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SINOPSIS DE POLÍTICA

Sep

tiem

bre

2002

© OECD 2002

¿El crecimientoeconómico de México ha

disminuido lasdisparidades sociales y

regionales?

¿Qué papel ha jugado laconcentración espacial

del crecimiento en eldesarrollo regional de

México?

¿Qué retos plantea la altaconcentración/dispersión

demográfica?

¿Ha contado México conuna estrategia

comprensiva dedesarrollo territorial?

¿Cuáles son lasperspectivas de los

mecanismos decoordinación horizontal yvertical de los diferentes

nivelesgubernamentales?

¿Qué obstáculos enfrentauna nueva estrategia de

desarrollo territorial?

¿Qué prioridades debetener dicha estrategia?

Lecturas adicionales

Estudio Territorial de México, 2002

Síntesis

México es una tierra de contrastes. Pese al crecimiento eco-nómico global, las disparidades regionales y sociales persis-ten dando lugar a muchos “Méxicos”. El potencial de lasdiferentes regiones del país es relevante pero no ha sido valo-rado de manera suficiente, en especial con relación a losrecursos naturales, culturales y a las condiciones favorablespara el desarrollo económico local. Los retos territoriales sonigualmente importantes, comenzando por un lado, con la altaconcentración de la población y la industria en las grandesciudades y, por el otro, por la gran dispersión de pequeñosasentamientos rurales, especialmente en la región sur-surestedel país. Aunque se ha carecido de una estrategia compren-siva de desarrollo territorial, las recientes acciones de políticaabordan los retos mencionados y oportunidades del desarro-llo. Se han puesto en práctica nuevos mecanismos de coordi-nación horizontal y vertical, y el Programa Nacional deDesarrollo Urbano y Planeación Territorial refuerza la perspec-tiva territorial actual del gobierno. En conjunción con estostemas, la asignación de responsabilidades y recursos entrelos niveles gubernamentales, así como la corrupción y la faltade rendición de cuentas deben seguirse tratando. Con res-pecto a las políticas públicas, la atención debe concentraseen: a) aliviar la pobreza (mediante el refuerzo de iniciativas exi-tosas, la gradual desaparición de programas ineficaces y laconsolidación de la ya iniciada estrategia hacia un enfoque deformulación de políticas basadas en lo territorial), b) aumentarla competitividad y reducir la brecha entre el sector exporta-dor y el interno a través de la formación de más aglomeracio-nes, y c) fortalecer la conectividad entre las regiones deMéxico, en términos de infraestructura de telecomunicacionesy transporte. En conjunto, el objetivo principal es incrementarel acceso regional a la economía moderna en el marco de unagobernación más eficiente y responsable. ■

Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

Sinopsis de políticaEstudio Territorial de México, 2002

¿El crecimiento económico de México ha disminuido las disparidades sociales y regionales?

En el decenio de 1990, México reportó un impresio-nante desempeño en sus exportaciones, así como unconsiderable flujo de Inversión Extranjera Directa(IED). La tasa de crecimiento anual en volumen netode sus exportaciones e importaciones fue una de lasmás dinámicas entre los países de la OCDE. Sinembargo, en relación con el ingreso regional e indivi-dual, México sigue siendo uno de los países miem-bros donde las disparidades son más grandes. A esterespecto, la mitad de la década de 1980 fue un puntode inflexión. El periodo anterior a 1985-1986 estuvocaracterizado por la convergencia regional (desde1970) y el decrecimiento de las desigualdades entrelas personas (desde 1950), mientras que, entre 1985 y1992, el proceso de convergencia regional se revirtióen uno de divergencia. Después de este periódo, losanál isis han confirmado una mayor desigualdadregional, así como la persistencia de disparidades enel ingreso. Un examen de la distribución del ingresoen su totalidad demuestra que la posición del decilmás pobre se ha deteriorado en relación con todoslos decíles restantes. El porcentaje de la poblaciónque vive en condiciones de pobreza se ha mantenidoen niveles elevados a lo largo de la última década: laproporción de pobreza se estancó cerca del 53%desde 1992 hasta el 2000, pero el número de perso-nas que viven en pobreza ha aumentado, debido alcrecimiento de la población nacional (de 45.4 a 52.4millones). La incidencia desigual de la pobreza entrelas diferentes regiones también ha persistido. En1992, la región del sur-sureste registró el porcentajemás alto de habitantes que viven en la pobreza(70.3%), seguido muy de cerca por el centro-oeste(59.2%); mientras que en el centro, la pobreza afectaa casi la mitad de la población (49.9%). En contraste,las regiones del norte tienen, aproximadamente, sóloun tercio de sus poblaciones totales viviendo en lapobreza (en el noreste, 39.8% y en el noroeste,32%).1 Para el final de los años noventa, el porcentajede habitantes pobres en las regiones del sur-sureste ydel centro permaneció casi sin cambio; aumentó a

ritmo constante en el centro-oeste y noroeste, y dis-minuyó únicamente en el Noreste.2 ■

¿Qué papel ha jugado la concentración espacial del crecimiento en el desarrollo regional de México?

La situación actual es resultado de la trayectoria deldesarrollo mexicano. La estrategia de sustitución deimportaciones que prevaleció desde principios de ladécada de 1950 hasta inicios de los años ochentadevino finalmente en el lento crecimiento del deceniode 1980, así como en la concentración de la actividadeconómica, especialmente en torno a la Ciudad deMéxico y, en menor grado, a Guadalajara y Monterrey.Los efectos positivos (spill over effects) se han des-bordado de manera limitada: las áreas rurales cerca-nas fueron beneficiadas por el incremento de lademanda en productos alimenticios y materias pri-mas, pero un mayor alcance del desarrollo fue extre-madamente lento o inexistente. La liberalización de laeconomía que comenzó a mediados de los añosochenta impulsó un impresionante crecimiento delPIB per cápita promedio (pese a la severa crisis eco-nómica de finales de 1994), y en tiempos recientes laentrada en vigor del Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte (TLCAN) ha reportado indiscuti-bles beneficios a la economía en su conjunto. Tam-bién ha favorecido la concentración de infraestructuray actividades en algunas regiones, pero la capitaliza-ción de las ventajas comparativas de otras regionespermanece como un reto. Las reformas, así como laintegración regional parecen requerir políticas adicio-nales que extiendan los beneficios a una mayor partede la población. Esto no sólo permitiría alcanzar unamayor equidad, sino que también fortalecería el creci-miento global al aprovechar el potencial antes inutili-zado.

La brecha regional, reflejada en un mejor desempeñoeconómico de algunas partes del norte y centro, con-trasta, en muchos respectos, con la riqueza natural ycultural del sur. Este es el caso de la bio-diversidad,los recursos acuíferos, bosques y sitios arqueológicos(más de la mitad de los cuales, descubiertos hasta1999, están concentrados en el sur-sureste). Estas

1. Cálculos de la Oficina de Recursos Estadísticos, Presidencia de México, basada en el Censo Nacional de Población y Vivienda, INEGI,

2000.

2. Las disparidades entre las cinco meso-regiones del país son aún más graves en términos del número de personas que viven en

condiciones de extrema pobreza (según la definición del INEGI), con el Sur-Sureste siempre en el lugar más rezagado. Resultados

similares pueden encontrarse en el índice de marginación creado por el Consejo Nacional de Población (CONAPO) mexicano.

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riquezas constituyen importantes activos para eldesarrollo y proporcionan a México una capacidadprivilegiada para atraer el turismo. El país es el octavodel mundo con relación a sus flujos de turismo (20.6millones de turistas en el 2000, 10 millones de loscuales correspondieron a flujos transfronterizos) ytiene aproximadamente dos millones de empleos enese sector. Esta actividad económica ocupa el cuartolugar en el país en términos de recaudación de divi-sas, superada únicamente por la producción depetróleo, el sector manufacturero y el importantevolumen de remesas de emigrantes. Sin embargo, lamayoría de los recursos naturales y culturales seencuentran en regiones rezagadas y su potencial per-manece sub-utilizado. Aún más, los destinos turísti-cos en algunas ocasiones han evolucionado haciacentros turísticos masivos aislados (mass resorttourism), poco capaces de extender sus beneficioseconómicos a las áreas circundantes. Pese a lasacciones recientes para aumentar las áreas protegi-das, los recursos naturales permanecen amenazadospor una sobreutilización y degradación del medioambiente. Por un lado, las poblaciones rurales hanconvertido los bosques en tierras agrícolas o ganade-ras sin consideración alguna de sus vocaciones natu-rales; por el otro, las poblaciones urbanas hancontribuido fuertemente a la contaminación del agua,la tierra y el aire. Por lo anterior, entre las prioridadesde todos los niveles de gobierno estará responder aeste reto ambiental.

Las aglomeraciones empresariales (clusters) enMéxico, cuyo número ha aumentado desde la liberali-zación económica, constituyen una ventaja competi-tiva para muchas regiones del país. Hasta ahora, lasmaquiladoras y las inversiones multinacionales siguenconcentrándose principalmente en las regiones delnorte y centro/centro-oeste, extendiendo beneficiosen la productividad y reforzando los “círculos virtuo-sos” en esas regiones. Los activos locales no sebasan únicamente en los bajos costos de transporte,sino también en la cercanía organizacional con Esta-dos Unidos, en las prácticas operativas de compa-ñías (como las redes y la especialización flexible), asícomo en la calidad de los insumos que resultan amenudo de los estándares y prácticas locales. Almismo tiempo, muchas otras regiones tienen un con-tinuum de pequeñas y medianas empresas que per-manecen orientadas hacia el mercado interno y quecuentan con poca capacidad para modernizar su tec-nología y organización. A pesar de su cercanía física,las empresas están yuxtapuestas y sólo potencial-mente pueden constituir aglomeraciones. Estas

empresas enfrentan elevados costos de transacciónen operaciones de negocio a negocio, y obstáculosque les impiden explotar las ventajas de las redes, altiempo que carecen de especialización y habilidadpara innovar. Tanto las aglomeraciones existentescomo las potenciales se tienen que enfrentar crecien-temente a los posibles efectos de la nueva competen-cia de países emergentes importantes. En estospaíses, las capacidades tecnológicas pueden facilitarun rápido incremento de la productividad sin un creci-miento proporcional de los salarios, dada la enormeoferta laboral debido al desempleo latente en lasáreas rurales. Bajo estas circunstancias, se requiereuna mejoría permanente de la calidad de los procesosy de los productos manufacturados en México. ■

¿Qué retos plantea la alta concentración/dispersión demográfica?

En las últimas dos décadas, la distribución de lapoblación entre las regiones de México ha sufridocambios significativos. En particular, las principaleszonas metropolitanas del país experimentaron unareducción en su crecimiento, paralela a la reorienta-ción de flujos migratorios hacia ciudades pequeñas ymedianas. Esta tendencia tiene el potencial de favo-recer el desarrollo económico y social de México, yaque una distribución más balanceada entre las ciuda-des puede contribuir a la provisión de servicios públi-cos a costos más bajos, al tiempo que fomenta ladescentralización físico-espacial y política administra-tiva. Pese a esta tendencia, los patrones de distribu-c ión ter r i tor ia l en e l pa ís se mant ienen muypolarizados: existe una elevada concentración de lapoblación en algunas ciudades grandes, al igual queuna dispersión poblacional en miles de pequeñaslocalidades. En el 2000, un tercio de la poblaciónestaba concentrada en nueve ciudades con más deun millón de habitantes. El área metropolitana de laCiudad de México es única en su clase pues concen-tra a casi el 20% de la población nacional (20 millo-nes de habitantes). Después de severas dificultadeseconómicas, en la década de los ochenta la recupe-ración de esta zona fue provocada principalmente porla mejoría en el Distrito Federal, donde el PIB creció al3.5% anual (1988-1996). Este ritmo de crecimiento seubicó notoriamente por encima del promedio nacio-nal. Sin embargo, no está claro si la recuperación hatraído consigo mayores empleos y mejores estánda-res de vida. Las mejoría económica no resultó en lacreación de un número sustancial de empleos en laeconomía formal y, a mediados de los años noventa,

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casi el 50% de la población económicamente activalaboraba en la economía informal.

Con respecto a las zonas no metropolitanas, uncuarto de la población mexicana vive en 196 000localidades con menos de 2 500 habitantes. Muchasde esas zonas están comúnmente asociadas a condi-ciones de extrema pobreza y marginación, con reza-gos considerables en relación con las áreas urbanasque las rodean. A mediados del decenio de 1990 elingreso urbano promedio fue casi tres veces mayorque el rural. Desde que inició el camino hacia la libe-ralización económica entre 1985 y 1986, las zonasrurales han sido menos eficaces en aprovechar lasoportunidades económicas que les presenta la libera-lización y, por ende, su población está cada vez másmarginada. La naturaleza insular de numerosascomunidades con escasa población se ha traducido amenudo, en la falta sustancial de acceso a una ampliagama de servicios públicos básicos (como es el casode la educación, el cuidado de la salud, la oferta deagua y electricidad), así como de programas guber-namentales que no alcanzan a cubrir áreas tan remo-tas. Las condic iones de vida resul tantes hanprovocado la emigración hacia zonas urbanas con-gestionadas y Estados Unidos. Con este panoramade elevada concentración y dispersión en diferentesregiones, los retos más grandes en términos de orga-nización espacial y planeación consisten, por un lado,fortalecer a las pequeñas y medianas ciudades conpotencial de desarrollo, así como en regular la expan-sión de las áreas metropolitanas más grandes. Porotro lado, es necesario fortalecer la conectividadentre las diversas regiones del país y responder a lasnecesidades de localidades remotas mediante lacreación de la masa crítica necesaria para asegurar elacceso a los servicios tanto a las personas como alas empresas. ■

¿Ha contado México con una estrategia comprensiva de desarrollo territorial?

Durante casi toda su historia moderna, México estuvocaracterizado por un sistema político altamente cen-tralizado en el que la toma de decisiones estaba con-centrada en el nivel federal, había falta de continuidaden muchos de los programas gubernamentales y lasestrategias económicas constaban, en su mayoría, depolíticas sectoriales que sólo tenían efectos territoria-les involuntarios. Las señales de cambio comenzarona aparecer en la segunda mitad de los años noventa.En los últimos años se han emprendido acciones en

favor de un desarrollo más balanceado del país queincluyen: mecanismos de coordinación horizontal yvertical, planeación territorial, una mejor distribuciónde las responsabilidades y recursos entre los nivelesgubernamentales, una mayor rendición de cuentas yel control de la corrupción. ■

¿Cuáles son las perspectivas de los mecanismos de coordinación horizontal y vertical de los diferentes niveles gubernamentales?

La administración federal actual (2000-2006) afirmasu compromiso de incluir el desarrollo regional comouna prioridad en la agenda pública y otorgar mayorpeso a las políticas diseñadas localmente vis-à-vis laperspectiva sectorial tradicional. Esto se ejemplificaen la reciente incorporación del enfoque regional en elPlan Nacional de Desarrollo y en la creación de la Ofi-cina para la Planeación Estratégica y el DesarrolloRegional dentro de la Oficina Ejecutiva de la Presi-dencia. Esta nueva estructura busca poner en prác-tica procesos de formulación de políticas en los queel gobierno federal ya no sea el único actor sino queopere como un promotor de la coordinación interesta-tal o intersectorial, al tiempo que permita la participa-ción del sector privado y la sociedad civil en ladefinición de objetivos comunes. Una de las metaspropuestas es promover los proyectos de desarrollode gran escala en el marco de las áreas que se handenominado “meso-regiones”, es decir, unidades deproyectos –cada una incorpora varios estados- paracoordinar la intervención estatal y dar mayor voz a losgobernadores. Éstos participan, conjuntamente, conrepresentantes del gobierno federal, en mesas denegociación y planeación lideradas por el Presidentede la República. Este nuevo enfoque ha sido apoyadopor la creación de los Fideicomisos Mesoregionales –que también podrían recibir donaciones de fuentesprivadas- que permiten a los gobiernos estatalesfinanciar los estudios de factibilidad y las propuestasde proyectos.

El nuevo enfoque otorga un mayor peso a los estadosen lo referente a la canalización de los fondos públi-cos para proyectos de gran escala, mediante la inclu-sión en el presupuesto federal de los proyectosregionales acordados. Una de sus característicasdefinitorias es que funciona sobre la base de unacuerdo voluntario entre las partes interesadas. Losestados participan en ese proceso porque percibenque las metas conjuntas pueden avanzarse rápida-

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mente, y que las economías de escala pueden resul-tar de la cooperación con otros gobiernos. Losincentivos contenidos en los Fideicomisos Mesore-gionales también pueden desempeñar un papel inte-resante en las mejoras del diseño y evaluación deiniciativas concretas. A la fecha, se han conseguidoalgunos resultados visibles que incluyen un portafoliode proyectos regionales aprobado en las áreas decomunicaciones, agricultura, medio ambiente y segu-ridad pública. Para llevar a cabo una estrategia dedesarrollo territorial comprensiva, éstas herramientasútiles y promisorias para proyectos de gran escala anivel meso-regional pueden beneficiarse de procesoscomplementarios de escala menor, particularmenteen el campo del desarrollo económico local (ver lasestrategias de micro-regiones).

Al igual que la creación de la Oficina para la Planea-ción Estratégica, el Desarrollo Regional y la Coordina-ción Meso-reg iona l , otra acc ión que ha s idopresentada como heraldo de un enfoque de formula-ción de políticas más localizadas, para resolver lasinconsistencias de la rígida orientación sectorial delpasado, es el Programa Nacional de DesarrolloUrbano y Planeación Territorial, 2001-2006 (PNDU-OT) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).Este programa pone énfasis en la necesidad de alen-tar el crecimiento ordenado, evaluar y orientar elpotencial de cada territorio y, de esta manera, reducirlas desigualdades. En el marco del federalismo buscadiseñar y promover una política nacional para el desa-rrollo rural y urbano, así como fomentar la ejecuciónde proyectos estratégicos con un enfoque integral enlas regiones, zonas metropolitanas y ciudades. Sinembargo, la planeación estratégica emergente para eldesarrollo regional puede enfrentar posibles limitantesrelacionadas con la cooperación horizontal entre dis-tintas áreas del gobierno federal. Estudios previos dela OCDE alertaron sobre los riesgos de los instrumen-tos de planeación que fragmentan y traslapan las res-ponsabil idades. Dichos estudios proponen ladefinición de reglas precisas de ejecución paraaumentar la efectividad de los instrumentos de coor-dinación institucional y para asegurar la participacióny cooperación de los actores involucrados en las polí-ticas de desarrollo territorial. Mejorar el estado actualde los asuntos es vital para hacer del proceso de pla-neación regional un compromiso compartido másfuerte a través de la administración federal.

En conjunción con nuevos mecanismos de coordina-ción, la asignación de responsabilidades y recursostiene un papel central en la puesta en práctica de una

estrategia territorial en México. Durante muchosaños, el gobierno federal ha reforzado la autonomíade los niveles subnacionales de gobierno mediante ladescentralización de responsabilidades en favor delos estados y municipios, particularmente en lo refe-rente a la educación y el cuidado de la salud, dandoseñales de una transición hacia un arreglo más des-centralizado y auténticamente federalista. No obs-tante, e l pa ís permanece considerablementecentralizado en varios aspectos, y con relación aestándares internacionales. En particular, el procesode descentralización no ha conllevado a una devolu-ción respectiva de atribuciones fiscales, evidente enel hecho de que sólo alrededor del 5% del total delingreso tributario mexicano se recauda a nivel subna-cional. Esto se explica, en parte, porque muchasmunicipalidades y algunos estados han enfrentadoobstáculos al tratar de administrar el presupuesto oincrementar su recaudación de impuestos por falta decapacidad institucional. Sin embargo, la brecha fiscal,es decir, la diferencia entre la capacidad fiscal y lasresponsabilidades de gasto, es significativa en com-paración con otros países de la OCDE, particular-mente los que cuentan con un arreglo federal, y se haincrementado durante las últimas dos décadas. Pesea la introducción de nuevas prerrogativas fiscales,resulta poco probable que el paquete de reforma fis-cal aprobado a inicios del 2002 incremente significati-vamente la proporción del ingreso fiscal de los nivelessubnacionales de gobierno que descansan en trans-ferencias condicionadas y no condicionadas (ramos28 y 23). Además, el criterio para asignar varias trans-ferencias intergubernamentales podría mejorarseconsiderablemente, incrementando así la eficienciade la provisión del servicio público local y reduciendolas disparidades recaudatorias estatales y municipa-les.

Para realmente lograr los beneficios asociados con ladescentralización, México tendrá que experimentartransformaciones adicionales. En el corto plazo,deberán continuar desarrollándose y aplicándosemejores fórmulas para la distribución de la mayoría delas transferencias intergubernamentales. Más aún,mientras los estados y los gobiernos locales siganfinanciándose principalmente mediante estas transfe-rencias y no por medio de sus propios impuestos, losesfuerzos deben encaminarse a mejorar los mecanis-mos de rendición de cuentas y monitoreo del gasto.En particular, las transferencias condicionadas debenbasarse en indicadores codificados que incorporencriterios de equidad o eficiencia y que no puedanmodificarse frecuente o fácilmente. En conjunto con

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la introducción de dispositivos para incentivar (pre-mium-like devices), lo anterior incrementaría losincentivos para un gasto gubernamental subnacionalmás eficiente. También alentaría la puesta en marchade sistemas de control de administrativo local, pro-gramas de capacitación para funcionarios públicoslocales, estatales y estudios de factibilidad para teneruna mejor evaluación del impacto de las inversiones.En el largo plazo, el estado y los gobiernos locales nosólo deben obtener una mayor capacidad fiscal, sinoque se deben otorgar mayores incentivos para incre-mentar sus ingresos propios, particularmente los pro-venientes de los impuestos al ingreso. Esto permitiríauna satisfacción más completa de las demandaslocales y podría conducir a una mejor capacidad polí-tica de rendición de cuentas. La descentralizaciónimpositiva podría estar acompañada por una reduc-ción parcial de las transferencias, mientras que laparte restante de las transferencias no condiciona-das actuales podría transformarse en un fondo deecualización, dirigido explícitamente a las desigualda-des regionales. La transferencia de responsabilida-des y recursos a los gobiernos subnacionales debeestar acompañada con herramientas para fortalecerla afirmación de capacidades, la transparencia y larendición de cuentas. ■

¿Qué obstáculos enfrenta una nueva estrategia de desarrollo territorial?

La efectividad de mejores mecanismos de coordina-ción, la planeación territorial y la asignación de recur-sos y responsab i l idades ent re los n i ve lesgubernamentales puede estar influenciada por otrosaspectos importantes de la gobernación, como larendición de cuentas y el control de la corrupción. Apesar del reciente progreso resultado de la transicióna la democracia, México es un país donde la corrup-ción persiste como un importante obstáculo al desa-rrollo ya que puede afectar la atracción de IED. Loque es más, dificulta el desarrollo endógeno y tieneun efecto negativo en el marco de las condicioneslocales y la gobernación. En este contexto, debededicarse una atención particular a los riesgos aso-ciados al proceso de descentralización en marcha.Pese a la carencia de resultados sustanciales paracontener la corrupción generalizada, la estrategiaactual impulsada por la Secretaría de Contraloría yDesarrollo Administrativo (SECODAM) representa unavance en la dirección correcta, ya que busca fomen-tar la toma de conciencia y la participación de lasociedad civil, así como impulsar la competencia

interestatal por mejorar su percepción pública. Enmateria de compras gubernamentales y adquisicio-nes gubernamentales han habido progresos relevan-tes. A este respecto, las oportunidades ofrecidas porsistemas de compra por internet se han aprovechadomediante la introducción de COMPRANET. Es impor-tante seguir apoyando este sistema hasta alcanzar elobjetivo gubernamental de contar con por lo menosun 40% de las licitaciones públicas en la red para el2003. Estos cambios deben acompañarse con accio-nes que alienten la difusión de las mejores prácticasque están surgiendo a lo largo del país. De fundamen-tal importancia es la reciente creación de una Audito-ría Fiscal de la Federación independiente, que cuentacon mayor capacidad que su predecesora (la Conta-duría Mayor de Hacienda) para vigilar el gasto públicoe iniciar la persecución de delitos. Sin embargo, serequieren más acciones para reducir los obstáculosburocráticos y desarrollar nuevas herramientas lega-les en todos los niveles gubernamentales para definirmejor las responsabilidades de los servidores públi-cos y reducir el poder discrecional y los conflictos deinterés. Lo que es más, la autonomía del sistema judi-cial frente a los poderes políticos podría desarrollarseen mayor medida, particularmente en el nivel estatal.Al igual que la corrupción, los bajos niveles de seguri-dad, particularmente en el área metropolitana de laCiudad de México y en las áreas fronterizas del norte,podrían afectar la atracción de IED y obstaculizar eldesarrollo económico de las regiones. ■

¿Qué prioridades debe tener dicha estrategia?

Una estrategia de desarrollo territorial comprensivarequiere no sólo tomar en cuenta aspectos de gober-nación sino también orientar las políticas hacia lostres desafíos de política más acuciantes: aliviar lapobreza, impulsar la competitividad y aumentar laconectividad. La pobreza, con su concentraciónespacial cada vez más desigual está relacionada conuna distribución altamente dispar de los servicios ylogros educativos. Pese a ser uno de los países másricos de América Latina en términos de PIB per cápita(ocupando el cuarto lugar), México ocupa el octavoen la media de años de escolaridad formal de lapoblación trabajadora (PEA). En general, el desem-peño educativo varía mucho en las diferentes regio-nes, con el noreste y el noroeste mostrando losmayores logros y el centro-oeste y el sur-suresterezagados. Más allá del cliché de pugnar por “máseducación” como una situación “donde todos

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ganan”, común a todos los países miembros de laOCDE, transformar los incentivos positivos queacompañan a una capacitación mayor en un creci-miento nacional requerirá políticas que estimulen lademanda entre los padres de familia para contar conuna educación comprensiva de sus hijos. Esto sólopuede lograrse actuando en dos planos: en el primerode ellos mediante una provisión equitativa y eficaz delos servicios educativos, y en el segundo por mediode iniciativas públicas que relajen las restricciones deliquidez de los hogares menos afortunados. Encontrarformas para que las personas que viven en condicio-nes de pobreza hagan estas inversiones es un pasoimportante para reducir la pobreza e incrementar, almismo tiempo, la capacidad productiva del país. Adi-cionalmente la vivienda es un factor crítico para redu-cir la pobreza. También en este caso las diferenciasregionales existen. Los indicadores nos muestran losmayores déficits en el sur-sureste: casi un tercio delas familias de la región viven en pisos de tierra, enmarcado contraste con el noreste (por debajo del7%). Para enfrentar ésta situación, las distorsionesestructurales creadas por los ejidos irregulares y lastierras comunales deben ser superadas, facilitandoasí la construcción de viviendas y el acceso al créditopara las familias de bajos ingresos. En particular, elproceso de regularización de la tierra debe ser racio-nalizado, posiblemente otorgando a la Secretaría deDesarrollo Social (SEDESOL) y a los estados unmayor margen de acción para establecer una estrate-gia coherente.

El principio rector de los programas gubernamenta-les para combatir la pobreza debe continuar con elreciente cambio de la mera asistencia hacia accionesque permitan el desarrollo de capital humano y quebrinden oportunidades para el desarrollo local. Dehecho, este enfoque ha sido adoptado en Contigo,una estrategia de desarrollo social multi-sectorial querequiere de la coordinación entre las diferentes Secre-tarías. Siguiendo esta línea, OPORTUNIDADES, pro-grama gubernamental inicialmente lanzado bajo elnombre de PROGRESA (Programa para la Educación,la Salud y la Alimentación) opera en el marco de Con-tigo como el pilar entre los programas del gobiernopara luchar contra la pobreza. Iniciado en 1997,OPORTUNIDADES cubre a 4 millones de familias conun presupuesto actual de aproximadamente dos billo-nes de dólares. El programa consiste principalmentede transferencias de ingreso a los pobres rurales, bajola condición de que hagan uso de los servicios deeducación, salud y nutrición. El programa ha sido par-ticularmente efectivo en incrementar los logros edu-

ca t ivos y me jora r las condic iones de sa lud.OPORTUNIDADES extenderá las acciones de alivio ala pobreza a zonas urbanas donde ésta adquiere ras-gos peculiares. Lo anterior constituye un paso muynecesario, dado el alcance de la situación (hoy porhoy, las ciudades mexicanas tienen a 18.3 millones depersonas viviendo en la pobreza) y debido a los recor-tes graduales en programas generales para áreasurbanas que no estuvieron acompañados por políti-cas dirigidas hacia los estratos menos afortunados dela población urbana. Mientras que OPORTUNIDA-DES representa a las mejores prácticas en la materia,existe todavía una amplia gama de programas de“vieja generación” que, diseñados originalmente paraproveer de redes de seguridad a los pobres, necesi-tan ser reformados de manera sustancial, o sus fon-dos canalizados progresivamente a los programasmás exitosos.

Concebida originalmente para combatir la pobrezarural, la estrategia de las micro-regiones merece unaatención especial en función de su enfoque territorialy amplio rango de aplicación. Consiste principal-mente en la coordinación de esfuerzos de variasSecretarías, que se reúnen en un Comité intersectorialguiado por el Presidente, para asistir a aproximada-mente 260 regiones que concentran a más de 20millones de personas con muy altos niveles de margi-nación. El objetivo es crear en las regiones ruralesCentros Comunitarios Estratégicos que tengan lamasa crítica necesaria para la provisión suficiente delos servicios públicos y privados. Esta estrategia tieneel potencial de convertirse en uno de los ejemplosmás importantes de las políticas basadas en lo localpara el desarrollo rural, dado su enfoque compren-sivo/no sectorial. Y aún puede beneficiarse de unamayor flexibilidad con relación a los perímetros deintervención y a los mecanismos fortalecidos de coor-dinación entre micro-regiones fronterizas. Puedeaprovechar también de los mecanismos de monito-reo, evaluación y diseminación de mejores prácticasemergentes en el nivel micro, así como de ayuda téc-nica calificada a los operadores locales. El enfoquemicro-regional que está siendo aplicado en la actuali-dad en el marco en el marco de los programas de ali-vio a la pobreza, deberá extenderse para incorporarun mayor número de preocupaciones relacionadascon el desarrollo. Desde esta perspectiva, podríaconstituir una herramienta crucial para fomentar eldesarrollo económico local y desempeñar una parteimportante en la estrategia general de desarrollo terri-torial del país.

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Entre las acciones para combatir la pobreza, la pobla-ción indígena merece especial atención. De acuerdocon el Censo del 2000, hay casi 8 millones de indíge-nas en el país (sin embargo, el INI, Instituto NacionalIndigenista estima que la cifra asciende a más de 12millones) de los cuales, un alto porcentaje vive en lapobreza, intentando en materia de activos de capaci-tación, y en una compleja red de problemas económi-cos y sociales interrelacionados. Después de unalarga historia de exclusión que se ha traducido recien-temente en severos conflictos en algunas regionesdel sur (p.e., Chiapas en 1994), el gobierno ha mos-trado una mayor apertura y ha otorgado más voz polí-tica a las minorías étnicas. La reciente creación de laOficina Representativa para el Desarrollo de la Pobla-ción Indígena, al interior de la Oficina Ejecutiva de laPresidencia, ha sido un avance importante en dichadirección. Sin embargo, aún falta mucho por hacerpara asegurar que el acceso a los beneficios quebrinda el desarrollo vaya de la mano con la preserva-ción de sus culturas, ya que no sólo gozan de un altovalor, sino que también cuentan con un potencial parael desarrollo económico. En particular, los programasexistentes deben adaptarse a las necesidades pecu-liares y a las estructuras organizativas de las socieda-des indígenas. El empoderamiento es fundamental,pero necesita acompañarse del fortalecimiento de lascapacidades, así como de mecanismos de monitoreoque permitan controlar la ejecución efectiva de losprogramas y evitar la apropiación ilegal de los recur-sos por parte de detentadores de poder a nivel localque no rinden cuentas.

Un segundo reto fundamental para el desarrollo terri-torial es la reducción de la brecha entre el sectorexportador y el interno. Pese a las señales alentado-ras de aglomeraciones emergentes en áreas conbases microeconómicas avanzadas (específicamentemanufacturas tradicionales, altos niveles de capacita-ción formal, etc.), se requiere la acción sostenida parafomentar el desarrollo de vínculos, cadenas de valor yredes entre pequeñas firmas, así como aumentar suacceso a innovaciones y créditos. El Programa deDesarrollo Empresarial (PDE) 2001-2006 puesto enpráctica por el gobierno actual está destinado aactuar como sombrilla para todas las iniciativas exis-tentes, hasta entonces llevadas a cabo sin coordina-ción. Este programa fija metas muy ambiciosas paraser alcanzadas antes del final de la administraciónactual. Su éxito dependerá, en gran medida, de lacalidad de la colaboración al interior y entre los dife-rentes niveles gubernamentales y con el sector pri-vado. El elemento fundamental de la estrategia del

nuevo gobierno será la capacidad de introducir unauténtico enfoque de formulación de políticas basa-das en su contexto territorial que se concentre en elmejoramiento de las condiciones locales para eldesarrollo de empresas y negocios y provea de servi-cios reales a las PIMEs. Esto, en lugar de descansaren incentivos directos como en el pasado. La crea-ción de ventanillas únicas para éstos servicios deapoyo mejoraría significativamente su provisión en elnivel local. Además, será necesario establecer un sis-tema nacional de indicadores para monitorear losresultados y afinar dichas políticas.

El sistema de comunicaciones y transportes del paístiene limitaciones relevantes. Respecto a la infraes-tructura carretera, las políticas anteriores impulsaronla creación de una estructura radial centrada en laCiudad de México, y dieron lugar a altos costos deinversión, mantenimiento y operación para superaruna topografía muy accidentada. Una cuestión rela-cionada es que la ausencia de carreteras costeras alo largo del norte del Golfo de México ha canalizadola mercancía proveniente del sur y de la península deYucatán a Estados Unidos a través de la congestio-nada zona centro. El sistema ferroviario, también pre-senta una estructura radial. Además, pese a lasimportantes transformaciones estructurales ocurri-das en los últimos años (particularmente la privatiza-ción de Ferrocarriles Nacionales de México), granparte del país sigue desconectada de la red. Con res-pecto a los puertos, la capacidad sigue siendo débil ylas complementariedades inter-modales no se handesarrollado adecuadamente, reduciendo así tanto lazona de influencia de las capacidades de distribuciónde mercancía como el potencial para superar las limi-taciones de las carreteras costeras. Respecto a laspolíticas, las zonas geográficas que deben tener prio-ridad son el sur-sureste y el centro. Aunque pormucho tiempo se ha invertido significativamente encarreteras en esta última región, ahora se requierenesfuerzos adicionales para descongestionar los inter-cambios intra e inter-regionales. Por su parte, laregión del sur-sureste necesita construir una infraes-tructura de más alta calidad para integrarse a otrasregiones, mejorar su acceso a los mercados naciona-les e internacionales, y explotar plenamente su poten-c ia l tu r íst ico. En e l contexto de las severasrestricciones presupuestarias, los aspectos relaciona-dos con el financiamiento son sumamente relevan-tes. Por ello es de gran importancia que Méxicoadopte presupuestos multi-anuales para lograr estoscambios estructurales. Actualmente, los planes deinversión son, en su mayor parte, anuales. Los pla-

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nes sexenales sectoriales son más documentos depolíticas que documentos operacionales con compro-misos financieros. Esta situación da a todos los acto-res ho r izontes de cor to p lazo y aumenta laincertidumbre.

Aún cuando hubo avances en materia de telefonía enlos años noventa, existe todavía un desarrollo relati-vamente bajo en la infraestructura de las telecomuni-caciones. Mientras que el promedio nacional es desólo 13 líneas por cada 100 habitantes (el más bajode los países miembros de la OCDE), la densidad dela telefonía reproduce el mismo patrón de otros recur-sos productivos, con el centro a la cabeza (13.7) y elsur-sureste en la posición más rezagada nuevamente(sólo 7.5). El desafío crítico que enfrenta el desarrollode la infraestructura de comunicaciones y tecnologíasde la información es alcanzar la cobertura universaldentro de un mercado competitivo que puede aumen-tar las disparidades regionales en la provisión deinfraestructura si no se introducen mecanismos ade-cuados de ecualización. Con respecto al acceso aInternet, pese al reciente incremento en el númerototal de usuarios de Internet y en la proporción defamilias con computadora, persiste una importantebrecha digital entre la pequeña minoría que aprove-cha las nuevas tecnologías y la gran mayoría quecarece de acceso a ellas. La principal respuesta polí-tica ha sido el diseño y la ejecución del proyecto E-Mexico que busca cubrir al 80% de la población parael 2006. Para lograr sus ambiciosos objetivos, esteproyecto debe desarrollarse más. Varias de las mejo-res prácticas en países de la OCDE (como Finlandia yCanadá) pueden servir como referencias (benchmark)para su ejecución.

A la fecha, el proyecto más importante del gobiernomexicano para fomentar el desarrollo regional del sures el Plan Puebla-Panamá (PPP). El Plan busca pro-veer el tan necesario marco para diseñar, financiar yejecutar proyectos de desarrollo regional de maneraintegrada, así como permitir a la región una mejorconectividad con América Central y el resto del país.El PPP enfatiza la necesidad de disminuir las dispari-dades entre el norte y el sur mediante la construcciónde 2 200 km de caminos, que extenderían carreterasy vías ferroviarias desde el Océano Pacífico hasta elGolfo de México. En relación con las telecomunica-

ciones, el PPP busca ampliar y modernizar los siste-mas regionales para mejorar los servicios básicos yde valor agregado así como las redes de transmisiónde datos. Aunque el PPP no es sólo un mecanismode financiamiento, es probable que su enfoque dedesarrollo regional ayude a atraer fondos de las insti-tuciones financieras internacionales, a facilitar lacooperación con la región centroamericana y a lograruna mejor coordinación entre los diferentes actoresen México. Sin embargo, su capacidad institucionalde catalizar apoyo de todos los niveles de gobiernohacia una estrategia tan ambiciosa requiere un mayortrabajo. Dado que se necesitan grandes inversiones,se requerirán esfuerzos importantes por parte de losactores nacionales e internacionales para que el Plantenga éxito. No obstante su amplio mandato, hasta lafecha, la mayor parte de los avances del PPP se hanlimitado principalmente a la infraestructura carretera.Otras áreas de interés no han recibido un respaldofinanciero adecuado (con la excepción de algunasacciones como la interconexión energética con Amé-rica Central).3

Se han sentado las bases para un progreso significa-tivo. La descentralización puede ayudar a fomentar larendición de cuentas al interior del gobierno. Además,la estrategia territorial emergente puede favorecer laidentificación y valoración de las ventajas comparati-vas que existen en las diferentes regiones mexica-nas, creando as í sinerg ías en los proyectos deinversión pública. Sin embargo, asegurar que lasreformas actuales contribuyan a una estrategia cohe-rente y ampliamente apoyada que favorezca el tannecesario proceso de convergencia en el desarrolloregional, requiere del cumplimiento de una serie decondiciones.

• Coordinación e institucionalización. El compro-miso de la administración federal actual con unaestrategia de desarrollo territorial requiere de unaredefinición con claridad de las responsabilidades.Para este fin, es necesario poner en claro las tareasde los actores a cargo de la coordinación institucio-nal vertical y horizontal, así como de aquellos rela-cionados con la planeación espacial. Aún más, esnecesario para asegurar que el diseño y la ejecu-ción de las estrategias de desarrollo territorial vayade la mano con las acciones emprendidas por las

3. El gobierno mexicano también ha puesto en práctica otros programas para impulsar el desarrollo regional. Por ejemplo, se han

obtenido resultados positivos del programa 3X1, mediante el cual los gobiernos federal y estatales, así como las asociaciones locales

de emigrantes han financiado proyectos de desarrollo en los municipios de origen de los emigrantes.

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Secretarías sectoriales y en esta área se requiere deavances. Además de la definición de funciones yresponsabilidades, deberá otorgarse un marco legala aquellos cuerpos involucrados en la puesta enmarcha de políticas de desarrollo territorial para for-talecer así sus mandatos y ayudar a institucionalizarsus respectivos métodos de trabajo. Por últimocabe señalar que el diseño y la evaluación de laspolíticas debe involucrar a representantes de variasSecretarías y distintos niveles gubernamentales, deser posible en la constitución de un Consejo Per-manente.

• Capacidad administrativa y mecanismos derecompensa. En el marco del ya iniciado procesode descentralización y delegación de atribuciones,la atención debe centrarse en aumentar las capaci-dades de las administraciones locales. Asimismo,se requieren acciones que fortalezcan el diseño y laplaneación de proyectos en todos los niveles delgobierno. Lo anterior deberá acompañarse de lapuesta en práctica de un sistema apropiado deincentivos, para la cual, es necesario establecertanto en el nivel federal como local mecanismos demonitoreo, premio y castigo.

• Asignación de recursos. La definición de funcio-nes y responsabilidades debe ir de la mano con laasignación adecuada de recursos. En particular, esfundamental que la reciente reforma al sistema deplaneación regional esté respaldada por la posibili-dad de establecer objetivos de gasto multi-anualesque permitan una planeación consistente, a largoplazo. ■

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Lecturas adicionales

■ OECD Territorial Reviews: Territorial Reviews focus essentially on reviewing Member countries’ territorial

policies and on evaluating their impact at the regional level. The principal objectives are to: a) identify the nature

and scale of territorial challenges using a common analytical framework; b) assist governments in assessing and

improving their territorial policies; c) assess the distribution of competencies and resources among the different

levels of government; and d) identify and disseminate information on best practices regarding governance. For

more information, consult the Periodicals section of the OECD Bookshop at www.oecd.org/bookshop.

■ Additional information: More information about the work of OECD Public Governance and Territorial

Development can be found on the Web site at www.oecd.org/tds.

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