estudio del gasto social de estado venezolano

Gasto PúblicoSocial en Venezuela

Diciembre, 2003

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Cooperación Técnica AlemanaCooperación Técnica Alemana

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELAREPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELAREPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELAREPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

Respuestas institucionales a las Funciones del Gasto Público y una Revisión Empírica del Gasto Social en Venezuela

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CREDITOS

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Representante Residente en Venezuela

Antonio Molpeceres

Cooperación Técnica Alemana (GTZ) Coordinadora de Proyectos en Venezuela

Birgit Stanzel

Autora Yajaira Fernández

Economista

La reproducción total o parcial de este documento es totalmente permitida siempre que se establezcan

las debidas referencias de su autora y de las instituciones auspiciantes.

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Indice

Presentación 5

Introducción 6

1. Marco conceptual para el análisis del gasto público social

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2. Comparación internacional 17

3. Evaluación del desempeño del Gasto Público Social en Venezuela 3.1 Logro de la disciplina fiscal

3.2 Alcanzar una adecuada distribución social

3.3 Lograr la eficiencia en el gasto

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4. Conclusiones 52

Referencia bibliográfica 54

Anexos: 1. Métodos de evaluación económica del gasto

2. Anexo estadístico

3. Programas compensatorios

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Presentación Desde 1995, la Agencia de Cooperación Técnica de la República Federal de Alemania (GTZ) ha venido apoyando diversas instancias del Estado venezolano en el proceso de reforma de la Seguridad Social, especialmente en los ámbitos de pensiones y salud. El objetivo que orientó esta cooperación fue nutrir tanto a los equipos de trabajo como al debate nacional con información sustantiva sobre los temas en reforma, por medio del intercambio de la experiencia internacional y de la producción de bases cuantitativas.

Más recientemente, entre los años 1999 y 2001, la cooperación se amplió con la finalidad de apoyar el esfuerzo de transformación institucional iniciado por el Ejecutivo Nacional en el sector social, orientado a crear un nuevo modo de gestión pública capaz de promover la generación de condiciones que posibiliten el disfrute por parte de los ciudadanos de los derechos sociales establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela aprobada en Diciembre de 1999.

Durante el 2002, la GTZ inició un Proyecto de Cooperación Técnica con el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) de la República Bolivariana de Venezuela, con el objetivo de desarrollar actividades de asesoría orientadas al fortalecimiento de las capacidades institucionales del Ministerio para ejercer la rectoría de las políticas orientadas al mejoramiento de las condiciones de calidad de vida y salud, en el marco de una gestión intersectorial, descentralizada y participativa.

En el año 2003, se firmó un Convenio con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con el objeto de formalizar el interés de ambas organizaciones para cooperar en la realización de actividades de asistencia técnica orientadas a construir las bases conceptuales del desarrollo humano y la equidad en Venezuela, así como, aportar ideas al desafío metodológico que significa la formulación de una política social centrada en la universalidad con equidad.

El Presente Documento de Trabajo forma parte de los productos elaborados en el marco del referido Convenio suscrito entre la GTZ y el PNUD. Su publicación responde a la finalidad de divulgar los resultados de dichas asesorías, ello con el objeto de posibilitar la reflexión y la movilización en torno a los temas de la reforma institucional del sector.

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Introducción El gasto público, especialmente en sus componentes sociales, representa una de las modalidades a través de las cuales cualquier Estado responsable aspira incidir en mejorar la distribución social y la calidad de vida de la población. No obstante lo anterior, la experiencia internacional ha puesto en evidencia que esos objetivos de política pública no dependen exclusivamente de la suficiencia de aquellas erogaciones, sino también de factores tan diversos como su composición sectorial y funcional, su grado de focalización (donde sea pertinente) y de los arreglos institucionales a través de los cuales se provean los bienes públicos y meritorios orientados a atender aquellos objetivos. Por tal motivo, cualquier análisis relativo a la actuación del Estado para enfrentar los problemas de equidad en una sociedad pasa necesariamente por examinar el comportamiento del gasto público y sus relaciones con variables que expresan en alguna medida la capacidad de ese Estado para brindar igualdad de oportunidades a sus ciudadanos.

En este sentido, el objetivo del siguiente trabajo consiste en aproximarnos a un análisis de cuáles han sido las respuestas institucionales que se le han dado a las funciones del gasto público y realizar una revisión empírica del gasto social en Venezuela.

Para lograr este objetivo se presenta una descripción del marco conceptual que servirá para el mencionado análisis, el cual se basa fundamentalmente en el desempeño de la gestión del gasto social con relación a unos objetivos establecidos y en los aspectos teóricos de tipo institucional que inciden en dicho desempeño. Seguidamente, se realiza una comparación internacional que permite ubicar la situación de Venezuela en materia de gasto social y en cuanto a los resultados de algunos indicadores sociales en el contexto latinoamericano. Posteriormente se realiza una evaluación general de la gestión del gasto a partir del logro de cada una de las funciones del Estado identificadas por la literatura de las finanzas públicas, considerando los aspectos de carácter institucional que están asociados a cada uno de ellas. Por último, se presenta un conjunto de conclusiones como resultado de esta evaluación.

Igualmente, es importante señalar algunos alcances y limitaciones que están presentes en el estudio:

1. Para el análisis del gasto total y social sólo se consideró la información correspondiente al presupuesto asignado y sus modificaciones, la cual es proporcionada por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE).

2. En el caso particular del gasto social, de acuerdo a la clasificación sectorial del Presupuesto Nacional, se incluyeron los siguientes sectores: educación, salud, seguridad social, desarrollo social y participación, ciencia y tecnología, cultura y comunicación social y vivienda, desarrollo urbano y servicios conexos.

3. No se incluye el gasto social que podrían haber realizado otros organismos públicos y que el mismo no esté contemplado y/o clasificado de acuerdo al criterio sectorial en el Presupuesto Nacional, como es el caso del gasto social que realizan las gobernaciones y alcaldías.

4. No se dispone de información que permita la construcción de series completas que abarquen todo el período de estudio sobre los programas compensatorios.

5. La información correspondiente a la clasificación sectorial del gasto no utiliza una clasificación homogénea para todo el período de estudio. Esta situación es producto de los cambios que han venido ocurriendo en la administración pública para el período de estudio, tales como, creación y/o fusión de ministerios, cambios de organismos de un ministerio a otro, entre otros.

1. Marco conceptual para el análisis del Gasto Público Social

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El propósito de esta sección consiste en presentar el marco conceptual que servirá de base para realizar una evaluación general respecto a la actuación del Estado venezolano en lo relativo a la gestión del gasto público social. Aún bajo esta aproximación gruesa, dicha evaluación puede abarcar un importante número de aspectos, de los cuales aquí se han seleccionado aquellos que se consideran más relevantes desde la perspectiva del cumplimiento de los tres objetivos del gasto público y los relacionados al enfoque institucional.

Como quedará claro más adelante, en este estudio se mostrará que la evaluación del gasto público no puede remitirse exclusivamente a propósitos distributivos, sino que los mismos entran en ocasiones en conflicto con otros objetivos de las políticas públicas (eficiencia, estabilidad económica). No obstante ese hecho, un reto fundamental en el mundo de hoy es precisamente intentar que las decisiones sobre gasto público incrementen de forma notable su orientación a prestar atención a los problemas de equidad, desigualdad social y pobreza.

Como es ampliamente reconocido, el gasto fiscal es una herramienta de política pública a través de la cual los gobiernos pueden contribuir al desarrollo humano sostenible. Para ello pueden intervenir mediante diversas acciones tales como la promoción del crecimiento económico, la corrección de fallas del mercado, la creación de la infraestructura necesaria para el desarrollo, así como proporcionando servicios sociales para satisfacer las necesidades de la gente. Sin embargo, el rápido incremento que ha experimentado el gasto público en los países en desarrollo, sin un aumento correlativo de los ingresos tributarios, ha provocado crisis fiscales de amplia magnitud, con el paradójico resultado de que en muchos casos no se ha logrado ni promover el crecimiento sostenible ni mejorar la equidad (Banco Mundial, 1988).

En este sentido, en este estudio se presentan los objetivos de política que persigue la gestión del gasto público, asumiendo que el desempeño del mismo puede ser evaluado a partir del “éxito” logrado en cada uno de esos objetivos.

En este trabajo también se presenta un enfoque de evaluación del gasto público desde una perspectiva funcional. El objetivo es analizar la orientación que ha predominado en la intervención del Estado a través de los tipos de bienes y servicios que han sido provistos por el sector público.

Por último, a modo de resumen, se presentan algunas interrogantes relacionadas a los problemas y soluciones de carácter institucional, las cuales pretenden servir de guía de evaluación para quienes formulan estrategias y políticas de gasto público.

1.1. Los objetivos de la gestión del gasto público

Un buen punto de partida para la evaluación de la gestión del gasto público puede realizarse, de acuerdo a la aceptación general de especialistas en este tema (Atkinson y Noord, 2001), a partir de los tres objetivos o dimensiones convencionales de las finanzas públicas (Musgrave, 1959), los cuales son los siguientes:

Lograr la estabilidad económica y la disciplina fiscal

Alcanzar una adecuada distribución social de los recursos

Promover la eficiencia, mediante la corrección de fallas o limitaciones del mercado a través del gasto público.

Estos objetivos no son independientes los unos de los otros, sino que por el contrario ellos se encuentran estrechamente interconectados. De hecho, es difícil pensar en alcanzar alguno de los objetivos de manera independiente de los otros, aunque debe reconocerse que ellos pueden entrar en conflicto en algunas oportunidades (Allen y Tommasi, 2002), en la búsqueda por alcanzarlos.

Por ejemplo, una situación de conflicto entre esos objetivos de la gestión del gasto público se puede presentar en aquellos casos en que se requiere incrementar el gasto fiscal total para financiar programas de índole social que son prioritarios desde el punto de vista de la generación de condiciones mínimas para los grupos sociales más necesitados, en condiciones en que el país se encuentre en una situación fiscal deficitaria. En estos casos

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resulta complicado lograr la disciplina fiscal y a la vez mejorar la distribución social debido a restricciones en la disponibilidad de recursos en períodos recesivos. Es por ello que en países como Venezuela, que presentan una elevada volatilidad en sus ingresos fiscales, resulta conveniente contar con instituciones fiscales que permitan disponer de ahorros para contrarrestar los efectos provocados por los “shocks” negativos, como lo son los llamados mecanismos de estabilización macroeconómica.

A continuación se presenta una descripción más detallada de los objetivos de la gestión del gasto público antes mencionados. Igualmente, se hace uso de la contribución teórica que provee la economía institucional para examinar cómo los arreglos fiscales afectan el adecuado desempeño de las políticas y de la gestión del gasto público (Campos y Pradhan, 1997). En este sentido, se revisarán los arreglos fiscales y administrativos que están relacionados con cada uno de los objetivos de la gestión del gasto público señalados con anterioridad.

1.1.1 Lograr la disciplina fiscal

Este objetivo consiste en contribuir al logro de un crecimiento económico estable y macroeconómicamente sostenible, por ejemplo, mediante la fijación de topes razonables al gasto público tanto al nivel general como a nivel de los gobiernos subnacionales1. La intención con este tipo de medidas es tener un sistema presupuestario disciplinado que respete las restricciones fijadas de gasto y evitar que se ajuste meramente a las infinitas demandas de la población y de los diversos grupos de interés; es decir, de lo que se trata es de impedir un sistema presupuestario que sea acomodaticio y que irrespete los límites fijados.

Esto último genera no sólo importantes déficit fiscales e inestabilidad macroeconómica, sino también la imposibilidad de lograr los otros dos objetivos de la gestión del gasto público: adecuada distribución social de la riqueza de la economía y eficiencia en la asignación de los recursos.

Asimismo, para lograr la disciplina fiscal se requiere, por un lado de estimaciones de ingresos realistas que permitan fijar adecuadamente los topes de gastos y, por otro lado de la capacidad efectiva de las autoridades económicas para fijar metas y hacerlas cumplir (credibilidad). Por ende, el rol de los ministerios de economía y finanzas pasa a ser decisivo para el logro de la disciplina fiscal.

Cabe destacar que uno de los principales obstáculos que se presenta para el logro de este objetivo mencionado es lo se conoce en la literatura económica como la “tragedia de los comunes”. En este contexto, este fenómeno se produce cuando existen muchos actores sociales demandantes de políticas, programas y servicios colectivos, los cuales compiten por los escasos recursos presupuestarios de una sociedad, sin que ninguno de ellos tenga que hacerse responsable (internalizar) por los costos de las decisiones sobre su asignación. Estos demandantes de recursos actúan a través de grupos políticos, burocráticos y de interés, que pueden estar representados por legisladores, funcionarios ministeriales, entre otros. Estos diversos demandantes de recursos públicos presionan entonces para que haya una orientación del gasto público acorde con sus prioridades, lo cual puede terminar excediendo el nivel de gasto considerado socialmente óptimo, situación que termina provocando usualmente desequilibrios en las cuentas fiscales.

Por consiguiente, si no se establecen reglas del juego claras sobre los niveles aceptables de gasto público a través de restricciones fiscales y financieras creíbles, lo más probable es que se produzcan déficit fiscales insostenibles acompañados de inestabilidad macroeconómica. Esto se suele traducir entonces en desempleo, altos niveles de inflación y aumento de las tasas de interés. Estas son variables que

1 Igualmente, los topes o restricciones de gasto público también pueden realizarse a nivel de las unidades individuales de gasto.

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terminan afectando de forma desigual a los distintos estratos de la población, con un sesgo desfavorable hacia los grupos sociales dotados de menores activos para protegerse frente a esa inestabilidad macroeconómica.

Algunos arreglos fiscales pueden ayudar a mitigar la tragedia de los comunes a través de la incorporación de mecanismos que favorecen la transparencia y rendición de cuentas (accountability). Ejemplos de esos mecanismos son: la introducción de un marco macroeconómico plausible en la discusión del presupuesto público, el otorgar una posición predominante a los ministerios de finanzas en las decisiones concernientes con el gasto agregado, así como establecer restricciones formales en materia de gasto fiscal y sobre el endeudamiento del sector público.

En efecto, un marco macroeconómico adecuado debe proveer las bases para evaluar las implicaciones que tiene el gasto público, así como las limitaciones en cuanto a los ingresos fiscales que permitirán el financiamiento sostenible de dichas erogaciones. Para que sea efectivo, ese marco macroeconómico debe estar acompañado de arreglos fiscales que aseguren la coordinación entre los diferentes organismos gubernamentales involucrados. Asimismo, se requiere de reglas explícitas que especifiquen los límites de gasto y de crédito público, al igual que mecanismos que impongan penalidades creíbles a los responsables en casos en que se violen dichos topes.

1.1.2 Alcanzar una adecuada distribución social de la riqueza de la sociedad

Este objetivo está orientado a atender los problemas distributivos de la sociedad, mediante la disminución de las desigualdades interpersonales e interregionales, así como al combate de la pobreza. Se trata entonces de crear una efectiva igualdad de oportunidades para que todos los individuos de la sociedad puedan desarrollar las capacidades necesarias para alcanzar una vida digna (Sen, 2000).

Este objetivo de las políticas de gasto público también se conoce como “eficiencia asignativa”, particularmente en lo que concierne a la capacidad del gobierno de destinar los recursos presupuestarios de acuerdo a las prioridades manifiestas de la sociedad. De esa manera, estas asignaciones de recursos deben considerar tanto las necesidades, aspiraciones y preferencias de la gente como la efectividad, los costos y otros requerimientos de los diferentes programas alternativos que pueden ser llevados a cabo.

El propio financiamiento de estas políticas, a su vez, crea una serie de coberturas financieras para la población a través de los diferentes programas, proyectos y actividades relacionadas con las intervenciones gubernamentales. Alcanzar una adecuada distribución social de la riqueza creada por la sociedad significa que tanto las áreas estratégicas y de políticas públicas como los programas, proyectos y actividades donde se asignan los recursos públicos, representan las opciones de mayor rentabilidad social.

Al igual que en el caso del logro de la disciplina fiscal, el problema de la tragedia de los comunes puede atentar contra el logro de una adecuada distribución social de la riqueza creada por la sociedad. Esto es así debido a que los diferentes grupos que compiten por los recursos fiscales ejercen presión para que el mismo se oriente hacia sus preferencias y aspiraciones, las cuales no necesariamente son las más convenientes desde el punto de vista de esa distribución social.

Sin embargo, para el logro de este segundo objetivo nos encontramos con un par de obstáculos adicionales: Por un lado, los altos costos de transacción asociados a la obtención de información sobre las preferencias y aspiraciones de los ciudadanos para que el gasto público responda a las mismas, particularmente las necesidades que corresponden a los grupos sociales marginados de los centros de toma de decisiones; por otro lado, la asimetría de información que existe entre los diferentes

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organismos gubernamentales, la cual hace difícil evaluar su efectividad resolutiva frente a los problemas de aquellos grupos sociales vulnerables con respecto a los de otros actores que compiten también por atención gubernamental.

Dado que el proceso de priorización del gasto público es básicamente de naturaleza política, los actores que toman las decisiones de presupuesto lo harán en función de lo que ellos interpretan son las necesidades, preferencias y aspiraciones de los ciudadanos. El reto fundamental a enfrentar en este sentido es si existen los arreglos institucionales y políticos que contribuyan a contar con la información suficiente y de calidad necesaria para llevar a cabo este proceso de priorización de manera efectiva y transparente.

Como se señaló anteriormente, el fenómeno de la tragedia de los comunes tenderá a crear demandas en exceso y, en ausencia de restricciones fiscales y financieras, puede orientar el gasto público a responder de manera sesgada a favor de las prioridades de los grupos de interés de mayor poder y cohesión. Esto elevará los costos de transacción de las decisiones colectivas dentro del proceso político, ya que se puede crear una situación en la cual los individuos y grupos se esforzarán para estructurar coaliciones a fin de lograr sus objetivos particulares y grupales, en desmedro eventual de aquellos propósitos sociales de mayor impacto distributivo. Para enfrentar esta situación se necesita contar con arreglos fiscales que contribuyan a crear consensos entre los competidores por los recursos públicos y que pongan en claro el impacto redistributivo de las asignaciones de recursos fiscales que involucran las decisiones de política pública.

En este sentido, debemos partir del reconocimiento de que cada ministerio en particular tiene mejor información que otros actores sobre cómo asignar los recursos dentro de su sector para alcanzar esos objetivos. Sin embargo, un arreglo fiscal y administrativo que podría disminuir los costos de transacción consiste en proporcionarles a esos organismos cierta autonomía de decisión necesaria para determinar cuáles programas deben ser incluidos en el presupuesto. Por supuesto, sujeto este proceso a las restricciones relativas a fijación de topes máximos de gasto y justificación de las decisiones de asignación en función de los objetivos de política pública que el gobierno ha definido previamente y que deben estar contemplados en los planes estratégicos de desarrollo económico y social del país.

Para la construcción de consensos se requiere contar con información sobre las necesidades y aspiraciones de los diferentes demandantes de recursos públicos. Sin embargo, nuevamente debe recordarse que existe asimetría de información entre el gobierno y dichos demandantes. En consecuencia, se requiere de arreglos institucionales que disminuyan los costos de transmitir la información sobre las preferencias y aspiraciones de los ciudadanos a los organismos gubernamentales. La incorporación de mecanismos de participación de la sociedad civil en las consultas y/o discusiones presupuestarias de los representantes de los demandantes puede disminuir esos costos y acercar la asignación de los recursos a las prioridades sociales, mejorando la eficiencia asignativa.

Asimismo, el incremento de la transparencia y la rendición de cuentas hacen que sea más costoso para los políticos y funcionarios públicos violar los compromisos sociales. Sin embargo, para ello es necesario que el arreglo institucional otorgue una combinación apropiada de suficiente flexibilidad para hacer modificaciones cuando sean necesarias (aunque de manera justificada) y dispositivos para hacer responsables a quienes se hacen cargo de esos compromisos.

Como es comúnmente aceptado en la literatura económica y en el análisis de políticas públicas, la evaluación de las implicaciones distributivas del gasto supone analizar quién gana y quién pierde, así como cuánto, con las políticas de gasto público (Albi et Al., 2000). Para ello no es suficiente identificar a los beneficiarios directos de los programas y servicios, ya que en ese caso se ignoraría que el gasto

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suele generar ganancias de bienestar social a personas que no son beneficiarios directos de los mismos. Estos beneficios tienen que ver, por ejemplo, con los empleos y contratos a privados que se generan para la provisión de los bienes y servicios, así como con las externalidades que produce en toda la sociedad el contar con una población más educada y más sana, lo cual facilita la convivencia social y el adecuado ejercicio de la democracia. Sin embargo, debido a las complicaciones que conlleva incluir estos aspectos en el análisis del gasto público, con frecuencia en la evaluación económica y social de los efectos distributivos del mismo no se consideran explícitamente estas externalidades, sino que la evaluación se limita prácticamente a identificar y cuantificar las ganancias de bienestar social que obtienen los beneficiarios directos del gasto público.

En esa misma dirección, una forma tradicional de evaluar el impacto distributivo del gasto público y su desigualdad es a través del uso del coeficiente de Gini, el cual se estima a partir de la utilización de información suministrada por la Encuesta de Hogares. Sin embargo, su estimación convencional escapa del alcance de este trabajo.

1.1.3 Promover la eficiencia del gasto público

Este objetivo está orientado a corregir fallas y limitaciones en el funcionamiento del mercado, con el propósito de mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos en una economía. En su versión minimalista, el mismo está relacionado con la capacidad del Estado y de la sociedad para ejecutar programas y prestar servicios a bajo costo; es decir, minimizar los costos por unidad de servicio prestado, dada una tecnología disponible. En este sentido, este objetivo se encuentra más vinculado a las unidades operativas prestadoras de servicios y programas públicos. Sus resultados dependen en una mayor medida de los incentivos explícitos e implícitos de los arreglos institucionales utilizados para la ejecución de los programas, así como del grado de eficiencia de los modelos de gestión utilizados para la provisión de los servicios públicos.

La dificultad para el logro de este objetivo, desde el punto de vista de la economía institucional, se relaciona con la introducción de criterios para asignar los recursos, la eventual incompatibilidad de incentivos entre actores individuales y colectivos, así como por los llamados problemas de agencia (múltiples objetivos, múltiples principales, ausencia de monitoreo efectivo) que se presentan en la ejecución del presupuesto público.

En ese sentido, en primer lugar puede ser importante en los procesos de toma decisiones para la asignación de los recursos públicos la consideración de los llamados métodos económicos de evaluación. La utilización de esos métodos suele resultar de gran utilidad para medir las consecuencias y el impacto de la asignación de recursos presupuestarios, así como para la toma de decisiones sobre los servicios y programas que deben implantarse. En el anexo se dedican unos breves comentarios a estos métodos, por cuanto su análisis escapa al alcance de este trabajo.

En segundo lugar, la asimetría de información y los incentivos no alineados entre las diferentes organizaciones que forman parte del sector público en una estructura de tipo jerárquica pueden representar un obstáculo para llevar a cabo una prestación eficiente de los servicios públicos. En ese sentido, las organizaciones prestadoras de los servicios públicos tienen una relación más directa con los usuarios y están involucradas en las actividades regulares de un sector o una actividad específica. Esto hace necesario que se les otorgue la suficiente autonomía para la gestión de los recursos y que puedan tomar decisiones sobre la asignación eficiente de los mismos. Asimismo, deben tener la responsabilidad de preparar e implantar sus propios presupuestos. Igualmente, tanto como sea posible, estas organizaciones prestadoras

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de servicios públicos deben tener capacidad de previsión de los flujos de recursos del presupuesto para poder prestar servicios de manera efectiva.

Sin embargo, la autonomía para la gestión y la capacidad de previsión de los recursos no representan una garantía para obtener resultados eficientes en la prestación de los servicios; también se requiere que el diseño institucional proporcione los incentivos necesarios para que los funcionarios tengan un adecuado desempeño. Estos arreglos deben incorporar, por ejemplo, esquemas de reclutamiento y de ascensos de los funcionarios públicos basados en su desempeño; inclusive la permanencia de los mismos en sus cargos debería depender de cómo ha sido su actuación respecto a la misión y objetivos encomendados a su organización. En general, los esquemas laborales de los funcionarios públicos son muy rígidos y no se guían por parámetros basados en criterios como los mencionados. Un análisis a fondo de estos aspectos también escapa al alcance de este ensayo.

Asimismo, a pesar de que las organizaciones prestadoras de servicios públicos tengan información superior a otras instancias del gobierno y que se les dote de autonomía y mecanismos que incentiven el adecuado desempeño de sus funcionarios, no existe garantía de que las mismas ejecutarán los programas presupuestados de manera de alcanzar los resultados al menor costo posible. Estas instituciones también podrían utilizar el presupuesto de manera inapropiada, por ejemplo desviando recursos a atender sus propios intereses particulares y/o grupales, tal como ha sido reseñado en la literatura de la economía política (Niskanen, 1980). Por tal razón, los arreglos institucionales deben incorporar mecanismos de rendición de cuentas por parte de las instituciones prestadoras de servicios sobre las decisiones que realizan en materia de asignación de recursos públicos e igualmente con respecto a la eficiencia en la prestación de los servicios. Un apropiado balance entre autonomía y rendición de cuentas de las agencias es claramente lo más recomendable en este sentido.

Otro aspecto a considerar es el relacionado con la incorporación del sector privado (comunidades de base, organizaciones no gubernamentales, empresas) en la prestación de servicios que son financiados con fondos públicos. En ocasiones puede resultar conveniente apoyarse en esa red de proveedores privados a fin de obtener mayores niveles de eficiencia, calidad y cobertura de los servicios. La literatura económica y una buena producción de estudios empíricos ponen en evidencia que los incentivos contenidos en esos arreglos institucionales tienden a promover una gestión con mayor capacidad resolutiva frente a las necesidades, preferencias y aspiraciones de la gente. Por si fuera poco, esas modalidades de prestación también contribuyen a expandir la cobertura de los programas y servicios hasta los grupos sociales marginados social y territorialmente, caminando hacia una mayor equidad (Barrios, 2003).

A continuación se presenta un cuadro resumen de los tres objetivos de la gestión del gasto público, así como los obstáculos y soluciones institucionales correspondientes a cada uno de ellos:

Economía política e institucional Objetivos

Obstáculos Soluciones

Disciplina fiscal Tragedia de los comunes Problemas de agencia

Mecanismos de transparencia y rendición de cuentas

Reglas claras de restricciones y penalizaciones por incumplimientos

Introducir el marco macroeconómico en la discusión presupuestaria

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Distribución social de la riqueza creada por la sociedad

Tragedia de los comunes Altos costos de

transacción para obtener información sobre las preferencias de la población

Asimetría de información


Mecanismos de construcción de consensos

Flexibilidad en los ministerios para decidir sobre los programas a ejecutar

Incorporación de mecanismos de participación de la sociedad civil

Eficiencia técnica Problemas de agencia Asimetría de información Incentivos desalineados


Autonomía para la gestión de programas

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1.2. Perspectiva funcional del gasto público Adicionalmente a los aspectos institucionales y de economía política señalados anteriormente para la evaluación de la gestión del gasto público, a continuación se presenta una perspectiva adicional de análisis que se fundamenta en una aproximación funcional. Esta perspectiva complementa a las anteriores y se organiza también a partir de los tres objetivos básicos de la gestión del gasto público. Asimismo, las funciones que cumple el gobierno a través del gasto público pueden ser abordadas sobre la base del tipo de bienes y servicios hacia donde se orienta dicho gasto. En este sentido, se debe señalar que existe una tendencia creciente a nivel internacional a que el sector público se responsabilice cada día más por el financiamiento de bienes y servicios de carácter privado de manera gratuita o a un precio inferior al de mercado y no se concentre en atender la provisión de bienes y servicios que puede suministrar el mercado. Igualmente, el Estado ha venido incorporando cada vez más en los presupuestos públicos programas de transferencias (pensiones, seguros de desempleo). A través de esas distintas modalidades de intervención, la finalidad del Estado es la de garantizar que todos los ciudadanos alcancen un nivel de vida digno, sujeto a las limitaciones de recursos de que dispone una sociedad.

Debe quedar claro que la clasificación funcional que se presenta a continuación se fundamenta básicamente en las propias características que poseen los bienes y servicios que provee el gobierno. Dicha clasificación permite evaluar cuál ha sido la orientación de la política pública y cómo la misma se ha modificado en el tiempo de acuerdo a las transformaciones estructurales de una sociedad. Este análisis se puede realizar a partir de la importancia relativa que cada una de las funciones (o tipo de bienes y servicios) tiene con respecto al gasto total y al tamaño de su economía, así como mediante la identificación de las razones que justifican la asignación de recursos públicos en dichas áreas.

A continuación se presenta una descripción de los bienes y servicios que pueden ser provistos por el Estado (Atkinson y Noord, 2001):

Bienes y servicios públicos: En esta categoría se incluyen los bienes y servicios públicos conocidos como “bienes públicos puros”, los cuales no son provistos o no son prestados de manera eficiente por el sector privado bajo el mecanismo de mercado. Ejemplos de estos bienes son la defensa nacional y algunas funciones públicas como la administración, legislación, justicia y regulación. Aquí también se incluyen todo el espectro de políticas públicas generales que provee el Estado.

Bienes y servicios meritorios: Se trata de una modalidad de bienes “públicos” que aunque pueden ser provistos a través del mercado, con frecuencia se justifica su provisión por parte del Estado debido a las importantes externalidades positivas que generan. Este es el caso de bienes tales como la educación primaria, la atención primaria de la salud y los programas de inmunización.

Servicios económicos: Se trata básicamente de inversión pública directa (infraestructura) y de regulaciones de distinta naturaleza, requeridas para el buen funcionamiento de la economía. Un ejemplo de esto último es la reglamentación para el control de monopolios originados por una única fuente de suministro o debido a grandes economías de escala, como es el caso de los servicios de puertos, aeropuertos, vialidad interurbana, telecomunicaciones, abastecimiento de agua, saneamiento ambiental, energía eléctrica, gas, entre otros.

Transferencias sociales: Son transferencias cuyo objetivo es compensar a los grupos más vulnerables de la población. Entre los beneficiarios de las mismas se incluyen ancianos, desempleados, discapacitados, etc.

Asimismo, se debe señalar que en la sección correspondiente a la evaluación de la gestión del gasto público social de este trabajo, no se realizará una clasificación del gasto público a partir de los tipos de bienes antes señalados. Sin embargo, este criterio funcional permite justificar la participación parcial o total del gobierno a través del gasto público en sectores como infraestructura, comunicaciones, servicios de agua y electricidad, entre otros; todas

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estas son áreas de reconocida importancia para el crecimiento económico, especialmente en las fases iniciales del desarrollo. Sin embargo, según este criterio no se justifica que el Estado participe en actividades tales como la producción o comercialización directa de productos agrícolas e industriales, así como bajo ciertas condiciones, en el suministro directo de transporte o vivienda.

En este sentido, el Estado debe establecer las prioridades en materia de gasto público, de acuerdo al contexto macroeconómico, tratando que dicho gasto sea de calidad. Esto significa que debe existir tanto un volumen suficiente de gasto como el que esté orientado hacia las áreas de mayor rentabilidad social. Por ejemplo, en algunos casos el contratar un menor número de funcionarios y pagarles sueldos competitivos suele ser más eficiente que utilizar al sector público como empleador directo. Este tipo de elementos deben ser considerados en la evaluación.

1.3. Conclusión

A modo de conclusión de esta parte del trabajo, podemos señalar que la evaluación de la gestión del gasto público, de acuerdo al marco analítico que aquí se propone2, requiere considerar cuando menos los siguientes elementos (Atkinson y Noord, 2001):

En relación a la evaluación del impacto macroeconómico se debe responder a las siguientes preguntas:

¿Se dispone de procesos presupuestarios que contengan mecanismos institucionalizados para que las decisiones de gasto público estén basadas en escenarios macroeconómicos realistas?

¿Existen mecanismos institucionalizados para anticipar y contrarrestar los efectos cíclicos de la economía?

¿Está el gasto público suficientemente controlado para respetar las restricciones presupuestarias y financieras?

Durante períodos de elevados ingresos, en los que se realicen incrementos en el gasto público, ¿existe tal rigidez presupuestaria que los últimos son difíciles de revertir en el futuro?

¿En el proceso de programación y formulación presupuestaria se evalúa la suficiencia de la carga tributaria y otros ingresos para el financiamiento del gasto, incluyendo la consideración de su volatilidad?

¿Se dispone de mecanismos creíbles de control fiscal por parte del ministerio de finanzas y de los órganos contralores?

En relación a la evaluación del objetivo de conseguir una adecuada distribución social, lo que también se conoce como eficiencia asignativa, se debe responder a las siguientes preguntas:

¿Está justificada la intervención del Estado en las áreas sociales hacia donde se orienta el gasto público? ¿Se justifican los programas que están siendo financiados?

¿Existen oportunidades para que el sector privado participe efectivamente en las áreas tradicionalmente monopolizadas por el Estado?

¿El desempeño del Estado en alcanzar los objetivos de políticas públicas es apropiado en términos de distribución del ingreso, condiciones de salud, matricula escolar, calidad del ambiente y seguridad, en concordancia con los niveles de recursos asignados a través de las funciones y programas públicos?

¿Existe déficit de recursos públicos para atender problemas prioritarios relacionados con la garantía de unas condiciones dignas de vida para todos los ciudadanos?

2 Este se basa en los tres objetivos antes señalados y los aspectos de economía política e institucional presentes en cada uno de ellos.

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En relación a la eficiencia técnica se debe responder a las siguientes preguntas: ¿Existe evidencia disponible sobre la eficiencia técnica del gasto público? ¿Esa información es utilizada como un insumo para realizar cambios pertinentes en las

diversas modalidades de intervención gubernamental? ¿Existen áreas sociales que puedan ser identificadas donde puedan haber ganancias

de eficiencia debidas a una reorientación del gasto público?

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2. Comparación Internacional Con la finalidad de contar con una mejor apreciación acerca del desempeño del gasto público social en Venezuela, antes de evaluar tal desempeño a partir del marco conceptual presentado anteriormente, resulta conveniente realizar una breve comparación de la situación de Venezuela en materia de gasto público en los sectores sociales con algunos países seleccionados de la región. Dicha comparación se elabora en términos de la importancia relativa que tiene el gasto público en salud y educación para los países seleccionados, para de esta manera ubicar la posición relativa en que se encuentra Venezuela.

Asimismo, dado que se considera que no es suficiente observar el nivel de gasto para emitir una opinión apropiada sobre la actuación del Estado en esta materia, resulta conveniente analizar los niveles de gasto con relación a los indicadores correspondientes a desarrollo humano y a aquellos que son frecuentemente utilizados en los sectores de salud y educación. De esa manera se pretende medir los logros alcanzados en los mencionados sectores.

2.1 Gasto público en educación y salud

De acuerdo a la información suministrada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en el Informe de Desarrollo Humano del año 2003, Venezuela registra un gasto social en los sectores de salud y educación similar al gasto promedio de la muestra de países latinoamericanos seleccionados para este estudio.

En cuanto al gasto público específico en educación, según esa misma fuente de información y la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Venezuela destinaba a educación el 3% del PIB para el año 1990 y el 4,4% para el año 2000, lo que significa un incremento de 1,4 puntos porcentuales del PIB en prácticamente una década. Asimismo, el gasto promedio efectuado en este sector por los países de la muestra fue de 2,5% y 3,7% del PIB para los años 1990 y 2000, respectivamente, lo cual implica un incremento promedio de 1,2 puntos del PIB para estos años. Esto significa que en materia de recursos destinados a educación, Venezuela se encuentra por encima del promedio de la región, tanto en lo relativo al peso del gasto público respecto al PIB, como al incremento de dicho gasto.

En el gráfico 1 correspondiente al gasto público en educación realizado por los países seleccionados, se observa como dicho gasto en el caso venezolano se encuentra por encima del gasto promedio de estos países para los años 1990 y 2000. En este sentido, Venezuela ocupa el décimo lugar, dentro del grupo de los 17 países seleccionados. Es importante señalar, que países como Bolivia y Nicaragua experimentaron un incremento sustantivo del gasto en educación y el mismo se encuentra en niveles superiores al de Venezuela.

18

Gráfico 1: Gasto Público en Educación como Porcentaje del PIB 1990 y 1998-2000

(Porcentajes)

0

1

2

3

4

5

6

Argenti

na

Urugua

y

Costa

RicaChil

e

Colombia

Brasil

Venez

uela

Paragu

ay

Rep. D

omini

cana

Ecuad

or

El Salv

ador

Bolivia

Hondu

ras

Guatem

ala

Nicarag

ua

1990

1998-2000

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Leyes de Presupuesto Público. Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y cálculos propios.

Con relación al gasto público en salud, el gráfico 2 indica que dicho gasto en Venezuela se encuentra muy cercano al gasto promedio que realizan los países de la región. Mientras que en promedio estos países gastaban en el año 1990 el 2,6% del PIB, Venezuela lo hacía en un 2,5%, lo que la ubicó en la sexta posición. Asimismo, para el año 2000 el gasto promedio en salud de estos países aumentó hasta alcanzar el 3,4% del PIB y el correspondiente a Venezuela logro alcanzar el 2,7%. Esto significa que, de acuerdo a esta información, Venezuela estaría destinando una cantidad de recursos al sector salud con relación al tamaño de su economía que está por debajo del promedio de los países de la región.

4,2 4,72 5,1

6,7 4,72,2 3,1

1,8 2,51,2 5,4

3 3,42,5 2,7

1,3 2,80,7 3

1,6 1,81,5 1,21,4 3,8

2,1 4,93,3 4,3

1,8 2,37 2,3

Argentina

Costa Rica

México

Brasil

Perú

Rep. Dominicana

El Salvador

Honduras

Nicaragua

Gráfico 2: Gasto Público en Salud como Porcentaje del PIB 1990 y 2000(porcentajes)

1990

2000

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y Cálculos propios.

19

2.2 Relación entre el gasto social y el índice de desarrollo humano Una forma aproximada de evaluar la eficiencia del gasto social es a través de la relación entre dicho gasto y el Índice de Desarrollo Humano (IDH). En este sentido, encontramos que Venezuela cuenta con un IDH de 0,775 para el año 2001, lo que permite clasificarla con un nivel de desarrollo humano medio y ubicarla en el octavo lugar de la muestra de los 17 países seleccionados.

En términos de crecimiento promedio del IDH el gráfico 3 indica que para el período 1975-2001 Venezuela y Argentina son los países que registran la tasa más baja (1,6%) de crecimiento promedio. Sin embargo, en el caso de Argentina hay que considerar que debido a que este país registra un alto IDH (0,849) el mayor de la muestra, resulta más difícil obtener incrementos del mismo, debido a los rendimientos marginales decrecientes en la relación entre gasto y mejoras en el IDH.

Gráfico 3: Crecimiento Promedio del IDH 1975-2001 (porcentajes)

0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0% 6,0%

Argentina

Uruguay

Costa Rica

Chile

Mexico

Colombia

Brasil

Venezuela

Peru

Paraguay

Rep.Dominicana

Ecuador

El Salvador

Bolivia

Honduras

Guatemala

Fuente: Informes sobre Desarrollo Humano. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y cálculos propios.

Asimismo, se observa en el gráfico 4 la relación positiva que existe entre el gasto en salud y educación con el desarrollo humano, tal como lo expresa la curva de tendencia en dicho gráfico. Por supuesto, como se reconoce que no es condición suficiente un aumento del gasto público en estos sectores, también se debe prestar especial atención a los programas específicos que se financian y a los arreglos institucionales que se diseñen. Todo esto con el fin de que el gasto público social no sólo sea eficiente, sino que se logren las metas de superación de la pobreza y de disminución de las inequidades a través del acceso de toda la población a los servicios básicos.

20

Gráfico 4: Índice de Desarrollo Humano y Gasto Social

-

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

0,600 0,650 0,700 0,750 0,800 0,850 0,900Índice de Desarrollo Humano (2001)

Gas

to e

n Sa

lud

y Ed

ucac

ión

(200

0)

Bolivia

Honduras

Guatemala

Nicaragua

El Salvador

Ecuador

Rep. DominicanaPerú

Paraguay

Venezuela

BrasilColombia

México Chile

UruguayCosta Rica

Argentina

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y cálculos propios.

2.3 Relación entre el gasto en salud y la tasa de mortalidad infantil El gráfico 5 muestra la relación entre el gasto público en salud y la tasa de mortalidad infantil. Allí se puede apreciar que en general los países que tienen un mayor nivel de gasto en salud tienen menores tasas de mortalidad infantil. Excepción hecha del caso de Bolivia, país con un alto nivel de gasto en salud y una elevada tasa de mortalidad infantil. Asimismo la línea de tendencia muestra la relación inversa entre estas dos variables.

Aunque en esta sección no es posible desagregar esta información por estratos socioeconómicos, es ampliamente reconocido que la mortalidad infantil es un fenómeno que afecta desfavorablemente a los grupos sociales. Los estratos socioeconómicos de menores recursos y otras poblaciones geográficamente marginadas suelen estar mayormente afectados por pérdidas de vida infantil. Por consiguiente, es de esperar que el anterior resultado sea una expresión del menor acceso que esos grupos sociales tienen a servicios de atención médica, así como a otras condiciones fundamentales para atenuar los mencionados efectos negativos sobre la supervivencia infantil.

Gráfico 5: Gasto Público en Salud y Tasa de Mortalidad Infantil

0

1

2

3

4

5

6

0 10 20 30 40 50 60 70

Tasa de Mortalidad Infantil 2001

Gas

to P

úblic

o en

Sal

ud c

omo

%

del P

IB 2

000

BoliviaColombiaUruguay

ArgentinaCosta Rica HondurasEl Salvador

ChileVenezuela

BrasilParaguayPerú

MéxicoNicaragua

GuatemalaRepública Dominicana

Ecuador

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD y Cálculos propios.

21

2.4 Relación entre el gasto en educación y la tasa de matricula combinada Al igual que en los casos del IDH y de la tasa de mortalidad infantil, el gráfico 6 refleja que tendencialmente los países que tienen un mayor nivel de gasto en educación tienen mejores indicadores de cobertura en este sector, cuando se mide dicha cobertura por la tasa de matricula combinada.

Gráfico 6: Tasa de Matricula Combinada y Gasto en Educación

0

1

2

3

4

5

6

55 65 75 85 95 105Tasa de Matricula Combinada 2001

Gas

to e

n Ed

ucac

ión

com

o %

del

PI

B 2

000

Guatemala

Honduras

El Salvador

Paraguay

Venezuela

Rep. Dominicana

Chile

Bolivia

México

Perú

Uruguay

Argentina

BrasilNicaragua

Ecuador

Costa Rica

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano 2003. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Leyes de Presupuesto Público. Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y Cálculos propios.

Analizando estos resultados en forma conjunta, la evaluación internacional pareciera indicar que tendencialmente los países que tienen un mayor nivel de gasto social es más probable que obtengan mejores resultados en sus indicadores sociales. Sin embargo, aunque se aprecia que Venezuela registra niveles de gasto en salud y educación cercanos al promedio de la región, encontramos que el país viene presentando un escaso crecimiento en los indicadores sociales utilizados, especialmente en los relativos al índice de desarrollo humano y la tasa de matricula combinada. En otras palabras, se observa una tendencia a desmejorar la efectividad del gasto social.

En el caso de educación, Venezuela registra para el año 2001 una tasa de matricula combinada de 68%, lo que la ubica en el décimo lugar de la muestra de los dieciséis países considerados. Esta tasa es inferior a la registrada por países tales como Ecuador, República Dominicana, México, entre otros. Asimismo, se encuentra por encima de la correspondiente a países como Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Paraguay, Honduras y Guatemala. Por lo que se puede concluir, que se requiere de mejoras en la eficiencia del gasto a efectos de mejorar los indicadores. En nuestro entender ese es básicamente un problema de gestión de esos servicios, combinado con los problemas socioeconómicos que inhiben a los padres y representantes a matricular a sus hijos en el sistema escolar (barreras de acceso).

En este sentido, en las siguientes secciones se realizará un análisis más detallado del desempeño del gasto social en Venezuela, a fin de identificar los factores, especialmente los de carácter institucional, que están incidiendo en tal desempeño.

22

3. Evaluación del desempeño del Gasto Público Social De acuerdo al marco conceptual presentado anteriormente, a continuación se esboza una evaluación general de la gestión del gasto público social en Venezuela, a partir de la búsqueda de resultados positivos en los tres objetivos señalados: logro de la disciplina fiscal, alcanzar una adecuada distribución social de la riqueza creada en la sociedad y promover la eficiencia del gasto público. 3.1 Logro de la disciplina fiscal

El objetivo de esta sección es evaluar el desempeño de la gestión del gasto público en Venezuela en función del logro de la disciplina fiscal. Es evidente, que la consecución de este objetivo tiene un importante vínculo con el desempeño del gasto público social. Es por ello que se incluye su análisis para realizar una adecuada evaluación del gasto social. Asimismo, a continuación se presentan algunos de los efectos que sobre la gestión del gasto social tiene el logro de la disciplina fiscal:

La ausencia o el incumplimiento de reglas institucionalizadas orientadas a garantizar la disciplina fiscal puede generar inestabilidad macroeconómica; esto a su vez ocasiona un incremento de los problemas sociales y, por ende, se generan mayores necesidades de recursos públicos que se orienten a la atención de los problemas sociales de la población afectada.

Asimismo, la ausencia o incumplimiento de reglas fiscales institucionalizadas orientadas a garantizar la disciplina fiscal puede generar que, dado el fenómeno de la tragedia de los comunes, los distintos grupos de interés presionen por obtener mayores recursos públicos. De ese modo es posible que se generen significativos desequilibrios presupuestarios con las consecuencias señaladas en el apartado anterior.

En este sentido, se debe señalar que los resultados oficiales, así como diversos estudios realizados en el país sobre la política fiscal (García, 1999 y 2003, López y Rodríguez 2002), coinciden en señalar que Venezuela reporta persistentes déficit en las cuentas del sector público. Se señala que dicho déficit tiene un carácter estructural de aproximadamente 3% con respecto al PIB (López y Rodríguez, 2002). Asimismo, como lo muestra el gráfico 7, dicho déficit se ha venido incrementando de manera acelerada en los últimos años, superando el 5% del PIB en el año 2001 y el 4% del PIB para el año 2002.

Gráfico 7:Déficit Fiscal (Porcentaje del PIB)

(20,0)

(15,0)

(10,0)

(5,0)

-

5,0

10,0

15,0

19701972

19741976

19781980

19821984

19861988

19901992

19941996

19982000

2002

Fuente: García. (2003)

A efectos de comprender las causas de dichos déficit, resulta conveniente analizar la evolución de los ingresos y gastos públicos para el período bajo estudio, a fin de identificar

23

algunos de los factores que influyen en los resultados fiscales del país. Igualmente, se evaluarán las instituciones fiscales, entendidas éstas como el conjunto de reglas, normas y mecanismos que son utilizadas para llevar a cabo el proceso presupuestario y que tienen una importante incidencia en los resultados fiscales.

Con relación a los ingresos fiscales, podemos señalar que en el caso venezolano, por ser una economía altamente dependiente de los recursos generados por el sector petrolero, la evolución, composición e inclusive las reglas fiscales han estado supeditadas a lo que acontece en esa actividad económica. Así que es natural comenzar la evaluación con el análisis de los ingresos fiscales de origen petrolero.

3.1.1 Evolución de los ingresos fiscales petroleros El gráfico 8 muestra la evolución de los ingresos petroleros per cápita en bolívares a precios de 1997, durante el período 1970-2002. Este indicador permite aproximarse a la cantidad de bienes y servicios que el Estado podría ofrecer a cada ciudadano, considerando únicamente el ingreso real de origen petrolero. Se puede apreciar que durante el período bajo estudio el comportamiento de estos ingresos presenta una alta volatilidad, con una tendencia de largo plazo a la disminución. Asimismo, los ingresos fiscales de origen petrolero han variado desde Bs. 624 hasta Bs. 8.076 por habitante medidos en términos reales, alcanzando el valor máximo en el ejercicio fiscal correspondiente al año 1974.

Gráfico 8: Ingresos Fiscales Petroleros Per-CápitaBs. Reales de 1997

-

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

9.000

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV), “40 años de Presupuesto Fiscal (1948-1988)” y Leyes de Presupuestos de diferentes años de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y cálculos propios.

Igualmente, el gráfico 9 indica que la importancia relativa de los ingresos fiscales de origen petrolero como porcentaje del PIB ha venido disminuyendo, después de alcanzar la participación más alta durante el período bajo estudio de 33% en el año 1974. En los últimos años esos ingresos fiscales petroleros registran las menores tasas de participación, alcanzando 4% y 7% en los años 1998 y 2001, respectivamente.

24

Gráfico 9: Ingresos Fiscales Petroleros como % del PIB

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

Fuente: Banco Central de Venezuela (BCV), “40 años de Presupuesto Fiscal (1948-1988)” y Leyes de Presupuestos de diferentes años de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y cálculos propios.

Otra manera de analizar la evolución de los ingresos petroleros es a partir de su expresión en dólares per cápita, de esta forma se estaría controlando el efecto cambiario que producen las devaluaciones. Sin embargo, como lo muestra el gráfico 10, los ingresos petroleros nuevamente muestran una tendencia al descenso y una volatilidad considerable durante el período examinado.

Gráfico 10: Ingresos Fiscales Petroleros Per-CápitaDólares

0

200

400

600

800

1000

1200

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002


25

Asimismo, se debe destacar que el período bajo estudio se inicia con unos ingresos petroleros bajos que luego alcanzan niveles importantes en el año 1974, debido fundamentalmente a la crisis ocurrida en el Medio Oriente. Este período es conocido como de “Bonanza Petrolera”, debido a la magnitud de ingresos provenientes de este sector recibidos en el país, los cuales se consideran sin precedentes e inesperados. Es importante señalar que para la administración de esta cantidad de recursos, en el año 1974 el Congreso le otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias para el manejo de los mismos. Esto vino a generar efectos directos sobre el gasto público.

En este sentido, una de las principales medidas fiscales adoptadas fue la utilización de exoneraciones tributarias a los sectores construcción, turismo y exportación a fin de incentivar su crecimiento. Igualmente, se modificó la Ley de Bancos, para estimular el crédito bancario y se exoneró del pago de impuestos a una gran cantidad de actividades productivas.

En cuanto a la política de gasto público, también se produjo un gran salto. A través del V Plan de la Nación se llevaron a cabo importantes inversiones públicas orientadas a incrementar y fortalecer las empresas del Estado, así como aquellas asociadas a la nacionalización de la industria petrolera. Igualmente, se incrementaron los gastos relativos a las partidas correspondientes a pago de personal, a través del incremento de los salarios públicos y del crecimiento del número de empleados públicos.

Lamentablemente, durante este período no se tomaron medidas fiscales orientadas a prevenir los efectos negativos que se originan en una economía al recibir semejante volumen de recursos, especialmente los efectos desestabilizadores que se presentan cuando las condiciones que originaron esos mayores ingresos desaparecen y se hace prácticamente imposible revertir los compromisos fiscales adquiridos por el Estado.

Asimismo, los diversos gráficos muestran que, después del “boom” de los años setenta, existe una tendencia de largo plazo a que los ingresos fiscales de origen petrolero disminuyan al mismo tiempo que registran una alta variabilidad. Sin embargo, dicha disminución se ve interrumpida por algunos “shocks” positivos, tal como sucedió en el año 1981 cuando se produjo el mayor nivel de ingresos petroleros per-cápita en dólares.

No obstante, esa tendencia a la disminución de los ingresos fiscales significa que el Estado venezolano dispone de menores recursos de origen petrolero para hacer frente a los compromisos de gasto y que, por lo tanto, los ingresos de origen no petrolero deben adquirir una mayor importancia relativa dentro de la política fiscal. En este sentido, veamos a continuación como han evolucionado los ingresos fiscales no petroleros durante este período.

3.1.2 Ingresos fiscales no petroleros

Los ingresos ordinarios no petroleros como porcentaje del PIB expresan la carga tributaria de una economía, es decir, cuánto contribuye la economía interna a financiar la actividad del Estado. Como se observa en el gráfico 11, estos ingresos fiscales registran una gran inestabilidad, disminuyendo durante el período de los años setenta y ochenta. Sin embargo, desde el año 1992 se observa un ascenso de dichos ingresos como porcentaje del PIB, como consecuencia de las reformas tributarias introducidas para ese entonces. Algunas reformas en la administración tributaria también mejoraron la efectividad recaudatoria de impuestos ya existentes como el impuesto sobre la renta.

Debe destacarse que a partir del año 1994, cuando entran en vigencia el Impuesto a las Ventas al Mayor y el Impuesto a los Débitos Bancarios, se aprecia que estos

26

ingresos se mantienen en niveles más elevados, aunque continúan presentando un comportamiento inestable.

Gráfico 11: Impuestos Internos no Petroleros como Porcentaje del PIB

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001


Entre los factores que han incidido en el comportamiento de los ingresos fiscales no petroleros se encuentran los vinculados tanto a la gestión macroeconómica (intensidad y variabilidad del crecimiento económico) como a la normativa que rige el sistema tributario venezolano. Ambas afectan directamente la capacidad de recaudación impositiva.

Más específicamente, entre los aspectos institucionales que han incidido en la menor recaudación de estos ingresos fiscales se encuentran la debilidad del marco legal tributario, las debilidades fiscalizadoras y sancionadoras de la administración tributaria, así como el uso relativamente extendido de exenciones y exoneraciones impositivas en tanto presuntos incentivos a la inversión.

A modo de conclusión preliminar se puede señalar que los ingresos fiscales en Venezuela presentan una elevada vulnerabilidad, debido a la alta dependencia de los ingresos petroleros y a la volatilidad que se registra en ese mercado. Asimismo, no se ha logrado disminuir esa vulnerabilidad a través de una diversificación y aumento de la recaudación no petrolera, como se mencionó anteriormente. En este sentido, estos elementos atentan contra la consecución de la disciplina fiscal, especialmente ante la imposibilidad de financiar el gasto público a través de los ingresos corrientes.

3.1.3 Gasto público

En esta parte del trabajo se hace una breve revisión de la evolución del gasto público, utilizando los indicadores de gasto público per-cápita y gasto público como porcentaje del PIB durante el período 1970-2002. El examen general del primero de esos indicadores demuestra que el mismo también reporta una gran variabilidad y que existe una tendencia de largo plazo a su aumento en forma moderada. Ese comportamiento se registra tanto en su expresión en bolívares constantes como en dólares, tal como se puede apreciar en el gráfico 12. Asimismo, se observa que para casi todo el período bajo estudio, ambas expresiones del gasto siguen un comportamiento similar, a excepción de los años 1984, 1989, 1995 y 1998, en los

27

cuales se producen incrementos en el monto del gasto en bolívares por efecto de las devaluaciones de la moneda con respecto al dólar.

Gráfico 12: Gasto Público Per-Cápita en Bolívares Reales y en Dólares

0

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.0030

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

Gasto en bolívares

Gasto en dolares

Lineal (Gasto en bolívares)


Precisamente debe llamar la atención que durante el período 1983-1992 se produce la mayor diferencia entre el gasto per-cápita en dólares y el expresado en bolívares; esta situación también se explica por la fuerte devaluación ocurrida durantes estos años (70% en 1983 y 64% en 1984). Sin embargo, es en el año 1996 cuando se produce la mayor devaluación de la moneda (177 %) durante este período examinado y donde se registran los más bajos niveles de gasto per-cápita, tanto en bolívares como en dólares (ver anexo).

Como se señaló anteriormente, el gasto público se ubicó en un nivel elevado al comienzo del período examinado, es decir para el año 1974, debido a los incrementos de erogaciones que se realizaron como consecuencia de los mayores ingresos petroleros de la época. Sin embargo, aunque posteriormente disminuyó el nivel de gasto público en términos reales, el mismo no se ajustó completamente a los niveles más bajos de ingreso de los años subsiguientes. Asimismo, no se tomaron las previsiones necesarias para contrarrestar los efectos económicos y sociales adversos que se producen en los períodos de “shocks” recesivos. Evidentemente, las decisiones de gasto público tomadas durante los años del “boom” petrolero se realizaron con una perspectiva fiscal de corto plazo en materia de ingresos, comprometiendo el nivel y composición del gasto para los años futuros. Parece haberse interpretado que ese aumento de ingresos tenía carácter permanente en vez de transitorio.

En cuanto al comportamiento del gasto público como porcentaje del PIB, se puede apreciar en el gráfico 13 que el mismo registra una tendencia de largo plazo a disminuir. Sin embargo, si se considera el período 1996-2003 el gasto público se ha venido incrementando, a excepción del año 2000.

28

Gráfico 13: Gasto Público Total como Porcentaje del PIB

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002


La tendencia de largo plazo a disminuir del gasto público como porcentaje del PIB puede ser explicada, en parte, por las presiones fiscales a las que está sometido el sector público. Estas presiones se expresan principalmente a través de las reducciones en los ingresos fiscales y en especial por el continuo descenso que viene registrando el ingreso fiscal petrolero per-cápita después del “boom” de los años setenta. Este comportamiento de los ingresos petroleros tiene una alta incidencia en cuanto a la cantidad de recursos que dispone el Estado para proveer bienes y servicios a la población, ya que los mismos constituyen más del 60% de los ingresos públicos ordinarios3.

En este contexto, incrementar e inclusive mantener los actuales niveles de gasto público requiere de una estrategia de incremento de los ingresos fiscales, ya que el país registra una tendencia al déficit fiscal sostenido. Como se dijo antes, esta situación hace difícil mantener los actuales niveles de gasto público. Sin embargo, desde el punto de vista legal y administrativo, ya se han intentado en el país medidas pertinentes para fortalecer la recaudación interna. Sin embargo, estas reformas realizadas no son suficientes, por cuanto se requiere de un dinamismo económico que permita la materialización de mayores ingresos fiscales disponibles en forma regular para una acción más activa del Estado en ámbitos prioritarios.

En ese sentido también será necesario adelantar acciones efectivas que le permitan al Estado mejorar la redistribución de esos recursos para dotar de capacidades de desarrollo humanos a los individuos. Esto es especialmente cierto en la actuación que el sector público pueda hacer a través de inversiones en las áreas sociales, que estén dirigidas a asegurar la efectiva igualdad de oportunidades en la consecución de un mayor bienestar social para sus ciudadanos.

Como se mencionó en el marco conceptual, el énfasis en el logro de la disciplina fiscal en ocasiones puede parecer un obstáculo que impide incrementar los recursos públicos dirigidos al financiamiento de los sectores sociales. Sin embargo, el logro de dicho objetivo macroeconómico debe apreciarse en el marco de las importantes repercusiones que este tiene sobre aspectos como la estabilidad económica y el

3 En países petroleros como México y Ecuador, el ingreso petrolero representa 35,2% y 37,4% del ingreso del Estado, respectivamente. En los otros países de América Latina, la principal fuente de ingresos del Estado proviene fundamentalmente de la tributación sobre la economía interna.

29

empleo. Se debe observar que, cuando estos aspectos no son suficientemente atendidos, estos pasan a representar una fuente importante de inequidad al incidir negativamente sobre aspectos relacionados con las llamadas capacidades básicas (Sen, 2000).

En efecto, en la medida en que los niveles de inversión privada disminuyan como consecuencia de la inestabilidad económica, las fuentes de empleo también se reducirán, lo que se traduce en menores oportunidades de trabajo. Asimismo cabe mencionar que la capacidad de los individuos para hacer frente a la inestabilidad macroeconómica depende sensiblemente de sus activos disponibles (ahorros, etc.). Ambos elementos afectan principalmente a los grupos más pobres de la población. Así las oportunidades de los individuos de ejercer sus derechos sociales y económicos se verán menguadas y se incrementara la inequidad.

3.1.4 Reglas político-electorales y gasto público

Es importante señalar que, de acuerdo a lo presentado en el marco conceptual con respecto a la utilización del gasto público por parte de los gobernantes con fines electorales, en el caso venezolano las pruebas econométricas4 realizadas señalan que en nuestra economía no hay una relación significativa ente el ciclo político electoral y el gasto público. Como se apreciará a continuación, esto no significa que no se registren incrementos del gasto público durante algunos períodos electorales.

Igualmente, pruebas empíricas realizadas por otros investigadores (Puente, 2003) también parecen indicar que la variable político electoral no resulta estadísticamente significativa para explicar el comportamiento del gasto social. Estos resultados podrían explicarse porque los incrementos del gasto público se presentan durante todo el ciclo político-electoral y no se pueden asociar exclusivamente a los años en que se producen elecciones. Sin embargo, es necesario realizar estudios con pruebas estadísticas de mayor complejidad para obtener resultados concluyentes.

3.1.5 Aspectos institucionales

A fin de continuar identificando las causas que explican los resultados deficitarios de la gestión fiscal, se analizarán a continuación algunos aspectos de carácter institucional que contribuyen a explicar los resultados mostrados anteriormente y que fueron señalados en el marco conceptual. Para ello se hará uso de una metodología originalmente desarrollada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 1997) y posteriormente aplicada con variantes al caso venezolano (Barrios, 2002). Esta metodología identifica una serie de elementos operativos a través de los cuales se materializan las llamadas restricciones presupuestarias proclives a la disciplina fiscal, tal cual se aprecia en los encabezados de esta parte del trabajo.

Fijación de topes de gasto y/o déficit

En cuanto al persistente déficit fiscal registrado en el país, debe observarse las consecuencias negativas que genera el incumplimiento de las reglas fiscales establecidas en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público aprobada en el año 2000. En efecto, el incumplimiento de los topes de gasto y/o déficit fiscal allí establecidos facilita el que los distintos grupos que participan en la formulación del presupuesto compitan por los recursos fiscales de tal manera que se produzca un sesgo pronunciado a los desequilibrios en las cuentas del sector público. En una medida importante, esto puede explicarse por que cada grupo de interés representado en las instancias de decisión (ministerios, legisladores) no se hace responsable por la totalidad del costo social de los programas que apoya, sino que actúa en función de obtener el máximo de esos recursos para financiar sus programas y partidas presupuestarias de interés particular o grupal.

4 Se utilizó una variable “dummy” cuyo valor era uno para los años electorales y cero para el resto de los años.

30

De esta manera se observa que en los momentos que en Venezuela se han producido “shocks” favorables en los ingresos fiscales, esos mayores ingresos fueron prontamente utilizados. En buena medida, ello ha sido así debido a que los distintos grupos de interés que participan en la elaboración del presupuesto han carecido de incentivos para ahorrar parte de esos recursos para las épocas futuras de menores ingresos. De esa manera también se podrían contrarrestar los efectos económicos y sociales negativos que provocan los períodos en que se generan menores ingresos fiscales, especialmente sobre la población de menores recursos.

Nuevamente se puede recurrir a la hipótesis de la tragedia de los comunes, para entender que estos escasos incentivos al ahorro público se explican en buena medida por el hecho de que cada uno de los grupos que participa en la asignación de fondos en el proceso presupuestario percibe que los otros harán uso de esos recursos en forma inmediata, agotando su disponibilidad. Ante ese riesgo, cada grupo prefiere no quedarse fuera del reparto de los recursos fiscales, asegurando su participación presupuestaria en el presente. Este fenómeno, naturalmente, se expresa en mayor escala en una economía como la venezolana que deriva una parte importante de sus recursos de una renta como la petrolera.

Asimismo, en los períodos de reducción en los ingresos, el gasto público ha disminuido y no se le ha podido imprimir un comportamiento anti-cíclico, como habría de esperarse de ese instrumento de la política fiscal. Sin embargo, esa disminución en el gasto del Estado ha ocurrido en una proporción menor que la correspondiente a sus ingresos, lo que ha obligado a incurrir en endeudamiento para su financiamiento y por lo tanto a un incremento de los desequilibrios fiscales. Es importante señalar que la porción de disminución que se registra en el gasto público ocurre básicamente en las partidas correspondientes a la inversión y mantenimiento de infraestructura física. Este aspecto se desarrollará más adelante en la sección relativa a la función de redistribución social.

En el mismo orden de ideas, el diferimiento para el futuro del costo fiscal de ese endeudamiento tiene importantes implicaciones en cuanto a la equidad y a la sostenibilidad del gasto público. Esto es así por cuanto se estaría generando una forma de inequidad inter-temporal, o más específicamente intergeneracional, al imponer a generaciones futuras que asuman el costo de un mayor gasto público, cuyo beneficio es disfrutado de manera anticipada. Sin embargo, habría que evaluar en cuánto se benefician efectivamente las generaciones futuras de ese gasto público anticipado para poder visualizar su efecto neto.

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Programa macroeconómico como restricción a la elaboración del presupuesto

Otra modalidad institucional que se recomienda para el logro de la disciplina fiscal, distinta al establecimiento de topes de gasto y/o déficit, es el contar con un programa macroeconómico consistente aprobado de manera anticipada. De esta manera se pretende avanzar hacia el control de los niveles de endeudamiento y, por lo tanto, considerar los efectos macroeconómicos del mismo. Igualmente, en términos más operativos, ese programa macroeconómico debería justificar los supuestos utilizados para la estimación de los ingresos y gastos del presupuesto, a efectos de poder evaluar su consistencia.

En el caso venezolano, se asume que el presupuesto público debe estar orientado por un Plan Operativo Anual, contentivo de la política macroeconómica del gobierno y elaborado conjuntamente entre el Ministerio de Planificación, el Ministerio de Finanzas, el Banco Central de Venezuela y la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE). En la práctica no ha sido muy significativa la consideración de la consistencia macroeconómica en el proceso presupuestario en Venezuela.

En este sentido, resulta ilustrativo lo expresado por el Banco Central de Venezuela en su Informe Económico del año 2002:

“...La gestión fiscal expresada originalmente en el presupuesto se fundamentó en premisas que desde comienzos del ejercicio económico resultaron insostenibles, en particular las referidas al mercado petrolero….”

A fin de fortalecer las capacidades institucionales en esta materia, tanto del poder ejecutivo como del legislativo, hace pocos años se instalaron oficinas de asesoría económica en el Ministerio de Finanzas y en la Asamblea Nacional, con la finalidad de evaluar técnicamente la consistencia y el impacto macroeconómico de las decisiones presupuestarias. Sin embargo, la escasa autonomía de esas oficinas y, en general, la insuficiente importancia que la clase política tiende a atribuirle a sus opiniones, no permite esperar un cambio sustantivo en las prácticas que se han utilizado en el país con relación a la formulación y gestión presupuestaria. Igualmente, constituye una evidencia de la poca importancia que se les otorga a estas oficinas de asesoría el hecho de que no se les apoyara con el financiamiento interno requerido para su funcionamiento, una vez completado el período de financiamiento que se les asignaba a través de los bancos multilaterales.

Poder relativo de los agentes en el proceso de preparación presupuestaria

Otra modalidad recomendada para la restricción del déficit y logro de la disciplina fiscal consiste en otorgar al ministro de finanzas un mayor poder relativo de decisión en el proceso presupuestario con relación a los otros ministros. La finalidad de esa regla es promover la coordinación de las decisiones, así como controlar el sesgo al déficit que produce la competencia entre los distintos sectores por obtener un mayor presupuesto, especialmente a través de las organizaciones ministeriales.

No obstante, vale la pena mencionar que se han realizado criticas a estas estructuras jerárquicas (BID, 1997), argumentando que las mismas pueden facilitar que el poder ejecutivo utilice los presupuestos con fines electorales y no responda plenamente a las legitimas demandas de los diversos grupos de interés que promueven tales o cuales programas de gasto público.

En el caso de Venezuela el ministro de finanzas tiene considerable mayor peso en las decisiones presupuestarias que los ministros del gasto, particularmente a través del control que la ONAPRE ejerce en la fase de consolidación y elaboración definitiva del proyecto de presupuesto público. Sin embargo, la elaboración de los presupuestos de gasto por parte de los organismos interesados abre espacio para coaliciones entre ministros del gasto y miembros de las comisiones sectoriales del legislativo (educación, salud, defensa, desarrollo regional, etc.), quienes por razones de asimetría de información son difícilmente controlables por las autoridades presupuestarias y de planificación.

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Prerrogativas que posee el poder legislativo para modificar el proyecto de presupuesto

En el enfoque de las instituciones fiscales se recomienda que el poder legislativo no pueda aumentar el nivel de gasto público presentado por el poder ejecutivo sin que se le otorgue nuevas fuentes de financiamiento. Esa prescripción expresa la preocupación relativa a las presiones que están sometidos los legisladores por sus propios grupos de interés, las cuales pueden ser en alguna medida contenidas a través de estas restricciones presupuestarias para evitar la sobre-expansión del gasto público.

En Venezuela el legislativo sólo puede modificar la composición del gasto, pero no puede autorizar gastos en exceso a los ingresos estimados por el ejecutivo. En algunas pocas ocasiones se han presentado controversias administrativas y judiciales sobre el alcance de la competencia del legislativo para hacer modificaciones al proyecto de presupuesto presentado por el ejecutivo. Sin embargo, la práctica prevaleciente muestra que cuando existen diferencias sustantivas de opinión, estas se resuelven a través de negociaciones puntuales entre ambos poderes.

Para resolver estas diferencias existen precisamente mecanismos institucionalizados como la interpelación que las comisiones sectoriales de la Asamblea Nacional hace a las autoridades de los organismos responsables correspondientes. En el caso de los estados y municipios también existen este tipo de acuerdos formales e informales para modificar el proyecto de presupuesto cuando existen diferencias sustantivas sobre su composición. Se podría interpretar que ese tipo de prácticas podrían facilitar las coaliciones entre parlamentarios y autoridades sectoriales, debilitando la transparencia del proceso presupuestario y eventualmente afectando la disciplina fiscal.

Posibilidad de que el legislativo no apruebe el proyecto de presupuesto

A fin de impedir presiones indebidas para la expansión del gasto público por parte del legislativo sobre el poder ejecutivo, el enfoque de las instituciones fiscales recomienda que el primero esté inhabilitado para paralizar la gestión fiscal del gobierno. Para ello se utiliza el expediente de la reconducción presupuestaria ante la eventual incapacidad del legislativo de llegar a acuerdos para aprobar el proyecto de presupuesto público para un determinado ejercicio fiscal.

En el caso de Venezuela, si el legislativo rechaza el proyecto presentado por el ejecutivo, se mantiene en vigencia el presupuesto del año anterior. Nuevamente, las normas sobre la fecha de presentación del proyecto de presupuesto por parte del ejecutivo se han intentado adelantar en varias oportunidades para evitar la reconducción del presupuesto, pero en la práctica los legisladores igualmente tendían a postergar esa discusión hasta el final de la fecha límite.

3.2. Alcanzar una adecuada distribución de la riqueza creada en la economía

Se ha reconocido ampliamente la importancia que el gasto público tiene en la consecución de una mejor distribución de los recursos en la sociedad, particularmente mediante la creación de igualdad de oportunidades para que todos los individuos puedan desarrollar las capacidades necesarias para llevar una vida digna. Igualmente, se reconoce que el funcionamiento del sistema de mercado puede resultar insuficiente en algunas ocasiones para lograr esos objetivos. El Estado puede hacer mucho entonces por subsanar algunas de las fallas del mercado y sus deficiencias redistributivas.

En cuanto a esto último, se han identificado un conjunto de estrategias y políticas de naturaleza social que pueden contribuir notablemente con el logro de una mayor equidad social y superación de los niveles de pobreza. Para ello es factible recurrir a un conjunto de políticas públicas, sea a través de servicios y programas estructurales como aquellas dirigidas al soporte de los grupos en situación de desventaja social. Los primeros están

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dirigidos a dotar a los miembros de la sociedad de capacidades para su actuación en el mercado de trabajo y en sus otros quehaceres sociales requeridos para llevar una vida digna. Las segundas se orientan principalmente a atender a grupos sociales vulnerables, cuya mejora en sus condiciones de vida amerita una asistencia inmediata para subsanar la incapacidad de corto plazo de la red de seguridad social de remediar esas condiciones.

A continuación se presentan algunas de las razones que presionan y justifican una mayor presencia del Estado a través del gasto social, las cuales están relacionadas con las mayores necesidades por bienes y servicios públicos por parte de la población: • Cambios demográficos: El solo crecimiento de la población implica la necesidad de

incrementar la oferta de servicios públicos. En el caso de Venezuela, según el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), el número de habitantes del país creció en 24% para el período 1990-2000 y la población en edad escolar en 14% para el mismo período. Esto incrementa los requerimientos de centros de enseñanza, docentes y dotación de insumos Aunque no necesariamente estos deben ser provistos de manera directa por el Estado, como se señaló antes, se requiere de mayores recursos para su financiamiento y para la regulación, a fin de garantizar el acceso de la población usuaria a los servicios.

• Incremento de la pobreza: Según el Informe Social del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), el porcentaje de población en situación de pobreza se ha incrementado en Venezuela; para el año 2002 el 48,6% se encontraba en situación de pobreza y el 31,2% en situación de Necesidades Básicas Insatisfechas. Esta situación está relacionada con el hecho de que existen grupos de la población que se encuentran excluidos de ciertos servicios y que no tienen acceso ni siquiera al ejercicio de un mínimo de sus derechos humanos, establecidos en la propia Constitución. En consecuencia, dentro de sus políticas públicas el Estado debe contemplar programas estructurales y compensatorios dirigidos a enfrentar la pobreza y generar oportunidades para que esos grupos puedan mejorar tales capacidades.

• Incremento de precios de esos servicios en el sector privado: Los precios de los servicios relativos a educación, salud y vivienda de carácter privado se han incrementado considerablemente en los últimos años. De hecho los índices de precios correspondientes a los rubros de salud y educación se encuentra por encima del índice general de precios. Igualmente, las variaciones de precios son mayores en estos sectores que los precios generales, de acuerdo a cifras del Banco Central de Venezuela. Esta situación, acompañada del deterioro sostenido del poder adquisitivo de la población, trae como consecuencia que parte de la demanda de estos servicios se oriente hacia el sector público, cuando en otras condiciones podría ser satisfecha en el sector privado. Todo esto presiona para que el sector público requiera contar con los recursos fiscales necesarios para satisfacer esta mayor demanda.

• Cambios en las expectativas de la población: Los avances tecnológicos y la mayor información que tiene la población hacen que los ciudadanos cada día exijan servicios públicos de mayor calidad. En general, incorporar los desarrollos tecnológicos en la provisión de dichos servicios genera fuertes presiones sobre los costos y, por lo tanto, de la cantidad de recursos que se requieren para la provisión de los servicios. Un par de ejemplos de esto lo constituyen los centros de computación en los centros de enseñanza, así como la tecnología y la hotelería en los establecimientos de salud.

Estos elementos contribuyen, en parte, a explicar el comportamiento del gasto social en Venezuela y por qué el Estado tiene ahora una mayor responsabilidad en la provisión de servicios como salud y educación. Sin embargo, el que muchos de esos bienes y servicios públicos sean de la responsabilidad del Estado, no significa que necesariamente la prestación de los mismos deba ser realizada directamente por establecimientos públicos (centros educativos, centros de salud). Existen mecanismos a través de los cuales el Estado puede apoyarse a la red de prestación privada para garantizar el acceso y la cobertura a esos servicios, sin que él sea su proveedor directo. Esto no significa que el Estado renuncie a asumir la responsabilidad del financiamiento, así como de velar por la cobertura y la calidad de esos servicios, por ejemplo, a través de adecuadas modalidades de contratación. Algunos de esos mecanismos son los relativos a la utilización de los

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llamados “vouchers” en educación, así como la adquisición de servicios de salud a través de contratos de gestión a la red no pública de establecimientos. A efectos de evaluar el desempeño que ha tenido el Estado en cuanto a la consecución del objetivo de mejorar la distribución social se presenta en esta sección: (i) un análisis de las tendencias del gasto social en Venezuela para el período 1970-2002; (ii) una evaluación de los grupos sociales quiénes ganan y quiénes pierden con la política de gasto social; (iii) un panorama sobre los programas compensatorios en el país; y (iv) un análisis de los principales factores institucionales que pueden contribuir a explicar los resultados del gasto público en cuanto a la distribución social, entendida esta última básicamente en términos de distribución del ingreso nacional.

3.2.1 Tendencias del gasto social en Venezuela El gasto social en Venezuela como porcentaje del PIB se mantiene relativamente estable para todo el período bajo estudio, a pesar de que el gasto público total como porcentaje del PIB muestra una tendencia de largo plazo a la disminución. Como se muestra en el gráfico 14 se registra un importante descenso en el año 1996, llegando al nivel más bajo durante todo el período (14% del PIB). Lo paradójico es que este comportamiento produjo como resultado un importante superávit fiscal para dicho año, dando muestra evidente de un caso de “sobre-ajuste” del gasto público. Asimismo, el gasto social se mantiene con una participación entre el 7 y el 11% del PIB para todo el período examinado.

Gráfico 14: Gasto Público Total y Gasto Público Social como Porcentaje del PIB

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

Gasto Público Total Gasto Público Social


Allí también se puede observar que el gasto social como porcentaje del PIB ha logrado mantener su importancia relativa dentro de la economía nacional. Por el contrario el gasto público total muestra una tendencia de largo plazo a la disminución con respecto al tamaño de la actividad económica.

De lo anterior se puede inferir que los sectores sociales en su conjunto han resultado favorecidos, ya que los recortes que se han producido en el gasto social han sido proporcionalmente menores que los ocurridos en el gasto público total; en otras palabras, la participación de los sectores sociales en el gasto público total no se ha reducido tanto como en otros sectores receptores de recursos fiscales.

Otra manera de analizar la evolución del gasto social es a partir de su expresión per-cápita, en bolívares a precios constantes y en dólares. Como se muestra en el gráfico 15, ambas expresiones del gasto social experimentan un comportamiento similar, con una alta volatilidad e importantes períodos de disminución. Este comportamiento muestra que a pesar de que el sector social ha resultado favorecido en términos relativos, no quiere decir que el mismo no haya estado afectado negativamente en los momentos de contracción económica.

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Gráfico 15: Gasto Social Per-Cápita en Bolívares a precios del año 1997 y en Dólares

0

100

200

300

400

500

600

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

Dol

áres

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

Bol

ívar

es

Gasto Social Per-cápita en dólares Gasto Social Per-cápita Real en Bolívares

Fuente: “40 años de Presupuesto Fiscal (1948-1988)” y Leyes de Presupuestos de diferentes años de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadísticas (INE), Banco Central de Venezuela y Cálculos Propios.

Con relación a las posibilidades del gasto social para contrarrestar los efectos que sobre los grupos sociales más pobres tienen los “shocks” negativos de la economía, se observa una correlación positiva (20%) entre la variación del PIB y el gasto social; es decir, que en el caso venezolano es posible señalar que el gasto social posee una limitada acción como mecanismo anti-cíclico, aún reconociendo que ese no es estrictamente su unción como instrumento de política pública. En este sentido, el gráfico 16 ilustra el comportamiento cíclico del gasto social.

Grráfico 16: Variación porcentual del PIB y Gasto social real per-cápita en bolívares

-10,00%

-5,00%

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

-

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

Variación del PIB

Gasto Social per-cápita

Fuente: “40 años de Presupuesto Fiscal (1948-1988)” y Leyes de Presupuestos de diferentes años de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadísticas (INE), Banco Central de Venezuela y Cálculos Propios.

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Es importante señalar que en el año 1998 se creó en Venezuela el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM), una instancia sin personalidad jurídica adscrita al Banco Central de Venezuela, con el objeto de procurar que las fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario equilibrio fiscal, cambiario y monetario del país; asimismo, si bien esa no es estrictamente su función, el FIEM permitiría contar con recursos para brindarle sostenibilidad a las políticas de carácter social, de manera que contribuyan a contrarrestar los efectos de los “shocks” fiscales negativos.

Sin embargo, luego de creado el FIEM, sus estatutos han venido experimentando una serie de modificaciones orientadas a dar al ejecutivo nacional una mayor flexibilidad para la utilización de estos recursos. Asimismo, para finales del año 2003 el FIEM fue sustituido por el Fondo para la Estabilización Macroeconómica (FEM). En ese sentido, el cuadro sobre el patrimonio disponible del FIEM/FEM indica los importantes retiros que se han realizado de estos recursos. Se observa allí que en el año 2002 se retiraron US$ 3.970 millones, mientras que en el año 2003 se retiraron US$ 2.169 millones.

Cuadro 1: Patrimonio Disponible del FIEM/FEM (Millones de US$)

Año Monto 1999 215 2000 4.575 2001 6.212 2002 2.849

Fuente: Banco Central de Venezuela

Lamentablemente se debe observar que la discrecionalidad otorgada al ejecutivo nacional para el uso de esos recursos y su manifiesta utilización de los mismos, le hace perder al FIEM la credibilidad necesaria como regla fiscal para la estabilización macroeconómica y la disciplina fiscal.

3.2.2. ¿Quiénes ganan y quiénes pierden con la política de gasto social?

La evaluación sobre quiénes son los actores sociales que ganan y quiénes los que pierden con la política de gasto público, en términos del objetivo de distribución social, se puede realizar desde diferentes perspectivas: (i) a partir del comportamiento del gasto social con relación al gasto público total; (ii) a partir de la importancia relativa de los distintos sectores que conforman el gasto social, a efectos de evaluar cuáles sectores son los más favorecidos; y (iii) con relación a cuáles áreas se les da prioridad a través de los diferentes programas y servicios sociales, que se manifiestan en determinadas partidas presupuestarias.

(i) Comportamiento del gasto social con relación al gasto total

La evaluación del comportamiento del gasto social con relación al gasto total nos da una percepción sobre el grado de compromiso del Estado con el sector social. Sin embargo, más adelante veremos que existen otros factores a considerar para tener indicios más precisos sobre quiénes son los ganadores de la política de gasto público. Estos últimos factores están relacionados con la orientación y eficiencia del gasto, así como también con las reglas fiscales utilizadas para la asignación de los recursos públicos y su vigilancia.

Como se señaló anteriormente, a pesar de la tendencia a disminuir del ingreso y del gasto público, el sector social ha mantenido su importancia relativa en proporción al PIB. Asimismo, al considerar la importancia del gasto social con relación al gasto total se aprecia una tendencia a incrementarse en el tiempo, llegando inclusive a representar hasta un 50% del gasto total. Así se puede observar en el gráfico 17 correspondiente al gasto social como porcentaje del gasto

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total. De lo anterior se puede concluir que el área social se ha mantenido relativamente protegida dentro de la política de gasto público e inclusive puede apreciarse que ha resultado inclusive favorecida con relación a otros sectores beneficiarios de las erogaciones del Estado.

No obstante, hay que tener en cuenta la rigidez presupuestaria que caracteriza el gasto público dirigido a estos sectores sociales, especialmente los correspondientes a salud y educación, debido a la importancia de las partidas relacionadas con salarios y compensaciones a sus recursos humanos en sus respectivos organismos.

Sin embargo, que el sector social en Venezuela haya contado con una estabilidad relativa en cuanto a los recursos públicos no representa una garantía para el logro exitoso de los objetivos relacionados con una adecuada distribución social ni con la consecución de los propósitos colectivos para que los miembros de la sociedad cuenten con las oportunidades necesarias para disponer de garantías mínimas de servicios en las áreas sociales.

Gráfico 17: Gasto Público Social como Porcentaje del Gasto Público Total

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1.970 1.971 1.972 1.973 1.974 1.975 1.976 1.977 1.978 1.979 1.980 1.981 1.982 1.983 1.984 1.985 1.986 1.987 1.988 1.989 1.990 1.991 1.992 1.993 1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

Fuente: “40 años de Presupuesto Fiscal (1948-1988)” y Leyes de Presupuestos de diferentes años de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y Cálculos Propios

(ii) Comportamiento del gasto de los distintos sectores sociales

Como se mostró anteriormente los sectores sociales en su conjunto no han resultado desfavorecidos con la política fiscal, en el sentido que las disminuciones ocurridas en el gasto social han sido proporcionalmente inferiores a las correspondientes en el gasto público total. Sin embargo, cabe examinar cómo ha sido la evolución entre los diferentes sectores sociales, en el sentido de cuáles sectores han sido los más afectados y cuáles áreas sociales han tenido prioridad en la asignación del gasto público.

Considerando como parte del gasto público social los sectores de educación, salud, seguridad social, vivienda, desarrollo social y participación, cultura y comunicación social, ciencia y tecnología, es posible observar que los mismos han representado en promedio un 33% del gasto público total en Venezuela durante el período 1970-

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2002. Igualmente, se aprecia una tendencia de largo plazo a incrementar la participación de estos sectores sociales dentro del gasto total, como se señaló anteriormente.

Asimismo, se observa en el cuadro 2 que el sector educación es el que registra una mayor participación en el gasto social con relación a los otros sectores sociales ya mencionados. Esto a pesar de que ese sector ha venido disminuyendo su participación en el presupuesto público, al darle paso a actividades que al comienzo del período examinado no contaban con una asignación explicita en el presupuesto público, como lo son los sectores de cultura, ciencia y tecnología, así como desarrollo y participación social.

De manera similar ocurre con la asignación de recursos al sector salud, el cual pasa de ocupar el segundo lugar en importancia relativa después de educación al tercer lugar, para así darle paso al sector de seguridad social. Como es bien conocido, esa es una tendencia que se ha venido registrando a nivel mundial, en la medida en que el envejecimiento de la población exige un flujo creciente de erogaciones relativas a pensiones y jubilaciones. Aunque en forma aún relativamente moderada, Venezuela no ha escapado a esa tendencia general. En nuestro caso, a ello se agregan las transferencias por concepto de compensación al desempleo, el cual ha sido estructuralmente elevado particularmente en la última década.

Es importante señalar además que uno de los elementos que explica el incremento de la importancia relativa del subsector seguridad social viene dado el mayor flujo de recursos aportados por el Estado al asumir la descapitalización sufrida durante años por el fondo de pensiones.

Como se aprecia entonces nuevamente, elementos de naturaleza demográfica y macroeconómica se pueden conjugar para presionar al alza los niveles de gasto público.

Cuadro 2: Distribución Sectorial del Gasto Social (1970- 2002) (Porcentajes)

Educación Cultura y

Comunic. Social Ciencia y

Tecnología Vivienda Desarr.

Urb. y Serv Conex. Salud

Desarrollo Social y Partic.

Seguridad Social

1.970 51,7% 0,0% 0,0% 8,5% 39,8% 0,0% 0,0% 1.980 43,0% 0,0% 0,0% 23,9% 15,9% 17,3% 0,0% 1.990 40,3% 1,6% 1,0% 16,1% 19,5% 12,9% 8,6% 2.000 41,6% 1,5% 2,1% 15,0% 12,4% 7,3% 20,1% 2.001 40,3% 1,3% 2,3% 8,0% 12,0% 7,6% 28,5% 2.002 42,3% 0,9% 1,2% 7,8% 15,3% 7,6% 24,8%

Fuente: “40 años de Presupuesto Fiscal (1948-1988)” y Leyes de Presupuestos de diferentes años de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Banco Central de Venezuela (BCV) y Cálculos Propios

Igualmente, las erogaciones en educación, salud y seguridad social constituyen las actividades con mayor participación en el gasto público social en Venezuela y esto tiene una gran importancia en cuanto a la contribución que pueden realizar estos sectores en el incremento del desarrollo humano y en el mejoramiento de la calidad de vida de los venezolanos.

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Asimismo, un aspecto que se debe tener en cuenta para evaluar la participación relativa de cada sector social es el relacionado con los cambios en la organización de los organismos públicos. En este sentido, habría que considerar los cambios ocurridos en los años 1976 y 2000. Mientras que en el año 1976 se crearon nuevos ministerios para la gestión de la política social, en el año 2000 se integraron algunos de ellos, como fue el caso del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, así como algunos componentes del Ministerio de la Familia. Evidentemente que estas modificaciones impiden realizar una adecuada comparación en el tiempo sobre cómo ha venido variando la importancia de cada uno de ellos.

No obstante, en cuanto al gasto en educación como porcentaje del PIB, se observa en el gráfico 18 que a partir del año 1984 este comienza a perder importancia, luego de haber alcanzado hasta 5,4% del PIB. Sin embargo, a partir del año 2000 el sector educación nuevamente comienza ha adquirir importancia y su asignación ha superado el 4% del PIB.

Gráfico 18: Gasto Público en Educación y Salud(Como porcentaje del PIB)

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

1.97

0

1.97

2

1.97

4

1.97

6

1.97

8

1.98

0

1.98

2

1.98

4

1.98

6

1.98

8

1.99

0

1.99

2

1.99

4

1.99

6

1.99

8

2.00

0

2.00

2

Educación Salud

Fuente: “40 años de Presupuesto Fiscal (1948-1988)” y Leyes de Presupuestos de diferentes años de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Banco Central de Venezuela y Cálculos Propios.

Con relación al sector salud, cuyo gasto tiene una elevada importancia como parte de la garantía de servicios mínimos indispensables y para el aprovechamiento de oportunidades de desarrollo humano, a pesar de ocupar el segundo lugar en importancia relativa en el presupuesto, de acuerdo a las cifras internacionales se puede decir que la proporción que el Estado venezolano destina a este sector, menos del 2% del PIB, es considerablemente bajo. No obstante, se han realizado algunas aproximaciones que señalan que en este país el sector público gasta alrededor del 3% del PIB en el sector salud (Salvato, 2003). Esta cifra es producto de la fragmentación del sistema de salud venezolano, particularmente en su segmento público, todo lo cual incide sobre la asignación efectiva de los recursos fiscales a este sector, así como en su eficiencia.

En este sentido, se debe insistir en que el gasto que realiza el sector público en salud es muy difícil de cuantificar debido a lo fragmentado que se encuentra el sistema. Esto hace que muchas de las transferencias de recursos que van a diferentes dependencias del Estado se destinen parcialmente para financiar servicios de salud para los funcionarios de dichas dependencias y/o para la compra de pólizas de seguro privado para la protección de estos funcionarios, desvirtuando su propósito de naturaleza colectiva.

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En este mismo orden de ideas debe observarse que la existencia de los dos principales subsistemas, el financiado a través de los impuestos bajo la responsabilidad del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) y el de carácter contributivo a través del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), hacen difícil la cuantificación precisa del gasto público en salud en Venezuela. El panorama se complica adicionalmente por los llamados regimenes especiales señalados anteriormente, restándole transparencia a la gestión presupuestaria.

Sin embargo, más allá de conocer el número de afiliados correspondientes a los distintos subsistemas, no se han realizado estudios orientados a medir y evaluar las coberturas en cuanto a poblaciones específicas y prestaciones en salud de estos diferentes regímenes especiales, cuyos servicios se orientan a colectivos específicos y no ha toda la comunidad, no obstante que la mayor parte de su financiamiento proviene de los impuestos.

Un estudio de esta naturaleza tiene gran importancia en términos de los efectos que genera esta organización del sistema sobre el tratamiento equitativo de los distintos grupos sociales que componen a la población, especialmente en cuanto a la identificación de eventuales tratamientos diferenciales injustificados, desde la perspectiva de los derechos de todos esos ciudadanos. Es evidente que esta organización del sistema de salud genera grandes inequidades, ya que discrimina el acceso de una parte importante de la población a servicios que son financiados a través de los impuestos, al mismo tiempo que genera situaciones en las que algunas personas poseen más de una cobertura. (iii) Programas y partidas prioritarias

La evaluación sobre quién gana y quién pierde con la política de gasto social no se puede limitar únicamente a la cantidad de recursos fiscales con que cuenta cada sector y qué lugar ocupa en la asignación presupuestaria. También es importante conocer en qué está gastando cada uno de ellos, a fin de analizar si las partidas y programas financiados se corresponden con las áreas de mayor rentabilidad social. En otras palabras, se espera que se brinde prioridad a aquellas actividades que promuevan el incremento del desarrollo humano y contribuyan a alcanzar mejoras en la equidad. Sin embargo, en el caso venezolano este no parece haber sido el criterio que ha predominado en los momentos de tomar decisiones sobre la asignación de los recursos fiscales. En este sentido, para ilustrar la experiencia venezolana se han seleccionado los sectores de salud y educación, vista su importancia no sólo en las áreas sociales sino con relación al gasto público total.

En el caso de la educación, de acuerdo a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) la mayor proporción de los recursos de este sector se orientan hacia la educación superior (41,09%). Esto a expensas del gasto en la educación a nivel de preescolar, básica y diversificada, siendo que está demostrado que el gasto público en educación básica tiene mayores efectos progresivos en el nivel básico que en el superior. Por si fuera poco, en el caso venezolano se ha determinado que el bajo número de años de escolaridad es la principal causa de la pobreza (Riutort, 2000)

Igualmente, en el sector salud encontramos que se le otorga una mayor prioridad en la asignación de los recursos fiscales a las actividades relacionadas a programas curativos que a los correspondientes a la atención primaria en salud, no obstante que los primeros parecen tener una mayor incidencia favorable sobre los grupos sociales de menores recursos, visto su perfil epidemiológico.

Asimismo, en términos más asociados a la clasificación funcional del gasto público, se observa que en estos dos sectores sociales los gastos correspondientes a recursos humanos representan la mayor parte de los gastos. No obstante, a pesar de ser estos sectores trabajo intensivos, dentro de la composición del personal se observa que la mayor proporción del mismo corresponde a obreros.

En efecto, en el caso del sector salud, de acuerdo a la ONAPRE los obreros ocupan el primer lugar en la estructura de personal (48%), en segundo lugar se

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encuentra el personal administrativo (24%), luego el correspondiente a profesionales y técnicos (19%) y en último lugar los médicos y personal directivo (9%). Esta conformación del recurso humano en el sector salud es el resultado de utilizar a este sector como una fuente de trabajo, generando una gran cantidad de cargos públicos que le crean una fuerte rigidez a los presupuestos para realizar reorientaciones del gasto. Esa no parece ser la mejor manera de distribuir recursos fiscales para mejorar la efectividad del gasto social.

Como se señaló anteriormente, la rígida estructura del gasto público en estos sectores explica por qué en el sector social ese gasto no ha tenido el mismo comportamiento descendiente que el gasto público total. De esa manera, más que una política pública de asignar recursos fiscales a sectores prioritarios, como lo son salud y educación, lo que se ha venido haciendo es utilizar estos sectores como fuente para la generación de empleos. Se podría decir que ese comportamiento responde a las presiones de grupos de interés como los sindicatos y de los grupos políticos, mientras que las necesidades de la población parecen haber pasado a un segundo plano dentro de las estrategias de ese sector. Estos aspectos serán tratados más adelante en el análisis institucional.

De esta manera, al revisar la estructura del gasto acordado del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, clasificado por partida presupuestaria para diferentes años, en el cuadro 3 se observa la importancia relativa que para el inicio del período representa la partida 401, correspondiente a los gastos de personal.

Sin embargo, en los últimos años las denominadas transferencias (partida 407) han adquirido también una mayor importancia, debido principalmente al avance en el proceso de descentralización de los servicios de salud, que obliga a traspasar recursos fiscales desde aquel ministerio a las organizaciones responsables de esos servicios en los gobiernos regionales. Asimismo, de acuerdo a información suministrada por las autoridades de salud de varios de los estados donde los servicios de salud han sido descentralizados, el componente principal de aquella partida de transferencias corresponde a gastos de personal. Paradójicamente, en muchas ocasiones esta partida llega a ser insuficiente para cumplir con los compromisos laborales asociados a esos servicios regionales de salud.

Cuadro 3: Ministerio de Salud y Desarrollo Social Clasificación por Partidas del Gasto Acordado

(Porcentajes) Partidas

Presupuestarias Denominación 1991 1993 1996 1999 2003 401 Gastos de Personal 45% 52% 15% 11% 23% 402 Materiales y suministros 12% 10% 9% 5% 9% 403 Servicios no personales 2% 3% 2% 1% 2% 404 Activos reales 2% 1% 0% 0% 1% 407 Transferencias 40% 34% 74% 81% 64%

Fuente: Leyes de Presupuesto Público de diferentes años, Oficina Nacional de Presupuesto; cálculos propios.

Asimismo, esto explica por qué las disminuciones presupuestarias que sufren los sectores sociales en cuanto a los recursos reales que le son asignados, afectan principalmente las partidas relacionadas con inversión, mantenimiento y compra de insumos necesarios para la provisión de los servicios, ya que ellas son las partidas más susceptibles a sufrir recortes. Esta situación hace que los establecimientos educativos y de atención a la salud se deterioren y no dispongan de los insumos necesarios para prestar servicios de calidad, así como responder a las crecientes necesidades y exigencias de la población.

3.2.3. Política social compensatoria

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Como se mencionó anteriormente, dentro de la política social que lleva a cabo el Estado para contribuir con una mayor equidad social se incluye, además de las acciones de carácter estructural, un conjunto de programas que están dirigidos específicamente a los grupos más vulnerables de la sociedad. Estos programas se denominan en ocasiones como compensatorios, dado que pretenden ser un paliativo para ciertos grupos de la población que poseen unas características que los ubican en una situación de vulnerabilidad mayor que el resto de la sociedad. El objetivo de estos programas es el de compensar a estos grupos que resultan fuertemente afectados por la puesta en marcha de programas de ajustes macroeconómicos o por “shocks” negativos de la economía.

En consecuencia, estos programas no pretenden propiamente convertirse en un mecanismo para la superación de la pobreza en la sociedad, sino que tratan de proveer un conjunto de complementos y de prestaciones consideradas como lo mínimo requerido con que debe contar todo miembro de la sociedad. En este sentido, este tipo de programa debe contribuir a mejorar la equidad en la medida en que disminuye la exclusión y permite que la mayoría de los ciudadanos más pobres cuenten con los medios mínimos requeridos para su subsistencia.

(i) Características generales de los programas compensatorios

Por su propia naturaleza, los programas compensatorios deben tener los siguientes rasgos virtuosos: ser focalizados hacia los grupos de la población más necesitados; ofrecer explícitamente un horizonte temporal acotado principalmente en el corto plazo y beneficiando preferiblemente a sus receptores no más allá del mediano plazo. Adicionalmente deben contener los incentivos adecuados a fin de ser efectivos y eficientes.

En cuanto a la temporalidad, es necesario precisar que los programas de carácter compensatorio deben ser de corto plazo en dos sentidos:

En primer lugar, si el objetivo de los programas es compensar a los grupos de la población que resultan más afectados por los efectos que provocan los ajustes macroeconómicos u otros “shocks” negativos, es decir tener efectos anti-cíclicos, sus acciones deben estar mayormente concentradas en estos períodos.

En segundo lugar, esos programas deben estar orientados a que la mayor parte de las personas que accedan a ellos, logren obtener las cualidades mínimas necesarias para insertarse productivamente en la sociedad, así como proveerse de los bienes y servicios requeridos para su desarrollo humano a partir de su incorporación en el mercado laboral.

Sin embargo, se debe reconocer que existen situaciones críticas que afrontan ciertos grupos sociales que hace más difícil su inserción en el mercado de trabajo y por lo tanto ameritan una atención de mayor permanencia en el tiempo.

Asimismo es importante que el diseño de los programas sociales contenga incentivos que eviten el desvío de los objetivos que se han establecido en los mismos, especialmente en lo referente a la población objetivo y al carácter temporal del programa. Un ejemplo de ello sería el caso de un programa especial de empleo cuya remuneración se encuentre ubicada por encima de la remuneración promedio percibida en el mercado de trabajo.

En este caso se pueden generar dos efectos perversos: por una parte, las personas que han tenido acceso al programa no encuentran incentivos para salir de él e incorporarse al mercado de trabajo y, por otro lado, ese programa no estaría dirigido a las personas más pobres de la sociedad, quienes no tienen otras oportunidades de obtener un empleo, sino que por el contrario muchas personas que podrían obtener empleo estarían interesadas en ingresar al programa mencionado.

(ii) Programas compensatorios en Venezuela

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Variantes de programas de soporte a grupos sociales vulnerables con características de esa naturaleza se pueden encontrar en Venezuela. Por ejemplo, de forma excepcional a finales de la década de los setenta se crea el programa de hogares de cuidado diario, bajo la dirección de la Fundación del niño, el cual es más tarde fortalecido e incorporado en el conjunto de programas compensatorios de enfrentamiento a la pobreza (PEP).

Por el contrario, cuando a partir del año 1989 se establece en el país el Programa de Enfrentamiento a la Pobreza (PEP) se comenzó a seguir una aproximación más estructurada de la política social. Este programa consistía en un conjunto de prestaciones sociales orientadas a compensar a la población más vulnerable de los efectos de la grave situación económica y social que vivía el país, así como frente a la puesta en marcha de un programa de estabilización y ajustes macroeconómicos estructurales. Su concepción e implementación se prolongó durante toda la década de los años 1990, cuando fueron prácticamente sustituidos por programas de corte más asistencialista.

Por el contrario, se debe mencionar que durante los años sesenta y setenta la política social en el país no estuvo focalizada, sino que tenía una orientación universal. De esa manera, esa política social estaba conformada por un conjunto de prestaciones públicas que incluían servicios de salud y de educación gratuitos para todos los sectores, viviendas financiadas a muy bajo costo, entre otros. A ello debe agregarse el efecto social que también tenían los subsidios comerciales, financieros y cambiarios, los controles de precios, las exoneraciones tributarias, entre otras políticas económicas que beneficiaban a todos los estratos de la población. Todo esto sin que pareciera que alguien debía hacerse responsable por sus costos sociales de mediano y largo plazo. Por si fuera poco, en el diseño y funcionamiento de esos programas no existía ninguna relación entre quienes se beneficiaban y quienes tenían mayores necesidades sociales.

Es por ello que la política social implantada en el año 1989 marca un giro importante al diseñar programas focalizados en los grupos de la población que se consideraba eran los más necesitados. La responsabilidad de la ejecución de la mayoría de estos programas recaía en nuevas instituciones paralelas a las responsables de llevar a cabo la política social de corte más estructural.

En el año 1996 se establece un conjunto de medidas económicas y sociales conocidas como “Agenda Venezuela”, en el área social estaba conformada por catorce programas, algunos de los cuales eran realmente la continuación de los iniciados en 1989. En el anexo sobre programas compensatorios se puede apreciar el conjunto de programas de este tipo que se han establecido en el país en estos dos períodos, así como las instituciones que participan, a quién va dirigido, a qué sector pertenece y cuáles son las acciones principales. Igualmente, se debe señalar que a pesar de las características presentadas antes sobre los programas compensatorios, se observa que, tanto en el Programa de Enfrentamiento a la Pobreza como en la Agenda Venezuela, existen programas que son de carácter estructural, tales como, el Programa Ampliado Materno Infantil, el Programa de Hogares de Cuidado Diario, entre otros.

En cuanto a los recursos que le han sido asignados a los programas compensatorios, el cuadro 3 muestra el presupuesto destinado a los mismos como porcentaje del PIB, se aprecia que el año 1989 registra la menor asignación de recursos fiscales debido a que se estaba apenas dando inicio a los programas.

Cuadro 3: Presupuesto de Programas Compensatorios como Porcentaje del PIB (porcentaje)

Años 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Presupuesto de programas compensatorios

0,62

1,13

1,27

1,39

1,34

1,16

1,28

1,40

1,23

1,17

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como % del PIB

Fuente: Moisés Carvallo “Los nuevos Programas Sociales: Notas para un Balance. Política Social: Exclusión y Equidad en Venezuela durante los años noventa. ILDIS/FONVIS

Asimismo, aunque no es el objetivo de este trabajo realizar una evaluación de cada uno de los programas que se ha llevado a cabo en el país, ya que se reconoce que han existido diferencias en cuanto a los aciertos y desaciertos de cada uno de ellos, se presentan algunos elementos que dan cuenta de las dificultades que se han tenido en su implementación y ejecución:

1. Tradición universalista y falta de información: Uno de los obstáculos que debían afrontar las políticas compensatorias iniciadas en 1989 era la tradición universalista de las políticas sociales, las cuales determinaban que existiera poca medición de los problemas sociales que se debían atender con urgencia. Esta escasez de información dificultaba la focalización de los programas y el establecimiento de prioridades en cuanto a los grupos sociales más necesitados.

2. Debilidades técnicas: Las organizaciones responsables de los programas sociales no contaban desde el principio con el personal técnico adecuado ni con los sistemas de información necesarios para su ejecución efectiva y eficiente (Machado, 1999 y España, 2001).

3. Falta de coordinación intergubernamental: Los programas sociales estaban originalmente centralizados y eran manejados operativamente por unidades desconcentradas en los diferentes estados, sin mayor coordinación con las autoridades estadales ni municipales. En muchos casos existían solapes innecesarios entre los programas nacionales y los establecidos por las autoridades regionales y locales.

4. Falta de coordinación entre los ministerios: Se presentaba una desarticulación tanto entre los programas como entre las distintas instituciones responsables de los mismos, principalmente en los ministerios responsables de las áreas sociales (Kliksberg, 1999). Esto se manifestaba, por ejemplo, en conflictos de competencia entre organismos enfrentados por mayores recursos y presencia pública (Machado, 1999).

5. Falta de transparencia: En general ha sido difícil encontrar información abierta en cuanto al establecimiento de prioridades de política pública, acceso a los programas, población beneficiaria, rendición de cuentas, etc. Esta falta de transparencia favoreció y sigue promoviendo la cultura del clientelismo, así como prácticas populistas que ha caracterizado por mucho tiempo al sector social (Machado, 1999)

6. Deterioro en la provisión de bienes y servicios: El deterioro general en la provisión de los bienes y servicios de responsabilidad de la política social estructural ha venido incrementando el número de personas excluidas de dichos servicios, así como mala calidad de los mismos.

En la actualidad los programas sociales deben estar enmarcados en el marco de la nueva Constitución, la cual plantea un amplio conjunto de derechos sociales y coloca al Estado como el principal garante de los mismos, a la vez que declara una mayor participación y la corresponsabilidad de la sociedad en la gestión pública, es decir, responsabilidades compartidas entre el Estado y los ciudadanos.

Contrariamente al enfoque que promueve concentrar el esfuerzo del Estado en los sectores sociales más vulnerables, en la Constitución de 1999 se descartan los mecanismos de focalización, así como cualquier regla de decisión orientada a determinar quiénes tienen acceso a ciertos servicios y programas, en virtud de que se asume axiomáticamente que todos los ciudadanos tienen iguales derechos.

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Igualmente, las instituciones encargadas de llevar a cabo los programas sociales han sufrido importantes modificaciones, algunas de ellas han desaparecido, otras han sido integradas y han sido creados nuevos ministerios e institutos autónomos.

A pesar del carácter universalista de la actual política social que establece la Constitución, existe una política de tipo compensatoria que se lleva a cabo a través de operativos cívico-militares y de ayudas directas solicitadas a la Presidencia de la República y otros organismos como el Fondo Único Social, la Fundación Pueblo Soberano y las Fuerzas Armadas). Estas modalidades, si bien no plantean la focalización de la política social, en la práctica operan con un alto grado de selectividad en sus poblaciones atendidas.

Asimismo, se han puesto en marcha diversos programas conocidos como misiones, los cuales consisten en planes de alfabetización, programas de estudios para la culminación del bachillerato, incorporación al trabajo y el fortalecimiento de la atención primaria bajo un convenio Venezolano-Cubano.

La actual política social se caracteriza por presentar dificultades institucionales para dar respuesta de manera eficaz y eficiente a las demandas sociales de importantes sectores de la población (Maingon, 2003). En este sentido, difícilmente se logrará dar cumplimiento a los mandatos establecidos en la Constitución sin hacer frente a esas debilidades.

Algunas de las criticas realizadas a la actual política social están relacionadas con: (i) el carácter asistencialista que ha predominado en la intervención social a pesar del enfoque universalista que se plantea; (ii) El protagonismo de los militares actuando en instancias civiles; (iii) La desestimación de los canales que se venían utilizando para la ejecución de los programas; y (iv) Los proyectos han sido objeto de acusaciones sobre irregularidades administrativas (Cisor, 2003).

(iii) Evaluación a partir de indicadores sociales

Considerando algunos indicadores sociales vinculados al desarrollo humano (cuadro 3), así como los resultados de la comparación internacional antes presentada, se podría concluir que dichos indicadores registran una importante mejora en las primeras décadas del período bajo estudio. Sin embargo, en los últimos años se observan lentas mejoras e inclusive un descenso del IDH. En este sentido, se puede afirmar que la política social en su conjunto no ha sido todo lo exitosa que se esperaba, tanto la de carácter estructural como la de corte compensatorio.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que la evaluación de dicha política no puede ser realizada únicamente a partir de los logros en la reducción de la pobreza, ya que su superación debe ser considerada como el resultado de un conjunto de acciones que abarcan desde los aspectos individuales y del grupo familiar hasta aquellos relacionados con las políticas sociales, así como el entorno económico y político, especialmente en términos de la creación de oportunidades para los ciudadanos (España, 2001).

Cuadro 3: Indicadores Sociales

Años

Esperanza de Vida

Matrícula Combinada IDH

1970 63,85 49,87 0,6890 1980 67,7 58,23 0,8213 1990 71,2 0,8210 1991 71,2 62,31 0,8536 1992 71,2 62,56 0,8522 1993 71,2 60,86 0,8291

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1994 71,2 61,24 0,7921 1995 72,38 57,94 0,7840 1996 72,38 60,35 0,6912 1997 72,57 61,63 0,7056 1998 72,8 60,12 0,6917 1999 72,94 63,38 0,7370 2000 73,34 64,12 0,7525 2001 73,53 67,25 0,7785 2002 73,72 69,06 0,6914

Fuente: Índice y Entorno del Desarrollo Humano, INE y PNUD, 2002

3.2.4. Una reflexión final sobre los aspectos institucionales de la función distributiva del gasto público en los sectores sociales De acuerdo a los resultados mostrados anteriormente, existen indicios para afirmar que en el caso venezolano la gestión del gasto público social no ha obtenido los resultados que se esperarían en cuanto a los efectos sobre una mejor distribución social, no obstante el importante volumen relativo de recursos fiscales con que ha contado el sector social. En este contexto, con la finalidad de obtener una explicación de dichos resultados se revisarán los aspectos institucionales que se encuentran vinculados al logro del objetivo de la gestión del gasto público relativo a alcanzar una adecuada distribución social de la riqueza creada en la economía.

Como se ha mencionado anteriormente, el nivel de gasto social no representa una condición suficiente para que la política social sea efectiva y para que logre alcanzar sus objetivos; adicionalmente a ello, en este ensayo se han identificado algunas limitaciones que tiene Venezuela para incrementar el nivel de gasto público social. Por ello resulta de gran relevancia contar con una adecuada asignación y gestión de los recursos públicos.

En este sentido, en esta sección se tratará de ilustrar cómo en el caso venezolano el diseño institucional que regula el proceso presupuestario puede afectar de manera significativa la asignación y utilización de los recursos públicos.

En este sentido, las decisiones de asignación de recursos fiscales han estado significativamente expuestas a las presiones que ejercen sobre los organismos gubernamentales determinados grupos de interés tales como los sindicatos y/o gremios profesionales, así como los proveedores. Durante muchos años, esto trajo como consecuencia que con frecuencia se aprobaban solicitudes a fin de evitar el costo político de la conflictividad laboral y problemas de suministro, bajo una visión de corto plazo por parte del sector gubernamental. Esta situación ha originado que en el largo plazo una proporción importante de los presupuestos se destine al cumplimiento de los contratos laborales y, en menor medida, a contratos con proveedores de equipos e insumos. Todo esto imprime un alto grado de rigidez a los presupuestos públicos.

Por supuesto que la competencia por recursos fiscales entre actores pertenecientes a diversos sectores es un rasgo que puede ser virtuoso cuando se desarrolla dentro de un ambiente institucional transparente y donde esos actores se responsabilizan por sus acciones. Esto significa contar con reglas del juego presupuestario que contengan ciertos criterios de asignación de los recursos fiscales, tales que permitan tomar las decisiones de manera que se minimicen los costos de oportunidad y sean efectivas en desarrollar las capacidades individuales y los espacios de interacción social para construir una sociedad más equitativa. En otras palabras, lo que se procura es orientar los recursos fiscales hacia aquellos sectores, programas y partidas, donde los mismos generan un mayor valor en términos de bienestar social.

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Dichos arreglos institucionales deben contribuir a crear consensos entre esos grupos que compiten por los recursos públicos, para que de esta forma se disminuyan los costos de transacción de los individuos y grupos participantes. Esta creación de consensos requiere del diseño de procesos que articulen acuerdos entre los resultados y las estrategias sobre las prestaciones de bienes y servicios colectivos, a fin de que exista una mayor vinculación entre las asignaciones de los recursos y los objetivos sociales trazados por los diversos actores.

Igualmente, es necesario que se utilicen mecanismos costo-efectivos de identificación de las necesidades y de las expectativas de la sociedad, así como métodos que contribuyan a la agregación de las preferencias de los miembros de la sociedad, que permitan priorizar los programas y proyectos de interés social. De esta manera se incrementa la probabilidad de que el gasto público esté orientado a satisfacer las demandas de la sociedad y pueda contribuir a incrementar la equidad social.

En Venezuela no existen mecanismos institucionales suficientemente desarrollados para que la sociedad civil, a través de los diversos grupos que la representan, pueda cotejar información sobre las prioridades de los ciudadanos, las expectativas no gubernamentales respecto al presupuesto, el monitoreo del gasto público, así como el análisis del impacto del mismo sobre los objetivos de política pública trazados por el Estado.

A pesar de haber diseñado recientemente mecanismos de participación ciudadana como los Consejos Estadales y Locales de Planificación y Políticas Públicas, el proceso presupuestario venezolano no se realiza con base a reglas claras y transparentes que den cuenta de la distribución de los recursos en el presupuesto; tampoco se cuenta con canales institucionalizados para la participación de la sociedad civil. Asimismo, tampoco se presentan explicaciones sobre las decisiones de asignación de recursos por parte de los representantes políticos y burócratas a cargo de la gestión fiscal.

Los responsables de la elaboración del presupuesto público no argumentan porque razón se financia un determinado programa u otro. Esto suele tener importantes consecuencias sociales y económicas, entendiendo que cualquier decisión de financiar un programa en particular significa inevitablemente la renuncia a otro opción de uso de esos recursos fiscales. Si, por el contrario, las asignaciones presupuestarias contaran con una justificación desde el punto de vista de su incidencia distributiva y económica, los responsables no deberían ser acusados de tener favoritismo hacia determinados grupos o programas. Una forma de realizar estas justificaciones es a través de los análisis de evaluación económica, los cuales consideran los costos y los beneficios sociales que se obtienen con los programas.

Otro aspecto de tipo institucional que ha caracterizado la asignación de recursos fiscales en el país es lo que algunos autores (Barrios, 2003) han calificado como una ausencia de reglas y mecanismos que permitan establecer una cierta relación con el desempeño de los diferentes sectores y programas que obtienen financiamiento público. Me refiero al hecho de que, prácticamente, no se produce una rendición de cuentas que permita evaluar el desempeño de las diferentes organizaciones responsables de cada sector, en función de las metas fijadas medidas con los indicadores respectivos. Todo esto más allá de las actividades de control procedimental y contable-presupuestario que realizan las contralorías. Esta situación trae como consecuencia que no existan en el sistema los incentivos necesarios para que los actores responsables de la gestión fiscal incrementen la efectividad y eficiencia del gasto público.

Asimismo, esos autores (Barrios, 2003) señalan que los recursos fiscales han sido asignados mayoritariamente a partir del comportamiento histórico del presupuesto, sin considerar debidamente los cambios de prioridades, aspiraciones y expectativas de los beneficiarios de los programas y servicios. Por si fuera poco, esas asignaciones de recursos fiscales responden principalmente a una serie de

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compromisos relacionados con los requerimientos de la oferta de programas y servicios, no considerando debidamente la demanda por los mismos; es decir, puede inferirse que esos recursos fiscales asignados suelen terminar estando muy alejados de las necesidades y aspiraciones de la población que debe ser atendida.

Esta caracterización de las prácticas de asignación de los recursos públicos explica porque los mismos no necesariamente son asignados a los sectores, programas y partidas donde más se requieren y donde se podría lograr un mayor impacto sobre las condiciones de vida de la población. Dos ejemplos de esta situación lo constituyen, en primer lugar, la mayor asignación que se otorga en el sector salud al área curativa a costa de la atención primaria, la cual va acompañada de una falta de incentivos para el fortalecimiento de la red primaria; en segundo lugar, la tradicional mayor asignación de fondos públicos al sistema de educación superior a costa de la inversión requerida para el desarrollo de la educación básica.

Otra debilidad que presenta el diseño institucional relativo al proceso presupuestario en Venezuela es que no se cuenta con experiencias de participación de organizaciones de la sociedad civil en las diferentes fases del proceso presupuestario, sin aprender de las experiencias que en esta materia se han iniciado en algunos países de la región, principalmente en Brasil. La participación de la sociedad civil en esté ámbito responde a una estrategia de incremento de la democracia y de brindarle mayor legitimidad a la intervención del Estado. Sin embargo, este proceso en Venezuela es interno, cerrado y no se cuenta con instancias para realizar análisis del mismo fuera del sector público.

La participación de las organizaciones no gubernamentales y otros actores de la sociedad civil luce fundamental para la obtención de información requerida para la elaboración de los presupuestos públicos, así como para posteriormente desarrollar el correspondiente control presupuestario a través de las llamadas prácticas de contraloría social tales como veedurías, participación en equipos de seguimiento y evaluación, entre otras prácticas de control participativo de la gestión (Barrios, 2003).

Este mecanismo de participación en el proceso presupuestario, que podríamos catalogar como pro-democrático, abre la posibilidad de que los presupuestos públicos se orienten en mayor medida a responder a las necesidades de los grupos específicos de la población, al incorporar a la sociedad civil desde las primeras etapas del desarrollo de las políticas públicas. Sin embargo, para que ello efectivamente suceda de manera satisfactoria se requiere que esos sectores de la población estén debidamente representados por los organismos gremiales, las comunidades de base, organizaciones no gubernamentales, entre otras instancias organizadas de la sociedad civil.

Igualmente, esta mayor participación y transparencia de los presupuestos facilita la planificación del sector privado, ya que se disminuyen los niveles de incertidumbre y los costos de transacción para desarrollar sus actividades económicas.

Asimismo, se requiere que entre las actividades de la gestión fiscal se evalué el impacto del presupuesto sobre metas e indicadores que afectan directamente a las poblaciones pobres y/o sobre los grupos prioritarios específicos tales como mujeres, niños, adolescentes, ancianos e indígenas. En Venezuela, el Estado no le rinde cuentas a la sociedad sobre estos aspectos, ni se aplican los mecanismos de control sobre la actuación del sector público en esos ámbitos.

3.3. Eficiencia del gasto Con relación a la evaluación de la gestión del gasto social a partir del logro de la eficiencia muchos de los elementos mencionados en la sección anterior tienen importantes implicaciones en la misma.

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En este sentido, la ausencia de mecanismos institucionales basados en la transparencia y la rendición de cuentas dificultan obtener una gestión eficiente del gasto público. En este mismo orden, se puede afirmar que en Venezuela no se desarrollan prácticas por parte de quienes tienen la responsabilidad de formular los presupuestos para la asignación de los recursos fiscales de acuerdo a criterios técnicos, ni tampoco por aquellos quienes presionan legítimamente para obtener recursos públicos que les permita llevar a cabo determinados programas.

En este sentido, en el sector público no es común que se utilicen métodos de evaluación económica tales como los de análisis costo-efectividad, costo-beneficio y costo-utilidad. Igualmente, no se aplican los métodos más avanzados de evaluación, conocidos formalmente como de “disposición a pagar”, pero cuyo verdadero propósito es hacer valoraciones comparativas de las prioridades de los beneficiarios y afectados potenciales de una política o programa. En mayor o menor medida, todos esos métodos de evaluación permiten orientar las decisiones de gasto e inversión pública de acuerdo a las preferencias y expectativas de los ciudadanos o grupos específicos de la sociedad.

En cuanto a la relación existente entre los métodos de evaluación económica y la equidad, hay que señalar que estos métodos representan una herramienta útil para la asignación de los recursos fiscales y para la evaluación de los resultados de los programas con criterios de equidad. En este sentido, es necesario prestar atención a la unidad de medida a utilizar en la cuantificación de los beneficios esperados u obtenidos a fin de asegurar que la misma tenga concordancia con los objetivos de la política y con los criterios de equidad.

Otro aspecto que fue señalado en el marco conceptual es la necesidad de que las agencias responsables de ejecutar los programas contaran con suficiente autonomía para la gestión de dicho programas, a fin de que pudieran tener mayor flexibilidad para tomar las decisiones necesarias de asignación y lograr de esta manera una mayor eficiencia, por supuesto fortaleciendo los esquemas de rendición de cuentas.

Sin embargo, vemos que en el caso venezolano existen pocas experiencias de autonomía en la gestión de los servicios públicos, las que se conocen están relacionadas al proceso de descentralización territorial y no existe la práctica de evaluarlas con la finalidad de mejorarlas, corregirlas y expandirlas. Por el contrario, se conocen casos de hospitales que en el pasado contaban con autonomía para su gestión y en los últimos años han cambiado a un esquema en el cual la toma de decisiones se encuentra centralizado en su órgano de adscripción.

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4. Conclusiones 1. Los resultados de la comparación internacional permiten inferir que si bien el gasto social en

Venezuela no es de los más elevados de la región, tampoco el mismo se encuentra en niveles tan bajos; en general, estos gastos superan al promedio de la muestra de países. Sin embargo, los resultados en los indicadores sociales no parecen corresponderse con esos niveles de gasto público, ya que los mismos no se muestran satisfactorios.

2. El desempeño de la gestión del gasto público con relación al logro de la disciplina fiscal se considera deficiente ya que el país cuenta con un déficit de carácter estructural que ha venido incrementándose en los últimos años. Asimismo, la volatilidad de los ingresos petroleros y su tendencia de largo plazo al descenso no ha logrado ser contrarrestada ni compensada con los ingresos fiscales internos, de allí el déficit estructural mencionado. En parte, esto se explica por la contracción de la actividad económica y porque no se han puesto en práctica adecuadas reglas del juego proclives a la disciplina fiscal. Esta situación genera importantes problemas sociales en el país, ya que la población más vulnerable se ve afectada por los desequilibrios macroeconómicos que atentan contra la creación de oportunidades de trabajo, incrementando la exclusión social.

3. El gasto público total en Venezuela, al igual que los ingresos fiscales, tiene un comportamiento volátil y una tendencia de largo plazo a disminuir. Sin embargo, el gasto público social registra un comportamiento más estable en el tiempo, lo que significa que el sector social no ha resultado tan desfavorecido con los recortes presupuestarios. Es por lo anterior que el sector social ha venido aumentando su importancia con relación al gasto total. No obstante, este comportamiento se explica por la elevada rigidez que tiene el gasto público social, ya que la mayor parte de las asignaciones presupuestarias corresponden a las partidas de personal.

4. Igualmente, el comportamiento del gasto en salud y educación se explica porque la mayor partida a donde van dirigido los recursos es la correspondiente a gastos de personal, especialmente personal no calificado, y ella es altamente rígida, lo que significa que las reducciones en el presupuesto han afectado las partidas relacionadas con mantenimiento, inversiones y compras de materiales, lo que genera un deterioro de esos servicios sociales.

5. En Venezuela el gasto social tiene un comportamiento pro-cíclico, situación que tiene efectos negativos con relación a la distribución social. Asimismo, no se cuenta con mecanismos institucionales efectivos que permitan disponer de ahorros para contrarrestar los efectos de los “shocks” negativos de la economía. En este sentido, se observa una correlación positiva (20%) entre la variación del PIB y el gasto social, es decir, que en el caso venezolano el gasto social no actúa como un mecanismo anti-cíclico.

6. En Venezuela, de acuerdo a las pruebas econométricas efectuadas en este estudio y las realizadas por otros investigadores (Puente, 2003), es posible inferir que la variable ciclo político-electoral no resulta estadísticamente significativa para explicar el comportamiento del gasto social. Sin embargo, es recomendable realizar pruebas de mayor complejidad a fin de obtener resultados más concluyentes.

7. En general, el proceso presupuestario en Venezuela no cuenta con adecuados mecanismos institucionales para que la gestión del gasto público tenga un buen desempeño ni tampoco existen mecanismos transparentes y efectivos para llevar a cabo el proceso presupuestario. Asimismo, las instituciones fiscales presentan debilidades en cuanto a la participación de la sociedad civil en el presupuesto presupuestario.

8. En un ambiente de escasez de recursos se genera una competencia por obtener el máximo de fondos entre los sectores y entre las partidas del gasto, incluyendo la correspondiente a los programas, así como entre las mismas entidades federales. Por supuesto, lo más conveniente es que existan reglas transparentes, donde se definan de manera explícita los criterios y modalidades específicas de acceso a esos recursos. Sin embargo, en el caso venezolano la asignación de los recursos fiscales se genera en medio de una dinámica

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caracterizada por un alto nivel de discrecionalidad, en donde las asignaciones no se orientan por los objetivos formalmente establecidos de la política social (cuando existen), sino que pareciera más bien que esas asignaciones responden a las prioridades de determinados grupos políticos y de interés.

9. Vale recordar el marco conceptual utilizado en este estudio para entender que lo descrito en el párrafo anterior es una manifestación de lo que se conoce como la “tragedia de los comunes”: en estos casos se sobre-explotan los recursos presupuestarios (a través de una demanda excesiva de fondos) por parte de cada uno de esos grupos, siendo esto la consecuencia de una ausencia de mecanismos apropiados para internalizar los costos de esa demanda en exceso. En otras palabras, en esta aplicación de la hipótesis de la tragedia de los comunes, este fenómeno aparece como efecto de la ausencia de unos derechos y deberes bien definidos sobre esos recursos fiscales entre los actores que intervienen en el proceso presupuestario.

10. De esta manera, los distintos grupos políticos y de presión que poseen intereses diferentes presionan para que el gasto público responda a sus preferencias particulares, en lugar de lo que es más conveniente para la sociedad en su conjunto. Esta situación no sólo ha generado que los recursos fiscales resulten asignados inadecuadamente, sino que se crean demandas en exceso que han contribuido a incrementar el déficit fiscal e impedido alcanzar la disciplina fiscal. De allí la conveniencia de contar con mecanismos de control del gasto, rendición de cuentas y sistemas de evaluación del impacto distributivo de la intervención pública.

11. Debe señalarse que la competencia por recursos fiscales entre actores pertenecientes a diversos sectores es un rasgo que puede ser virtuoso cuando se desarrolla dentro de un ambiente institucional transparente y donde esos actores se responsabilizan por sus acciones. Precisamente, a efectos de canalizar dicha competencia entre actores y sectores sociales se necesita un diseño institucional con un mínimo de rasgos que aumente la probabilidad de que el gasto público sea distribuido adecuadamente y que el mismo pueda contribuir al logro de los objetivos relacionados con el bienestar social y la equidad.

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Anexos 1. Anexo metodológico sobre los métodos de evaluación económica del

gasto En está sección se presentará un resumen de las técnicas de evaluación económica utilizadas para evaluar la eficiencia del gasto público. Los métodos de mayor difusión son los conocidos como el análisis costo-beneficio y el análisis costo-efectividad, los cuales se encuentran estrechamente relacionados.

Análisis costo-beneficio:

El análisis costo-beneficio es una de las técnicas de evaluación del gasto público más completa, ya que valora la relación existente entre los recursos asignados y los resultados obtenidos con dichos recursos. A través de este método se pueden realizar comparaciones entre formas o estrategias diferentes de alcanzar un mismo objetivo correspondiente a un programa determinado y de ese modo elegir la opción que resulte más eficiente. Uno de los principales obstáculos que presenta este método para la evaluación del gasto público utilizado en áreas sociales es la dificultad de medir los beneficios en términos de flujos financieros, ya que en el análisis costo-beneficio tanto los costos como los resultados deben ser medidos en términos de unidades monetarias.

Las etapas a seguir en el análisis costo-beneficio son las siguientes: 1. Contar con una definición clara de los objetivos de política que se desean alcanzar 2. Identificar las formas alternativas de alcanzar tales objetivos 3. Identificar los costos asociados a cada una de las formas alternativas de lograr los

objetivos 4. Identificar los beneficios obtenidos en cada opción 5. Elegir una tasa de descuento 6. Estimar los efectos de riesgo e incertidumbre 7. Consideraciones de los efectos redistributivos de las diferentes opciones 8. Realizar análisis de sensibilidad

Análisis costo-efectividad

Debido a las dificultades prácticas para aplicar el método de costo-beneficio y en especial la obtención de medidas monetarias de los beneficios de proyectos correspondientes a las áreas sociales se utiliza el análisis costo-efectividad, cuya diferencia con el análisis costo-beneficio radica principalmente en la medición de los beneficios obtenidos. En este sentido, los beneficios no son medidos en unidades monetarias sino a través de un indicador que exprese la efectividad del programa.

Es importante señalar que la aplicación rigurosa de estas técnicas escapa del alcance de la consultoría sobre la evaluación del gasto público social en Venezuela. Sin embargo, en una próxima entrega se realizará una aproximación del análisis costo-efectividad, en términos de lo que el Estado gasta en determinadas áreas sociales y los logros obtenidos, los cuales se medirán en indicadores como: matricula escolar, cobertura de inmunizaciones e indicadores sobre el estado de salud de la población. Asimismo, se realizará una comparación con otros países de la región a fin de tener una aproximación sobre el desempeño del Estado en relación al gasto público y los benéficos sociales conseguidos.

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2. Anexo Programas Compensatorios

PERÍODO PROGRAMA SECTOR ACCIONES INSTITUCIONES POBLACIÓN OBJETIVO

1989-1994 Plan de Apoyo a la Economía Popular

Empleo Apoyo a la microempresa y al consumo popular

Ministerio de la Familia Fundación Fondo de Cooperación y Financiamiento Empresas Asociativas

Población pobre

1989-1999 Programa de Hogares de Cuidado Diario (Multihogares)

Salud (nutrición)

Ministerio de la Familia Servicio Nacional Autónomo de Atención a la Infancia y a la Familia (SENIFA)

Niños de 0 a 6 años

1989-1999 Programa Ampliado Materno Infantil

Salud Atención a la salud Educación a la comunidad Alimentario materno-infantil

MSAS

1989-1999 Desayuno y Merienda Escolar

Salud MSAS Instituto Nacional de Nutrición Ministerio de Educación Comunidad (madres procesadoras)

Niños de 0 a 12 años (Niños de educación preescolar, estudiantes de educación básica)

1996 Programa de Subsidio al Pasaje Estudiantil

Educación Ministerio de Transporte y Comunicaciones

1994-1998 Programa Nacional de Acueductos Rurales

Salud

Saneamiento ambiental en las zonas rurales y fronterizas

MSAS Consejo Nacional de la Vivienda Instituto Agrario Nacional Federación Campesina

Zonas rurales pobres

1994-1999 Programa Cloacas Rurales y Empotramientos Básicos

Salud

Saneamiento ambiental en las zonas rurales y fronterizas

MSAS Servicio Autónomo Programa nacional de Vivienda Rural

Zonas rurales pobres

1994-1999 Programa Social de Suministro de Medicamentos SUMED

Salud Suministro de medicamentos

MSAS Servicio Autónomo de Elaboraciones Farmacéuticas SEFAR

Población pobre

1996-1998 Programa de Dotación Medico-Quirúrgica

Salud Dotación a los centros de salud

MSAS

1996-1999 Programa Alimentario Estratégico (PAE)

Salud Subsidio cinco alimentos

Ministerio de Agricultura y Cría

Población pobre

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PERÍODO PROGRAMA SECTOR ACCIONES INSTITUCIONES POBLACIÓN OBJETIVO

1996-1998 Programa Desayuno, Merienda y Comedores Escolares

Salud Vaso de leche escolar MSAS INN

1996-1998 Programa de Protección al anciano

Bono MSAS INGER

1996 Programa de Incremento de Ingresos a los pensionados por vejez

Ministerio del Trabajo IVSS

1996 Programa Nacional de Subsidio Familiar

Ministerio de Educación

1996 Programa de Subsidio al Pasaje Estudiantil

Educación Ministerio de Transporte y Comunicaciones

1989-1999 Dotación de Útiles y Uniformes Escolares

Educación Dotación de Útiles y Uniformes Escolares


Estudiantes de preescolar y de educación básica

1989-1994 Programa de Expansión de la Cobertura del Preescolar

Educación Ministerio de Educación

Niños de 0 a 6 años

1994-1999 Recuperación y Dotación de la Estructura Educativa

Educación Ampliaciones, reparaciones y dotaciones educativas


1989-1994 Plan de Participación Socio Cultural

1994-1999 Capacitación y Empleo Juvenil

Empleo Educación

Capacitación e inserción en el trabajo

Ministerio de la Familia Organizaciones capacitadoras

Jóvenes entre 13 y 19 años Buscando trabajo por primera vez y desempleados

1994-1999 Programa nacional del Voluntariado Juvenil (Échale una Mano a Venezuela)

Empleo Educación

Información, capacitación y empleo juvenil Participación y asociatismo juvenil Comunicación y motivación

Ministerio de la Familia Fundación Juventud y Cambio

Jóvenes

1994-1999 Fomento a la economía solidaria

Abastecimiento solidario Empresas solidarias

Ministerio de Fomento Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP)

Pobres

Fuente: SIPSEM-Fundación Escuela de Gerencia Social

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3. Anexo Estadístico Índice de Desarrollo Humano

1975 1980 1985 1990 1995 2001Argentina 0,784 0,797 0,804 0,807 0,829 0,849Uruguay 0,756 0,775 0,779 0,779 0,814 0,834Costa Rica 0,749 0,774 0,776 0,794 0,815 0,832Chile 0,7 0,735 0,752 0,78 0,811 0,831Mexico 0,684 0,729 0,748 0,757 0,771 0,8Colombia 0,667 0,696 0,711 0,731 0,758 0,779Brasil 0,643 0,678 0,691 0,712 0,738 0,777Venezuela 0,715 0,729 0,737 0,755 0,765 0,775Peru 0,639 0,668 0,691 0,702 0,729 0,752Paraguay 0,674 0,708 0,714 0,726 0,744 0,751Republica Dominicana 0,625 0,654 0,675 0,683 0,703 0,737Ecuador 0,627 0,672 0,694 0,704 0,72 0,731El Salvador 0,595 0,595 0,614 0,653 0,692 0,719Bolivia 0,511 0,546 0,573 0,598 0,631 0,672Honduras 0,522 0,571 0,603 0,626 0,648 0,667Guatemala 0,514 0,551 0,563 0,587 0,617 0,652

Variaciones Porcentuales 1980-1975 1985/1980 1990/1985 1995/1990 2001/1995 promedio Argentina 1,7% 0,9% 0,4% 2,7% 2,4% 1,6% Uruguay 2,5% 0,5% 0,0% 4,5% 2,5% 2,0% Costa Rica 3,3% 0,3% 2,3% 2,6% 2,1% 2,1% Chile 5,0% 2,3% 3,7% 4,0% 2,5% 3,5% Mexico 6,6% 2,6% 1,2% 1,8% 3,8% 3,2% Colombia 4,3% 2,2% 2,8% 3,7% 2,8% 3,2% Brasil 5,4% 1,9% 3,0% 3,7% 5,3% 3,9% Venezuela 2,0% 1,1% 2,4% 1,3% 1,3% 1,6% Peru 4,5% 3,4% 1,6% 3,8% 3,2% 3,3% Paraguay 5,0% 0,8% 1,7% 2,5% 0,9% 2,2% Rep.Dominicana 4,6% 3,2% 1,2% 2,9% 4,8% 3,4% Ecuador 7,2% 3,3% 1,4% 2,3% 1,5% 3,1% El Salvador 0,0% 3,2% 6,4% 6,0% 3,9% 3,9% Bolivia 6,8% 4,9% 4,4% 5,5% 6,5% 5,6% Honduras 9,4% 5,6% 3,8% 3,5% 2,9% 5,1% Guatemala 7,2% 2,2% 4,3% 5,1% 5,7% 4,9%

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano, 2003

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POBLACION TOTAL Tipo de IPC PIB

(Número de personas)

Cambio Bs./US$ (1997=100) (Millones de Bs.)

1970 10.718.047 4,50 0,302 52.025 1971 11.053.501 4,40 0,309 57.141 1972 11.399.047 4,40 0,318 61.502 1973 11.748.395 4,30 0,336 73.253 1974 12.117.759 4,30 0,376 112.234 1975 12.522.721 4,30 0,406 118.098 1976 12.934.310 4,30 0,434 135.104 1977 13.341.371 4,30 0,469 155.706 1978 13.779.195 4,30 0,503 169.060 1979 14.237.753 4,30 0,605 207.737 1980 14.703.316 4,30 0,724 254.201 1981 15.185.263 4,30 0,724 285.208 1982 15.687.032 4,30 0,863 291.268 1983 16.178.827 7,30 0,924 290.492 1984 16.658.350 12,00 1,069 347.530 1985 17.150.880 13,36 1,166 449.027 1986 17.620.080 18,59 1,315 492.132 1987 18.068.634 28,96 1,844 679.439 1988 18.526.716 32,47 2,499 875.501 1989 19.012.783 38,08 4,523 1.485.537 1990 19.544.888 47,72 6,173 2.279.261 1991 20.104.767 55,44 8,088 3.037.492 1992 20.638.452 65,91 10,664 4.131.483 1993 21.152.844 88,83 15,563 5.453.903 1994 21.377.426 171,39 26,588 8.675.172 1995 21.844.496 169,67 41,640 13.685.686 1996 22.311.094 470,03 84,631 29.437.682 1997 22.777.152 550,00 116,460 43.343.669 1998 23.242.435 600,00 151,288 52.264.273 1999 23.706.711 650,00 181,589 62.577.039 2000 24.169.744 700,00 205,978 82.450.674 2001 24.631.900 758,00 231,276 91.324.773 2002 25.093.337 1403,00 303,469 110.782.356

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (INE), Banco Central de Venezuela (BCV)

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Ingresos Ingresos Ingresos Ingresos Ingresos petroleros petroleros petroleros petroleros petroleros reales (Bs) reales (Bs) US$ US$ %

(millones) (Per-cápita) (Millones) (Per-

cápita) PIB

1.970 19.239 1.795 1.289 120 11% 1.971 25.074 2.268 1.764 160 14% 1.972 25.018 2.195 1.811 159 13% 1.973 33.509 2.852 2.621 223 15% 1.974 97.865 8.076 8.561 707 33% 1.975 80.011 6.389 7.555 603 28% 1.976 65.590 5.071 6.618 512 21% 1.977 62.771 4.705 6.842 513 19% 1.978 51.263 3.720 5.991 435 15% 1.979 55.164 3.874 7.762 545 16% 1.980 62.571 4.256 10.542 717 18% 1.981 97.844 6.443 16.485 1086 25% 1.982 57.050 3.637 11.447 730 17% 1.983 43.905 2.714 5.554 343 14% 1.984 56.663 3.401 5.047 303 17% 1.985 53.245 3.105 4.648 271 14% 1.986 32.658 1.853 2.309 131 9% 1.987 35.924 1.988 2.287 127 10% 1.988 36.650 1.978 2.820 152 10% 1.989 49.860 2.622 5.922 311 15% 1.990 68.994 3.530 8.925 457 19% 1.991 68.873 3.426 10.047 500 18% 1.992 45.506 2.205 7.363 357 12% 1.993 34.607 1.636 6.063 287 10% 1.994 27.923 1.306 4.332 203 9% 1.995 23.809 1.090 5.843 267 7% 1.996 34.973 1.567 6.297 282 10% 1.997 36.787 1.615 7.789 342 10% 1.998 14.507 624 3.658 157 4% 1.999 16.325 689 4.561 192 5% 2.000 25.413 1.051 7.478 309 6% 2.001 26.149 1.062 7.978 324 7% 2.002 25.052 998 5.419 216 7%

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y Banco Central de Venezuela (BCV)

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Ingresos no petroleros (millones de bolívares)

Total ingresos ordinarios internos Impuestos Tasas otros no petroleros

1970 2.968,6 240,5 243,4 3.452,5 1971 3.145,4 245,0 217,8 3.608,2 1972 3.548,4 261,1 242,6 4.052,1 1973 4.026,5 276,0 304,3 4.606,8 1974 4.653,6 328,9 402,9 5.385,4 1975 6.452,1 385,3 1.053,9 7.891,3 1976 7.615,4 402,3 1.329,2 9.346,9 1977 9.252,5 269,6 1.338,7 10.860,8 1978 10.676,5 1.599,2 2.010,5 14.286,2 1979 11.146,8 1.583,3 3.898,1 16.628,2 1980 3.167,7 1.677,3 2.494,3 17.339,3 1981 17.038,0 2.034,0 2.713,7 21.785,7 1982 18.998,2 2.352,0 7.670,0 29.020,2 1983 15.915,8 1.582,9 13.768,2 31.266,9 1984 17.920,0 2.041,5 18.692,7 38.654,2 1985 23.159,3 3.116,8 19.397,8 45.673,9 1986 29.287,7 4.896,3 23.701,0 57.885,0 1987 45.055,5 7.870,8 31.276,7 84.203,0 1988 51.130,9 10.971,6 6.280,4 68.382,9 1989 49.981,7 12.379,2 5.840,3 68.201,2 1990 63.185,3 17.623,8 6.253,2 87.062,3 1991 107.294,5 23.842,8 6.137,0 137.274,3 1992 191.707,1 23.833,6 14.916,0 230.456,7 1993 324.564,3 25.509,9 4.633,8 354.708,0 1994 642.860,9 29.207,5 2.368,2 674.436,6 1995 1.180.771,9 39.219,3 5.212,5 1.225.203,7 1996 2.015.632,7 88.413,5 8.319,4 2.112.365,6 1997 4.274.773,5 158.812,7 15.138,5 4.448.724,7 1998 4.659.911,7 245.814,9 37.474,2 4.943.200,8 1999 5.131.535,6 186.842,3 43.273,3 5.361.651,2 2000 5.657.006,1 180.020,0 39.265,4 5.876.291,5 2001 8.517.206,7 221.386,9 54.694,3 8.793.287,9

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE)

61

Gasto Social Gasto Social

Per-capita Gasto Social



Años Millones de Bs. Bs. a precios de

1977 Bolívares Dólares Millones de $ 1.970 3.431 1.062 320 71 762 1.971 3.795 1.109 343 78 862 1.972 4.331 1.193 380 86 984 1.973 4.956 1.254 422 98 1.153 1.974 7.689 1.687 635 148 1.788 1.975 8.844 1.739 706 164 2.057 1.976 11.511 2.051 890 207 2.677 1.977 15.422 2.466 1.156 269 3.586 1.978 17.545 2.534 1.273 296 4.080 1.979 17.607 2.044 1.237 288 4.095 1.980 26.172 2.457 1.780 414 6.087 1.981 29.871 2.715 1.967 457 6.947 1.982 27.800 2.054 1.772 412 6.465 1.983 26.511 1.774 1.639 224 3.632 1.984 28.413 1.596 1.706 142 2.368 1.985 36.354 1.817 2.120 159 2.721 1.986 38.610 1.667 2.191 118 2.077 1.987 57.994 1.741 3.210 111 2.003 1.988 68.874 1.488 3.718 114 2.121 1.989 103.941 1.209 5.467 144 2.730 1.990 172.271 1.428 8.814 185 3.610 1.991 286.636 1.763 14.257 257 5.170 1.992 402.292 1.828 19.492 296 6.104 1.993 440.023 1.337 20.802 234 4.954 1.994 652.606 1.148 30.528 178 3.808 1.995 1.020.487 1.122 46.716 275 6.015 1.996 1.178.103 624 52.803 112 2.506 1.997 3.468.797 1.308 152.293 277 6.307 1.998 4.193.974 1.193 180.445 301 6.990 1.999 5.607.403 1.303 236.532 364 8.627 2.000 8.782.515 1.764 363.368 519 12.546 2.001 9.679.334 1.699 392.959 518 12.770 2.002 11.064.897 1.453 440.950 314 7.887

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y Banco Central de Venezuela (BCV)

62

GASTO PÚBLICO TOTAL Y POR SECTORES SOCIALES

(Millones de Bolívares a Precios Corrientes)

Sectores Cultura y Ciencia y Vivien., Desarr. Desarrollo Seguridad Presupuesto

Años Sociales Educación Comunic.

Social Tecnología Urb. y Serv

Conex. Salud Social y Partic. Social Nacional

1.970 3.431 1.774 ----- ----- 292 1.365 ----- ----- 10.286

1.971 3.795 2.046 ----- ----- 257 1.492 ----- ----- 12.768

1.972 4.331 2.399 ----- ----- 288 1.644 ----- ----- 13.479

1.973 4.956 3.009 ----- ----- 264 1.683 ----- ----- 14.872

1.974 7.689 4.451 ----- ----- 625 2.613 ----- ----- 42.519

1.975 8.844 5.580 ----- ----- 441 2.823 ----- ----- 39.878

1.976 11.511 6.567 ----- ----- 1.296 3.648 ----- ----- 44.571

1.977 15.422 8.319 ----- ----- 668 6.434 ----- ----- 50.694

1.978 17.545 8.767 ----- ----- 831 7.947 ----- ----- 51.213

1.979 17.607 9.766 ----- ----- 1.573 3.180 3.088 ----- 50.958

1.980 26.172 11.245 ----- ----- 6.247 4.151 4.529 ----- 72.869

1.981 29.871 15.420 ----- ----- 6.266 4.927 3.258 ----- 94.544

1.982 27.800 15.057 ----- ----- 5.138 4.575 3.030 ----- 86.884

1.983 26.511 15.518 ----- ----- 3.543 4.381 3.069 ----- 79.238

1.984 28.413 15.701 737 244 2.942 5.118 1.199 2.473 103.547

1.985 36.354 17.869 711 268 6.692 6.926 977 2.912 113.319

1.986 38.610 18.125 610 247 7.151 8.439 880 3.158 124.172

1.987 57.994 28.279 751 337 11.406 11.555 1.401 4.265 181.821

1.988 68.874 32.258 1.119 504 12.747 14.511 1.973 5.763 190.585

1.989 103.941 48.336 1.487 1.441 11.261 19.596 12.516 9.303 319.477

1.990 172.271 69.494 2.698 1.659 27.784 33.594 22.233 14.809 577.056

1.991 286.636 101.185 5.466 2.496 61.570 47.137 43.923 24.859 801.257

1.992 402.292 154.660 8.206 6.630 71.729 77.817 47.838 35.411 1.002.247

1.993 440.023 186.850 10.865 3.598 58.069 73.496 66.425 40.720 1.100.466

1.994 652.606 307.891 12.737 6.310 49.817 101.884 90.158 83.809 1.939.107

1.995 1.020.487 418.544 24.247 29.570 99.382 143.838 197.470 107.436 2.786.469

1.996 1.182.208 504.901 20.524 24.629 123.147 168.300 209.349 127.252 4.104.890

1.997 3.477.783 1.204.194 71.892 62.906 593.110 539.191 521.218 476.286 8.986.521

1.998 4.205.218 1.585.390 67.463 56.219 573.439 697.122 528.463 685.878 11.243.899

1.999 5.607.403 2.423.677 76.554 86.216 459.058 864.100 519.803 1.177.994 14.557.817

2.000 8.782.515 3.650.580 133.409 183.072 1.317.897 1.090.497 643.504 1.763.556 17.878.137

2.001 9.679.334 3.896.513 125.829 220.794 777.284 1.160.981 738.124 2.759.809 23.214.303

2.002 11.064.897 4.680.945 98.228 137.380 866.254 1.693.211 844.580 2.744.299 26.443.129


63


(Millones de Bolívares a Precios Constantes de 1997)


Años Sociales Educación Comunic. Social Tecnología Urb. y Serv Conex. Salud Social y Partic. Social Nacional

1.970 11.379 5.882 970 4.528 34.113

1.971 12.262 6.611 829 4.822 41.255

1.972 13.601 7.534 906 5.161 42.325

1.973 14.735 8.947 786 5.002 44.215

1.974 20.440 11.832 1.662 6.946 113.030

1.975 21.782 13.744 1.085 6.952 98.217

1.976 26.529 15.134 2.986 8.408 102.724

1.977 32.901 17.749 1.425 13.727 108.153

1.978 34.912 17.445 1.654 15.813 101.906

1.979 29.100 16.141 2.600 5.256 5.103 84.221

1.980 36.126 15.522 8.622 5.730 6.252 100.582

1.981 41.231 21.284 8.649 6.801 4.497 130.501

1.982 32.220 17.451 5.955 5.303 3.511 100.700

1.983 28.707 16.803 3.837 4.744 3.323 85.802

1.984 26.585 14.691 690 228 2.753 4.789 1.122 2.313 96.882

1.985 31.170 15.321 609 230 5.737 5.939 837 2.496 97.160

1.986 29.370 13.787 464 188 5.440 6.419 670 2.402 94.456

1.987 31.450 15.335 407 183 6.186 6.266 760 2.313 98.600

1.988 27.563 12.909 448 201 5.101 5.807 789 2.306 76.270

1.989 22.981 10.687 329 319 2.490 4.332 2.767 2.057 70.634

1.990 27.908 11.258 437 269 4.501 5.442 3.602 2.399 93.482

1.991 35.441 12.511 676 309 7.613 5.828 5.431 3.074 99.072

1.992 37.724 14.503 770 622 6.726 7.297 4.486 3.321 93.984

1.993 28.273 12.006 698 231 3.731 4.722 4.268 2.616 70.709

1.994 24.546 11.580 479 237 1.874 3.832 3.391 3.152 72.933

1.995 24.507 10.051 582 710 2.387 3.454 4.742 2.580 66.918

1.996 13.920 5.966 243 291 1.455 1.989 2.474 1.504 48.503

1.997 29.785 10.340 617 540 5.093 4.630 4.476 4.090 77.164

1.998 27.722 10.479 446 372 3.790 4.608 3.493 4.534 74.321

1.999 30.880 13.347 422 475 2.528 4.759 2.863 6.487 80.169

2.000 42.638 17.723 648 889 6.398 5.294 3.124 8.562 86.796

2.001 41.852 16.848 544 955 3.361 5.020 3.192 11.933 100.375

2.002 36.461 15.425 324 453 2.855 5.580 2.783 9.043 87.136

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y Banco Central de Venezuela (BCV)

64


Participación Porcentual en el Gasto Total

(Porcentaje)

Sectores Cultura y Ciencia y Vivien., Desarr. Desarrollo Seguridad

Años Sociales Educación Comunic.

Social Tecnología Urb. y Serv Conex. Salud Social y Partic. Social

1.970 33,4% 17,24% 2,84% 13,27%

1.971 29,7% 16,03% 2,01% 11,69%

1.972 32,1% 17,80% 2,14% 12,19%

1.973 33,3% 20,23% 1,78% 11,31%

1.974 18,1% 10,47% 1,47% 6,15%

1.975 22,2% 13,99% 1,10% 7,08%

1.976 25,8% 14,73% 2,91% 8,19%

1.977 30,4% 16,41% 1,32% 12,69%

1.978 34,3% 17,12% 1,62% 15,52%

1.979 34,6% 19,16% 3,09% 6,24% 6,06%

1.980 35,9% 15,43% 8,57% 5,70% 6,22%

1.981 31,6% 16,31% 6,63% 5,21% 3,45%

1.982 32,0% 17,33% 5,91% 5,27% 3,49%

1.983 33,5% 19,58% 4,47% 5,53% 3,87%

1.984 27,4% 15,16% 0,71% 0,24% 2,84% 4,94% 1,16% 2,39%

1.985 32,1% 15,77% 0,63% 0,24% 5,91% 6,11% 0,86% 2,57%

1.986 31,1% 14,60% 0,49% 0,20% 5,76% 6,80% 0,71% 2,54%

1.987 31,9% 15,55% 0,41% 0,19% 6,27% 6,36% 0,77% 2,35%

1.988 36,1% 16,93% 0,59% 0,26% 6,69% 7,61% 1,04% 3,02%

1.989 32,5% 15,13% 0,47% 0,45% 3,52% 6,13% 3,92% 2,91%

1.990 29,9% 12,04% 0,47% 0,29% 4,81% 5,82% 3,85% 2,57%

1.991 35,8% 12,63% 0,68% 0,31% 7,68% 5,88% 5,48% 3,10%

1.992 40,1% 15,43% 0,82% 0,66% 7,16% 7,76% 4,77% 3,53%

1.993 40,0% 16,98% 0,99% 0,33% 5,28% 6,68% 6,04% 3,70%

1.994 33,7% 15,88% 0,66% 0,33% 2,57% 5,25% 4,65% 4,32%

1.995 36,6% 15,02% 0,87% 1,06% 3,57% 5,16% 7,09% 3,86%

1.996 28,7% 12,30% 0,50% 0,60% 3,00% 4,10% 5,10% 3,10%

1.997 38,6% 13,40% 0,80% 0,70% 6,60% 6,00% 5,80% 5,30%

1.998 37,3% 14,10% 0,60% 0,50% 5,10% 6,20% 4,70% 6,10%

1.999 38,5% 16,65% 0,53% 0,59% 3,15% 5,94% 3,57% 8,09%

2.000 49,1% 20,42% 0,75% 1,02% 7,37% 6,10% 3,60% 9,86%

2.001 41,7% 16,78% 0,54% 0,95% 3,35% 5,00% 3,18% 11,89%

2.002 41,8% 17,70% 0,37% 0,52% 3,28% 6,40% 3,19% 10,38%


65


Participación Porcentual en el Gasto Social

Sectores Cultura y Ciencia y Vivien., Desarr. Desarrollo Seguridad

Años Sociales Educación Comunic. Social Tecnología Urb. y Serv Conex. Salud Social y Partic. Social

1.970 1,00 52% ----- ----- 9% 40% ----- -----

1.971 1,00 54% ----- ----- 7% 39% ----- -----

1.972 1,00 55% ----- ----- 7% 38% ----- -----

1.973 1,00 61% ----- ----- 5% 34% ----- -----

1.974 1,00 58% ----- ----- 8% 34% ----- -----

1.975 1,00 63% ----- ----- 5% 32% ----- -----

1.976 1,00 57% ----- ----- 11% 32% ----- -----

1.977 1,00 54% ----- ----- 4% 42% ----- -----

1.978 1,00 50% ----- ----- 5% 45% ----- -----

1.979 1,00 55% ----- ----- 9% 18% 18% -----

1.980 1,00 43% ----- ----- 24% 16% 17% -----

1.981 1,00 52% ----- ----- 21% 16% 11% -----

1.982 1,00 54% ----- ----- 18% 16% 11% -----

1.983 1,00 59% ----- ----- 13% 17% 12% -----

1.984 1,00 55% 3% 1% 10% 18% 4% 9%

1.985 1,00 49% 2% 1% 18% 19% 3% 8%

1.986 1,00 47% 2% 1% 19% 22% 2% 8%

1.987 1,00 49% 1% 1% 20% 20% 2% 7%

1.988 1,00 47% 2% 1% 19% 21% 3% 8%

1.989 1,00 47% 1% 1% 11% 19% 12% 9%

1.990 1,00 40% 2% 1% 16% 20% 13% 9%

1.991 1,00 35% 2% 1% 21% 16% 15% 9%

1.992 1,00 38% 2% 2% 18% 19% 12% 9%

1.993 1,00 42% 2% 1% 13% 17% 15% 9%

1.994 1,00 47% 2% 1% 8% 16% 14% 13%

1.995 1,00 41% 2% 3% 10% 14% 19% 11%

1.996 1,00 43% 2% 2% 10% 14% 18% 11%

1.997 1,00 35% 2% 2% 17% 16% 15% 14%

1.998 1,00 38% 2% 1% 14% 17% 13% 16%

1.999 1,00 43% 1% 2% 8% 15% 9% 21%

2.000 1,00 42% 2% 2% 15% 12% 7% 20%

2.001 1,00 40% 1% 2% 8% 12% 8% 29%

2.002 1,00 42% 1% 1% 8% 15% 8% 25%

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE)*

66

Variación Interanual del Gasto Total, Gasto Social y Sectores Sociales

(Porcentajes)



1.970

1.971 11% 15% -12% 9% 21%

1.972 11% 17% 9% 7% 3%

1.973 8% 25% -13% -3% 4%

1.974 39% 48% 112% 39% 156%

1.975 7% 25% -35% 0% -13%

1.976 22% 18% 175% 21% 5%

1.977 24% 27% -52% 63% 5%

1.978 6% 5% 16% 15% -6%

1.979 -17% 11% 57% -67% -17%

1.980 24% 15% 232% 9% 23% 19%

1.981 14% 37% 0% 19% -28% 30%

1.982 -22% -2% -31% -22% -22% -23%

1.983 -11% 3% -36% -11% -5% -15%

1.984 -7% 1% -28% 1% -66% 13%

1.985 17% 14% -12% 1% 108% 24% -25% 8% 0%

1.986 -6% 1% -24% -18% -5% 8% -20% -4% -3%

1.987 7% 56% -12% -3% 14% -2% 13% -4% 4%

1.988 -12% 14% 10% 10% -18% -7% 4% 0% -23%

1.989 -17% 50% -27% 58% -51% -25% 250% -11% -7%

1.990 21% 44% 33% -16% 81% 26% 30% 17% 32%

1.991 27% 46% 55% 15% 69% 7% 51% 28% 6%

1.992 6% 53% 14% 101% -12% 25% -17% 8% -5%

1.993 -25% 21% -9% -63% -45% -35% -5% -21% -25%

1.994 -13% 65% -31% 3% -50% -19% -21% 20% 3%

1.995 0% 36% 22% 199% 27% -10% 40% -18% -8%

1.996 -43% 21% -58% -59% -39% -42% -48% -42% -28%

1.997 114% 139% 155% 86% 250% 133% 81% 172% 59%

1.998 -7% 32% -28% -31% -26% 0% -22% 11% -4%

1.999 11% 53% -5% 28% -33% 3% -18% 43% 8%

2.000 38% 51% 54% 87% 153% 11% 9% 32% 8%

2.001 -2% 7% -16% 7% -47% -5% 2% 39% 16%

2.002 -13% 20% -41% -53% -15% 11% -13% -24% -13%


67


Como Porcentaje del PIB

(Porcentajes)



1.970 7% 3,41% 0,56% 2,62% 19,77%

1.971 7% 3,58% 0,45% 2,61% 22,34%

1.972 7% 3,90% 0,47% 2,67% 21,92%

1.973 7% 4,11% 0,36% 2,30% 20,30%

1.974 7% 3,97% 0,56% 2,33% 37,88%

1.975 7% 4,73% 0,37% 2,39% 33,77%

1.976 9% 4,86% 0,96% 2,70% 32,99%

1.977 10% 5,34% 0,43% 4,13% 32,56%

1.978 10% 5,19% 0,49% 4,70% 30,29%

1.979 8% 4,70% 0,76% 1,53% 24,53%

1.980 10% 4,42% 2,46% 1,63% 1,78% 28,67%

1.981 10% 5,41% 2,20% 1,73% 1,14% 33,15%

1.982 10% 5,17% 1,76% 1,57% 1,04% 29,83%

1.983 9% 5,34% 1,22% 1,51% 1,06% 27,28%

1.984 8% 4,52% 0,21% 0,07% 0,85% 1,47% 0,34% 0,71% 29,79%

1.985 8% 3,98% 0,16% 0,06% 1,49% 1,54% 0,22% 0,65% 25,24%

1.986 8% 3,68% 0,12% 0,05% 1,45% 1,71% 0,18% 0,64% 25,23%

1.987 9% 4,16% 0,11% 0,05% 1,68% 1,70% 0,21% 0,63% 26,76%

1.988 8% 3,68% 0,13% 0,06% 1,46% 1,66% 0,23% 0,66% 21,77%

1.989 7% 3,25% 0,10% 0,10% 0,76% 1,32% 0,84% 0,63% 21,51%

1.990 8% 3,05% 0,12% 0,07% 1,22% 1,47% 0,98% 0,65% 25,32%

1.991 9% 3,33% 0,18% 0,08% 2,03% 1,55% 1,45% 0,82% 26,38%

1.992 10% 3,74% 0,20% 0,16% 1,74% 1,88% 1,16% 0,86% 24,26%

1.993 8% 3,43% 0,20% 0,07% 1,06% 1,35% 1,22% 0,75% 20,18%

1.994 8% 3,55% 0,15% 0,07% 0,57% 1,17% 1,04% 0,97% 22,35%

1.995 7% 3,06% 0,18% 0,22% 0,73% 1,05% 1,44% 0,79% 20,36%

1.996 4% 1,72% 0,07% 0,08% 0,42% 0,57% 0,71% 0,43% 13,94%

1.997 8% 2,78% 0,17% 0,15% 1,37% 1,24% 1,20% 1,10% 20,73%

1.998 8% 3,03% 0,13% 0,11% 1,10% 1,33% 1,01% 1,31% 21,51%

1.999 9% 3,87% 0,12% 0,14% 0,73% 1,38% 0,83% 1,88% 23,26%

2.000 11% 4,43% 0,16% 0,22% 1,60% 1,32% 0,78% 2,14% 21,68%

2.001 11% 4,27% 0,14% 0,24% 0,85% 1,27% 0,81% 3,02% 25,42%

2002 10% 4,23% 0,09% 0,12% 0,78% 1,53% 0,76% 2,48% 23,87%

Fuente: Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y Banco Central de Venezuela (BCV)

68

Deutsche Gesellschaft für TechnischeZusammenarbeit (GTZ) GmbHCooperación Técnica Alemana

Proyecto GTZ - MSDS

e_mail: [email protected]: http:// proyectogtzsalud.com

estudio del gasto social de estado venezolano

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