou moins grande du pays partenaire ?

o par la délégation de mise en œuvre à la CTB ?

- Les conditions imposées (plafond, temps d’exécution, caractère unique et non purement caritatif,…) contribuent-elles à l’efficacité ?

- Y a-t-il un rapportage sur les résultats (output – outcome) à la DGCD / aux attachés ; comment ces rapports sont-ils utilisés ?

- Quels sont / y a-t-il des critères de sélection liés à l’efficacité ?

- Est-ce-que les attachés respectent les critères de sélection ?

- Comment les attachés arrivent à la sélection finale ? Pourquoi inclure un projet A et pas un projet B ?

- Le programme MIP a-t-il réussi à promouvoir des opportunités et des bénéfices pour les thèmes transversaux (genre, environnement, droit de l’enfant, sida) ?

A1.4.3. Efficience

- Quel est l’efficience du programme en tenant compte de ses particularités en tant qu’instrument de financement décentralisé ?

- Y a-t-il un rapportage sur l’efficience du programme à la DGCD / aux attachés et, le cas échéant, comment ces rapports sont-il utilisés ?

- Les résultats du programme justifie-t-ils le temps consacré à la préparation, à la gestion et au suivi du programme ?

- Les modalités de financement sont-elles efficientes ?

- L’ancrage bilatéral contribue-t-il a une efficience accrue ;

o par l’inscription dans les secteurs / thèmes du PIC ?



o par une implication plus ou moins grande du pays partenaire ?

o par la délégation de mise en œuvre à la CTB ?

- Les conditions imposées (plafond, temps d’exécution, caractère unique et non purement caritatif,…) contribuent-elles à l’efficience ?

- Quels sont / y a-t-il des critères de sélection liés à l’efficience ?

A1.4.4. Durabilité

La contribution locale et le degré d’appropriation contribuent-ils à la durabilité ?

Quels sont / y a-t-il des critères de sélection liés à la durabilité ?

Que reste-t-il des MIP et de leurs résultats directs après 3 ans, 6 ans, 9 ans ?

A1.4.5. Impact

Quel est l’impact du programme en tenant compte de ses particularités en tant qu’instrument de financement décentralisé ?

Les groupes bénéficiaires ont-ils acquis davantage d’autonomie ?

Les groupes bénéficiaires se sont-ils montrés capables de gérer la contribution reçue ? Des mesures de renforcement des capacités ont-elles été prises rapidement si ce n’était pas le cas ?

Les MIP ont-ils eu d’autres effets sur le développement des communautés bénéficiaires ?

Y a-t-il un rapportage sur l’impact du programme à la DGCD / aux attachés et, le cas échéant, comment ces rapports sont-il utilisés ?

A1.4.6. Cohérence

Des synergies existent-elles entre les MIPs et les autres programmes et projets belges (bilatéraux et indirects) ?

A1.5. Approches méthodologiques

A1.5.1. Evaluation interne

L’évaluation sera conduite en interne. Elle sera de type formatif et impliquera toutes les parties prenantes au SPF et à la CTB.

Une évaluation interne permet en effet une plus grande appropriation de la pratique et de la culture de l'évaluation. Elle implique un plus grand nombre d’intervenants et s’impose comme une étape normale dans le cycle d’intervention d’un programme. Enfin l’évaluation interne permet une plus grande appropriation des leçons, conclusions et recommandations par l’ensemble de l’administration et de la CTB.

La mise en œuvre d’une évaluation interne a des implications en termes de ressources humaines, matérielles et financières ; ainsi :

La participation active des attachés de coopérations et des Représentants Résidents est nécessaire dès la conception des termes de références et doit se prolonger tout au long de l’évaluation. Une participation plus importante encore, notamment en terme au



recrutement d’un consultant local, sera nécessaire dans les 6 pays qui feront l’objet des études de cas.

Des moyens logistiques, notamment pour les transports locaux, les communication, l’impression et la duplication de documents doivent être prévu sans perturber le fonctionnement normal du bureau de coopération et de la Représentation de la CTB.

Un budget pour couvrir ces dépenses spécifiques doit également être prévu.

A1.5.2. 3 étapes

Phase documentaire: La phase documentaire consiste dans la collecte et l’analyse de documents en parallèle avec la collecte et l’analyse d’opinions auprès des personnes impliquées dans le programme à Bruxelles et dans les Pays partenaires (par questionnaire e-mail).

Documents à consulter:

Le contrat de gestion avec la CTB et la ‘Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « Programme de micro-intervention MIP »’ 2008 et 2009.

Evaluation du programme de Micro-interventions (MIP) ; COTA ; Mars 2008.

Evaluation interne des MIP Bolivie, programme 2002-2003.

La gestion des Micro-Interventions et leur place par rapport à d’autres instruments ; AGCD ; septembre 1998.

La synthèse des réponses au questionnaire d’enquête relatif au Programme MIP ; Jozef Dewint, 2004.

Programme des Micro-interventions ; évaluation des projet 2005-2007, Bénin.

Joint Evaluation of the GEF Small Grants Program, GEF Evaluation Office, juillet 2008.

Evaluation du système de financement direct des organisations no-gouvernementales locales ; Group One, ACE Europe, avril 2006.

Evaluation du programme de Micro-interventions – Sénégal ; Novembre 96.

Tout autre document pertinent mentionné au cours des interviews.

Il sera également intéressant de dresser pour une période de 3 années une liste de tous les MIP octroyés et exécutés dans les 18 pays partenaires, par secteur d’activité, et de faire une analyse de cette liste exhaustive.

Personnes à rencontrer en Belgique :

- Cabinet Coopération au Développement.

- Le Directeur général de la DGCD.

- Le Directeur de D1 + Luc Timmermans (ancien directeur f.f. de D1)

- Mme Degrugillier, gestionnaire du programme, DGCD

- Carl Michiels, Président du comité de Direction CTB

- Les gestionnaires du programme à la CTB à Bruxelles.



Phase de terrain : La phase de terrain s’effectuera dans une sélection de 6 pays choisis en tenant compte des résultats de la phase documentaire complété par les autres critères suivants :

- Au moins un pays dans chaque continent / sous continent.

- Inclusion d’au moins 2 des 3 études de cas de l’évaluation COTA (Mars 2008 : RDC, Pérou, Algérie) à fin notamment d’apprécier le suivi des recommandations.

- Faisabilité logistique et pratique à déterminer avec l’attaché.

- Au cours de cette phase, les résultats de l’analyse documentaire seront consolidés et complétés par des interviews/focus group de bénéficiaire et des constatations ‘de visu’.

Personnes à rencontrer dans les pays partenaires :

- Les autorités chargée de la cogestion, de la co-sélection, de l’approbation ou du recueil d’information du (sur le) programme MIP

- Le bureau de l’attaché de Coopération.

- Le bureau du représentant résident de la CTB.

- Les partenaires belges/locaux éventuels.

- Les groupes de bénéficiaires.

- Selon le pays à l’étude, les responsables de la coopération dans les ambassades / agences d’exécution de partenaires techniques et financiers qui ont des programmes similaires au programme MIP, ainsi que les éventuels groupes thématiques existant sur le sujet.

Phase de synthèse : La phase de synthèse conduira au rapportage et à la restitution de conclusions et recommandations d’ordre stratégique pour la DGCD.

A1.5.3. Cadre d’évaluation

Les questions d’évaluation seront examinées sous 3 angles. L’angle de ce qui est écrit dans les textes ; l’angle de ce qui est dit/prétendu par les interlocuteurs, et l’angle des constatations personnelles des évaluateurs sur le terrain.

A1.5.4. Analyse comparative

Les questions d’évaluations seront également confrontées à une comparaison avec d’autres programmes similaires ayant été évalués récemment ; ce sont :

Le Programme (belge) de financement direct des ONG locales récemment étendu à tous les pays partenaires et à l’ensemble des organisations de la société civile.

Le ‘Small Grants Programme’ du Fonds mondial pour l’Environnement (GEF) mis en œuvre par le PNUD.

Le Programme des petits projets (DGCID, France)

Le Programme des petits projets d’ambassade (Pays-Bas)

A l’occasion des études de cas, les évaluateurs s’efforceront de visiter également des interventions du même type réalisées sur financement d’autres bailleurs.



A1.5.5. Mode de travail

L’évaluation sera le fruit d’un travail d’équipe. Pour des raisons pratiques, les interviews seront menées par des équipes de 2 ou 3 évaluateurs sur base d’un cadre méthodologique et d’un questionnaire commun. Les documents seront dans un premier temps analysés individuellement.

Les appréciations et conclusions de chaque évaluateur seront mises en commun pour faire l’objet d’un consensus.

A1.6. Rapports et restitution

Les rapports suivant sont prévus :

Un rapport intermédiaire à la fin de la phase documentaire. Ce rapport contiendra les premières leçons tirées de la phase documentaire, une description détaillée des points nécessitant la récolte d’information supplémentaire sur le terrain. Le choix motivé des 6 pays qui feront l’objet d’une étude de cas ; et le questionnaire détaillé des questions à poser pendant les missions aux différents interlocuteurs.

Un aide mémoire de clôture pour chaque mission de terrain. Cet aide mémoire sera discuté à l’occasion d’un débriefing avec l’attaché et le Représentant Résident, et servira de base à la rédaction d’un rapport de mission par pays.

Un rapport de synthèse provisoire.

Un rapport de synthèse définitif qui tient compte des commentaires sur le rapport de synthèse provisoire.

A1.7. Profil des évaluateurs / experts

Cette évaluation sera conduite par le Service de l’évaluation spéciale (S4). S’il s’avère, en cours de réalisation, qu’une expertise extérieure à S4 est absolument nécessaire à l’obtention des objectifs de l’évaluation ; il sera fait appel à un/des expert(s) interne(s) ou externe(s) à l’Administration.

Le coordinateur de cette évaluation sera M. Karel Cools, Chargé de Mission ; les autres membres de S4 constituent l’équipe d’évaluateur.

Dans chaque pays, le recrutement d’un expert local spécialisé en développement communautaire est également prévu. L’expert local participera également dans la définition du programme de mission, dans la prise de contacts, les traductions,…

Selon le pays à l’étude, les missions pourront également être accompagnées d’un représentant officiel du pays partenaire / membre du Comité des Partenaires et/ou d’un représentant du bureau local de la CTB.

A1.8. Comité de pilotage - assurance qualité.

L’assurance qualité sera effectuée par l’Evaluateur spécial. Des réunions d’un comité de pilotage composé de membres de S4 et des services concernés par le programme MIP au sein de la DGCD sont prévues à la fin des différentes étapes-clés de l’évaluation.



A1.9. Chronogramme

Dans la mesure où cette évaluation requiert la présence sur place des attachés et des RR CTB, le chronogramme suivant est proposé :

- Envoi des TdR aux attachés de Coopération : 1 juillet 2009

- Finalisation TdR : mars 2010

- Etude documentaire : de mars à juin 2010

- Missions de Terrain : de août à octobre 2010

- Rapport final provisoire : novembre 2010

- Rapport final : janvier 2011

Annexe 2 : résultats du benchmarking




A2. Résultats du benchmarking

A2.1. Introduction

Six programmes ont été sélectionnés pour effectuer une comparaison par étude de bureau, à fin de déterminer des les meilleures pratiques, les pratiques communes et les grandes différences. Plusieurs de ces programmes ont par ailleurs fait l’objet d’une évaluation relativement récente.

Ces programmes sont :

- Le programme belge des Micro Interventions. (PMI belge)

- Le programme belge de coopération avec les organisations de la société civile locale (Coop-OSC)

- Le Canadian Fund for Local Initiatives (FLI canadien).

- Le Small Activities Programme Fund des Pays Bas (SAPF néerlandais).

- Le Fonds Social de Développement (FSD français)

- Le Small Grants Programme de la Global Environment Facility. (GEF SGP)

Au cours des missions de terrain plusieurs ambassades de pays bailleurs de ces différents fonds ont été consultées pour confirmer/ valider nos constats. Là où c’était possible, d’autres ambassades, utilisant des fonds similaires, mais non-repris dans la liste ci-dessus ont également été consultées. Ce sont le Royaume Uni, l’Allemagne et le Sénégal.

A2.2. Constatations générales

Les six Fonds examinés sont des fonds locaux. Ils sont donc, pour une grande partie, administrés localement et répondent à des règles élaborées localement sur base d’un canevas mis au point par les différents sièges mais jouissant d’une grande flexibilité.

Cette flexibilité se traduit notamment par des présentations très variables d’un même programme sur les sites internet des ambassades. Elle favorise l’adaptation du programme aux conditions locales spécifiques.

A2.3. Objectifs

Les six programmes ont un objectif centré sur l’amélioration des conditions de vie, le développement humain durable et l’allègement de la pauvreté.

Les moyens d’atteindre cet objectif peuvent varier selon les programmes ou d’un pays à l’autre dans un même programme.

Le GEF-SGP, fort naturellement, favorise la protection de l’environnement. La plupart des autres programmes parlent d’innovations, de renforcement de la base sociale, de structuration de la société civile, de développement des capacités.



Les liens causaux entre l’objectif et les moyens pour atteindre cet objectif sont très généraux et, à l’exception du Coop-OSC pour lequel l’élaboration d’une stratégie spécifique est obligatoire, très peu d’ambassades belges ou étrangères ont élaboré une telle stratégie.

A2.4. Critères d’éligibilité

Bien que les 6 programmes examinés ne fassent pas tous la différence formelle, l’on peut distinguer 2 nivaux dans le processus que mène à la sélection d’une proposition.

Les critères d’éligibilité permettent d’éliminer les propositions non-conformes. Ces critères ne sont pas sujets à flexibilité.

Les 6 programmes examinés convergent sur :

- l’existence (toujours officiellement reconnue) de l’organisation pendant une période minimale avant l’introduction de la proposition.

- L’organisation bénéficiaire doit être locale.

- Une fourchette budgétaire déterminée

- L’organisme bénéficiaire ne peut pas avoir de but lucratif ; pas de compagnie privée, pas de concurrence déloyale.

- L’inscription dans une liste plus ou moins restreinte de secteurs spécifiés

- Le projet ne peut être finançable par un autre programme du même bailleur.

- La non-éligibilité des projets de microcrédit.

- L’obligation d’un apport propre

- Une durée maximale pour l’activité

- Un délais d’attente plus ou moins long entre 2 financements.

Par contre, il y a divergence sur les points suivant qui parfois aussi, ne sont pas mentionnés:

- La possibilité de cofinancement avec d’autres bailleurs.

- La possibilité et le délai d’introduction d’une nouvelle offre

- Zone géographique limitée.

- Nombre minimum de bénéficiaires

- L’organisation bénéficiaire peut ou ne peut pas être une organisation gouvernementale locale ou une institution académique

A2.5. Montant de la subvention

Le montant de la subvention, qu’il s’agisse d’un montant maximum ou d’une fourchette minimum-maximum, est un critère d’éligibilité dans tous les programmes examinés. Ce montant varie fortement d’un programme à l’autre. C’est le PMI belge qui a la limite maximale la plus basse. C’est le Coop OSC qui a la limite maximale la plus haute (puisque pas vraiment fixée). A noter que malgré la présence de 2 instruments distincts, la Belgique ne couvre pas les propositions entre 12500 et 100.000 Euros. La fixation des limites semble plus répondre à des impératifs administratifs et comptables qu’à une



réflexion sur le niveau de ressources nécessaire pour atteindre les objectifs d’une communauté locale.

A2.6. Durée maximale des activités

La durée maximale prévue pour l’utilisation de la subvention est également un critère d’éligibilité dans tous les programmes examinés. Sauf pour CoopOSC, d’une durée maximale de 60 mois, les 5 autres programmes financent des interventions qui durent entre un et deux ans.

A2.7. Délais d’attente entre 2 financements

Ceci est également un critère d’éligibilité mais est parfois utilisés comme critère de sélection. Dans les 6 programmes examinés ce délais va du plus restrictif (le FSD français « n’a pas vocation à être renouvelé sur un même projet ou sur des projets d’une même association ») au plus large (FLI canadien « une seule proposition par organisation et par an »)

A2.8. Secteurs principaux

Les secteurs principaux font tantôt partie des critères d’éligibilité, tantôt plutôt partie des priorités de sélection.

Le GEF-SGP met en avant les sous-secteurs du domaine de la protection de l’environnement. Les 5 autres programmes se concentrent sur les secteurs et thèmes prioritaire de la coopération des bailleurs respectifs, soit à l’échelle internationale soit à l’échelle du pays (Coop-OSC). A côté de la protection de l’environnement, les secteurs/thèmes les plus constants sont l’égalité entre les genres, l’éducation, la santé et le développement rural. La (bonne) gouvernance (locale) est moins fréquemment citée (4 programmes sur 6) de même que le secteur culturel (3 programmes sur 6). A noter aussi que les appuis culturels financés par les ambassades des pays bas ne sont pas comptabilisés comme APD.

A2.9. Critères de sélection prioritaires

Par critères de sélection prioritaires, on entends les éléments qui sont pris en compte pour attribuer un ordre de priorité aux propositions qui satisfont à tous les critères d’éligibilité et qui n’ont donc pas été écartée d’office.

Il est difficile de trouver des caractéristiques constantes entre les programmes à ce niveau. Ceci parce que les décideurs locaux disposent tous d’une large autonomie pour fixer leur propres règles et préférences.

Parmi les critères plusieurs fois cités, il y a le secteur/thème d’intervention, la notoriété de l’organisation, le caractère innovant / pilote de la proposition, les capacités techniques et financières de l’organisme demandeur, le degré d’implication de la collectivité, la nature (femmes, groupe défavorisés) des bénéficiaires ultimes, la zone géographique (dans ou en dehors des zones bilatérales) de la proposition.

A2.10. Groupes bénéficiaires

Il y a unanimité sur le fait que les bénéficiaires doivent être constitués en groupe ‘de base’ local ou, pour les programmes où cela est possible, dépendre d’une administration locale (de type communal). La constitution en groupe officiellement reconnu fait toujours partie des critères d’éligibilité. Certains programmes excluent dans les textes ou dans



l’esprit les organisations desservants des intérêts particuliers, à but lucratif, ou filiales d’organisations ‘du Nord’.

A2.11. Nature des bénéficiaires ultimes

La définition des bénéficiaires ultimes est généralement laissée au terrain. Il s’agit très souvent d’un critère de sélection prioritaire. Ont en général priorité : les pauvres, les femmes et les personnes défavorisées (orphelins, enfants des rues, autres jeunes mal protégés ou privés de leur droit, handicapés, personnes atteintes du SIDA, victimes de violence, immigrants, minorités culturelles, gens sans terre, personnes vivant dans des zones reculées,…)

A2.12. Contribution des bénéficiaires

A l’exception du programme Coop-OSC qui examine cependant attentivement la situation financière de l’OSC avant de financer une proposition, tous les programmes examinés mentionnent explicitement une contribution obligatoire du groupe bénéficiaire ainsi qu’une liste de dépenses non éligibles (donc également à financer par le groupe).

Certains programmes mentionnent un chiffre précis, en ‘pour cent’ de la subvention demandée, d’autres sont plus vagues ou flexibles du endroit à l’autre. La participation du groupe bénéficiaire peut se faire sous forme d’une contribution financière, de mise à disposition de terrain, d’installations, de matériel ou d’équipements, ou de main d’œuvre volontaire.

A2.13. Cofinancement

Chacun des programmes examinés a un règlement différent à propos des possibilités de cofinancement. Cependant, aucun des programmes ne ferme pas complètement la porte et une grande liberté d’adaptation est laissée au terrain dans les textes ou dans les faits. Ainsi le cofinancement des MI belge n’est en principe pas encouragé mais il se pratique occasionnellement, voire systématiquement dans certains pays.

Le FSD français précise explicitement que le cofinancement par un autre bailleur ne peut se substituer à la contribution obligatoire du bénéficiaire.

A2.14. Dépenses éligibles et non-éligibles

Le programme Coop OSC fait exception aux autres car il permet officiellement le core funding, le financement d’activités opérationnelles et d’appuis spécifiques, et le renforcement des capacités humaines, institutionnelles et organisationnelles.

Les autres programmes examinés ne financent en général pas :

- les salaires, indemnités, et per diem des coordinateurs ou du personnel permanent de l’association ;

- les frais opérationnels ;

- les bourses, les voyages d’étude, les études, les expertises, les séminaires, la recherche pure… ;

- les véhicules et autres grosses pièces d’équipement ;.

- Les actions purement caritatives.



A2.15. Date ultime d’introduction des propositions

Ces dates sont fixées localement. Elles varient donc d’un programme à l’autre ainsi qu’à l’intérieur d’un même programme.

A2.16. Contenu des propositions

Tous les programmes se retrouvent dans les grandes lignes sur le contenu des propositions de financement. Un canevas d’introduction est pratiquement toujours fourni. En général, une proposition doit contenir les éléments suivants, de manière plus ou moins détaillée :

- Informations générales sur le requérant : Coordonnées de contact, coordonnées bancaires, statuts, objectifs et expériences de l’organisation, informations sur les membres et sur les dirigeants, informations sur les activités actuelles, ressources financières,…

- Description du projet : Titre, lieu d’exécution, problème(s) à résoudre, solution(s) proposée(s) et logique d’intervention (parfois un cadre logique est spécifiquement demandé) : objectif(s), résultats, activités prévues, ressources financières et humaines, risques et mesures prises pour les limiter,…

- Informations détaillées sur le groupes cible / les bénéficiaires et sur leur contribution.

- Un plan détaillé d’activité (calendrier d’exécution)

- Un budget (calendrier des dépenses)

- Un plan démontrant que le projet sera durable.

A noter que le FLI canadien demande explicitement de prévoir un élément de publicité ou de promotion pour le Canada.

A2.17. Traitement des propositions

Quatre programmes sur les 6 examinés mentionnent une procédure de sélection des propositions en 2 niveaux.

Dans le PMI belge l’ambassade statue plus sur la pertinence et la CTB statue plus sur la faisabilité.

Dans le programme Coop OSC, les subventions doivent être soumises à l’approbation de l’Inspecteur des Finances et du Ministre et faire l’objet d’un Arrêté royal.

Le FSD français et le GEF-SGP statuent sur une « concept note » avant de demander une proposition plus détaillée ou d’envoyer une « grant application form »

A2.18. Conditions de payement

Tous les programmes examinés fonctionnent sur base de justificatifs et de production de pièces comptables.

D’un programme à l’autre, et souvent à l’intérieur d’un même programme d’un pays à l’autre, le montant de l’avance initiale, le nombre de tranches de payement et le montant de la dernière tranche varient. Les exigences de suivi et d’évaluation qui accompagnent la libération des tranches varient également. La dernière tranche doit



presque toujours être préfinancée par l’organisation bénéficiaire et n’est libérée que sur présentations des divers documents narratifs et comptables exigés.

A2.19. Résultats et enseignements tirés

En général les différents bailleurs considèrent les programmes de type micro intervention comme assez effectifs et méritant leur place parmi les instruments de coopération.

La faiblesse majeure pour tous les bailleurs (à l’exception peut-être du Canada) est le suivi des interventions due au manque de ressources humaines et financières pour le faire.

Annexe 3 :Exemples de bonne et mauvaises pratique


A3. Exemples de bonnes et mauvaises pratiques

A3.1. Quelques MI avec des très bons résultats

A3.1.1. Aménagement d’une source d’eau potable

Avant l’intervention l’existence de la source est connue mais il se trouve qu’elle se situe sur une pente très raide. Les rares utilisateurs et utilisatrices sont obligés de plonger leur récipient dans un petit bassin en terre creusé en aval de la source, ce qui dégrade la qualité et la potabilité de l’eau. Il n’est pas rare que des personnes perdent l’équilibre avec leur chargement entraînant ainsi la perte du récipient et de son contenu.

L’intervention a consisté à aménager le captage de manière à ce que l’eau s’écoule maintenant à travers plusieurs tuyaux différents. L’accès en pente raide a été remplacé par une série d’escaliers en ciment.

Après l’intervention, comme la source est maintenant facile d’accès le nombre d’utilisateurs et d’utilisatrices s’est fortement accru. L’eau coule à travers 5 tuyaux différents. C’est donc 5 fois plus de personnes qui peuvent remplir leurs récipients simultanément. Un gardien est chargé de la sécurité et de l’entretien. Il est rémunéré en cash ou en nature par les quelques 500 utilisateurs qui se rendent quotidiennement à la source. La fréquence des maladies diarrhéiques a fortement diminué dans les villages alentours.

A3.1.2. Promotion, équipement et stimulation de l’apprentissage avec des jeux de logique mathématique dans les institutions éducatives publiques de l’enseignement primaire.

Cette MI est une école des devoirs un peu particulière. Les enfants ont, pendant deux heures par semaine, la possibilité de s’ouvrir par le jeu au raisonnement logique et à l’apprentissage des mathématiques.

Cette MI répond à un besoin concret au moyen d’une intervention précise au sein d’un public cible bien défini.

Stratégiquement, l’action vise le développement intellectuel de la population. Les résultats sont renforcés par des éducateurs motivés.

A3.1.3. Atelier de danse

La MI vise la promotion de la danse contemporaine dans un pays partenaire.

La MI a permis à une association locale d’organiser un atelier de danse de bon niveau destiné à un public jeune intéressé.

En fin d’atelier, l’association a organisé une représentation publique pour quelques danseurs particulièrement performants. L’initiative a connu en grand succès et a évolué vers un festival de danse biannuel, bénéficiant de sources de financement multiples.



A3.1.4. Construction d'un centre social pour enfants et filles mères.

Le centre fait office d’école maternelle tout en rendant divers services aux filles-mères dans un quartier populaire très peu desservi par les autorités de l’éducation.

Avant la MI, le centre fonctionnait principalement grâce au bénévolat et à des dons. La location du bâtiment engloutissait la majeure partie des ressources et ce qui restait suffisait à peine pour financer le fonctionnement quotidien.

La MI a permis de construire un bâtiment pour le centre. Le bénéfice était double : d’une part le centre ne doit plus payer de loyer alors que c’était le poste budgétaire le plus important. L’argent ainsi libéré est utilisé pour augmenter et améliorer la qualité des services. D’autre part, le nouveau bâtiment améliore les conditions de travail et d’enseignement, notamment par sa plus grande résistance aux inondations.

A3.1.5. Production et distribution d’un manuel relatif aux méthodes traditionnelles de soins aux animaux.

La micro intervention a été obtenue par une association qui appuie les paysans locaux.

Les paysans affiliés à l’association se procurent un revenu en vendant un animal parmi les quelques-uns qu’ils possèdent. Les produits vétérinaires classiques sont souvent trop chers pour eux.

La micro-intervention a permis de documenter les méthodes traditionnelles et de les restituer de manière didactique dans un manuel pour les paysans. Ce manuel fut vite épuisé et lors de la visite l’on travaillait déjà à une deuxième édition.

L’usage des méthodes traditionnelles pour soigner et guérir les animaux diminue fortement la part dans le budget du ménage des moyens nécessaires aux paysans pour maintenir leurs animaux en bonne santé. Les revenus augmentent parce que moins de ressources sont utilisées pour l’achat de produits vétérinaires et parce que davantage d’animaux peuvent être commercialisés.

A3.2. Quelques MI avec de très mauvais résultats ou peu durables

A3.2.1. Production agricole pour ‘femmes rurales’

La micro-intervention vise à accroître les revenus d’un groupe de ‘femmes rurales’ qui vivent en fait dans la capitale. La contribution belge est utilisée pour acheter quelques outils agricoles et des semences, mais surtout pour louer un terrain à 60 km. de là, à le faire labourer par un tracteur et à payer des ouvriers agricoles pour effectuer différentes opérations (enlèvement des mauvaises herbes, récoltes,…).

Les produits de la récolte ont été vendus et placé dans une banque (en devises à cause de l’inflation galopante).

Dans ce cas, la presque totalité des fonds a été investie en intrants et pour payer des consommables et de la main d’œuvre. Il est presque sûr qu’il s’agit d’une opération unique non durable au profit de quelques femmes qui vivent loin du lieu de production.



A3.2.2. Reconstruction du tissu social

La demande de financement pour cette intervention a été introduite par un intermédiaire situé dans la capitale du pays partenaire. Het gaat om een interventie die ingediend werd via een intermediair in Lima. Elle concerne un accompagnement psychologique de personne dans une région encore récemment troublée.

En soi, un tel accompagnement est très pertinent car la population a beaucoup souffert de la terreur infligée par les rebelles et les troupes armées. Les conséquences en sont encore perceptibles aujourd’hui et la population attend toujours la reconnaissance de sont état de victime et le dédommagement des préjudices subis.

Le PMI n’est cependant pas adapté pour résoudre ce genre de problèmes. Les objectifs fixés étaient trop ambitieux et le budget maximum fixé n’a pas permis de développer les activités nécessaires à l’obtention de résultats tangibles. De plus, la durée maximale de un an était beaucoup trop courte et le lieu d’intervention était situé à plus de 5 heures de route de la grande ville la plus proche.

A3.2.3. Génération de revenu par poules pondeuses

La MI intervention vise à générer un revenu pour un groupe de femmes dans la périphérie d’une grande ville.

La source de revenus est la vente d’œufs de poule. Ultérieurement, la production de légumes devrait servir la diversification alimentaire des femmes.

La structure intermédiaire a négocié la mise à disposition de l’initiative d’un hangar et d’un lopin de terre pour la mise en horticulture.

La MI a financé l’achat de cages et de poules ainsi que les premières rations d’aliments pour poules pondeuses.

Les femmes reçoivent une formation pour nourrir les poules et observer leur état de santé.

Le projet suscite auprès des femmes de forts espoirs d’une amélioration du quotidien.

Constat de l’évaluation :

- Les coûts fixes et les risques n’ont pas été pris en compte correctement. S’il n’y a pas inversion de tendance, le coût de production va rapidement dépasser le bénéfice de la vente d’œufs et mettre en péril le projet.

- Le prix des aliments augmente plus que prévu

- Il y a eu une épidémie dans le poulailler : les médicaments n’étaient pas prévus, ni le remplacement des pondeuses perdues.

En outre, le projet est établi dans une zone d’urbanisation rapide qui menacera le projet à relativement court terme.

A3.2.4. Réalisation d’un puits

L’objectif de la construction du puits était l’augmentation de la production de lait par le raccourcissement des distances à un point d’eau pour abreuver le bétail.

La MI n’a pas été attribuée à l’association des éleveurs, mais bien à une entreprise commerciale active dans la transformation de lait. Pour cette entreprise l’objectif était avant tout de fixer les communautés.



Le puits a été creusé sans étude préalable du bon endroit et les puisatiers n’ont pas creusé aussi profond que prévu dans leur offre si bien que la nappe phréatique n’a pas été atteinte.

Résultats :

- Le puits est à sec et à l’abandon.

- Il y a un conflit entre l’entreprise et l’association des éleveurs

- Le puits est connu dans la région comme le ‘puits belgiain’ et donne donc une mauvaise image de la Belgique.

A3.2.5. Construction d’un centre de santé.

Un centre de santé en mauvais état avait obtenu un financement MI pour construire un nouveau centre dans le but de mieux répondre aux besoins des patients.

Dès réception des fonds de la micro-intervention, un terrain a été acheté et la construction a commencé. Deux problèmes ont alors vu le jour qui ont finalement empêché la finalisation de ce nouveau centre de santé :

- le manque de fonds pour finaliser la construction du bâtiment à cause d’une mauvaise budgétisation au départ et de l’inflation galopante ;

- l’achat du terrain s’était déroulé de bonne foi mais sans respecter la législation en vigueur. De ce fait aucun certificat de propriété n’a pu être délivré au nouveau propriétaire.

Le résultat est qu’à l’heure actuelle, il n’y a que quatre murs érigés sur un terrain dont la propriété est contestée. Il va de soi qu’il n’y a aucune amélioration de la situation originelle.

A3.3. Best practice de stratégie de sélection

Selection of MIPs: The criteria used are:

- 1. The beneficiaries are the vulnerable groups in the society (youth, woman, elder, disabled)

- 2. Income generating

- 3. Gender oriented

- 4. Focused and verifiable results

- 5. New MIP

- 6. Budget oriented to the beneficiaries

The criteria will be rated according to four classes (0 - 1 - 2 - 3). At this stage all criteria have equal weight and the Embassy CSR has not yet been taken into account.

Values of the classes for the different criteria:

1) Vulnerable groups

- 0 = not at all.

- 1 = indirectly



- 2 = directly

- 3= high and direct return for the vulnerable groups

2) Income generating

- 0 = no income is or will be generated

- 1 = some income might be generated in the future

- 2 = income is generated already during the project

- 3 = income generating during the project will increase with time (multiplication effect)

3) Gender

- 0 = men / women are not equally considered

- 1 = men / woman are equally considered

- 2 = woman are positively discriminated

- 3 = status of woman will be improved

4) Focused on results

- 0 = results / services to deliver are unclear

- 1 = results are clear but doubts exist if these are of interest for the beneficiaries

- 2 = clear results of interest for the beneficiaries

- 3 = sharp results and of high interest for the beneficiaries

5) New MIPs

- 0 = applicant was already granted a MIP in 2009 or 2008

- 1 = applicant was granted a MIP in 2007; 2006 or 2005

- 2 = applicant was granted a MIP before 2005

- 3 = applicant was never granted a MIP

Evaluation n° S4/2010/06Dépôt légal n° 0218/2011/45

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