ESTRATEGIA PARA LA MEJORA DE LA GESTIÓN EN EL CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE CÚCUTA MEDIANTE LA IMPLEMENTACIÓN DEL COMPONENTE DE DATOS

ABIERTOS DE GOBIERNO EN LÍNEA

INGRIH MABEL CÁRDENAS ARIAS CÓDIGO 16811004

UNIVERSIDAD DE SANTANDER FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, ADMINISTRATIVAS Y

CONTABLES MAESTRÍA EN GESTION PÚBLICA Y GOBIERNO

BUCARAMANGA 2017

ESTRATEGIA PARA LA MEJORA DE LA GESTIÓN EN EL

CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE CÚCUTA MEDIANTE LA IMPLEMENTACIÓN DEL COMPONENTE DE DATOS

ABIERTOS DE GOBIERNO EN LÍNEA

POR: INGRIH MABEL CÁRDENAS ARIAS

CÓDIGO 16811004

Director: Andrés Mauricio Valdivieso

Magister en Derecho Público

Proyecto de grado presentado para optar al grado de Maestra en Gestión Pública y Gobierno

UNIVERSIDAD DE SANTANDER FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, ADMINISTRATIVAS Y

CONTABLES MAESTRÍA EN GESTION PÚBLICA Y GOBIERNO

BUCARAMANGA 2017

Para mi hija que es el motor de mi vida, para ti este galardón.

A mis padres, quienes con sus valores fueron ejemplo de

responsabilidad, perseverancia, compromiso y respeto.

Ingrih Mabel Cárdenas Arias

AGRADECIMIENTOS

Concluyo una meta muy anhelada y promesa de Dios, gracias al padre

celestial por regalarme la sabiduría, la bendición, la constancia en este

proyecto académico que me permitió conocer a compañeros del

Departamento de Santander.

A mis familiares que con su apoyo incondicional me motivaron a seguir

escalando pasos.

A mis tutores Dr. Andrés Mauricio Valdivieso y Dr. Efraín Hernando

Pinzón.

A los jurados Dr. Néstor Fabián Santos y Dr. Guillermo Alfonso Núñez,

quienes con su exigencia y profesionalismo me aportaron muchas

enseñanzas y me permitieron formar valores en mi desempeño

profesional y en mi formación académica.

Ahora puedo decir con orgullo: soy Magister en Gestión pública y

Gobierno de la Universidad de Santander.

CONTENIDO

Pág. INTRODUCCIÓN 9 1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN 11 1.1 ACTORES FORMALES E INFORMALES 14 1.2 IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 15 1.2.1 Árbol del problema 15 1.2.2 Árbol de Objetivos 17 1.3 OBJETIVOS 18 1.3.1 Objetivo General 18 1.3.2 Objetivos Específicos 18 1.4 JUSTIFICACIÓN 18 1.5 TEMAS 19 1.6 ALCANCE Y VISIÓN 20 1.7 PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN 20 1.8 MARCO METODOLÓGICO 21 1.8.1 Técnicas de recolección de información 21 1.8.2 Tipo de Investigación 22 2. MARCO REFERENCIAL 23 2.1 ESTADO DEL ARTE 23 2.1.1 El control fiscal en América Latina: revisión 26

2.2 ANTECEDENTES 33 2.3 MARCO TEÓRICO 36 2.4 CONSIDERACIONES FINALES 47 2.4.1 El control fiscal: hacia una mejor comprensión 47 2.4.2 Los tipos de control fiscal 53 3. DIAGNÓSTICO CONTRALORÍA DE CÚCUTA 57 3.1 EVALUACIÓN DE LA AUDITORÍA GENERAL 2015 58 3.1.1 Los Estados Contables 58 3.1.2 Gestión de la Contraloría Municipal 58 3.2 EVALUACIÓN OFICINA CONTROL INTERNO 2016 61 3.2.1 Módulo de Planeación y Gestión 61 4. ORDENAMIENTO JURÍDICO GESTIÓN CONTROL FISCAL 68 5. ACCIONES Y ESTRATEGIAS GESTIÓN CONTROL FISCAL 72 6. PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA APOYADA 78 6.1 COMPONENTE DE DATOS GOBIERNO EN LÍNEA 81 6.2 PROPUESTA DE METODOLOGÍA 92 7. CONCLUSIONES 100 8. RECOMENDACIONES 104 9. BIBLIOGRAFÍA 106

LISTA DE FIGURAS

Pág. Figura 1. Identificación de los involucrados 14 Figura 2. Árbol del Problema 16 Figura 3. Árbol de Objetivos 17 Figura 4. Modelo de Datos Abiertos 82 Figura 5. No son Datos Abiertos - Información Reservada 85 Figura 6. Ley de Transparencia 86 Figura 7. Fórmula matemática de priorización de datos 94 Figura 8. Matriz de priorización de datos 95 Figura 9. Formatos de apertura de datos 97 Figura 10. Ejemplos de formatos de conjuntos de datos 98

LISTA DE TABLAS

Pág. Tabla 1. Análisis de los involucrados 15 Tabla 2. Técnicas de recolección de información 21 Tabla 3. Diagnóstico de la gestión de la Contraloría 58 Tabla 4. Actividades auditoría interna en sitio Vs. auditoría remota 76 Tabla 5. Mapa de Riesgos 91

RESUMEN

TÍTULO: Estrategia para la mejora de la gestión en el Control Fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta mediante la implementación del componente de datos abiertos de Gobierno en Línea. AUTOR: Ingrih Mabel Cárdenas Arias PALABRAS CLAVE: Control, Tecnologías de la Comunicación, Auditoría, Gobierno en Línea, Datos Abiertos. DESCRIPCIÓN: La Contraloría Municipal de Cúcuta, a pesar de ser considerada como uno de los entes de control que se destacan por el uso de las TIC en los procesos de Control Fiscal, aún presenta un nivel muy bajo en el desarrollo de las diferentes variables que hacen parte integral del modelo. Así, la presente investigación se planteó proponer una Estrategia para la mejora de la gestión del control fiscal de la contraloría municipal de Cúcuta mediante la implementación del componente de datos abiertos de gobierno en línea.

Con base en lo anterior y por medio de una investigación descriptiva, se relataron aspectos importantes de la gestión y resultados que ha tenido la Contraloría Municipal, de temas de interés para la comunidad y para las personas naturales o jurídicas y/o grupos de personas que interactúan con este ente de control; se describió la estrategia para la mejora de la gestión en el control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta con la implementación del componente de datos abiertos de gobierno en línea. El desarrollo de este proyecto permitió reconocer las principales fallas relacionadas con la gestión del control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta, y con ello, se propusieron estrategias y acciones que pueden convertirse en buenas prácticas aplicables a otras entidades, incorporando las TIC. Asimismo se concluyó que el control fiscal mediante la implementación del componente de Datos Abiertos de Gobierno en Línea incrementa los procesos de autocontrol en la organización, si se tiene en cuenta que, al incorporar técnicas de detección automática de ocurrencia de riesgos y de desviación de controles en los procesos, la administración se inhibirá en el desarrollo de prácticas que vayan en detrimento del control y que generen riesgos a la organización, dado el efecto panóptico que genera esta estrategia.

ABSTRACT

TITLE: Strategy for the improvement of management in the Fiscal Control of the Municipal Comptroller of Cúcuta through the implementation of the open data component of Online Government. AUTHOR: Ingrih Mabel Cárdenas Arias. KEY WORDS: Control, Communication Technologies, Audit, Online Government, Open Data. DESCRIPTION: The Municipal Comptroller of Cúcuta, despite being considered as one of the control entities that stand out for the use of ICT in the Fiscal Control processes, still presents a very low level in the development of the different variables that are part of integral of the model. Thus, the present investigation was proposed to propose a Strategy for the improvement of the fiscal control management of the municipal comptroller of Cúcuta through the implementation of the online government open data component. Based on the above and through a descriptive investigation, important aspects of the management and results that the Municipal Comptroller's Office had, of topics of interest to the community and to individuals or legal entities and / or groups of people interact with this control entity; The strategy for improving management in fiscal control of the Municipal Comptroller of Cúcuta was described with the implementation of the online government open data component. The development of this project allowed to recognize the main failures related to the fiscal control management of the Municipal Comptroller of Cúcuta, and with this, strategies and actions were proposed that can become good practices applicable to other entities, incorporating ICT. Likewise, it was concluded that fiscal control through the implementation of the Open Data component of Online Government increases the self-control processes in the organization, taking into account that by incorporating automatic detection techniques for the occurrence of risks and the deviation of controls in the processes, the administration will be inhibited in the development of practices that are detrimental to the control and that generate risks to the organization, given the panoptic effect generated by this strategy.

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INTRODUCCIÓN

Las Tecnologías de Información y Comunicaciones han dejado de ser simples herramientas de apoyo a cualquier tipo de organización, para convertirse en parte de la misma, lo que lleva a considerarlas uno de los recursos valiosos de cualquier entidad, si se quiere ser competitivo. En este sentido el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), publicó un informe titulado “Transparencia y confianza en el sector público. Avances de las entidades fiscalizadoras superiores en América Latina y el Caribe 2002-2012” donde se identifican cinco áreas claves, para el desarrollo de un sistema de control gubernamental moderno, entre las que se mencionan: La armonización de las prácticas de auditoría gubernamental, la homogeneización y profesionalización del servicio, el enfoque técnico basado en riesgos y orientado a resultados, la transparencia, mayor acceso y participación ciudadana y por último, la diversificación del servicio. No obstante, el informe plantea como desafíos pendientes temas como: “prácticas de manejo de la información, como áreas importantes que incrementan la calidad del servicio y apoyar la optimización del uso de los recursos públicos” (Banco Interamericano de Desarrollo, 2014, p.6). Frente a ello la presente investigación presenta un aporte a este desafío, buscando incrementar la competitividad tecnológica de las entidades fiscalizadoras superiores de Colombia, representada específicamente en la Contraloría Municipal de Cúcuta, por medio de la incorporación del uso de las Tecnologías de Información y Comunicaciones, como parte del proceso auditor y no simplemente como herramientas de apoyo, para lo cual se propone una propuesta de política pública apoyada en las TIC en el criterio de datos abiertos para la mejora de la gestión del control fiscal en este ente de control para considerar su posterior implementación. Para cumplir con este cometido, se han estructurado cuatro (4) capítulos, que buscan cumplir los objetivos previstos en el presente proyecto, los cuales se resumen a continuación. El primer capítulo presenta un diagnóstico que permite visibilizar las principales dificultades en la gestión del control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta, así como sus buenas prácticas. El segundo capítulo permite relacionar el ideal axiológico implícito en el ordenamiento jurídico sobre la gestión del control fiscal de las entidades públicas con los hallazgos obtenidos del diagnóstico sobre la contraloría territorial seleccionada.

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El tercer capítulo, da una mirada a las acciones y estrategias para la mejora de la gestión del control fiscal de la contraloría Municipal de Cúcuta, conforme a sus principales dificultades y problemas. Por último y a partir del análisis de los diferentes elementos teóricos y de contexto plasmados en los tres capítulos desarrollados, se plantea en el cuarto capítulo la propuesta de política pública apoyada en las TIC en el criterio de datos abiertos para la mejora de la gestión del control fiscal de la contraloría Municipal de Cúcuta para considerar su posterior implementación. Es importante destacar, que algunos de los resultados de este proyecto han sido discutidos y socializados, no solo en diversos eventos y congresos, si no también, de manera especial con algunos actores del Control Fiscal Colombiano; entre los que se destacan los auditores gubernamentales de las contralorías del país, y de diversas charlas en el marco del proyecto de control en línea, liderado por el Ministerio de Tecnologías de Información y Comunicaciones, la Auditoría General de la República y la Contraloría General de la República.

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1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

El artículo 267 de la Constitución Política de 1991 (Congreso de la República, 1991, 20 de julio) describe que el control fiscal de la Administración y los particulares o entidades que manejen recursos de la Nación, será ejercida por la Contraloría General de la República. Así mismo, expresa que este control es de naturaleza posterior y selectiva, lo cual implica que su actuación opera como una medida correctiva en casos donde se requiere vigilancia e investigación. El control realizado por las contralorías se encuentra regulado por la Ley, es decir, no es absoluto y no se puede efectuar sin el cumplimiento de unos requisitos en cuanto a procedimientos, sistemas y principios aplicables. El parágrafo 2º del artículo citado indica que “la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales”. En otras palabras, lo fiscal está asociado a lo financiero, a la gestión, a los resultados obtenidos, a la eficiencia, la economía, la equidad y el desarrollo sostenible. Ahora bien, si las contralorías en sus diversos niveles (nacional, departamental y municipal) son las encargadas del control y la vigilancia de la gestión fiscal de las otras entidades públicas, es lógico que para este ente también se haya dispuesto de una institución que tiene por función el control de estas últimas. En efecto, la Auditoría General de la República es la entidad que ha sido designada para el control fiscal sobre la gestión de las Contralorías. En efecto, así lo describe el artículo 274 de la Carta Política (1991) en los siguientes términos: “La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por un auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal”. La Auditoría General de la República se encuentra reglamentada a través del Decreto Ley 272 de 2000 (Gobierno Nacional, 2000, 22 de febrero), el cual dicta parámetros para la organización y el funcionamiento de la Auditoría. El artículo 1º expresa que esta entidad es “un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, el cual está a cargo del Auditor de que trata el artículo 274 de la Constitución Política”. La actividad realizada por este organismo, al igual que el de la Contraloría, es posterior y selectiva, y dentro de sus funciones se encuentra evaluar en el área administrativa los procesos de Contabilidad, Presupuesto, Contratación, Talento Humano; en el área misional los procesos de Participación Ciudadana, Proceso Auditor, Responsabilidad Fiscal, Jurisdicción Coactiva, Procesos administrativos sancionatorios, el Sistema de Control Interno, la Gestión TICs, el Cumplimiento del Plan Estratégico y el seguimiento al Plan de Mejoramiento propuesto por la contraloría.

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Como se logra observar, las Contralorías en los diferentes niveles deben actuar conforme a lo dispuesto en la Constitución Política y la Ley, y para ello el Estado ha designado un organismo con funciones de vigilancia. Las Contralorías tienen el deber de rendir informes sobre sus actuaciones de manera anual en un plazo máximo hasta el 31 de enero y sobre la vigencia inmediatamente anterior. La Auditoría General de la República realiza una vigilancia posterior y selectiva dependiendo del mapa de riesgos, las denuncias realizadas, las fallas presentadas en vigencias anteriores, entre otros. Los Auditores revisan las cuentas que las contralorías rinden, preparan y ejecutan un plan de trabajo, y luego expresan la opinión sobre la razonabilidad de los estados contables, el concepto sobre la gestión adelantada en términos administrativos y misionales, el cumplimiento de la normatividad vigente y el pronunciamiento sobre la cuenta rendida, a su vez la contraloría evaluada propone un plan de mejoramiento. En los últimos años, las auditorías llevadas a cabo han permitido identificar diversos problemas o fallas que requieren acciones de política pública. En efecto, el problema central es que estas fallas conducen a bajos niveles de eficiencia y eficacia lo cual va en contra de los principios de la Función Pública. Son múltiples las debilidades que se evidencian una vez realizada la auditoria. En primer lugar, el insuficiente conocimiento y aplicabilidad de las normas legales vigentes que regulan el control fiscal conlleva al no cumplimiento de su misión y a deficientes resultados en el resarcimiento del daño patrimonial, seguido de la falta de aprovechamiento de las TICS que ofrecen datos que sirven como insumos para un control fiscal oportuno. También se observa, en algunos casos, desconocimiento sobre las normas de selección de personal lo cual conduce a diversos errores que afectan la eficiencia de las contralorías. En efecto, al no cumplir algunos de los funcionarios con el perfil requerido, la labor de estos tiende a ser poco eficiente creando cuellos de botella como es en el caso de los procedimientos ordinarios de responsabilidad fiscal gestionados por estas entidades. Esta falla también está relacionada con el bajo nivel de capacitación de los funcionarios que tienen por función la adecuada gestión fiscal de la entidad o la experiencia que en algunos casos genera lentitud y bajo nivel de desempeño. Otro problema es la insuficiencia de personal para el desarrollo de funciones asociadas con esta labor. Esta dificultad ha sido enfrentada a través de la designación de empleados en provisionalidad, pero ello no constituye una solución plena al problema sino una estrategia con impactos parciales y temporales. Sumado a lo anterior, la evidencia ha mostrado que no se gestiona en las Contralorías un sistema de control interno efectivo, lo cual conlleva a una identificación tardía de las fallas y los errores, al surgimiento de nuevos problemas

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que podían ser prevenidos, y a un bajo impacto de los planes de mejoramiento diseñados. Valga señalar que el artículo 269 de la Carta Política señala:

“En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombianas”.

Otro problema está relacionado con los planes de mejoramiento, sus acciones y estrategias no se cumplen de manera oportuna, y muchas veces, las evidencias sobre este son el resultado de una actividad tendiente sólo a cumplir en el papel con lo dispuesto en los planes. Estos y otros problemas visibles en la gestión fiscal de las contralorías permiten reconocer la necesidad de proponer acciones de política pública que articulen el ideal del ordenamiento jurídico relacionado con la materia con buenas prácticas y estrategias que permitan superar estas y otras fallas al interior de las actividades de las contralorías. En este orden, se entiende que es necesario la incorporación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), ámbito desde el cual se puede generar soluciones al bajo nivel de eficiencia y eficacia de las contralorías territoriales, en especial a la contraloría que hace parte del estudio: Contraloría Municipal de Cúcuta. 1.1 ACTORES FORMALES E INFORMALES La siguiente figura muestra los actores formales e informales que están presentes en la gestión en el control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta. Figura 1. Identificación de los involucrados

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Fuente: Autora Como se observa en la anterior figura los involucrados provienen de la sociedad civil, del sector gobierno y del sector privado. Ahora bien, para evaluar la posición de cada uno de los implicados frente al problema, su fuerza e intensidad, se utilizó una escala de 1 a 5, donde 1 indica el menor grado de importancia del actor para el proyecto y el menor grado de su compromiso; por su parte el 5, indica el mayor grado de importancia del mismo para el proyecto y el mayor grado de responsabilidad, como se observa en la siguiente tabla: Tabla 1. Análisis de los involucrados

Involucrados Expectativa Fuerza Resultante

Contralor Municipal 5 5 25

Veedores 4 3 12

Funcionarios de la Contraloría 5 5 25

Gobierno Municipal 3 2 6

Gobierno Departamental 3 2 6

Gobierno Nacional 3 2 6

Entes de Control 2 2 4

Funcionarios Públicos 3 3 9

Contratistas 3 3 9

Ciudadanía en general 4 3 12

Fuente: Autora

Veedores

Funcionarios publicos

GobiernoMunicipal

Contratistas

Funcionarios de la Contraloria

Entes decontrol

Gobierno Nacional

Estrategia para la mejora de la gestion en el control fiscal de la Contraloria Municipal de Cócuta mediante la implementacion del

componente de datos abiertos de gobierno en linea

Gobierno Departamental

Contralor Municipal

Ciudadaniaen General

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1.2 IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA 1.2.1 Árbol del problema

La figura 2 muestra el árbol del problema de la investigación donde se señalan las causas que generan la situación problemática y los posibles efectos directos e indirectos ocasionados por este. Figura 2. Árbol del Problema

Fuente: Autora

Estrategia para la mejora de la gestion en el control fiscal de la contraloria Municipal de Cucuta mediante la implementacion de datos abiertos de gobierno en linea

Inaplicabilidad de normas

Desconocimeinto de normaspara seleccion de personal

Bajo nivel de capacitacion de funcionarios

Inexperiencia en el desempeño de funciones

Desconocimiento de analisis de datos

Insuficienciade personal

Deficiente sistemade control interno

Desaprovechamiento de las TICS

Presupuestolimitado

Deficiente culturade autocontrol

Incumplimiento de sumision constitucional

Inefciente e ineficazcontrol fiscal

Incumplimiento de normas

Ineficientes resultados enel resarcimiento del daño

Dificultad para configurar hallazgos

Seleccion de personalque no es idoneo

Bajo nivel de desempeño

Acumulacionde tareas

Inaplicabilidada de las TICS

Deficiente publicidady transparencia

Identificacion tardia de errores y fallas

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1.2.2 Árbol de objetivos Figura 3. Árbol de Objetivos

Fuente: Autora 1.3 OBJETIVOS 1.3.1 Objetivo General Proponer una Estrategia para la mejora de la gestión del control fiscal de la contraloría municipal de Cúcuta mediante la implementación del componente de datos abiertos de gobierno en línea.

Implementar estrategia para la mejora de la gestion en el control fiscal de la Contraloria Municipal de Cúcuta mediante la aplicacion del componente de datos abiertos de gobierno en linea

Aplicacion de la normativividad

Capacitacion a funcionarios

Aprovechamientode las TICS

Sistema de controlinterno efectivo

Conocimiento de normas para seleccion de personal Personal

suficiente

Analisis de datosmejorada

Cultura de autocontrol

Experiencia en eldesempeño de funciones

Presupuesto acorde a las necesidades

Cumplimientode normas

Seleccion de personal idóneo

Descongestionde tareas

Alto nivel dedesempeño

Disminucion de errores y fallas

Cumplimiento de sumision constitucional

Facilidad para configurar hallazgos

Aplicacion de las TICS

Publicidad y transparenciaen las actuaciones

Eficiente y eficazcontrol fiscal

Eficientes resultados enel resarcimiento del daño

Fines

Medios

ObjetivoGeneral

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1.3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1. Efectuar un diagnóstico que permita visibilizar las principales dificultades en la gestión del control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta, así como sus buenas prácticas. 2. Relacionar el ideal axiológico implícito en el ordenamiento jurídico sobre la gestión del control fiscal de las entidades públicas con los hallazgos obtenidos del diagnóstico sobre la contraloría territorial seleccionada. 3. Identificar acciones y estrategias para la mejora de la gestión del control fiscal de la contraloría Municipal de Cúcuta, conforme a sus principales dificultades y problemas. 4. Proponer una propuesta de política pública apoyada en las TIC en el criterio de datos abiertos para la mejora de la gestión del control fiscal de la contraloría Municipal de Cúcuta para considerar su posterior implementación.

1.4 JUSTIFICACIÓN La Constitución Política de 1991 es precisa en señalar las funciones de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, así como de las tareas de control y vigilancia que deben ejercer los funcionarios designados por la Auditoría General de la República a través de la Ley 272 de 2000. Todo este sistema busca que los procesos y actividades desarrolladas por las entidades públicas se realicen con estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico para el logro de los principios de economía, eficiencia, eficacia, trasparencia y celeridad. El desarrollo de este proyecto permitirá reconocer las principales fallas relacionadas con la gestión del control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta, y con ello, proponer estrategias y acciones que se conviertan en buenas prácticas aplicables a otras entidades. Debido a que la información recolectada proviene de la Contraloría Municipal de Cúcuta, los hallazgos pueden ser comparados con otras contralorías con el objetivo de identificar problemas y fallas comunes que sirvan en el diseño de una propuesta de política pública. A su vez, este proyecto reconoce la utilidad de las TIC y busca incorporarlas al mismo e incidir en la eficiencia y eficacia de la Contraloría objeto de análisis. Se trata de un trabajo innovador que parte de la labor desempeñada desde hace varios años por parte de la autora y que puede generar cambios y transformaciones positivas dentro de la gestión del control fiscal de las Contralorías. Entonces, el proyecto impacta de manera positiva en el desempeño

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profesional de la investigadora, y los productos generados pueden ser adoptados por la Auditoría General de la República para casos paralelos. 1.5 TEMAS El desarrollo de la investigación supone la exploración de diversos temas:

- Gestión pública y gestión fiscal - Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) - Políticas públicas y acciones de política pública - Eficiencia y eficacia en la gestión pública - Funciones de la Contraloría General de la República y Contralorías

Territoriales 1.6 ALCANCE Y VISIÓN Este proyecto de investigación gira en torno al diagnóstico de la gestión del control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta. Busca a partir de un diagnóstico, reconocer las principales fallas, dificultades y problemas de esta entidad, comparar estos resultados con el ordenamiento jurídico (el deber ser) y proponer acciones y estrategias de política pública que puedan ser aplicadas tanto a las entidades seleccionadas como a otras del país que presenten situaciones similares. La visión del proyecto es mejorar la eficacia y eficiencia de la Contraloría Municipal de Cúcuta en materia de gestión del control fiscal, mediante la implementación del componente de datos abiertos de gobierno en línea. Por ello, aunque la vigilancia y el control realizado por la Auditoría General de la República versa sobre muy diversos aspectos y procesos, se ha seleccionado el ámbito en la gestión del control fiscal en el proceso auditor y el proceso de responsabilidad fiscal que adelanta la contraloría territorial como escenario para el presente proyecto de tesis. 1.7 PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN ¿Qué acciones y estrategias de política pública se pueden proponer para la mejora de los niveles de eficacia y eficiencia de la gestión fiscal de la contraloría Municipal de Cúcuta?

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1.8 MARCO METODOLÓGICO

1.8.1 Técnicas de recolección de información Fuentes Primarias. La información se recogió por medio de visitas en situ y grupo focal, de acuerdo a las necesidades de la investigación; se conformaron equipos direccionados por el Contralor Municipal con personal de las diferentes áreas de la Contraloría Municipal de Cúcuta y se aplicaron los indicadores de gestión, tomando la información necesaria de cada área. Fuentes Secundarias. Se consultaron diferentes referencias bibliográficas como informes de gestión, planes de mejoramiento de la entidad, con el fin de comparar los procesos y así lograr inferir o formular una estrategia para la mejora de la gestión en el control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta con la implementación del componente de datos abiertos de gobierno en línea. Tabla 2. Técnicas de recolección de información

Objetivo Técnica o instrumento Fuente

Efectuar un diagnóstico que permita visibilizar las principales dificultades en la gestión del control fiscal de la contraloría Municipal de Cúcuta así como sus buenas prácticas

Visitas en situ Análisis documental Matrices de indicadores y resultados

Contralor Municipal Funcionarios públicos Informes de la entidad Planes de mejoramiento

Confrontar el ideal axiológico implícito en el ordenamiento jurídico sobre la gestión del control fiscal de las entidades públicas y los hallazgos obtenidos del diagnóstico sobre la contraloría territorial seleccionada.

Análisis jurídico Matriz de análisis normativo-jurisprudencial

Decretos, Leyes, Constitución Política y Jurisprudencia

Identificar acciones y estrategias para la mejora de la gestión del control fiscal de la contraloría Municipal de Cúcuta conforme a sus principales dificultades y problemas.

Grupo focal Contralor Municipal Funcionarios públicos

Proponer una Estrategia para la mejora de la gestión del control fiscal de la contraloría

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municipal de Cúcuta mediante la implementación del componente de datos abiertos de gobierno en línea.

Fuente: Autora 1.8.2 Tipo de Investigación

La presente investigación es descriptiva, pues se relató aspectos importantes de la gestión y resultados que ha tenido la Contraloría Municipal, de temas de interés para la comunidad y para las personas naturales o jurídicas y/o grupos de personas que interactúan con este ente de control; se describió la estrategia para la mejora de la gestión en el control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta con la implementación del componente de datos abiertos de gobierno en línea. Esto significa que se relató cómo se realizó este proceso y cómo se implementó en la Contraloría Municipal de Cúcuta, para posteriormente determinar los beneficios y obstáculos que se presentaron en este ente de control.

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2. MARCO REFERENCIAL

2.1 ESTADO DEL ARTE Diferentes investigaciones pueden ser localizadas dentro de la literatura en torno al tema del control fiscal dentro de entidades o instituciones públicas, asunto relacionado con el objeto de investigación que se pretende abordar. Estos estudios abordan la problemática desde diversas perspectivas y escenarios: jurídico-legislativo, técnico, talento humano y gestión del conocimiento, TIC, entre otros. El tema de los beneficios de auditoría en el ejercicio y conclusión del macro proceso de control fiscal adelantado por la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales ha sido abordado, si no de manera directa, de forma tangencial por diversos sectores de la doctrina en control fiscal, literatura de por sí escasa dentro de los textos jurídicos. En este sentido Ovidio Claros Polanco (1999) indica que, mientras la gestión fiscal debe ser caracterizada por su eficiencia, eficacia, economía, equidad y valoración de los costos ambientales, el control fiscal debe concentrarse en una evaluación de resultados globales de la gestión administrativa del Estado y de los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación, para así ofrecer una opinión sobre la correcta utilización de los recursos públicos. Así mismo, refiere la necesidad que los instrumentos que desarrollen y utilicen los órganos de control fiscal han de orientarse hacia una evaluación de los resultados globales de la gestión administrativa sobre la base de la protección del patrimonio público y su adecuado y óptimo empleo. Nótese entonces cómo el autor, antes que el resarcimiento del patrimonio público, sitúa al control fiscal con una axiología orientada a la protección y al adecuado y óptimo empleo de los recursos públicos, antes que a un juicio de valor sobre su mal manejo. Autores como Gerardo Domínguez Giraldo y Lina María Higuita Rivera (2002), consideran que el proceso auditor, en un principio, surge con un carácter netamente contable y financiero, para luego irse desarrollando y aplicando a otros sistemas y procesos hasta llegar al establecimiento de una auditoría verdaderamente operacional. Esta definición, de por sí implica que la función auditora encomendada a las contralorías exige la realización de unas operaciones más especializadas y completas, en las que converja no solo la auditoría financiera y operativa, sino que evalúe la ejecución de operaciones y procesos y verifique el cumplimiento de objetivos. Por su parte Rodrigo Naranjo Gálvez (2007), expone que la evaluación de gestión y resultados es importante, pero no es un en sí misma sino un instrumento de “responsabilidad”.

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Por ello, en el sector estatal este tipo de evaluación hace parte de un sistema en el cual quienes manejan recursos públicos están obligados a rendir cuentas de su tarea que será evaluada, y de dicha evaluación surgirán consecuencias. Para Naranjo, en últimas, una evaluación que no produzca consecuencias se quedará en el nivel de auditoría y llegará a cerrar el ciclo de control. Luego, este último autor, a diferencia de las dos posiciones que le preceden, hace descansar la finalidad de los beneficios del control fiscal en la fijación de responsabilidades en la gestión fiscal. Una de las pocas, sino la única entidad que se ha encargado del tema de los beneficios de auditoría en el proceso de control fiscal micro, es la Auditoría General de la República, organismo de control que ejerce el control fiscal sobre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales. A este tipo de control también se le ha denominado “de segundo grado” o “control al control”. La Auditoría General de la República (2010), de manera breve, concreta y pragmática, indica que el control fiscal micro debe estar orientado por tres ejes: conocer, prevenir y sancionar. Los ejes de conocer y prevenir, son fundamentales y estructurales, por cuanto el último, sancionar, constituye la última ratio del ejercicio del control fiscal. Así, por más que se perfeccionen la evaluación contable y financiera y el examen de la gestión y los resultados en el control fiscal micro de las entidades, se requiere una necesaria visión holística para comprender fenómenos como las prácticas de captura del Estado, la presencia de rent seekers, las intenciones ocultas en las políticas públicas para favorecer a determinados sectores, grupos o personas, así como para la evaluación y seguimiento de los grandes procesos de transformación estatal como las privatizaciones, en los cuales se pueden esconder y en efecto se esconden, en algunas ocasiones grandes casos de corrupción, es decir, de manipulación del poder público en beneficio de grupos determinados de intereses. El conocimiento de los fenómenos irregulares en la administración y el manejo de los recursos públicos es la etapa previa a la prevención de los fenómenos estudiados, siendo entonces la potestad sancionatoria el último bastión al cual acudir. El ex contralor General de la Republica Julio Cesar Turbay Quintero (2009), en su administración hizo énfasis en los beneficios del control fiscal producto del ejercicio auditor. Señala que, contrario a lo que afirman quienes no creen en el control fiscal en Colombia, si se realiza un balance de la gestión adelantada por los órganos de control fiscal durante los últimos años, se han hecho incontables e invaluables aportes no solo en la vigilancia y el control fiscal propiamente dichos, si no en muchos otros campos como seria evitar daños al patrimonio público por el ejercicio oportuno del control fiscal, por ejemplo a través de la función de

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advertencia para prevenir los riesgos que comprometan el erario. Este último componente que cita el ex contralor (función de advertencia), es uno de los ejes fundamentales de los beneficios de auditoría. Es así como German Alberto Bula Escobar (1998) señala que el control fiscal extrínseco ve a una institución fiscalizada como “una caja negra” la ve desde afuera y busca ajustarla a algún criterio externo de rendimiento. El controlador intrínseco es parte de la situación y es en el fluir de su acción que está contribuyendo al control global el sistema luego el control fiscal realmente emerge cuando estos dos tipos de controles convergen o se comunican por cuanto la comunicación implica necesariamente afectación y cambio. Nótese entonces como para este autor la pertinencia de la estructura para crear adecuadas condiciones de control, o de comunicación si se quiere, implica que ambos actores confluyan en el ejercicio del control fiscal, criterio que si bien no refiere específicamente a los beneficios de auditoria, si los contempla tácitamente, al expresar que el control extrínseco es más que un juicio de valor o de responsabilidad de la gestión fiscal del controlador intrínseco. 2.1.1 El control fiscal en América Latina: revisión de algunos sistemas Desde finales del siglo pasado, los mecanismos de control fiscal implementados en los diversos países de América Latina han sido sometidos a un proceso continuado de transformación, que va de la mano de la búsqueda de un aparato estatal más eficiente y trasparente, con menor pérdida de los dineros públicos y mayor consecución de los objetivos del Estado. Si bien la mayoría de estos cambios son similares, e incluyen aspectos comunes como el paso del control anterior al control posterior, del control interno al externo, la expansión de los elementos controlados -que pasan de simplemente dinero a la totalidad de los recursos del Estado, incluyendo los ambientales- y la separación de los organismos de control del poder ejecutivo (Campos, 2012), las condiciones particulares de cada país han llevado a que existan igualmente diferencias en sus sistemas de control fiscal, por lo cual la revisión individual de los mismos resulta necesaria. Argentina. El artículo 85 de la Constitución Nacional de Argentina establece el control externo como forma de control estatal, y si bien pone tal potestad en el poder legislativo, señala que la Auditoría General de la Nación será la encargada principal de tal control, brindando asistencia técnica al Congreso en dicho campo. Establece además el texto del artículo que esta Auditoría General tendrá a su cargo el control de la legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, además de las otras funciones que la Ley pueda otorgarle. De igual forma, el texto señala que la Auditoría intervendrá de forma obligatoria en el trámite de aprobación de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.

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En desarrollo del mandamiento constitucional el Congreso de la Argentina (1992) emitió la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, en la cual se establece que la Auditoría General de la Nación es una entidad con personería jurídica propia, e independencia funcional, administrativa y financiera, que sin embargo depende del Congreso Nacional. De igual forma el texto de la norma señala que compete a dicha Auditoria, en el ejercicio de sus funciones, el control de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros de la administración central, de los organismos descentralizados, las empresas y sociedades del Estado, y de todos los otros sujetos que la Ley designe como sujetos de control. En cuanto a la naturaleza del control ejercido, la misma norma señala que este será de carácter externo y posterior, es decir, que será realizado por la Auditoría General de la Nación en independencia del control fiscal interno que puedan tener las entidades controladas, y que tendrá lugar cuando de forma posterior a la toma e implementación de decisiones de la administración, para evitar que el control ejercido por la Auditoría pueda influir, entorpecer o ralentizar el accionar administrativo. A nivel de Independencia, parece existir una suerte de paradoja, en la medida en que se consagra a la Auditoria General como una entidad independiente y autónoma, pero se le hace dependiente del Congreso Nacional. A pesar de lo anterior, y tal como señala Garrido (2010), es el único de los diversos organismos superiores de control del Estado argentino que goza de independencia con respecto del poder ejecutivo, y cuya independencia se ve reforzada por el hecho de que el Auditor Nacional sea nombrado a propuesta del partido de oposición. Sin embargo, dicho autor señala que el colegio de auditores puede tener mayoría oficialista, lo que puede convertirse en un impedimento para el correcto funcionamiento de la actividad de control. Bolivia. El Estado de Bolivia experimentó un cambio reciente de ordenamiento constitucional, que tuvo lugar en 2009, y en el cual se replanteó el sistema de control de la Nación. De esta forma, el nuevo texto constitucional establece entre las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional (equivalente del Congreso de la República de la mayoría de los países de la región) el controlar y fiscalizar a todos los órganos del Estado y a todas las instituciones públicas. Sin embargo, y a la hora de hablar de forma estricta de la función de control, la nueva Constitución, en sus artículos 213 a 217 establece la creación de la Contraloría General del Estado, como órgano principal de control fiscal. De esta forma, el texto constitucional señala que la mencionada Contraloría es una institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas y de aquéllas entidades particulares en las que el Estado tenga

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participación o interés económico. Así mismo, y para que pueda cumplir con dicha función, se faculta a la Contraloría para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa. Como cabeza de la entidad se pone al Contralor General del Estado, quien será elegido por un periodo de 6 años. Dicha elección será realizada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, y requerirá de la realización de una convocatoria pública previa, y de una calificación de capacidad profesional y de méritos a través de concurso público. El nuevo texto constitucional señala que el control ejercido por la Contraloría General tendrá un carácter externo y posterior, siguiendo la línea general de los diferentes países de América Latina, y que además de las entidades mencionadas, el control se realizará también respecto de la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo. Es necesario señalar que, por mandamiento constitucional, las funciones y alcances particulares de la Contraloría deben ser desarrolladas por vía legislativa, proceso que todavía no ha tenido lugar. Chile. La República de Chile, al igual que sucede con muchos otros países de la región, posee una Constitución Política de relativa novedad, que fue emitida en 2005. En este nuevo texto constitucional, en sus artículos 87 a 89, establece que la Contraloría General de la República tendrá como función el ejercer el control de la legalidad de los actos de la administración, el ingreso e inversión de los fondos públicos, examinará las cuentas de las personas encargadas del manejo de los bienes estatales y llevará la contabilidad general de la Nación, además de otras funciones que puedan serle añadidas por vía legislativa. Queda patente de esta forma que la Contraloría chilena tiene un rango de ejercicio superior al de la mayoría de sus equivalentes en Suramérica, en la medida en que se le asignan funciones diferentes al simple control fiscal, como el control de legalidad de los actos administrativos, y se le da potestad para hacer investigaciones -y emitir juicios- sobre las cuentas personales de los individuos que tengan control o manejo de recursos públicos. La Constitución incluso confiere a la Contraloría General la capacidad de ejercer control sobre la legalidad de ciertos actos legislativos, como es el caso de algunos decretos con fuerza de Ley, referentes a gasto público, emitidos por la Presidencia de la República. En este mismo sentido, como otra diferencia notable con los países de la zona, el Contralor de la República, cabeza principal de la Contraloría, es elegido de forma conjunta por el Presidente de la República y por el Congreso, y no tiene periodo de ejercicio, sino que es inamovible en su cargo, del cual se retirará al cumplir la edad de 75 años, y sólo puede ser removido del mismo por la Cámara de Diputados en caso de que se demuestre que ha abandonado sus funciones. Otra diferencia de importancia es la falta de capacidad sancionatoria de la Contraloría

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General, quien una vez terminada sus investigaciones debe recurrir a la jurisdicción administrativa para establecer penas y sanciones. Es necesario señalar, además de lo anterior, que a pesar de la renovación constitucional de 2005 y de los parámetros establecidos por la nueva constitución, no existen leyes recientes en materia de control fiscal, por lo que la Contraloría General debe regirse todavía por la normativa anterior al actual ordenamiento constitucional, siendo la principal norma de referencia en la materia la Ley 10.336 de 1964, que creo originalmente a la Contraloría General de la República. Ecuador. La Constitución de la República de Ecuador, en sus artículos 204-206 y 211, establece que la Contraloría General del Estado es el organismo encargado de la vigilancia y control de la utilización de los recursos estatales, buscando velar que los mismos sean utilizados de forma eficiente para la consecución de los fines del Estado. Según el contenido constitucional, dicho organismo superior tiene un carácter técnico, se encuentra dotado de personería jurídica y goza de autonomía administrativa, presupuestaria y financiera, siendo el Contralor General del Estado su principal representante. De igual forma, el accionar de dicha Contraloría se expande, además de las entidades públicas, a los particulares y entidades de derecho privado que tengan acceso a las rentas y recursos públicos. Además de lo anterior, la Ley orgánica de administración financiera y control de Ecuador (Congreso Nacional de Ecuador, 2001), norma central del control fiscal en dicho país, establece que la Contraloría General es el órgano rector central de los sistemas de calidad y control de la Nación, y en consecuencia tiene potestad exclusiva para determinar responsabilidades administrativas y civiles, e indicios de responsabilidad penal, al tiempo en que posee atribuciones para controlar los ingresos, gastos, inversión, utilización de recursos, administración y custodia de bienes públicos. En cuanto al tipo de control ejercido por la entidad, y tal como señala Martínez (2009), la Contraloría General ejerce un control externo y posterior, ejercido mediante auditorias gubernamentales, mecanismo que consiste en un sistema integrado de asesoría, asistencia y prevención de riesgos que incluye la revisión y la evaluación crítica del accionar de los administradores de los recursos públicos. Dicho control debe tener un enfoque integral, en el cual se hace evaluación de la gestión administrativa, financiera, operativa en incluso ambiental, cuando está última corresponda. A nivel de autonomía, y además de lo ya mencionado, el Contralor General del Estado se erige como la máxima autoridad de control de los recursos públicos, posee rango de Ministro, tiene capacidad de iniciativa legislativa y sólo debe responder por sus decisiones frente al Congreso Nacional, cuerpo colegiado que además es el encargado de su elección, en periodos de cuatro años. Si bien todo lo anterior potencia en gran medida la autonomía y eficiencia de la Contraloría, la

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necesidad de coordinar las políticas públicas de administración financiera con el Ministro de Finanzas de la Nación le obliga a mantener cierta cercanía con el poder ejecutivo. Perú. De manera similar a como sucede en Ecuador, la Constitución Política de Perú -en su artículo 82- establece a la Contraloría General de la República como principal autoridad en materia de control fiscal, nombrándole el órgano superior del Sistema Nacional de Control, y le otorga un carácter descentralizado y autónomo, al tiempo en que señala que su principal responsabilidad consiste en supervisar y controlar la legalidad de la ejecución del presupuesto del Estado, de las operaciones de deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control. De igual forma, se establece al Contralor General como cabeza de la institución. En desarrollo de los contenidos constitucionales, el Congreso de la República de Perú (2002) emitió la Ley orgánica del Sistema Nacional de control y de la Contraloría General de la República, que se convierte en la norma central en materia de control fiscal, en la cual se establecen de forma detalla las funciones y potestades tanto de la Contraloría General en particular como del Sistema Nacional de control en general. Esta norma establece que el control fiscal en Perú goza tanto de un carácter interno como externo, donde el primero viene dado por el control realizado en su interior por las mismas entidades estatales, y el segundo se refiere de forma particular al control realizado por la Contraloría General. Este último tiene un carácter de control posterior y selectivo, y tiene como principal propósito supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Sin embargo, la mencionada norma también establece que el control realizado por la Contraloría General no está limitado al posterior y que, de forma excepcional cuando las situaciones lo ameriten en razón de la existencia de un elevado riesgo de corrupción, puede darse de forma previa o simultánea, con la obligación de que el accionar de control no puede interferir de forma directa en la dirección o toma de decisiones de los sujetos de control, es decir, sin que el control fiscal previo o simultaneo interfiera con la actividad administrativa. A nivel de autonomía, y como se mencionó en un principio, la Contraloría General de la República de Perú es una entidad descentralizada, que cuenta con personería jurídica y autonomía administrativa, y a la cual el ordenamiento confiere la potestad de organizarse y ejercer sus funciones con independencia técnica y sin influencias externas. El Contralor General, por su parte, es elegido por el Congreso de la República, a propuesta del poder ejecutivo, durante un periodo de siete años. Es igualmente el Congreso el encargado de evaluar a nivel disciplinario el accionar del Contralor, pudiendo removerlo de su cargo por faltas graves.

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Venezuela. La Constitución Bolivariana de 1999 -artículos 287 a 291- da lugar a la creación del Sistema Nacional de Control Fiscal, en cuya cabeza pone a la Contraloría General de la República. Esta última es definida como el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos, con una función orientada a la inspección de todas las entidades y organismos que hayan sido señalados como sujetos de control, no sólo en lo relativo de forma directa al gasto público y al uso de los recursos estatales, sino también en cuanto a la eficiencia de las políticas públicas que relacionadas con ingresos, gastos y bienes. En la dirección de la entidad se encuentra el Contralor General de la República. Dado a que la Constitución sólo establece sus contenidos básicos, tanto la Contraloría General como el Sistema de Nacional de Control Fiscal fueron desarrollados mediante vía legislativa por la Asamblea Nacional de Venezuela (2010), siendo la principal norma en la materia la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que tiene por objetivo principal el establecer las funciones de los anteriores, al tiempo en que establece los mecanismos para la participación ciudadana en el ejercicio del control fiscal. De igual forma es necesario señalar que, dada la importancia de las fuerzas armadas en la política interna de Venezuela, y el amplio presupuesto que manejan, el Sistema Nacional de Control Fiscal tiene una Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional, encaminada de forma particular la vigilancia, control y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos de las fuerzas armadas y de sus órganos adscritos. Esta entidad trabaja de forma paralela y conjunta a la Contraloría General de la Nación, aunque esta última sigue conservando autoridad superior sobre la primera, al ser la cabeza del mencionado Sistema. Al igual que sucede con la mayoría de las entidades superiores de control fiscal revisadas hasta el momento, la Constitución Política de Venezuela señala que la Contraloría General goza de total autonomía funcional, administrativa y organizativa. Esto es complementado por la Ley Orgánica de la Contraloría General, quien añade que en el ejercicio de sus funciones dicho ente de control superior no está subordinado a ningún otro órgano del poder público, y además tiene la potestad de dictar normas reglamentarias en las materias de su competencia. 2.2 ANTECEDENTES Dentro de los precedentes del control fiscal contemporáneo en Colombia se encuentra que desde 1850 se institucionaliza la Oficina General de Cuentas, cuya única novedad es que sus miembros deben ser nombrados por el Congreso.

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Durante su funcionamiento se crea un Código Fiscal que obliga a rendición de cuentas por parte de quienes manejan el erario. En 1923 se crea la Contraloría General de la República, como órgano de control fiscal previo, gracias a Pedro Nel Ospina y a la “Misión Kemmerer”, que consistió en la reinvención del a Hacienda pública con la ayuda del experto internacional Walter Kemmerer. En 1929, bajo el mismo modelo, se crea la Contraloría de Bogotá. A estos dos órganos de control fiscal se les concede rango constitucional en 1945. Según los constituyentes de 1991, el control fiscal previo conllevo corrupción, por lo cual es eliminado y remplazado en su totalidad por el control posterior. Además, con la nueva Carta política se confirió autonomía a la Contraloría y se eleva a rango constitucional el control tripartito finanzas, gestión y resultados. Esta última división corresponde con un modelo anglosajón estructurado para el desarrollo de auditorías de las empresas comerciales y mercantiles, que constituyen la estructura necesaria para promover la libre empresa y el control interno. Sin embargo, las nuevas disposiciones del Control Fiscal permiten a la Contraloría evaluar el cumplimiento de objetivos de una entidad de acuerdo a los principios constitucionales y a los principios del Estado Social de Derecho. Bajo este contexto y en particular la investigación que se propone, ahonda en múltiples aspectos por lo que cada trabajo y estudio referenciado contribuye, por un lado, a la comprensión del fenómeno, y por otro, al análisis de alternativas que permitan dar una solución a las problemáticas encontradas. Los antecedentes se muestran en orden cronológico y enfatiza en los objetivos, métodos y resultados obtenidos. El estudio de Ochoa & Charris (2003), el cual se inscribe en el ámbito jurídico-legislativo y técnico, tuvo como objetivo proponer un modelo de control fiscal para el Estado colombiano partiendo del sistema implementado en el país, es decir, los autores realizan un diagnóstico del sistema actual para visualizar un modelo que permita superar las dificultades detectadas en materia de control fiscal. Se trata de un estudio con enfoque cualitativo de tipo jurídico y naturaleza documental, donde se realiza un análisis de los modelos de control fiscal implementados en Colombia, se exploran algunos resultados de la puesta en marcha de los mismos en el contexto nacional y territorial, se identifican los problemas surgidos de la implementación y la respuesta estatal a los mismos, y por último, se hace la propuesta para un Sistema Nacional de Control Fiscal. Describen los autores en esta investigación que la Constitución Política de 1991 definió un modelo de control fiscal caracterizado por la selección de contralores por las mismas entidades territoriales (departamentos y municipios). Sin embargo, los fenómenos del clientelismo y la politiquería han generado que la calidad del sistema adoptado se deteriore produciendo como razonable consecuencia el aumento de gastos de operación. De este modo, no han sido suficientes los modelos de control implementados, entre estos: modelo técnico legal, el titular del

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control de los fondos de la Nación, el control de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios, el auditor de los contralores, el control interno y la participación ciudadana. En cuanto a la auditoría de la contraloría como mecanismo creado, y que es parte del objeto de esta investigación, los autores señalan: “En nuestra opinión, el modelo de control fiscal plasmado en la Constitución de 1991 contiene importantes elementos que aplicados de manera correcta garantizan el efectivo desempeño de la Contraloría General de la República. Reforzar los procesos de control interno, separar la función de jurisdicción coactiva y mejorar la cultura política del país para dotar a la Contraloría de la debida autonomía, son algunos de los correctivos que en nuestra opinión permitirían un mejor desempeño de esa institución”. (Ochoa y Charris, 2003, p. 23). En cuanto a la propuesta, los autores consideran pertinente un sistema integral de control fiscal con funciones no políticas sino técnicas que partan de una rama especializada y autónoma del Estado colombiano para que efectuara la vigilancia fiscal en todos los niveles del Gobierno. Se trata de una propuesta novedosa pues pone dicha estructura en un escenario de libertad e independencia atacando el clientelismo, la corrupción y la politiquería, problemas estructurales que han alcanzado al mismo control fiscal. Desde la órbita del capital humano y la gestión del conocimiento, se encuentra la investigación de Archibold & Escobar (2015), el cual tuvo como objetivo diagnosticar el estado actual del capital intelectual -dimensión esencial de la gestión del conocimiento- de las contralorías territoriales del departamento del Atlántico. En este estudio de carácter cuantitativo y basado en el método descriptivo, participaron 135 funcionarios de las contralorías territoriales del departamento del Atlántico. Para este fin se diseñó una encuesta tipo likert la cuál fue sometida a validación. Los resultados de esta investigación evidencian “la existencia de estrategias proclives a la generación de conocimientos relevantes y útiles a partir de los activos intangibles en su dimensión humana, relacional y estructural” (p. 133). En otras palabras, los funcionarios participantes consideran el conocimiento como un valor intangible y esencial dentro de la organización y manejo de las contralorías, por lo que disponen acciones y estrategias para identificarlo, producirlo y transmitirlo de manera permanente. Mencionan los autores en particular: “[…] para las entidades de origen estatal cuya función se ubica en control fiscal a nivel territorial en el departamento del Atlántico, se considera un aspecto de especial transcendencia para fomentar la iniciativa y el espíritu emprendedor entre los funcionarios, la utilización de las experiencias positivas y negativas como fuente de aprendizaje y la formación académica de sus empleados como forma de crecimiento organizacional y practicas proclives al capital intelectual en su dimensión humana”. (p. 145)

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2.3 MARCO TEÓRICO Dentro de la doctrina del control fiscal, los tratadistas hacen referencia tácita a los elementos propios del presente trabajo, vale decir, el tema de los beneficios de auditoría fiscal producto del ejercicio de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, que señalan el derrotero para la elaboración del presente marco teórico. Domínguez Giraldo e Higuita Rivera (2002), citan unas características de la auditoría de gestión fiscal que refieren y definen necesariamente al tema de los beneficios de auditoría. En primer lugar, definen a la auditoría de gestión fiscal como un proceso constructivo, por cuanto determina las causas de las posibles fallas de la gestión y sugieren acciones correctivas a mejorar a la administración. Esta es una clara referencia a las funciones de advertencia expedidas por las contralorías, en las que indican a los entes auditados sobre la posible ocurrencia de detrimentos patrimoniales u otras irregularidades que pueden vulnerar los principios de la gestión fiscal y de la gestión fiscal, sin que ello implique la coadministración característica del derogado control fiscal previo. Otra característica necesaria para la definición del marco teórico de esta investigación, es la que los citados autores relacionan con el carácter cíclico de la auditoría de gestión fiscal, es decir, la característica por la cual ese trabajo se hace de forma continua, con el fin que se pueda hacer seguimiento sobre las medidas adoptadas por la administración, como consecuencia de auditorías anteriores. Se cita entonces en este apartado a los planes de mejoramiento que deben adelantar las entidades vigiladas en su gestión fiscal por las contralorías. Finalmente, Domínguez e Higuita (2002) hacen mención de manera indirecta al estudio y beneficios que el proceso auditor puede generar en el establecimiento de políticas públicas en las entidades auditadas, al hacer referencia a que el proceso auditor es completo e integral, porque abarca todos los aspectos de organización que permiten conocer y medir todos los sistemas, procesos y controles de una entidad. Nótese entonces como los autores ya referenciados, a partir del señalamiento de las características de la auditoría de gestión fiscal, establecen unos beneficios de auditoría derivados de ese procedimiento. Por su parte Ovidio Claros Polanco (1999), por su parte, coincide con los autores citados en precedencia en lo que tiene que ver con el establecimiento de políticas públicas derivadas del control a la gestión fiscal, cuando señala que la acción fiscal posterior, aun cuando no está orientada a la coadministración como sucedía con el control previo, no por ello puede dejar de ser oportuna, por cuanto los

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resultados del control fiscal no solo deben reflejar el examen de las decisiones de la administración y evaluar su consistencia sino, además, deben estar relacionadas con el contexto y con las prioridades sociales, su magnitud, los resultados (previsibles y reales) y el efecto sobre los objetivos y el cumplimiento de los fines del Estado. Por supuesto, esta afirmación realza un beneficio del ejercicio auditor representado en el estudio de la gestión fiscal para la implantación de políticas públicas que provoquen beneficio de la actividad administrativa y de gestión de los organismos auditados. Claro Polancos, también refiere a la función de advertencia en ejercicio del proceso auditor, cuando explica que las contralorías, como entidades de control, deben centrar su atención en todo el proceso de disposición de los recursos públicos, a partir de la orientación de los recursos comprometidos, hasta el camino que fijará la administración para alcanzar las metas. Por supuesto, esta hipótesis, para ser de aplicación de la forma como es citada por el autor, requeriría en la práctica que las contralorías superaran el paradigma que informa que la función de advertencia solo se orienta a la opinión sobre operaciones que pudieran comprometer la integralidad de los recursos públicos a invertir (es decir, a advertir el detrimento patrimonial de naturaleza fiscal), sino también a señalar posibles operaciones atentatorias de los principios de la gestión fiscal. Como complemento de los puntos de vista referidos, Germán Bula Escobar (1998) cita otro de los componentes de los beneficios de auditoría: los beneficios del control interno de las entidades públicas. Para el autor, el control fiscal es ambivalente en el buen sentido del término: es extrínseco en la medida en que pretende lograr resultados deseados en forma eficiente –vale decir, gestión eficiente–, y desde el punto de vista intrínseco, el control fiscal implica crear las condiciones para que se den relaciones eficaces, y esto implica mejorar las estructuras organizacionales de las instituciones del Estado, vale decir, la organización efectiva. Ahora, esta organización efectiva implica que las contralorías tienen que ir más allá de los mecanismos sofisticados para controlar desde afuera, porque ello de cada vale si las organizaciones sobre las cuales se está ejerciendo el control son ineficaces o poco efectivas. Por ello considera el autor que es necesario crear las condiciones para que las instituciones den lugar a sistemas con alta capacidad de autocontrol y que es función de los órganos de control el lograr mecanismos de control que contribuyan a que se den estos balances internos. Julio Cesar Turbay Quintero (2009) representa el corolario de las teorías planteadas en precedencia, en la medida que expone que los beneficios de auditoría son elementos encaminados a lograr los fines propuestos en una visión ontológica del control fiscal, lo cual implica que se dé un sistema de gestión que entraña un proceso de transformación del Estado que sin la adopción de

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instrumentos y mecanismos efectivos para el efecto, se convertiría en una simple aspiración constitucional. Significa lo anterior que el proceso de control fiscal micro, y los beneficios que de él se derivan, se ven reflejados en la adopción de sistemas modernos de gestión, sin perjuicio de las facultades de recuperación del patrimonio público propios de los órganos de control fiscal. Desde la perspectiva de la investigación que se propone y que tiene por objeto la implementación del componente de datos abiertos de gobierno en línea como estrategia para la mejora de la gestión en el control fiscal de la contraloría municipal de Cúcuta, resulta necesario considerar el tema de la gestión del conocimiento de los funcionarios como medida o componente trascendental de la propuesta. Para ello, el uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones son fundamentales; máxime teniendo en cuenta que en el mundo moderno son equivalentes a transformación desde diferentes ámbitos sea social, político, económico y personal de los ciudadanos. Es por ello que las instituciones públicas no pueden permanecer rezagadas del proceso de adopción y masificación de estas tecnologías; si esto llegase a suceder se corre el riesgo de aislarse del mundo, un mundo que vive en constante cambio y dinámica en torno a la información que se transmite a través de las tecnologías. Asimismo, el país tampoco puede permitir que los grupos más desfavorecidos de su población se rezaguen en el acceso y uso de las TIC porque de esta manera se acentuaría la desigualdad social. De acuerdo con la definición de la Comisión Europea (2011), las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC) son un término que se utiliza actualmente para hacer referencia a una gama amplia de servicios, aplicaciones y tecnologías, que utilizan diversos tipos de equipos y de programas informáticos, y que a menudo se transmiten a través de las redes de telecomunicaciones. Es así que se debe reconocer que el impacto que genera las TIC en la competitividad y su potencial para apoyar la inserción en la economía globalizada e impulsar el desarrollo económico y social de los países. Estos beneficios sólo pueden convertirse en resultados concretos en la medida en que la sociedad se apropie de estas tecnologías y las haga parte de su desempeño cotidiano. (Plan Nacional de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2008). De esta forma el estado debe establecer políticas de inclusión donde los usuarios estén preparados y puedan dar uso efectivo a las TIC, es así que se puede lograr una verdadera transformación económica y social. Si no se cuenta con usuarios que tengan acceso a las TIC y hagan uso de estas, la transformación del estado en cuanto a los procesos de promoción de la transparencia y participación ciudadana no logra generar impacto en la modernización del estado.

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Por su parte, para el caso de las empresas, la implementación y proceso de adaptación de las TIC ha llevado a una nueva distribución de los procesos al aumentar su movilidad y la rapidez con que se llevan a cabo. Las tecnologías han contribuido a disminuir los costos de transacción, al hacer que los procedimientos disminuyan su complejidad, es en este punto donde las instituciones del estado entran actuar en desarrollo de su fin como prestador de servicios al establecer mayor interconexión y ser descentralizado. También han facilitado la inserción en la economía global de las empresas y que se aprovechen y se generen mayores economías de escala, desarrollando procesos eficientes. De esta forma muchas empresas y sectores de la economía, han llevado a un crecimiento acelerado en los últimos años al hacer uso de las nuevas tecnologías. De ahí que las TIC sigan generando una revolución en el proceso de innovación. Estas tecnologías potencian y retan la capacidad de investigar, desarrollar e innovar, de esta forma es que se convierte en pilar del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones como entidad desarrollando de políticas respecto a TIC. Esta dinámica de cambios constantes en las nuevas tecnologías, ha generado que los individuos y las organizaciones que logran apropiarse de ellas, puedan obtener el un beneficio propio generando ventajas frente a quienes no lo hacen. Es de esta forma que se forma la denominada brecha digital, que se refleja en un desequilibrio de acceso al conocimiento entre grupos. En este sentido, Hilbert, Martin R (2011) sostiene que la brecha digital se establece entre aquellos que tienen acceso a las tecnologías digitales y aquellos que no. Para la FAO (2008) se define como; la desigualdad de acceso a las TIC entre los países ricos y los pobres y, dentro de cada uno de los países, entre los grupos sociales elativamente privilegiados y los grupos desfavorecidos; por otra parte la OCDE (2010) la define como el desfase o división entre individuos, hogares, áreas económicas y geográficas con diferentes niveles socioeconómicos con relación tanto a sus oportunidades de acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, como al uso de Internet para una amplia variedad de actividades, se puede concluir que dicha brecha digital es el resultado de políticas poco eficientes que buscan la inclusión de los ciudadanos en el uso de las TIC, es por ello que se deben definir modelos de desarrollo que lleve hacia una sociedad del conocimiento e información. De esta forma el Gobierno Nacional ha considerado estratégicas las tecnologías de información y comunicaciones para fomentar la competitividad y la igualdad de oportunidades en Colombia. Por ello se ha fijado el Plan Vive Digital, el cual impulsa el gran salto tecnológico a través de la masificación del uso Internet con el fin de reducir la pobreza y generar empleo, de esta forma se busca impulsar el ecosistema digital del país conformado por 4 grandes componentes: Infraestructura, Servicios, Aplicaciones y Usuarios; que propenden al cumplimiento

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de los objetivos planteados por el Ministerio en desarrollo de su Política en tecnología. De esta manera, este proceso de fomentar con políticas públicas el uso y apropiación de TIC, no parte de cero, sino que inicialmente se deben identificar los factores claves que determinen las oportunidades con el fin de desarrollar cada uno de los proyectos que permitan lograr un mayor acceso a estas tecnologías y lograr una mayor apropiación de las TIC en las instituciones del sector público. Para el Gobierno es claro que el desarrollo exitoso del Plan solo podrá lograrse con la participación activa de todas las instituciones del Estado, entre ellos, los gobiernos regionales, así como la sociedad civil, el sector privado, la academia y la comunidad de investigación, por lo cual invita a todos estos actores a unirse en este esfuerzo. (Plan Nacional TIC, 2008). Por ende cada uno de los componentes que impulsara el gran salto tecnológico esperado por el gobierno debe reunir una serie de requisitos que permitan llevar a cabo las políticas en TIC, en cuanto a la infraestructura se debe disponer y brindar la posibilidad de contar con equipos con conexión a la red global de información, es así que se debe brindar una adecuada capacitación con el fin de elevar las habilidades y capacidades para utilizar adecuadamente las TIC, de esta forma se inicia un proceso de alfabetización digital, por ello se debe dar un enfoque hacia el uso de los recursos y la posibilidad que tienen las personas para utilizar recursos disponibles tanto físicos como de información. Ligado al Gobierno y los diversos servicios que este presta a sus ciudadanos, se debe desplegar cada una de las oportunidades que brinda las TIC para desarrollar y ofrecer información y servicios públicos a través de los medios disponibles. Igualmente, para el Gobierno las TIC son un medio para modernizar la gestión pública, en búsqueda de mejores prácticas, logrando un mayor control y transparencia en cada uno de los procesos que las instituciones desarrollan, brindando agilidad y una mejor prestación de servicios. Por ello la implementación de las TIC en la gestión pública es el medio por el cual se logra ese acercamiento o interacción que tanto del gobierno con los ciudadanos, de tal manera que puedan estar enterados de las diferentes gestiones que realizan las instituciones, donde buscan tener presencia e interés en los procesos que desarrollan. Es así como se reconoce que en este proceso no solo interviene el estado como única parte, se debe tener en cuenta a los usuarios-ciudadanos quien son los beneficiarios de las actuaciones de las diferentes instituciones, quienes buscan acceder y participar activamente en los servicios públicos sin la necesidad de acudir a estas dependencias, esto significa disponer de información puntual y a cualquier hora. De otro lado, desde la órbita de las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) se encuentra el estudio de Duque, Arias & López (2015). El objetivo de los

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autores es hacer una revisión de la evolución en el uso de las TIC en el campo de la auditoría dentro de las contralorías en Colombia. Encuentran que se ha pasado de una auditoría basada en procesos análogos a una auditoría marcada de forma notable por las TIC en donde convergen técnicas y herramientas que vienen a ampliar la literatura científica del Computer Assited Audit Tools and Techniques (CAATT). Los resultados de esta investigación de naturaleza cualitativa y de nivel exploratorio muestra que en las contralorías del país se ha venido incorporando en los últimos años las TIC a fin de dar cumplimiento a la función fiscalizadora de las mismas (auditoría con y alrededor del computador) generando algunos avances en la materia, pero aún con deficiencias por lo que los resultados obtenidos no son los más óptimos. La literatura analizada por estos autores les permite encontrar al menos tres enfoques en los que las TIC son aplicadas al control y la auditoría. Primero, se encuentra la auditoria alrededor del computador que “consiste en conciliar los documentos fuente asociados a las transacciones de entrada al computador, con los resultados generados por este, mientras que el procesamiento realizado por la aplicación de computador es tratado como una caja negra” (p. 212). Segundo, la auditoria a través del computador en la cual se utiliza el computador en diferentes labores y actividades en las diferentes etapas de la auditoría, por lo que su uso es más complejo y permanente en términos de análisis de datos. Para ello se hace uso de diversas aplicaciones que apoyan cada una de las etapas o fases de la auditoría. Y por último, la auditoría con el computador la cual se caracteriza por controles automatizados: “el auditor evalúa la tecnología para determinar la confiabilidad de las operaciones que no pueden ser vistas por el ojo humano, y prueba la efectividad operacional de los controles relacionados con el computador” (p. 213). Otro aspecto relevante de este estudio es la descripción de los sistemas de información que dan soporte a los procesos del control fiscal en Colombia. Los autores señalan que el Control Fiscal en el país cuenta con más de 34 aplicativos diferentes desarrollados por las contralorías del país y que buscan dar soporte a los 9 procesos esenciales del Control Fiscal -auditorías, cobro coactivo, informes generales y de gestión de resultados, peticiones, quejas, reclamos y denuncias, plan general de auditorías, procesos sancionatorios, promoción social, rendición de cuentas y responsabilidad fiscal-. Sin embargo, cada uno de los aplicativos no es una respuesta genérica a la situación de las contralorías del país, pues al ser diseñadas por diferentes contralorías territoriales, las mismas respondían a sus contextos específicos y particulares. Inscrito en el ámbito de las TIC, se encuentra la tesis doctoral de Valencia (2015) cuyo objetivo fue la construcción de un modelo de Auditoría Continua para el Control Fiscal Colombiano atendiendo a la realidad tecnológica del sector gubernamental y los aportes realizados por la comunidad científica y profesional en materia de conceptos, estándares, metodologías y prácticas. Describe el autor

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que la Auditoria Continua es una posibilidad para dar respuesta a los problemas que se encuentran inmersos dentro del Control Fiscal Colombiano y la define como una tecnología emergente basada en las TIC. El trabajo tiene un enfoque mixto y sigue este procedimiento: análisis bibliográfico del uso de las TIC en el control y la auditoría fiscal, revisión de los modelos relacionados con la Auditoría Continua y la construcción del meta modelo que sirve como base metodológica y en coherencia con las guías de auditoría empleadas en Colombia y la dinámica del gobierno electrónico. El modelo de Auditoría Continua creado por el autor integra cinco factores exógenos y siete factores endógenos. Dentro del primero se encuentran: 1.Control Fiscal Superior, 2. Gobierno Electrónico, 3. Entidades sujetas de control, 4. Cumplimiento normativo, y 5. Voluntad política. En el segundo grupo se encuentran los elementos: 1. Competencias tecnológicas del auditor gubernamental, 2. Metodología de Auditoría Continua, 3. Base de conocimiento, 4. Técnicas y Herramientas de Auditoría Continua, 5. Automatización de procesos gubernamentales, 6. Masificación del gobierno electrónico, y 7.Gobierno abierto. El modelo construido es aplicado en la Contraloría del municipio de Manizales (Colombia) a fin de su validación y corrección. Los resultados le permiten al autor concluir: “[…] la Auditoría Continua es una metodología alterna y a su vez complementaria de la Auditoría moderna y no puede ser concebida simplemente como una técnica de Auditoría, si se tiene en cuenta el impacto que tiene, no solo en los diferentes componentes de un ciclo de auditoría, sino en su contexto, dado el valor agregado que aporta a la organización en términos de eficacia y eficiencia”. (p. 273). Por su parte, García (2015) se centra en el control fiscal participativo como una estrategia para la administración territorial en Colombia. Se trata de un trabajo de reflexión con enfoque cualitativo y de tipo documental que busca especificar las fortalezas y ventajas de la participación ciudadana en el control fiscal de las entidades territoriales. Para el autor, “la participación ciudadana en el control fiscal es herramienta que se debe fortalecer ya que la comunidad ha de ser un agente activo en la vigilancia del uso adecuado de los recursos públicos” (p. 7). En el caso de la investigación propuesta, el componente de datos abiertos del Gobierno en Línea, parte de esa misma concepción donde se plantea que la ciudadanía debe ser un actor clave y dinámico del control sobre las entidades públicas, y para ello se dispone que los datos producidos por las entidades del Estado se hagan públicos pues hacen parte de la sociedad. Y como lo señala el autor: “[…] estas entidades deben adelantar su ejercicio misional de una manera trasparente, oportuna e imparcial, generando así confianza en la ciudadanía que usualmente reporta reiteradas manifestaciones de inconformidad en el uso de los Recursos Públicos” (p. 8).

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Además del trabajo de García (2015) relacionado con el control fiscal participativo, también se encuentra el estudio de Ceballos & Gómez (2013). Sin embargo, en esta investigación se analiza la aplicación de este tipo de control fiscal en la gestión de la Contraloría General del municipio de Manizales. Entre otras cosas, el estudio pretende: 1. Aclarar sí hay una precisa aplicación de las normas legales al hacer uso del control fiscal participativo en el municipio de Manizales, y 2. Analizar sí la figura en mención a contribuido a un mejor manejo de la administración de los recursos públicos. Los autores señalan que el control ciudadano a la gestión pública es: “[…] una forma de participación que permite a los particulares influir lícitamente sobre las condiciones de modo (cómo), tiempo (cuándo) y lugar (dónde) en que el Estado –a través de los organismos de cualquiera de sus tres ramas de poder– lleve a cabo su actividad, que debe ser orientada hacia el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y de la normatividad que regula su actuación” (p. 13). Ahora bien, Machado (2016) en su trabajo de reflexión ahonda desde un enfoque cualitativo y documental, las problemáticas del control fiscal en Colombia. Para el autor, en el país hay una visión de control fiscal enmarcada en lo normativo que se pierde o se transfigura en la práctica diaria, debido, especialmente, a la implementación de modelos de control que no son acordes a las exigencias y realidades actuales. En consecuencia, “es necesario que con la acción se materialice una práctica en favor del control, para que respalde la utopía de una acción fiscalizadora que permita a los colombianos vivir más dignamente con un control de altura de las necesidades nacionales, vale decir, que antes que un simple gasto, sea un valor agregado para la riqueza nacional” (p. 41). Por otro lado, añade el autor que los sistemas de información deben brindar respuesta a las necesidades y problemáticas relacionadas con el control del erario público, y para ello se debe buscar respaldo en las tendencias de la información contemporánea, lo cual se encuentra ligado a la necesidad de contar con grupos interdisciplinarios pues el control fiscal requiere de múltiples competencias y conocimientos que se inscriben en muy diversos campos. Aclara Machado (2016) que en Colombia se ha venido gestionando un enfoque de control que ha venido trayendo los siguientes problemas: 1. Se asumen modelos empresariales deterministas reducidos a variables presupuestales y financieras en el sector público, 2. El control es interpretado como auditoría que se enfoca más en la revisión y detección, dejando a un lado el análisis y la evaluación, 3. Reducir la gestión de control fiscal a partes sin reconocer que se trata de un sistema, por ejemplo, se hace control legal, control financiero, control de la gestión, y se presentan por aparte dichos informes sin que exista una consolidación que permita el análisis de la realidad desde una perspectiva holística, 4. Concentrarse en aspectos procedimentales olvidando lo esencial lo cual está relacionado con la finalidad del proceso, 5. Centrarse en la revisión de documentos dejando a un lado

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la eficiencia, la eficacia, la economía, la equidad y la responsabilidad social y ambiental, entre otros. Para concluir, los servicios que el estado presta deben estar ligados a las TIC con el fin de lograr procesos en los cuales se permita interactuar a los ciudadanos con cada una de las instituciones, en esta interconexión se pueden establecer servicios claves como disponer de información actualizada tales como políticas, leyes informes o boletines, igualmente se pueden desarrollar actividades comunes como el pago de impuestos. En las políticas y actuaciones del estado con el fin de eliminar la brecha digital, se establece un nivel mínimo de infraestructura y acceso a los ciudadanos; al disponer con medios como Gobierno en Línea que busca unificar el acceso a la información, trámites y servicios de las entidades del Estado. Si los ciudadanos que operan están herramientas no tiene las competencias mínimas para hacer uso de estos medios o no perciben sus beneficios, el gobierno puede estar desarrollando políticas que no son persuasivas y por ende no se han esfuerzos importantes que eliminen la brecha digital en cuanto al uso de los medios. 2.4 CONSIDERACIONES FINALES De lo revisado hasta el momento puede concluirse entonces la confirmación de lo que ya se había señalado en un principio: el sistema de control fiscal de la mayoría de los países de América Latina guarda una similitud considerable, contando con un ente superior de control fiscal (que en casi todos los casos se llama Contraloría General), que goza de un carácter relativamente independiente y autónomo, alejado en gran medida del poder ejecutivo, pero en algunos casos dependiente del Congreso de la República, o del cuerpo colegiado que haga su equivalencia. De igual forma, se ha establecido de forma principal un control de tipo externo y posterior, donde la intervención previa o simultánea sólo es permitida en algunos casos excepcionales, para evitar entorpecer o coaccionar el accionar de la administración pública. 2.4.1 El control fiscal: hacia una mejor comprensión Si bien la voluntad de proteger el tesoro público, y por consiguiente de ejercer control sobre la forma en que el mismo es utilizado, es algo natural a todos las formas de Estado, la forma en que dicho control es caracterizado e implementado varía de forma muy amplia entre los diversos regímenes jurídicos de cada país. Esto no significa que no pueda darse una definición unificada de control fiscal, pero sí representa que tal definición deberá tener por obligación un carácter muy general. De esta forma, se puede decir que el control fiscal es una función pública, asignada a un ente u organismo estatal en particular, que tiene como fin principal

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el garantizar la protección y correcta utilización de los recursos públicos por parte de aquellos encargados de administrarlos, sean estos parte de la administración particulares habilitados por el ordenamiento legal, de forma en que su utilización sea acorde a los fines del Estado (Mira, Meza & Vega, 2001). Sobre este tema en particular Vásquez (2000) señala que, el control fiscal aplicado por los Estados guarda bastantes similitudes, en su concepto, con el control realizado en las entidades y empresas privadas, en la médica en que constituye la última etapa del proceso administrativo, y tiene como fin el inspeccionar las diversas actuaciones de los miembros de la organización para determinar si las mismas están cumpliendo con las metas, fines y objetivos institucionales, al tiempo en que se busca evitar la realización de prácticas inadecuadas o ilegales que pongan en riesgo o afecten los recursos de la organización. Sin embargo, y a pesar de las similitudes mencionadas, Naranjo (2007) señala que el control fiscal se encuentra revestido de una importancia superior, en la medida en que la protección de los recursos del Estado se convierte en un requisito indispensable para que pueda consolidarse la verdadera democracia. A juicio del autor, el control del uso eficiente y adecuado de los recursos público -al igual que de los mecanismos de responsabilidad que tal control supone- es un requisito indispensable para la configuración del régimen democrático, en la medida en que garantiza que los recursos públicos sean invertidos en pro del bienestar general de los habitantes de la Nación, algo que resulta de una importancia todavía más incrementada en los países que, como Colombia, se encuentran en vía de consolidación de su legitimación estatal. La multiplicidad de características y de estructura asignada al control fiscal en los diferentes ordenamientos nacionales, mencionada inicialmente, lleva a la necesidad de -en pro del desarrollo particular del presente trabajo de investigación- hacer una revisión detallada del concepto de control fiscal en Colombia, a partir de su consignación constitucional, legal y jurisprudencial, buscando de esta forma determinar sus características particulares, fines y alcances. La definición inicial y fundamental de control fiscal aparece, dentro del ordenamiento colombiano, en el texto de la Constitución Política. Esta, en su artículo 267, define al control fiscal como “una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación”. De esta forma, se da creación a dicha Contraloría, a la que se coloca al frente del control fiscal, al tiempo en que define este último como la vigilancia de la gestión fiscal de aquellos encargados de manejar los recursos de la Nación. De igual forma el artículo determina que tal control tendrá un carácter posterior y selectivo, de acorde a los parámetros que sean establecidos por la norma, al

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tiempo en que señala que la vigilancia de la gestión fiscal es un control financiero, de gestión y de resultados, para cuya aplicación es necesario tener en cuenta los principios fundamentales del funcionamiento estatal. De esta forma, tal como señalan Mira, Meza & Vega (2001), el control fiscal en Colombia no tiene un carácter minucioso e intervencionista, como sucede en otros ordenamiento, sino que, sin renunciar a su función de vigilancia, busca evitar interferir con la administración. Sobre el tema particular Velásquez (1998) señala la Constitución de 1991 representó un completo replanteamiento del control fiscal en Colombia, cambiando la noción manejada hasta el momento del control fiscal como un control meramente numérico por un nuevo control de gestión y de resultados, al tiempo en que se eliminó del texto constitucional la modalidad del control previo, para recurrir a un sistema mucho más técnico y moderno, donde el control sólo se ejerce de forma posterior, y de manera selectiva. Estas definiciones contenidas en el artículo 267 de la Constitución fueron respetadas por la Ley 42 de 1993, que desarrolló y organizó el sistema de control fiscal colombiano, que se limitó a incluir dentro de ellas el papel que cumplen las Contralorías delegadas para los diferentes entes territoriales, al igual que a los diversos auditores. De igual forma, y de manera en cierto modo aclaratoria, el artículo 5 de dicha Ley ahondo en los caracteres de posterior y selectivo del control fiscal, señalando que el primero hace referencia a la vigilancia de las actividades realizadas por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos, y que el segundo señala la utilización de un procedimiento técnico de muestra representativa. Por su parte, la misma Contraloría General de la República (2015), en desarrollo del principio de democracia participativa que acoge al Estado colombiano, ha señalado que el control fiscal en Colombia goza igualmente de un carácter participativo, que permite a la generalidad de los habitantes de la nación hacer parte de la vigilancia de los recursos públicos, recurriendo para ello a los mecanismos y herramientas planteadas por la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, entidad encaminada aunar los esfuerzos del control ciudadano y el control fiscal. Además de lo anterior, y al ser tanto el control fiscal como el accionar general de la Contraloría General impuestos en el contenido del texto constitucional, la Corte Constitucional Colombia ha terminado por convertirse en uno de los principales desarrolladores, al interior de la República, tanto del concepto mismo de control fiscal como de las características y alcances que se le asignan al mismo. Por lo cual se hace necesaria una revisión, aunque sea somera, de su línea jurisprudencial. El primer gran pronunciamiento de dicha Corte acerca de los contenidos del control fiscal tiene lugar en 1995, cuando el alto tribunal señaló que:

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“La función de control fiscal, como una actividad independiente y autónoma y diferenciada de la que corresponde a las clásicas funciones estatales, lo cual obedece no sólo a un criterio de división y especialización de las tareas públicas, sino a la necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los fondos y bienes de la Nación, los departamentos, distritos y los municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los órganos de la administración, o eventualmente de los particulares” (Corte Constitucional de Colombia, 1995). De esta forma, la Corte añade una amplia serie de características al control fiscal, que empiezan por señalar que dicha actividad no puede, dentro del ordenamiento colombiano, se encasillada dentro de una de las divisiones tradicionales del poder público, las ramas clásicas, sino que debe ser vista como una función separada y autónoma, tanto como para garantizar su idoneidad y especialización, como para avalar su independencia y evitar que otros órganos del Estado puedan afectar el ejercicio de su función. De igual forma, en la misma sentencia habla de los fines del control fiscal, al señalar que el mismo: “[…] tiende a asegurar los intereses generales de la comunidad, representados en la garantía del buen manejo de los bienes y recursos públicos, de manera tal que se aseguren los fines esenciales del Estado de servir a aquélla y de promover la prosperidad general, cuya responsabilidad se confía a órganos específicos del Estado como son las Contralorías (nacional, departamental, municipal), aunque con la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública” (Corte Constitucional Colombiana, 1995). Asimismo, a juicio del alto tribunal, el fin primario del control fiscal no otro que garantizar el cumplimiento de los fines fundamentales del Estado, recurriendo para ello a procurar porque los recursos públicos sean invertidos en la consecución de dichos fines, de tal manera en que el erario sea utilizado para promover el bienestar y la prosperidad general de todos los habitantes de la Nación. Al mismo tiempo, la Corte reconoce el papel de estos últimos en el control fiscal, en cumplimiento del principio de participación ciudadana que hace parte fundamental de un Estado democrático como Colombia. Estos conceptos iníciales han sido mantenidos y defendidos a lo largo de toda la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana, al tiempo en que se les han añadido nuevos apartados, para expandir su contenido. Ejemplo de ello se ve en la Sentencia C-557 de 2009 en la cual, además de revisar y complementar lo ya mencionado, se añaden pronunciamientos relacionados con los alcances que tiene el control fiscal en el ordenamiento colombiano. Sobre este particular menciona la Corte:

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“El control fiscal se caracteriza por su amplitud, respecto de lo cual esta Corporación ha manifestado que la vigilancia de la gestión estatal incorpora un amplio espectro de entidades, nivel territorial y operaciones susceptibles de ese control y que por tanto su ejercicio es posible en los distintos niveles administrativos, esto es, en la administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando manejan bienes o recursos públicos”(Corte Constitucional de Colombia, 2009). Así la Corte, en su papel de supremo tribunal de la jurisdicción constitucional, señala que el control fiscal tiene la obligación de vigilar la actividad fiscal de todas las entidades o personas que tengan bajo su manejo bienes o recursos del Estado, sin que la naturaleza de estas -sean naturales o jurídicas, públicas o privadas- o el régimen jurídico particular que sobre ellas se aplique de forma tradicional pueda influir de forma alguna en dicha vigilancia, o pueda limitarla. Finalmente, en esta misma sentencia, la Corte Constitucional habla sobre las características del control fiscal, a saber: “(i) constituye una función pública autónoma ejercida por la Contraloría General de la República; (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los procedimientos, sistemas y principios definidos por el Legislador; (iv) constituye un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados; (v) se ejerce en los distintos niveles de administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios; (vi) cubre todos los sectores, etapas y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, ni su régimen jurídico; y (vii) debe estar orientado por los principios de eficiencia, economía, equidad y la valoración de los costos ambientales” (Corte Constitucional de Colombia, 2009). 2.4.2 Los tipos de control fiscal A pesar de las múltiples características y enfoques que puede tomar el control fiscal en cada legislación nacional, los diversos tipos aplicados pueden ser agrupados con base en determinados criterios particulares, como el carácter del organismo encargado de realizar dicho control, o el momento administrativo en que el mismo toma lugar. De esta forma, en referencia al ente encargado de realizar el monitoreo de la gestión fiscal, se puede dividir el control fiscal en interno o externo, y en relación al momento puede agruparse en control fiscal previo, simultáneo o posterior. De igual forma, puede ser clasificado en razón de la naturaleza institucional del órgano que lo realiza, pudiendo hablarse de control parlamentario, control jurisdiccional, control administrativo, etc.

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Para empezar, el control fiscal interno es aquel realizado, de forma autónoma, al interior de la misma entidad monitoreada. Es decir, el control fiscal interno no es otra cosa que la revisión, por parte de la misma entidad u organismo, de que la inversión, destinación y uso de los recursos que le son asignados sea eficiente y esté acorde con los objetivos institucionales (Ramírez, 2014). De esta manera, se está hablando de una forma de autocontrol, que tiene la ventaja de poder ser aplicado en tiempo real (al mismo tiempo en que tienen lugar los procesos) y que por lo tanto no se limita a ser un control reactivo. En el caso particular de Colombia, el control fiscal interno es sustentado por la misma Constitución Política de 1991, que exige a los diversos funcionarios y organismos que hacen parte de la estructura estatal el velar por el uso eficiente y adecuado de los recursos públicos puestos a disposición, por lo cual todas las entidades públicas deben vigilar su propia actividad fiscal (Contraloría General de la República, 2013). Sin embargo, este control fiscal interno no exime a las entidades de someterse a la acción de los diversos organismos de control establecidos por la Constitución, ni puede usarse como excusa para impedir que los mismos cumplan con su función. En el caso del control fiscal externo, por contraste, se entiende que es aquel realizado por una entidad u organismo externo, diferente al que está siendo sometido a vigilancia. Dentro del esquema estatal, este tipo de control presupone la existencia de un órgano estatal al que se le ha conferido la autoridad de vigilar (y sancionar, en algunos casos) la gestión fiscal de los diversos miembros de la estructura del Estado. Este organismo, por regla general y en razón de conveniencia, cuanta con un carácter autónomo e independiente, que le permite operar de forma libre sin tener que someterse a la autoridad de otras ramas del Estado, lo que podría suponer un entorpecimiento de su función (Mira, Meza & Vega, 2001). Este es el esquema asumido de forma principal por el ordenamiento colombiano donde, como ya se mencionó, la potestad de la gestión fiscal le ha sido conferida de forma prevalente a los organismos de control –en particular a la Contraloría General de la República y a las Contralorías delegadas para los entes territoriales- para que estos supervisen la gestión fiscal de todo el aparato estatal. Estos organismos de control, por su misma definición constitucional, gozan de total independencia, al punto en que ni siquiera pueden ser incluidos dentro de las tres ramas tradicionales del poder público. Por otra parte, y en referencia del momento de la actividad administrativa en que se realiza la vigilancia, el control puede ser previo, simultáneo o posterior. De este modo, en primer lugar, el control fiscal previo hace alusión aquel que toma lugar antes de que tenga inicio la actividad administrativa en la que se hará disposición o inversión de los recursos públicos. Es decir, se necesita en este esquema que los planes de inversión sean presentados de forma previa al ente u organismo de

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control, para que este apruebe la actividad a realizar (Telles, 2009). Este control fiscal previo tiene la desventaja de convertirse con bastante facilidad en una barrera a la actividad administrativa, al tiempo en que puede configurar un detrimento en la autonomía de los diversos entes del Estado, que no pueden disponer con facilidad de sus propios recursos, la necesitar una aprobación previa. Este fue el esquema reinante en Colombia con anterioridad a la aparición de la Constitución Política de 1991. Donde el Departamento de Contraloría de la Nación hacia una revisión anticipada de los gastos a realizar los diversos entes del Estado. Sin embargo, este esquema fue abandonado con la entrada en vigencia de la nueva Constitución, tanto por las desventajas ya mencionadas, como por que, en la práctica, resultaba ineficaz. Esto en la medida en que el Departamento de Contraloría, una vez revisada las cuentas previas, no podía verificar de forma eficiente que la disposición final de los dineros públicos coincidiera con la señalada inicialmente (Mira, Meza y Vega, 2001). Es por esto que en el nuevo ordenamiento constitucional se abandona al esquema del control previo, prefiriéndose un control de tipo posterior. La siguiente forma de control, el control simultáneo -también llamado control fiscal en tiempo real o control fiscal concomitante-, tal como su nombre lo indica, es aquel tiene lugar de manera conjunta con la actividad administrativa. Es decir, a medida que la actividad de la administración se va ejecutando, el ente encargado del control revisa, de forma paralela, que la gestión fiscal realizada sea eficiente y esté acorde a los fines estatales, sin esperar que dicha actividad esté terminada, o haya presentado resultados finales (Younes, 2006). Lo anterior implica por necesidad un trabajo muy cercano, por no decir conjunto, entre el ente de control y la entidad vigilada, del cual se derivan la mayoría de las críticas realizadas a este tipo de control fiscal, ya que puede llevar a que exista una coadministración, algo que minaría de forma directa la eficiencia y autonomía de los entes estatales. Sin embargo, tal y como menciona Younes (2006) esta forma de control fiscal tiene la ventaja de poder seguir de manera continua el proceso de inversión y disposición de los recursos públicos, lo que permite una vigilancia mucho más efectiva. En tercer lugar dentro de este grupo, se encuentra el control posterior, también llamado control de resultados. En esta modalidad la intervención de los entes u organismos de control fiscal tiene lugar una vez que han terminado los procesos y actividades de la administración que han generado, y se encarga de revisar que los fondos invertidos hayan sido usados de forma eficiente, y que con ellos se hayan conseguido los resultados esperados por la administración, que a su vez deben estar encaminados a la consecución de los fines primordiales del Estado (Vásquez, 2000). Se trata aquí, entonces, más que de centrarse en un control contable y numérico, el revisar que la administración cumpla con los fines que le

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corresponden y que, en esta medida, los resultados de su actividad puedan ser considerados satisfactorios y conducentes al bienestar general de los habitantes. Si bien las anteriores son las clasificaciones más importantes, existen igualmente otras divisiones menores, que pueden llegar a ser de utilidad. Entre estas se encuentra la realizada en base a la naturaleza orgánica del ente que realiza la vigilancia fiscal, ya que este no siempre es independiente en todos los ordenamientos. Así, se puede hablar de control fiscal parlamentario, cuando su ejecución corresponde al parlamento o congreso, de control fiscal administrativo, cuando corresponde a un ente propio de la administración, y de control fiscal jurisdiccional, cuando el mismo le ha sido asignado a una facción del poder judicial, entre varios otros. Por último, resulta necesario mencionar la división entre control fiscal exhaustivo y control fiscal selectivo. Esta clasificación hace referencia a la profundidad y extensión de la actividad de vigilancia realizada, de tal forma en que el control exhaustivo se refiere a control fiscal de carácter detallado y estricto, usualmente con un amplio trabajo numérico y contable, mientras que el control fiscal selectivo habla de una revisión menos extensa, donde el ente encargado de la vigilancia revisa contenidos que considera importantes y representativos, sin extenderse demasiado en los aspectos menores de la gestión realizada (Younes, 2006). Este último tipo de control tiende a ser considerado mucho más técnico, y suele estar asociado al control fiscal de resultados.

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3. DIAGNÓSTICO DE LA GESTIÓN DEL CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE CÚCUTA

La Contraloría Municipal de Cúcuta, de conformidad a lo establecido en el artículo 74 de la Ley 1474 del 2011, tiene la obligación de presentar periódicamente su informe de Gestión donde se evalúa el trabajo adelantado por esta entidad frente a la vigilancia en la ejecución de los recursos públicos por parte de sus sujetos de control, así como las acciones internas puestas en marcha para el logro de los objetivos institucionales y el cumplimiento de la misión. De otro lado la Auditoría General de la Republica, a través de la Gerencia Seccional VIII, en cumplimiento del artículo 274 de la Constitución Política y el Decreto Ley 272 de 2000 y la sentencia de la Corte Constitucional C-1339 de 2000 realiza la vigilancia de la gestión de la Contraloría Municipal de Cúcuta, para evaluar los resultados de la gestión administrativa y misional de cada vigencia vencida. En este sentido, el ejercicio de control fiscal de la Auditoría General se desarrolló en cumplimiento del Plan General de Auditorías de 2016 y del Plan Estratégico Institucional 2015 - 2017 “Vigilando para Todos”, aplicando la metodología adoptada mediante Resolución Orgánica No. 004 de 2016 plasmada en el “Manual del Proceso Auditor-MPA-Versión 7.0”, concordantes con las normas de auditoría generalmente aceptadas. Tal proceso auditor está orientado a revisar la cuenta rendida y examinar, en trabajo de campo, los procesos que según la matriz de priorización de riesgos, la revisión de la cuenta, los mapas de riesgos por proceso, y los lineamientos del Plan General de Auditorías, se identificaron como prioritarios. Para efectos de este diagnóstico, se toma en cuenta la revisión de la cuenta de la vigencia 2015, que junto al memorando de planeación, proporcionaron fundamentos básicos para desarrollar el examen, permitiendo consolidar la opinión y los conceptos registrados en el informe de esta vigencia. Asimismo, la evaluación incluyó pruebas selectivas, evidencias y documentos que soportan la gestión de la entidad auditada, las cifras, el balance y el cumplimiento de disposiciones legales, en el período analizado. Por su parte para la evaluación de la información se analizaron los reportes y alarmas generados por el SIREL, se practicaron cruce de cifras y datos, revisión analítica de documentos, y se identificaron las debilidades y fortalezas potenciales de la Contraloría Municipal de Cúcuta en el cumplimiento de su misión Constitucional (AGR, 2016). 3.1 EVALUACIÓN DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA VIGENCIA 2015 3.1.1 Los Estados Contables

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El control financiero realizado a los Estados Contables consolidados a 31 de diciembre de 2015 de la Contraloría Municipal de Cúcuta se presentaron RAZONABLEMENTE la situación financiera de la entidad, en los resultados de sus operaciones y en los flujos de efectivo por el año que terminó, de conformidad con los principios de contabilidad generalmente aceptados y las normas técnicas relativas al reconocimiento y revelación de los hechos financieros, por tanto, su dictamen para esa vigencia es LIMPIO (AGR, 2016). 3.1.2 Gestión de la Contraloría Municipal Para conocer los resultados de la gestión del ente de control, se plasman los resultados en la tabla 1, con la semaforización respectiva que evidencia las fortalezas y debilidades de la entidad. Tabla 3. Diagnóstico de la gestión de la Contraloría

Nombre del Proceso

Evaluación realizada

Resultado Observación

Proceso Presupuestal

Cumplió con los lineamientos del

Estatuto Orgánico de Presupuesto y la Ley

1416 de 2010

Excelente Ninguna

Proceso Auditor

La cobertura de entidades auditadas fue del 73% y de presupuestos del 97%.

Regular

Persisten debilidades sobre el cumplimiento de los procedimientos establecidos para el proceso del control fiscal micro

Proceso de

participación ciudadana

Se observó el manejo oportuno de las denuncias, quejas y peticiones y cumplimiento al plan de trabajo de capacitaciones a la ciudadanía

Regular

Falta aplicación de los procedimientos para el trámite de los requerimientos cuando originan procesos auditores; tampoco se llevaron a cabo convenios con organizaciones de la sociedad civil ni se promovió la conformación de

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Nombre del Proceso

Evaluación realizada

Resultado Observación

veedurías ciudadanas.

Proceso de contratación

Planeación, ejecución y resultados del proceso contractual ajustados a la normatividad.

Excelente

Ninguna

Proceso de Talento Humano

Se destinó el 2% del presupuesto para la capacitación de sus funcionarios y entes sujetos de control.

Buena

Ninguna

Evaluación Macrofiscal

Cumplió con la elaboración y presentación de los informes Macrofiscales

Buena

Ninguna

Indagación preliminar

Tuvo a su cargo 6 indagaciones preliminares gestionados dentro de los términos señalados en la Ley

Excelente

Ninguna

Proceso de Responsabilidad

Fiscal

En los 18 procesos se evidenció la oportunidad en el inicio y la notificación de los procesos.

Excelente

Ninguna

Proceso Jurisdicción

Coactiva

6 procesos de jurisdicción coactiva tramitados

Excelente

Ninguna

Proceso Administrativo Sancionatorio

En la vigencia 2015 no tramitó procesos administrativos sancionatorios

Proceso

Controversias Judiciales

Tramitó 8 controversias judiciales demostrando que

Excelente

Ninguna

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Nombre del Proceso

Evaluación realizada

Resultado Observación

contesta las demandas, presenta alegatos de conclusión y sustenta los recursos a tiempo en las acciones judiciales reportadas en la vigencia 2015.

Gestión Tics

Se cumplió con el desarrollo e implementación de los planes y programas dando oportuno cumplimiento a la estrategia de gobierno en línea

Buena

Ninguna

Plan Estratégico

Publicó el Plan Estratégico 2016-2019

Regular

No ejecutó el 100% de las metas propuestas en los objetivos institucionales del Plan Estratégico del cuatrienio 2012-2015

Sistema de Control Interno

Se evidenciaron las mismas debilidades identificadas en la auditoría practicada en 2014 en lo relacionado con el proceso auditor y control interno

Regular

Incumplimiento de la GAT y no ejecución auditorías internas para evaluar los procesos misionales.

Fuente: Auditoría Regular a la Contraloría Municipal de Cúcuta

3.2 Evaluación de la Oficina Asesora de Control Interno vigencia 2016

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De otro lado la Oficina Asesora de Control Interno, realizó la Evaluación al Control Interno de la Vigencia 2016, donde se identifican las fortalezas y debilidades de la entidad por módulos así: 3.2.1 Modulo de Planeación y Gestión Este módulo analiza los siguientes componentes: A. Talento Humano B. Direccionamiento Estratégico C. Administración de Riesgo Al respecto se concluyó que la Contraloría Municipal de Cúcuta presenta las siguientes fortalezas:

La Entidad tiene diseñado un Plan Estratégico 2016/2019 “Control Fiscal Efectivo y Proactivo”, donde se establecen las políticas de la Alta Dirección, así como los valores, principios éticos, que orientan el accionar del talento humano. Tiene fundados cuatro objetivos institucionales: 1. Promover el Control Fiscal con eficiencia y oportunidad. 2. Promover y fortalecer el Control Social. 3. Articular y coordinar acciones con otros entes de control y otros organismos encaminados a fortalecer la vigilancia fiscal. 4. Fortalecer la gestión y desarrollo Institucional, el cual se desarrolló acorde a las actividades propuestas.

Se diseñaron planes de acción por dependencias, el cual permiten que la Entidad cumpla con las estrategias propuestas.

Tiene diseñado un Plan Anticorrupción y de atención al ciudadano y su ejecución fue satisfactoria.

La Entidad tiene establecido procesos y procedimientos, entre los cuales se ajustó el proceso de control fiscal en relación a los procedimientos (Proceso Auditor, Participación Ciudadana y Revisión de Cuenta) ajustándolos de acuerdo a los cambios normativos y buscando el mejoramiento del ejercicio del control fiscal en el Municipio de Cúcuta.

La Entidad cuenta con un mapa de riesgos y mapa de corrupción. Por su parte se encontraron las siguientes debilidades dentro de la entidad para la vigencia 2016:

Es necesario que cada líder de proceso revise permanentemente que los procedimientos estén acordes con las actividades que se lleven a cabo en la Entidad.

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Es necesario actualizar el mapa de procesos.

Es necesario incluir un procedimiento que permita evaluar la satisfacción de los clientes con respecto a los servicios ofrecidos en la Entidad.

Actualizar el mapa de riesgo por procesos.

Efectuar por los responsables los planes seguimientos a los indicadores de gestión. Por su parte en el Módulo de Evaluación y Seguimiento se analizaron los siguientes componentes: A. Auditoria Interna B. Planes De Mejoramiento C. Autoevaluación Institucional En este módulo se hallaron las siguientes fortalezas:

Se realiza monitoreo a la gestión de la Entidad a través de la Autoevaluaciones que cada oficina reportan cuatrimestralmente a la oficina Asesora de Control Interno.

Se desarrolla el plan anual de auditoria interna, el cual permite a través de revisiones de los planes por dependencias, actividades y acciones en periodo determinados revisar verificar y el cumplimiento de lo propuesto, esto permiten conocer la efectividad del control interno de la Entidad.

Se cumplen con las acciones de mejora planteadas en el Plan de Mejoramiento, el cual ha generado la mejora de los procedimientos misionales y direccionamiento estratégico. Finalmente en el Módulo de Información y Comunicación se encontraron las siguientes fortalezas al interior de la Contraloría Municipal de Cúcuta:

La información y comunicación interna y externa es acorde a lo productos mínimos que el MECI estable, la Entidad cuenta con una política de comunicación y se desarrolla. Las Debilidades encontradas en este módulo fueron:

Es necesario establecer un plan de Comunicación que permita concadenar el buen desarrollo de las actividades ejecutadas por la Entidad con el propósito de

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obtener el mejoramiento y fortalecimiento en sus tres (3) elementos, Comunicación Informativa, Comunicación Organizacional y Medios de Comunicación. Ya al terminar la evaluación a la vigencia de 2016, la Oficina de Control Interno realiza las siguientes recomendaciones generales:

Realizar actividades que promuevan el Clima Organizacional.

Continuar por parte de los líderes de procesos, revisiones periódicas que permitan los ajustes y/o actualizaciones de los mismos. De otro lado, en lo que respecta a las Tecnologías de la Información y la Comunicación se realizó un balance a 2016 dentro de la Contraloría Municipal de Cúcuta, concluyendo que han transformado la manera de trabajar y gestionar recursos, pues son un elemento clave para hacer que el trabajo sea más productivo: agilizando las comunicaciones, sustentando el trabajo en equipo, gestionando las existencias, realizando análisis financieros, y promocionando nuestros productos en el mercado. En este sentido, las TIC Implementadas en la Contraloría Municipal de Cúcuta en el año 2016 son las siguientes:

Se manejó a través de la plataforma google un sistema básico de radicación de correspondencia, con el objeto de tener un control de los documentos recibidos en la entidad.

Se continuó con la utilización del sistema de rendición de cuentas electrónica (SIA), lo cual permite a los sujetos de control rendir la información de una manera ágil y segura.

Administración de la Plataforma SIA Observa en el cual se rinde toda la información Contractual por parte de los sujetos de control.

Se realizó la administración del portal WEB a través de la plataforma gobierno en línea.

Se realizó mantenimiento correctivo y preventivo a los equipos de escritorio de la entidad.

Se realizó la gestión para el aumento del ancho de banda de la entidad de 7MB a 10MB reduciendo costos.

Se brindó apoyo en los procesos de nómina, realizando diferentes modificaciones en las formulas aplicadas por este para el cálculo de nómina.

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Mediante comodato con la Administración Central se optimizo el 90% de los equipos tecnológicos de la entidad. Es de señalar que a pesar del limitado presupuesto de la entidad se ha logro optimizar ostensiblemente todos los aspectos tecnológicos permitiendo mejorar el desarrollo de los procesos de la entidad. Sin embargo, la AGR realizó un diagnóstico, sobre la capacidad de información de las contralorías de Colombia del año 2015, donde evidenció que el 35% de las contralorías cuenta con algún aplicativo relacionado con la participación ciudadana, el 13% con software para la gestión de procesos fiscales, el 35% cuenta con un sistema de control y seguimiento del Plan General de Auditorías y el 19% cuenta con otros aplicativos de soporte a sus procesos misionales (Auditoría General de la República,2015). De igual forma, en la misma encuesta del año 2015 establece: “en general las contralorías tienen una infraestructura tecnológica aún incipiente, con deficiencias para el desarrollo normal de sus actividades; la mayoría utilizan software de propiedad de otras entidades, menos del 50% han desarrollado aplicativos” (Auditoría General de la República, 2015,p.89); su infraestructura física aún es muy dependiente de otras entidades del Estado, si se tiene en cuenta que más del 70% de las instalaciones, donde las contralorías tienen su sede son cedidas o prestadas en comodato; casi el 50% tienen sus oficinas dentro de las alcaldías o gobernaciones de sus ciudades. En el mismo informe se destaca que, el 13% de los funcionarios de las contralorías aún no cuenta con equipo de cómputo, el 60% de las contralorías cuenta con un plan estratégico de sistemas, el 63% cuenta con centro de cómputo y el 84% cuenta con una red de área local. En lo que tiene que ver con aplicativos, ya para esta época el 87% de las contralorías cuenta con algún aplicativo para la rendición de la cuenta (dotado por la Auditoría General de la República -El SIA-), el 35% de las contralorías cuenta con un sistema de información de participación ciudadana, el 13% cuenta con un sistema de información de gestión de procesos fiscales, el 65% cuenta con un sistema de control y seguimiento al plan general de auditorías, y el 33% cuenta con otra serie de aplicativos (AGR, 2015). Hasta aquí se hace mención a lo evaluado por la AGR a la Contraloría Municipal de Cúcuta, sin embargo la Auditoria General de la República ha elaborado diagnósticos generales de su labor, con el objeto de enfocar los problemas del control fiscal territorial colombiano. En estos estudios realizados, se concluye que las dificultades de las contralorías territoriales y del control territorial, se deben entre otras causas a la escasa capacidad de gestión, insuficiencia de recursos presupuestales y tecnológicos de las contralorías territoriales; cantidad y dispersión geográfica de los sujetos de control; la complejidad de los temas; la sofisticación de la corrupción y otros tantos limitantes o problemas por los que atraviesa, incluidas las limitantes normativas (AGR, 2015).

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Adicionalmente, señala una lista de debilidades del control territorial presentados como los no atribuibles a los órganos de control y aquellos que pueden ser resueltos por las autoridades del control fiscal. Ellos son: – La Ley 617 de 2000 de saneamiento fiscal, aprobó drásticas medidas presupuestales que afectaron la modernización de las contralorías territoriales. – Los presupuestos de ingresos y gastos y las necesarias modificaciones presupuestales de las contralorías territoriales que afectan su independencia. – Ausencia de una carrera administrativa especial enfocada a la multidisciplinaridad. – Deficiencias en la forma de elección, calidades y régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los contralores territoriales afectando la autonomía e independencia. – Baja calidad del control interno administrativo. – Falta de claridad en la potestad reglamentaria para todo el sistema de control fiscal. – Ausencia de reglamentación y de claridad normativa en temas como: La procedencia en la aplicación de los controles excepcional, prevalente y concurrente, la atribución constitucional de solicitar la suspensión de funcionarios mientras culmina la investigación fiscal disciplinaria o penal, las atribuciones de policía judicial, la urgente necesidad de celeridad y efectividad de los procesos de responsabilidad fiscal, el proceso sancionatorio para quienes no logren el fenecimiento de sus cuentas o califiquen con concepto desfavorable su gestión y resultados o ineficiente el sistema de control interno bajo su responsabilidad, la extensión de la función de advertencia para quienes ejercen evaluación de control interno, el deber de rendir cuentas y la responsabilidad fiscal de los supervisores e interventores de contratos públicos. – Sistemas de evaluación institucional con diferentes competencias y funciones superpuestas: las contralorías, el control interno, la fiscalía, la procuraduría, el departamento nacional de planeación, organismos especiales, supervisores, e interventores. Adicionalmente, la AGR identifica unos problemas que considera pueden ser resueltos por las propias autoridades de Control Fiscal: – Dispersión y variedad de metodologías de control fiscal.

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– Precariedad en los sistemas de medición de gestión y resultados del control fiscal. – Débil participación ciudadana en el ejercicio del control fiscal. – Deficiencias en las evaluaciones e informes macro fiscales. – Baja cobertura y calidad del Plan General de Auditoria.

Carencia de sistemas de información confiables y, además, falta acceso a los sistemas de información de los entes controlados.

–Alcance del proceso de revisión de la cuenta. – Frecuente caducidad y prescripción de los procesos de responsabilidad fiscal. – Existe una debilidad en la calidad de los hallazgos, problema agudizado aún más en la medida que la cultura del control es débil y no existe verificación de su calidad mediante estándares uniformes.

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4. ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA GESTIÓN DEL CONTROL FISCAL DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS

El control fiscal en Colombia se rige por la Leyes 42 de 1993, 610 de 2000 y por la Constitución de 1991. La denominación de control fiscal define a una función pública que se encarga de vigilar el manejo correcto de los recursos públicos por las entidades y particulares que los administran. Se ejerce en forma posterior y selectiva, además la Constitución de Colombia establece que se debe hacer control de gestión y resultados, de carácter micro y macro a las finanzas y demás recursos públicos. Con este contexto, es la Contraloría General de la República (CGR) y las contralorías territoriales las encargadas de conducir el control fiscal. No obstante, según la Constitución Política, la CGR tiene la atribución de dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial (Artículo 268-12 Superior). Así mismo, todas las contralorías son supervisadas y controladas por la Auditoria General de la República (AGR), sin embargo carecen de un organismo coordinador que facilite su accionar. Existe un Consejo Nacional de Contralores (CNC) que se ha formado por iniciativa de los mismos contralores, como organización gremial pero sin atribuciones reglamentarias frente al control fiscal.

Ahora bien, si se hace un análisis de la teoría a la práctica entre el deber ser y lo que arrojan las auditorías realizadas, además de la revisión bibliográfica efectuada, se puede observar que después de 25 años de operación del nuevo sistema de control fiscal organizado en la Constitución de 1991, se percibe en el país una frustración con sus resultados; esto puede derivarse de la tendencia en la sociedad a confiar desmedidamente en la capacidad de las normas para corregir, a veces mágicamente, las deficiencias que existen en las instituciones (López, 2003). Por su parte una investigación adelantada por la Auditoría General de la República basada en la metodología sugerida por el premio Nobel de economía, Gary Becker, señala que estadísticamente, un defraudador del erario corre un riesgo de menos del 3% de ser obligado a resarcir el detrimento del patrimonio público, con lo cual la impunidad esperada se convierte en aliciente para la corrupción (López, 2003). Es éste un indicador de la calidad del sistema de control fiscal que opera en el país del cual hacen parte, desde los alcances del modelo de control posterior y selectivo, pasando desde luego por la calidad del control fiscal interno de la administración, el proceso auditor, el mecanismo de responsabilidad y fiscal y la capacidad de gestión de todos los entes involucrados (López, 2003).

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Cabe señalar que la Constitución de 1991 al acoger el nuevo modelo de control fiscal, atendió los serios reparos que se le hacían al control previo y lo reemplazó con el control posterior y selectivo, de carácter integral, introduciendo la evaluación de los sistemas de control interno de la administración y el control de gestión y de resultados, atendiendo los principios de economía, eficiencia, equidad y valoración de los costos ambientales. Esto significó el acogimiento del estado de la ciencia en su momento, el cual comienza a ser criticado por las excesivas exigencias de información incluidas en las evaluaciones de costo-beneficio, que han dificultado el diseño de indicadores adecuados a sus necesidades. Justamente, por ejemplo, la profesora Sutherland de la Universidad de Queen’s en Canadá explica cómo, después de 25 años de ensayos la Auditoría General del Canadá, tuvo que aceptar que para evaluar resultados tenía que acudir a una definición más amplia del concepto de medición que fuera más allá de la estadística para incorporar información cualitativa, la cual, por definición, no se puede medir (Sutherland, 2002). Pero durante el mismo periodo, se ha venido haciendo énfasis en reformar y volver a reformar la estructura del control fiscal sin dedicarle un esfuerzo similar, permanentemente y de manera sistemática, a mejorar la capacidad de gestión, las metodologías, los sistemas de información y el talento humano de las contralorías territoriales. Por el contrario, hubo una demora de diez años en terminar de estructurar el sistema diseñado por el Constituyente y cuando sucedió, había iniciado el proceso de su desvertebración (Cabrera, 2012). De la misma manera, la Auditoría General de la República, designado como ente de control destinado a ejercer el control fiscal sobre la Contraloría General de la República y las demás contralorías del país, se organizó solamente como entidad autónoma en el año 2000 como consecuencia de la sentencia C-499 de 1999 de la Corte Constitucional que reconoció la autonomía que le había conferido la Constitución (Ochoa, 2014). En este mismo año el Congreso estableció el control preferente de la Contraloría General sobre los recursos de transferencia del gobierno central a las entidades territoriales, sustentado en la baja calidad del servicio de control fiscal ofrecido por las contralorías municipales y departamentales. Esto condujo a que en lugar de favorecer el mejoramiento de los sistemas de control fiscal, la década se perdió para esta función en reformas parciales, sin concepto de integridad con el proyecto constitucional de descentralización y autonomía de los entes territoriales y con el propio sistema de control fiscal (Cabrera, 2012). Como producto de ello se generó una duplicidad de funciones y competencias que propicio la falta de claridad en el modelo. Paralelamente, la Contraloría General de la República, creada para vigilar la gestión fiscal del nivel central de gobierno, puede ejercer el control excepcional sobre los recursos propios administrados por las entidades territoriales y ahora

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comparte con las contralorías territoriales esa función en los territorios respecto del sistema general de participaciones con la figura del control fiscal preferente. Sin embargo, las contralorías territoriales dando aplicación al principio armónico y de coordinación que debe existir con el órgano superior de control -CGR, transfiere y da a conocer sobre las denuncias, indagaciones preliminares y procesos de responsabilidad, cuando advierten que la fuente de financiación de los recursos de las que provienen es de regalías; pues la CGR, ostenta la competencia exclusiva y no concurrente para ejercer el control fiscal sobre los recursos de regalías con fundamento en el artículo 152 de la Ley 1530 de mayo 17 de 2012, en concordancia con el Decreto 1539 del 17 de julio 2012. De la misma manera con la expedición de la Ley 617 de 2000, el Congreso de la República le atribuyó adicionalmente facultades expresas para verificar el cumplimiento de los límites de gasto establecidos para las entidades territoriales. Estas atribuciones han permitido que el papel que deben jugar las contralorías departamentales, distritales y municipales se reduzca ampliamente, toda vez que la intervención de la CGR es cada vez mayor en la vigilancia de los recursos administrados por las entidades territoriales (López, 2012).

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5. ACCIONES Y ESTRATEGIAS PARA LA MEJORA DE LA GESTIÓN DEL CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE

CÚCUTA

Una vez se realizó el diagnóstico que permitió visibilizar las principales dificultades en la gestión del control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta, así como sus buenas prácticas en el ejercicio de sus funciones, se procedió por medio de un grupo focal a proponer y analizar las acciones y estrategias a implementar para mejorar la gestión del control fiscal de la Contraloría Municipal de Cúcuta. En este sentido se parte de la base de seguir fidedignamente lo consignado en el Plan Estratégico 2016-2019, nacido con posterioridad al diagnóstico estratégico efectuado por el equipo directivo de este órgano de Control Fiscal, tomando como insumos primarios el informe gerencial de las vigencias 2012 - 2015 y el informe ejecutivo anual del Sistema de Control Interno de la misma vigencia; y basados también en el análisis integrado de factores internos y externos, atendiendo las normas constitucionales y legales que aplican en esta materia, así como, las disposiciones administrativas internas y externas que la rigen. Este Plan Estratégico se constituye una herramienta de gerencia pública, que sirve de orientación a la Contraloría Municipal de Cúcuta para la toma de decisiones oportunas y acertadas, para hacer de la gestión pública del control fiscal, una función pertinente, transparente y efectiva, que conlleve a lograr mayores resultados en la lucha contra la corrupción y la protección del patrimonio público. De manera tal que este instrumento además de evidenciar las debilidades, oportunidades, amenazas y fortalezas, reconoce, establece y determina lo que la Institución debe corregir y mejorar. Adicionalmente a plantear las estrategias y las actividades a seguir, determina la metodología, instrumentación y periodicidad de la Evaluación, señalando los funcionarios responsables que lo verificaran. Ahora bien, además de recomendar cabalmente la implementación del Plan Estratégico, se sugieren otros elementos que complementan estas actividades y que integran la función de auditoría. Estos elementos se encuentran tanto en las normas internacionales como en las guías y normas locales y son los siguientes.

- Aseveraciones - Evaluación del Sistema de Control Interno - Procedimientos de auditoría - Papeles de trabajo - Evidencia

En este sentido y conforme con la evaluación del sistema de control interno, se deben diseñar pruebas sustantivas que proporcionen una seguridad razonable sobre las aseveraciones de la entidad auditada.

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Alguna de las pruebas que se pueden considerar son: 1) Recálculo de depreciaciones de activos fijos, 2) Recálculo de intereses pagados en obligaciones financieras, 3) Arqueos de caja menor e inventarios físicos sorpresivos, 4) Circularización de acreedores/proveedores, 5) Pruebas sobre pagos realizados vs. Facturas soporte, 6) Recálculos de prestaciones sociales de empleados y otras cifras como depreciaciones, amortizaciones, etc., 7) Revisión de compras de activos/servicios y firmas de nuevos contratos con base en niveles de autorización, 8) Pruebas de acceso a sistemas de información. Según la ISSAI1(2017) “los métodos para obtener la evidencia de auditoría pueden incluir la inspección, observación, indagación, confirmación, recálculo, repetición, procedimientos analíticos y/u otras técnicas de investigación. La evidencia debe ser tanto suficiente (en cantidad) para persuadir a una persona conocedora de que los resultados son razonables, como apropiada (en calidad) – es decir, relevante, válida y confiable”. Adicionalmente se debe contemplar el concepto acerca que la práctica de la auditoría en las organizaciones ha evolucionado a la par de las tecnologías de información que usan las entidades para gestionar sus operaciones. Es así como las TIC para la auditoría han tenido avances significativos, que ha permitido que se minimicen los tiempos de procesamiento de información, trasladando estos tiempos a actividades de análisis de la misma, y facilitando la interacción entre el auditor y el auditado para que la información se obtenga en menor tiempo. La unión de estos factores incide en la mejora de la eficiencia del proceso de auditoría al punto de que las auditorías pueden tener hoy en día un componente remoto y un componente in situ, cuyas proporciones están relacionadas con los avances en tecnología de la información (Teeter & Vasarhelyi, 2010), y que sirven para la implementación del componente de Datos Abiertos de Gobierno en Línea. Paralelamente a lo anterior, existen estudios sobre auditoría remota (Teeter & Vasarhelyi, 2010) que han analizado esta transformación y que se pueden considerar para la Contraloría Municipal de Cúcuta, enfocándose en dos puntos específicos:

- Comunicación interpersonal y

- Análisis de datos.

1 Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

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Su investigación parte de la premisa de que la auditoría remota es “Un proceso por el cual los auditores combinan las tecnologías de la información y la comunicación TIC con análisis de datos para evaluar e informar sobre la exactitud de los datos financieros y controles internos, recoger pruebas electrónicas e interactuar con la entidad auditada, independientemente de la ubicación física del auditor. Vale la pena resaltar que la auditoría puede apoyarse sin ningún problema en las TIC prestando especial atención a factores como los equipos de trabajo y las actividades concretas de auditoría. Este proceso de transformación e implementación conlleva no solo la inclusión de canales de comunicación y computación sino también el cambio de la metodología, para que la denuncia ciudadana, el Plan General de Auditoria Territorial – PGAT, todos los informes de auditoría, planes de mejoramiento, de seguimiento y de resultado, como indagaciones preliminares, procesos de responsabilidad fiscal, procesos de jurisdicción coactiva, controversias judiciales, procesos administrativos sancionatorios, Rendición de cuentas, presupuesto de la contraloría, entes sujetos de control, estén publicados en su página web, por medio de un link de datos abiertos donde se encuentre esta información disponible, fortaleciendo con ello la credibilidad de la comunidad, la transparencia y motivando la participación ciudadana. El objeto es que la ciudadanía en general (veedores, personeros, estudiantes, analistas, políticos, etc.), como principal destinataria de la gestión fiscal, y como punto de partida y de llegada del ejercicio del control fiscal, acceda por este link a enterarse de la gestión y de los resultados en general de la Contraloría Municipal de Cúcuta y pueda ejercer control social. La tabla 4 muestra las actividades de auditoría interna realizadas in situ y las actividades de auditoría que se pueden desarrollar de manera remota, basado en Vasrhelyi and Greenstein (2003) (Teeter & Vasarhelyi, 2010): Tabla 4. Actividades de auditoría interna en sitio Vs. auditoría remota

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Fuente: Vasrhelyi and Greenstein (2003) (Teeter & Vasarhelyi, 2010) Si bien las actividades mencionadas en la tabla 4 están enfocadas principalmente en la práctica de auditoría interna de una entidad, igualmente se realizan en la práctica de la auditoría externa, la revisoría fiscal y el control fiscal; por lo tanto es posible establecer una metodología para hacer algunas de estas actividades de manera remota en la auditoría que realizan las entidades de control fiscal. Para este efecto es clave el factor humano, y por ello se deben fortalecer las competencias de los auditores como la motivación para completar la tarea de auditoría, eficiencia de recolección y procesamiento de datos, capacidad de administrar sobrecarga de información y capacidad y conocimientos técnicos. De igual forma es preciso identificar previamente las actividades de auditoría que puedan tener dificultades al realizarse de manera virtual, como es el caso de entrevistas, inventarios, revisión de algunos documentos físicos, etc.; no obstante, la tecnología además ayuda a que se puedan llevar a un ambiente remoto, a través de videoconferencias, documentos digitalizados, o el apoyo de un asistente in situ para el caso de los inventarios. Frente a este panorama, es imperante definir la técnica de obtención y análisis de información que debe estar basada en un enfoque de riesgos, de manera tal, que

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minimice las posibilidades del riesgo de auditoría, es decir, que exista un error o fraude y este no sea detectado por el auditor. Asimismo es una premisa obligatoria la necesidad de contar con la información real en la página web de la entidad para ofrecer a la sociedad en general.

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6. PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA APOYADA EN LAS TIC PARA LA MEJORA DE LA GESTIÓN DEL CONTROL FISCAL DE LA

CONTRALORÍA MUNICIPAL DE CÚCUTA Inicialmente se parte de que lo deseable para la Contraloría Municipal de Cúcuta es desarrollar un control fiscal orientado a resultados. De esta forma y luego de hacer un análisis de la literatura existente, de las investigaciones realizadas previamente por otros autores y del trabajo focal en la Contraloría Municipal de Cúcuta, especialmente sobre las categorías de tecnologías de la información y auditoría, y las subcategorías sector público y auditoría remota, así como de diagnosticar el proceso de auditoría de la entidad de control, se construyó una propuesta preliminar para llevar a cabo las actividades de auditoría utilizando el componente de datos abiertos de gobierno en línea, por medio de una de sus iniciativas denominada: Control en línea; cuyo objetivo inicial es el desarrollo de un sistema en línea único, de reporte, auditoría y control de las contralorías del país, que permita mejorar los mecanismos de captura de información y de identificación de alertas y riesgos (Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2017). Teniendo en cuenta lo anterior esta propuesta se construyó considerando los tres factores requeridos Actividades, Tecnologías de la Información y Comunicación – TIC y Recursos Humanos, ya que la necesidad de la función de auditoría de ampliar cada vez más su cobertura con los mismos recursos, lleva a la necesidad de utilizar estrategias y mecanismos, que permitan hacer más con menos, y allí las TIC juegan un papel fundamental, dado que la auditoría continua hace uso intensivo de ellas, incorporándolas en el quehacer diario de los procesos de auditoría, asignándole tareas mecánicas (verificación de controles automáticos, incumplimiento de reglas de negocio incorporadas en sistemas de información, cambios de parámetros de sistemas, incumplimiento de controles de secuencia…), en donde las TIC son más eficientes que el mismo auditor. Vale la pena resaltar que ya se ha evidenciado que los procesos de auditoría manual son inadecuados, en un entorno donde las organizaciones se desempeñan en un ambiente tecnológico, caracterizado por el uso generalizado de las TIC; de allí, la necesidad de contar con técnicas y herramientas de auditoría acordes, que garanticen una función de auditoría competitiva, ajustada a las necesidades actuales de las organizaciones. Frente a ello se plantea la opción de desarrollar e implementar de manera continua las auditorias usando la metodología remota, para los procesos que sea factible aplicar, como a la auditoría financiera y a la auditoría de gestión, ya que estudios señalan que este tipo de auditorías contemplan mayor número de actividades que se pueden realizar virtualmente, diferente en otro tipo de auditorías, y que la información esté publicada en un link de datos abiertos al alcance de la comunidad.

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Para ello se requieren tres factores: Actividades definidas, personal capacitado y tecnologías de comunicación. Es de anotar que el principal aporte a los objetivos del trabajo es el relacionado con el factor Actividades ya que en el descansa la función de auditoría, por esta razón en este se describen en mayor detalle los elementos que deben considerarse para que las actividades puedan ser realizadas virtualmente y de manera continua. Los factores se definen así: Recurso humano: Son las personas que realizarán las actividades virtualmente. Se deben cumplir unos requisitos de selección, el ofrecimiento de unas garantías y pactar compromisos de las partes involucradas. Actividades: Son las acciones que se realizarán desde el domicilio del trabajador. En el convenio deberán quedar estipuladas de manera general, incluyendo los métodos de seguimiento a las mismas. Sin embargo, los planes de trabajo de auditoría o programas de auditoría si deben incluir actividades al máximo detalle. Tecnologías de la información y las comunicaciones – TIC: Es el conjunto de herramientas requeridas para el análisis y procesamiento de información desde el domicilio del trabajador, así como las herramientas necesarias para garantizar las comunicaciones del trabajador con demás integrantes del equipo auditor y la entidad auditada. De esta manera las actividades generales que se pueden usar como medida son las establecidas en las Normas ISSAI, que a pesar de que pueden tener una denominación diferente a las de las metodologías de entidades fiscalizadoras nacionales, en el fondo son actividades similares sólo que tienen mayor rigurosidad e incluyen criterios de calidad más altos, lo que es positivo para la propuesta. Las actividades planteadas, son exclusivamente aquellas de responsabilidad del profesional que tienen el rol de auditor, sin dejar de lado el compromiso del resto de la organización relacionado con estas actividades. Según las características de la Contraloría Municipal de Cúcuta y al objetivo de la evaluación para cada uno de los siguientes procesos, la entidad y el trabajador deberán establecer: - Tiempos estimados de realización - Modalidad (si es presencial o remota) - Insumos de información requeridos (según sean de auditoría financiera o auditoría de gestión), y - Entregables (que deben ser consistentes con los papeles de trabajo)

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Finalmente se tiene que las actividades de auditoría en el sector público cumplen con varios criterios que fundamentalmente son el análisis y procesamiento de información, la entrega de productos claros y medibles, el fraccionamiento de actividades y el trabajo intelectual, entre otros. En esta medida la evaluación financiera, la evaluación de gestión y la evaluación contractual son las que presentan más características adaptables a desarrollar por medio de un trabajo virtual, de donde se concluye que el modelo que se propone analizar a aplicarse en la Contraloría Municipal de Cúcuta puede ser el modelo de tiempo parcial, que significa que el trabajo se realice en las instalaciones de la entidad fiscalizadora y por lo menos un día a la semana se trabaje en las instalaciones del auditado. Lo anterior principalmente porque es conveniente la interacción con la entidad auditada, la retroalimentación con el equipo auditor y la ejecución de pruebas que solo puede hacerse de manera presencial. Conforme con lo planteado en esta modalidad de auditoría virtual, se recomienda implementarla gradualmente en la Contraloría de Cúcuta en la función de auditoría, iniciando con una entidad auditada e ir aumentando con un grupo piloto de auditoría, de tal manera que su práctica permita el ajuste y perfeccionamiento del esquema de trabajo implementado, para ser debidamente publicado en la página web de la entidad con toda la información de la gestión de este ente de control. Esta innovadora propuesta es una contribución para las entidades fiscalizadoras y para el Estado colombiano, ya que permite de una manera sencilla y detallada introducirse en las actividades remotas, facilitando el proceso de cambio y el cumplimiento de políticas. Con esta propuesta no solo se beneficia la entidad sino también los auditores, ya que según la literatura, su implementación reduce los errores, mejora los niveles de productividad en las investigaciones, mejora la calidad de los análisis, etc. De la misma manera gana la ciudadanía ya que pueden tener acceso a información reciente y publicada en la página web. Igualmente para la Contraloría Municipal de Cúcuta, está propuesta es importante, ya que con ella se fusionan varios temas organizacionales: productividad, flexibilidad laboral, auditoría y control, y tecnologías de la información y las comunicaciones, en cada una de ellas se intentó profundizar para la creación de conocimiento. 6.1 COMPONENTE DE DATOS GOBIERNO EN LÍNEA La importancia de este componente de datos abiertos es cada vez mayor en todos los aspectos de la sociedad. Su desarrollo es continuo en tecnología, acceso, disponibilidad y participación del público sobre los datos, generando un gran impacto en la situación social, económica, cultural y política del país.

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Esta iniciativa de datos abiertos es una estrategia del gobierno en línea específicamente en el componente de TIC para gobierno abierto como principal función que se tenga un gobierno más transparente, en donde la ciudadanía participe y colabore generando servicios a la población colombiana (MinTic, 2017). En la estrategia de gobierno en línea existen cuatro componentes que son:

TIC para Gobierno Abierto. TIC para servicios. TIC Para la Gestión. TIC para la Seguridad y privacidad de la información.

Figura 4. Modelo de Datos Abiertos

Fuente. Gobierno en Línea. Modelo implementación datos abiertos Colombia, Mintic [en línea] [citado 5 julio, 2017]. Disponible en Internet: <URL: http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/> Todas las entidades públicas generan información constantemente para los ciudadanos; por eso para que esta se convierta en un dato abierto tiene debe cumplir ciertas características: Debe estar publicada en formatos estándares que faciliten su acceso a su reutilización, algunos de esos formatos son archivos en txt, CSV, XML archivos

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planos entre otros, estos formatos son los indicados dado que son fácil de acceder y puede trabajar o desarrollar cosas a partir de ellos. Los datos deben disponibles en un formato sobre el cual ninguna entidad tiene el control exclusivo. La información que se publique debe estar completa. Se debe publicar la información que está bajo la responsabilidad de la compañía (información primaria), no se puede publicar la información de otra entidad. No discriminatoria esto quiere decir que no se debe solicitar usuario para poder acceder a ella No propietaria, esto significa que no debe requerir de ningún software especializado para poder abrir la información. No obstante lo anterior, existen dos categorías que no se pueden publicar como datos abiertos que son la información clasificada y reservada. En este sentido la ley 1712 de 2014 establece que todas las entidades públicas tienen la obligatoriedad de publicar la información, excepto la que se encuentre en estas dos categorías, que están basadas en el derecho a la persona a la intimidad, el derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad y los secretos comerciales, industriales y profesionales (Figura 5).

El derecho de acceso a documentos públicos cumple al menos tres funciones esenciales en nuestro ordenamiento. (i) En primer lugar, el acceso a la información pública garantiza la participación democrática y el ejercicio de los derechos políticos. Esta clara interdependencia entre el modelo de democracia participativa y el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos fue sido resaltada expresamente en la sentencia C- 038 de 1996, en donde se señaló que “no sería posible en ningún sistema excluir una instancia o momento de control social y político. Inclusive, se reitera, el modelo de la publicidad restringida, lo contempla, pues dictado el fallo se levanta la reserva que hasta entonces amparaba la investigación. Si el desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la conformación, ejercicio y control del poder político” (C.P. art. 40). La publicidad de las funciones públicas (C.P. art. 209), es la condición esencial del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella, sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales.” Este derecho entonces constituye una garantía que materializa el principio de democracia participativa sobre el cual se estructura el Estado colombiano, que a su turno fortalece el ejercicio de la ciudadanía, en tanto permite “formar “un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico” que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado”. (ii) En segundo lugar, el acceso a la información pública cumple una función instrumental para el ejercicio de otros derechos constitucionales, ya que permite conocer las condiciones necesarias para

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su realización. Así por ejemplo, en relación con los derechos de las víctimas, esta Corporación reconoció que el derecho a acceder a documentos públicos es “una herramienta esencial para la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de actuaciones arbitrarias y de violaciones de derechos humanos y para garantizar el derecho a la memoria histórica de la sociedad.” Igualmente, en lo relativo al derecho a la información, esta Corporación resaltó que “el derecho a la información no es solamente el derecho a informar, sino también el derecho a estar informado. De ahí la importancia del artículo 74 de la Constitución Nacional, que al consagrar el derecho de acceder a los documentos públicos, hace posible el ejercicio del derecho a la información, y de esta manera los demás derechos fundamentales ligados al mismo.” El derecho de acceso a documentos públicos impone al menos dos deberes correlativos a todas las autoridades estatales. En primer lugar, para garantizar el ejercicio de este derecho, las autoridades públicas tienen el deber de suministrar a quien lo solicite, información clara, completa, oportuna, cierta y actualizada, sobre su actividad. En segundo lugar, también es necesario que las autoridades públicas conserven y mantengan “la información sobre su actividad, ya que, de no hacerlo, se vulnera el derecho de las personas al acceso a la información pública y, en consecuencia, el derecho a que ejerzan un control sobre sus actuaciones.

Figura 5. No son Datos Abiertos - Información Reservada

Fuente. Colombia. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Guía datos abiertos [en línea]. Bogotá: El Ministerio [citado 5

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julio, 2017]. Disponible en Internet: <URL: http://estrategia. gobiernoenlinea.gov.co/623/articles-8248_Guia_Apertura_Datos.pdf> Con base en lo anterior, la importancia de abrir los datos en Colombia se basa en que los datos tienen un valor social y económico con la sociedad; por ejemplo, se puede controlar la evasión de impuestos, ayuda a mejorar la eficiencia del gobierno, los datos promueven a la innovación que es un factor muy importante y que Colombia debe potenciar. La iniciativa de datos abiertos en Colombia se inició en el año 2011, y posee una guía de datos abiertos donde se destacan tres fases que son identificar y publicar, Monitorear la calidad y Comunicar y promover. Así, para el proceso de publicación la guía de datos Abiertos la guía señala que esta información puede ser publicada en el portal de la compañía y en el de datos abiertos; se recomienda que en el portal interno se enlace con el general de datos abiertos de Colombia. Seguidamente, se debe monitorear la calidad y el uso de la información con el fin de identificar si es un dato abierto o no basándose en la información clasificada y la reservada. Por último el comunicar y promover el uso se hace con el fin de analizar los objetivos estratégicos y ver como a partir de los datos abiertos puede ayudar y a cumplir las metas que se tienen establecidas como objetivos, y fomentar la transparencia (Figura 3). Figura 6. Ley de Transparencia.

Fuente. Colombia. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Guía datos abiertos [en línea]. Bogotá: El Ministerio [citado 5 julio, 2017]. Disponible en Internet: <URL: http://estrategia. gobiernoenlinea.gov.co/623/articles-8248_Guia_Apertura_Datos.pdf En Colombia la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, define los datos abiertos como “todos aquellos datos primarios o sin procesar, que se encuentran

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en formatos estándar e interoperables que facilitan su acceso y reutilización, los cuales están bajo la custodia de las entidades públicas o privadas que cumplen con funciones públicas y que son puestos a disposición de cualquier ciudadano, de forma libre y sin restricciones, con el fin de que terceros puedan reutilizarlos y crear servicios derivados de los mismos” (Ley 1712, 2014). Ahora bien, este componente posee un compendio de buenas prácticas, que está basado en la investigación sobre las experiencias de diversos países del mundo que se ocupan de potenciar e incentivar el desarrollo de proyectos que fomenten la innovación, participación ciudadana y transparencia en los procesos de gobierno a partir de los datos abiertos. La forma de implementación y uso de estos principios o prácticas varían según el sector y los procesos de las diferentes entidades involucradas. En este sentido, un factor común que se encuentra entre todas las implementaciones de políticas de datos abiertos en los diferentes países, es que existen dos grupos generales que conforman todo el proceso de implementación, comunicación a la sociedad y ejecución de la política, que se tomaran en cuenta en esta investigación para la implementación de datos abiertos en la Contraloría Municipal de Cúcuta: Institucional. En este grupo se cataloga todas aquellas buenas prácticas que tienen relación directa con el estado como promotor de la política, aquellas prácticas que se efectúan desde el estado hacía la ciudadanía interesada para mejorar todo el desarrollo de la política. Productivo. En este grupo se relacionan todas aquellas buenas prácticas que han sido ejecutadas bajo iniciativas propias de los ciudadanos interesados: desarrollos en los diferentes sectores (educativos, de la salud, industrial etc…), generación de empresas que apoyan a la participación ciudadana, generación de aplicaciones móviles que ayuda a la toma de decisiones sobre los diferentes sectores y según la necesidad propia. En este sentido, los criterios orientadores para la implementación del componente de datos abiertos en la Contraloría Municipal de Cúcuta son: 1. Realizar un programa de capacitación organizada y dirigida a todos los ciudadanos y veedores donde se especifique como usar el portal web de Datos Abiertos, se brinden explicaciones de sus posibles usos y se explique qué impacto tienen para cada persona y para la sociedad. 2. Crear un ente regulador que intérprete y mida el valor agregado que se ha generado a partir de la implementación de los datos abiertos dentro de cada entidad pública.

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3. Implementar y comunicar un programa a manera de guía práctica que esté a disposición de los emprendedores interesados en tratar los datos abiertos. 4. El gobierno debe asegurar que todo ciudadano conozca la guía de datos abiertos vigente (última actualización), donde se explica cuáles son las formas de generar y publicar datos abiertos al interior de la entidad. 5. Implementar los siguientes pasos para la publicación de datos abiertos del estado, los cuales fomentan organización y claridad frente a los espectadores: Identificar, Modelar, Nombrar, Describir, Limpiar, Publicar, Actualizar y mantener formatos de publicación, Análisis Ciclo de Vida de los datos. 6. La página de la meta data (formulario de datos para el ciudadano) debe diligenciarse completamente. 7. Los usuarios que publican información de cada entidad deben ser consistentes con lo publicado (se recomienda que exista personal encargado solo de la publicación de la información). 8. Cada entidad pública debe tener oficialmente un inventario de datos, donde permita relacionar y consultar de una manera ordenada por los siguientes parámetros:

1. Sector al que pertenece el dato. 2. Formato del dato. 3. Región a la que pertenece el dato. 4. Estudiar e implementar una política de reutilización de la información, es decir, una política que exija relacionar si cada dato abierto publicado es reutilizable a través del tiempo 5. Generar una "Licencia Abierta", que básicamente permita publicar los datos como "Abiertos" sin abrir alguna brecha de eventualidades que violen el marco legal. 6. Incluir dentro de los programas académicos y que son otorgados por instituciones desde educación superior públicas, el estudio y correcto manejo de éstos datos abiertos publicados por el estado Colombiano. 7. Planear y ejecutar un programa de comunicación a los ciudadanos que permita la transmisión de conocimiento sobre el concepto de "Datos Abiertos". 8. Utilizar varios canales de comunicación como redes sociales, poster, comerciales, anuncios en páginas del estado etc. para informar las publicaciones recientes de carácter abierto a los ciudadanos.

9. Diseñar, implementar, publicar y comunicar una guía sobre la interpretación de la información; de esta manera los ciudadanos interesados que no necesariamente son conocedores en las TIC pueden identificar y dar un mejor uso a los datos.

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10. Diseñar un Sistema de Información que permita validar y filtrar datos abiertos que no califiquen como limpios antes de ser publicados. 11. Implementar filtros que permitan a los ciudadanos generar búsquedas donde se identifiquen en primera instancia los datos reutilizables. 12. Generar una descripción breve donde se pueda evidenciar su sector de interés por región origen, y que identifique la región del equipo desde donde se consulta para que muestre con relevancia información de dicha región. 13. Propender a través del tiempo que el estado maneje todos los datos de “5 estrellas”. 14. Utilizar los datos abiertos como generador de sistemas que permitan apoyar la óptima toma de decisiones en los ciudadanos sobre sus necesidades básicas (Seguridad, salud, educación etc...) 15. Implementar una política que exija a todos ciudadanos que hayan creado un servicio (empresa, aplicación, servicio WEB, servicio de consultoría, etc.) a partir de la manipulación de datos abiertos, que la información que reciba este ciudadano emprendedor a partir de su servicio sea también de tipo abierto y a disposición de la sociedad. 16. Para asegurar la perfección en la publicación y promover excelente consumo de datos abiertos, éstos deberían tener un certificado de Open Data Certificate a manera de control. Por último, la tabla 5 plantea un mapa de riesgos donde se visualiza el proceso misional de la contraloría y se percibe de mayor forma el impacto de la propuesta de la política pública, que es el control fiscal.

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Fecha de Inicio Fecha Final

Promover y consolidar la participación

ciudadana en el ejercicio de la vigilancia

y el control fiscal por medio de la

implementación del componente de

Datos Abiertos de Gobierno en Línea

Incumplimiento deliberado de

los principios, objetivos,

procedimientos y protocolos en

las actividades del Control

Fiscal Participativo para

beneficiar intereses

particulares

Zona de Riesgo

Baja

Falta de difusión de los objetivos,

alcances y resultados de las

actividades del control fiscal

participativo

Pérdida de credibilidad de la

Contraloría Municipal ante la

ciudadanía y como

consecuencia;por tamto se hace

necesario el esfuerzo de la

Contraloría para fomentar la

Participación Ciudadana. Excluir

del control fiscal participativo a

sujetos de control con riesgo de

corrupción.

1/01/2018 31/12/2018

Fortalecer la estrategia para

comunicar y divulgar

periódicamente el ejercicio del

Control Fiscal Participativo a

los clientes y partes

interesadas por medio de las

TICs

Reportes en los

medios externos e

internos de la

divulgación de las

actividades de control

fiscal participativo

Generar un reporte

bimestral de los

registros de uso de

las TICs por parte

de los usuarios

Contralor

delegado para la

participación

Ciudadana y

Oficina de

comunicaciones

y Publicaciones

Número de informes

generados según

procedimiento

Preparar los informes de Ley y

elaborar estudios sectoriales,

evaluaciones a las políticas

públicas, conceptos técnicos,

análisis a los proyectos de ley y

demás documentos generados,

con resultados, impactos o

conclusiones que favorezcan

intereses gubernamentales,

particulares o grupos de interés

Zona de Riesgo

Moderada

Direccionamiento de los

productos de forma sesgada o

inapropiada. Conflicto de

intereses no manifestado.

Tráfico de influencias por

diversos actores.

Impacto negativo en la defensa

de los recursos públicos. Pérdida

de credibilidad e imagen de la

Contraloría

1/01/2018 31/12/2018

Elaborar, revisar y actualizar

permanentemente los

procedimientos y controles

establecidos para la

elaboración de informes de ley,

estudios sectoriales,

evaluaciones a las políticas

públicas, conceptos técnicos,

análisis a los proyectos de ley

y apoyo técnico al Concejo y

demás documentos generados

Actas de documentos

elaborados revisados

y aprobados

Verificación de

Actas y solicitud de

listado de

documentos

elaborados

revisados y

aprobados

Directores de

Estudios

Sectoriales

Procedimientos

actualizados y

documentados

Elaborar parcialmente o no

enviar a quien corresponda, el

listado de entidades del orden

territorial obligadas a rendir

informes, que presenten

causales para la

apertura de un Proceso

Administrativo Sancionatorio

Zona de Riesgo

Moderada

Inconsistencia en la revisión y

control aplicado a los listados de

entidades que deben rendir

informes presupuestales

Poner en riesgo el ejercicio del

control y vigilancia de la gestión

fiscal del Estado.

Deterioro de la imagen y

credibilidad de la Contraloría.

Ejecutar actividades contrarias al

marco constitucional, legal o

institucional

1/01/2018 31/12/2018

Control y seguimiento

semestral del listado de

entidades que rinden informes

Lista de entidades que

no rindieron

información

Verificar la

existencia del

listado de entidades

que no reportan

Dirección de

Cuentas y

Estadísticas

Fiscales

Dos seguimientos en

el año. (Junio y

Diciembre)

Control Fiscal Micro

Vigilar la gestión fiscal y el control de

resultados de las entidades mediante la

implementación del componente de

Datos Abiertos de Gobierno en Línea

Modificar, ocultar o retardar la

entrega y/o publicación de

resultados del ejercicio de

control fiscal micro, para

obtener provecho propio y/o

favorecer a terceros o

particulares, o por el

inadecuado uso de las TIC

Zona de Riesgo

Baja

Manipulación de información en

el ejercicio auditoría

Pérdida de credibilidad

institucional.

- Pérdida de recursos públicos

por ocultamiento de situaciones

irregulares.

- Conceptos de gestión y

resultados que no corresponden a

la realidad del auditado

1/01/2018 31/12/2018

Validar resultados (conceptos,

hallazgos e informes) de las

auditorías en los Comités

Técnicos

Documento que

pruebe que se hizo la

revisión de los

resultados de la

Actuaciones

Especiales de

Fiscalización

Realizar

seguimiento a los

informes producto

de las Actuaciones

Especiales de

Fiscalización

Director de

Vigilancia Fiscal

Número de auditorías

del PVCF2017 con

resultados validados

en Comité Técnico

/Número de

auditorías del Plan de

Vigilancia y Control

Fiscal 2017

ejecutadas

Causas

Consecuencias

Valoración del Riesgo

MAPA DE RIESGOS CONTRALORIA MUNICIPAL DE CÚCUTA

Evaluación

Riesgo

Preparar los informes de Ley, que

corresponde a la Contraloría Municipal

de Cúcuta y efectuar la evaluación de

las políticas públicas en los ámbitos

sectoriales y

macroeconómicos, bajo el marco del

control y vigilancia fiscal que

corresponde a la Contraloría, con el

objetivo de determinar la gestión y

resultados alcanzados, con el propósito

de facilitar a la ciudadanía y partes

interesadas elementos de juicio para el

ejercicio del control social

MISIONALES

Control Fiscal

Macro

Monitoreo y Revisión

Acciones Registro Acciones Responsables Indicador

Identificación del Riesgo

Periodo de EjecuciónInterrelación

de los

Macroproceso

Macroproceso Objetivo Riesgo

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6.2 PROPUESTA DE METODOLOGÍA PARA PUBLICACIÓN DE DATOS Inicialmente se deben tener en cuenta los pasos que se deben seguir en la entidad para la publicación de los datos: - Identificación de la información: En esta fase se busca identificar y caracterizar la información con que cuenta la entidad - Análisis de información publicable: En esta fase se clasifica la información que es publicable y la que no lo es, de acuerdo con el marco Jurídico establecido. - Priorización de los datos: En esta fase se definen aquellos datos con los cuales se implementará el proceso de apertura, de acuerdo con un análisis estratégico. Al finalizar se realiza la definición del inventario a publicar. - Documentación: En esta fase se describen los datos a publicar, con el fin de hacerlos comprensibles y facilitar su búsqueda y uso. - Estructuración, cargue y publicación: En esta fase se identifican los diferentes procesos de cargue y publicación de los datos en la plataforma tecnológica que permitirá el posterior acceso a los datos abiertos a los ciudadanos y a la sociedad en general. No obstante antes de ejecutar las fases sugeridas para el proceso de apertura de datos, se recomienda tener en cuenta las siguientes actividades, las cuales se requieren durante todo el proceso: - Identificar el equipo de trabajo: Una elección adecuada del equipo de trabajo puede minimizar el tiempo utilizado en cada una de las fases y avanzar más rápidamente. Por ello, lo importante no son los cargos sino los roles de cada persona. - Elaborar un plan de trabajo detallado: Esta fase de planificación incluye la definición de las tareas a realizar, los tiempos, los productos que se obtendrán y el esfuerzo que se destinará para las diferentes tareas. - Realizar reuniones de seguimiento con los grupos de trabajo: Como resultado de estas reuniones de trabajo se debe obtener: El inventario de datos consensuado, análisis y visto bueno de los datos a abrir con base en un análisis jurídico, priorización de los datos a publicar, en función del impacto a la ciudadanía y al esfuerzo para publicarlo, definición de estándares/formatos a utilizar y estructuración de los datos, documentación de los procesos de apertura de datos, elección el mecanismo conveniente para la publicación, publicación de los primeros conjuntos de datos. Ya en la primera fase de identificación de la información, se busca realizar un levantamiento de los datos que administra la entidad y que puede llegar a convertirse en datos abiertos. La entidad deberá identificar la información que administra mediante la descripción de los siguientes ítems: - Nombre de información: Nombre que agrupa y describe de manera general las cualidades y funciones de la información.

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- Descripción: Define de qué se trata la información y brinda una descripción a alto nivel de su contenido. - Área responsable de la información: Nombre del área responsable de la generación y administración de la información. - Tipología de Información: Identifica el tipo de Información. - Ámbito geográfico: Identifica el ámbito geográfico de la información (Nacional, Departamental, Municipal). - Idioma: Establece el idioma en el que se encuentra la información. - Fuente Primaria: Identifica si la información es el resultado de procesos de consolidación, análisis o transformaciones; o si por el contrario esta no ha sido procesada y puede ser considerada información de fuente primaria. - Evidencia de solicitud: Identifica si hay evidencia de solicitud de dicha información y se identifica al demandante de la misma. - Tipo de Información/Origen: Establece si la información está soportada por un documento físico, por un medio digital o un sistema, o por algún otro tipo de formato audio visual. - Frecuencia de generación de información: Identifica la frecuencia con que se genera la información en la entidad, o la frecuencia con que la información cambia y es actualizada. - Formato: Identifica el formato en el cual se encuentra la información identificada Una vez identificada la información se deben priorizar los datos a publicar conforme a unos criterios de evaluación donde se obtenga una puntuación para el Impacto y otra para la Dificultad de implantación del dato. Los criterios se deben evaluar una vez priorizado todo el inventario de datos. Dicha evaluación se debe realizar aplicando la siguiente fórmula matemática a cada una de las agrupaciones de criterios (Impacto y Dificultad de implantación): Figura 7. Fórmula matemática de priorización de datos

Fuente: Guía para la apertura de datos.

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- CTx es la Criterio Total “x” - Cy es el criterio de priorización “y” - CTx es el criterio de priorización “y” aplicado al Criterio Total“x” - Los criterios van desde x = 1…n y y = 1…m La definición de la matriz de priorización permitirá representar los siguientes cuadrantes: - Quick-Win (QW): En él se ubican aquellos datos cuya publicación tenga un gran impacto y una dificultad de implantación relativamente baja, con lo que la publicación se podrán implementar en el corto plazo. - Medio Plazo (MP): Este cuadrante representa los datos que, debido a su aja complejidad de implantación y su bajo o medio impacto, se deben implementar en el mediano plazo. - Largo plazo (LP): En este cuadrante se ubican aquellos datos que tengan un alto impacto, pero cuya implantación se estime excesivamente compleja como para hacerla en el corto plazo. - No aporta valor (NV): En este cuadrante se ubican aquellos datos que por su escaso impacto y su elevada complejidad, se considera que no aportarían gran valor. Seguidamente a realizar la calificación en cada conjunto de datos o de información, se debe situar dichos conjuntos en una Matriz de Priorización de dos ejes, en la que se definirán los cuadrantes que permiten el plan de acción a corto, mediano y largo plazo, para la publicación de los primeros datos. En dicha matriz se representan los valores obtenidos de los dos parámetros para cada uno de los conjuntos de datos. La representación de los valores debe ser la siguiente: - Impacto: El valor obtenido para el impacto de los datos, se debe representar en el eje Y” de la matriz. - Dificultad de implantación: En el “Eje X” de la matriz se deben representar las puntuaciones obtenidas en cuanto a la dificultad de apertura de los datos. Figura 8. Matriz de priorización de datos

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Fuente: Guía para la apertura de datos. Una vez priorizados todos los datos y definidos cuáles de ellos quedan agrupados dentro de los Quick-Win, Medio Plazo, Largo Plazo o No aporta Valor, el siguiente paso debe reflejar dicha priorización en un cronograma de publicación que determine en qué momento se debe realizar la publicación de los datos. A continuación de describir los datos identificados en la priorización de manera que sea comprensible para todos los usuarios se debe preparar una ficha con la descripción de los metadatos comunes de cada de los conjuntos de datos a publicar. Es de aclarar que un metadato no es más que un dato estructurado sobre la información, o sea, información sobre información, o de forma más simple, datos sobre datos (Sánchez, 2015). Otras definiciones los establecen como “descripciones estructuradas y opcionales que están disponibles de forma pública para ayudar a localizar objetos”, o como “datos estructurados y codificados que describen características de instancias conteniendo informaciones para ayudar a identificar, descubrir, valorar y administrar las instancias descritas. El objetivo básico de las etiquetas de documentación es aportar al catálogo de datos la meta-data subjetiva del propietario de la información (entidad) y que posiblemente no se encuentra en el contenido de los datos; todo en beneficio de las búsquedas en el Catálogo de Datos (NC-RISP-01, 2016). La Ficha de descripción de metadatos está compuesta por los siguientes tipos de metadatos: Metadatos comunes: Aquellos que tienen todos los contenidos, independientemente de su naturaleza. Por ejemplo, todas los documentos, eventos, informaciones, ayudas, etc. tienen asociado un nombre, una descripción, una tipología y en general una serie de metadatos comunes.

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Metadatos específicos: Aquellos propios del contenido en función de su naturaleza (tipología de contenido). Por ejemplo, las publicaciones tienen unos metadatos particulares como la fecha de la publicación del titular. Los procedimientos administrativos, a su vez, tienen unos metadatos particulares como el objeto, la vigencia o el lugar de presentación. La información para la apertura se puede encontrar en los siguientes formatos: Figura 9. Formatos de apertura de datos

Fuente: Software data gencat. - Formatos propietarios: Son formatos de archivo que requieren herramientas para acceder, visualizar o editar la información que no son públicas. - Formatos libres: Son formatos de archivo que se pueden crear y manipular para cualquier software, libre de restricciones legales. - Sistemas de acceso: Lenguajes para consultar archivos. - Formatos de compresión: Son formatos de almacenamiento que comprimen la información a través de algoritmos. A continuación se presentan ejemplos de cada uno de los tipos de formatos para la publicación de la información que se pueden considerar en la Contraloría Municipal de Cúcuta:

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Figura 10. Ejemplos de formatos de conjuntos de datos

Fuente: Gélvez, 2017 La actividad de estructuración de los datos consiste en la preparación del archivo con el conjunto de datos a cargar en un formato estructurado. Para realizar dicha estructuración la entidad deberá tener en cuenta las siguientes actividades: 1. Elegir el formato para la publicación de los datos: La entidad tendrá la autonomía para elegir el formato más adecuado para la publicación de sus datos. Lo anterior bajo criterios de menor esfuerzo y costo pero sin afectar la calidad de la información. Los formatos permitidos en la iniciativa de datos abiertos para publicar los datos son: XLS, ODF, CSV, XML, GEL-XML, JSON, TXT, RDF-XML, KML-KMZ, SHP, TMX, ZIP. 2. Diligenciamiento del encabezado del archivo a cargar: - Para cada conjunto de datos, además de la especificación del Encabezado, se deberá diligenciar la Ficha de Descripción de Metadatos de Metadatos para su categorización y perfilamiento. - El archivo de datos debe ser un archivo estructurado con el mismo orden definido en la pestaña Encabezado del Dataset. Los campos deben ir separados por comas y el contenido delimitado con comillas dobles: Ej."VALOR_1","VALOR_2","VALOR_3","VALOR_4".

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- Los valores de los campos deberán cumplir el estándar unicode UTF-16. *Evitar la inclusión de caracteres especiales. - Los valores de los campos de tipo fecha se deberán diligenciar con el formato DD-MM-AAAA. Si incluye hora, ésta deberá ser HH:mm:ss. - Los valores de campos numéricos con fracciones deberán diligenciarse con . (punto) como separador de decimales. 3. Generación de archivo estructurado: Luego del diligenciamiento del encabezado de los datos, la entidad identifica y ejecuta el mecanismo más adecuado para la generación del archivo con los datos estructurados. A continuación se plantean unos posibles escenarios para esta actividad: a. Utilizar el administrador de la base de datos: Los datos almacenados en una base de datos son consultados a través de una funcionalidad de búsqueda (o consultas) y la generación de reportes bajo la estructura definida en el numeral 2. b. Programación de un script para la extracción de datos: Consiste en el desarrollo de un programa para la extracción de la información requerida, de acuerdo a los requerimientos de estructura definidos en el numeral 2. La entidad podrá utilizar los frameworks y lenguajes de programación que considere (teniendo en cuenta la plataforma tecnológica que tenga) c. Exportar a partir de un sistema de información: generación de reportes estructurados sobre algún sistema de información existente en la entidad, configurable bajo la estructura del numeral 2.

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7. CONCLUSIONES

Cualquiera que sea el rumbo que adopte la reforma del sistema de control fiscal, se debe hacer conciencia de que no podrá avanzar si no se asume la responsabilidad de gerenciarlo con seriedad y persistencia. Es un trabajo silencioso, de atención al detalle y perseverancia. Se trata de una implementación progresiva que requiere mucha voluntad política acumulada de todos los actores de la sociedad, ya que en este campo no hay fórmulas milagrosas. El reemplazo por auditorías privadas, de ONG´s y de universidades corre los mismos riesgos de la función pública, adicionado con un sin número de conflictos de interés que contribuirían a hacer más precario el proceso de profundización de la democracia en nuestro país. La Contraloría Municipal de Cúcuta, a pesar de ser considerada como uno de los entes de control que se destacan por el uso de las TIC en los procesos de Control Fiscal, aún presenta un nivel muy bajo en el desarrollo de las diferentes variables que hacen parte integral del modelo, en especial por la baja competencia tecnológica de los auditores, el escaso uso de Técnicas de Auditoría concurrentes como parte del proceso auditor, el limitado uso de herramientas tecnológicas que estén orientadas a la Auditoría Continua y el escaso avance en materia de gobierno abierto que presenta no solo la contraloría, sino las entidades sujetas de control. Por ello, la propuesta de gestión de control fiscal mediante la implementación del componente de Datos Abiertos de Gobierno en Línea es una metodología alterna y a su vez complementaria de la Auditoría moderna y no puede ser concebida simplemente como una técnica de Auditoría, si se tiene en cuenta el impacto que tiene, no solo en los diferentes componentes de un ciclo de auditoría, sino en su contexto, dado el valor agregado que aporta a la organización en términos de eficacia y eficiencia, pudiendo ser considerada tal y como es planteado por diversos autores, como un nuevo paradigma de auditoría fundamentado en lo siguiente:

Cambia la frecuencia con que se realizan las auditorías de control fiscal y por ende hace que los controles sean más eficaces, debido a la periodicidad de su revisión, con el impacto que ello genera en la disminución del riesgo.

Hace que la auditoria se convierta en una función más preventiva que correctiva, lo que agrega valor a la organización y se convierte en un aliado fundamental de la dirección.

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El esfuerzo del auditor disminuye, dada la automatización que se realiza de las pruebas de auditoría, tanto de aquellas orientadas a detectar la ocurrencia de riesgos, como al incumplimiento de controles.

El rol del auditor se transforma, pasando de ser un profesional que dedica mucho tiempo a tareas operativas y repetitivas, que están orientadas a ejecutar procedimientos de pruebas, a ser un auditor que desarrolla competencias analíticas, volviéndose más competitivo y haciendo que su trabajo genere mayores niveles de productividad, debido a que puede tener más cobertura en el control del negocio y en un menor tiempo.

Se transforma la tecnología usada por el auditor para desempeñar su trabajo, pasando de ser un proceso con altos niveles de manualidad, a ser un proceso tecnificado, convirtiendo a las Tecnologías de Información y Comunicaciones en un aliado de su función.

Los reportes de auditoría se transforman al pasar de ser reportes con una menor periodicidad y mucha extensión, a reportes más periódicos y de menor extensión, de forma que facilite su lectura por parte de la Dirección.

Se puede pasar a Auditorías Continuas, basado en aquella que abarca todos los aspectos de un proceso y de una organización, adoptándolo como una auditoría por excepción, basada en la detección oportuna de parámetros que están por fuera de los criterios previamente definidos y que puede generar alertas que llamen la atención del auditor y de la administración para su oportuna corrección.

El control fiscal mediante la implementación del componente de Datos Abiertos de Gobierno en Línea incrementa los procesos de autocontrol en la organización, si se tiene en cuenta que, al incorporar técnicas de detección automática de ocurrencia de riesgos y de desviación de controles en los procesos, la administración se inhibirá en el desarrollo de prácticas que vayan en detrimento del control y que generen riesgos a la organización, dado el efecto panóptico que genera esta estrategia.

La crisis del Control Fiscal Colombiano presenta muchas aristas, una de ellas, como lo plantean diferentes actores del escenario del Control Fiscal del país, es el escaso uso de las Tecnologías de Información y Comunicaciones como parte del proceso auditor y no simplemente como herramientas de apoyo, lo cual queda demostrado con la cantidad de herramientas tecnológicas disponibles para tal fin.

De igual forma al participar en diferentes reuniones y eventos, además de organizar encuentros para conocer el nivel de uso de las Tecnologías de Información y Comunicaciones, en los procesos de Control en el sector público y particularmente en el Control Fiscal Colombiano y de manera complementaria, al

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acudir a fuentes secundarias para conocer las técnicas y herramientas de auditoría asistidas por computador que se usan. De otro lado se puede concluir que, el nivel de madurez con que cuentan las contralorías del país, está orientado desde la perspectiva del proceso de auditoría a una “Auditoría alrededor del computador” y desde la perspectiva de Apoyo a una “Auditoría con el computador”, sin haber avanzado aún a una “Auditoría a través del computador”. Ello se ratifica por el fallido intento de implementar un proyecto de control en línea, cuyo objetivo apuntaba a seguir reforzando la perspectiva de una auditoría con el computador. En este sentido, se ha propuesto un modelo de control fiscal bajo una lógica científica y pragmática en un contexto particular. En términos de la propuesta, la lógica científica está delimitada por la importancia histórica y presente del uso de las Tecnologías de Información y Comunicaciones en la función de auditoría. La lógica pragmática se enmarca en la realidad del uso de las TIC en los procesos de gobierno (e-government) y específicamente, en la realidad que vive el país alrededor de la estrategia de gobierno en línea. Dado que, el contexto particular es el Control Fiscal Colombiano con su problemática en diferentes ámbitos, y pese a sus múltiples dimensiones, tan sólo se modela desde la perspectiva del aporte de las TIC en la eficacia y eficiencia del control gubernamental y en especial, el aseguramiento que de este se realiza. Sin embargo, difícilmente se podría lograr mejorar el sistema del control interno si no se le da una máxima prioridad a la capacitación de los funcionarios responsables de las decisiones y de llevar a cabo las transacciones para alcanzar los objetivos de las entidades del Estado, acerca de la obligación que todos tienen de ejercer control al interior de sus dependencias y de cómo ejercerlo. En este aspecto la Contraloría General de la República, las contralorías territoriales y la Auditoría General de la República pueden desempeñar un rol fundamental. Sin embargo, poco se podría lograr si el valor de la ética no es el elemento en el cual se apoyen los esfuerzos de la capacitación. Mauricio Cabrera (2016) puntualiza que “cualquier esfuerzo que se haga por tecnificar el proceso de control fracasa si no se logra que los intereses públicos primen sobre los intereses privados

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8. RECOMENDACIONES

Es necesario propiciar un cambio en la imagen del empleado público, mediante la capacitación para que sea consciente de sus responsabilidades con la sociedad. Hay que empoderarlo para que pueda asumir sus responsabilidades y dignificarlo mediante el desarrollo de una verdadera carrera de servicio público, que enfrente la politización de los cargos, y se evite que sea proclive a la corrupción. Difícilmente se podría lograr mejorar el sistema del control si no se le da una máxima prioridad a la capacitación de los funcionarios responsables de las decisiones y de llevar a cabo las transacciones para alcanzar los objetivos de las entidades del Estado, acerca de la obligación que todos tienen de ejercer control al interior de sus dependencias y de cómo ejercerlo. En este aspecto la Contraloría General de la República, las contralorías locales y la Auditoría General de la República pueden desempeñar un rol fundamental. Sin embargo, poco se podría lograr si el valor de la ética no es el elemento en el cual se apoyen los esfuerzos de la capacitación Para ello se plantea que para lograr un eficiente funcionamiento del control fiscal se requiere que existan, en primer término, un compromiso de la alta gerencia de la administración pública con el desarrollo de la cultura del control, la cual debe reflejar la estrategia de la entidad; y en segundo lugar, mecanismos de comunicación que apunten a tratar los temas del control de manera cotidiana para que contribuyan al afianzamiento de la cultura del control. Como un aporte para mejorar el sistema de control fiscal integral en el país se sugiere la integración del Sistema de Control Fiscal Nacional, compuesto por la Contraloría General de la República, las contralorías de los departamentos y municipios, la Auditoría General de la República y las funciones de control de los funcionarios de las entidades públicas, coordinadas por el control interno. El Sistema de Control Fiscal Nacional, compuesto por las unidades del control de la gestión fiscal del gobierno central y de los gobiernos departamentales y municipales, sería un organismo especializado en el campo técnico del control, conformado como una organización descentralizada, con líneas de mando al interior de las contralorías y líneas funcionales hacia la organización como un todo, en los aspectos de procedimientos técnicos, tecnológicos y de indicadores de gestión de la función de control. La selección de los contralores en los departamentos y municipios la haría el Contralor General de la República, mediante concursos de méritos, con la participación de las universidades de las localidades que tengan programas acreditados por el Ministerio de Educación y de los Tribunales Superiores y con la vigilancia de los Comités de Vigilancia Ciudadana y de la Auditoría General de la República.

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Se requiere de la vigilancia de la Auditoría General de la República para garantizar a la sociedad que la Contraloría General de la República desempeña el ejercicio de sus funciones Constitucionales. También se debe hacer énfasis en las dimensiones olvidadas del control fiscal, las cuales tienen todo el valor para que sean tenidas en cuenta en la filosofía del Sistema de Control Fiscal Nacional. Más específicamente todo lo relacionado a la eficacia en las acciones de los funcionarios públicos y su impacto en la sociedad. Los costos sociales en los cuales incurren los ciudadanos como consecuencia de errores en las decisiones u omisiones por parte de altos directivos del Estado y cuya evaluación ha estado ausente de los juicios que hacen las contralorías. Igualmente, se debe considerar que en la evaluación de resultados se deben incluir indicadores para medir la eficacia y la eficiencia de las acciones; unos resultados pobres pueden convertirse en una forma de corrupción, afirma. Por ello, para evitar el despilfarro de los recursos financieros por parte de las contralorías departamentales y municipales, y prevenir los indebidos acuerdos que podrían surgir entre los funcionarios cuyas actuaciones son evaluadas y los funcionarios de las contralorías, la ley que reglamente la operación del Sistema de Control Fiscal Nacional debe regular la forma de establecer los aportes de los departamentos y municipios para sufragar los gastos de operación de las respectivas contralorías, con base en un factor que se aplique al presupuesto de gastos de la entidad sobre la cual se ejerce la vigilancia.

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