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EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL EN MÉXICO, 2014

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CARACTERIZACIÓN DE HOGARES EN POBREZA EXTREMA Y CARENCIA ALIMENTARIA


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Investigadores académicos

María del Rosario Cárdenas Elizalde

Universidad Autónoma Metropolitana

Fernando Alberto Cortés Cáceres

El Colegio de México

Agustín Escobar Latapí

Centro de Investigaciones y Estudios

Superiores en Antropología Social-Occidente

Salomón Nahmad Sittón

Centro de Investigaciones y Estudios

Superiores en Antropología Social-Pacifico Sur

John Scott Andretta

Centro de Investigación y Docencia

Económicas

Graciela María Teruel Belismelis

Universidad Iberoamericana

Secretaría Ejecutiva

Gonzalo Hernández Licona

Secretario Ejecutivo

Thania Paola de la Garza Navarrete

Directora General Adjunta de Evaluación

Ricardo C. Aparicio Jiménez

Director General Adjunto de Análisis de la Pobreza

Edgar A. Martínez Mendoza

Director General Adjunto de Coordinación

Daniel Gutiérrez Cruz

Director General Adjunto de Administración


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COLABORADORES

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

Equipo técnico

Thania de la Garza Navarrete

Carolina Romero Pérez Grovas

Karina Barrios Sánchez

Carla Aguilar de la Fuente

Diana María Franco Vasco

Agradecimientos

El equipo técnico agradece a la Dirección General Adjunta de Pobreza del

Consejo, por los insumos que permitieron la realización de este apartado.


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SIGLAS Y ACRÓNIMOS

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo

Social

Cruzada Cruzada Nacional contra el Hambre

INEGI Instituto Nacional de Estadística y Geografía

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

Prospera Programa de Inclusión Social (Antes Oportunidades)

ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares

MCS Módulo de Condiciones Socioeconómicas

PNMSH Programa Nacional México Sin Hambre

ZAP Zonas de Atención Prioritaria

GLOSARIO DE TÉRMINOS

Línea de bienestar

económico

Valor monetario de la canasta de alimentos, los bienes y

los servicios básicos.

Línea de bienestar

mínimo

Valor monetario de la canasta alimentaria básica. Es un

subconjunto de la línea de bienestar.

Localidades rurales Localidades con una población menor a 2,500

habitantes.

Localidades urbanas Aquéllas con una población igual o mayor a 2,500

habitantes.

Pobreza Una persona se encuentra en situación de pobreza

cuando tiene al menos una carencia social (en los seis

indicadores: rezago educativo, acceso a servicios de

salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios


v

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de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso

a la alimentación) y su ingreso es menor al valor de la

línea de bienestar económico.

Pobreza extrema

Una persona se encuentra en situación de pobreza

extrema cuando tiene tres o más carencias sociales (en

los indicadores de rezago educativo, acceso a servicios

de salud, acceso a la seguridad social, calidad y

espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda

y acceso a la alimentación) y su ingreso es menor al

valor de la línea de bienestar mínimo.

Pobreza extrema de

alimentación

Una persona se considera en situación de pobreza

extrema de alimentación cuando se encuentra en

pobreza extrema y presenta carencia por acceso a la

alimentación.1

1 Programa Nacional México Sin Hambre (PNMSH), Diario Oficial de la Federación, 30 de abril de 2014.

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CONTENIDO

SIGLAS Y ACRÓNIMOS .................................................................................................................... iv

GLOSARIO DE TÉRMINOS................................................................................................................ iv

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 7

1. CARACTERIZACIÓN DE HOGARES EN POBREZA EXTREMA Y CARENCIA ALIMENTARIA EN

LOS MUNICIPIOS DEFINIDOS POR LA CRUZADA EN 2013 .............................................................. 7

a. Caracterización de casos .............................................................................................. 10

b. Caracterización de los perfiles de la población de estudio ...................................... 13

c. Cobertura de programas sociales ................................................................................ 17

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................................................... 24



INTRODUCCIÓN

En 2014 el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social

(CONEVAL) publicó el documento Estructura y alcance de los instrumentos de

evaluación de la Cruzada Nacional contra el Hambre 2013-20192 con la finalidad

de informar a la ciudadanía y a los principales actores sobre los estudios y

mediciones que el Consejo realizaría para evaluar la Cruzada Nacional contra el

Hambre (Cruzada).

En dicho documento se propuso analizar los cambios en la situación de la

población en pobreza extrema y carencia de alimentación en el país y en los

municipios de la Cruzada. Derivado de lo anterior, el CONEVAL publica la

Caracterización de hogares en pobreza extrema y carencia alimentaria en los

municipios definidos por la cruzada en 2013.

El documento se compone de tres apartados principales en torno a la

caracterización de hogares en pobreza extrema y carencia alimentaria en los

municipios definidos por la Cruzada en 2013. En primer lugar, a partir de la

observación de los registros de los hogares entrevistados, se reconstruye una

caracterización de ejemplos reales de la población que la Cruzada busca atender.

En segundo lugar se abordan los perfiles de la población de estudio y finalmente

se presenta la cobertura de programas sociales en la muestra analizada.

1. CARACTERIZACIÓN DE HOGARES EN POBREZA EXTREMA Y CARENCIA ALIMENTARIA

EN LOS MUNICIPIOS DEFINIDOS POR LA CRUZADA EN 2013

La población objetivo de la Cruzada fue definida por la Secretaría de Desarrollo

Social (SEDESOL) como las personas en pobreza extrema que tienen carencia

alimentaria. De acuerdo con las estimaciones de pobreza del CONEVAL con datos

de 2014, la población en pobreza extrema de alimentación en dicho año fue de

7.14 millones de personas (cuadro 1).

2 El documento puede consultarse en la siguiente página electrónica:

http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/estructura_alcance_instrumentos_CNCH.aspx



Cuadro 1. Indicadores de carencia social de la población en pobreza extrema de alimentación,

México, 2010-2014

Indicadores

Nacional

2010 2012 2014

Personas Porcentaje Personas Porcentaje Personas Porcentaje

Pobres extremos y carentes por alimentación

7,848,502 100.0 7,011,966 100.0 7,143,941 100.0

Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo (costo de la canasta alimentaria)

7,848,502 100.0 7,011,966 100.0 7,143,941 100.0

Carencia por acceso a la alimentación 7,848,502 100.0 7,011,966 100.0 7,143,941 100.0

Carencia por acceso a la seguridad social

7,599,028 96.8 6,696,075 95.5 6,775,576 94.8

Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda

5,287,590 67.4 4,589,733 65.5 4,848,520 67.9

Carencia por calidad y espacios de la vivienda

3,852,149 49.1 3,374,464 48.1 3,217,794 45.0

Carencia por acceso a los servicios de salid

3,760,176 47.9 2,421,890 34.5 2,228,553 31.2

Carencia por rezago educativo 3,205,559 40.8 2,889,368 41.2 2,939,513 41.2

Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el MCS- ENIGH 2010, 2012 y 2014.

Como parte del proceso de generar información pertinente para el mejoramiento

de la política social, el CONEVAL realizó en 2013 la encuesta Monitoreo de

Indicadores de Desarrollo Social en los 400 Municipios iniciales de la Cruzada

Nacional contra el Hambre, con el fin de caracterizar y tener información sobre la

población objetivo de la Cruzada en dichos municipios.

Este estudio tuvo como propósitos:

• Conocer las características sociodemográficas y socioeconómicas de la

población que habita en las zonas más carenciadas dentro de los 400

municipios en la etapa inicial de esta estrategia y que es la población a la

que va dirigida la Cruzada.

• Caracterizar esta población en los 400 municipios, elegidos por la

SEDESOL en la primera etapa de la Cruzada, dividida en dos grupos de

municipios definidos a través de los siguientes criterios: a) aquellos



municipios con alto porcentaje de población, ya fuere en pobreza extrema o

en pobreza extrema alimentaria; y b) aquellos municipios con elevado

volumen de población en pobreza extrema o en pobreza extrema

alimentaria.

• Delinear los perfiles de cinco de los 400 municipios seleccionados para

ilustrar la situación en municipios rurales, urbanos e indígenas. De esta

manera, Zinacantán, Chiapas; Guachochi, Chihuahua y San Felipe del

Progreso, Estado de México, se incluyeron dado su carácter rural e

indígena, Mártir de Cuilapan, Guerrero, por ser un municipio rural, y

Tehuacán, Puebla, por tratarse de municipio urbano.

• Conocer la cobertura de algunos programas sociales en esta población al

inicio de la Cruzada.

Para asegurar la calidad del estudio, se acordó con el Instituto Nacional de

Estadística y Geografía (INEGI) el levantamiento de la información a través de la

aplicación del cuestionario del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la

Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos (MCS-ENIGH) diseñado para 2013, y del

cuestionario del Módulo de Programas Sociales que fue diseñado en 2010 por la

SEDESOL.

Con el fin de incrementar la probabilidad de encontrar a la población objetivo de la

Cruzada, el levantamiento se realizó en manzanas y localidades de estratos

socioeconómicos muy bajo y bajo (definidos por el INEGI) al interior de las Zonas

de Atención Prioritaria (ZAP) en los 400 municipios.

Los datos obtenidos permiten dividir a la población en dos grupos de municipios:

• Grupo de 230 municipios con alto porcentaje de población en pobreza

extrema o en pobreza extrema alimentaria.

• Grupo de 170 municipios con alto volumen de población en pobreza

extrema o en pobreza extrema alimentaria.



Es necesario señalar que los 230 municipios que fueron elegidos por la SEDESOL

son predominantemente rurales, en tanto que los 170 municipios restantes son en

su mayoría urbanos.3

a. Caracterización de casos

A partir de la observación de los registros de los hogares entrevistados en el

estudio es posible reconstruir una caracterización de ejemplos reales de la

población que la Cruzada busca atender. A continuación se presentan cuatro de

estos ejemplos: dos en pobreza extrema alimentaria, uno en el ámbito rural y otro

en urbano, y otros dos en pobreza moderada; éstos últimos con el fin de señalar

diferencias con la población objetivo de la estrategia.

Caso 1. Hogar rural4 del municipio de San Felipe del Progreso, Estado de México.

Está compuesto por siete integrantes: cuatro menores y tres adultos (dos mujeres

y un hombre, de 18 años). Todos padecen pobreza extrema alimentaria, es decir,

tienen un ingreso menor a lo que cuesta una canasta alimentaria y además tienen

tres o más carencias sociales, incluyendo la carencia alimentaria.

Los datos permiten identificar a una de las mujeres, de 51 años, como la jefa de

familia. Se trata de una mujer indígena, viuda, que se dedica a los quehaceres del

hogar. Todos los demás miembros del hogar son hijos de la jefa de familia. El

único miembro de la familia incorporado a la actividad económica es el joven varón

de 18 años; desempeña un trabajo subordinado en actividades de apoyo en la

ganadería y no goza de prestaciones laborales. Los ingresos totales del hogar no

les permiten a sus residentes, adquirir la canasta alimentaria.

Los tres adultos presentan rezago educativo, al igual que uno de los menores que

tiene 15 años, quien ya no asiste a la escuela. De acuerdo con los indicadores

para la medición de la pobreza, sus carencias son en alimentación, seguridad

3 Para efectos de simplificación expositiva, en las gráficas correspondientes a esta sección, nos referiremos a

los 230 municipios predominantemente rurales como “municipios rurales” y a los 170 municipios restantes como “municipios urbanos”. 4 En una localidad de menos de 2,500 habitantes.



social, calidad y espacios en la vivienda (ya que ésta tiene piso de tierra) y

servicios básicos en la vivienda (sin acceso a drenaje y debido a un uso

inapropiado de leña o carbón para la cocción de los alimentos). El hogar no cuenta

con enseres domésticos y únicamente son beneficiarios del Seguro Popular. Este

hogar representa estadísticamente a otros veinte hogares similares en carencias y

condición de pobreza extrema alimentaria en el municipio.

Los siguientes esquemas muestran ejemplos de otros casos identificados en la

encuesta que presentan las características de las familias.



Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en registros de la encuesta Monitoreo de indicadores de desarrollo

social en los 400 Municipios de la Cruzada Nacional contra el Hambre, 2013.

Las características de estos hogares muestran niveles profundos de pobreza

extrema, son hogares en los que se acumulan carencias y cuyas características

los colocan en las peores condiciones de bienestar. A diferencia de los hogares en

pobreza moderada en los que podemos encontrar características como las de un

hogar urbano en pobreza, compuesto por siete integrantes: dos adultos, hombre y

mujer y cinco menores, el jefe de hogar tiene 47 años es hombre y trabaja como

empleado en una fábrica. Solamente el jefe de hogar trabaja y el ingreso que

percibe es inferior a la línea de bienestar. Los adultos presentan rezago educativo,

pues el nivel de escolaridad de ambos es primaria. La vivienda en la que habitan



cuenta con material adecuado (pisos, techos y muros), pero no cuenta con agua

entubada. Debido al trabajo del jefe, cuentan con acceso a la seguridad social y

servicios médicos como prestación laboral. El hogar no reportó carencia por

acceso a la seguridad alimentaria.

En ambos tipos de hogares se identifica pobreza, pero como se observa, las

condiciones pueden ser muy diferentes de acuerdo a la intensidad de la misma.

Los hogares que presentan pobreza extrema de alimentación, como se describe

en los ejemplos, muestran las condiciones más precarias, en las que la

acumulación de desventajas puede significar la permanencia en dicha situación y

su transmisión intergeneracional.

Como se aprecia en la información obtenida por la Encuesta de Monitoreo 2013,

las personas que habitan en los lugares de estratos socioeconómicos más bajos

de las Zonas de Atención Prioritaria de los 400 municipios presentan diferentes

características en sus carencias y condiciones de pobreza.

El análisis en detalle de la diversidad que muestran las familias objetivo de la

Cruzada, en contraste con aquellas con menor severidad en su pobreza, refuerza

la necesidad de instrumentar una política social estructurada que permita atender

de manera integral las necesidades apremiantes de la población más carenciada,

bajo un enfoque que combine la focalización de esta población, al tiempo que se

instrumentan acciones y estrategias de un alcance universal.

b. Caracterización de los perfiles de la población de estudio

Como se observa en la gráfica 1, de las carencias de la población en pobreza

extrema alimentaria de esta muestra, la falta de seguridad social se mantuvo como

la mayor carencia para todos los grupos de municipios.

La carencia por acceso a los servicios de salud presentó la menor incidencia en

los 400 municipios para la población en pobreza extrema alimentaria (28.3 por

ciento).



Gráfica 1. Carencia de la población en pobreza extrema alimentaria, según grupos de municipios

de la Cruzada, México, 2013

Para la población en pobreza, como se advierte en la gráfica 2, la carencia con

mayor porcentaje también es la seguridad social, con 86.8 por ciento de la

población con carencia en los 400 municipios. El grupo de 230 municipios (con

alto porcentaje de población en pobreza extrema y carencia por acceso a la

alimentación) tuvo el mayor porcentaje en cinco de las seis carencias.



Gráfica 2. Carencias de la población en pobreza, según grupos de municipios de la Cruzada,

México, 2013

Como se menciona en el documento de Estructura y Alcance de los instrumentos

de evaluación de la Cruzada (CONEVAL, 2014), el análisis se profundiza en cinco

municipios: Zinacantán, Chiapas; Guachochi, Chihuahua; Mártir de Cuilapan,

Guerrero; San Felipe del Progreso, Estado de México y Tehuacán, Puebla.

En la gráfica 3 se observa, de nuevo, que la carencia por acceso a la seguridad

social presenta los porcentajes de población más altos en estos cinco municipios.

En cuatro de ellos más de noventa por ciento de su población tiene esa carencia.

Si bien Tehuacán presentó el menor porcentaje, aun en ese municipio ocho de

cada diez personas presentan dicha carencia.

Respecto a los servicios básicos de la vivienda, cuatro de los cinco municipios

tuvieron más del 75 por ciento de su población con carencia, siendo el mayor

Zinacantán (94.3 por ciento) seguido de Guachochi (91), Mártir de Cuilapan (87.2)

y San Felipe del Progreso (79.1).



Gráfica 3. Carencias de la población en pobreza, según municipio México, 2013

El ingreso corriente mensual per cápita de la población en pobreza en los 400

municipios de la Cruzada (1,060.7 pesos) fue casi el doble que el de la población

en pobreza extrema alimentaria (561.9 pesos) como se muestra en la gráfica 4.

El ingreso corriente mensual más alto se encontró en los 170 municipios con alto

volumen de población en pobreza extrema alimentaria y carencia por acceso a la

alimentación. Sin embargo, también fue éste el grupo con mayor diferencia en

ingreso entre la población en condición de pobreza y pobreza extrema alimentaria.



Gráfica 4. Ingreso corriente mensual per cápita, según condición de pobreza y grupo de

municipios, México, 2013

c. Cobertura de programas sociales

En cuanto a la cobertura de algunos programas sociales, en los 400 municipios los

dos programas con mayor cobertura en la población con pobreza alimentaria

extrema fueron el Programa de Adultos Mayores y Prospera; cada uno cubrió más

de la mitad de población (64.5 y 62 por ciento, respectivamente) (ver gráfica 5). Le

siguió el programa DICONSA con 48.9 de la población en los 400 municipios. El

resto de los programas tiene una cobertura menor al quince por ciento de la

población. Destaca la poca presencia de programas productivos para esta

población.

Para los diferentes grupos de municipios (400, 230 y 170) el Programa de Adultos

Mayores tuvo una cobertura mayor de 50 por ciento. El programa Prospera

presentó mayores porcentajes de cobertura para los 230 municipios con alto

porcentaje de población en pobreza extrema y carencia por acceso a la

alimentación (85.5 por ciento).



Gráfica 5. Cobertura de programas sociales en la población en pobreza extrema alimentaria,

según grupos de municipios de la Cruzada, México, 2013

En el caso de la población en pobreza, como se muestra en la gráfica 6, en los

400 municipios, 67.4 de la población accedió al Programa de Adultos Mayores.

Prospera le siguió con 44.4 por ciento de la población y DICONSA, con 30.2.

En los 230 municipios con mayor porcentaje de pobreza extrema alimentaria,

Prospera, Programa de Adultos Mayores y DICONSA cubren a más de la mitad de

la población en pobreza (81.6, 76.1 y 68.3 por ciento).



Gráfica 6. Cobertura de programas sociales en la población con pobreza, según grupos de

municipios de la Cruzada, 2013

Para complementar la información se consideran otros indicadores económicos y

sociales que permiten tener un mejor contexto de las familias entrevistadas en las

Zonas de Atención Prioritaria de los 400 municipios (ver gráfica 7). La población

hablante de lengua indígena fue 43.4 por ciento de aquellos en pobreza extrema

alimentaria y 22 por ciento de las personas en pobreza. La proporción de hogares

con jefas de familia es mayor en la población en pobreza que en la que se

encuentra en pobreza extrema alimentaria. De la población en condición de

pobreza extrema alimentaria 81.7 por ciento contó con al menos un programa

social y en la población en pobreza 65.6 por ciento.

En cuanto a la información respecto a la ocupación de las personas, más de la

mitad de la población se encontró ocupada subordinada (57 y 66.7 por ciento),

mientras que había seis de cada diez personas en pobreza extrema alimentaria

ocupadas en el sector primario.



Gráfica 7. Otros indicadores económicos y sociales de las familias entrevistadas, México, 2013

En las Zonas de Atención Prioritaria de los 400 municipios, 16 por ciento de la

población se encontró en condiciones de pobreza extrema alimentaria, 7 por

ciento en pobreza extrema no alimentaria y 45 por ciento en pobreza moderada.

Solamente 9 por ciento no reportaron condiciones de pobreza o vulnerabilidad (ver

gráfica 8).



Gráfica 8. Distribución de la población objetivo del estudio, según condición de pobreza, México,

2013

De la población con cobertura de Prospera casi la mitad (45 por ciento) se

encuentra en condición de pobreza moderada sin carencia alimenticia. La

población en pobreza extrema alimentaria representó 28 por ciento. El uno por

ciento de los que tienen este programa no eran pobres ni vulnerables (ver gráfica

9).



Gráfica 9. Distribución de la cobertura del

programa PROSPERA, según condición de

pobreza, México, 2013

Gráfica 10. Distribución de la cobertura del

programa Seguro Popular, según condición

de pobreza, México, 2013

Más de la mitad (52 por ciento) de la cobertura del Seguro Popular estuvo dirigida

a la población en condición de pobreza moderada sin carencia alimentaria. Una

quinta parte (21 por ciento), a la población en pobreza extrema alimentaria, y 8 por

ciento, a personas en condición de pobreza extrema sin carencia alimentaria. La

población vulnerable representó 16 por ciento (ver gráfica 10). El programa con

mayor cobertura dentro de esta muestra fue el de Adultos Mayores; de acuerdo

con la distribución de la población que lo compone, 18 por ciento se encontró en

condición de pobreza extrema alimentaria y 49 por ciento eran personas en

condición de pobreza moderada sin carencia alimentaria (ver gráfica 11).



Gráfica 11. Distribución de la cobertura de

los programas de Adultos Mayores, según

condición de pobreza, México, 2013

Gráfica 12. Distribución de la cobertura de

DICONSA, según condición de pobreza,

México, 2013

El programa Diconsa, dirigido a poblaciones en localidades rurales de alta y muy

alta marginación, cambia la distribución de la población que cubre. La población

en pobreza extrema alimentaria representó 34 por ciento, casi el doble que en los

otros programas sociales. La población en pobreza moderada sin carencia

alimentaria fue la de mayor proporción (38 por ciento) y la población en condición

de pobreza extrema sin carencia alimentaria, de 16 por ciento (ver gráfica 48). En

síntesis, la investigación muestra que la población objetivo de la estrategia es la

población con más carencias del país, la cual cuenta con una cobertura de

diversos programas sociales, aunque se observan pocos programas de tipo

productivo en esta muestra. Dadas las carencias sociales y el ingreso bajo que

aún persisten en esa población, es claro que el conjunto de programas ha sido

insuficiente para reducir la pobreza extrema de manera sostenida durante varios

años.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)

(2013). Diagnóstico del Diseño de la Cruzada Nacional contra el Hambre.

Octubre 2013. México. Recuperado el 7 de agosto de 2014 de

http://www.coneval.gob.mx/Informes/Evaluacion/Cruzada%20contra%20el%

20Hambre/DIAGNOSTICO_DISE%C3%91O_CNCH_OCTUBRE_2013.pdf

_____ (2013). Esquema General de Evaluación de la Cruzada Nacional contra el

Hambre 2013-2019. México. Recuperado el 7 de julio de 2014, de


20Hambre/ESQUEMA_GENERAL_DE_EVALUACION_DE_LA_CNCH_%2

0F.pdf

_____ (2014) Estructura y Alcance de los instrumentos de evaluación de la

Cruzada. México. Recuperado el 7 de julio de 2014 de


20Hambre/Coneval_Reporte%20de%20avances_CNCH_Julio_2014.pdf

_____ (2014). Diagnóstico de las capacidades productivas de los hogares rurales

y pérdidas post-cosecha. [Mimeo]. México.

Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el

Hambre (22 de enero de 2013) Diario Oficial de la Federación.

Programa Nacional México sin Hambre (30 de enero de 2014). Diario Oficial de la

Federación. México.

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