evaluación de impacto de la ley 1530 de 2012: efectos
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Evaluación de impacto de la ley 1530 de 2012: Efectos sobre la generación
de recursos propios de los municipios en Colombia
Manuel Felipe Avella Niño - 200711822
Asesor: Raúl Castro Rodríguez
Facultad de Economía — Universidad de los Andes
Resumen
En este trabajo se busca evaluar si la implementación del nuevo esquema de distribución de
regalías afecta el esfuerzo fiscal propio por parte de los municipios para los años 2012 y
2013. Con el fin de diferenciar los efectos por tipo de municipio, se realiza una
clasificación de municipios según su nivel de acceso a las regalías. Asimismo, dadas las
características unificadoras de la ley 1530 de 2012 y con el fin de realizar un análisis
general sobre las regalías en Colombia, se toma como elemento de análisis tanto las
regalías producidas por la explotación de minerales, como de hidrocarburos. Finalmente,
los resultados encontrados muestran que el cambio en el esquema de distribución de las
regalías –medido a partir de la variación de éstas– tuvo un impacto diferencial sobre los
municipios, dependiendo de su nivel de acceso a estos recursos. Mientras que los
municipios que venían siendo beneficiarios de manera continua presentaron evidencia de
menor esfuerzo fiscal propio; aquéllos que comenzaron a beneficiarse de regalías desde el
año 2012 presentaron evidencia de mayor esfuerzo fiscal, medido como la generación de
recursos propios.
Palabras clave: regalías, equidad, esfuerzo tributario, evaluación de impacto.
Clasificación JEL: H21, H71, R51, D63
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I. Introducción
El pago de regalías en Colombia ha sido la manera tradicional de compensar y llevar a
los municipios y departamentos (tanto productores como no productores) parte de la
bonanza generada por la explotación de recursos no renovables. Asimismo, ya que el
modelo de distribución anterior a 2012 estaba construido sobre la idea de compensar
principalmente a los municipios productores, los puertos y por donde se transportan dichos
recursos, los intereses nacionales llevaron a que la metodología de asignación de las
regalías fuera reformada y de esta manera se dio lugar a un esquema más participativo, que
integre no solamente a los municipios relacionados directamente con la producción y
transporte de recursos, sino también a cada uno de los gobiernos sub-nacionales del
territorio colombiano. Con esta idea se formuló el acto legislativo 05 de 2011 y la ley 1530
de 2012, a través de los cuales se creó el Sistema General de Regalías (SGR) y se cambió la
asignación y distribución de estos recursos.
Uno de los objetivos más importantes de esta reforma es hacer que la repartición de las
regalías sea más equitativa y participativa, con el fin de que las comunidades que más
necesitan estos recursos puedan tener acceso a ellos; de tal manera que el presupuesto de
los municipios y departamentos no productores se amplíe. Así, se espera que a partir del
año 2012 los recursos recaudados presenten una distribución más equitativa entre los entes
territoriales y que los municipios no puertos ni productores puedan tener mayor acceso a
éstos
De acuerdo con Baretti, et al., (2000), algunas transferencias hacia los gobiernos sub-
nacionales pueden generar incentivos no previstos sobre su desempeño fiscal; en particular
sobre su generación de recursos propios. De esta manera, si se entienden las regalías
giradas a los municipios —ya sea por compensación a la extracción o como resultado de las
políticas de distribución— como transferencias, los ingresos de los municipios podrían
llegar a reaccionar como resultado de la variación en estos giros; en otras palabras, un
crecimiento o disminución de las regalías recibidas puede hacer que el esfuerzo fiscal de los
gobiernos sub-nacionales varíe.
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A pesar de que el nuevo sistema de distribución de recursos busca ser más inclusivo y
equitativo, los giros de regalías siguen estando atados a una serie de requisitos establecidos
a partir de objetivos sociales y fiscales, los cuales generan incentivos que pueden afectar el
comportamiento de cada municipio. De esta manera, la forma como los municipios
reaccionan ante la variación en las regalías que reciben no es tan simple. Un ejemplo de
esto es lo siguiente: es posible que un municipio que se ve afectado positivamente por la
redistribución de las regalías, descuide su generación propia de recursos y caiga en un
escenario de pereza fiscal, de tal manera que se presenta un efecto sustitución entre los
ingresos de regalías y los ingresos tributarios; sin embargo, también es posible que tener
una mayor participación en las regalías haga que el gobierno municipal se esfuerce por
mejorar sus indicadores fiscales (y/o sociales) con tal de mejorar su desempeño e intentar
garantizar la misma participación (o una mayor) en periodos futuros.
Teniendo en cuenta lo anterior, este trabajo busca analizar el impacto esperado de la
implementación de la ley 1530 de 2012 sobre la distribución de los recursos de regalías y
evaluar el impacto no previsto sobre la generación propia de recursos –proxy del esfuerzo
fiscal– a nivel municipal; de tal manera que sea posible relacionar el objetivo de alcanzar
una distribución más equitativa y el posible costo en términos de eficiencia (fiscal),
teniendo en cuenta que el nuevo sistema de regalías puede afectar de manera diferente a los
municipios que ya se venían beneficiando de regalías y aquéllos que no.
Al hablar de esfuerzo fiscal se parte del supuesto que los municipios no realizan un
recaudo completo de los impuestos; es decir que el total de impuestos recaudados no es
igual al total de impuestos potencialmente recaudables; esto se puede dar por evasión,
desinformación o, en el caso del impuesto predial, la desactualización de los catastros
municipales (Fedesarrollo, 2005). Este supuesto es importante, ya que de no cumplirse no
sería posible encontrar aumento en la eficiencia del recaudo, pues los ingresos tributarios
serían tan altos como es posible.
Es importante señalar que las implicaciones de la variación en los ingresos por regalías
sobre la inversión (o el gasto), así como sus consecuencias sobre la eficiencia en el uso de
estos recursos no son consideradas en el presente análisis. De esta manera, el enfoque de
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este trabajo se limita a estudiar el comportamiento de los ingresos tributarios de los
municipios en el contexto del nuevo sistema de asignación de regalías.
Este documento se organiza de la siguiente manera. La segunda sección busca exponer
las hipótesis principales sobre los resultados. En la sección III se presenta el marco
institucional y normativo de las regalías, tanto en los periodos previos a la Ley 1530, como
en los periodos posteriores; lo anterior con el fin de realizar una presentación de la reforma
y sus características principales. En la sección IV se presenta una revisión de literatura
sobre las características de los municipios beneficiarios de regalías y los efectos de las
trasferencias sobre el esfuerzo fiscal propio. En la sección V se presenta la metodología que
se quiere utilizar para evaluar los posibles cambios en el esfuerzo fiscal como resultado de
la redistribución de las regalías; asimismo, en esta sección se exponen características
principales de la información utilizada, de tal manera que se pueda hacer una
caracterización de los municipios y del entorno en el que tiene lugar esta reforma. En la
sección VI se muestran los resultados de aplicar dicha metodología, según el tipo de
municipios y el origen de las regalías (hidrocarburos y minerales). Finalmente, en la
sección VII se presentan las conclusiones.
II. Resultados esperados
En primer lugar, es necesario establecer que se espera encontrar un choque diferencial
entre los municipios dependiendo del acceso que han tenido a los recursos de regalías. En
particular, porque se espera que aquéllos que tradicionalmente han sido beneficiaros se
vean afectados de una manera negativa por la nueva ley, es decir, que reciban menos
regalías que las que estaban acostumbrados a recibir; mientras que aquéllos que no habían
tenido acceso a estos recursos se verán afectados de manera positiva, pues van a empezar a
recibirlos. Asimismo, al separar a los municipios de esta manera también se tiene en cuenta
que estos dos grupos no necesariamente tienen las mismas características (Perry & Oliveira,
2010) y que por lo tanto la reforma puede generar efectos diferentes
Dado que los ingresos por regalías son girados a los municipios desde un organismo de
administración central; éstos se pueden considerar como transferencias recibidas por los
gobiernos sub-nacionales, ya sea por compensación —régimen anterior— o por
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redistribución —régimen actual— Teniendo esto en cuenta, los cambios en las regalías
pueden generar recomposiciones en los ingresos totales de los municipios, por lo que se
espera que si estos varían se generen incentivos en los demás componentes de los ingresos
totales; en particular en los ingresos tributarios, que además es uno de los ingresos de
mayor discrecionalidad en las administraciones municipales. De esta manera, se espera que
variaciones en los ingresos por regalías tengan algún efecto sobre los ingresos tributarios de
los municipios.
En particular, se espera que los municipios que tradicionalmente no tenían acceso a las
regalías –como resultado de un aumento de éstas– presenten una disminución en el
esfuerzo fiscal, reflejado en una menor generación de recursos propios. De esta manera, se
parte del supuesto de que los incentivos para tener buenos índices de desempeño fiscal –
entre ellos la generación propia de recursos– e intentar garantizar igual o mayor acceso a
las regalías totales no son suficientes para compensar el efecto sustitución que genera
recibir mayores ingresos. Asimismo, la reacción esperada del esfuerzo fiscal en este estudio
es compatible con las primeras menciones de la relación entre esfuerzo fiscal y
transferencias, en las finanzas territoriales colombianas ─misión Wiesner-Bird─, a pesar de
que las características de las transferencias no son idénticas.
Por otro lado, en los municipios que tradicionalmente han recibido giros por regalías se
espera que, al verse afectados negativamente por el nuevo sistema de asignación,
reaccionen aumentando su generación propia de recursos de tal manera que puedan
compensar la pérdida de ingresos causada por la disminución en las regalías; en otras
palabras que su esfuerzo por recaudar una mayor cantidad de impuestos aumente.
En aspectos generales, se espera que al estar cumpliendo el objetivo de mayor equidad
en la distribución de las regalías, se esté pagando un precio en términos de eficiencia sobre
los ingresos tributarios, en los municipios que empiezan a recibir estos recursos.
Paralelamente, se espera que los municipios que comienzan a recibir menos recursos deban
compensar la disminución de sus ingresos mediante una mayor generación de recursos
propios.
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III. Antecedentes
A pesar de que en Colombia se presenta tanto la explotación de minerales como de
petróleo, el más importante es y ha sido este último, a tal punto que durante los últimos
cinco años cerca del 80% del total de las regalías giradas provinieron de su explotación.
Para comprender el impacto de la ley 1530 de 2012 y el debate que ha existido alrededor de
la distribución apropiada de las regalías es necesario conocer el sistema de repartición que
existían hasta el año 2011, así como hacer una revisión del marco constitucional sobre la
asignación de estos recursos.
La compensación por la explotación de los recursos naturales siempre ha estado
directamente relacionada con los derechos de propiedad del lugar donde se realiza dicha
explotación; en Colombia fue hasta la constitución de 1886 que se determinó finalmente
que los baldíos, minas de oro, de plata, de platino y de piedras preciosas y salinas serían
propiedad de la República de Colombia, lo que hacía que la explotación en estas zonas
generara algún tipo de retribución o compensación al estado; sin embargo, ni el tamaño de
la compensación ni el esquema de distribución de éstas al interior del estado se
encontraban bien establecidos. Posteriormente, en 1969 mediante la ley 20 de ese año, se
dictaron otras disposiciones sobre las minas y yacimientos de hidrocarburos en el territorio
nacional; en particular se ratificó al estado como propietario de dichos recursos naturales y
se establecieron normas sobre su explotación.
En el caso particular de los hidrocarburos, los primeros pagos como contraprestación
por la explotación de petróleo comenzaron con las primeras concesiones de Barco y Mares
en 1905, donde se estableció un pago del 15% al estado —denominado impuesto de
explotación—; más adelante, con la ley 20 de 1969 se fijaría una contribución del 20%
llamada regalía (Candelo, et al., 2010). A pesar de los avances que se habían alcanzado en
materia normativa, le tomó a Colombia veintidós años más para establecer un marco legal
más completo, que incluyera un esquema de distribución de las regalías entre los entes
territoriales en donde se tuviera en cuenta la condición de productor/beneficiario.
Mediante la constitución de 1991 se estableció al estado como “propietario del subsuelo
y de los recursos naturales no renovables”; de la misma manera se determinó que los
principales beneficiarios de las regalías serían las entidades territoriales en donde se realiza
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la explotación de los recursos naturales generadores de éstas, así como los puertos
marítimos o fluviales por donde se transportan1. Teniendo esto como referente, en la ley
141 del año 1994 se definieron los porcentajes de distribución que se destinarían para los
municipios y departamentos productores y se estableció el Fondo Nacional de Regalías
(FNR); este último tendría la función de administrar las regalías no asignadas de manera
directa entre las demás entidades territoriales no relacionadas con la producción o el
transporte de recursos naturales generadores de regalías.
A pesar de que la creación del FNR en 1994 buscaba dirigir una parte de los recursos
hacia los gobiernos sub-nacionales que no eran productores, antes del cambio en la
normatividad, los municipios y departamentos productores o puertos fueron los principales
beneficiarios de las regalías (ver gráfico 1). Además de esto, existía un alto nivel de
concentración de estos recursos en las principales zonas productoras, a tal punto que el 95%
de las regalías se acumulaba entre sólo el 53,1% de los departamentos y el 5,4% de los
municipios, de acuerdo con información del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
(MHCP). Por otra parte, es importante resaltar que el manejo por parte del FNR de los
recursos de regalías fue deficiente (Castro, et al., 2012), e incluso criticado por la
Contraloría General de la República debido a la inapropiada asignación de los recursos y al
pobre seguimiento que se hacía sobre las proyectos financiados con dichos recursos.
1 Artículos 322 y 366.
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Gráfico 1. Distribución de las regalías por hidrocarburos previo a la ley 1530 de 20122
Fuente: DNP y Ministerio de Hacienda
En la figura 1 se ve como existe una alta concentración de las regalías, especialmente en
algunos municipios de los departamentos Meta, Casanare y La Guajira. Particularmente es
posible observar que las asignaciones de regalías más altas se encuentran concentradas en
las zonas productoras.
2 En corchetes — [] — los porcentajes respecto al total y en paréntesis — ( ) — respecto a la categoría a la
que pertenece. Asimismo, las regalías netas son las regalías después de los costos de fiscalización y
administración.
Total regalías netas
Regalías directas
(79%)
Departamentos productores
(59%) - [46,6%]
Municipios productores
(28%) - [22,1%]
Municipios portuarios
(8%) - [6,3%]
FONPET
(5%) - [4,0%]
Regalías indirectas
(21%)
Fondo Nacional de Regalías
(50%) - [10,5%]
FONPET
(50%) - [10,5%]
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Figura 1. Mapa de las regalías, a nivel municipal. Antes de la ley 1530 (2011)
Fuente: Elaboración propia a partir de ANH, SIMCO y DNP.
Con el objetivo de crear condiciones de equidad en la distribución de los recursos de
regalías y priorizar la destinación de éstos hacia la población más pobre (y así, contribuir a
la equidad social3), se aprobó el acto legislativo 05 de 2011 y posteriormente la ley 1530 de
2012. Mediante esta ley se modificó drásticamente la distribución de los recursos entre los
municipios y departamentos y los mecanismos de administración y asignación de los
mismos.
En primer lugar, se redujo el porcentaje de las regalías que eran asignadas de manera
directa a los municipios y departamentos productores o puerto, mientras que se aumentó la
proporción a la que tendrían acceso los demás municipios y departamentos. Por otro lado,
se caracterizó de manera específica el tipo de proyectos que tendrían prioridad, así como
los mecanismos de financiamiento; esto se logró mediante la creación de los siguientes
fondos: Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, Fondo de Compensación Regional y el
3 Tomado de la ley 1530 de 2012
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Fondo de Desarrollo Regional. Finalmente, se creó la figura de los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión (OCAD), los cuales estarán compuestos tanto por representantes
políticos, como por comisiones técnicas; estas nuevas figuras estarán encargadas de la
asignación de los recursos. Lo anterior implica la desaparición y entrada en liquidación del
Fondo Nacional de Regalías y la entrada en operación del Sistema General de Regalías, el
cual, a diferencia de su predecesor, tiene mayor autoridad sobre la redistribución y
asignación de regalías, al convertirse en una gran bolsa de recursos.
Gráfico 2. Distribución normativa de las regalías según ley 1530 de 20124
Fuente: DNP y Ministerio de Hacienda y Ley 1530 de 2012.
En el gráfico 2 se muestra la nueva asignación normativa de estos recursos –establecida
por la ley 1530 de 2012–; en ésta ve claramente que la distribución presenta una fuerte
variación en las asignaciones directas respecto a la que se tenía anteriormente (ver gráfico
1). Asimismo, es importante señalar que el gráfico 2 muestra una vez se haya pasado el
periodo de transición y esté totalmente establecida la nueva norma. De esta manera, durante
los primeros tres años las asignaciones directas irán disminuyendo progresivamente: en el
año 2012 se destinará el 50% de los recursos de inversión a asignaciones directas, en el año
2013 se asignará el 35%, en el año 2014 el 25% y finalmente en el año 2015 el 20%. Se
4 En corchetes — [] — los porcentajes respecto al total y en paréntesis — ( ) — respecto a la categoría a la
que pertenece. Asimismo, las regalías netas son las regalías después de los costos de fiscalización y
administración.
Total regalías netas
(SGR)
Fondo de Ahorro y Estabilización
(30%)
Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación
(10%)
FONPET
(10%)
Inversión
(50%)
Asignaciones directas
(20%) - [10%]
Fondo de Compensación Regional
(48%) - [24%]
Fondo de Desarrollo Regional
(32%) - [16%]
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debe recordar que los porcentajes restantes se destinan a los fondos de Compensación
Regional y Desarrollo Regional, tal como lo establece la ley.
Al interior del presupuesto municipal, las transferencias por regalías hacen parte de los
ingresos de capital5 y su uso depende de la capacidad administrativa del alcalde y las
condiciones del giro, las cuales están directamente relacionadas a los compromisos sociales
y fiscales que el municipio debe alcanzar o mantener6. Teniendo en cuenta lo anterior, es
importante señalar, que estos recursos se han llegado a usar para el pago de deuda pública7
y que adicionalmente, en el sistema antiguo de regalías, el 5% de los recursos girados de
manera directa a los municipios productores y puerto podían ser usados en el
financiamiento de los gastos de funcionamiento8, mientras que con la implementación del
SGR este porcentaje se eliminó completamente.
Los ingresos tributarios, por otro lado, hacen parte de los ingresos de libre de
destinación, cuyo uso es principalmente cubrir los gastos de funcionamiento, provisionar el
pasivo prestacional y pensional; y financiar al menos parcialmente, la inversión pública
autónoma9. A nivel municipal, los ingresos tributarios están compuestos por el impuesto
predial, el de industria y comercio (ICA) y otros impuestos, dentro de los cuales se puede
encontrar la sobretasa a la gasolina o el impuesto a la utilización de espacios públicos.
IV. Revisión de literatura
A. Sobre el impacto de las trasferencias sobre los ingresos tributarios
De acuerdo con Lora (2006), las transferencias entre el gobierno nacional y los
gobiernos sub-nacionales pueden tener efectos negativos sobre los esfuerzos de los últimos
en la obtención propia de recursos; esto incluye principalmente a los ingresos tributarios.
Sin embargo, esta afirmación se debe contrastar, ya que la relación entre el esfuerzo
tributario —entendido como el esfuerzo que realizan los gobiernos para alcanzar el mayor
recaudo posible— y las transferencias no necesariamente es homogéneo e invariable; en
particular se tienen que tener en cuenta tanto el contexto, como los incentivos y las 5En este rubro también se encuentran las trasferencias del Sistema General de Participación (SGP) 6Ley 141 de 1994. 7Artículo 133 de la ley 633 de 2000. 8Artículo 14 de la ley 756 de 2002. 9Artículo 3 de la ley 617 de 2000.
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restricciones de acceso de las trasferencias que se estudian. Así, los efectos que se generan
dependen en gran medida de los incentivos que las políticas redistributivas puedan llegar a
generar (Bird, 2000).
A nivel internacional se ha encontrado la siguiente evidencia sobre el efecto de las
trasferencias sobre los ingresos tributarios de los gobiernos sub-nacionales. Por un lado,
Alvarado (2003) encontró que en Perú las transferencias hacia las municipalidades en el
periodo 1994-2000 tuvieron un efecto negativo sobre la necesidad de recursos propios para
financiar inversiones autónomas; de tal manera que a medida que aumentaron las
transferencias, una menor proporción de los recursos propios fueron destinados a
inversiones. Lo anterior podría sugerir un efecto sustitución entre las trasferencias y la
generación propia de recursos, el cual fue revisado por Rühlin (2006); así, se estudió si el
rápido crecimiento de las trasferencias nacionales en Perú durante el periodo anterior a
2004 tuvo algún impacto sobre la recaudación del impuesto a las propiedades en las
municipalidades. El autor encontró que no había evidencia suficiente para sugerir que las
transferencias del gobierno central hacia los entes territoriales tenían un efecto negativo (o
positivo) sobre la recaudación de este impuesto. Sin embargo, el autor señala que esto
puede ser una consecuencia de las restricciones institucionales, que hacen que el recaudo de
éste no tenga la suficiente variabilidad para llegar a un resultado concluyente.
A diferencia de los resultados encontrados por Rühlin, Baretti, et al. (2000) encuentran
que en Alemania las transferencias desde el gobierno central hacia los gobiernos federales
sí generan un efecto negativo sobre el esfuerzo propio de éstos para recaudar ingresos
tributarios; sin embargo los autores explican que esto se da principalmente por las
caracteristicas particulares de las transferencias de este país en ese momento, las cuales
intentaban estabilizar el presupuesto de los gobiernos federales. En otras palabras, las
transferencias estudiadas en Alemania buscan suavizar el comportamiento del
superavit/deficit de los gobiernos federales, de tal manera que funcionaban como un red de
seguridad para los gobiernos federales que no recaudaban los suficientes ingresos o que
tenían esquemas de gasto demasiados altos para su capacidad financiera.
A nivel nacional un estudio interesante sobre el impacto de las transferencias sobre el
esfuerzo fiscal propio es el realizado por Cadena (2002); en éste se encuentra que el
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aumento de las transferencias intergubernamentales –como medida de descentralización–
tuvo efectos positivos sobre los ingresos tributarios Sin embargo, en los resultados se
evidencia que estos efectos están atados a las características de los municipios que reciben
los recursos y sus gobernantes; así, “las autoridades locales prefirieron incurrir en los costos
de mejorar el recaudo de impuestos en sus municipios, para obtener los beneficios políticos
y sociales de mejorar el gasto y responderle a sus electores”. Por otro lado, Sanchez, et al.
(1994) buscan estimar, en Colombia para el periodo 1980-1991, los efectos de las
transferencias sobre los ingresos tributarios; sin embargo luego de realizar las estimaciones
no se encuentran resultados concluyentes sobre el esfuerzo tributario de los entes
territoriales. Es importante señalar que el estudio realizado por Sanchez, et al. (1994) no
analiza un choque o movimiento inesperado en las transferencias, sino que revisa como el
comportamiento de los ingresos tributarios se encuentran relacionado con el valor de las
trasferencias en el periodo de estudio.
Como se puede ver, el efecto de las transferencias sobre el esfuerzo tributario no es
homogéneo para todas los tipos de transferencias o países, además depende altamente de
los incentivos que se generan y de las politicas de redistribución implícitas.
Sobre las transferencias por regalías, López, et al. (2012) resalta que el impacto del
petróleo y de las regalías —generadas por la explotación de recursos naturales no
renovables— sobre el PIB y particularmente sobre los ingresos fiscales no debe ser
menospreciado.
Debido a que en Colombia la ley 141 de 1994 reafirmó que los municipios productores
y puerto serían los principales beneficiarios de la distribución de regalías, se formaron en
Colombia dos tipos de municipios: aquéllos que recibían regalías de manera directa y
tenían grandes presupuestos y aquéllos que solamente podían tener acceso a estos recursos
mediante el Fondo Nacional de Regalías, el cual no funcionaba tan bien como se esperaba.
A partir del acceso a las regalías los municipios desarrollaron características propias; en
particular se ha encontrado que los municipios receptores de regalías tienen de una mayor
inversión, principalmente debido a la disponibilidad de un presupuesto más amplio (Perry
& Oliveira, 2010). A pesar de esto, en los principales departamentos receptores de estos
recursos, como Casanare y Meta, se encontró que el aumento de la inversión pública no
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parece conducir a mayores tasas de crecimiento, lo cual indica que la inversión no se ha
realizado en proyectos que produzcan un verdadero impacto de largo plazo.
Asimismo, no parece que las entidades territoriales (ET) con mayor acceso a estos
recursos presenten un mayor desarrollo económico; lo anterior puede ser el resultado de
que los progresos alcanzados por las ET con acceso a regalías se ven atenuados por la
migración de personas hacia estas zonas con la intención de aprovechar la bonanza de estos
recursos o bien porque los demás ET sustituyen el financiamiento de regalías, con otras
fuentes como lo son los ingresos generados de manera autónoma; de tal manera es posible
que, al comparar los municipios receptores de regalías y los no receptores, la alta
dependencia de estos recursos tenga efectos negativos sobre el esfuerzo tributario (Perry &
Oliveira, 2010). De esta manera, las diferencias –en términos de desarrollo económico–
entre ET con y sin regalías resulta no ser significativa (Castro, et al., 2012).
Adicionalmente, Castro, et al. (2012) encuentran que si existiera una disminución (del
20%) en las regalías giradas, en las ET que más dependen de ellas se esperaría observar un
aumento en el esfuerzo fiscal; adicionalmente se presentaría un mayor esfuerzo por parte de
las ET de mostrar mejores indicadores de inversión y en general de desempeño fiscal, con
la intención de enviar señales adecuadas al gobierno central, que les permitan aumentar sus
transferencias (vía SGP10). Este análisis se realizó de manera prospectiva, utilizando la
información del periodo 1993-2009.
Finalmente, a pesar de que el tema de interés son los giros por regalías, Perry &
Oliveira (2010) también encuentran que las transferencias realizadas por el SGP tienen un
efecto negativo sobre el esfuerzo tributario de los departamentos, de tal manera que los
hacen más perezosos al momento de recaudar impuestos propios. Esto llama la atención, ya
que muestra que un determinante del esfuerzo tributario son las transferencias realizadas
(por regalías u otras fuentes) a los gobiernos sub-nacionales, tal como se había sugerido
anteriormente.
10 Sistema General de Participación: Mecanismo a través del cuales el Gobierno Nacional financia
determinados gastos de las ET, basado en sus necesidades y el cumplimiento de metas sociales y fiscales.
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B. Metodología
A partir de la anterior revisión de literatura, es posible reconocer distintas metodologías
que han sido utilizadas para calcular el efecto de las trasferencias sobre el esfuerzo
tributario propio de los municipios; en particular, se va a hacer énfasis en las empleadas por
Cadena (2002), Baretti, et al. (2000) y Castro, et al. (2012).
De acuerdo con Cadena (2002), existen diferentes maneras de aproximarse a la
estimación de los cambios en el esfuerzo fiscal propio, en el recaudo tributario. Una de
éstas consiste en organizar la información como datos panel y capturar el comportamiento
de los ingresos tributarios a nivel regional mediante estimaciones por el método de
mínimos cuadrados generalizados (GLS); por otra parte también es posible estimar los
resultados mediante modelos de ecuaciones simultáneas, diferenciando el efecto por
municipios capitales y por todos los municipios; sin embargo, a pesar de las ventajas que
estos métodos de estimación ofrecen, se ha encontrado que en la mayoría los resultados
tienden a no ser concluyentes, en parte por la utilización de variables en niveles. Para
corregir estos problemas, la autora plantea utilizar un modelo que no tenga en cuenta el
comportamiento de las variables en niveles, sino que considere las tasas de crecimiento de
cada una de ellas; de tal manera que sea posible corregir el riesgo de considerar relaciones
espurias. De esta manera, plantea que lo “verdaderamente relevante es el comportamiento
de las tendencia de crecimiento” (Cadena, 2002).
Un elemento que es posible encontrar tanto en la metodología de Castro, et al. (2012)
como en la de Cadena (2002) es la importancia de categorizar a las entidades territoriales;
es decir de reconocer que no son homogéneas y que sus características pueden variar
significativamente entre grupos, de tal manera que el efecto a calcular puede no ser común.
Si bien se pueden usar categorías ya establecidas como el tamaño de la población o la
categorización presupuestal de municipios11, también es posible definir otras categorías que
tengan en cuenta estos y otros criterios; por ejemplo Castro, et al. (2012) utilizan el nivel
dependencia de las regalías y el nivel de sostenibilidad fiscal para definir los grupos que
permiten establecer una muestra de análisis.
11 Artículo 2 de la ley 617 de 2000.
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En la mayoría de los estudios revisados se estudian directamente los ingresos
tributarios, en particular como proporción del PIB del departamento o municipio, o de los
ingresos corrientes o totales municipales; el objetivo de esto, es evitar que las diferencias de
magnitud afecten los resultados y a su vez obtener una medida de la generación de recursos
propios.
Por otro lado, a pesar de utilizar una metodología de estimación por efectos fijos
utilizando variables en niveles –organizadas como panel de datos–, el prinicipal aporte de
Baretti, et al. (2000) es el planteamiento teórico acerca de la recomposición de los ingresos
de los gobiernos, de tal manera que es posible que se genere un efecto sustitución entre los
ingresos por trasferencias y los ingresos tributarios, a través del esfuerzo en el recaudo.
Asimismo, los autores establecen que también puede existir un efecto ingreso que hace que
los gobiernos sub-nacionales, como resultado de mayores transferencias, aumenten su
presupuesto y su senda de gasto, de tal manera que tengan los incentivos para aumentar sus
ingresos propios a través de su esfuerzo fiscal. Por su parte, Sanchez, et al. (1994)
mencionan que los entes territoriales pueden preferir determinados niveles de esfuerzo
tributario (ingresos tributarios), que varían en función de la utilidad que tienen por un nivel
de gasto y de las transferencias que reciben. De esta manera, dado que los ingresos
tributarios (el esfuerzo tributario) afectan el gasto municipal —a través de los ingresos
totales que pueden gastar—, los municipios pueden reaccionar con su esfuerzo tributario
para mantenerse en un nivel de gasto cuando las transferencias recibidas disminuyen o
aumentan. Así, variaciones positivas en las transferencias pueden llegar a sustituir al
esfuerzo fiscal de los municipios.
En conclusión, a partir de las metodologías revisadas, se encuentra muy relevante, en
primer lugar, reconocer que no todos los entes territoriales tienen las mismas
características, por lo que mecanismos de categorización son muy útiles para definir el
universo muestral sobre el cual se calculan los resultados; para esto se pueden utilizar
varios criterios o incluso categorias establecidas de manera institucional. En segundo lugar,
es adecuado normalizar las variables en niveles, utilizando por ejemplo los ingresos de las
ET; de esta manera se logran evitar problemas de escala en las variables que puedan afectar
el análisis o la estimación econométrica. Por último, dadas las caracteristicas de los datos,
17
es importante considerar realizar el análisis sobre las tasas de crecimiento o al menos
incluir el comportamiento tendencial en las estimaciones.
V. Metodología
A. Metodología empírica
Dado que el objetivo de este estudio no es evaluar el grado de esfuerzo fiscal de los
municipios, sino el impacto del nuevo sistema de regalías sobre éste, se selecciona la
metodología de estimación de diferencias en diferencias, la cual además tiene la ventaja de
eliminar posibles relaciones espurias y principalmente permite “establecer los efectos de las
transferencias sobre las decisiones de política tributaria o sobre el esfuerzo para recaudar
por parte de las autoridades locales” (Cadena, 2002).
Es importante mencionar que cuando se habla de variaciones en el esfuerzo tributario,
se hace referencia a aumentos más allá de los esperados en el recaudo; en otras palabras se
miden los cambios en el esfuerzo fiscal como variaciones no esperadas en los impuestos
recaudados; lo anterior implica que las variaciones no reflejan si se presentó un aumento o
una disminución de las variables en niveles respecto al periodo anterior, sino que estima el
comportamiento no anticipado de las variables. Esto se desarrolla más adelante en las
ecuaciones utilizadas para calcular las variaciones. Por otro lado, dado que el nuevo sistema
de distribución afecta directamente a los recursos que reciben los municipios, se establece
las regalías giradas a nivel municipal como variable de tratamiento; adicionalmente, a partir
de ésta es posible medir la intensidad de la entrada en vigencia del SGR.
A pesar de que es posible considerar la existencia de endogeneidad entre las
transferencias por regalías y los ingresos tributarios12, este problema se presenta al
considerar las variables en niveles y al hacer una evaluación dentro del marco normativo
previo a la ley 1530 de 2012, debido a la relación positiva entre la actividad económica del
municipio ─que se puede ver impulsada por la actividad petrolera o minera─ y los ingresos
tributarios (Sánchez & España, 2013). Teniendo en cuenta que el enfoque de este trabajo
12 Una de las principales razones para la existencia de endogeneidad es la relación positiva entre la
recaudación del ICA y las actividad comerciales e industriales, que se ven impulsadas por la actividad
petrolera (Castro, et al. 2012); esto es especialmente relevante si se tiene en cuenta que en el sistema anterior
de distribución de regalías, existía una relación positiva entre la actividad petrolera y las regalías recibidas.
18
utiliza los crecimientos no esperados de las variables estudiadas ─diferencias en
diferencias─ y que adicionalmente se encuentra dentro del marco normativo creado por la
ley 1530 de 2012, no se espera que se presente endogeneidad en la estimación de los
resultados. Lo anterior es especialmente cierto si se tiene en cuenta la variación no esperada
de las regalías depende de si el municipio era beneficiario o no previo a la reforma ─lo cual
se tiene en cuenta con la clasificación de los municipios que se presenta más adelante─ y de
las asignaciones de recursos realizadas al interior de los OCAD13 ─lo cual se considera
exógeno a la capacidad de los municipios de modificar su esfuerzo fiscal─.
De esta manera, dado que la capacidad/voluntad de los municipios de modificar su
esfuerzo fiscal es exógena a las asignaciones de recursos desde los OCAD, un posible
problema de endogeneidad estaría teóricamente muy mitigado.
Así, la metodología planteada utiliza la variación en las regalías giradas ─ luego de
controlar por el comportamiento típico del municipio─ como variable de tratamiento y la
variación no esperada en los ingresos tributarios como indicador de cambios en el esfuerzo
fiscal propio14.
Teniendo en cuenta que se espera que los efectos de la redistribución de las regalías
tengan un efecto diferencial entre los municipios que tradicionalmente se han beneficiado
de estos recursos y aquellos que no, se establece la necesidad de categorizar a los
municipios según su acceso a estos recursos. De esta manera, como primer criterio se
define como municipios beneficiarios a aquéllos que durante cada uno de los años en el
periodo 2006-2011 recibieron regalías; esto incluye a los municipios productores, puerto y
algunos beneficiarios del Fondo Nacional de Regalías (FNR); por otro lado, se define como
13 Adicionalmente, se tiene que en el periodo 2003-2011 no se presentó ningún choque exógeno que
modificara el crecimiento de las regalías. (ECOPETROL, 2015) (Escobar & Martínez, 2014) 14 Otros estudios han considerado las tasas efectivas de recaudo y las actualizaciones de las bases catastrales
como medidas de esfuerzo tributario. Sin embargo, al tener en cuenta que estas medidas están relacionadas,
no solamente con el esfuerzo tributario, sino con la capacidad de contrarrestar intereses políticos, tales como
los del concejo municipal (Sánchez & España, 2013), solo se lograría observar parcialmente variaciones en el
esfuerzo tributario. De esta manera al utilizar las bases catastrales se estaría mezclando los resultados con la
capacidad política de modificar las bases catastrales. Adicionalmente, Sánchez y España (2013) encuentran
que, en algunos periodos, aumentos en las bases catastrales no se vieron reflejados en aumentos en el recaudo,
lo cual es relevante si se tiene en cuenta que modificaciones a las bases catastrales pueden darse por solicitud
del municipio ─políticamente costoso─ o por orden nacional o departamental ─no refleja ningún tipo de
esfuerzo del municipio─; por estas razones no se han utilizado las actualizaciones de las bases catastrales para
medir cambios del esfuerzo tributario a nivel municipal.
19
municipios no beneficiarios a aquéllos que durante ninguno de los periodos anteriores a la
ley (2006-2011) tuvieron acceso a estos recursos. Por último, los demás municipios son
beneficiarios esporádicos y a pesar de que pudieron haber recibido regalías en algún año,
por dos o más periodos seguidos no tuvieron acceso a estos recursos.
Un segundo criterio que se utiliza para establecer los grupos de estudio es la
categorización presupuestal de los municipios15, principalmente porque a partir de ésta es
posible tener en cuenta el tamaño de los municipios en términos de sus ingresos de libre
destinación y su población; de esta manera se busca tener una muestra de municipios más
homogénea y evitar que el comportamiento de municipios muy grandes afecte los
resultado; es relevante mencionar que estas diferencias en el comportamiento entre los
municipios más grandes y los demás ha sido evidenciada desde hace varios años (Wiesner,
E., et al. 1981) y se sigue presentado. En particular, se excluyen los municipios de categoría
especial, uno, dos y tres, los cuales además presentan pocas observaciones (como se ve en
la sección de información). Así, el método de estimación de diferencias en diferencias se
aplica sobre estos dos grupos.
Como primer paso para aplicar la estimación de diferencias en diferencias es necesario
definir las primeras diferencias, las cuales son la variación ocurrida en los periodos de
tratamiento (2012 y 2013), respecto al último año del sistema antiguo (2011). Es importante
recordar que la ley tiene un componente transicional16 y que al evaluar dos periodos es
posible conocer si los efectos se acentúan, se atenúan o si cambian.
De esta manera, se calcula, el cambio de las variables de interés durante los primero
periodos de aplicación de la ley, con el fin de tener el comportamiento de las variables. Así,
se define la primera diferencia como:
∆𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡,𝑡′ = [𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡 − 𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡′
𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑠 𝑐𝑜𝑟𝑟𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠𝑡′] /[𝑡 − 𝑡′] (1)
15 Esta categorización está reglamentada en la ley 617 de 2000 en el artículo 2 y es publicada por la
Contaduría General de la Nación; a partir de ésta, un municipio se puede clasificar como categoría uno, dos,
tres, cuatro, cinco, seis o especial dependiendo su población y sus ingresos corrientes de libre destinación. 16 En cada año, la proporción de regalías girada de manera directa a los municipios productores y puerto
disminuye.
20
En la ecuación (1), ∆𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡,𝑡′ representa la variación en las regalías giradas entre el
periodo 𝑡 y el periodo 𝑡’, respecto a los ingresos corrientes del periodo 𝑡’. Si se toma 𝑡 =
2012 y 𝑡’ = 2011, ∆𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠2012,2011 representa la variación en el primer periodo de
entrada en vigencia del nuevo Sistema General de Regalías (SGR), respecto al último
periodo del sistema de distribución anterior a la reforma y en términos de los ingresos
corrientes de cada municipio en el año 2011. El objetivo de normalizar los valores de las
transferencias con los ingresos corrientes es poder obtener una medida de las regalías
recibidas que no se vea afectada por la escala del presupuesto de cada municipio.
De la misma manera, se calcula la primera diferencia de los ingresos tributarios
recibidos por cada municipio y en particular de cada uno de los impuestos recaudados.
∆𝐼. 𝑇𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠𝑡,𝑡′ = [𝐼. 𝑇𝑡𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠𝑡 − 𝐼. 𝑇𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠𝑡′
𝐼𝑛𝑔𝑟𝑒𝑠𝑜𝑠 𝑐𝑜𝑟𝑟𝑖𝑒𝑛𝑡𝑒𝑠𝑡′] /[𝑡 − 𝑡′] (2)
Al igual que en las primeras diferencias de las transferencias por regalías, se utiliza los
ingresos corrientes de cada municipio como variable para normalizar la escala del recaudo;
asimismo, al utilizar los ingresos corrientes se está en línea con el indicador de generación
de recursos propios hecho por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y que es
empleado como medida de esfuerzo fiscal. Si se toma 𝑡 = 2013 𝑡’ = 2011,
∆𝐼. 𝑇𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠2013,2011 se puede interpretar como la variación de los ingresos tributarios
en el segundo periodo de vigencia del nuevo sistema de asignación de regalías, respecto al
último periodo del sistema antiguo y en términos de los ingresos corrientes totales del año
2011.
Así, al utilizar las ecuaciones (1) y (2), se calcula las variables en primeras diferencias,
las cuales representan el cambio observado después de la entrada en vigencia del nuevo
sistema de regalías, establecido por el acto legislativo 05 de 2011 y formalizado con la ley
1530 de 2012. A partir de estas variables, sería posible determinar de qué manera se
relaciona la variación en las regalías y la variación en los ingresos tributarios para así
establecer si la variación en estos recursos —como medida de la aplicación del nuevo
esquema de distribución— tuvo algún impacto sobre la generación de recursos propios de
los municipios.
21
∆𝐼𝑛𝑔 𝑡𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠𝑡,𝑡′𝑖 = 𝛽0 + 𝛽1∆𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡,𝑡′𝑖 + 𝑒𝑖 (3)
A pesar de que la ecuación (3) plantea un modelo empírico que busca estimar de
qué manera la variación en las trasferencias de regalías —generada por el cambio en la
normatividad— está relacionada con la variación en los ingresos tributarios, ésta no
considera la inercia de las series o en otras palabras las características de cada municipio
que determinan como varia periodo a periodo, tanto los ingresos tributarios como las
regalías. Así, los resultados de estimar la ecuación (3) podrían llevar a conclusiones
erróneas. Para solucionar los problemas de aplicar una metodología de primeras diferencias
generaría, se emplean segundas diferencias (diferencias en diferencias), de tal manera que
sea posible corregir las dificultades mencionadas anteriormente.
Para poder emplear la estrategia de diferencias en diferencias es necesario contar
con un elemento de comparación o contra-factual, el cual contenga información a nivel
municipal sobre el comportamiento de las series sin el nuevo sistema de distribución y a
partir del cual sea posible corregir su comportamiento inercial, de tal manera que se pueda
aislar la variación ocasionada por la nueva normatividad.
Teniendo en cuenta lo relevante que es la elección del periodo de comparación, se
han revisado las características de los periodos en los que el nuevo sistema de asignación
entró en vigencia. De acuerdo a lo anterior, los años 2012 y 2013 fueron el primer y
segundo periodo de gobierno municipal, respectivamente. Reconociendo que, desde el
punto de vista de la gestión administrativa, puede existir un comportamiento diferente entre
los periodos de gobierno, se ha decidido tomar como periodos de comparación los años
2008 y 2009, los cuales fueron el primer y segundo año de gobierno de administraciones
pasadas. De esta manera se toma como periodo de comparación un lapso con características
similares desde el punto de vista de la gestión pública.
Así, las segundas diferencias de las transferencias por regalías se definen como:
∆∆𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡1−𝑡1′, 𝑡2−𝑡2
′ = ∆𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡2,𝑡2′ − ∆𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡1,𝑡1′ (4)
Y paralelamente las segundas diferencias de los ingresos tributarios y sus
respectivos impuestos son iguales a:
22
∆∆𝐼. 𝑇𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠𝑡1−𝑡1′, 𝑡2−𝑡2
′ = ∆𝐼. 𝑇𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠𝑡2,𝑡2′ − ∆𝐼. 𝑇𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠𝑡1,𝑡1′ (5)
A partir de las variables calculadas en las ecuaciones (4) y (5), es posible estimar la
relación que existe entre la variación en las regalías —generada por el nuevo sistema de
asignación— y la variación en los ingresos tributarios, controlando por la variación que se
esperaría observar si no existiera el nuevo sistema de asignación de recursos de regalías.
Precisamente esta es la relación que se quiere analizar y a partir de la cual se puede
establecer si la ley tuvo o no algún efecto sobre la generación propia de recursos de los
municipios. De esta manera, la ecuación a estimar para cada grupo es la siguiente:
∆∆𝐼. 𝑇𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠𝑡1−𝑡1′, 𝑡2−𝑡2
′ = 𝛽0 + 𝛽1∆∆𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡1−𝑡1′, 𝑡2−𝑡2
′ + 𝑣 (6)
Por otro lado, con la intención de obtener los resultados para los dos grupos de
municipios en una sola ecuación se define la variable dicótoma 𝐵𝑒𝑛, la cual toma el valor
de cero (0) cuando es un municipio previamente definido como beneficiario (no
esporádico) y uno (1) si es un municipio no beneficiario.
𝐵𝑒𝑛𝑖17 = {0 𝑠𝑖 𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑖𝑗 > 0, 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑎ñ𝑜 𝑗 ∈ (2006, . . ,2011)
1 𝑠𝑖 𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑖𝑗 = 0, 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑐𝑎𝑑𝑎 𝑎ñ𝑜 𝑗 ∈ (2006, . . ,2011)
De esta manera, la ecuación (6) pasa a ser:
∆∆𝐼. 𝑇𝑟𝑖𝑏𝑢𝑡𝑎𝑟𝑖𝑜𝑠𝑡1−𝑡1′, 𝑡2−𝑡2
′
= 𝛽0 + 𝛽1𝐵𝑒𝑛 + 𝛽2∆∆𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡1−𝑡1′, 𝑡2−𝑡2
′ + 𝛽3𝐵𝑒𝑛 × ∆∆𝑅𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠𝑡1−𝑡1′, 𝑡2−𝑡2
′
+ 𝜀𝑖
(7)
Al separar los municipios de esta manera, se controla por el comportamiento
diferencial que la aplicación de la ley 1530 de 2012 espera tener entre los municipios. De la
misma manera, se controla por la posible diferencia sistemática en las instituciones y
características administrativas que se haya generado entre los municipios que han recibido
regalías por varios años y aquéllos que no y que pueden afectar la estimación.
Una ventaja adicional de utilizar la ecuación (7) es que es posible determinar si el
efecto de la regalías en cada grupo de municipio es significativamente diferente o no. De
esta manera el efecto del nuevo sistema de asignación de recursos de regalías sobre los
17 𝑖 es el subíndice de municipio.
23
municipios beneficiarios (no esporádicos) será 𝛽2, mientras que sobre los municipios no
beneficiarios será 𝛽2 + 𝛽3.
Se debe resaltar que al utilizar la metodología anteriormente planteada se controla por
cualidades propias de los municipios, tales como pobreza o características institucionales de
cada uno.
B. Información
La base de datos de regalías a nivel municipal se construyó utilizando la información de
la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), el Sistema de Información Minero de
Colombia (SIMCO) y las ejecuciones presupuestales reportadas por el Departamento
Nacional de Planeación (DNP).
La información de ANH y SIMCO permite calcular las regalías giradas a los
municipios según su origen, ya sea por hidrocarburos o por minerales. Si bien esta
información es reportada para cada municipio hasta el año 2011, desde 2012 ésta no refleja
el comportamiento del total de regalías que recibieron los entes territoriales ya que una
parte de éstas son giradas al SGR, quien se encarga de su administración; además de esto
los giros realizados están sujeto al procesamiento del DNP realice de la información
reportada por ANH y SIMCO. Por otro lado es posible conocer los giros por regalías
(oficiales) realizados a los municipios utilizando la información reportada en las
ejecuciones presupuestales (EP) del DNP; en particular, estos reportes son el mejor
indicador de las finanzas de los entes territoriales.
En el gráfico siguiente se ve que el comportamiento y la magnitud de las regalías,
utilizando la información de ANH y SIMCO y DNP, son similares; esto sumado a que la
información del DNP se encuentra más completa y es la fuente oficial de las finanzas
municipales, hace que se utilice esta información en la estimación de los resultados. A
pesar de esto, utilizando la información de ANH y SIMCO es posible categorizar a los
municipios según el origen de sus regalías.
24
Gráfico 3. Total regalías giradas a municipios. Precios de 200518
Fuente: ANH, ANM, SIMCO y DNP.
Como se puede ver en el gráfico 3, las regalías totales giradas a los municipios presentó
una tendencia creciente hasta 2011; asimismo la participación de las regalías mineras creció
moderadamente. A pesar de esto, en el año 2012 sufrió una fuerte caída, la cual es atribuida
a la entrada en vigencia del nuevo sistema de regalías (SGR), ya sea por ineficiencia en la
asignación de los recursos a nivel de los OCAD, porque éstos aún no se han creado en
municipios donde se requieren (Contraloría General de la República, 2013) o por los
efectos propios de la reforma. Posteriormente, en el año 2013 tuvo un crecimiento bastante
marcado y mucho mayor al que se venía presentando en periodos anteriores; esto puedo
haber sido el resultado de una liberación de las regalías que no fueron giradas en el 2012 y
el crecimiento de las regalías generadas en el año 2013.
18 La información de ANH y SIMCO no se encuentra completa para los años 2012 y 2013, debido al cambio
en el manejo de las transferencias, al pasar al SGR. Adicionalmente, con el cambio de metodología no es
posible identificar completamente si el total de las regalías giradas provienen de minerales o hidrocarburos, ya
que hacen parte de una gran bolsa de recursos manejada por el SGR. Todo lo anterior, hace que resulte más
apropiado utilizar la información de las ejecuciones presupuestales publicadas por el DNP, en donde se puede
encontrar información completa.
0
1.0
00
2.0
00
3.0
00
Mile
s d
e m
illo
nes d
e p
eso
s
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Petróleo - ANH Minerales - SIMCO Totales - EP-DNP
25
Gráfico 4. Distribución acumulada de las regalías mineras giradas a municipios. 2004-201119
Fuente: ANM y SIMCO
A nivel de las regalías mineras, el componente más importante es el carbón, seguido por
el níquel y metales preciosos; después de éstos, se encuentran otros minerales como sal o
hierro, pero que agrupados no contribuyen con más del 2% al total de las regalías giradas a
los municipios.
Para poder atribuir la disminución en las regalías giradas a los municipios en el año
2012 al nuevo sistema de distribución es necesario descartar que haya sido el resultado de
una disminución en la producción o en el precio de los commodities.
19 Se presenta la información hasta 2011, porque después del cambio al SGR no es posible identificar a nivel
municipal si el mineral a partir del cual se reciben las regalías de los municipios.
1,81%
13,26%
14,70%
70,24%
0 20 40 60 80Participación (%)
Demás minerales
Metales preciosos
Níquel
Carbón
26
Gráfico 5. Evolución de los precios20 y la producción de petróleo y carbón. 2004-2013
Fuente: ANH, SIMCO y EAI.
Al revisar el comportamiento para el carbón y el petróleo (los más representativos), se
tiene que se presentó un incremento en la producción de ambos y que si bien hubo una
ligera disminución en los precios, ésta no fue suficiente para generar una disminución en la
regalías generadas. De hecho, en el año 2012 las regalías causadas por hidrocarburos
aumentaron 6,95% respecto a 2011 y por minerales 26,49%, de acuerdo a la información de
ANH, SIMCO y UPME. De esta manera, se descarta que la drástica caída en las regalías
giradas en el año 2012 haya sido el resultado de una disminución en los precios o la
producción de commodities.
De las ejecuciones presupuestales municipales se cuenta con información para 1.081
municipios, los cuales se categorizan de acuerdo con los criterios establecidos en la
metodología (acceso a regalías y categoría presupuestal). Usando las transferencias por
regalías se encuentra que existe un total de 273 municipios beneficiarios de regalías, 225 no
beneficiarios21. Luego dentro de cada grupo se seleccionan a los municipios más pequeños,
los cuales componen la mayor parte de la muestra; es relevante recordar que esto se hace
para tener un grupo más homogéneo y evitar que las particularidades de los municipios más
20 El índice de precios del carbón se calculó tomando los precios del carbón metalúrgico, antracita y térmico y
ponderándolos con la producción nacional de éstos en cada periodo. 21 Los restantes 598 son municipios beneficiarios esporádicos.
40
60
80
100
US
$ e
n p
recio
s c
orr
ien
tes
2004 2007 2010 2013
Precio por barril (WTI) Índice de precios-Carbón
50
60
70
80
90
Mill
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e tonela
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500
600
700
800
900
1.0
00
Mile
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arr
iles p
or
día
(K
BP
D)
2004 2007 2010 2013
Petróleo Carbón
27
grandes como Bogotá o Medellín afecten los resultados. La categorización presupuestal de
los municipios fue tomada de la Contaduría General de la Nación.
Cuadro 1. Categorización de municipios según categoría presupuestal y acceso a regalías
Categoría
de
municipio
Beneficiarios No beneficiarios
1 10 2
2 10 1
3 7 1
4 16 1
5 13 1
6 212 219
ESP 5 0
Total 273 225 Fuente: Elaboración propia a partir de DNP.
De esta manera, se tiene las dos muestras para las cuales se van a estimar los
resultados. Esta categorización permite conocer el efecto de la ley sobre los municipios que
teóricamente se van a ver más afectados; por un lado aquéllos que no han tenido acceso a
regalías y por el otro lado, aquéllos que siempre las han recibido.
A continuación se comparan algunas características principales de cada grupo,
realizando un análisis de medias y determinando si las diferencias encontradas son o no
significativas estadísticamente. Se debe aclarar que se realiza para el año 2011, ya que es el
último periodo antes de la entrada en funcionamiento del SGR.
Cuadro 2. Características de los municipios en el periodo previo a la reforma, según categoría. 2011
Importancia de los ingresos tributarios22—% Beneficiarios
de regalías
No
beneficiarios Diferencia
I. Tributarios totales 0,55 0,36 52,8% ***
Predial 0,13 0,11 18,2% *
ICA 0,14 0,05 180,0% ***
Sobretasa a la gasolina 0,08 0,06 33,3% ***
Otros impuestos 0,21 0,14 50,0% ***
Variables de desempeño fiscal—DNP Beneficiarios
de regalías
No
beneficiarios Diferencia
Autofinanciamiento de gastos de funcionamiento 61,21 57,70 6,1% **
Respaldo a la deuda 3,83 3,99 -4,0%
Dependencia de las transferencias 72,73 71,92 1,1%
Generación recursos propios 55,40 35,00 58,3% ***
Magnitud de la inversión 86,53 81,80 5,8% ***
Capacidad de ahorro 41,40 32,57 27,1% ***
22 Relación entre de cada uno de los impuestos sobre los ingresos corrientes del municipio, los cuales están
compuestos por los ingresos tributarios, los no tributarios y las transferencias corrientes (son diferentes a las
del SGP).
28
IDF 68,07 62,05 9,7% ***
Características de la población Beneficiarios
de regalías
No
beneficiarios Diferencia
Pobreza (IPM) 0,70 0,72 -2,8%
Población 26.112 11.479 127,5% *** * Diferencia significativa al 10%; ** significativa al 5%; *** significativa al 1%
Fuente: DNP, ANH, ANM y SIMCO.
Resulta relevante mencionar que, no existe una diferencia significativa en términos
de pobreza23 entre los dos grupos de municipios, lo cual ilustra los resultados encontrados
por Perry & Oliveira (2010) y Castro, et al. (2012) respecto a que el acceso a regalías no se
ha reflejado en un mayor desarrollo económico. Por otro lado, resulta interesante que el
índice de desempeño fiscal (IDF) sea mayor en los municipios beneficiarios de regalías; lo
anterior teniendo en cuenta que la literatura sobre los efectos de las regalías en los
municipios de Colombia sugiere que estos municipios presentan mayor corrupción y
críticas a sus administraciones públicas. A pesar de esto, los dos grupos son
estadísticamente iguales respecto a la dependencia de las transferencias (incluye regalías).
Asimismo, resulta interesante ver que en los municipios beneficiarios, los ingresos
tributarios totales –y cada uno de los impuestos– tiene una mayor participación en los
ingresos corrientes que en los municipios no beneficiarios; esto puede ser el resultado de
que los municipios que no habían tenido acceso a regalías hayan sustituido estos recursos
por otros, tal como lo menciona Castro, et al. (2012); sin embargo no necesariamente por
mayores impuestos sino por las transferencias que hacen parte de los ingresos corrientes
municipales.
23 Como medida de pobreza a nivel municipal se utilizó el índice de pobreza multidimensional (IPM),
elaborado por el DNP
29
Gráfico 6. Distribución acumulada de los impuestos. (2004-2011)
Fuente: Elaboración propia a partir de DNP
Al revisar la composición de los ingresos tributarios al interior de cada grupo de
municipios, se encuentra que, en los municipios no beneficiarios el impuesto predial es el
más importante (34,74% del total), mientras que en los beneficiarios, el más importante
resulta ser el impuesto de industria y comercio (ICA) (29,76%); esto puede ser el resultado
de dos fuerzas, por un lado, debido a la normatividad anterior, en los municipios
beneficiarios se debe desarrollar algún tipo de actividad relacionada con el transporte o la
explotación de recursos naturales, lo que puede generar un mayor movimiento del comercio
y/o la industria e impulsar el recaudo del ICA; por otro lado, es posible que debido al
menor acceso a las regalías, los municipios no beneficiarios hayan tenido que reaccionar en
términos de esfuerzo en la recolección del impuesto predial. Por último, la sobretasa a la
gasolina y los otros impuestos24 tienen una participación similar en ambos grupos.
Finalmente, con la intención de inspeccionar la equidad en el acceso a las regalías se ha
utilizado la información de las ejecuciones presupuestales para calcular el índice GINI25 de
24 Dentro de los cuales se incluyen circulación y tránsito por transporte público, teléfonos, avisos y tableros,
publicidad exterior visual, delineación y urbanismo, espectáculos públicos, impuesto de ocupación de vías,
juegos promocionales, entre otros. 25 El índice GINI es un indicador que mide qué tan desigual es la distribución de los recursos y toma valores
entre cero y uno. Cuando es uno implica desigualdad total y al ser cero implica que todos tienen los mismos
recursos
25,03%
29,76%
19,41%
25,78
37,74%
15,90%
22,67%23,66%
01
02
03
04
0
Part
icip
ació
n (
%)
Beneficiarios de regalías No beneficiarios
Predial ICA
S. a la gasolina Otros impuestos
30
las regalías municipales en Colombia, tanto a nivel nacional como para las categorías de
estudio que se han establecido.
Cuadro 3. GINI de las regalías
Año
Valores por municipio Valores per cápita
Todos los
municipios Beneficiarios
No
beneficiarios
Todos los
municipios Beneficiarios
No
beneficiarios
2010 0,920 0,787 - 0,913 0,791 -
2011 0,887 0,768 - 0,879 0,780 -
2012 0,893 0,799 0,858 0,877 0,800 0,885
2013 0,783 0,735 0,666 0,717 0,747 0,629 Fuente: Elaboración propia a partir de DNP
Lo que se puede ver en el cuadro 3 es que, para el segundo periodo del nuevo sistema de
regalías (2013) la desigualdad en la asignación de estos recursos disminuyó en un 11,72%
respecto a 2011 a nivel nacional. A pesar de esto, es importante mencionar que la
distribución sigue estando muy acumulada en algunos municipios, lo cual se puede ver
reflejado en la modesta mejoría en el índice de los municipios beneficiarios. Por otro lado,
si bien la distribución de los recursos entre los municipios no beneficiarios es mejor que la
nacional –en términos de equidad–, se espera que siga mejorando. Adicionalmente, cuando
se tiene en cuenta el tamaño de la población en los municipios el índice GINI mejora en dos
de las tres categorías; esto indica que solamente en los municipios beneficiarios las regalías
se acumulan más en los municipios con menor población.
VI. Resultados
En primer lugar, se debe señalar que las transferencias por regalías promedio por
municipio y per cápita c(en precios constante de 2005) disminuyeron en el año 2012
respecto a los años posteriores (ver cuadro 4). Sin embargo, en el año 2013 éstas
aumentaron considerablemente e incluso fueron mayores que las registradas en el año 2011,
para aquellos municipios que en el año 2012 se habían visto afectados por el nuevo
esquema de distribución (ver cuadro 4).
Cuadro 4. Valor promedio del giro por regalías por municipio, en millones de pesos de 2005
Año
Beneficiarios No beneficiarios
Promedio Per cápita
promedio Total Promedio
Per cápita
promedio Total
2006 3.025 38,9 729.104 0 0 0
2007 3.094 39,0 745.684 0 0 0
31
Año
Beneficiarios No beneficiarios
Promedio Per cápita
promedio Total Promedio
Per cápita
promedio Total
2008 4.217 51,9 1.016.266 0 0 0
2009 3.877 43,2 934.331 0 0 0
2010 3.870 45,0 932.628 0 0 0
2011 5.042 59,7 1.215.023 0 0 0
2012 2.289 26,1 551.544 69 2,3 15.315
2013 5.079 61,9 1.224.149 889 20,3 196.443
Número de
municipios 241 221
Fuente: DNP.
Ahora bien, aunque el cuadro anterior muestra el comportamiento que venía teniendo la
serie y el choque del año 2012; lo que se quiere evaluar es la variación relativa al
comportamiento observado en un periodo definido anteriormente como contra-factual.
Gráfico 7. Variación26 promedio en las transferencias por regalías. Primer periodo (2012)
Fuente: elaboración propia a partir de DNP
En primer lugar, se debe mencionar que en el año 2012 el efecto del nuevo sistema
de asignación fue más grande en los municipios beneficiarios que en los no beneficiarios
(ver gráfico 7), esto quiere decir que la variación fue mayor en valor absoluto en los
municipios beneficiarios que en los no beneficiarios; en segundo lugar como era de
esperarse el efecto fue negativo en los primeros y positivo en los últimos, lo que muestra
que teniendo en cuenta el comportamiento anterior de las regalías, éstas disminuyeron en
26 La variación entre los dos grupos no es de suma cero; es decir la variación en un grupo de municipios no
necesita ser equivalente en el otro grupo. Así, es importante recordar que la variación se da respecto a los
ingresos corrientes de los municipios.
32
promedio casi 100 puntos porcentuales de los ingresos corrientes, en los municipios
beneficiarios.
Una vez se ha reconocido el choque de la implementación de la ley en los ingresos
por regalías, el siguiente paso es establecer qué efectos tuvo sobre los ingresos tributarios
municipales y de esta manera, el esfuerzo fiscal propio.
Cuadro 5. Resultados sobre ingresos tributarios. Primer periodo (2012)
Variables luego de aplicar
diferencias en diferencias
(1) (2) (3) (5)
I. Tributarios Predial ICA Otros
Ben -0,010 -0,003 0,002 -0,009
(0,021) (0,008) (0,008) (0,015)
Regalías 0,018*** 0,001 -0,003 0,019***
(0,006) (0,002) (0,003) (0,005)
Ben X Regalías 0,201*** -0,006 0,001 0,206***
(0,050) (0,019) (0,020) (0,037)
Constante 0,016 0,008 0,011* -0,003
(0,015) (0,006) (0,006) (0,011)
Observaciones 456 457 457 456
R-cuadrado 0,060 0,001 0,002 0,111
Errores estándar en paréntesis
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
El anterior cuadro se puede resumir en el siguiente gráfico, el cual muestra el valor
del coeficiente estimado y su intervalo de confianza para cada uno de las ecuaciones;
además de esto, si el estimador no es significativamente diferente de cero, se presenta como
cero.
Gráfico 8. Resultados de la variación de la regalías sobre la generación de recursos propios a nivel
municipal. Coeficientes estimados. Primer periodo (2012)
Fuente: elaboración propia a partir de DNP
33
El primer elemento que se debe mencionar sobre los resultados para el primer
periodo es que, ni para el impuesto predial ni para el impuesto de industria y comercio
(ICA) se evidenció una relación estadísticamente significativa entre la entrada en vigencia
de la ley —medida a través del comportamiento de la regalías— y el esfuerzo fiscal propio
—medido a través de los ingresos tributarios—.
De esta manera, en los municipios beneficiarios que se vieron más afectados por la
nueva asignación de recursos —presentaron una variación más negativa de las regalías— se
presentó una menor generación de recursos propios27. Al revisar cada uno de los impuestos
se encuentra que este resultado proviene principalmente de los otros impuestos, los cuales
están compuestos por diversos rubros tales como el impuesto de circulación y tránsito,
licencias urbanísticas, sobre la explotación del espacio público, refacción de edificios, entre
otros; en 2011 estos representaban en promedio el 37,29% del total de los ingresos
tributarios en estos municipios —beneficiarios—.
Por otro lado, en los municipios no beneficiarios se encontró que aquéllos que se
vieron más beneficiados por el nuevo sistema de asignación de recursos —presentaron un
crecimiento no típico de las regalías—, presentaron una mayor generación propia de
recursos, en particular en los otros impuestos. En otras palabras, durante el primer periodo
de la ley 1530 de 2012 se presentó un impulso en la generación de recursos propios en estos
municipios. Adicionalmente, la magnitud del efecto fue mayor respecto a los municipios
beneficiarios (0,219 y 0,017 respectivamente).
A continuación se presentan los resultados para el segundo periodo de
funcionamiento del nuevo sistema de distribución. En primer lugar es importante revisar el
comportamiento de la variación de las regalías teniendo en cuenta el comportamiento sin la
ley —variación de diferencias en diferencias—.
27 En el agregado de los ingresos tributarios se ha excluido la sobretasa a la gasolina, ya que los municipios no
pueden ejercer ningún control adicional que les permite aumentar el recaudo de este impuesto.
34
Gráfico 9. Variación promedio en las transferencias por regalías. Segundo periodo (2013)
Fuente: elaboración propia a partir de DNP
Como se puede ver en el gráfico 9, a pesar de que en el año 2013 las trasferencias
por regalías promedio por municipio aumentaron, esta variación —en promedio— aun
indica que en los municipios beneficiarios los ingresos por regalías no aumentaron tanto
como en la ausencia de la ley 1530 de 2012. Por otra parte los no beneficiarios tuvieron un
impacto muy positivo y a diferencia que en el año 2012 éste fue mayor que la disminución
experimentada por el grupo de municipios beneficiarios.
Gráfico 10. Resultados de la variación de la regalías sobre la generación de recursos propios a nivel
municipal. Coeficientes estimados. Segundo periodo (2013)
Fuente: elaboración propia a partir de DNP
35
En el gráfico 10 se presenta el efecto de la ley sobre los ingresos tributarios; en éste
se muestra el valor del coeficiente estimado para cada impuesto y su respectivo intervalo de
confianza. Es importante señalar que si el efecto no es estadísticamente diferente de cero, se
presenta como cero
Los resultados para el año 2013 muestran que el efecto sobre los ingresos tributarios
totales persiste y mantiene el mismo signo que en el periodo 2012 solamente para los
municipios beneficiarios. En particular, la magnitud es mayor (0,033 en 2013 vs 0,017 en
2012). Lo anterior sugiere que en el segundo periodo el efecto encontrado se atenúa
completamente para los municipios no beneficiarios, mientras que se acentúa en los
beneficiarios. Por otro lado, al igual que en 2012 durante el segundo periodo no se
evidenció ningún efecto significativo sobre el impuesto predial ni sobre el de industria y
comercio (ICA).
A. Restringiendo a solamente los municipios beneficiarios que disminuyeron sus
regalías y a los no beneficiarios que comenzaron a recibir
Dados los criterios de clasificación establecidos en la metodología para la
categorización de municipios, es posible que existan municipios beneficiarios que no se
hayan visto afectados por la nueva asignación de recursos; es decir municipios que no
tuvieron una variación negativa de estos recursos. Asimismo, es probable que municipios
no beneficiarios no hayan tenido acceso a regalías durante los primeros periodos de la ley.
Teniendo en cuenta lo anterior y para conocer si al restringir los grupos los resultados
varían, a continuación se presentan los resultados con estas restricciones
36
Gráfico 11. Variación promedio en las transferencias por regalías. (2012 y 2013)
Fuente: elaboración propia a partir de DNP
Tal como se puede ver en el gráfico anterior, al analizar solamente a los municipios
beneficiarios que tuvieron una variación negativa y a los no beneficiarios que tuvieron una
variación estrictamente positiva, se tiene que la variación promedio es más negativa en los
primeros, mientras que se mantiene positiva en los segundos (no beneficiarios); esto es
totalmente esperado ya que se están excluyendo a los municipios beneficiarios con
variaciones positivas o nulas.
Gráfico 12. Resultados de la variación de la regalías sobre la generación de recursos propios a
nivel municipal. Coeficientes estimados. (2012 y 2013)
Fuente: elaboración propia a partir de DNP
37
En primer lugar se puede ver que los resultados obtenidos para el año 2013 pasan a
ser no significativos, en los municipios beneficiarios, lo cual puede ser el resultado de la
disminución en el número de observaciones. A pesar de esto, en el primer del nuevo
sistema de regalías (2012) el efecto encontrado es muy similar (0.017 sin la restricción y
0.015 con ésta) y en ambos casos es significativo. Esto muestra que los municipios más
afectados por el nuevo sistema —aquéllos que tuvieron una variación más negativa en las
regalías— tiene una menor generación de recursos propios.
Por su parte, el efecto encontrado para los municipios no beneficiarios es
estadísticamente significativo en el 2012, mientras que pasa a ser no significativo en 2013.
Lo anterior muestra que los municipios más beneficiados del nuevo sistema —aquéllos que
comenzaron a recibir más regalías relativo a sus ingresos corrientes— tuvieron una mayor
generación de recursos propios, lo cual se puede considerar como un señal de mayor
esfuerzo fiscal propio en el recaudo.
B. Resultados por origen de regalías previo a la reforma
Como elemento adicional y ampliación a los resultados anteriormente presentados,
se categorizó a los municipios de una manera alternativa. A aquéllos que recibían regalías
como compensación a la extracción o transporte de hidrocarburos se le agrupó en la
categoría Hidrocarburos, mientras que a los que las recibían como compensación por la
extracción o transporte de carbón y otros minerales se les categorizó como Minerales. Con
el objetivo de obtener grupos más homogéneos, se han excluido a los municipios de
categoría 1, 2, 3 y especial.
38
Gráfico 13. Variación promedio en las transferencias por regalías, según origen. (2012 y 2013)
Fuente: elaboración propia a partir de DNP, ANH y SIMCO
En primer lugar, es posible establecer que en el año 2012 la disminución de las
regalías por entrada en vigencia del nuevo sistema de regalías fue mayor en los municipios
que recibían regalías de hidrocarburos respecto a aquéllos que las recibían de actividades
relacionadas con la minería. Por otro lado, en el año 2013 el impacto de la ley medida pasó
de ser negativo a positivo en los municipios minerales, lo cual implica que a pesar de
haberse visto afectados en el primer periodo de implementación, en el segundo periodo
presentaron una mejoría.
Gráfico 14. Resultados de la variación de la regalías sobre la generación de recursos propios a
nivel municipal. Coeficientes estimados. (2012 y 2013)
Fuente: elaboración propia a partir de DNP, ANH y SIMCO.
39
Luego de estimar el efecto por origen de las regalías, se encuentra que en los
municipios minerales el efecto no es significativamente diferente de cero en ninguno de los
dos periodos. Por otro lado, en los municipios hidrocarburos se presenta una relación
positiva y significativa entre la variación en regalías y variación de los ingresos tributarios
totales —respecto a los ingresos corrientes—; además de esto, el efecto es mayor en el
segundo periodo. Este resultado muestra que, en los municipios que recibían regalías por
explotación o transporte de hidrocarburos, aquéllos que se vieron más afectados por ley
presentaron una mayor disminución en la generación de recursos propios.
VII. Conclusiones
En este trabajo se ha estimado el efecto de la entrada en vigencia del Sistema General
de Regalías (SGR) —Ley 1530 de 2012— sobre el esfuerzo fiscal propio de los
municipios. Para medir la variación en el esfuerzo fiscal se ha utilizado el cambio en la
generación de recursos propios, el cual se calcula como la participación de ingresos
tributarios en los ingresos corrientes de cada municipio. Para la estimación de los resultados
se ha categorizado la muestra de municipios de acuerdo con el acceso a las regalías en el
periodo anterior a la implementación de la ley (2006-2011).
Luego de descartar que la drástica disminución de las regalías en el año 2012 se haya
dado como resultado de una caída en la producción o en los precios de los commodities, se
encontró que tanto para los municipios beneficiarios, como para los no beneficiarios se
presentó una relación estadísticamente significativa entre la variación en las regalías –por la
entrada en funcionamiento del SGR en 2012– y la generación de recursos propios por parte
de los municipios más pequeños. Asimismo, en el año 2013 el efecto encontrado se acentuó
para los municipios beneficiarios mientras que se atenuó en los no beneficiarios.
Por un lado, como se espera el grupo de beneficiarios se vio afectado de manera
negativa por la reforma –recibieron menos regalías– y a medida que la disminución fue
mayor se presentó un menor esfuerzo fiscal fue mayor; este efecto aumentó en el segundo
periodo del SGR. Esto muestra que la caída en los ingresos por regalías no generó ningún
incentivo (u obligación) para recaudar mayores impuestos y compensar la disminución de
ingresos por regalías; por el contrario pudo haber generado inconformismo político, de tal
manera que la atención política y administrativa se haya enfocado en presionar al gobierno
40
nacional respecto al nuevo esquema de asignación y se haya descuidado la gestión pública;
es posible ver lo anterior en la constante presión política y descontento respecto al SGR por
parte de los alcaldes. Asimismo, es posible que la disminución del presupuesto haya
generado fricciones administrativas respecto al manejo de las inversiones de tal manera que
la gestión pública dirigida a la generación propia de recursos se haya deteriorado.
Por otro lado, en el grupo de no beneficiarios se encontró que los municipios tuvieron
un choque positivo sobre las regalías recibidas, ya que empezaron a tener acceso a estos
recursos. Este crecimiento estuvo relacionado significativamente con el esfuerzo fiscal
propio de estos municipios de una manera positiva; así, con la implementación del SGR y
el crecimiento de los ingresos de regalías, los municipios aumentaron su esfuerzo fiscal
propio, medido como la generación de recursos propios. Estos resultados podrían sugerir
que el crecimiento de los ingresos (vía regalías) motivó a las administraciones a mejorar sus
indicadores fiscales ya sea para ampliar su gasto o para enviar las señales adecuadas al
gobierno central y así garantizar recursos futuros. Asimismo, puede ser un indicador de que
los municipios que no recibían regalías tenían instituciones mejor desarrolladas para la
generación de recursos propios.
Al categorizar los municipios según el origen de sus regalías (hidrocarburos o
minerales), se encontró que en los municipios que recibían sus regalías del sector minero la
implementación del SGR no tuvo ningún efecto significativo sobre su esfuerzo fiscal. Sin
embargo, en los municipios que recibían sus regalías del sector petrolero se encontró el
mismo efecto que en los municipios beneficiarios.
En conclusión, el cambio en el esquema de distribución de las regalías afecta de manera
diferente a los municipios, de acuerdo a su nivel de acceso a ellas. Por un lado, aquéllos que
venían siendo beneficiarios de estos recursos presentaron evidencia de menor esfuerzo
fiscal propio; mientras que en los municipios no beneficiarios que comenzaron a recibir
regalías se presentó evidencia de mayor esfuerzo fiscal, reflejado en el aumento en la
generación de recursos propios.
41
VIII. Discusión
Luego de alcanzar los objetivos propuestos en este trabajo y encontrar que el esfuerzo
tributario reaccionó de manera diferente ante la variación en el flujo de regalías como
consecuencia de la entrada en vigencia de la ley 1530 de 2012, se explora uno de los
posibles canales que llevaron a este resultado; en particular el comportamiento encontrado
puede ser una señal de que los municipios beneficiarios y no beneficiarios tenían
instituciones y/o mecanismos desarrollados de manera diferente para generar recursos
propios y que la variación en el flujo de las regalías pudieron haber fortalecido o
deteriorado dichos mecanismos. Para aproximarse a esta hipótesis, se han separado los
municipios según su índice de capacidad administrativa –calculado por el DNP–28, el cual
es tomado como proxy de la calidad de las instituciones relacionadas con la gestión
pública29 y se correlaciona la variación no típica en las regalías con la variación no típica de
los ingresos tributarios, en cada grupo.
Como se puede ver en los coeficientes de correlación calculados para los años 2012 y
2013 (ver anexo 4 y anexo 5), se encuentran resultados mixtos que no permiten establecer
completamente que la capacidad administrativa de los municipios de responder frente al
cambio en flujo de regalías –debido a la ley 1530 de 2012– sea el canal determinante, a
través del cual el nuevo esquema de distribución afecta la generación propia de recursos de
los municipios.
A pesar de que los cálculos realizados no permiten identificar totalmente el canal a
través del cual se presentan los resultados obtenidos, es posible seguir observado una
relación positiva entre la variación no típica de las regalías y el esfuerzo fiscal; esto incluso
al interior de la clasificación realizada a partir de la capacidad administrativa de los
municipios.
28 El índice de capacidad administrativa “mide la disponibilidad de recursos humanos, tecnológicos, adopción
de acciones, métodos, procedimientos y mecanismos de prevención, control y evaluación, para el
mejoramiento continuo de la gestión en la entidad territorial” y se compone de la profesionalización de la
planta 29 Se utiliza este indicador ya que tiene en cuenta la capacidad administrativa de los municipios, la cual se
puede considerar como medida de la calidad de los mecanismos de gestión administrativa de los mismo y
asimismo de su capacidad de realizar un mane eficiente de los municipios
42
IX. Bibliografía
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44
X. Anexos
Anexo 1. Mapa de distribución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR) en liquidación.
Acumulado 2006-2011.
Fuente: elaboración propia a partir de FNR en liquidación. DNP.
Anexo 2. Distribución de los recursos del FNR, según receptor de regalías. Acumulado 2006-2011.
FNR — 2006-2011
Beneficiarios directos30 64,8%
Beneficiarios indirectos 35,2%
Fuente: elaboración propia a partir de FNR en liquidación. DNP.
Anexo 3. Distribución de los recursos del FNR31, según receptor de regalías. 2006-2011.
Año
Beneficiarios directos Beneficiarios indirectos
Total Promedio por
municipio
Per cápita
promedio Total
Promedio por
municipio
Per cápita
promedio
2006 31.073 109,8 12.378 17.541 72,2 24.809
2007 94.136 332,6 27.735 35.707 146,9 67.483
2008 51.919 183,5 25.656 37.149 152,9 114.111
2009 151.155 534,1 30.722 70.427 289,8 36.030
2010 172.126 608,2 37.881 90.613 372,9 45.552
2011 104.590 369,6 37.289 71.636 294,8 49.531
Fuente: elaboración propia a partir de FNR en liquidación. DNP.
30 Como beneficiarios directos se tomaron todos los municipios que recibieron regalías de manera directa en
el periodo 2006-2011. 31 “Total” y “Promedio por municipio” en millones de pesos de 2005. “Per cápita promedio” en pesos de
2005.
45
Anexo 4. Coeficiente de correlación entre la variación no típica de las regalías y de los ingresos
tributarios32, según capacidad administrativa municipal y en los municipios donde la variación de las
regalías fue negativa. 2012-2013
Año Nivel de capacidad administrativa N Ingresos tributario
2012
Crítico 56 0.2657**
Bajo 54 0.0879
Medio 63 0.0168
Satisfactorio 84 0.3664***
Sobresaliente 170 -0.1211
2013
Crítico 38 0.0814
Bajo 24 0.4186**
Medio 36 0.1638
Satisfactorio 41 0.3022*
Sobresaliente 77 -0.0338
*Significativo al 10%, ** al 5%, *** al 1%
Anexo 5. Coeficiente de correlación entre la variación no típica de las regalías y de los ingresos
tributarios, según capacidad administrativa municipal y en los municipios donde la variación de las
regalías fue positiva. 2012-2013
Año Nivel de capacidad administrativa N Ingresos tributario
2012
Crítico 42 -0.0904
Bajo 61 0.3502***
Medio 90 -0.0764
Satisfactorio 154 0.0331
Sobresaliente 238 0.0464
2013
Crítico 60 -0.0449
Bajo 91 0.0041
Medio 117 0.0392
Satisfactorio 197 0.1606**
Sobresaliente 331 -0.0164
*Significativo al 10%, ** al 5%, *** al 1%
32 Sin impuesto de sobretasa a la gasolina