266 CAPtruLO14

ESTUDO DE CASO

A ESTABILIZAÇÃODA ECONOMIA É UMA INVENÇÃO DOSDADOS?

Keynes escreveu A Teoria Geral na década de 1930. Na estei-ra da revolução keynesiana, governos do mundo inteiro pas-saram a considerar a estabilização econômica uma responsa-bilidade básica. Alguns economistas acreditam que o desen-volvimento da teoria keynesiana teve profunda influência nocomportamento da economia. Comparando dados anterioresà Primeira Guerra Mundial e posteriores à Segunda GuerraMundial, eles constatam que o PIB real e o desemprego setomaram muito mais estáveis. Isso, alegam alguns keynesia-nos, é o melhor argumento em favor da política de estabiliza-ção ativa: deu certo.

Em uma série de ensaios provocantes e influentes, a econo-mista Christina Romer contestou essa avaliação do registrohistórico. Ela argumenta que a redução medida da instabilida-de reflete não uma melhora da política econômica e do desem-penho da economia, mas sim uma melhora dos dados econô-micos. Os dados mais antigos são menos acurados do que osdados mais recentes. Romer alega que a instabilidade maior doI

desemprego e do PIB real registrada antes da Primeira Guem.Mundial é na verdade, em grande parte, uma invenção de,dados.

Romer utiliza várias técnicas para formular sua argumenta-ção. Uma é construir dados mais acurados para o período ante-rior. É uma tarefa difícil, porque as fontes de dados não sã...prontamente disponíveis. Uma segunda maneira é constru:rdados menos acurados para o período recente - ou seja, dada,

comparáveis aos dados mais antigos e que, por isso, compar-tem as mesmas imperfeições. Depois de construir novos dadc."ruins", Romer constata que o período recente parece quase rãinstável quanto o período anterior, sugerindo que a instabi:"-dade do período anterior pode ser, em grande parte, prodU[,da construção dos dados.

O trabalho de Romer é parte do debate incessante para determinar se a política macroeconômica melhorou o desempenho da economia. Embora seu trabalho permaneça controver-so, a maioria dos economistas hoje acredita que a econorru...na esteira da revolução keynesiana, tomou-se apenas um pü'~co mais estável do que era antes.)

ESTUDO DE CASO

A EXTRAORDINÁRIA ESTABILIDADE DA DÉCADA DE

1990Embora os economistas que têm uma visão histórica de longoprazo discutam o quanto a economia se estabilizouao longo do

tempo, há menos controvérsia sobre a experiência mais rece:-te. Todos estão de acordo em que a década de 1990 destaca~-:como um período de extraordinária estabilidade para a econ.mia dos Estados Unidos.

TABELA 14-1 A Experiência Macroeconômica dos EUA, Década a Década

Observação: o crescimento real do PIE é a taxa de crescimento do produto interno bruto ajustada à inflação dos quatro

trimestres anteriores. A inflação é a taxa de variação do indice de preços ao consumidor durante os 12 meses anteriores. O

desemprego é o percentual mensal, com ajustamento periódico, da força de trabalho sem emprego.

Fonte: U. S. Department of Commerce, U. S. Departrnent of Labor, e cálculos do autor.

JChristina D. Romer, "Spurious Volati\ity in Hisrorica\ Unemp\oyment Dara".Journal of Political Economy 94 (fevereiro de 1986): 1-37; e Christina D. Romer, "\s the 5.---

zation of the Posrwar Economy a Figment of the Data?", American Economic Review 76 (junho de 1986): 314-334.

-

19505 19605 19705 19805 19905

Crescimento do pm RealMédia 4,18 4,43 3,28 3,02 3,03Desviopadrão 3,89 2,13 2,80 2,68 1,56

InflaçãoMédia 2,07 2,33 7,09 5,66 3,00Desviopadrão 2,44 1,48 2,72 3,53 1,12

DesempregoMédia 4,51 4,78 6,22 7,27 5,76Desviopadrão 1,29 1,07 1,16 1,48 1,05

A Tabela 14-1 apresenta algumas estatísticas sobre o desem-penho econômico dos EUA durante as cinco últimas décadasdo século XX. As três variáveis são aquelas que foram ressalta-das no Capo 2: crescimento do PIB real, inflação e desempre-go. Para cada variável, a tabela apresenta a média durante cadadécada e o desvio padrão. O desvio padrão mede a instabilida-de de uma variável: quanto mais alto o desvio padrão, maisinstável é a variável. '

Um resultado surpreendente dessa tabela é a baixa insta-'bilidade da década de 1990. As médias de crescimento real,inflação, ou desemprego não são excepcionais pelos padrõeshistóricos, mas os desvios padrões dessas variáveis são os me-nores já registrados. Além disso, as variações são grandes. Por

POLmcA DEESTABILIZAÇÃO 267

exemplo, o desvio padrão da inflação foi 24% mais baixo nadécada de 1990 do que na década de 1960, a segunda maisestável.

O que explica a estabilidade da década de 1990?Parte daresposta é a sorte. A economia dos EstadosUnidos não teve delidar com qualquer grande choque de oferta adverso, como oschoques do preço do petróleo na década de 1970.Parte da res-posta é também uma política econômica competente. Muitoseconomistas atribuem o mérito a Alan Greenspan, que foi pre-sidente do Federal Reserve ao longo da década de 1990. Suasdecisõessobre taxas de juros e oferta monetária mantiveram aeconomia no curso certo, evitando ao mesmo tempo uma de-pressão profunda e uma escalada descontrolada.

14-2 A POLÍTICA DEVE SER CONDUZIDA PORREGRAS OU SER DISCRICIONÁRIA?

Um segundo tema de debate entre os economistas é se a polí-tica econômica deve ser conduzida por regrasou ser discricio-nária. A política econômica é conduzida por regrasse seusfor-muladores anunciam com antecedência como a política reagi-rá a várias situações e se comprometem a atuar de acordo como que foi enunciado. A política econômica é discricionária seseus formuladores são livres para avaliar os eventos à medidaque ocorrem, optando pela política que parecer mais apropria-da na ocasião.

O debate entre a política econômica discricionária e a porregras é diferente do debate entre política econômica ativa epassiva.A política econômica pode ser conduzidapor regrase,mesmo assim,ser passiva ou ativa. Por exemplo, uma regra depolítica econômica passiva pode especificar o crescimento es-tável da oferta monetária em 3% ao ano. Uma regra de políti-ca econômica ativa pode especificar que

Expansão Monetária = 3% + (Taxa de Desemprego - 6%).

Por essa regra, a oferta monetária cresce em 3% se a taxa dedesempregofor de 6%; mas, para cada ponto percentual que ataxa de desempregoexceder 6%, a expansãomonetária aumen-ta 1% extra. Essa regra tenta estabilizar a economia pelo au-mento da expansão monetária quando a economia está emrecessão.

Começamos esta seção estudando o motivo pelo qual a po-lítica econômica pode ser melhorada por meio de um compro-missocom uma regra. Examinemos agora várias regrasde polí-tica econômica possíveis.

DESCONFIANÇA DOS FORMUIADORESDE POLÍTICA ECONÔMICA E

O PROCESSO POLÍTICO

Alguns economistas acham que a política econômica é importantedemais para serdeixada a critério dosformuladoresde política econô-mica. Embora essa posição seja mais política do que econômica, aavaliação é fundamental para a maneira como julgamos o papel dapolítica econômica. Se os políticos são incompetentes ou oportunis-tas, é possível que não queiramos conceder-lhes o arbítrio de usar osinstrumentos poderosos das políticas monetária e fiscal.

A incompetência na política econômica ocorre por váriosmotivos. Alguns economistas consideram o processo políticoerrático, talvez porque reflita a instabilidade do poder de gru-pos de interesses especiais. Além disso, a macroeconomia écomplicada, e os políticos muitas vezes não têm conhecimen-to suficiente para efetuar julgamentos informados. Essa igno-rância possibilita que charlatães proponham soluções incorre-tas, mas superficialmente atraentes, para problemas complexos.Muitas vezes, o processo político não pode distinguir os palpi-tes dos charlatães das propostas de economistas competentes.

O oportunismo na política econômica ocorre quando osobjetivos dos seus formuladores conflitam com o bem-estar dopúblico. Alguns economistas receiam que os políticos usem apolítica macroeconômica para promover seus propósitos elei-torais. Se os cidadãos votam com base nas condições econômi-cas predominantes na ocasião da eleição, os políticos têm umincentivo para adotar políticas econô~llicas que farão com quea economia pareça ótima durante os anos de eleição. Um pre-

268 CAPITuLo14

sidente pode causaruma recessãologoapósassumiro cargo,parabaixar a inflação, e depois estimular a economia, à medida quese aproxima a eleição seguinte, para baixar o desemprego. Amanipulação da economia com fins eleitorais, chamada de ci~elo econômico político, tem sido o alvo de amplas pesquisasde economistas e cientistas políticos.4I

A desconfiança em relação ao processo político leva algul"..economistas a proporem que a política econômica se situe fOI2do âmbito da política. Alguns têm apresentado emendas cons-titucionais, como a emenda do orçamento equilibrado, queataria as mãos dos legisladores, isolando a economia da incom-petência e do oportunismo.

ESTUDO DE CASO

A ECONOMIA DOS EUA SOB PRESIDENTES

REpUBLICANOS E DEMOCRATAS

Como o partido político que está no poder afeta a economia?Trabalhando na fronteira entre economia e ciência política,alguns pesquisadores têm estudado a questão. Uma descobertaintrigante é que os dois partidos políticos dos Estados Unidosparecem conduzir políticas macroeconômicas sistematicamentediferentes.

A Tabela 14-2 apresenta o crescimento no PIB real em cadaum dos quatro anos de mandato presidencial, desde 1948.Observe que o crescimento é geralmente baixo, muitas vezesnegativo, no segundo ano das administrações republicanas. Seisdos oito anos em que o PIB real caiu são o segundo ou terceiro

anos de uma administração republicana. Em contraste, a eco-nomia geralmente cresce no segundo e no terceiro anos d~administrações democratas.

Uma interpretação dessaconstatação é que osdois partidostêm preferências diferentes em relação a inflação e desempre-go. Ou seja, em vez de observar os políticos como oportunis-tas, talvez devêssemosconsiderá-Iosapenas partidários. Os re-publicanos parecem detestar a inflação mais do que os demo-cratas.Por isso,os republicanosadotam políticascontracionistaslogo depois de assumirem o comando, e estão dispostos a su-portar uma recessão para reduzir a inflação. Os democratasadotam políticas mais expansionistas para reduziro desempre-go, e se dispõem a suportar a inflação mais alta resultante. O

TABELA 14-2 Crescimento Real do PIE Durante Administrações Republicanas e Democratas nos EUA

4William Nordhaus, "The Political Business Cycle", Review of Economic StUdies 42 (1975): 169-190; e Edward T ufte, Political Control of the Economy (Princeton, Nova Jersey:

Princeron Universiry Press, 1978).

ANO DO MANDATO

Presidente Primeiro Segundo Terceiro Quarto

Administrações DemocratasTruman -0,6 8,9 7,6 3,7Kennedy/Johnson 2,3 6,0 4,3 5,8Johnson 6,4 6,6 2,5 4,8Carter 4,6 5,5 3,2 -0,2Clinton I 2,7 4,0 2,7 3,6Clinton II 4,4 4,4 4,2 5,0- - - -

Média 3,3 5,9 4.1 3,8Administrações Republicanas

Eisenhower I 4,6 -0,7 7,1 2,0Eisenhower II 2,0 -1,0 7,2 2,5Nixon 3,0 0,2 3,3 5,4NixonIFord 5,8 -0,6 -0,4 5,6Reagan I 2,5 -2,0 4,3 7,3Reagan II 3,8 3,4 3,4 4,2Bush (pai) 3,5 1,8 -0,5 3,0

- - - -Média 3,6 0,2 3,5 4,3

Fonte: U. S. Department of Cornrnerce.

-~

{

exame do crescimento da oferta monetária mostra que a polí-tica monetária é, na verdade, menos inflacionária durante asadministrações republicanas. Assim, parece que os dois parti-dos políticos seguem políticas econômicas drasticamente dife-rentes, e que o processo político é uma fonte de oscilações eco-nômicas.

Mesmo que aceitemos essa interpretação das evidências, nãoestá claro se ela é a favor ou contra as regras de política econô-

POLmcA DE ESTABILIZAÇÃO 269

mica fixas. Por um lado, uma regra de política econômica iso-laria a economia desses choques políticos. Sob uma regra fixa,o banco central seria incapaz de alterar a política monetária emresposta à mudança da conjuntura política. A economia podeser mais estável, e o desempenho econômico pode melhorar nolongo prazo. Por outro lado, uma regra de política econômicafixa reduziria a capacidade de influência do eleitorado na polí-tica macroeconômica.5

A INCONSISTÊNCIA TEMPORAL DA POLÍTICA

ECONÔMICA DISCRICIONÁRIA

Se pressupormos que podemos confiar nos formuladores depolítica econômica, a política econômica discricionária pa-rece, à primeira vista, superior a uma regra de política econô-mica fixa. A política econômica discricionária, por sua pró-pria natureza, é flexível. Desde que seus formuladores sejaminteligentes e benevolentes, pode-se pensar que há poucasrazões para lhes negar flexibilidade ao reagir às mudanças decondições.

Contudo, um argumento em favor das regras surge do pro-blema da inconsistência temporal da política econômica. Emalgumas situações, os formuladores de política econômica po-dem querer anunciar com antecedência a política que segui-rão, a fim de influenciar as expectativas dos agentes econômi-cos da iniciativa privada. Mais tarde, depois que os agentesprivados agiram com base em suas expectativas, os formulado-res de política econômica podem se sentir tentados a voltar atrásem seu anúncio. Por compreenderem que tais formuladorespodem ser inconsistentes ao longo do tempo, os agentes priva-dos são levados a desconfiar dos anúncios de política econô-mica. Nessa situação, para tomar dignos de crédito os seus co-municados, os formuladores de política econômica podem que-rer assumir um compromisso com uma regra fixa.

A inconsistência temporal é ilustrada com extrema simpli-cidade em um exemplo político, mais do que econômico: emtermos mais específicos, a política pública sobre negociação comseqüestradores para a libertação de reféns. A política anuncia-da de muitos países é que não negociarão sobre reféns. Esseanúncio visa a dissuadir os seqüestradores: se não há o que ga-nhar com o seqüestro de reféns, os seqüestradores sensatos nãovão seqüestrar ninguém. Em outras palavras, o propósito doanúncio é influenciar as expectativas dos seqüestradores e, comisso, seu comportamento.

Na verdade, porém, a menos que os formuladores de políti-ca econômica tenham um compromisso digno de confiançacom essa política, o anúncio tem pouco efeito. Os seqüestra-dores sabem que, depois de capturados os reféns, enfrentam umatremenda tentação de fazer alguma concessão, a fim de obte-

rem a libertação. A única maneira de dissuadir os seqüestrado-res sensatos é retirar o arbítrio das autoridades, submetendo-as

à regra de nunca negociar. Se os formuladores de políticas fo-ram de fato incapazes de fazer concessões, o incentivo aos se-qüestradores para capturar reféns seria em grande parte elimi-nado.

O mesmo problema ocorre, de maneira menos drástica, nacondução da política monetária. Reflita sobre o dilema de umbanco central que se importe ao mesmo tempo com a inflaçãoe o desemprego. Segundo a curva de Phillips, a troca entre in-flação e desemprego depende da inflação esperada. O bancocentral preferiria que todos esperassem uma inflação baixa paraque haja uma troca favorável. Para reduzir a inflação esperada,o banco central pode anunciar que a inflação baixa é o objeti-vo fundamental da política monetária.

Mas o anúncio de uma política econômica de inflação bai-xa não é, por si só, digno de crédito. Depois que as famílias e asempresas formaram suas expectativas de inflação, fixando sa-lários e preços de acordo, o banco central tem um incentivopara voltar atrás em seu anúncio e pôr em prática uma políticamonetária expansionista a fim de reduzir o desemprego. Aspessoas compreendem o incentivo do banco central para vol-tar atrás, e por isso não acreditam no anúncio em primeiro lu-gar. Assim como um presidente diante de um seqüestro se sen-te bastante tentado a negociar a libertação, um banco centraldiscricionista se sente tentado a adotar políticas inflacionistasa fim de reduzir o desemprego. E assim como os seqüestradoresnão levam a sério as políticas anunciadas de nunca negociar,as famílias e as empresas descartam as políticas econômicasanunciadas de inflação baixa.

O resultado surpreendente dessa análise é que os formula-dores de política econômica podem às vezes alcançar melhorsuas metas se lhes for tirada a possibilidade de ser discricionista.No caso de seqüestradores de bom senso, menos reféns serãoseqüestrados e mortos se os formuladores de políticas estiveremcomprometidos com seguir a norma aparentemente rigorosa dese recusar a negociar pela libertação dos reféns. No caso dapolítica monetária, haverá uma inflação menor sem desempregomaior, se o banco central estiver comprometido com uma po-lítica econômica de inflação zero. (Esta conclusão sobre a po-

IAlberto Alesina, "Macroeconomies and Polities", NBER Macroeconomics Annua13 (1988): 13-52.

270 CAPITuLo14

lítica monetária é modelada de maneira mais explícita no apên-dice deste capítulo.)

A inconsistência temporal da política econômica ocorre emmuitos outros contextos. Aqui estão alguns exemplos:

> Para estimular o investimento, o governo anuncia quenão cobrará imposto de renda sobre o capital. Mas, de-pois que as fábricas foram construídas, o governo sente-se tentado a voltar atrás em sua promessa, a de fim obtermaior receita fiscal das empresas.

> Para promover a pesquisa, o governo anuncia que con-cederá um monopólio temporário às empresas que des-cobrirem novos medicamentos. Mas depois que um me-dicamento foi desenvolvido, o governo sente-se tentadoa revogar a patente, ou regulamentar o preço, para que omedicamento se tome mais acessível.

> Para incentivar o bom comportamento, um pai ou uma mãeanuncia que vai punir o filho sempre que ele infringir urr.=norma. Mas depois que o filho se comportou mal, os p:Lsentem-se tentados a perdoar a transgressão, porque a puru-ção é desagradável tanto para os pais quanto para os filhos

> Para estimular o estudo intenso, seu professor anuncia queeste curso será encerrado com um exame. Mas depois quevocê estudou e aprendeu toda a matéria, o professor sen-tem-se tentados a cancelar o exame, para não ter o tra-balho de corrigi-Io e dar notas.

Em cada caso, agentes racionais compreendem o incentÍ\'opara o formulador de política mudar de idéia. Essa expectatÍ\-aafeta o comportamento. E, em cada caso, a solução é retirar acapacidade discricionária do formulador de políticas, com umcompromisso digno de crédito com uma regra política fixa.

ESTUDO DE CASO

ALEXANDERHAMILTON VERSUS INCONSISTÊNCIA

TEMPORAL

Há muito que a inconsistência temporal tem sido um proble-ma relacionado à política econômica discricionária. Na verda-de, foi um dos primeiros problemas com que se defrontouAlexander Hamilton, quando o presidente George Washing-ton designou-o, em 1789, para ser o primeiro secretário doTesouro dos Estados Unidos.

Hamilton enfrentava a questão de como tratar as dívidas queo país recém-formado acumulara enquanto lutava para se tor-nar independente da Grã-Bretanha. Quando o governo revo-lucionário contraiu as dívidas, prometeu que as respeitaria de-pois que a guerra acabasse. Depois da guerra, no entanto, mui-tos norte-americanos defendiam a inadimplência da dívida,porque o pagamento dos credores exigiria tributação, o que ésempre custoso e impopular.

Hamilton opôs-se à política de inconsistência temporal derepudiar a dívida. Sabia que o país precisaria tomar empresta-do de novo, em algum momento do futuro. Em seu PrimeiroI

Relatório sobre o Crédito Público, que apresentou ao Congressoem 1790, ele escreveu:

Se a manutenção do crédito público, portanto, é tão importante.a próxima indagaçãoinevitável é a seguinte:por que meioseledeveser efetuado? A resposta fácil e imediata para essa questão é: pormeio da boa-fé; por um cumprimento pontual dos contratos. OsEstados, tal como as pessoas,que cumprem seuscompromissossãorespeitados e merecem confiança, enquanto o inverso é o destinodos que praticam uma conduta oposta.

Assim, Hamilton propôs que o país assumisse o compromissocom a norma política de honrar suas dívidas.

A norma política proposta por Hamilton persiste há maisde dois séculos. Hoje, ao contrário do que ocorria na época deHamilton, quando o Congresso debate as prioridades de gas-tos, ninguém mais propõe a sério o não-pagamento de dívidascomo meio de reduzir os impostos. No caso da dívida pública,todos concordam em que o governo deve estar comprometidocom uma regra de política econômica fixa.

REGRAS PARAA POLÍTICA MONETÁRIA

Mesmo que estejamos convencidos de que as políticas por re-grassão superioresàs políticas discricionárias, o debate sobre apolítica macroeconômica ainda não se esgotou. Se o BancoCentral tivesse de se comprometer com uma regra de políticamonetária, que regra deveria escolher? Examinaremos de ma-neira sucinta três regrasde política econômica que muitos eco-nomistas defendem.

Alguns economistas, chamados de monetaristas, propõemque o Banco Central mantenha a oferta monetária crescendoa um ritmo constante. A citação de Milton Friedman - o maisfamosomonetarista - no início deste capítulo exemplifica essa

posição de política monetária. Os monetaristas acham que asoscilações da oferta monetária são responsáveis pela maioria dasgrandes oscilações da economia. Argumentam que o cresci-mento lento e constante da oferta monetária acarretaria pro-

duto, emprego e preços estáveis.Embora tenha sido uma regra política monetarista que evi-

tou muitas das oscilações econômicas que poderíamos experi-mentar em termos históricos, a maioria dos economistas acre-

dita que essa não é a melhor regra de política econômica pos-sível. O crescimento constante da oferta monetária só estabi-

liza a demanda agregada se a velocidade da moeda for estáveLMas às vezes a economia experimenta choques, como mudan-

ças da demanda por moeda, que fazemcom que a velocidade setome instável. A maioria dos economistas está convencida deque uma regra de política econômica precisa permitir que aoferta monetária se ajuste a vários choques na economia.

Uma segunda regra de política econômica que os econo-mistas em geral defendem é a meta do PIB nominal. Sob essanorma, o Banco Central anuncia um curso planejado para oPIB nominal. Se o PIB nominal eleva-se acima da meta, oBanco Central reduz a expansão monetária para conter a de-manda agregada. Se cai abaixo da meta, o Banco Central au-menta a expansão monetária para estimular a demanda agre-gada. Como uma meta de PIB nominal possibilita que a polí-tica monetária se ajuste a variações da velocidade da moeda,a maioria dos economistas acredita que levaria a uma estabi-lidade maior do produto e dos preços do que uma regra polí-tica monetarista.

Uma terceira regra de política econômica defendida comfreqüência é a meta de inflação. Sob essanorma, o Banco Cen-tral anunciaria uma meta para a taxa de inflação (em geralbaixa), para depois ajustar a oferta monetária quando a infla-

POLmCA DEESTABILIZAÇÃO 271

ção efetiva se desviar da meta. Como a meta de PIB nominal,a meta de inflação isola a economia das variações da velocida-de da moeda. Além disso, uma meta de inflação proporciona avantagem política de ser fácil de explicar para o público.

Observe que todas essasregras são expressasem termos dealguma variável nominal: a oferta monetária, o PIB nominalou o nível de preços. Pode-se também imaginar regrasde polí-tica econômica expressas em termos de variáveis reais. Porexemplo, o Banco Central pode tentar fixar uma meta para ataxa de desempregoem 5%. O problema dessaregra é que nin-guém sabeexatamente qual é a taxa natural de desemprego.Seo Banco Central escolhesse uma meta para a taxa de desem-prego abaixo da taxa natural, o resultado seria a aceleração dainflação. Inversamente, se o Banco Central escolhesse umameta para a taxa de desempregoacima da taxa natural, o resul-tado seria a aceleração da deflação. Por essemotivo, os econo-mistasraramente defendem regraspara a política monetária ex-pressasexclusivamenteem termosde variáveisreais,mesmoqueas variáveis reais, tais como o desemprego e o PIB real, sejamas melhores medidas do desempenho da economia.

ESTUDO DE CASO

META DE INFLAÇÃO: POLÍTICA ECONÔMICA POR

NORMA ou DISCRICIONÁRIA RESTRITA?

Desde o final da década de 1980, muitos bancos centrais domundo - inclusive osda Austrália, do Canadá, da Finlândia,de Israel, da Nova Zelândia, da Espanha, da Suécia e do ReinoUnido - adotaram algum modo de meta de inflação. Às vezesa meta de inflação assumea forma de um banco central anun-ciando suasintenções de política econômica. Outras vezestema forma de uma lei nacional, que define as metas da políticamonetária. Por exemplo, a Lei do Reserve Bank da NovaZelândia, de 1989, determinou ao banco central "formular eimplementar política monetária com a meta econômica de al-cançar e manter a estabilidade do nível geral de preços". A leiomitiu, de maneira conspícua, a menção a qualquer outra metaconcorrente, como estabilidade do produto, emprego, taxas dejuros ou taxas de câmbio. Embora o Federal Reserve dos Esta-dos Unidos não tenha adotado uma meta de inflação, algunsmembros do Congresso têm proposto leis que exigiriam que oFed tomasse essaprovidência.

Devemos interpretar a meta de inflação como um tipo decompromisso prévio com uma regra de política econômica?Não completamente. Em todos os paísesque adotaram a metade inflação, uma parcela considerável da política econômica

do banco central é discricionária. As metas de inflação são emgeral fixadas como uma banda - uma taxa de inflação de 1 a3%, por exemplo - em vez de um número determinado. As-sim, o banco central pode escolherem que ponto da banda querse situar. Além disso, o banco central às vezes tem permissãopara ajustar as metas de inflação, pelo menos temporariamen-te, se algum evento exógeno (como um choque de oferta iden-tificado com facilidade) empurra a inflação além da banda quefoi anunciada com antecedência.

À luzdessa flexibilidade, qual é o propósito da meta de in-flação?Embora a meta de inflação deixe o banco central prati-car alguma política econômica discricionária, a meta determi-na como essapolítica discricionáriadeve ser usada.Quando umbanco central é orientado a "fazer a coisa certa", é difícilconsiderá-Io responsável,porque as pessoaspodem discutir portoda a eternidade qual é a coisacerta, em qualquer circunstân-cia específica. Em contraste, quando um banco central anun-cia uma meta de inflação, o público pode julgar mais facilmen-te se o banco central está cumprindo a meta. Assim, embora ameta de inflação não deixe o banco central de mãos atadas,aumenta a transparência da política monetária e, no processo,fazcom que as autoridadesdo banco central sejammais respon-sáveis por suas ações.6

6Yeja Ben S. Bemanke e Frederic S. Mishkin, "Inflation Targeting: A New Framework for Monetary Policy?", Joumal of Economic Perspectilles 11 (primavera de 1997): 97 -116.

272 CAPITuLo14

ESTUDO DE CASO

A REGRA DE POLÍTICA MONETÁRIA DE JOHN TAYLOR

(E DE ALEN GREENSPAN?)Se você quisesse determinar taxas de juros para alcançar pre-ços estáveis, ao mesmo tempo em que evita grandes oscilaçõesdo produto e no emprego, como faria? É exatamente essa a in-dagação que Alan Greenspan e outros dirigentes do FederalReserve devem se fazer todos os dias. O instrumento de políti-ca econômica de curto prazo que o Fed utiliza agora é a taxa definanciamento federal: a taxa de juros de curto prazo pela qualos bancos fazem empréstimos uns aos outros. Sempre que oFederalOpen Market Committee se reúne, determina um ob-jetivo para a taxa de financiamento federal. Os operadores detítulos do Fed são então instruídos a realizar operações de open-market para alcançar a meta desejada.

A parte difícil do trabalho do Fed é escolher a meta para ataxa de financiamento federal. Duas diretrizes são evidentes.

Primeiro, quando a inflação aumenta, a taxa de financiamen-to federal deve subir. Um aumento da taxa de juros significaráuma oferta monetária menor e, eventualmente, investimento

menor, produto menor, desemprego maior e inflação reduzida.Segundo, quando a atividade econômica real diminui - talcomo refletem o PIB real ou o desemprego -, a taxa de finan-ciamento federal deve cair. Uma diminuição da taxa de jurossignificará uma oferta monetária maior e, eventualmente, in-vestimento maior, produto maior e desemprego menor.

O Fed precisa ir além dessas diretrizes gerais, no entanto, edecidir quanto reagir a variações da inflação e da atividadeeconômica real. Para ajudar a tomar essa decisão, o economis-

Percentual 10

9

8

7

6Regra de Tay/or

5

4

3

ta John T avlor propôs uma regra simples para a taxa de finan-ciamento federal:

Taxa de Financiamento FederalNominal = Inflação + 2,0+ 0,5 (Inflação - 2,0) - 0,5 (Hiato do PIB).

O hiato do PIB é o percentual em que o PIB real fica aquém dasua taxa natural.

A regra de Tavlor fazcom que a taxa de financiamento fe-deral- a taxa nominal menos a inflação - reaja à inflação eao hiato do PIB.Segundo essanorma, a taxa de financiamentofederal real é iguala 2% quando a inflação é de 2% e o PIBseencontra em sua taxa natural. Para cada ponto percentual quea inflação aumenta acima de 2%, a taxa de financiamento fe-deral real aumenta em 0,5%. Para cada ponto percentual queo PIB cai abaixo da sua taxa natural, a taxa de financiamentofederal real cai em 0,5%. Se o PIB aumenta acima de sua taxanatural, de tal modo que o hiato do PIB é negativo, a taxa definanciamento federal real sobe de acordo.

Uma maneira de considerar a regra de Tavlor é como umcomplemento (em vez de um substituto) à meta de inflação.Como no estudo de caso anterior, a meta de inflação ofereceum plano para o banco central no médio prazo, mas não res-tringe suas decisõesde política econômica mês a mês. A regrade Tavlorpode ser um bom procedimento operacional de cur-to prazopara se alcançar uma meta de inflação de médio prazo.Segundo a regra de Tavlor, a política monetária reage direta-mente à inflação, como deve fazerqualquer meta de inflação

21987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Ano

Fig. 14-2 A Federal Funds Rate: Efetiva e Sugerida Esta figuramostraa FederalFundsRate,a taxa de juros de curto prazopelaqual osban~fazemempréstimosuns aos outros.Tambémmostra a FederalFundsRate sugerida pelaregra monetáriade John Taylor.Observeque as duas sériesse deslocamquase juntas.Fonte: Federal Reserve Board, U. S. Department of Commerce e cálculos do autor. Para implementar a regra de Taylor, a taxa de inflação é medida como a variação percentual do deflato< :.PIB ao longo dos quatro trimestres anteriores. O hiato do PIB é medido como duas vezes o desvio da taxa de desemprego de 6%.

de banco central. Mas também reage ao hiato do produto, quepode ser considerado uma medida das pressões inflacionárias.

A regra de Taylor para política monetária não é apenas sim-ples e razoável, mas também se assemelha ao comportamentode fato do Fed ultimamente. A Fig. 14-2 mostra a taxa de fi-

POlÍTICA DEESTABILIZAÇÃO 273

nanciamento federal efetiva e a taxa determinada pela regraproposta de Taylor. Observe como as duas séries se mantêmestreitamente juntas. A regra monetária de John Taylor podeser mais do que uma sugestão acadêmica. Pode ser a regra queAlan Greenspan e seuscolegas adotam subconscientemente.7

ESTUDO DE CASO

A INDEPENDÊNCIADO BANCOCENTRAL

Suponha que você estivesse incumbido de escrever a consti-tuição e as leis de um país. Você concederia ao presidente dopaís autoridade sobre as políticas econômicas do banco central?Ou permitiria que o banco central tomasse decisões livre de talinfluência política? Em outras palavras, pressupondo-se que apolítica monetária seja discricionária, em vez de ser estabele-cida por regras, quem deve formulá-Ia?

Os países variam muito na maneira como respondem a essaquestão. Em alguns países, o banco central é um órgão do go-verno; em outros, o banco central é em grande parte indepen-dente. Nos Estados Unidos, os diretores do Fed são designa-dos pelo presidente para mandatos de 14 anos. Não podemser afastados, mesmo que o presidente se torne insatisfeito comsuas decisões. Essa estrutura institucional proporciona ao Fedum grau de independência semelhante ao desfrutado pelaSupreme Court.

Muitos pesquisadores têm investigado os efeitos da estrutu-ra constitucional na política monetária. Eles examinaram as leis

_ Espanha

de diferentes paísespara formular um índice de independênciade banco central. O índice baseia-se em várias características,como a extensão dos mandatos dos diretores, o papel dos re-presentantes do governo no conselho do banco e a freqüênciade contato entre o governo e o banco central. Em s~guida,ospesquisadores examinaram a correlação entre independênciado banco central e desempenho macroeconômico.

Os resultados dessesestudos são surpreendentes: os bancoscentrais mais independentes apresentam uma forte associaçãocom inflação mais baixa e mais estável. A Fig. 14-3 apresentaum gráfico de dispersão da independência do banco central eda inflação média do período de 1955 a 1988. Os países quetinham um banco central independente, como Alemanha,Suíça e EstadosUnidos, tendiam a ter uma inflação média bai-xa. Países que tinham um banco central com menos indepen-dência, como Nova Zelândia e Espanha, tendiam a ter umainflação média mais alta.

Os pesquisadorestambém descobriram que não há relaçãoentre independência do banco central e atividade econômica

_ NovaZelândia11Itália

_ ReinoUnido .Austrália_ - Dinamarca

- França/Noruega/Suécia

Bélgica-

- Japão_ Canadá- Holanda - Estados Unidos

_ Su{ça- Alemanha

2 2,5 3 3,5 4 4,5

fndice de independência do banco central

Fig. 14-3 Inflação e Independência do Banco Central Esse gráfico de dispersão apresenta a experiência internacional com a independênciado banco central. As evidências mostram que os bancos centrais mais independentes tendem a produzir taxas de inflação menores.

1,5

Fonte: Figura 1a, página 155, de Alberto Alesina e Lawrence H. Sununers. "Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence", Journal oi Money,Credit, and Banldng 25 (maio de 1993): 151-162. A inflação média é para o perfodode 1955 a 1988.

7John B. T aylor, "The InflationjOutput Variability Tradeoff Revisited", em GoOO, Guidelines, and Constraints Facing Monetary Policymakers (Federal Reserve Bank of Boston,

1994).

Inflação 9média

8

7

6

5

4

3

20,5

274 CAPíTuLo14

real. Em particular, a independência do banco central não secorrelaciona com desempregomédio, instabilidade do desem-prego,crescimento médio do PIBreal ou a instabilidade do PIBreal. A independência do banco central parece oferecer aos

países um almoço grátis: proporciona o benefício da inflaçãomais baixa sem qualquer custo aparente. Essa descoberta levoualguns países, como a Nova Zelândia, a reformularem suas leispara conceder mais independência ao banco central. 8

14-3 CONCLUSÃO: FAZENDO POLÍTICA ECONÔMICA EMUM MUNDO INCERTO

Neste capítulo, examinamos se a política econômica deve as-sumir um papel ativo ou passivo ao responder às oscilaçõeseconômicas, e se a política econômica deve ser conduzida porregra ou ser discricionária. Há muitos argumentos nos dois la-dos dessas questões. Talvez a única conclusão clara seja que nãohá nenhuma argumentação irrefutável a favor de qualquer vi-são específica da política macroeconômica. Ao final, você deveavaliar os vários argumentos, tanto econômicos quanto políti-cos, e decidir por si mesmo que tipo de papel o governo devedesempenhar para tentar estabilizar a economia.

Para o melhor ou para o pior, os economistas desempenhampapel fundamental na formulação da política econômica. Porser a economia complexa, esse papel é muitas vezes difícil. Mastambém é inevitável. Os economistas não podem cruzar os bra-ços e esperar até que o conhecimento da economia seja aper-feiçoado antes de darem um conselho. Alguém deve aconse-lhar agora os formuladores de política econômica. Esse traba-lho, por mais difícil que seja às vezes, cabe aos economistas.

O papel dos economistas no processo de formulação de po-lítica econômica vai além de oferecer conselhos aos seus for-muladores. Até mesmo os economistas enclausurados nos meios

acadêmicos influenciam a política econômica indiretamentepor meio de suas pesquisas e de seus textos. Na conclusão de ATeoria Geral, John Maynard Keynes escreveu que

as idéiasdos economistas e dosfilósofospolíticos, quando estãocertos e quando estão errados, são mais poderosas do que secostuma imaginar. Na verdade, o mundo é regido por poucomais. Os homens práticos, que se consideram isentos de in-fluências intelectuais, são em geral escravos de algum econo-mista falecido. Os loucos com autoridade, que ouvem vozesno ar, extraem seufrenesi dos textos publicados há alguns anospor algum escriba acadêmico.

Isso é válido ainda hoje como era em 1936, ocasião em queKeynesescreveu... sóque agorao escribaacadêmicoé, com fre-qüência, o próprio Keynes.

RESUMO1. Os defensores da política econômica ativa consideram que

a economia está sujeita a freqüentes choques que levam oproduto e o emprego a oscilações desnecessárias, a menosque haja uma resposta de política monetária ou fiscal. Mui-tos acham que a política econômica tem sido bem-sucedidana estabilizaçãoda economia.

2. Os defensores da política econômica passiva argumentamque as tentativas de se estabilizar a economia, uma vezquea política monetária e a política fiscal operam com hiatoslongos e variáveis, acabam sendo desestabilizadoras.Alémdisso, acham que nosso atual conhecimento da economiaé muito limitado para ser útil na formulação de uma polí-tica de estabilização bem-sucedida, e que a política eco-

nômica inepta é uma fonte freqüente de oscilações econô-micas.

3. Os defensores da política econômica discricionária argumentamque ela proporciona mais flexibilidade aos formuladores de p0-lítica econômica para reagir a diversas situações imprevistas.

4. Os defensores das regras de política econômica argumentamque não se pode confiar no processo político. Acham queos políticos cometem erros freqüentes na condução da polí-tica econômica, e às vezes a utilizam para atingir seus pró-prios objetivos eleitorais. Além disso, os defensores das re-gras de política econômica argumentam que é necessário umcompromisso com uma regra fixa para se resolver o proble-ma da inconsistência temporal.

8Para uma apresentação mais completa dessas descobertas e referências para a grande literatura sobre independência do banco central, veja Alberto Alesina e Lawrence H. Sum-

mers, "Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Comparative Evidence".Joumal af Money, Credit, and Banking 25 (maio de 1993): 151-162. Pan

um escudo que questiona o vínculo entre inflação e independência do banco central, veja Marta Campillo e Jeffrey A. Miron, "Why Does Inflation Differ Across Countries?", eu;.

Christina D. Romet e David H. Romer, eds., Reducing Inf/ation: Mativation and Strategy (Chicago: Universiry ofChicago Press, 1997),335-362.

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POLÍTICADE EsTABILIZAÇÃO 275

CONCEITOS-CHAVEDefasagem interna e externaEstabilizadoresautomáticos

Indicadores básicosCrítica de Lucas

.

Ciclo econômico políticoInconsistência temporalMonetaristas

------ --- - -- -- - - - ----------QUESTÕES PARA REVISÃO

1. O que é defasageminterna e defasagemexterna? Qual delas tem adefasagem interna mais longa: a política monetária ou a políticafiscal?Qual rem a defasagemexterna mais longa? Por quê?

2. Por que a previsão econômica mais acurada tomaria maisfácil paraos formuladores de política econômica estabilizar a economia?Descrevaduas maneiras pelas quais os economistas tentam preveros desenvolvimentos da economia.

3. Descreva a crítica de Lucas.

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4. Como a interpretação da história macroeconômica afeta a opiniãode uma pessoasobre a política macroeconômica?

5. O que se quer dizer com "inconsistência temporal" da política eco-

nômica? Por que os formuladores de política econômica podem sertentados a repudiar um anúncio que fizeram antes? Nessa situação,qual é a vantagem de uma regra de política econômica?

6. Relacione três regras de política econômica que o banco centralpode seguir. Qual dessas você defenderia? Por quê?

PROBLEMAS E APLICAÇOES1. Suponha que o intercâmbio entre desemprego e inflação seja de-

terminado pela curva de Phillips:

u = un - a ('!T- '!Te),

em que u indica a taxa de desemprego, una taxa natural, '!Ta taxade inflação e '!Tea taxa de inflação esperada. Além disso, suponhaque o Partido Democrata seguesempreuma política econômica dealta expansão monetária, enquanto o Partido Republicano sem-pre segue uma política econômica de baixa expansão monetária.Que padrão de"cicloeconômico político" de inflaçãoe desempregovocê poderia prever nas condições a seguir?

a. A cadaquatroanos,umdospartidosassumeo controle,combase em um cara-ou-coroa aleatório. (Dica:Qual será a infla-ção esperada antes da eleição?)

b. Os dois partidos se revezam.

2. Quando as cidades aprovam leis limitando os aluguéis que os pro-prietários podem cobrar por seus apartamentos, as leis em geralaplicam-se aos prédios já existentes, isentando os prédios que ain-da não foram construídos. Os defensores do controle do aluguelargumentam que essa isenção garante que a medida não vaidesestimular a construção de novas unidades habitacionais. Ava-lie esse argumento à luzdo problema da inconsistência temporal.

3. Procurena Interneto sitedoFederalReserve(www.federalreserve.gov).Procure e leia um comunicado à imprensa, discurso no Congressoou relatório sobre uma recente política monetária. O que diz?Oque o Fed está fazendo? Por quê? O que você acha das recentesdecisões de política do Fed?