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ESTRATÉGIAS DE PRIORIZAÇÃO DE AUDITORIAS NA FOLHA DE PAGAMENTO DO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL –
GDF
Wellington de Andrade Moreira
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Painel 01/001 Aprimoramento da Gestão de Pessoas por meio de Auditorias com uso intensivo de TI
ESTRATÉGIAS DE PRIORIZAÇÃO DE AUDITORIAS NA FOLHA DE PAGAMENTO DO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL – GDF
Wellington de Andrade Moreira
RESUMO
O Distrito Federal conferiu status constitucional para o controle da remuneração
dos servidores/empregados públicos. A atividade tem por finalidade a execução de
auditorias e inspeções nos atos de admissão, concessão e de revisão de
aposentadorias, reformas e pensões, bem como da análise da legitimidade de
pagamentos efetuados aos servidores/empregados.Como priorizar/realizar esse
trabalho de forma eficiente, considerando a complexidade intrínseca da análise dos
atos de pessoal, o impacto dos gastos nessa área e o limitado quantitativo de
servidores disponíveis nos Órgãos de Controle para fazerem frente a essa importante
missão?A Controladoria-Geral do Distrito Federal, por meio da Coordenação de
Auditoria de Pessoal, apresenta e compartilha as estratégias que estão em curso para
fazer frente a esse desafio, destacando: a utilização de recursos avançados de
Tecnologia da Informação, notadamente softwares especializados em Business
Intelligence para a análise de grandes quantidades de dados, bem como a realização
de Trilhas de Auditorias; formalização de Acordos de Cooperação Técnica e
aproximação técnica com diversos Órgãos;realização de auditorias de forma cíclica,
com a emissão de Ordem de Serviço Anual, de tal forma que sejam auditadas todas
as rubricas componentes da folha de pagamento. Os resultados dos trabalhos
impactam significativamente as finanças públicas do referido ente federativo.
3
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 4
2. OBJETIVOS .......................................................................................................... 5
2.1. Objetivo Geral ................................................................................... 6
2.2. Objetivos Específicos ........................................................................ 6
3. PROCEDIMENTOS DA CGDF ............................................................................. 6
3.1. Conceitos de Controle Interno, Auditoria, Tecnologia da Informação e
Business Intelligence ............................................................................................... 6
3.2. Unidades da Controladoria-Geral do Distrito Federal para execução
da Auditoria de Pessoal ........................................................................................... 9
3.3. Utilização de recursos avançados de Tecnologia de Informação por
meio de softwares especializados em Business Intelligence ................................. 12
3.4. Formalização de Acordos de Cooperação Técnica – ACT e
aproximação técnica com diversos Órgãos, por intermédio de reuniões periódicas
com vistas ao intercâmbio de informações e experiências .................................... 14
3.5. Realização de auditorias de forma cíclica ....................................... 16
4. METODOLOGIA ................................................................................................. 18
5. RESULTADOS ................................................................................................... 18
6. CONCLUSÕES ................................................................................................... 20
7. REFERÊNCIAS .................................................................................................. 22
4
1. INTRODUÇÃO
A Controladoria-Geral do Distrito Federal – CGDF, órgão Central de Controle
Interno, foi estruturada por meio do Decreto nº 36.236, de 1º de janeiro de 2015. Nos
termos do artigo 15 desse diploma normativo, o órgão tem atuação e competência nas
seguintes áreas:
I. supervisão, tratamento e orientação dos dados e informações
disponibilizáveis no Portal da Transparência;
II. supervisão e coordenação do sistema de controle interno;
III. correição e auditoria administrativa;
IV. coordenação geral das ouvidorias do Distrito Federal;
V. defesa do patrimônio público e da transparência;
VI. prevenção e combate à corrupção;
VII. verificação dos princípios constitucionais nos atos da Administração
Pública;
VIII. apuração de indícios de irregularidades.
A Missão da Controladoria, conforme Planejamento Estratégico Institucional
2016-2019, é “Orientar e controlar a gestão pública, com transparência e participação
da sociedade” (Controladoria-Geral do Distrito Federal, 2016, p. 12).
As despesas com pessoal representam os maiores gastos no âmbito do Distrito
Federal. Na Lei Orçamentária Anual de 2016, a Despesa Orçamentária encontra-se
fixada em R$ 32.605.928.893, sendo que a despesa de pessoal está estimada em R$
20.096.685.575.
Como tem sido amplamente divulgado, o Distrito Federal encontra-se com
dificuldades financeiras para pagamento de pessoal. A título de exemplo, em fevereiro
de 2015, as remunerações dos servidores do Poder Executivo do Distrito Federal
foram parceladas, com exceção dos servidores da Polícia Civil do Distrito Federal,
Polícia Militar do Distrito Federal e Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal.
Além disso, no Relatório de Gestão Fiscal – RGF do Poder Executivo do Distrito
Federal, de setembro de 2014 a agosto de 2015, os gastos com pessoal
5
ultrapassaram o limite máximo de 49% (quarenta e nove por cento), do artigo 20,
inciso II, da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal, chegando a 50,80%1. No RGF do período de janeiro de 2015
a dezembro de 2015, os gastos diminuíram para 46,78%, porém, os reajustes de
diversas categorias profissionais previstos para setembro de 2015 ainda não
ocorreram2.
De acordo com Castro (2013, p. 377):
Outro ponto de grande relevância tratado na Lei de Responsabilidade Fiscal foi a despesa de pessoal. Neste caso, além de fixar limites, definiu conceitos e exigiu monitoramento permanente sujeito, inclusive, a tornar sem efeito legal os atos administrativos de pessoal, o controle contábil foi fortemente impactado pela necessidade de consistência, agilização e coerência de seus registros.
Diante dos problemas relacionados à falta de recursos para pagamento de
pessoal no âmbito do Poder Executivo do Distrito Federal, aumentou a
responsabilidade da auditoria na folha de pagamento, com o propósito de evitar
pagamentos indevidos, e, consequentemente, que o Distrito Federal ultrapasse o
limite de gastos de pessoal com pagamentos considerados irregulares.
Destaca-se que o pagamento de uma parcela indevidamente para um servidor
pode se estender por anos, com reflexos nas pensões concedidas em caso de seu
falecimento, caso existam beneficiários.
Dessa forma, a CGDF deve adotar estratégias para priorização de Auditorias
na Folha de Pagamento do Governo do Distrito Federal – GDF, de modo a abranger
o maior número de rubricas possíveis, mediante a racionalização de procedimentos,
considerando a reduzida força de trabalho.
2. OBJETIVOS
1 http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/cidades/2015/09/14/interna_cidadesdf,498571/crise-financeira-do-gdf-chega-ao-apce-com-risco-de-colapso-financeiro.shtml 2http://www.agenciabrasilia.df.gov.br/conteudo-agencia-brasilia/item/20978-servidores-ter%C3%A3o-reajustes-pagos-em-2016.html
6
2.1. OBJETIVO GERAL
Apresentar e compartilhar as estratégias adotadas pela Controladoria-Geral do
Distrito Federal para priorizar de forma eficiente a auditoria da folha de pagamento do
Governo do Distrito Federal.
2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Descrever os conceitos de Controle Interno, Auditoria, Tecnologia da
Informação e Business Intelligence.
Apresentar as unidades responsáveis da CGDF para execução da auditoria de
pessoal.
Demonstrar a experiência na implementação de recursos avançados de
Tecnologia de Informação por meio de softwares especializados em Business
Intelligence.
Apresentar os resultados da formalização de Acordos de Cooperação Técnica
com outros órgãos.
Demonstrar os benefícios das auditorias cíclicas.
3. PROCEDIMENTOS DA CGDF
3.1. CONCEITOS DE CONTROLE INTERNO, AUDITORIA, TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E BUSINESS INTELLIGENCE
O autor Castro (2013, p. 360) define controle interno como:
Conjunto de métodos e procedimentos adotados pela entidade, para salvaguardar os atos praticados pelo gestor e o patrimônio sob sua responsabilidade, conferindo fidedignidade aos dados contábeis e segurança às informações deles decorrentes.
A sistematização do controle interno encontra-se prevista no artigo 74 da
Constituição Federal:
7
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
A Constituição ao prescrever a criação e manutenção obrigatória de um sistema
integrado de controle interno, quis alcançar de forma ampla toda a organização de
gerência pública, não se limitando aos tradicionais controles financeiro e
administrativo. Buscou-se, pois, a implementação de um sistema que englobasse o
conjunto integrado de todos os controles, fossem financeiros, gerenciais,
administrativos e operacionais. (GUERRA, apud CASTRO 2007, p. 141).
Apesar do artigo 74 Constituição Federal de 1988 tratar do Sistema de Controle
Interno de forma abrangente, registra-se o disposto no artigo 70 sobre a
obrigatoriedade de prestação de contas: “Prestará contas qualquer pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
direitos, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. ”
A Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF, praticamente, repete o artigo 74 da
Constituição Federal, exceto pela inclusão de mais dois incisos no artigo 80:
III – exercer o controle sobre o deferimento de vantagens e a forma de calcular qualquer parcela integrante da remuneração, vencimento ou salário de seus membros ou servidores;
[...]
V – avaliar a relação de custo e benefício das renúncias de receitas e dos incentivos, remissões, parcelamentos de dívidas, anistias, isenções, subsídios, benefícios e afins de natureza financeira, tributária, creditícia e outros;
Já a auditoria é o conjunto de técnicas que visa avaliar a Gestão Pública, pelos
processos e resultados gerenciais, e a aplicação de recursos públicos por entidades
de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada
com um determinado critério técnico, operacional ou legal. (CONTROLADORIA-
GERAL DO DISTRITO FEDERAL, 2015).
8
No Distrito Federal, o legislador distrital concedeu status constitucional para o
controle da remuneração dos servidores, conforme texto do inciso III do artigo 80 da
LODF. Dessa forma, auditoria de pessoal tem por objetivo avaliar a conformidade dos
procedimentos e do deferimento de vantagens e a forma de calcular qualquer parcela
integrante da remuneração dos servidores ou empregados, em cumprimento ao inciso
III, do art. 80, da Lei Orgânica do Distrito Federal. (CONTROLADORIA-GERAL DO
DISTRITO FEDERAL, 2015).
O autor Castro (2013, p. 425) aponta que no âmbito do Poder Executivo
Federal, essa auditoria visa verificar a legalidade dos pagamentos dos servidores
públicos federais no âmbito do Poder Executivo, sendo criadas pela SFC3 trilhas de
auditoria de pessoal, que constituem indícios de irregularidades nas folhas de
pagamento das unidades gestoras a serem apuradas nos trabalhos de auditoria
realizados anualmente.
A Auditoria de Pessoal também se enquadra como uma auditoria na
modalidade de Acompanhamento da Gestão, pois é realizada ao longo dos processos
de gestão, com o objetivo de se atuar em tempo real sobre os atos efetivos e os efeitos
potenciais positivos e negativos do Órgão ou Entidade.
Destaca-se ainda o conceito de Inspeção, como a ação de controle destinada
à verificação pontual de determinado objeto, ajuste, transação ou ato de gestão, em
curso ou já concretizado. É realizada com foco específico para apurar a procedência
de denúncias ou representações que noticiem supostas irregularidades na aplicação
dos recursos públicos. (CONTROLADORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERAL, 2015).
A Auditoria de Pessoal e a Inspeção têm como escopo: Vencimentos, Salários,
Gratificações, Adicionais, Licenças, Abono de Permanência, Acumulação de Cargos,
Auxílios, Soldos, Cessões/Requisições, Afastamentos, dentre outros, nos órgãos da
Administração Direta e Indireta do Poder Executivo do Distrito Federal.
3 Secretaria Federal de Controle Interno.
9
As auditorias e inspeções de pessoal são executadas seguindo as orientações
da Portaria nº 226, de 26 de novembro de 20154. A CGDF utiliza o software próprio
Sistema de Gestão de Auditoria do Distrito Federal – SAEWEB, para execução dos
trabalhos.
Além disso, a Controladoria-Geral executa auditoria nos atos de concessão e
de revisão de aposentadorias, reformas e pensões no âmbito da Administração Direta,
das Autarquias e Fundações Públicas do Distrito Federal, bem como nos atos de
admissão e contratação de pessoal dos órgãos e entidades da Administração Direta
e Indireta do Distrito Federal, conforme Resoluções nºs 101/1998, 219/2011 e
276/2014, do Tribunal de Contas do Distrito Federal – TCDF. Esses trabalhos são
elaborados em software desenvolvido pela Corte de Contas: Sistema de Registro de
Admissões e Concessões – SIRAC.
Quanto à Tecnologia da Informação – TI é o conjunto de todas as atividades,
soluções providas por recursos de computação que visam a produção, o
armazenamento, a transmissão, o acesso, a segurança e o uso das informações5.
De acordo com Turban (2008, p. 27), Business Intelligence – BI “é um termo
guarda-chuva que inclui arquiteturas, ferramentas, bancos de dados, aplicações e
metodologias. ”
3.2. UNIDADES DA CONTROLADORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERAL PARA EXECUÇÃO DA AUDITORIA DE PESSOAL
Na estrutura da Controladoria-Geral do Distrito Federal, há a Coordenação de
Auditoria de Pessoal, unidade criada pelo Decreto nº 36.877, de 16 de novembro de
2015, com três Diretorias: Diretoria de Auditoria da Folha de Pagamento e Admissões
– DIRFA, Diretoria de Auditoria de Aposentadorias – DIAPI e Diretoria de Auditoria de
Pensões – DIAPE.
4 Disciplina a realização das ações de controle pela Controladoria-Geral do Distrito Federal – CGDF na Administração Direta e Indireta do Poder Executivo do Distrito Federal, na condição de Órgão Central de Controle Interno. 5https://pt.wikipedia.org/wiki/Tecnologia_da_informa%C3%A7%C3%A3o
10
Abaixo, quadro resumo das competências das unidades:
Tabela 1. Principais Competências
A força de trabalho da CONAP encontra-se descrita abaixo:
Tabela 2. Força de Trabalho
CONAP DIAPI DIAPE DIRFA
1 Coordenador 1 Diretor 1 Diretor 1 Diretor
2 Inspetores 4 Auditores 2 Auditores 4 Auditores
1 Analista de Políticas Públicas
2 Inspetores 3 Inspetores 3 Inspetores
Obs: o número de servidores é insuficiente, contudo, haverá ainda redução de 40% da força de trabalho
da CONAP devido a aposentadorias, até dezembro/2017.
Unidade Competência
CONAP Coordenar o exame dos processos quanto à legalidade dos atos de concessão e de revisão de aposentadorias, reformas e pensões no âmbito da Administração Direta, das Autarquias e Fundações Públicas do Distrito Federal.
Coordenar o exame dos atos de admissão e contratação de pessoal dos órgãos e entidades do Poder Executivo do Distrito Federal, quanto à legalidade.
Coordenar as auditorias e inspeções de pessoal, inclusive sobre o deferimento de vantagem e a forma de calcular qualquer parcela integrante da remuneração, vencimento ou salário dos agentes públicos dos órgãos e entidades do Poder Executivo do Distrito Federal.
DIAPI/DIAPE Examinar os processos quanto à legalidade dos atos de concessão e de revisão de aposentadorias, reformas e pensões no âmbito da Administração Direta, das Autarquias e Fundações Públicas do Distrito Federal.
Elaborar Relatório sobre o controle do deferimento de Vantagens e cálculo das parcelas remuneratórias dos servidores inativos e pensionistas do Poder Executivo do Distrito Federal.
DIRFA Realizar auditorias de pessoal, inclusive sobre o deferimento de vantagem e a forma de calcular qualquer parcela integrante da remuneração, do vencimento ou do salário dos agentes públicos dos órgãos e entidades do Poder Executivo do Distrito Federal.
Examinar os atos de admissão e contratação de pessoal dos órgãos e entidades do Poder Executivo do Distrito Federal, quanto à legalidade.
11
No Plano Operacional de Auditoria, período abril/2016 a março/2017, da
Controladoria-Geral do Distrito Federal, está previsto como meta auditar 5.000 atos
concessórios de aposentadorias, reformas e pensões. Atualmente, o estoque desses
atos é de 10.700 (abril/2016). No exercício de 2015, foram analisados 4.102 atos
concessórios, destacando-se a emissão de 2.610 Pareceres6, 1.176 Diligências7 e
316 Despachos8.
Ainda em 2015, foram analisadas 17.099 fichas de admissão, sendo emitidos
14.189 pareceres e 2.910 diligências.
Além disso, conforme o Plano, há o objetivo de auditar todas as rubricas da
Folha de pagamento do Governo do Distrito Federal, iniciando-se pelas 30 maiores.
Destaca-se ainda a criação, pelo Decreto nº36.877/2015, da Diretoria de
Auditoria de Análise da Gestão Pública, unidade específica para proceder à
sistematização das trilhas de auditoria no âmbito da CGDF.
A CGDF possui nos órgãos da Administração Direta a Unidade de Controle
Interno – UCI, conforme o art. 1º do Decreto nº 32.752/2011:
Art. 1º Deverá ser prevista, na nova estrutura organizacional e no regimento interno de cada Secretaria de Estado, Unidade de Controle Interno composta por servidores da carreira Auditoria de Controle Interno do Distrito Federal.
Dentre as competências das UCIs, existe a de acompanhar as recomendações,
bem como atender as demandas da CGDF, destacando-se o inciso VI do art. 3º do
Decreto 34.367/2013:
VI – assessorar e orientar os gestores quanto ao cumprimento das normas de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional, patrimonial e referentes a aposentadorias e pensões; (grifamos).
Dessa forma, as UCIs estão auxiliando a Auditoria de Pessoal, principalmente,
no acompanhamento das recomendações da CGDF nos Relatórios de Auditoria e no
6Documento emitido na auditoria do ato concessório e de revisão de aposentadorias, reformas e pensões, ou dos atos de admissão e contratação de pessoal, com objetivo de opinar pela legalidade ou ilegalidade dos respectivos atos. 7Documento emitido na auditoria do ato concessório e de revisão de aposentadorias, reformas e pensões, ou dos atos de admissão e contratação de pessoal, para saneamento de inconsistências e irregularidades. 8 Documento emitido geralmente para ajustar o trâmite dos atos concessórios entre os órgãos e a CGDF.
12
monitoramento das Decisões do Tribunal de Contas do Distrito Federal vinculadas a
esses relatórios.
O Relatório sobre o controle do deferimento de vantagens e cálculo das
parcelas remuneratórias dos servidores inativos e pensionistas do Poder Executivo do
Distrito Federal é um documento elaborado anualmente pelas DIAPI e DIAPE, com o
objetivo de demonstrar os maiores problemas detectados nas auditorias dos atos
concessórios de aposentadorias, reformas e pensões. Esse relatório compõe a
Auditoria Anual de Prestação de Contas do Governador9.
3.3. UTILIZAÇÃO DE RECURSOS AVANÇADOS DE TECNOLOGIA DE INFORMAÇÃO POR MEIO DE SOFTWARES ESPECIALIZADOS EM BUSINESS INTELLIGENCE
O sistema institucional do Poder Executivo do Distrito Federal responsável pelo
processamento da folha de pagamento é o Sistema Único de Gestão de Recursos
Humanos – SIGRH. Referido sistema é utilizado pela Administração Direta, Autárquica
e Fundacional, e pelas empresas estatais dependentes 10 . Além disso, por
determinação legal11, as folhas de pagamento da polícia civil, da polícia militar e do
corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, custeadas com recursos do Tesouro
Nacional, encontram-se no Sistema de Administração de Recursos Humanos do
Governo Federal – SIAPE.
Além disso, a folha de pagamento do Governo do Distrito Federal registra mais
de 200.000 vínculos, considerando servidores/militares/pensionistas/empregados de
empresas estatais dependentes, com valores mensais, em média, de R$
9 Ação de Controle destinada à elaboração de relatórios para compor a Prestação de Contas Anual do Governador – PCAGOV, com foco na avaliação de Programas de Governo e no cumprimento de normativos dispostos no art. 80, III a V, da LODF e art. 138, VI-b e XIV, do Regimento Interno do TCDF, aprovado pela Resolução nº 38/1990-TCDF. 10 O inciso III, do art. 2º, da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, conceitua empresa estatal dependente como empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária 11 Lei nº 10.633, de 27 de dezembro de 2002. Institui o Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF, para atender o disposto no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal.
13
1.400.000.000 (SIGRH) e R$ 358.000.000 (SIAPE), distribuídos em 80 órgãos e
entidades.
Acrescentam-se os empregados vinculados às empresas públicas e às
sociedades de economia mista não dependentes de recursos financeiros do Tesouro
do Distrito Federal, tendo em vista que possuem sistema próprio de pessoal.
Além das bases de dados do SIGRH e do SIAPE, a Controladoria-Geral
do Distrito Federal detém as bases de dados do Sistema de Controle de Óbitos –
SISOBI, Relação Anual de Informações Sociais – RAIS e Cadastro Nacional de
Empresas – CNE.
Dessa forma, a utilização de softwares avançados para análise de dados é item
fundamental para o bom desempenho da auditoria de pessoal, considerando o
quantitativo insuficiente de servidores no âmbito na CONAP.
A Controladoria está sistematizando a análise de dados por meio do software
de business intelligence Microstrategy, por envolver grande volume de dados, bem
como pela flexibilidade e agilidade para manipular informações. Por meio desse
software, são feitos cruzamentos de dados com informações do SIGRH, SIAPE,
SISOBI, RAIS e CNE12.
Acrescenta-se que as trilhas de auditoria também estão sendo parametrizadas
no referido software.
O Microstrategy permite integrar informações referentes aos sistemas
corporativos, bases de dados externas, planilhas, entre outros, melhorar a
acessibilidade aos dados governamentais, e possibilita a realização de pesquisas,
simulações, projeções e geração de relatórios gerenciais personalizados.
A ferramenta permite ainda a criação das trilhas de auditorias pelos próprios
servidores envolvidos, com o mínimo de treinamento. Em casos mais complexos, a
Diretoria de Auditoria de Análise da Gestão Pública fica responsável pelo
desenvolvimento dessas trilhas demandas pela CONAP.
12 A CGDF detém outros bancos de dados, contudo, os principais utilizados na auditoria de pessoal são os destacados no texto.
14
No Planejamento Estratégico da Controladoria-Geral do Distrito Federal,
período 2016-2019, consta a meta de executar 160 trilhas eletrônicas até 2019, o que
demonstra a importância da utilização de software para execução da referida
atividade.
Destaca-se ainda a utilização do software Audit Command Language – ACL
nas análises de dados e parametrização das trilhas de auditoria.
3.4. FORMALIZAÇÃO DE ACORDOS DE COOPERAÇÃO TÉCNICA – ACT E APROXIMAÇÃO TÉCNICA COM DIVERSOS ÓRGÃOS, POR INTERMÉDIO DE REUNIÕES PERIÓDICAS COM VISTAS AO INTERCÂMBIO DE INFORMAÇÕES E EXPERIÊNCIAS
A Controladoria-Geral do Distrito Federal tem feito visitas e formalizado
Acordos de Cooperação Técnica com órgãos diversos, tais como: Controladoria-Geral
da União – CGU, Tribunal de Contas do Distrito Federal – TCDF e Ministério do
Trabalho e Previdência Social – MTPS13.
A intensificação de parcerias estratégicas é um dos objetivos da CGDF
constante no Plano Estratégico Institucional 2016-2019:
Busca intensificar a atuação conjunta e ampliar a realização de trabalhos
articulados com outros órgãos e instituições buscando estreitar parcerias com a rede
de controle e outras instituições, com vistas a induzir a adoção de práticas para o
compartilhamento de melhores práticas e o intercâmbio de informações de
inteligência. (CONTROLADORIA-GERAL DO DISTRITO FEDERAL, p. 22, 2016).
No exercício de 2015, destaca-se a auditoria conjunta da Controladoria-Geral
do Distrito Federal com o Tribunal de Contas do Distrito Federal, na folha de
13 Está em andamento a formalização de Acordo de Cooperação Técnica com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
15
pagamento do GDF, com a divisão de assuntos examinados por esses órgãos de
controle14.
Nesse sentido, tanto a CGDF como o TCDF estão implementando trilhas de
auditoria em suas áreas de atuação.
Iniciou-se também aproximação com a Controladoria-Geral da União – CGU,
com reuniões, trocas de informações e atuação conjunta no desenvolvimento de
trilhas de auditoria.
No Planejamento Estratégico da CGDF 2016-2019 há a meta de alcançar 6
ações de controle em conjunto até dezembro de 2019, conforme abaixo:
Tabela 3. Meta
Meta: Alcançar 6 ações de controle em conjunto até dezembro de 2019
2016 2017 2018 2019
4 6 6 6
Com o objetivo de identificar acumulações indevidas de cargos e empregos
públicos, bem como questões relacionadas a incompatibilidades de horário e teto
remuneratório, há Acordo de Cooperação Técnica com o Ministério do Trabalho e
Previdência Social, no sentido de disponibilizar dados da Relação Anual de
Informações Sociais – RAIS.
Além disso, a CGDF tem a base de dados do Cadastro Nacional de Empresas,
no sentido de identificar servidores públicos do Distrito Federal na situação de
gerentes ou administradores de empresas15.
14O Tribunal de Contas do Distrito Federal e a Controladoria-Geral do DF fizeram uma cooperação para reforçar a fiscalização nos contratos e folhas de pagamento do GDF. Disponível em: <http://www.tc.df.gov.br/web/tcdf1/noticias/-/asset_publisher/E2Ot/content/auditoria-na-folha-de-pessoal-do-gdf-vai-intensificar-fiscalizacao-de-pagamentos-irregulares?redirect=%2Fweb%2Ftcdf1%2Fnoticias>. 15 Lei Complementar nº 840/2011. Art. 193. São infrações graves do grupo I: (...) X – participar de gerência ou administração de sociedade ou empresa privada, personificada ou não personificada (...).
16
A CGDF também tem acesso ao Sistema de Controle de Óbitos – SISOBI, no
sentido de identificar eventuais servidores/militares/pensionistas que já faleceram e
continuam na folha de pagamento.
Além disso, a CGDF está em plena parceria com a Secretaria de Estado de
Planejamento, Orçamento e Gestão do Distrito Federal, considerando que essa
Secretaria é o órgão central de gestão de pessoas do Governo do Distrito Federal,
responsável pela gestão do SIGRH.
3.5. REALIZAÇÃO DE AUDITORIAS DE FORMA CÍCLICA
Antes da estrutura publicada pelo Decreto nº 36.877/2015 e da publicação da
Portaria nº 226/2015-CGDF, as auditorias na folha de pagamento do Governo do
Distrito Federal, em regra, eram realizadas por órgão. Para tanto, publicava-se uma
Ordem de Serviço específica para aquele órgão, com prazo estabelecido em meses.
Contudo, considerando a experiência com o Tribunal de Contas do Distrito Federal,
na auditoria conjunta no exercício de 2015, e com a publicação dos normativos
supramencionados, passou-se a adotar a auditoria por assunto, com o objetivo de
alcançar todas as rubricas da folha de pagamento, independente de órgão, com base
em Ordem de Serviço Anual.
Além disso, a partir da Portaria nº 226/2015, a atuação da auditoria da folha de
pagamento passou a utilizar como regra de atuação o documento denominado
Solicitação de Ação Corretiva – SAC. Esse documento foi criado pela Portaria 89, de
21 de maio de 2013, da então Secretaria de Estado de Transparência e Controle do
Distrito Federal16. Com a publicação da Portaria nº. 226/2015, houve aperfeiçoamento
do conceito, conforme abaixo:
Tabela 4.
Portaria nº 89/2013-STC Portaria nº 226/2015-CGDF
Documento elaborado pela equipe e/ou pelo Diretor supervisor durante a
Documento aprovado pelo Subcontrolador de Controle Interno e
16 Atual Controladoria-Geral do Distrito Federal Distrital, conforme Decreto nº 36.236, de 01/01/2015.
17
Portaria nº 89/2013-STC Portaria nº 226/2015-CGDF
fase de apuração, aprovado pelo Controlador-Geral, e emitido pelo Secretário de Transparência e Controle. Destina-se a dar ciência, ao dirigente máximo do órgão ou entidade examinada, de fatos evidenciados ou de situações potencialmente lesivas ao interesse público e que requeiram a adoção de providências corretivas ou preventivas imediatas, recomendando as medidas de solução necessárias. (grifamos).
assinado pelo dirigente do Órgão Central de Controle Interno, podendo ser emitido a qualquer tempo. Destina-se a dar ciência à autoridade máxima da Unidade auditada, de fatos evidenciados ou de situações potencialmente lesivas ao interesse público e que requeiram a adoção de providências corretivas ou preventivas imediatas, recomendando as medidas de solução necessárias. Caso o dirigente da Unidade auditada não adote as medidas solicitadas enem apresente justificativas adequadas, caberá ao Órgão Central de Controle Interno representar as irregularidades às instâncias cabíveis. (grifamos).
Na forma anterior, o referido documento só poderia ser emitido no decorrer de
uma auditoria, porém, com a nova redação, pode ser emitido a qualquer tempo, sem
vinculação com auditorias em curso, dando celeridade à atuação do Controle Interno.
Tal conceito foi alterado para adequar a nova estruturação da CGDF, Decreto nº.
36.877/2015, de atuação intensa em auditorias concomitantes.
Recentemente, foi criado no SAEWEB o módulo específico de emissão,
entrega, acompanhamento e controle das SACs, com participação das UCIs. O
documento é emitido no referido módulo edisponibilizado via sistema à UCI para
providências.
Destaca-se ainda a criação do documento denominado Informativo de Ação de
Controle – IAC, pela Portaria nº 226/2015-CGDF, conforme conceito abaixo:
Documento aprovado pelo Subcontrolador de Controle Interno e pelo dirigente
do Órgão Central de Controle Interno, específico das Auditorias de Acompanhamento
da Gestão, com vistas a dar conhecimento aos gestores das Unidades auditadas das
constatações registradas pelo Órgão Central de Controle Interno, de modo que se
proceda a adoção das medidas corretivas antes da eventual emissão do Relatório de
Auditoria.
18
No caso da auditoria de pessoal, são emitidas SACs para os problemas
detectados na folha de pagamento, os quais são consolidados no Informativo de Ação
de Controle, antes da emissão dos Relatório de Auditoria.
4. METODOLOGIA
Compartilhara metodologia da CGDF em realizar auditorias por assunto na
Folha de Pagamento do GDF, utilizando software de business intelligence, para
cruzamento de dados e parametrização de trilhas de auditoria, de modo a abranger o
maior número de rubricas possíveis, com emissão de Ordem de Serviço Anual.
5. RESULTADOS
O trabalho em conjunto da CGDF com o TCDF resultou na identificação de
inconsistências na folha de pagamento do Governo do Distrito Federal, envolvendo
em mais de R$ 100.000.000 milhões de reais ao ano, conforme Decisão nº 3191/2015-
TCDF e Relatório de Auditoria nº 02/2016-DIRFA/CONAP/SUBCI/CGDF.
Além disso, a troca de informações entre os órgãos de controle interno e
externo auxiliou o desenvolvimento da trilha de auditoria descrita na Decisão
6003/2015-TCDF, referente à ação estratégica para redução do estoque existente no
Controle Interno de atos concessórios de aposentadorias, reformas e pensões. O
impacto dessa trilha fez o estoque reduzir de 12.646 atos concessórios de
aposentadorias, reformas e pensões (dezembro/2015) para 10.700 (abril/2016). A
título de comparação, no exercício de 2015, foram analisados pelo Controle Interno
4.102 atos concessórios aposentadorias, reformas e pensões. Com a utilização da
trilha de auditoria, já foram analisados até abril/2016, 2.922 atos17, cerca de 70% do
total realizado no exercício de 2015.
17 12.646 atos concessórios em estoque de dezembro/2015 menos 10.700 (abril/2016) resulta em 1946 atos,porém, foram efetivamente analisados 2.922, tendo em vista queo fluxo de entrada de processos no estoque é dinâmico, ou seja, diariamente entram novos atos concessórios na CONAP.
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Com a utilização dos softwares Microstrategy e ACL, foram implementadas
diversas trilhas de auditoria, conforme exemplos abaixo:
Tabela 5 – Exemplos de Trilhas
Trilha de Auditoria
Servidores com participando em gerência ou administração de empresas.
Acumulação de cargos e empregos públicos.
Servidores/militares/pensionistas já falecidos e constante na folha de pagamento.
Servidores percebendo auxílio creche com filhos matriculados em creches ou pré-escolas públicas.
Pagamento em duplicidade de auxílio alimentação.
Pagamento em duplicidade de auxílio creche.
Servidores efetivos percebendo remuneração integral de cargo comissionado.
Servidores/militares/pensionistas percebendo remuneração acima do teto remuneratório.
Relatório de Acompanhamento de Horas Extras.
Aposentados por invalidez com outros vínculos trabalhistas.
Relatório de Acompanhamento de servidores comissionados percebendo horas extras.
Servidores cedidos para órgão externo do DF e percebendo Adicional de Qualificação.
Relatório de lotação dos servidores que percebem a Gratificação de Apoio Administrativo.
Pensionistas qualificados como inválidos com vínculos trabalhistas.
Conselheiro Tutelar acumulando cargo público ou privado.
Relatório da quantidade de vínculos no SIGRH.
Pagamento em duplicidade de auxílio natalidade.
Aposentados percebendo proventos acima da tabela salarial.
Servidores acima de 65 anos percebendo auxílio transporte.
As trilhas de auditoria em conjunto com a Controladoria-Geral da União
detectaram inconsistências na ordem R$ 3.760.000,00 ao ano. Além disso, em
cruzamento de dados entre o SIGRH e o SIAPE, foram identificados indícios de
acumulação indevida em diversas matrículas no âmbito do GDF.
20
Foram emitidas mais de 64 Solicitações de Ações Corretivas em 2016,
solicitando aos órgãos esclarecimentos sobre falhas detectadas na folha de
pagamento. Essas SACs encontram-se consolidadas em 3 Informativos de Ações de
Controle.
A CGDF está auditando as 30 maiores rubricas da folha de pagamento, o que
representa cerca de R$ 900 milhões de reais ao mês, para folhas mensais de
R$ 1,40 bi no SIGRH e R$ 358 milhões no SIAPE. Após isso, serão auditadas as
rubricas cadastradas no SAEWEB, com o objetivo de alcançar todas as rubricas da
folha de pagamento.
6. CONCLUSÕES
O Distrito Federal, ao definir as atribuições do Sistema de Controle Interno, no
art. 80 de sua Lei Orgânica, conferiu status constitucional para o controle da
remuneração dos servidores/empregados. A atividade tem por finalidade a execução
de auditorias e inspeções nos atos de admissão, concessão e de revisão de
aposentadorias, reformas e pensões, bem como da análise da legitimidade de
pagamentos efetuados aos servidores.
Considerando que a despesa com pessoal representa um dos maiores gastos
no âmbito do Poder Executivo do Distrito Federal e as dificuldades financeiras pelas
quais passa o GDF, aumentou a responsabilidade da auditoria de pessoal em
examinar todas as rubricas que integram a folha de pagamento, mediante a
racionalização de procedimentos. Para isso, a CGDF está aprimorando o uso
intensivo de tecnologia da informação, com cruzamento de dados entre diversos
bancos, bem como sistematizando diversas trilhas de auditoria, mediante o uso de
software de Business Intelligence Microstrategy e o ACL.
Essas ações e os trabalhos integrados com outros órgãos de controle, a
atuação por meio de Solicitação de Ação Corretiva, bem como emissão de Ordem de
Serviço Anual, resultarão no maior número de rubricas auditadas na folha de
pagamento do GDF.
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Cabe à CGDF continuar com a estratégia de priorizar auditorias na folha de
pagamento do GDF, com o uso da Tecnologia da Informação, considerando o impacto
desse gasto nas finanças públicas do referido ente federativo.
22
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Poder Legislativo, Brasília, 05 jan. 1988. p. 1, anexo. Disponível em:
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do Distrito Federal – FCDF, para atender o disposto no inciso XIV do art. 21 da
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24
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TURBAN, E. Business Intelligence: um enfoque gerencial para a inteligência do
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AUTORIA
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