estrategia de reconstrucción y recuperacion - chile masterrev6

7/17/2019 Estrategia de Reconstrucción y Recuperacion - Chile Masterrev6

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RECOMENDACIONES PARA UNAESTRATEGIA

DE RECONSTRUCCIÓN YRECUPERACION

DEL TERREMOTO DE CHILEDEL 27 DE FEBRERO DE 2010

Borrador para discusión17 de mayo de 2010



Este documento fue preparado por la Unidad de Evaluación de Desastres de la CEPAL .Los límites y los nombres que figuran en los mapas de este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial niterminológica, no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.



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CONTENIDO

Presentación.....................................................................................................................................4

1. Introducción .................................................................................................................................5

a) Breve descripción resumida del evento ...................................................................................5

b) Aspectos regionales y consideraciones sobre el desarrollo territorial y políticas de planificación urbana.....................................................................................................................8

c) La situación del país antes del desastre .................................................................................10

d) Visión general de la situación post desastre ..........................................................................10

2. Estrategia y prioridades para la reconstrucción y recuperación.................................................15

3. Recomendaciones para la rehabilitación y la reconstrucción ....................................................21

a) De corte transversal ...............................................................................................................21

i) Para un mayor equilibrio regional......................................................................................21

ii) Para mayor eficiencia energética.......................................................................................22

b) De carácter sectorial ..............................................................................................................23

i) Sectores sociales.................................................................................................................23

ii) Sectores productivos..........................................................................................................28

-Agropecuario .....................................................................................................................30

-Turismo..............................................................................................................................35

iii) Infraestructura de transporte y servicios básicos..............................................................37

-Diseño, reforzamiento y resiliencia de la infraestructura..................................................37

-Institucionalidad de la infraestructura de obras públicas...................................................40

iii) Aspectos ambientales ..................................................................................................41

4. Gestión integral del riesgo .........................................................................................................44

a) Antecedentes sobre riesgo y vulnerabilidad de Chile............................................................46

c) Análisis de riesgo (evaluación de amenazas, vulnerabilidad, escenarios de eventosextremos)....................................................................................................................................48

d) Gestión financiera del riesgo (mecanismos de transferencia del riesgo, seguros ycoaseguros). ...............................................................................................................................48

e) Ordenamiento territorial y planificación urbana.................................................................51

f) El uso de los sistemas más avanzados de comunicación para reducir el riesgo .................53

5. Más allá del terremoto: nuevos vínculos analíticos entre cambio climático y desastres.......55

ANEXO I .......................................................................................................................................58

MECANISMOS Y SUGERENCIAS PARA LA RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓNSOCIO-ECONÓMICA ANTE DESASTRES...............................................................................58

ANEXO II......................................................................................................................................68

ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DE INSTRUMENTOS DE REDUCCIÓN DEL RIESGO....68

ANEXO III.....................................................................................................................................72

CUADRO COMPARATIVO DE PROCESOS INTERNACIONALES DE EVALUACIÓNPOST DESASTRES ......................................................................................................................72



4

Presentación

Este documento ha sido elaborado por CEPAL, con la colaboración del Banco Mundial, asolicitud del Ministerio de Hacienda de Chile, y tiene como propósito aportar algunoslineamientos para la reconstrucción y recuperación después del sismo y tsunami sufrido porvarias regiones del país el 27 de febrero de 2010.

Producto de varias reuniones sostenidas entre los equipos técnicos de la CEPAL y del Ministeriode Hacienda, particularmente el 30 de abril y el 3 de mayo del año en curso, se acordaron el plazo y una metodología de trabajo ad-hoc para cumplir con la solicitud del Ministerio deHacienda.

En este documento se ha tomado en cuenta la información disponible a partir de los catastrossectoriales proporcionados por el Ministerio de Hacienda. Las propuestas se basan en laexperiencia de CEPAL de evaluación de desastres y el conocimiento acerca de buenas prácticasen la región y a nivel internacional en programas de reconstrucción. Por ello es que estedocumento no constituye una evaluación de daños y pérdidas de un desastre como las queregularmente realiza la CEPAL, sino que intenta más bien destacar algunos lineamientosorientados a fortalecer la estrategia de reconstrucción y recuperación de Chile después deldesastre.



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1. Introducción

a) Breve descripción resumida del evento

El terremoto del 27 de febrero del 2010 que asoló seis regiones de Chile es considerado elsegundo más fuerte de la historia del país y uno de los 5 de mayor intensidad registrados en elmundo. A nivel nacional es segundo en comparación con el terremoto de Valdivia de 1960, elterremoto de mayor intensidad alguna vez registrado por sismógrafos. De acuerdo al ServicioGeológico de Estados Unidos (USGS), el terremoto alcanzó una magnitud de 8,8 en la escalaMw. La medición de diversos servicios geológicos se presenta en el cuadro 1.

CUADRO 1DESCRIPCIÓN DEL SISMO DEL 27 DE FEBRERO DE 2010 CONFORME A DIVERSOS SERVICIOS

SISMOLÓGICOS

AgenciaTiempoOrigen(UTC1)

Latitud °S Longitud °WProfundidad

(km)Magnitud

National Earthquake InformationCenter (NEIC) (EE.UU.)

06:34:14 35.909 72.733 35 8.8

GEOFON2 (Alemania) 06|:34:11.9 36.05 72.75 24 8.3

Centro SismológicoMediterráneo-Europeo EMSC(Francia)

06:34:14.1 35.888 73.043 30 8.8

Sistema Sismológico Nacional(SSN) (Chile)

06: 34:12 36.208 72.963 47 8.8*

Fuente: Servicio Sismológico, Universidad de Chile

El epicentro del terremoto fue frente a la costa de la región del Maule, aproximadamente 8 Km.al oeste de Curanipe y 115 Km. nor-noreste de la segunda ciudad más grande de Chile,Concepción. Este movimiento telúrico afectó desde Santiago a Temuco, lo que representaaproximadamente una distancia de 700 kilómetros e incluye las regiones de Valparaíso,Metropolitana de Santiago, O'Higgins, Maule, Bío Bío y La Araucanía, que acumulan más de 13millones de habitantes, cerca del 80% de la población del país. Sin embargo, son las regiones deO'Higgins (VI), Maule (VII), Bío Bío (VIII), donde alcanzó la mayor incidencia. Las ciudades

1

UTC, o tiempo universal coordinado. El tiempo universal coordinado, o UTC, en español, también conocido comotiempo civil, es el tiempo de la zona horaria de referencia respecto a la cual se calculan todas las otras zonas delmundo. Es el sucesor del GMT (Greenwich Mean Time: tiempo promedio del Observatorio de Greenwich, enLondres) aunque todavía coloquialmente algunas veces se le denomina así. La nueva denominación fue acuñada

para eliminar la inclusión de una ubicación específica en un estándar internacional, así como para basar la medidadel tiempo en los estándares atómicos, más que en los celestes. En el caso de Chile, UTC-4 en Chile continental, elArchipiélago Juan Fernández y el Territorio Chileno Antártico (UTC-3 en Horario de verano)

2 GEOFON Program. E.g. GFZ es un nodo clave del Centro Sismológico Mediterráneo Europeo/EuropeanMediterranean Seismological Centre (EMSC)



6

que sufrieron la mayor fuerza destructiva del sismo (VIII en la escala de intensidad de Mercali),fueron Talcahuano, Arauco, Lota, Chiguayante, Cañete, y San Antonio. El terremoto fue sentidoen la capital Santiago con una intensidad 7 en la escala de Mercali (muy fuerte). El terremotogeneró un alerta de tsunami para el Pacífico que se extendió a 53 países localizados a lo largo dela cuenca, incluidos el Perú, el Ecuador, Colombia, Panamá, Costa Rica, Nicaragua, la Antártida,

Nueva Zelandia, Polinesia Francesa y la costa de Hawai.El contexto geodinámico de Sudamérica ilustra la velocidad de convergencias entre las placas de Nazca y Sudamericana frente a Chile la cual varía entre 6.5 a 7 cm/año. Estas velocidades hansido determinadas con precisión geodésica mediante observaciones de GPS (Sistema dePosicionamiento Global) en las islas ubicadas sobre la placa de Nazca y sitios estables enSudamérica, principalmente en localidades cerca de la costa Atlántica en Argentina y Brasil.Dicha convergencia es responsable de la ocurrencia de los grandes terremotos de subducción enChile. Hacia el sur de la placa de Nazca (Península de Taitao, donde se encuentra el punto triple),se encuentra la placa Antártica.La deformación elástica de ambas placas continúa acumulándosey llega a su límite activándose la falla en el contacto y produciéndose el terremoto, lo que

permite que finalmente la placa de Nazca penetre y la Sudamericana recupere parte de su posición previa al inicio del actual ciclo sísmico, es decir se mueva violentamente en un par deminutos hacia el Oeste con desplazamientos del orden de 10 m.3

Según el USGS, este terremoto ocurrió en la frontera de las placas tectónicas Nazca ySuramericana. Las dos placas convergen a una tasa de 70mm por año (ver mapa). El terremotoocurrió como una solapadura en la interfaz entre las dos placas, con la placa Nazca terminando por debajo de la placa Suramericana. Como secuela al sismo se produjo un fuerte tsunami quegolpeó la costa chilena, destruyendo o devastando varios pueblos. El archipiélago JuanFernández, a pesar de no haber sufrido el terremoto, fue impactado por los tsunamis quedevastaron su única población, San Juan Bautista.

A nivel nacional, el evento afectó un área geográfica donde habita el 80% de la población. Lastres regiones afectadas suman aproximadamente 4 millones de personas (un 23% de la poblaciónnacional), de las cuales prácticamente la mitad quedaron damnificadas. El número de víctimasfatales ascendió a 5214.

Tras el evento ocurrieron hasta el 29 de marzo 458 réplicas significativas (ver mapa 2) , conconsecuencias menores pero acumulativas sobre el evento principal, incluso ocasionándose uncorte generalizado de energía eléctrica en el país. El evento y sus secuelas se reflejan en lacantidad de desplazamiento en el contacto entre las placas de Nazca y Sudamericana, quealcanza valores máximos del orden de 12 m .5

El impacto territorial y los escenarios de costo (daños y pérdidas) se correlacionan con lascaracterísticas del evento (terremoto, tsunami o ambos) y sus efectos e impacto en diferentes

3 Servicio Sismológico, Informe Técnico, Terremoto Cauquenes 27 febrero 2010, Universidad de Chile, Santiago, 3Abril 2010, p. 94 Ministerio del Interior, 15 de Mayo de 2010.5 Servicio Sismológico, Informe Tecnico, Terremoto Cauquenes 27 febrero 2010, Universidad de Chile, Santiago, 3Abril 2010.



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áreas. En cada una de las regiones se distinguen básicamente tres áreas: zonas costeras, vallesagrícolas y ciudades de tamaño medio y áreas metropolitanas.

MAPA 1

LOCALIZACIÓN DEL SISMO DEL 27 DEFEBRERO DE 2010

Localización: frente a la costa de Maule, Chile (35.93S, 72.8 W, profundidad de 35 km.Fecha y hora: 27 de fevbrero de 2010, 6:34 UTC

Magnitud: 8.8Fuente: USGS

MAPA DE RÉPLICAS DEL TERREMOTO DEL 27DE FEBRERO DE 2010

Nota: Las líneas de contorno en el panel izquierdoindican cantidad de desplazamiento en el contacto entrelas placas de Nazca y Sudamericana, alcanzando valoresmáximos del orden de 12 m. El panel derecho muestra la

actividad de réplicas en función del tiempo en díasdespués del evento principal.

Fuente: Servicio Sismológico, Universidad de Chile

Cabe apuntar el hecho de que, si bien cada desastre tiene características diferentes en cuanto almonto y distribución de los efectos sobre una economía y sociedad, que dependen del tipo eintensidad del fenómeno que lo origina y de las características propias de la sociedad y economíaen que se producen en cuanto a la resiliencia o vulnerabilidad de las mismas, existen tendenciaso grandes marcos acerca del patrón de daños y las pérdidas económicas. Para el caso de unterremoto, es usual que los mayores daños surjan en los sectores de vivienda, infraestructura detransporte, industria y comercio. Para los tsunamis, en cambio, serán las instalaciones costeras y

portuarias que se suman a los asentamientos humanos y locales industriales y comerciales en los bordes costeros expuestos.



8

b) Aspectos regionales y consideraciones sobre el desarrolloterritorial y políticas de planificación urbana6.

Todo desastre incide de manera diferencial en distintas regiones, áreas o zonas, lo que sesobrepone a las características de desigualdad inter e intrarregional previas al mismo. Ello

determina que se tengan que aplicar medidas desiguales para no agrandar las brechas dedesigualdad preexistentes. Destaca que justamente las zonas afectadas presentansimultáneamente una alta densidad demográfica, índices de pobreza superiores al promedionacional (particularmente en la VIII y IX regiones) y una elevada contribución al productointerno bruto (ver mapa 2)

De otra parte este evento tuvo un impacto territorial en diferentes áreas. En cada una de lasregiones se distinguen básicamente 3 áreas: zonas costeras, valles agrícolas y ciudades de tamañomedio y áreas metropolitanas. Por lo mismo los efectos son ciertamente más significativos anivel regional o local y ello no necesariamente se refleja en un impacto similar a nivelmacroeconómico como consecuencia de los proceso de agregación.

Con la excepción de la Región Metropolitana, las más afectadas por el terremoto tenían un PIB per cápita por debajo del promedio nacional y con la excepción de las regiones del Maule y laAraucanía todas las demás presentaron una tasa de crecimiento inferior al promedio nacional enel citado período (Ver Cuadro 1). Consistente con esta dinámica del PIB per cápita interregional,el porcentaje de pobreza al 2006 de las Regiones de Valparaíso, 15,3%, Maule, 17,7%,Araucanía, 20,1%, y Bío Bío, 20,7%,7 superaron al promedio nacional, 13,7%. Por su parte laRegión Metropolitana registró un 10,6% y la de O’Higgins, 11,4%. Adicionalmente Silva et al(2010) presentan para el 2007 un análisis utilizando el Índice de Desarrollo Social8 interregionaly las Regiones Maule, Araucanía, Bío Bío y Ohiggins aparecen catalogadas como de bajo dedesempeño social.

Igualmente, con relación a la reciente crisis económica, la desaceleración del PIB en 2009 setradujo en un incremento del desempleo a nivel nacional de 1,9 puntos porcentuales. LasRegiones de O’Higgins, 2,1 por ciento, Bío Bío, 2,6 por ciento y Araucanía, 2,4 por cientosuperaron esa cifra.

6 Esta sección está basada en Silva, I., L. Riffo y S, Gónzalez (2010) “La Economía Regional de Chile en el período1985-2009: Referencia Especial a las Regiones más Afectadas por el Terremoto del 26 de febrero de 2010” MimeoILPES-CEPAL7 Las regiones de Bío Bío y Araucanía presentaron los máximos registros a nivel nacional.8 Este es un indicador compuesto de nueve subíndices: mortalidad infantil, esperanza de vida al nacer, años deestudio, nivel de alfabetismo, de población entre 18-24 años que asiste a un centro de educación superior, de

población entre 25-34 años que posee educación superior, de hogares que poseen distribución de agua por cañería,de hogares que poseen acceso a red de alcantarillado y de nivel de ingresos promedio del hogar.



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CUADRO 2PIB PER CÁPITA Y TASAS DE CRECIMIENTO REGIONAL EN CHILE, 1985-2007

(promedio anual)

Región 2007 Indice PIB Crec. PIB total Crec. Poblac. Crec. PIB pcIII de Atacama 4,142,962 122 5.8% 1.5% 4.3%

XI de Aysén 4,012,259 118 5.7% 1.6% 4.1%II de Antofagasta 7,230,055 213 5.7% 1.9% 3.8%IV de Coquimbo 2,049,987 60 5.4% 2.0% 3.5%I de Tarapacá 4,730,867 139 5.3% 2.2% 3.1%Met. de Santiago 4,034,015 119 5.3% 1.7% 3.6%X de Los Lagos 2,386,252 70 5.3% 1.3% 3.9%VII del Maule 2,209,812 65 4.9% 1.1% 3.8%IX de La Araucanía 1,614,457 48 4.7% 1.2% 3.5%V de Valparaíso 2,859,463 84 4.0% 1.3% 2.6%VI de O'Higgins 2,587,424 76 3.9% 1.5% 2.5%VIII del Bío-Bío 2,873,501 85 3.7% 1.0% 2.7%XII de Magallanes 5,308,785 156 1.7% 0.7% 1.0%Chile 3,394,814 100 4.9% 1.5% 3.4%Fuente: ILPES, sobre la base de informaciones del Banco Central.

Como puede desprenderse de todas estas cifras regionales las tres Regiones más afectadas por elterremoto del 27 de febrero de 2010, Maule, O’Higgins y Bío Bío presentan cierto rezago conrespecto a la mejora en los indicadores sociales y económicos alcanzados por Chile en el pasadoreciente. Esto es importante a tenerse en cuenta en el establecimiento de la línea base debido aque debe evitarse confundir el efecto causado por el evento natural con las necesidades legítimasque existían en esas regiones. Es claro, que la reconstrucción podría ser una oportunidadimportante para proceder al cierre de las brechas antes mencionadas.

En el caso de las zonas afectadas por el sismo en Chile, resulta de utilidad contar con un análisis

que muestre la “tipología” diferencial del desarrollo regional observado. En el período 1985-2007, Chile fue el país latinoamericano que registró la mejora más importante en términos decrecimiento económico. Sin embargo este resultado no ha sido equitativo cuando se mira alinterior de Chile.( Ver figura 1)

FIGURA 1:CUADRANTES DE DESEMPEÑO ECONÓMICO Y SOCIAL POR REGIONES DE CHILE,

1985-2007DINAMICOS Y BAJO PIB PC

(“CONVERGENTES”)DINAMICOS Y ALTO PIB PC

(‘GANADORES”)Deficiente desempeño socia Buen desempeño social Deficiente desempeño social Buen desempeño social

MauleCoquimbo

Los LagosAtacama

AysénAntofagasta

TarapacáRegión MetropolitanaNO DINAMICOS Y BAJO PIB PC

(‘ESTANCADOS”)NO DINAMICOS Y ALTO PIB PC

(“DECLINANTES”)Deficiente desempeñosocial

Buen desempeño social Deficiente desempeñosocial

Buen desempeño social

AraucaníaBío Bío

O’HigginsValparaíso Magallanes

Fuente: ILPES, sobre la base de información del Banco Central.



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c) La situación del país antes del desastre9

El desastre encuentra a Chile en una etapa de transición, empezando a superar las secuelas de lacrisis internacional que, si bien no tuvo el mismo impacto que en otros países de la región, situvo mayor profundidad en algunas zonas del país –algunas de las cuales serían justamente las

que el terremoto y tsunami azotaron con mayor fuerza. Si bien el 2009 fue un año negativo entérminos de crecimiento, las políticas contracíclicas adoptadas y el paulatino mejoramiento en elentorno externo para Chile permitía prever una considerable mejoría durante 2010, apoyada en larecuperación de la demanda interna (merced a mejores condiciones crediticias y mejoras en laexpectativas) y en el continuado dinamismo de la demanda externa por las principalesexportaciones chilenas.

De este modo, para el 2010, la CEPAL proyectó un crecimiento de 4,5% con tendencia al alza.Como consecuencia, las tasas de desempleo, que desde finales de 2009 venían reduciéndose, continuarían su trayectoria descendente.

Luego de los esfuerzos contracíclicos en 2009, la política fiscal retomaría su énfasis en elequilibrio estructural. En efecto, para 2010 el presupuesto aprobado proyecta un incremento delgasto público (total del gobierno central consolidado) de un 4,3% respecto de 2009. El déficitsería inferior al 1% del PIB. Chile tiene una situación financiera sólida siendo el paíslatinoamericano con la mejor calificación de riesgo.

El plan del nuevo gobierno10 planteaba en el escenario económico post crisis mantener elequilibrio macroeconómico y continuar con una inflación controlada, para lo cual el gasto público debía crecer moderadamente en el futuro. Así, se proyectaba un incremento promedio entorno al 4 a 5% real en el período 2010-2013. Los ingresos fiscales para financiarlo provendríandel aumento de recursos generados por el mayor crecimiento económico, la mayor eficiencia del

aparato público, la reducción de la evasión tributaria y los perfeccionamientos tributariosdestinados a gravar actividades que generan externalidades negativas en la sociedad. De estaforma, el déficit fiscal efectivo de aproximadamente 4% del PIB que se anticipaba tendría el paísen 2010 sería reducido en forma gradual.

d) Visión general de la situación post desastre

Una primera mirada al impacto del desastre evidenció que, si bien no se anticipaban impactosmacroeconómicos que alterasen significativamente el comportamiento previsto de la economíadel país, sí había sectores, actividades productivas, grupos de población y regiones con impactos

diferenciados y de significación. 11

9 Véase CEPAL, Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, 2009.10 Programa de gobierno, para el cambio, el futuro y la esperanza Chile 2010 – 2014, Sebastián PiñeraCoalición por el Cambio.(http://www.face.ubiobio.cl/webfile/media/229/descargas/Programa%20de%20Gobierno.pdf )11 CEPAL (2010), Terremoto en Chile. Una primera mirada al 10 de marzo de 2010, Publicación de las NacionesUnidas, LC/R.2159, Copyright © Naciones Unidas, marzo de 2010.



11

El consumo se había venido recuperando durante el 2009 a la par de la trayectoria derecuperación del ingreso, sin embargo en el corto plazo y a raíz del terremoto estaríamodificándose por efectos riqueza y precautorios a la vez que por una demanda incrementada de bienes y servicios directamente relacionados con la reposición de lo destruído, la reparación delo dañado y la progresiva reconstrucción. Para ello el gobierno ha anunciado un agresivo

programa de reconstrucción

12

que apunta a apoyar a los sectores vulnerables, abrir oportunidadesde inversión sobre todo en el sector de la construcción y evitar que el desastre impactenegativamente la evolución del consumo. Las propuestas y recomendaciones que se plantean eneste documento se enmarcan en una visión de desarrollo sustentable, aprovechando el desastre para enfrentar brechas económicas y sociales que el mismo podría agravar y a buscar sinergiasentre la reconstrucción, la dinamización de la economía y mejoras de eficiencia en diversosaspectos que avancen hacia mejoras de productividad, mayor eficiencia en el uso de los recursos,eficiencia energética y mayor participación social acompañada de la generación de nuevasfuentes de empleo.

La necesaria modificación de las inversiones previstas si bien en el corto plazo tendrá un efecto

dinamizador en ciertos sectores y actividades, podría contribuir a una reducción en la velocidaddel crecimiento potencial de largo plazo. Este es un factor difícil de evaluar dado que lasexpectativas de los inversionistas y de los consumidores se alteraron por efecto del desastre, si bien no afectarían a las principales fuentes de crecimiento del país sino de manera marginal.

Sin constituir un recuento pormenorizado de los daños y las pérdidas, la información de que sedispuso a la fecha proporcionadas por el Ministerio de Hacienda13, incluyendo el catastroelaborado por dicho Ministerio a partir de información de diversas fuentes, aporta elementos parciales sobre dichos daños y pérdidas14 e identifica, en varios sectores, las necesidades derecursos de algunos componentes del sector público. Con base en esa información parcial se pueden hacer algunas reflexiones acerca de las características generales del impacto sufrido y sucomposición sectorial. Con base en esas informaciones el perfil del terremoto y tsunami del 27de febrero y sus secuelas se visualizan en los términos siguientes.

Regionalmente la zona más afectada fue el Bío Bío (VIII Región), seguida de la VI, lo cual seexplica tanto por la mayor cercanía al epicentro como por la mayor vulnerabilidad de sus zonasrurales y costeras. Llama la atención que, con base en la información parcial disponibledesagregada regionalmente, les siga en importancia la Región Metropolitana. Ello se explicaría por la gran concentración poblacional y la alta densidad económica de la misma, que aglutina el porcentaje mayor del PIB del país.

12 Programa “Chile Unido Reconstruye Mejor” (http://www.gobiernodechile.cl/informa/2010/03/31/programa-chile-unido-reconstruye-mejor.htm)13 Ministerio de Hacienda, Informe: Catastro de daños provocados por el terremoto (documento interno, abril2010).14 De acuerdo al Manual de Evaluación de desastres de la CEPAL, los “daños” se refieren a las afectaciones enacervos o stock de capital, en cambio las “pérdidas” se refieren a variaciones en los flujos debido a menoresingresos, mayores costos o a producción no realizada debido al desastre.



12

GRÁFICO 1DISTRIBUCIÓN REGIONAL DEL IMPACTO DEL TERREMOTO DEL 27 DE FEBRERO Y SUS

SECUELAS

V

5%VI

9%

VII

20%

VIII

50%

IX

1%

RM15%

Fuente: CEPAL, sobre la base de cuadros de trabajo proporcionados por el Ministerio de Hacienda

Sectorialmente el impacto y las necesidades parecerían estar en la recuperación de lasactividades económicas de los sectores productivos, la vivienda y el restablecimiento de lainfraestructura de servicios sociales básicos.

GRÁFICO 2

EL PERFIL PARCIAL DEL DESASTRE

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00% 35.00%

Industria, comercio y servic ios

Vivienda

Educación

Salud

Energía

Agri cul tura

Transporte

Comunicaciones

Patrimonio urbano, cultural y deportivo

Minería

Agua y saneam ient o

Turismo

Composición sectorial de la información proporcionada




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Por grandes sectores, serían los sociales los que habrían tenido el mayor impacto si bien, de lainformación disponible habría importantes daños en la infraestructura de transporte ycomunicaciones y se producirían cuantiosas pérdidas en los sectores productivos, no solo en elmomento inmediato sino en los meses subsiguientes.

Gráfico 3Impacto identificado por grandes categorías

Sociales54%

Productivos35%

Infraestructura10%

Patrimoniocultural, urbano

y deportivo1%


De estos impactos, una porción importante la asume el sector privado que –en los estratos deempresas de tamaño medio y grande y en las viviendas de mayor valor—tendrían cobertura deaseguramiento. Son las pequeñas y microempresas y los hogares de los estratos de ingresos más

bajos los que, sin aseguramiento previo, requerirán el apoyo gubernamental más allá de laatención en la emergencia y para superar el invierno.

Con este perfil bajo consideración es que requiere ser analizado el presupuesto de reconstruccióny la estrategia a seguir.

La distribución de las inversiones a ser realizadas hasta el año 2013 principalmente destinadas alsubsidio de las viviendas necesarias para los estratos con escasa capacidad de recuperación,seguida de cuantiosos recursos destinados a los sectores de la salud y la educación, y de lareconstrucción de infraestructura. Ello requerirá ser complementado por instrumentos de apoyoa la recuperación de las actividades productivas que estarían experimentando las mayores

pérdidas y, en consecuencia, las mayores necesidades.



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GRÁFICO 4

Composición del presupuesto de reconstrucción

27.40%

14.30%

25.41%

13.88%

13.76%

0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 30.00%

Vivienda (200 mil s ubsidios)

Educación

Salud

Infraesructura

Resto

Series1


En el importante sector de la vivienda el perfil del daño evidenciaría además de la precariedad delas construcciones rurales de adobe, la vulnerabilidad de los asentamientos costeros que fueronazotados por el tsunami. Llama la atención que el número de los conjuntos habitacionalesdañados sea mayor al número de los construidos por el sector privado. (ver gráfico 5)

GRÁFICO 5




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2. Estrategia y prioridades para la reconstrucción yrecuperación

Independientemente del monto, distribución sectorial y perfil geográfico del impacto (entérminos de daños y pérdidas) ocasionados por el sismo del 27 de febrero y sus numerosas yfuertes secuelas, las consecuencias del mismo sobre el acervo, diversas actividades económicas yla dinámica de recuperación y reconstrucción dependerán de las líneas estratégicas principalesque el país adopte para enfrentarlo. En este contexto –como todo desastre—presenta laoportunidad de a la vez que tener como meta reconstruir lo destruido y compensar o paliar lo perdido, realizar cambios institucionales, estructurales y tecnológicos que avancen la agenda dedesarrollo del país hacia un paradigma más equilibrado, equitativo, competitivo, socialmente participativo y ambientalmente sostenible. En este contexto, importa el “cómo”, importan losinstrumentos, los incentivos y los recursos (humanos y financieros), así como las modalidades de participación en ese proceso de reconstrucción, para obtener resultados que no se limiten areconstruir lo dañado o perdido, y sean procesos inclusivos que vuelvan a las regiones másafectadas por el terremoto, los protagonistas de su propia reconstrucción y recuperación. Setrata, en última instancia, de desarrollar una estrategia de largo plazo para fortalecer lascapacidades de crecimiento de la economía.

Es con esta óptica que se avanzan algunas propuestas que, derivadas de la experiencia yevidencia de procesos en otras regiones y países en el mundo tras desastres recientes demagnitud significativa, delinean cómo hacer más sustentable y viable el proceso post desastre.

Las líneas estratégicas son tanto vinculadas a las necesidades sectoriales como en atención a lasdiferencias regionales que el país presenta. Asimismo se hacen algunas recomendaciones enrelación a mecanismos de financiamiento y modalidades de reconstrucciones exitosas o

ensayadas en otras latitudes y se hace referencia a la recolección de información necesaria detipo socioeconómico para evaluar el impacto de un desastre, sus características y metodología decompilación y análisis. Finalmente se alude al rol de los gobiernos locales en todo el proceso.

En la perspectiva de un proceso reconstructivo y de recuperación post desastre que se inserte enuna estrategia de desarrollo sostenible, la evaluación de todo desastre requiere una visiónsistémica del desarrollo, donde sus diferentes componentes (de necesidades humanas básicascomo salud, educación, de tipo social y funcionamiento de las redes sociales y articulación delcapital social, del entorno natural y el patrimonio ecológico, del capital productivo y medios degeneración de ingresos, empleos y recursos, de recursos financieros afectados por el desastre, degobernabilidad y viabilidad política de los procesos) se articulan entre sí y se explicite la pérdida

en los diversos indicadores de desarrollo humano tras un desastre, que revierte en mayor o menorgrado los avances logrados a veces tras décadas de esfuerzo. Asimismo esta visión sistémica permite evidenciar que en ocasiones el status quo era inequitativo entre zonas geográficas,sectores, clases sociales o grupos poblacionales, siendo un hecho estilizado que un desastre semanifiesta con mayores impactos negativos en los grupos de por sí más vulnerables.

Por otra parte el proceso reconstructivo o de recuperación post desastre se inserta en déficit preexistentes o brechas abiertas sobre las cuales, idealmente, las políticas públicas y el sector



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privado estarían incidiendo para cerrarlas. Es decir que el desastre abre la oportunidad derevisitar el modelo o paradigma pre existente e identificar brechas en que el avance de cierre eramenor o que, incluso antes del desastre, estaban agravándose (desigualdades regionales o entregrupo sociales), y permite buscar opciones que combinen la atención a las necesidadesemergentes del desastre con cambios que reviertan tendencias negativas o aceleren el cierre de

brechas anteriores.En términos generales la reconstrucción y recuperación ofrecen oportunidades para cerrar (noampliar) brechas existentes antes del desastre. Con esta óptica se proponen ciertos principiosrectores para las acciones a llevar a cabo en un plan de reconstrucción y recuperación:

• Igualdad / equidad: Ante las desigualdades existente antes del desastre, la recuperación yreconstrucción tras el mismo permitiría revertir tendencias de desigualdad y cambiarhacia la generación de sinergias que reduzcan las brechas de desigualdad. En la mismalínea, el desastre no puede alterar condiciones de equidad pre existentes y cambiar prioridades en el cierre de déficit preexistentes. Un problema frecuente tras desastres es

que en la reconstrucción se solucionan primero las necesidades de las víctimas del últimoevento, postergando a aquellos que estaban desde antes en espera de que se atiendan susdéficit y necesidades reconocidas anteriormente. Todo esfuerzo de cierre de brechas hade ser adicional, no en reemplazo o desplazando a la atención a necesidades ya en proceso de atención anteriormente. Ello plantea problemas de costos de oportunidad y detrade-off que muchas veces por razones de orden político o presión de medios o grupossociales afectados en el último evento, obligan a su atención prioritaria.

• Participación / exclusión: No se trata solamente de que el proceso de recuperación yreconstrucción sea participativo (i.e. que incorpore plenamente a los afectados para queno sea vistos como víctimas u objeto del desastre sino como sujetos activos en la toma dedecisiones frente al mismo). Se trata además de usar el desastre para enfrentarexclusiones sociales o económicas que existían desde antes en las zonas afectadas y promover procesos de recuperación y reconstrucción inclusivos, desde la identificaciónde necesidades hasta los modos de operación y actuación en la recuperación yreconstrucción (por ejemplo, uso de la fuerza laboral afectada, reconversión productiva insitu y no importación o uso de recursos extrazonales, o asignación prioritaria de contratoso licitaciones a actores en las zonas afectadas).

• Reducción de riesgos y ordenamiento territorial: Los daños observados tras un desastreen múltiples casos se asocian a una inadecuada inclusión de las amenazas conocidas yapropiada valoración del riesgo como criterios para establecer las estrategias deordenamiento territorial, que se basan más en consideraciones económicas, de ventajascomparativas de la localización, del acceso a recursos naturales o de conectividad. A finde evitar que la rentabilidad de largo plazo y que los riesgos por amenazas se cristalicenen desastres es importante que, aprovechando la coyuntura del desastre, se plantee lareducción o gestión de riesgos como un principio rector de las definiciones para el usodel suelo.



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• Marcos regulatorios y responsabilidades (asociaciones privadas y públicas) En múltiplesdesastres se ha observado que la causa de una mayor destrucción o impacto se asocia a lano aplicación de marcos regulatorios existentes y a la insuficiente asignación deresponsabilidades en la aplicación de los mismos. Más que lo adecuado de tales marcosy normas, las falencias devienen de su insuficiente comprensión por los agentes

económicos y sociales. En este sentido se sugiere que las formas de asociación públicasy privadas y los mecanismos de licitación, asignación de obra o concesión puedenfavorecer procesos más sostenibles, socialmente dinámicos y con efectos positivos en lareducción de riesgos y la obtención simultánea de otros objetivos deseables del procesode desarrollo, como la eficiencia energética, la creciente participación social, lageneración de empleos, la mejora en la operación posterior de prestación de serviciossociales, etc.

• Planificación de reconstrucción de la articulación productiva. Los desastres suelen tenercomo consecuencia la ruptura de las cadenas productivas por efectos muchas vecesajenos al sector afectado o por efectos de daños en un sector que impactan en otro: la

ruptura de la conectividad por ejemplo genera la incapacidad creciente de costos oretrasos en el acceso de la producción a los mercados, la disrupción en los serviciosesenciales de electricidad o agua interrumpe los procesos productivos o conlleva pérdidas de producción o stocks perecibles, etc. En la reconstrucción se han deconsiderar mecanismos para una mejor operación de todas las formas de articulación productiva (horizontal o vertical), generando mecanismos alternativos que puedan seroperativos en breve plazo para impedir tales consecuencias.

• Articulación local/nacional (descentralización y desconcentración) Si bien por definicióntodo desastre es local: ocurre con características específicas y diferenciales asociado acondiciones geográficas, sociales, económicas y políticas, sus impactos –salvo que se

trate de un evento mínimo que no califica como desastre propiamente—trascienden lolocal y tienen impactos que pueden ser regionales, nacionales e incluso internacionales(piénsese en el reciente evento volcánico en Islandia que alteró las comunicaciones y laseconomías de buena parte del continente europeo y afectó la navegación aérea mundial).De manera paralela la respuesta y los procesos de reconstrucción y recuperación sedefinen muchas veces de manera vertical (desde el gobierno central o de las autoridadesnacionales) con insuficiente participación o inclusión de los gobiernos o autoridadeslocales. La apropiada articulación de lo local y lo nacional tanto en la comprensión de lacausalidad como en la formulación de las respuestas –desde la emergencia hasta lareconstrucción—puede ser ocasión de mejorar la articulación entre los distintos niveles yórdenes de gobierno y favorecer, como consecuencia de la estrategia seguida, procesos

de desconcentración (mayor presencia local de entidades nacionales/sectoriales) ydescentralización (traspaso de responsabilidades de los niveles nacional a los regionalesy local).

• Sostenibilidad ambiental, eficiencia energética y reconstrucción viable. Se parte de lanoción de que tras un desastre el incremento de resiliencia es parte esencial de lareducción del riesgo ante nuevos eventos y que tal resiliencia tiene dos componentes:



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mejor adaptación a las amenazas conocidas y recurrentes y mitigación –en la medida delo factible—de las causas subyacentes de tales amenazas.

El tipo de instrumentos potencialmente aplicables y las áreas de incidencia de los mismos, másallá de la reposición de lo destruido o la compensación de lo perdido, están resumidos en la

matriz siguiente: Matriz de dimensiones e instrumentos para políticas de reconstrucción (sostenible, sustentable, con reducción

de brechas de desigualdad, con inclusión social) Física (climática, sostenibilidad,

riesgo a desastres)

Tipo deinstrumento Climáticas

(emisiones yresiliencia)

Sostenibilidad(ambiental yreducción del

riesgo adesastres)

económicas(algunos aspectosfiscales, macro y

micro)

sociales (por ejemplo empleo)

gobernabilidad(calidad del

proceso de diseño,implementación y

seguimiento deiniciativas)

Impuesto a

emisiones

Penalizar riesgoscreados /

Incentivos fiscales

a medidas dereducción de

riesgos

Presupuestos plurianuales o regulares para mantenerfondos de compensación a población afectada por

desastres

Especificidad en eluso de los recursos

generados areducción, del

riesgo, innovacióntecnológica

ahorradora deenergía o reductora

de emisiones

Pago porservicios

ambientales

Subsidios alaseguramiento

Impuestosespecíficos para

financiarreconstrucción

Tasas diferenciales por sectores(conforme nivel de afectación o

tamaño de las empresas)

Incentivosfocalizados a

eficienciaenergética

Subsidios a procesos

adaptativos frenteal riesgo

SubsidiosEspecíficos para

reposición deacervos perdidos

(vivienda,infraestructura productiva,

inventario, capital de

trabajo)

Instrumentos específicos paramujeres jefas de hogar,

autoempleados, con tenenciairregular de vivienda, en el sector

informal

Fiscal

Incentivos ainnovación

tecnológica paramitigación de

emisiones

Condicionalidadde exenciones a

cumplir con prácticas dereducción del

riesgo, mejorastecnológicas,aplicación de

normasconstructivas)

Exencionestemporales de

impuestos (a lasventas, a la renta,

predial, etc.) durante procesos de

reconstrucción

Tasas diferenciales por sectores(conforme nivel de afectación o

tamaño de las empresas)

Mecanismos deauditoría,

fiscalización ycontrol y

reforzamiento

institucional, marcosregulatorios cuyaimplementación seasujeto de vigilancia

y evaluación

Ordenamientoterritorial coninclusión de

consideracionesde eficienciaenergética

Ordenamientoterritorial con

análisis deamenazas / riesgo

Impuestos predialeso sobre la tenencia

de acervodiferenciales por

criterios de

vulnerabilidad oriesgo

Dar prioridad e incentivos a procesos constructivos y dereposición de infraestructura

mediante asignación de obras aPYMES, MYPYMES y con alta

generación de empleo

Infraestructural

Introducción decriterios deeficiencia

energética yreducción deemisiones en

normas y códigosde construcción

Normas y códigosde construcción

Penalizacióndiferenciada por no

cumplimiento denormas ambientales,

de reducción delriesgo, de emisiones,

etc.

Capacitación y reentrenamientode mano de obra para facilitar su

empleo en las obras dereconstrucción de infraestructura



reforzamiento

institucional, marcosregulatorios cuyaimplementación seasujeto de vigilancia

y evaluación



19

Matriz de dimensiones e instrumentos para políticas de reconstrucción (sostenible, sustentable, con reducción


riesgo a desastres)




riesgo adesastres)


micro)




seguimiento de

iniciativas)Internalización

del costoenergético yvaloraciónnegativa deemisiones

Incorporación decosto de riesgo en

contratos delicitación yconcesión

Capacitación y reentrenamientode mano de obra en técnicas

apropiadas ("verdes", dereforzamiento o procesosconstructivos acordes con

normas reforzadas)

Innovacióntecnológica

"verde"

Evaluar diseñoadecuado vis-a-vis

magnitud ointensidad del

desastre

Incremento de presupuestos para

innovación,desarrollo

tecnológico ydifusión detecnologíasapropiadas

("verdes", de

eficienciaenergética, MDL, dereducción del riesgo,

etc.)

Requerimientos deredundancia

(mediosalternativos o

sustitutos)

Incorporación enevaluación

financiera de proyectos la gestión

del riesgo y elaseguramiento de la

continuidad deservicios ante

desastres

Dar mayor peso a los efectossociales de los proyectos de

reconstrucción de infraestructura

Fortalecer institucionalidad reguladora o rectoraMejorar sistemas de recolección de información estadística posdesastre e inclusión de indicadores oportunos y actualizados

necesarios para la evaluación del impacto de desastres

Reglamentar mecanismos de fiscalización

Institucional

Establecer líneas jerárquicas de autoridad, responsabilidad o comando y controlInstrumentos

financieros para promover lainnovación,desarrollo

tecnológico ydifusión detecnologíasapropiadas

("verdes", deeficienciaenergética,

MDL, pago porservicios

ambientales, etc.)

Instrumentos macroeconómicos(mecanismos compensatorios, fondos

preventivos, instrumentos "contraeventos extremos" (seguros, bonoscatastróficos, paramétricos, etc.)

Instrumentos financieros de apoyoa PYMES y MYPYMES y

establecimiento de condiciones deacceso al crédito apropiadas a sus

capacidades gerenciales, de ofrecergarantía patrimonial, etc.

Financiero

Instrumentosfinancieros para

promover lainnovación,desarrollo

tecnológico ydifusión de

Instrumentos microeconómicos(aseguramientos diferenciados por tipo

de evento y características del"asegurado", protección a PYMES a

MYPYMES)

Instrumentos financieros de apoyoa la capacitación y reentrenamiento

de trabajadores en nuevastecnologías y para fortalecer lacreación de empleo, incluyendo

medidas específicas para favorecerla contratación de mujeres



reforzamientoinstitucional, marcos

regulatorios cuyaimplementación seasujeto de vigilancia

y evaluación



20

Matriz de dimensiones e instrumentos para políticas de reconstrucción (sostenible, sustentable, con reducción


riesgo a desastres)




riesgo adesastres)


micro)




seguimiento de

iniciativas)

profundización de mercado deaseguramiento (incorporación de

sectores / grupos excluidos y dar garantíao protección a no sujetos de crédito)

Instrumentos financieros y de otrotipo que favorezcan la entrada en el

mercado de trabajo y lacontratación de mujeres,

incluyendo la provisión deservicios sociales de apoyo(guarderías, etc.) mediante

recursos que no incrementen elcosto de contratación a lasempresas de menor tamaño

tecnologíasapropiadas

("verdes", deeficienciaenergética,

MDL, pago porservicios

ambientales,etc.), focalizados

en PYMS yMYPYMES

Valorar adecuadamente el riesgo(internalización del riesgo en precios demercado vs. externalización espuria del

riesgo)

Mecanismos de solidaridad paracompensar el riesgo (transferir el

riesgo) a sectores, grupos poblacionales o regiones con

menores capacidades de

adaptación, mitigación orecuperación

Las secciones siguientes apuntan algunas recomendaciones específicas de carácter sectorial o entorno a temas de otro orden, transversales, en atención a disparidades regionales de las zonasafectadas con el resto del país, o en aspectos normativos y marcos regulatorios.



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3. Recomendaciones para la rehabili tación y lareconstrucción

Se dividen las recomendaciones en dos grandes grupos, unas de carácter general, transversales,

que se guiarían por planteamientos generales, y otras de carácter más sectorial.

a) De corte transversal

i) Para un mayor equilibrio regional

Se propone que ante las disparidades regionales marcadas antes del desastre,las regiones másafectadas son a la vez las que presentan las mayores brechas y rezagos respecto al promedionacional. Por esta razón, los lineamientos para un proceso de reconstrucción deberían apuntar auna reducción de desigualdades regionales.

Un proceso de reconstrucción que complementariamente aborde el problema de lasdesigualdades regionales debe presuponer que las regiones con menor desarrollo relativo puedanavanzar a ritmos más rápidos que el promedio nacional y aspirar a algún nivel de convergencia.

Esto implica por una parte impulsar un conjunto de acciones que impacten de manera simultáneadiversos ejes del desarrollo regional y al mismo tiempo que estas acciones se inserten sobre unmarco nacional de políticas regionales que le den coherencia y sustentabilidad en el tiempo.Algunas propuestas que pueden considerarse son las siguientes:

• Disponer en el más breve plazo de una política nacional de desarrollo regional que

considere el tema de las desigualdades regionales como factor clave y que, en particular enesta primera fase, tenga una respuesta específica para las tres regiones más afectadas por el

terremoto. En vista de que la región del Biobío es el segundo polo económico y de poblacióndel país, y que desde 1985, ha perdido su posicionamiento a nivel nacional, en términoseconómicos y sociales, es fundamental enfocar estratégicamente la política nacional dedesarrollo regional hacia ella. La política descentralizadora debería fortalecer poloseconómicos distintos a Santiago, tales como la región del Biobío, lo que podría permitirrecuperar y ampliar los niveles de desarrollo económico y social en la zona centro-sur del país y generar una mayor diversidad de centros económicos de escala nacional.

• Incrementar y acelerar programas de inversión publica en infraestructura básica. Tanto en

la región del Maule como en la de O’Higgins el sector agropecuario y agroindustrial ha sidodinámico, tiene un mayor encadenamiento que otros sectores y ha tenido una buena inserciónen los mercados externos. Sin embargo, dentro de las regiones es posible identificar algunos polos de mayor actividad y productividad en zonas del valle central y, por otra parte, zonas principalmente ligadas al borde costero, que no han logrado alcanzar la misma dinámicaeconómica y productiva. Éste hecho puede ser una de las causas por las que la dinámicaeconómica no ha logrado traducirse en buenos niveles en los indicadores sociales. En éstesentido, es de vital importancia resaltar algunos programas de inversión pública, que



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permitirían eliminar las restricciones de acceso comunicacional que tiene el secano costero.Algunos de los programas de inversión pública que se pueden identificar son: inversiones eninfraestructura vial, comunicación, obras de riego y otros de naturaleza similar, que permitirían fortalecer y generar nuevas oportunidades de desarrollo productivo.

•

Incrementar fondos orientados a la innovación, el conocimiento y el aprendizaje regional. Elcaso de Lota y Coronel es ejemplificador en éste sentido, ya que son territorios de baja productividad y con reconversión productiva poco exitosa, ya que no han logrado articularsea la dinámica económica nacional y mundial. En estos aspectos habría que utilizar al máximola creatividad para detectar programas de reconversión productiva y calificación de la manode obra que permitieran el desarrollo de nuevas actividades económicas. En este sentido,algunos de los programas ya existentes, como los programas de SENCE, INDAP y OMIL, enla medida que pudieran articularse a las oficinas municipales, y a las necesidades locales másespecíficas podrían llegar a tener un impacto significativo.

• Fortalecer las capacidades de análisis prospectivo y la construcción de visiones regionales

de largo plazo, para promover una inserción externa más competitiva en las regiones. Unamedida importante es potenciar el proceso de traspaso de competencias desde nivel centralhacia los gobiernos regionales, mediante el uso de programas de postulación a transferencias,de certificación de los gobiernos regionales y promover la coordinación más activa entre lasdivisiones de planificación de los gobiernos regionales y otros organismos como las agenciasde desarrollo regional.

• Otras medidas que se pueden enumerar son: la aplicación de políticas de incentivos parafortalecer la localización de empresas en zonas afectadas, el fortalecimiento de lasuniversidades públicas regionales para transformarlas en actores relevantes de los procesosde desarrollo regional a partir del mejoramiento de sus capacidades de reflexionar sobre su

entorno y, por último, la utilización del programa Chile Compra, en aquellos ítems dondeexista oferta real, para privilegiar compras locales por parte del Estado, en especial de pequeñas y medianas empresas.

ii) Para mayor eficiencia energética

La reconstrucción ofrece la oportunidad de introducir criterios mínimos que permitan, enagregado, capturar ganancias importantes de eficiencia en el uso de energía en las poblacionesafectadas. El catastro de daños recibido del Ministerio de Hacienda indica que existe un númeroimportante de viviendas e infraestructura pública (escuelas, hospitales, dependencias públicasetc.) con sus respectivos sistemas de transmisión, distribución y equipamiento eléctrico, cuyo

proceso de reconstrucción permitiría la introducción de criterios entre los cuales se encuentran:

- normas mínimas en cuanto al aislamiento térmico a utilizar en las viviendas einfraestructura pública a reconstruir (escuelas, hospitales y otras dependencias públicas).

- normas mínimas en cuanto a la eficiencia de las luminarias y otro equipamiento eléctricoque formará parte de las construcciones públicas y privadas a reponer; así como de los proyectosde reconstrucción integral de centros urbanos, espacio público y vialidad urbana.



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- modernización y reducción de pérdidas en los sistemas de distribución y transmisión deelectricidad a ser repuestos como parte del plan de reconstrucción.

- incorporación de nuevas tecnologías de switcheo en las redes de transmisión y distribucióna ser reemplazadas o actualizadas que permiten optimizar la eficiencia con que se atiende lacarga de las poblaciones servidas por las redes a ser reparadas.

- otras acciones y programas como los incorporados en el Programa País de EficienciaEnergética recientemente lanzado por el Ministerio de Energía de Chile.- en el caso de reemplazo de gran infraestructura como hospitales y dependencias públicas

pudiera considerarse la opción de incorporar diseños pasivos que contribuyan acalefaccionar/acondicionar la temperatura interior con menor insumo de energía; así como laincorporación de paneles solares para uso térmico o fotovoltaico en aquellos casos en que se justifique.

- desarrollar líneas de crédito vía CORFO para apoyar mejoras en eficiencia energética,ligando el pago de amortización e intereses al ahorro por eficiencia.

La magnitud de los proyectos de reconstrucción permitirá mostrar los beneficios y ahorros

potenciales de la introducción de luminarias y equipamiento eléctrico ahorrador de energía, asícomo para el mejoramiento del aislamiento térmico y otro equipamiento eléctrico o a gas parauso final residencial. En los casos de reemplazo de edificaciones más grandes permiten laincorporación de diseños térmicos pasivos que pueden representar oportunidades de ahorroenergético adicional al reemplazo de luminarias, equipamiento eléctrico, reducción de pérdidasde distribución y mejoras en el aislamiento de construcciones.

b) De carácter sector ial

i) Sectores socialesUna reconstrucción desde la perspectiva social ha de verse de manera integrada desde la

emergencia hasta la recuperación y reconstrucción. La atención a las urgencias en viviendas,servicios sociales y otros apoyos contingentes adquiere mayor sentido aún en el marco de losdesafíos de mediano y largo plazo. La mirada estratégica radica, pues, en una reconstrucción que promueva el desarrollo económico y social en las zonas afectadas. Por lo mismo es necesario unanálisis riguroso de las deudas y los desafíos previos al terremoto, así como de los medios devida que fueron afectados en las regiones más golpeadas por el sismo. Esta doble mirada deestructura y emergencia debe ser sensible a las necesidades específicas por localidad, grupo deedad, género y ocupación. Debe, asimismo, entender que la base de la reconstrucción arraiga en

la cohesión social de las comunidades.

Tras un examen detallado de las dificultades y desafíos preexistentes (desempleo, pobreza, ofertade servicios sociales y protección social entre otros), es indispensable una perspectiva que vayamás allá de quienes sufrieron daños directos en sus viviendas, e incorpore la pérdida o afectaciónde empleos y activos generadores de ingresos, así como la interrupción y las dificultades pararetomar las actividades laborales y productivas de las personas. Sólo así podrán definirseestrategias para restablecer y crear medios de vida durables para la población, mediante



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instrumentos adecuados, según el caso: mejores servicios sociales y de capacitación,microcréditos, exenciones fiscales a empresas que mantengan o reincorporen a sus empleados ocreen nuevas fuentes de trabajo en las comunas más afectadas, o bien transferencias directas afamilias que han perdido la capacidad de generar ingresos durante un periodo razonable.

Se agrupan las recomendaciones en los sectores sociales en torno a tres ejes: i) la provisión deservicios sociales acorde a las carencias actuales (incrementadas por el desastre en las zonasafectadas) y las necesidades de mediano plazo, ii) el restablecimiento de los medios de vida y losempleos de las personas, prestando particular atención a la participación incrementada de lasmujeres en la economía mediante una mayor autonomía de ellas en la sociedad y iii) unareconstrucción con cohesión social y mayor confianza en las instituciones.

Dada la particular dificultad de la participación de las mujeres y su limitada participación sededica una sección específica a este aspecto.

A. Una reconstrucción de los servicios sociales acorde a las carencias actuales y a las necesidadesde mediano plazo

1. La reconstrucción debe verse como una oportunidad para cerrar brechas de desigualdad social yterritorial en el largo plazo. Los costos de la catástrofe son de gran magnitud, y algunas pérdidas noson recuperables. Otras, particularmente las asociadas al patrimonio cultural, deberán reconstruirse dela manera más semejante posible para facilitar la recuperación de las personas. En tanto, en otrosámbitos las nuevas soluciones de inversión deben darse en el marco de estrategias de largo plazo, demanera que permitan reducir desigualdades y procurar servicios de calidad para garantizar derechos.En ello deben tomarse en cuenta las características propias de cada región y localidad en cuanto a: pobreza y vulnerabilidad, mercado de trabajo (capacidad y oportunidades), ruralidad, etnicidad,género y dinámica demográfica.

2. El capital social es clave para enfrentar la catástrofe y la reconstrucción, no sólo porque coloca a las personas y sus redes de relaciones en el centro, sino porque es un recurso fundamental para potenciarla inversión social. La catástrofe produjo impactos negativos y positivos en el capital social de la población más directamente afectada. A la réplica inicial de desesperación y actos vandálicos lesiguió la solidaridad y ayuda desinteresada en distintas comunidades, tanto a nivel individual como deorganizaciones, comunidades, el país en su conjunto y de gobiernos y pueblos extranjeros. Con laoportuna orientación de políticas y estrategias comunicacionales el balance puede hacerse cada vezmás positivo en cuanto a construcción y movilización de capital social. Para ello el modelo dereconstrucción debe potenciar el capital social en el diseño e implementación de la política pública, particularmente para la población de las zonas urbanas mayores, incorporando activamente a lacomunidad. La reconstrucción física requiere así contar desde sus cimientos con una re-conformacióndel tejido social.

3. La reconstrucción de infraestructura de servicios no sólo debe basarse en consideraciones técnico-económicas sino también calibrar las necesidades propias (sentidas) de las poblaciones atendidas, asícomo las necesidades no satisfechas antes del sismo que en adelante podrían atenderse. Por ejemplo,en una primera evaluación es posible que la importación de módulos constructivos sean más baratos ymás rápidos de implementar; pero sin la participación de la población, en un escenario de altodesempleo (incluso con cobertura de ingresos mínimos vía Chile Solidario), puede generar rechazo, loque limitaría la efectividad y aumentaría los costos sociales.



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4. La transición demográfica en las distintas regiones tiene un impacto central en las demandas presentes y futuras en salud, educación y protección social. El INE estima que la población de lasregiones de Valparaíso, Metropolitana, O’Higgins, Maule, Bio Bio y Araucanía crecerá en 1,1millones de personas (8,1%) entre el presente año y el 2020 (13,5 millones y 14,6 millones,respectivamente), lo que supondrá un incremento global de demanda de servicios. Sin embargo, seespera una disminución de 250 mil personas de 5 a 19 años (-8,1%), lo que redundará en una

disminución de la demanda por servicios de educación primaria y secundaria, particularmente en elsector rural (-10,7%) y en el urbano de Bio Bio (-10,9%) y Maule (-10,5%). Así, para lareconstrucción de escuelas hay que ponderar la demanda potencial por comuna y localidad en elmediano plazo, y avanzar hacia una infraestructura flexible, capaz de generar una oferta con nuevosservicios y mayor calidad.

5. La población mayor de 65 años crecerá en casi 530 mil personas (42,2%) en los próximos diez años,lo que implica un importante incremento en la demanda por servicios de salud relacionadas conenfermedades crónicas. En contrapartida se prevé se mantenga una disminución en la tasa denatalidad (la que ya disminuyó en torno a 10% entre 2003 y 2007) y de niños y niñas menores de 5años (-0.6%). Esto implicará una menor demanda por servicios de obstetricia y pediatría. Taleselementos deberán considerarse en el diseño de los nuevos servicios de atención primaria y

hospitalaria, a fin de adecuar la oferta a los nuevos perfiles epidemiológicos.6. La catástrofe también es una oportunidad para optimizar la localización y el tamaño de los servicios

de salud y educación. La asignación de recursos puede ser más racional y sustentable con mejorcriterio espacial. A modo de ejemplo, una oferta escolar más cercana a la demanda permiteincrementar la calidad del transporte escolar, disminuir sus costos y lograr externalidades ambientales positivas.

7. En los servicios, la reconstrucción también presenta una oportunidad para incorporar tecnologías deinformación y comunicaciones, tanto en inversión en servicios como en mejoras en los modelos degestión y atención a la población que incrementen su eficacia, eficiencia y efectividad. En salud, porejemplo, esto supone invertir en herramientas tecnológicas que permitan mejorar la gestión de lainformación clínica y administrativa y en herramientas de telemedicina, las que además permitiríandescongestionar los servicios de salud, liberar infraestructura y disminuir los costos de pacientes y susfamilias.

8. En el sector salud los costos derivados del sismo son muy diversos. Están los costos directos en lacapacidad de atención y riesgo de mayor incidencia de enfermedades transmisibles y de origenambiental. Están, también, los traumas físicos y su impacto en la salud mental de los habitantes.Desde los primeros días posteriores al sismo, los operativos de emergencia en salud incorporaronestas dimensiones; y sin duda deberán hacerse extensivos en el tiempo, considerando que estosimpactos son de “onda larga” y afectan capacidad productiva de la población, particularmente entrequienes trabajan en lugares costeros.

9. Dado el aumento relativo de la población mayor de 65 años en el decenio que comienza, la mirada prospectiva de la reconstrucción debe asumir los nuevos desafíos en demanda de servicios cuidado yde protección social para este segmento de edad.

B. Una reconstrucción que restablezca los medios de vida y el empleo de las personas.

10. La magnitud del terremoto y su impacto en las condiciones de vida de la población pone en evidenciala importancia de disponer de un sistema integral de protección social, que atienda no sólo lasnecesidades de la población pobre sino también de las clases medias, siendo éstas muy vulnerables ashocks endógenos y exógenos. La pérdida combinada de vivienda y fuente de empleo es causa directade caída en la pobreza de sectores medios que viven de su trabajo y cuyo único “stock” es la vivienda.



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Hoy esto lleva a que muchas familias de clase media enfrentan serios problemas para cubrir los costosde la educación y salud de sus hijos y miembros.

11. El desafío es atender las necesidades específicas de cada familia, dentro de lineamientos generales de política social basados en la protección de los derechos fundamentales de todo ciudadano a laeducación, salud, trabajo y vivienda. Para ello, hoy Chile se encuentra en una posición privilegiada al

contar con instrumentos como la red PROTEGE, el sistema Chile Solidario y la Ficha de ProtecciónSocial, que pueden ser de gran utilidad, no sólo para apoyar la reconstrucción sino también eldesarrollo de instrumentos complementarios de protección.

12. En los próximos diez años, en las regiones afectadas la población entre 20 y 64 años se incrementaráen 840 mil personas (10%), sumándose a un desempleo relativo alto para la media nacional y alimpacto del terremoto y del maremoto en pérdida de puestos de trabajo y de unidades productivas. Laconcurrencia de estos factores exacerban la demanda y plantean un desafío creciente en generación deempleo. Esto ratifica aun más la importancia de involucrar a la población adulta en obras dereconstrucción. Será necesario fomentar actividades intensivas en mano de obra, articuladas con losencadenamientos productivos propios de cada región, e innovar en nuevos procesos. Para esto últimose requiere invertir en capacitación para los nuevos desarrollos. En este marco, absorber mano de obracon proyectos de ingresos por capacitación puede ser una oportunidad, siempre y cuando la oferta de

cursos se base en la demanda laboral proyectada con las unidades productivas, y se articule con eltrabajo de las Oficinas Municipales de Intermediación Laboral (OMIL).

13. La alta presencia de hogares con jefatura femenina y la creciente participación de la mujer en eltrabajo, particularmente en actividades recolectoras del sector rural, han permitido incrementar ydiversificar ingresos en familias de bajos recursos. Darle sostenibilidad y progresividad a estadinámica requiere de servicios de cuidado y formación infantil que permita mayor disponibilidad detiempo en empleos remunerados a las mujeres que llevan toda la carga del cuidado de los hijosmenores. Por lo mismo, la reconstrucción debe expandir la oferta de calidad de centros de cuidadoinfantil y educación preescolar, donde la JUNJI tiene un rol prioritario.

C. Una reconstrucción con cohesión social y mayor confianza en las instituciones:

14. Potenciar el sentido de pertenencia y el capital social es clave en la reconstrucción, y compromete a la población afectada a trabajar junto a los organismos públicos y las ONGs. A dicho sentido de pertenencia y capital social pueden aportar centralmente la recuperación de la infraestructura, larestauración del patrimonio cultural y la reconstrucción (o construcción) de espacios de desarrollocomunitario, deportivo y de esparcimiento.

15. Un elemento que debe ser tomado en consideración en el proceso de reconstrucción es el rol de lainstitucionalidad social y de emergencia. La participación activa de las ONG, las empresas y las personas, de manera individual, es un activo nacional. Pero ello no debe dejar de reconocer el rolcentral que le cabe a las instituciones del Estado, tales como las municipalidades y ministeriosespecializados. Los aportes e iniciativas que surgen de la sociedad no sólo deben estar fuertementearticuladas con una estrategia gubernamental clara donde se fijan las prioridades y se coordina lareconstrucción en el corto y mediano plazo, sino que la sociedad nacional debe percibirlo así.

16. Los problemas surgidos en la institucionalidad ante la emergencia catastrófica son un problema deconfianza en las instituciones también. Este capital social debe recuperarse y para ello deberá mostrarla oportuna capacidad de respuesta en el futuro próximo.



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Autonomía y participación de las mujeres

Las recomendaciones que siguen – para la autonomía física y la autonomía económica de lasmujeres afectadas por la catástrofe – revisten un tono muy general, en base al conocimiento de lasituación general de las mujeres en Chile (cf. Encuestas CASEN/ENCLA), pues no se conoce el

impacto de la catástrofe sobre la situación de las mujeres.

i) Autonomía física:

En la base de la autonomía en las esferas política y económica está la autonomía física, toda vezque las barreras para su ejercicio por parte de las mujeres, resultan en barreras para las otras dosautonomías. La barrera de lo personal –el cuerpo y la reproducción- es la más difícil de traspasar para las mujeres y aquella donde se perpetúa el control sobre sus vidas por parte de los “otros”,sean estos cónyuges o parejas.

Entre los impactos de catástrofes sobre la salud sexual y reproductiva de las mujeres, se

encuentran el incremento del embarazo adolescente, las infecciones de transmisión sexual y laviolencia sexual. La atención primaria en salud debe comprender al menos cuatro aspectos: (i) elsaneamiento y la prevención de enfermedades transmisibles; (ii) la atención integral en saludcon énfasis en salud sexual y reproductiva; (iii) la atención psicosocial y (iv) la nutrición.

ii) Autonomía económica

Esta autonomía remite a la posibilidad de participar en la actividad económica, ganar ingresos propios y tener la libertad de decidir del uso de estos ingresos. En general, no tener ingresos propios (incluso ingresos no laborales) es significativo de falta de autonomía económica o de

dependencia con respecto a otros, especialmente la pareja o el cónyuge.

Se trata de dar a las mujeres afectadas por la catástrofe, especialmente a las mujeres jefas dehogar sin cónyuge presente en el hogar, los medios de tener ingresos propios y de contribuir alnivel de vida del hogar. Los ejes contemplados deben ser articulados con la política económicade reconstrucción (inversión pública, programas de empleos temporales, etc).

MEJORAR LAS OPORTUNIDADES DE EMPLEO PARA LAS MUJERES POBRES EN ELPROCESO DE RECONSTRUCCIÓN.

EEn las encuestas anteriores a la catástrofe, las mujeres chilenas tienden a insertarse en el empleo informal,

sobre todo como trabajadoras independientes (trabajando a menudo en la vivienda...), y tienden aespecializarse en las ramas de actividad siguientes: comercio, servicios personales y colectivos(educación, salud) y en menor medida en la industria manufacturera.

A corto y a mediano plazo, se requiere una política de apoyo a las trabajadoras independientes que han perdido parte o la totalidad de sus activos y mercancías: evaluación de las oportunidades de mercado (afin de determinar la rama de actividad/el tipo de producto en función de las orientaciones/dinámicas de lareconstrucción, el tipo de inversión requerido y el tipo de local), crédito para retorno al mercado ycapacitación.



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Para las mujeres que han perdido su empleo asalariado por los daños y pérdidas sufridos por las empresasempleadoras, el regreso al empleo dependerá en general de la dinámica de reconstrucción que depende asu vez del apoyo público brindado a las empresas y de los sesgos de género constituyentes de lasestrategias de éstas. Este apoyo debería contemplar medidas que faciliten la creación de nuevos puestosde trabajo (o la preservación de los puestos en las empresas) mediante, por ejemplo, la reducción temporal

de los costos de contratación.

A corto plazo (6 meses a un año), los programas públicos de empleos temporales relacionados con tareasde limpieza/demolición/ reconstrucción deben incluir el acceso igualitario de las mujeres y de loshombres (50%/50%) a los puestos de trabajo sin discriminación salarial (y con la disponibilidad deservicios públicos de cuidado). Estos programas deben, también, presentar un componente decapacitación para las mujeres (en función de los tipos de puestos de trabajo ocupados por éstas), lo cual permitirá reducir la segmentación anterior al sistema de empleo que se origina en el sistema educativo yde capacitación profesional.

En todo caso, el retorno (o el ingreso) al sistema de empleo y sobre todo el acceso a empleos productivos

de calidad no se da a muy corto plazo para la mayoría. Mientras las mujeres están buscando un empleo,

y en la medida que no tienen ninguna fuente de ingreso no laboral, la provisión de un ingreso mínimo básico a éstas durante unos meses es necesaria para minimizar los procesos de pauperización/empobrecimiento de los hogares ya pobres antes de la catástrofe y de los nuevos hogaresdamnificados.

AUMENTAR DE MANERA DECISIVA LA TASA DE PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES ENLA ACTIVIDAD ECONÓMICA.

La tasa anterior a la catástrofe era de un 41%. Se supone razonablemente que la tasa se redujo en una proporción importante en las zonas afectadas. Dado que la asignación de las mujeres al trabajo decuidado tanto de la niñez como de los ancianos y de las personas enfermas o discapacitadas es un

obstáculo importante a la inserción de las mujeres en la actividad económica, es preciso proporcionar enlas zonas afectadas servicios públicos de cuidado o facilitar la creación de servicios comunitarios decuidado. Cualquier opción puede ser articulada a la reparación, el reemplazo de los jardines infantilesdañados o destruidos en el caso del cuidado a la niñez.

Bajo las restricciones de presupuesto, la provisión de servicios públicos de cuidado puede focalizarse enlas mujeres pobres que, generalmente, carecen de tiempo a dedicar al trabajo remunerado y de recursosfinancieros para pagar servicios privados de cuidado. Esta provisión forma por otro lado parte delesfuerzo de crear empleos para las mujeres (pero también para hombres que pueden ser cuidadores).

ii) Sectores productivos

De acuerdo a la evidencia, después de un desastre puede haber sectores de actividad de más lentarecuperación, como sería el caso de algunos productos de plantaciones agrícolas de largamaduración. Un ejemplo concreto en América Latina y el Caribe sería la recuperación de la producción de especias en Grenada en el Caribe tras el huracán que la afectó en 2004 (Huracán



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Iván). En otros casos, por efectos acumulados de sucesivos desastres a los que se suman otrosfactores endógenos del país o zona afectada en cuestión, el estancamiento puede ser mayor. Porejemplo, tras los embates de sucesivas inundaciones en Bolivia (particularmente en las zonas delBeni y Santa Cruz) la actividad ganadera ha sufrido un revés del que se recupera muylentamente. En otro plano, por efecto acumulativo de desastres y condiciones pre-existentes se

prolongan situaciones de crisis como lo evidenciaría la crisis alimentaria o de deficiencianutricional crónica en zonas rurales y en grupos poblacionales vulnerables –tal sería el caso deciertas áreas de Guatemala que tras el huracán Mitch y otros eventos sigue enfrentando unaagravada crisis alimentaria.15

De otra parte, sin duda, los desastres sí tienen efectos en el largo plazo –siempre de manerarelativa al tamaño, grado de desarrollo relativo, diversificación productiva e inserción del paísafectado así como a la intensidad o fuerza del evento respecto al mismo.16

De acuerdo con la información proporcionada por el Ministerio de Hacienda, no existe ─ almomento de levantamiento de la información ─ un catastro de los efectos del terremoto del 27 deFebrero de 2010 en la estructura productiva de Chile, ni en los subsectores agropecuario,

comercio, industria y turismo -y en consecuencia no se cuenta con una estimación sectorializadade las pérdidas que de los daños se ocasionen y por cuanto tiempo.

En Chile, como en todos los países de América Latina y el Caribe, las empresas y unidades productivas son por naturaleza muy heterogéneas en cuanto a su tamaño, productividad yeficiencia, intensidad y uso de capital y mano de obra, adopción y difusión de tecnologías,competitividad y ubicación geográfica. Las estimaciones entregadas corresponden a daños o pérdidas de acervos y activos físicos en tres regiones: O’Higgins, el Maule y Bíobío y noincluyen estimaciones de disminución de ingresos o producción no realizada.

La experiencia de eventos naturales como los terremotos en otros países de América Latina y elCaribe sugiere que los daños a la actividad productiva de pequeña y mediana escala inciden porlo general, en el corto plazo, en una menor capacidad de recuperación del aparato productivo,contraen la demanda interna al incrementar la porción de la población que perdió su empleo, susmedios de trabajo y sus negocios. La elevada proporción de mujeres en las actividadescomerciales, en microempresas urbanas y en servicios apunta, como se ha dicho, a la necesidadde diseñar políticas de desarrollo productivo muy específicas acompañadas de proyectosfocalizados hacia ellas.

En otros programas de reconstrucción adoptados en algunos países de la región después de unevento natural, se ha recurrido al uso de susbsidios y exenciones fiscales temporales para paliarlos efectos de daños y pérdidas de los medios de trabajo, especialmente en las micro y pequeñasempresas. Sin embargo, la experiencia sugiere que para las micro y pequeñas empresas, los programas de subsidio para reposición de acervos perdidos y las exenciones temporales de

15 Ver, por ejemplo, Crisis Alimentaria en Centro América: Una visión desde Guatemala, Christian Aid, ErwinGarzona Estrada, Oficial Regional de Emergencias para Centro y Sur América, Agosto 2009.16 Al respecto ver: Los efectos de los desastres en 2004 y 2005: la necesidad de adaptación de largo plazo, RicardoZapata Martí (LC/MEX/L.733, Agosto de 2006, Serie Estudios y Perspectivas, Nº 54)(http://www.eclac.cl/cgi-

bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/9/26419/P26419.xml&xsl=/mexico/tpl/p9f.xsl&base=/mexico/tpl/top- bottom.xslt)



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impuestos, no se constituyen por lo general, en programas de reactivación económica o deimpulso de la productividad, sino en programas de alivio a la pobreza, ya que estos programassuelen ser ejecutados desde el ámbito de la política social y no desde el ámbito de la política dedesarrollo productivo.

Los efectos —en términos de flujos—harían aún más probable una reducción de la actividadeconómica en el corto plazo, por reducción de la demanda interna, imponiendo presionesadicionales sobre los equilibrios fiscal y externo. En los cálculos realizados por el Gobierno, nose presentan estimaciones de pérdidas de flujo y esto sería un aspecto que se recomienda incluiren toda evaluación de los efectos de un evento natural.

- Agropecuario

El sector agroalimentario chileno se diferencia de la mayoría de países de América más afectadas por desastres naturales en razón de al menos tres elementos. De un lado los condicionantes queimpone las especificidades de su configuración geográfica en términos de posibilidades de

especialización agrícola de las diferentes regiones. En segundo lugar la importante orientación ala exportación del sector, que ha llevado al planteamiento de una política de estado para convertiral país en una potencia agroalimentaria y forestal. Y en tercer lugar, en cuanto a la solución a lamayoría de los problemas que más afectan al sector en muchos de los países más vulnerables adesastre naturales, tales como inversiones básicas en infraestructura de riego, la participación enlos mercados, la monetización del sector y la existencia de mecanismos de gestión de riesgos,incluyendo el seguro agrícola.17

En términos de producción agrosilvicultural Chile está dividido en 7 grandes macro-regiones, delas cuales la más afectadas por el terremoto del 27 de febrero de 2010 fue la zona Centro Sur,que abarca de las región V a la región VIII. Esta zona incluye las cinco regiones con mayor pesoen el PIB silvoagropecuario en las economías regionales: las Región de Valparaiso (4,4%),Metropolitana (11,0%), de O”Higgins (23,9%), del Maule (15,5%) y del Bio-Bio (5,7%).18

La parte central de esta gran macro-zona se especializa en la producción hortofrutícola yvitivinícola, fuertemente orientadas a la exportación, así como a la producción de cultivosanuales más orientados al mercado interno. La parte sur se especializa en la producción decereales y ganadería (crianza y engorda y en menor medida lechera), así como en la actividadforestal, 19 las primeras con orientación al mercado interno y la segunda a la exportación.

Los daños generados por el terremoto en el sector agrícola son básicamente de dos tipos. Dañosa la infraestructura predial productiva (que se suma a los daños en las viviendas) y daños de lasobras de riego extra-prediales (canales y embalses).

17 CEPAL-BID. Información para la gestión de riesgo de desastres estudio de caso de cinco países: Chile.Documento LC/MEX/L.834, Oficina Subregional de la CEPAL, México, diciembre 2007.18 Gobierno de Chile. Panorama de la Agricultura Chilena 2009. Oficina de Planificación y Políticas, Ministeriode Agricultura, Santiago, diciembre de 2009, p.12.19 Gobierno de Chile. Panorama … , p. 27.



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En función de lo anterior, es importante distinguir entre acciones a desarrollar en el corto-mediano plazo, más orientadas a iniciar el restablecimiento de la infraestructura dañada y larecuperación de la capacidad productiva del sector que fue afectada por el terremoto; y lasacciones a mediano-largo plazo, más orientadas a fortalecer la institucionalidad del sector,

especialmente frente a la gestión de riesgo y en general para el fomento de la competitividad delsector.

En función de las afectaciones en el sector agropecuario pueden clasificarse según la orientaciónde la producción hacia la exportación o el mercado interno. En el caso de la agricultura deexportación la reconstrucción debe partir de la concepción del Estado como proveedor de bienes públicos. En particular, la reconstrucción de infraestructura de riego (canales y embalses), deinfraestructura de transporte vital para el sector (carreteras y puertos), así como el mejoramientode sistemas de gestión del riesgo, especialmente esquemas de seguros y servicios deinformación. Además, en materia de infraestructura, el proceso de reconstrucción deberá teneren cuenta los riesgos que entraña la geografía del país para un sector altamente orientado a laexportación. Esto aplica principalmente a la infraestructura de puertos y aeropuertos.

En el caso de la agricultura orientada al mercado interno, además de los elementos destacados enel numeral anterior, también deben tenerse en cuenta políticas de apoyo directo a los productores(e.g. líneas de crédito), especialmente para la recuperación de infraestructura productiva privadadañada o perdida (e.g. salas de ordeño, galpones, silos, patios de alimentación, pozos), reposiciónde insumos perdidos y recuperación de obras de riego dañadas, rehabilitación o construcción deinfraestructura relevante para el abastecimiento del mercado interno (e.g. almacenamiento, redesde frío).

Casi todos los rubros están afectados en mayor o menor medida por factores como la falta deenergía, las demoras en el transporte, las demora en restablecer el riego, entre otros, lo que sesuma a la restricción financiera impuesta desde la temporada anterior como consecuencia de la

crisis internacional del 2008-2009. Es por necesario asegurar el acceso a los recursos de créditode corto y mediano plazo para reposición, inversiones nuevas y capital de trabajo de pequeños ymedianos productores. En las actuales condiciones es necesario crear las condiciones adecuadas para la renegociación de la cartera especialmente en términos de plazo (dos o tres años de gracia)y requerimientos de garantías. Para esto se puede ampliar la utilización del FOGAPE y darle unrol pro activo al Banco del Estado. Se trata de financiar la reconstrucción y aliviar la cartera paraaprovechar las oportunidades post terremoto. Por ello se propone crear un Fondo deCompensación para atender al menos parcialmente las necesidades de los productores másafectados por pérdidas productivas, especialmente en el caso de los productos más perecederos yaquellos cuya calidad puede afectarse por la carencia de frío y/o transporte oportuno.

Las propuestas se fundamentan en las siguientes premisas:• En general, el Plan de Reconstrucción debe aprovecharse para dar un salto cualitativo en

el sector. Las medidas propuestas tienen como objetivo mejorar la competitividad delsector y la inclusión de un mayor número de pequeños agricultores a las cadenas de valor,contribuyendo de esta manera con la Política de Estado Chile Potencial Agroalimentariay Forestal.



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• Los productores y habitantes rurales deben quedar en mejor posición respecto de lasituación pre-terremoto. En tal sentido, debe aprovecharse esta oportunidad para generarnuevos instrumentos de política pública y para movilizar recursos de inversión quemejoren la condición de los agricultores afectados.

• El proceso de reconstrucción debe considerarse como una oportunidad para fortalecer los

mecanismos de diálogo entre el sector público y privado para la construcción de alianzas público-privadas en los diferentes subsectores.

• Desde una perspectiva más de mediano-largo plazo, la reconstrucción debe tomarsecomo una oportunidad para fortalecer la institucionalidad del sector en dos grandesámbitos interrelacionados: a) la gestión de riesgos frente a desastres naturales; y b) lagestión sostenible de los recursos naturales, especialmente del agua y del suelo.

PROPUESTAS GENERALES PARA EL SECTOR AGRÍCOLA

Propuesta 1: En lo relativo a la reconstrucción de infraestructura de riego dañada ante una situación dedesastre, actualmente se está operando a través de dos mecanismos complementarios: a) Programa demedianas obras de riego, a cargo de la Dirección de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Públicas: y b) Pequeñas obras de riego, a cargo de la Comisión Nacional de Riego del Ministerio de Agricultura.Esta Comisión ha llamado a concursos especiales para reparar obras extra-prediales (sobre todo canales),utilizando los subsidios al riego financiados por la Ley 18.450.

Considerando que actualmente se están disponiendo los recursos presupuestarios necesarios, se proponeaprovechar el programa de reconstrucción para formular una política de riego específica para las zonasdel secano interior y costero afectadas por el terremoto (especialmente las regiones VI, VII y VIII). Dicha política debería comprender una red de pequeños embalses que capture las aguas que vienen de lasCordilleras de los Andes y de la Costa y/o las aguas de lluvia en las épocas de invierno / primavera, que

actualmente escurren al mar pues no existe infraestructura para su aprovechamiento.Propuesta 2: Se propone reforzar el programa de servicios financieros del INDAP, a través de la creaciónde un instrumento específico para mejorar la infraestructura predial que fue dañada por el terremoto (e.g. bodegas, cercos, pozos, entre otros), focalizado en los pequeños propietarios de las zonas afectadas. Esteinstrumento debe servir para dar un salto cualitativo en ésta área, abarcando diversos tipos de obras deinfraestructura en forma simultánea, de modo de tener un impacto global en las explotaciones agrícolas(efecto sistémico).

Propuesta 3: Se propone ampliar la cobertura y los riesgos cubiertos por las pólizas del actual Programade Seguro Agrícola.20 Este programa es administrado por CORFO, a través de un Comité en el que participan CORFO y de los Ministerios de Agricultura y Hacienda, y es operado privadamente. El seguroestá orientado a proteger económicamente a los pequeños agricultores de las pérdidas económicas

causadas por fenómenos meteorológicos que afectan la agricultura de secano. Sin embargo, no cubre losriesgos de sequía en suelos de riego, ni tampoco daños y pérdidas causados por terremotos, erupcionesvolcánicas o desbordamientos de causes no atribuibles a lluvia excesivas.

La importancia del seguro agrícola para la zona afectada por el terremoto es fundamental, por ser la principal región agroexportadora del país y porque se prevé que sea una de las zonas más afectadas por el

20 CEPAL-BID, Op. Cit., pp. 140-142.



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cambio climático y el incremento en la variabilidad climática asociada a éste,21 especialmente por losefectos previstos en términos de disponibilidad de agua (e.g. Cuencas de los ríos Maipo y Aconcagua) yla competencia que ello implica entre su asignación para riego y para la generación eléctrica, pues estaregión es también la columna vertebral del sistema interconectado central.

Propuesta 4: Se propone reforzar la Unidad de Emergencias Agrícolas que existe en el Ministerio de

Agricultura. Se considera importante reforzar esta Unidad, para que sirva de base para la articulación deun Sistema Nacional de Gestión de Riesgos en el sector silvoagropecuario. Este sistema deberíaestablecerse a partir de una estructura descentralizada de alimentación y distribución de información, basada en alianzas con entidades públicas y privadas de excelencia, incluyendo el sistema deuniversidades públicas y privadas que se extiende por el país. Entre las acciones prioritarias a desarrollarse incluyen: a) reforzar la estructuras regionales con profesionales especializados adscritos a las SEREMIy con presupuesto para las Comisiones Regionales de Emergencia Agrícola; b) reforzar programas decapacitación a la comunidad para prevenir y enfrentar emergencias; c) reforzar programas de formación aagricultores para que incorporen la gestión de riesgos en sus planes de negocios (e.g. existen modelos que podrían servir de referencia, como el australiano).

PROPUESTAS PARA REPONER LA INFRAESTRUCTURA AFECTADA EN EL SECTORAGROPECUARIO

1. Infraestructura de riego

a) Proveer de fondos a los mecanismos ya existentes, para atender las necesidades de reparación dela infraestructura dañada, tanto canales como obras de acopio. Estos instrumentos ya existen engran medida, y son administrados por INDAP para el caso de los pequeños productores y por laComisión nacional de Riego, CNR para el resto.

b) Eliminar las trabas administrativas para acceder a los mecanismos antes mencionados; porejemplo para las obras asociativas, se exige la obligación de tener sociedades constituidas, y losfondos provistos por INDAP no contemplan ese componente o si lo hacen, los recursos asignadosa este fin son muy reducidos.

c) El acceso a estos mecanismos es mediante un sistema de concursos. Sería conveniente modificaresta disposición y permitir el acceso a los recursos, a todos los productores que hayan sido

identificados como afectados por el terremoto. Tanto INDAP, como la CNR y otros organismoshan hecho catastros en las regiones afectadas, lo cual ayudaría enormemente a agilizar la entregade recursos para no afectar el proceso productivo en curso.

d) Aprovechar este evento como una oportunidad para reemplazar obras de riego antiguas y de bajaeficiencia, tales como bocatomas, canales partidores y bocatomas que ya han cumplidolargamente su ciclo de vida.

e) Introducir tecnología para incrementar la capacidad de acumulación nocturna y estacional ensectores del secano costero con potencial agrícola en rubros hortícolas, frutícolas y vitivinícolas.

f) Impulsar tecnologías para reducir costos energéticos o subsidiar el empleo de energías renovablesen la operación de los sistemas de regadío.

2. Infraestructura de acopio y silos

a) Proveer rápidamente de recursos destinados a reparar la infraestructura de pequeño tamaño, enespecial en las regiones más afectadas. Dentro de los instrumentos existentes, están en primerlugar los de INDAP, para lo que sugiere dotar de mecanismos adecuados a los campesinos paraque puedan acceder efectivamente a ellos. Al respecto es importante resolver el tema de laconstitución de sociedades, tanto por el tiempo que ello implica, como por los recursos necesarios

21 CEPAL-Gobierno de Chile. La economía del cambio climático en Chile síntesis. Documento LC/W.288, Naciones Unidas, Santiago de Chile, noviembre de 2009, pp. 31 y 39-50.



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para ello. b) Para los pequeños y medianos productores que no tipifican como beneficiarios de INDAP

(especialmente por tener ingresos provenientes del comercio minorista, por ejemplo), esnecesario abrir una ventanilla en el Banco del Estado con financiamiento del Ministerio deEconomía (CORFO). En las regiones afectadas la infraestructura se dañara adicionalmente porlas precipitaciones invernales, es importante disponer de recursos en la primavera para su

reposición.

3. Infraestructura vitivinícola

a) Reemplazar y/o reparar cuando ello sea factible, los estanques de acero y barricas dañados por elterremoto. Para el caso de los pequeños productores viñateros, habilitar los fondos de que dispone para este efecto el INDAP, destrabando el acceso a los mismos. Para los medianos productoreshabilitar acceso al financiamiento a través del Banco Estado y CORFO para los estudios defactibilidad. Esta medida puede ser especialmente importante para los productores de la VII yVIII Región.

b) Fortalecer la capacidad de acopio y gestión de las cooperativas vitivinícolas que aún funcionan através del Departamento de Cooperativas del Ministerio de Economía y con apoyo de CORFO.

- Industria y comercio

De acuerdo con la información disponible en censos de América Latina y el Caribe se ha producido una tendencia estructural hacia la pérdida en importancia relativa de losestablecimientos pequeños, en cuanto a número y al valor agregado; sin embargo, éstos todavíageneran una cantidad considerable de empleos tanto en la industria como en el comercio,situación que inclusive ha tendido a acentuarse durante las últimas décadas.

Ello se ha debido principalmente a la baja absorción de mano de obra por parte de las unidadesmás altamente productivas —que adoptan y difunden de manera mas eficiente la tecnología y el progreso técnico— y al consecuente aumento de las actividades informales, especialmente en elsector comercio de las grandes aglomeraciones urbanas.

Las precarias condiciones en que opera este amplio estrato lo expone, sin lugar a dudas, a unamayor vulnerabilidad frente a los fenómenos naturales. Por otra parte, son unidades económicasde subistencia o acumulación simple por lo que el capital físico sujeto a destrucción en él es proporcionalmente menor y por ende, su recuperación tiende a ser más rápida.

Tanto la industria como el comercio concentran la mayor parte de su actividad en la región

Metropolitana, aunque el comercio —sobre todo el pequeño y el informal— se encuentrageográficamente menos concentrado y se le puede encontrar en ciudades medianas y pequeñas,así como en centros turísticos alejados. Por ello, los daños que causa un fenómeno natural en lossectores industrial y de intermediación guardan una relación directa con el carácter urbano o nodel evento que origina el desastre. Dicho de otra manera, cuando un desastre afecta principalmente el campo (como sequías, inundaciones, etc.) sus efectos directos en estos dossectores son por lo general menos graves. Sin embargo, en tales casos resulta especialmente perjudicada la actividad agroindustrial y aquellas ramas de manufacturas que poseen amplias



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cadenas productivas: la minería, la pesca, la actividad forestal, el procesamiento de alimentos yotras.

El efecto del tsunami que se originó producto del terremoto del 27 de Febrero afectó el bordecostero chileno provocando un severo impacto (de magnitud aún no cuantificada) en las

actividades comerciales asentadas en el litoral o muy cerca de él, y donde las actividadessecundarias y terciarias ligadas al turismo tienen un peso relativo importante.

Estos rasgos comunes a la industria y el comercio influyen notablemente no sólo en el tipo y lamagnitud de los daños resultantes de un fenómeno natural, sino también en el tipo de apoyos quehabrán de requerirse tanto para la rehabilitación y la reconstitución de su actividad como paradefinir las medidas que deberán instrumentarse para mitigar los riesgos de futuros desastres.

Existen otras características que es preciso señalar. Los grandes establecimientos —por el grancapital financiero que manejan y la magnitud de sus inversiones en maquinaria y equipo,edificios, almacenes y existencias— cuentan frecuentemente con seguros contra dicho tipo de

siniestros, por lo que sus pérdidas patrimoniales suelen ser proporcionalmente menores que lasde las medianas y pequeñas industrias y comercios.

En cambio, las microempresas —que en muchos casos funcionan en los mismos domicilios desus propietarios y utilizan básicamente insumos nacionales— pueden reaccionar ante unfenómeno natural con mayor flexibilidad y prontitud para poner a salvo sus insumos y productosen proceso o terminados, que constituyen el grueso de sus activos. Además, la urgente necesidadde recuperar su única fuente de ingresos hace que los pequeños comerciantes y artesanos logrenrestablecer rápidamente el funcionamiento de sus locales y talleres, restaurando los dañossufridos a base de esfuerzo propio. De modo que los establecimientos industriales y comercialesde tamaño medio son los que —de acuerdo con la experiencia acumulada en las evaluacionesrealizadas en la región— requieren de un apoyo proporcionalmente mayor para su recuperación,en comparación con los de tamaño grande o pequeño.

Finalmente, los daños en la infraestructura productiva e instalaciones y la reducción de la producción de los sectores industrial y de comercio, al igual que en los demás sectores productivos, resulta en pérdidas de empleo e ingreso para los trabajadores que es preciso estimar,tomando en consideración las relaciones existentes entre el volumen de producción y el uso demano de obra

- Turismo

La actividad turística en general —y en Chile en particular— es esencialmente estacional.

En tal sentido, las temporadas típicamente turísticas se dan en épocas distintas del año. El sectorturismo en Chile se clasifica en turismo interno y turismo receptor. El primero se refiere al gastoen turismo realizado por nacionales en el país y que representa un 60% de la actividad sectorial.El segundo al gasto que realizan extranjeros en Chile.

Para ambos tipos de turismo, el costo económico del terremoto tiene dos componentes. El primero corresponde a la destrucción de infraestructura turística, es decir hoteles, restaurantes,sitios históricos o de interés turístico, etc. El segundo tiene que ver con el gasto en actividades



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asociadas al turismo que se dejan de realizar producto del sismo. El gasto no realizado enactividades turísticas puede referirse a turismo interno o bien turismo receptivo. Cualquierafectación en su infraestructura u operación originada por un desastre tiene además repercusionessobre otros sectores afines. En efecto, se verán afectados también aquellos otros serviciosconexos —como restaurantes, servicios de taxis, etc.— que aprovechan los visitantes.

En este aspecto, se recomienda tener en cuenta que el objetivo de los servicios turísticos esatender las necesidades de los visitantes fuera del lugar de su residencia habitual, sean ellos del país (turismo doméstico) o del extranjero (turismo internacional, receptor/emisor). Por reglageneral, ante un desastre los flujos turísticos desde y hacia el país afectado registran descensossignificativos.

El turismo receptor internacional tiene un alto grado de generación de divisas, atrae inversionesnacionales y extranjeras, genera empleo tanto masculino como femenino y contribuye a lacaptación de recursos para el fisco. El sector produce, además, una serie de encadenamientos productivos con otros sectores de bienes y servicios, sean éstos locales o importados, entre los

que cabe citar el transporte —por tierra, agua y aire—, las comunicaciones, los serviciosfinancieros y empresariales, el comercio, la construcción y los sectores productivos en general.El sector también origina importaciones de bienes y servicios que no se producen localmente yque son cuantiosas en algunos casos. Por todo ello, el impacto de un desastre sobre el sector tieneefectos colaterales en los demás.

El turismo debe ser sostenible en el tiempo, por lo que requiere de una serie de acciones,comportamientos, estrategias, planes, legislaciones y normas adecuados a los requerimientoseconómicos, sociales y ambientales. Por ello, es preciso incluir aquellos conceptos que permitanmejorar las oportunidades económicas del país para beneficio de las empresas y lascomunidades, así como las posibilidades de crecimiento personal, social y económico. Políticas, planes y campañas adecuadamente diseñadas y dirigidas, suelen ser efectivas y ayudan a restituirla imagen turística del país en plazos cortos de tiempo.

ESTRATEGIA DE DESARROLLO DEL PATRIMONIO CULTURAL SOSTENIBLE Y ELTURISMO

Vinculado a una dinamización del sector turístico se plantea el vínculo de éste con el patrimoniocultural y la conveniencia de buscar sinergias entre el turismo y la reconstrucción del acervo culturaldestruido. Con esta perspective se considera pertinente plantear una estrategia con las siguientesmedidas:a) Puesta en valor de Monumentos Históricos Nacionales: Programa de Reconstrucción de

Monumentos Nacionales y edificios de interés histórico cultural, Creación de Centros de

Interpretación Históricos con el objetivo de generar valor al patrimonio histórico cultural condesarrollo económico y social. b) Planificación sostenible de zonas típicas y centros históricos: Plan Maestro Sostenible de

revitalización de las zonas típicas y centros históricos que contiene lineamientos en vivienda,espacios públicos, edificios patrimoniales, paisajismo, mobiliario, turismo, promoción,interpretación histórica. Se propone realizar planes pilotos en las regiones tales cómo : Barriodel poeta Vicente Huidobro en Cartagena, Barrio Yungay de Santiago, Pueblo de Zúniga de SanVicente de Tagua Tagua, Pueblo de Vichuquén y Casco histórico de Cobquecura.



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c) Instrumentos de gestión para el turismo y patrimonio cultural: Agenda de innovación y gestión enturismo patrimonial para destinos turísticos nacionales e internacionales con el objetivo de promover el desarrollo productivo regional, que contenga proyectos de alto impacto. Ejemplos: i)Gaudí en Chile: agenda del legado histórico - construcción de la capilla diseñada por el arquitectocatalán, única obra en América Latina, proyectada en Rancagua, Región de O’Higgins, con plande desarrollo turístico. ii) las agendas impulsadas por CORFO: Agenda de valle del Cachapoal,

diseño de productos de turismo patrimonial: Centro de interpretación del agua en las Azudas deLarmahue, Centro de Interpretación del chamanto y artesanía en Doñihue en la región deO’Higgins; Agenda de destinos turísticos para el territorio pehuenche de la región del Maule;Agenda de destino turístico sostenible con identidad para el territorio andino lacustre Curarrehuede la región de la Araucanía.

d) Plan de Gestión Interregional sostenible del patrimonio cultural: Desarrollo de un PlanInterregional Camino Real a la Frontera con el objetivo de impulsar el desarrollo productivo a lolargo de esta ruta patrimonial histórica desde Santiago hasta Temuco. El Plan contiene proyectosintegrados de recuperación de la infraestructura, espacios públicos, caminos, edificación yservicios turísticos.

e) Marco regulatorio y ordenanzas para la rehabilitación, restauración y conservación del patrimonio cultural que contiene: Normativa de conservación, sísmica, y de eficiencia energética

para la edificación patrimonial y Ordenanzas para áreas de conservación y zonas típicaf) Promoción y participación ciudadana: Programa de vigías del patrimonio que impulse la puesta

en valor del patrimonio desde la ciudadanía organizada; Programa de difusión y marketing para promover el conocimiento, atracción de visitantes y generación de demanda internacional.

g) Programa de desarrollo productivo del patrimonio cultural intangible: Creación del Programa deFomento del Patrimonio Intangible con el objetivo de apoyar el emprendimiento e innovación delos microempresarios en artesanía típica, gastronomía y expresiones artísticas culturales.

h) Programa de investigación y desarrollo para nuevas tecnologías de la conservación y restauracióndel patrimonio cultural : Implementación de línea de financiamiento para la incorporación denuevas tecnologías constructivas orientadas a la reconstrucción patrimonial antisísmica.

iii) Infraestructura de transporte y servicios básicos

Por la magnitud del impacto y las características del mismo sobre la infraestructura, particularmente la de transporte y de servicios básicos de provisión de energía y agua, se plantean dos grandes categorías de recomendaciones. De una parte, en cuanto al diseño y nivelesde resiliencia de la infraestructura, que tendrán que ser revisadas a la luz de los dañosregistrados, y de otra parte sobre la forma de operar y la institucionalidad tanto de construcción, provisión como de supervisión en estos sectores.

-- Diseño, reforzamiento y resiliencia de la infraestructura

Los daños experimentados por todo tipo de infraestructura más que ser consecuencia directa dela intensidad del fenómeno natural (como la fuerza del sismo, la aceleración observada o laduración del evento) reflejan deficiencias en el diseño que pueden asociarse a malas prácticasconstructivas o a deficiencias de conocimiento científico en aspectos específicos. Asumiendoque en general, salvo en los casos de construcciones informales o excesivamente precarias, esmás bien lo segundo lo que lleva a la aplicación de normas o estándares que el desastre evidencióestaban por debajo de lo deseado, se requiere revisar tales estándares a partir de nuevos estudioscientíficos o de la profundización del conocimiento en algunos aspectos técnicos específicos.



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Bajo esa óptica es que se recomienda, en términos generales tras un evento de magnitud porencima de los niveles esperados --situados en los períodos de retorno más largos-- que lostrabajos previos de ingeniería de terreno deban profundizarse, especialmente las materiascorrespondientes a geología, mecánica de suelos, e hidrología. Tales análisis serían guía esencial

para el proceso de reconstrucción y habrían de realizarse específicamente para las diferentesáreas, suelos y cauces extensivos a toda el área geográfica afectada.

A manera de ejemplo, en el caso de Chile, en el territorio costero de las regiones VII y VII elénfasis habría de aplicarse a los estudios oceanográficos y mecánica de suelos, con especialatención en:

a) Levantamiento batimétrico (topografía submarina) b) Sondaje geológico (roca, ripio, piedras, arena, arcilla, etc.)c) Estudio de Oleajes (provenientes del mar profundo y abierto),d) Estudio de Vientos y Corrientese) Estudio de mareas (bajamares y pleamares).

Cabe destacar que los estudios propuestos pueden hacerse ahora con bastante mayor precisión ymenor costo que en pasado, gracias a avances científicos y tecnológicos, desconocidos en laépoca en que se realizaron los estudios correspondientes a las instalaciones colapsadas ydañadas. La determinación de los parámetros referidos constituye un pre requisito de los diseñosy selección de sitios de emplazamientos de obras. Nuevamente, a título de ejemplo, ello sería particularmente relevante en el caso de la Bahía de Concepción, donde están las ciudades deTalcahuano y Dichato, entre otras, e instalaciones portuarias navales y comerciales, además de pesqueras. Una vez conocidos estos antecedentes se opte por hacer modificaciones significativasrespecto de emplazamientos. Asimismo, es conveniente no precipitar el inicio de obras, sinohacerlo a la luz de los antecedentes de ingeniería.

Dada la extensión del impacto en la infraestructura vial y los daños observados en puentes y pasarelas, Es recomendable reevaluar diversos parámetros viales antes de adoptar decisionesacerca del necesario proceso de reconstrucción de la infraestructura colapsada y dañada.

Un caso muy frecuente que también se produce en la vialidad chilena es que haya una historia previa de rehabilitación, reparación y reconstrucción de puentes, terraplenes y obras de arteanteriores al evento mayor y que se asocien a otros eventos, incluso de otro tipo como crecidasde ríos, inundaciones o deslizamientos y hundimientos de terrenos. Requiere considerarse si elsismo dejó en evidencia la vulnerabilidad física de varias de estas estructuras ante embatessísmicos. En el pasado la adversidad provino de crecidas e inundaciones hídricas. Es convenienteentonces evaluar trazados y emplazamientos con base en el riesgo existente ante fenómenosnaturales y es necesario tener presentes, además de la reducción la vulnerabilidad, las demandasesperadas y el plan de desarrollo vial, como también el uso del suelo en el entorno de cadaestructura. De esa manera, ante la recurrencia de fenómenos como el reciente sismo, lamantención de vulnerabilidades sería ineficiente y ciertamente indeseable. Sería erróneo hacerestimaciones probabilísticas basadas en la antigua tasa de retorno de desastres naturales, ya quela realidad post desastre las ha desvirtuado, siendo necesario revisar los antecedentes existentes,



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ampliarlos y complementarlos para hacer nuevas estimaciones derivadas de los cambiosocasionados por el evento reciente.

La densificación poblacional se asocia a la vulnerabilidad en la medida de que buena parte de lasinfraestructuras existentes o construidas en el pasado se han ido viendo emplazadas en áreas que

hoy se han ido poblando, con y sin las autorizaciones requeridas por la legalidad vigente sobreasentamientos. Sería deseable evaluar estos aspectos a fin de determinar si la mantención de talesemplazamientos conduce a elevados niveles de inseguridad para la población expuesta y sitambién ocasiona costos por congestión al tránsito vehicular, entre otros inconvenientes como elaumento de la siniestralidad y el incremento de los tiempos de viajes, con las consecuencias deineficiencia energética, contaminación ambiental y mayores consumos de energéticos. De otrolado, los significativos aumentos de la demanda automotora están conduciendo a la congestiónen muchas vías, que no siempre tienen posibilidades de ampliarse a bajo costo, por lo que potenciar alternativas al transporte vehicular privado es de suma importancia.

Es conveniente entonces aprovechar la actual coyuntura para resolver de una vez los tres

inconvenientes descritos en base a la determinación de mejores trazados y emplazamientos. Elloconduciría a longitudes físicas y virtuales y a capacidades viales diferentes de las que existíanantes del sismo. Adicionalmente se pueden incorporar mejoras en diseño, materiales,tecnologías, etc.

Tratamiento especial ha de darse asimismo a la reconstrucción de los puertos y caletas afectados por el doble impacto del terremoto y del tsunami dado que –dadas las características del dañosufrido-- es conveniente reevaluar diseños portuarios en la reconstrucción de este tipo deinfraestructuras. En el pasado se adoptaban tradicionalmente estructuras del tipo de malecones(obras macizas, rellenas y rígidas), cuyos muros pueden ser de albañilería, de hormigón,tablestacados, vigas y gaviones, y el tipo de espigones, que es una península artificial, formada por los mismos elementos de los malecones.

En general, los sismos de intensidad media no afectan mayormente a los puertos porque éstos sehan diseñado además para absorber los impactos de los atraques de los buques, lo que implica unrefuerzo estructural adicional, lo que contribuye, en caso de sismos, a absorber sus efectos.Asimismo, a estas estructuras no las afecta la torsión en planta que se presenta en estructurasaltas y esbeltas con cubierta rígida. El daño más destructivo generalmente es causado por elmaremoto y ocurre por el volcamiento de malecones y espigones, que fue el caso de varios puertos chilenos que fueron destruidos por los sismos de mayo de 1960. Al respecto, elrecogimiento de las aguas, previo al tsunami, produce el volcamiento de dichas estructuras, todavez que están calculadas con base en los efectos compensatorios de fuerzas opuestas causadas por la presión del relleno de un lado menos la presión de las aguas del lado opuesto, y así, laestructura sólo resiste la diferencia entre ambas presiones. Al no existir agua, la presión delrelleno vuelca al muro, y ello destruye prácticamente al puerto.

Es diferente en cambio, el caso de “muelles transparentes”, en que no se presenta este fenómeno,y los tsunamis no constituyen riesgos de relevancia. Los muelles son estructuras transparentes, basadas en pilotes – metálicos o de hormigón – y que son esencialmente flexibles. Se diseñan deforma que las estructuras mantengan la elasticidad de los materiales, es decir, de evitar llegar al



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punto de fluencia. Estas estructuras están calculadas también para resistir el efecto de pandeo,dada su esbeltez. Consecuentemente, es necesario considerar este tipo de estructura portuaria,que está dando buenos resultados en diversas partes del mundo. Esta opción es aplicable a puertos navales, comerciales y pesqueros.

-- Institucionalidad de la infraestructura de obras públicasUn tema que dejó de manifiesto este terremoto es la integración en el desarrollo y operación deinfraestructura. Se puede ver como efectos en un sector se encadenan con el otro(telecomunicaciones con electricidad o electricidad con agua potable, etc.), lo que lleva arepensar las estrategias de su desarrollo. En particular, la relación entre infraestructura y losservicios de transporte y logística resulta fundamental para la competividad de las exportacionesnacionales e inciden significativamente en el precio final de los productos que los ciudadanosconsumen. Del mismo modo, el transporte representa un ámbito de acción imprescindible paramejorar la inclusión social, la sostenibilidad del medio ambiente y el acceso a los servicios básicos de educación y salud por parte de toda la población, especialmente de la población más pobre y rural.

Un rediseño de la infraestructura y de los sistemas de transporte hacia modos de transportemenos contaminantes y más eficientes en términos energéticos, no sólo permitiría aumentar lasostenibilidad de la región, sino también mejoraría la competitividad y productividad de laeconomía; si dicho rediseño considerara una estrategia de integración de políticas que beneficieel desarrollo económico y social, por sobre la tradicional orientación disociada y modal en laejecución de medidas. Por dicha razón, las políticas públicas deberían considerar, desde suformulación, las externalidades negativas que cada modo de transporte genera.

La implementación de una política integrada de infraestructura, transporte y logística, permitiríaotorgar un carácter estratégico a la infraestructura, dotando al país de un marco de acción que nosolamente permita recuperar la infraestructura del país sino que además dotarlo de mayorcompetitividad de cara al futuro, tal como lo han hecho las economías desarrolladas y otrasemergentes de Asia Pacifico. 22

La política para la infraestructura y el transporte, además, debe considerar que ciertas obras sonde alta sensibilidad económica, política y social, y sobre ellas deberían existir requisitos acordes.Por ejemplo, los puentes colapsados causan perjuicios severos por la pérdida de conectividadinterior, de acceso a servicios sociales, de socorro ante emergencias, entre otras, poniendo enespecial consideración las pérdidas de vidas humanas que pudiesen ocasionar los colapsosmencionados. Por lo mismo los mecanismos públicos de evaluación de proyectos deinfraestructura, deberán incorporar a futuro estos aspectos y considerar el costo alternativo de lafalta de conectividad en su evaluación.

22 Véase CEPAL (2010), Políticas integradas de infraestructura, transporte y logística: experiencias

internacionales y propuestas iniciales, Serie Recursos Naturales e infraestructura 150, para experienciasinternacionales sobre la implementación de este tipo de políticas públicas, que potencian el aporte de los servicios deinfraestructura (electricidad, transporte, agua y saneamiento y telecomunicaciones) al desarrollo económico y socialsostenible del país.



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RECOMENDACIONES RELATIVAS A LOS SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

• Reconsiderar la institucionalidad del Estado para las políticas públicas de los servicios deinfraestructura. En particular, el proceso de diseño, planeamiento, ejecución, seguimiento y controlde las políticas públicas para los servicios de infraestructura debería tender hacia la integralidad,que hace más eficiente la provisión de sus servicios y más equitativo el acceso a los mismos, a lavez que potencia los efectos de aquellos hacia el desarrollo económico y social.

• Tomar las medidas necesarias para asegurar sanas condiciones de competencia en laslicitaciones públicas y evitar actos colusivos entre empresas constructoras, especialmente enregiones donde por la magnitud de las obras o la dispersión geográfica de las mismas, empresasinternacionales o nacionales de envergadura, pudieran restarse de los procesos, disminuyendo conello significativamente los oferentes a estas licitaciones. La fiscalía nacional económica deberáestar vigilante a este mercado, y constituirse en un instrumento eficiente ante posibles licitacionesfraudulentas.

• Del mismo modo, la utilización del mecanismo de concesiones de obras de infraestructura para la reconstrucción, requerirá también revisiones y mejoras tendientes a asegurar que losmecanismos de precios internalicen adecuadamente todos los costos económicos, ambientales ysociales, asociados a las obras y la prestación de los servicios, incluyendo por cierto los riesgosante fenómenos naturales. Si la reconstrucción de las obras de infraestructura social (hospitales,escuelas y equipamiento urbano) se realizara mediante concesiones al sector privado, la revisión alactual modelo de concesiones de Chile debe ser aún más exhaustiva, habida cuenta de lascomplicaciones administrativas y legales observadas con los recintos penitenciarios donde esteesquema opera.

• En términos regulatorios, se requiere fortalecer la institucionalidad a cargo de lainfraestructura, de modo tal que se fiscalice adecuadamente los niveles de servicio exigibles a lasobras públicas y a las concesionadas, así como sancionar adecuada y oportunamente la falta deservicio si procede. Estos mecanismos de control, asimismo, deberán asegurar que seandebidamente atendidos los legítimos reclamos por perjuicios de orden económico y socialocasionados, evitando que las responsabilidades civiles y penales se diluyan, enviando con elloseñales confusas a la Sociedad.

• En el mismo sentido, podrían ser requeridas algunas modificaciones específicas sobreinspección y certificación de obras por los organismos nacionales. El colapso de algunas obras deinfraestructura permite suponer, más allá del efecto esperable por un evento de la magnitud delvivido, que podrían haber existido una sub-valuación del riesgo y consecuentemente menoresrequerimientos técnicos a los necesarios, o hubo incumplimientos o falta de fiscalización en lasobras ejecutadas.

• Fiscalizar que los protocolos de emergencias de los concesionarios hayan sido cumplidos y, de sernecesario, actualizarlos con la experiencia vivida. En todo caso, es esencial precisar y explicitar susresponsabilidades y las responsabilidades del Estado en condiciones de desastre, de manera congruentecon el marco regulatorio vigente. Del mismo modo, es importante introducir mecanismos que indiquenclaramente el tiempo de reposición de las obras a su operación normal y ajustes a la tarifa de usomientras las obras se encuentran en condiciones no operativas, sea total o parcialmente.

iii) Aspectos ambientales



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Más allá de los temas ambientales más vinculados con la fase de emergencia (principalmente provisión de agua potable y servicios de saneamiento a los afectados) un problema que seextiende en el tiempo y que afecta a los lugares donde han sucedido terremotos es la disposiciónde los escombros.

Por un lado se debe evitar que aumente la disposición de escombros en lugares nohabilitados por los riesgos de salud involucrados; En algunas ciudades de Chile este tema puede tener mayor importancia por el aporte de

material particulado a la atmósfera durante su traslado y disposición final. Por último, existe la posibilidad de reciclar escombros y, teniendo en cuenta la ocurrencia

de terremotos en Chile, sería conveniente comenzar a trabajar en esta línea, al menos conexperiencias piloto.

Aparentemente no existe una información detallada de los impactos ambientales del terremoto.Hay riesgos ambientales que también forman parte de la fase de emergencia o de un momentoinmediatamente posterior como la contaminación por vertidos de sustancias tóxicas provenientes

de actividades industriales, mineras, agrícolas (se pueden producir durante el terremoto o posteriormente, por ejemplo con la llegada de las lluvias) o por problemas con las plantas detratamiento de aguas servidas y de emisarios submarinos en zonas costeras.

Teniendo en cuenta que gran parte del impacto se ha producido en zonas costeras es importantetener información más detallada de cómo han resultado afectados los ecosistemas marinos y su posible impacto en las actividades pesquera y turística. La investigación de los impactos enecosistemas marinos requiere tiempo y recursos por lo que debe plantearse a más largo plazo. Enel ámbito pesquero se debe reforzar el monitoreo de especies por si pudiera afectar al sistemacuotas establecido y por si ello implicara ayudas al sector (especialmente a los pescadoresartesanales).

Otros posibles impactos a evaluar en zonas costeras se relacionan con la entrada de agua del mary el riesgo asociado de salinización de tierras agrícolas y pozos.

Algunas “oportunidades” a considerar en la fase de reconstrucción:

En primer lugar incorporar los aspectos ambientales en el proceso de reconstrucción. Lanecesidad de recuperar la actividad económica y la infraestructura lo antes posibleconlleva el riesgo de “relajar” la aplicación de la normativa ambiental. Lainstitucionalidad ambiental deberá resistir las presiones en este sentido.

En los planes de ordenamiento territorial de las zonas costeras se deben identificar lasáreas de riesgo donde solo estén permitidas actividades que minimicen la presenciahumana como parques, canchas deportivas etc. Yendo un poco más allá se puede evaluarla posibilidad de establecer algún tipo de protección (es decir, crear áreas protegidasmarino-costeras) en zonas de riesgo con riqueza en biodiversidad.

Oportunidades en el área de eficiencia energética; a escala local se pueden generarcambios que incorporen “sostenibilidad” en distintas dimensiones (eficiencia energética,construcción con materiales locales, uso de energías renovables, gestión sostenible de



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recursos hídrico, etc.). En esta línea, las ideas para la reconstrucción en la isla RobinsonCrusoe son muy interesantes.



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4. Gestión integral del riesgo

Todo proceso reconstructivo y de recuperación debería idealmente partir de una re-evaluación de

las condiciones de amenazas y vulnerabilidades (componentes que definen el riesgo) a fin deincorporar elementos que además de mejorar la anterior forma de manejar el riesgo, planteenacciones concretas de reducción del mismo, en el entendido de que en general éste se asocia a lafalta de evaluación, a la no incorporación en el ordenamiento espacial de actividades y uso delterritorio, o falta de valoración de la inversión necesaria para su reducción en el cálculo técnico,económico y financiero de la viabilidad de proyectos. Ello equivale a plantear como una políticageneral a ser adoptada el requerimiento del análisis de riesgo (evaluación de amenazas,vulnerabilidad, escenarios de eventos extremos) en la determinación de la viabilidad de lasacciones, programas y proyectos.

Los principios que fundamentan este marco son: a) que la pérdida humana y el impacto

económico de desastres pueden ser reducidos a través de la planificación pre-desastre y de lasinversiones en prevención, y b) que el marco estratégico y el plan de acción son eficientes entérminos de costo e implementación. Los pilares del Marco de Gestión de Riesgo y sudescripción se presentan en la figura 2.

FIGURA 2



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Estos cinco elementos conforman los cinco pilares internacionalmente reconocidos para lagestión y reducción de riesgos frente a desastres. Hay dos aspectos que se desea destacar por suimportancia estratégica: la preparación comunitaria para desastres y las posibilidades de accesarrecursos financieros para la gestión del riesgo. Sobre la primera el recuadro indica el papelcentral del liderazgo al interior de la comunidad y su articulación con los niveles formales de

autoridad.

RECUADROLA PREPARACIÓN COMUNITARIA PARA DESASTRES (PCPD)

Las comunidades en las zonas afectadas de los desastres no sólo son las víctimas reales, sino también el personal de primera respuesta. Las comunidades en zonas de alto riesgo a menudo han desarrollado sus propios mecanismos de supervivencia y las estrategias para reducir el impacto de los desastres. Esimportante tener en cuenta los conocimientos locales, y los recursos y construir sobre ellos con el fin demejorar la capacidad de la gente para resistir el impacto de los desastres.La apropiación de la reducción de desastres no debe ser quitada a la población local, puesto que quedaría

aun más impotente en el caso de que la intervención externa no se produzca. Las actividades de reducciónde desastres deben basarse en enfoques participativos que integren a las comunidades locales tanto comosea posible, teniéndolos en cuenta como actores proactivos y no receptores pasivos de la ayuda.

El involucramiento y participación de las comunidades garantiza una acción colectiva coordinada ensituaciones de emergencia.

El liderazgo de la comunidad en la reconstrucción y de una cadena de grupos capacitados a través de unenfoque participativo puede ayudar a aprovechar la capacidad de resiliencia y la inventiva de lacomunidad para enfrentar la situación. La solución es sostenible si se consigue con la participación de las personas en vez de imponerla sobre ellos.

Además, no sólo las “grandes” catástrofes destruyen la vida y medios de vida. Las pérdidas acumuladasde pequeñas inundaciones, sequías y deslizamientos de tierra pueden superar las pérdidas de lascatástrofes grandes y contribuir significativamente a una mayor vulnerabilidad a nivel local. Estosdesastres atraen poca atención de los medios y las comunidades son a menudo abandonadas a su suerte para hacer frente a la destrucción. Esto constituye otra razón para invertir en PCPD.

Fuente: Ajinder Walia, The Australian Journal of Emergency Management, Vol. 23 No. 2, mayo 2008.

Sobre el segundo aspecto, en toda estrategia de financiamiento de riesgos es preciso marcar ladiferencia entre el espectro de fenómenos de mayor frecuencia/menor costo y aquellos de menorfrecuencia/mayor costo. Por lo general, los riesgos situados en los estratos inferiores (fenómenosde mayor frecuencia/menor costo) se financian a través de mecanismos de reservas, asignaciones

presupuestarias especiales o reasignaciones presupuestarias. Estas fuentes de fondos son rara vezsuficientes para afrontar los riesgos situados en los estratos superiores, para los cuales se suelennecesitar otros instrumentos de financiamiento de riesgos. Hay mecanismos internacionalescomo el CAT DDO23 del Banco Mundial que se han diseñado para proporcionar liquidez en

23 Catastrophe Risk Deferred Drawdown Option (DDO), or CAT DDO. Para mayor información ver:http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:21670477~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:4607,00.html



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aquellos casos de desastres de mediana magnitud (o acumulativos) que no puedan financiarsecon las reservas internas, así como financiamiento transitorio mientras se movilizan otras fuentesde financiamiento en el caso de un desastre de grandes proporciones.

Dentro del proceso de gestión del riesgo financiero, la gestión de las obligaciones contingentes,

es decir, aquellas obligaciones monetarias que dependen de la ocurrencia de eventos futuros einciertos, juega un papel cada vez más importante dentro del proceso de planeación, ejecución ycontrol financiero de las entidades públicas. En razón al impacto económico que causa laocurrencia de un desastre natural, los países están empezando a diseñar estrategias financieras para reducir su vulnerabilidad fiscal.

RECUADROFINANCIAMIENTO DEL RIESGO CATASTRÓFICO

En resumen, la estructura de financiamiento catastrófico debe considerar 3 pilares

a) Evaluación del pasivo contingente del gobierno, a través de modelos de riesgo que reflejen la

exposición a los desastres naturales, y las perdidas asociadas a diferentes eventos.

b) Promoción de la transferencia del riesgo a mercados de seguros competitivos. El gobierno puedereducir su pasivo contingente promoviendo el aseguramiento entre los privados. Ante la ocurrencia de undesastre natural, el gobierno puede concentrar sus esfuerzos en atender a las clases menos favorecidas.

c) Financiamiento del riesgo soberano. El gobierno puede gestionar su pasivo contingente promoviendo elaseguramiento de sus activos públicos, y buscando mecanismos para proteger su presupuesto contra crisisde liquidez. El Banco Mundial, como otros organismos financieros, está en disposición de continuarapoyando al Gobierno en sus esfuerzos por desarrollar un marco legal e institucional efectivo queincorpore la gestión integral de riesgo, como un eje transversal en el proceso de planificación nacional,dentro de los sectores críticos y los diferentes niveles de la administración de gobierno.

Fuente: (Cummings y Mahul, Banco Mundial 2008)

a) Antecedentes sobre riesgo y vulnerabilidad de Chile24.

Como consecuencia de sus características físico ambientales, ha sido a lo largo de su historiaafectada recurrentemente por distintos tipos fenómenos naturales. Los más recurrentes se asociana sismos, tsunamis, erupciones volcánicas, sequías e intensas lluvias que, han desencadenadoinundaciones y aluviones. De los anteriores, los terremotos son el fenómeno natural de mayorimpacto en el país desde el punto de vista de pérdidas materiales, Chile ostenta ser el país mássísmico a nivel mundial, así como también el que ha registrado el evento sísmico (terremoto) de

mayor liberación de energía, que corresponde al que tuvo lugar en Mayo de 1960 al sur del país.En los últimos 30 años se han ocurrido 8 importantes, los últimos en 1997 y 2005 en la zonanorte del país. Desde el punto de vista económico y social tanto los fenómenos sísmicos comoclimáticos presentan un gran impacto.

24 Tomado de BID-CEPAL (2007) , Información para la gestión de riesgo de desastres. Estudio de caso de cinco

países. Estudio de caso, Chile.



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CUADRO 2IMPACTO DE TERREMOTOS EN CHILE ENTRE 1975 Y 2005

Fuente: ONEMI

La ausencia de registros válidos, agrega, por una parte, una dificultad a la hora de evaluar las

consecuencias económicas de tales eventos. Una aproximación al impacto de los desastres en el país se puede apreciar en el perfil que para el país presenta la base de datos internacional delCRED:

CUADRO 3RESUMEN DE PRINCIPALES DESASTRES GEOFÍSICOS Y CLIMATÓLOGICOS REGISTRADOS EN

CHILE, 1900-2009

Tipo de evento Número de

eventosMuertos

Poblaciónafectada

Daños (MillonesUS$ contantes

2009)

Sequía Sequía 2 - 120,000 3,891

Terremoto a) 26 58,855 6,031,245 304,570Movimiento telúricoTsunami 1 100 - -

Temperatura extrema

Olas defrío/Inviernoscondicionesextremas 5 8 35,000 3

Inundación Lluvias/deshielos 26 1,040 1,438,891 6,304Movimiento de tierrahumedos

Avalanchas/deslizamientos 4 229 82,841 23

Tormenta Tormenta 13 267 503,541 3,615Volcánica Erupción volcánica 6 110 75,550 58TOTAL 83 60,609 8,287,068 318,465

a/ Refleja el valor presente de los eventos sísmicos del pasado, no incluye el terremoto del 27 de febrero

Fuente: Desastres "EM-DAT: The OFDA/CRED International Disaster Database.Actualizada: May-12-2010 www.em-dat.net -Université Catholique de Louvain - Brussels - Belgium".



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c) Análisis de riesgo (evaluación de amenazas, vulnerabil idad,escenarios de eventos extremos).

En Chile, existen diversas Instituciones dedicadas a la generación de información de caráctercientífico y técnico, útil para la realización de investigación y desarrollo de estudios de interés en

el ámbito de los fenómenos naturales. Su examen, demuestra un desarrollo mayor en lo que serefiere a amenazas, especialmente en áreas como la meteorología o sismología, donde existe unimportante número y cobertura de información disponible. La existencia de este tipo deinformación, no responde necesariamente a planes de gestión de riesgo, si no que, forma parte delas funciones habituales de los diferentes organismos, careciéndose de una política central queordene y permita un aprovechamiento mejor de los datos que se disponen, resultando un altogrado de dispersión que limita el acceso a ésta . Otro aspecto que contribuye a un uso limitado dela información, es el costo que posee, restringiendo su acceso tanto a entidades públicas como privadas. A pesar de que los fenómenos naturales han sido recurrentes en el tiempo, no existenregistros históricos a partir de los que sea posible obtener información integral de los efectosgenerados por éstos.

Por otra parte, en la mayoría de los casos los informes técnicos generados post-evento, contienenmayoritariamente información de la población afectada y sus viviendas, careciendo dereferencias a las pérdidas de los sectores económicos.25

d) Gestión financiera del riesgo (mecanismos de transferencia delriesgo, seguros y coaseguros).

A diferencia de otros países, en Chile no existe un fondo destinado específicamente a cubrirsituaciones de Desastres. Sin embargo, se establecen disposiciones legales, mediante las cualesse autoriza la utilización de fondos del presupuesto anual de la nación y gastar un monto nosuperior al 2% del total del gasto anual aprobado por la Ley de Presupuestos. Aunque esta posibilidad existe, el mecanismo utilizado en la institucionalidad pública ha sido la orientación permanente de superar los eventos catastróficos a través de los mecanismos regulares(especialmente presupuesto normales anuales), en la medida que cada situación lo permita,utilizando para ello un sistema de reasignación de recursos. Las reasignaciones seoperacionalizan a través de decretos del Ministerio de Hacienda, que rebajan determinadas partidas presupuestarias con el propósito de aumentar otras, dentro del límite global absoluto del presupuesto de la Nación definido por la ley de presupuestos de cada año. No obstante lo anteriorexisten asignaciones presupuestarias regulares para Unidades de Emergencia de algunosministerios, la que tienen una asignación mínima y nominal, pero que permite la apertura de losítems a los que de ser necesario se transfieren fondos desde provisiones estipuladas en el presupuesto de cada año. Es importante destacar que una vez que se produce la emergencia y setransfieren los fondos, el monto transferido no pasa a engrosar el presupuesto de la repartición

25 A partir del año 1997, la Oficina Nacional de Emergencia, ONEMI, sistematiza la información, elaborando unregistro de todas las emergencias ocurridas a nivel país. Estos compendios están enfocados fundamentalmente adescribir las características actuales de la emergencia, quedando por lo tanto sin desarrollo lo referente al análisis delas pérdidas económicas. Ver de nuevo CEPAL-BID (2007), P.35-49.



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que lo recibe. Los recursos necesarios para enfrentar la etapa de reconstrucción por lo generaldeben esperar hasta el año presupuestario siguiente, por cuanto son incluidos en los presupuestosde los respectivos Ministerios Sectoriales.

En cuanto a la prevención, cada año, a través del presupuesto anual de las reparticiones públicas,

se destinan recursos para programas de inversión cuya finalidad es prevenir o mitigar los efectosde eventuales catástrofes mejorando la infraestructura existente. Lo mismo ocurre con los programas que tienen por objeto la reconstrucción de infraestructura afectada por un desastre,que al ser aprobados por el Sistema Nacional de Inversiones, se incorporan al presupuesto anualde la repartición que los presenta. En cuanto a la transferencia del riesgo por la vía de losseguros, en la actualidad en Chile no existe ninguna política que fomente la obtención de unresguardo de la infraestructura pública a través de la contratación de estos. A pesar del alto gradode penetración del mercado asegurador, en general el nivel de aseguramiento del sector públicoes muy bajo, y sólo grandes empresas estatales y parte de los gobiernos locales tienen algún nivelde resguardo. El Estado ha optado por asumir las pérdidas generadas por sismos o cualquier otrosiniestro que afecte a la infraestructura pública. El argumento general para este tipo de

comportamiento se relaciona con el alto costo de las primas. La mayor presencia está en elaseguramiento frente a eventos sísmicos, sin embargo, los niveles observados aún son bajos ynormalmente vinculados a grandes empresas e industrias y al sector inmobiliario, en este últimocaso como un requerimiento para la obtención de créditos hipotecarios. A nivel de empresas privadas, muestran una tasa mayor en lo que respecta a grandes firmas, pero es muy bajo en elcaso de las medianas y pequeñas.

En general, se puede decir que existe una práctica del sector público de transferir los costos derehabilitación y recuperación al sector privado (empresas y personas). En el caso de desastresmayores, que involucran a grupos vulnerables, el Estado asume el papel preponderante, conacciones financieras y materiales. Está establecido el concepto, a nivel nacional, que larecuperación del desastre es responsabilidad de cada individuo, empresa o institución afectada.El Estado, si bien participa activamente en el proceso de recuperación a través de susinstituciones, orienta una parte importante de su política a fomentar la autorecuperación.

Por último desde el punto de vista de pérdidas económicas, a pesar de que pareciera ser que el país no se encontrara suficientemente preparado para enfrentar una eventual situación decatástrofe, a la fecha en país a enfrentado eventos de varios tipos (terremotos, inundaciones einviernos blancos), sin que por ello se haya visto sobrepasado en su capacidad financiera porhacer frente a tales situaciones.

A continuación esbozaremos algunas de las soluciones privadas y públicas que se han buscadoen este sentido, enfatizando la experiencia internacional relativa a terremotos.

Dos hechos que resalta la literatura es que en la situación post-desastre no todos los agentestienen cobertura y para los que la tienen, ésta no es total.26 En otras palabras, ex ante no habíanadquirido seguro en contra de la eventualidad. En el caso de seguros privados factores de

26 En cifras suministradas por el ministro de Hacienda Felipe Larraín en la presentación que ofreció en el Centro deEstudios Públicos (CEP) el 29 de abril de 2010 se observa que 12,3% del daño estimado por el gobierno tienecobertura de seguros.



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demanda y de oferta explican los motivos. Con relación a los primeros, hay que destacar que lalongitud del retorno de estos eventos hace que la probabilidad de ocurrencia que los agentes seamuy baja, por ejemplo, la última vez que la región metropolitana de Santiago fue afectada por unsismo, antes del que aconteció el 26 de febrero de este año, fue en 1985. En 25 años ese eventose diluyó en la memoria popular y no es tomado en cuenta en el momento de adquirir un

inmueble, mucho menos como determinante de la adquisición de un seguro. Igualmente, puedeimplicar cierto relajamiento de las autoridades competentes en autorizar construcciones sobretodo en lo referente a la idoneidad de los suelos para edificar. En segundo término, en estascircunstancias los agentes pueden tener tasas de descuento superiores a las del mercado paracomparar beneficios contingentes futuros con costos presentes. La literatura especializadasupone que todos los agentes tienen el poder adquisitivo para comprar seguros y que por losmotivos anteriores no lo hacen, sin embargo es un hecho inobjetable que muchos hogares o pequeñas empresas no disponen de los recursos y/o la información para protegersefinancieramente ante las tragedias. Este es el caso de las Regiones afectadas que como sedescribió anteriormente están entre las que poseen los mayores índices de pobreza de Chile.

Desde el punto de vista de la oferta tanto la incertidumbre del riesgo

27

, lo que implica mayores primas,28 así como los temores a pérdidas importantes por parte de las aseguradoras hace queestas no sean proclives a ofrecer productos para coberturas ante estas eventualidades. 29 Si bienesto es cierto en términos internacionales en el caso chileno pareciera que esta no ha sido la principal restricción debido a la presencia de aseguradoras internacionales,30 siendo el mercadochileno una parte muy pequeña de su cartera total.

El espacio para la acción del sector público es claro en términos de aseguramiento contraterremotos y tsunamis. A nivel internacional una vertiente de la acción pública se ha orientado agenerar consorcios de seguros o reaseguros públicos. Algunas de las más importantes son lassiguientes:31

Estados Unidos. En 1996 se estableció la Autoridad Californiana en Materia de Terremotos32 con el objeto de aliviar la presión sobre las aseguradoras privadas. Estableció un programa demini-pólizas con una franquicia mayor y cobertura más limitada para las estructuras exterioresque las pólizas convencionales de seguros contra terremotos. La gestión es pública y elfinanciamiento privado. El Estado de California no ofrece ninguna garantía, es decir si los daños producidos [por un terremoto agotan el fondo, los siniestros se pagaran a través de un prorrateo.

27 Ver Kunreuther, H., J. Meszaros, R. Hogarth y M. Spranca (1995) “Ambiguity and Underwriter Decision

Processes” Journal of Economic Behavior and Organization, 26, 337-52.28 Según información a aprecida en el Diario Financiero (13 de mayo de 2010) pag. 18, las primas de seguros contraterremoto en Chile podrían incrementar en 50%.29 Ver Kunreuther, H. (1996) “Mitigating Disaster Losses through Insurance” Journal of Risk and Uncertainty, 12,171-187.30 Mapfre Re, Swiss Re, Ace Tempest Re, RSA, New Hampshire -unidad de AIG (NYSE: AIG)- y la Munich Re;Zurich, Liberty Mutual, Cardif, Chartis cubren un 87% de los seguros del país.31 Ver OCDE (2007) “Riesgos Ambientales y Seguros: Un Análisis Comparativo del Papel de los Seguros en laGestión de Riesgos Relacionados con el Medio Ambiente”.32 California Earthquake Authority.



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Nueva Zelanda. En 1994 se creó la Comisión de Terremotos (CT) que es el proveedor másimportante de seguros contra desastres sísmicos, tsunamis, deslizamientos de tierra y actividadvolcánica para los propietarios de viviendas residenciales. La CT gestiona el Fondo de Desastres Naturales. El seguro contra terremotos es vendido por el sector privado, ya que va atado a las pólizas contra incendio comercializados por éste. Las primas se adicionan al costo de la póliza

base y las aseguradoras privadas las trasladan a la CT. Esta Comisión se encarga de organizar elreaseguro y el gobierno garantiza que el Fondo cumplirá todas sus obligaciones.

Japón. En 1996 la Compañía Japonesa de Reaseguro contra Terremotos estableció un programa que cubre las viviendas residenciales contra terremotos. La adquisición del segurocontra terremoto es voluntaria. Esta comisión es un ente privado que transfiere parte del riesgo alsector público y actúa fundamentalmente como una reaseguradora de las compañías privadas ysu solvencia se apoya en acuerdos con el gobierno japonés.

Turquía. En 2000 fue fundado el Consorcio Turco de Seguros contra Catástrofes (CTSC) encooperación con el Banco Mundial. Estableció un seguro obligatorio contra terremotos para

viviendas registradas a través del Programa contra Terremotos. Es el principal proveedor de éstetipo de seguros en Turquía. La cobertura está establecida en las pólizas cuyas primas varíansegún el grado de sismicidad, calidad de construcción y tipo de suelo. La CTSC funciona comouna entidad de transferencia de riesgo catastrófico y de financiación del riesgo. Con aseguradoras privadas se pueden contratar pólizas por montos que excedan a los de la CTSC.

La reconstrucción ofrece una oportunidad de realizar una gestión integral de riesgo. De ser ese elcaso, se reducirían los riesgos y la participación gubernamental en el tema de seguros de seríamenos onerosa. La experiencia internacional mencionada implica costos fiscales pero la accióndel sector público pareciera ser necesaria en este ámbito ya que contribuiría a mitigar situacionessobre todo en el caso de las viviendas como las que actualmente están padeciendo muchasfamilias de bajos ingresos en las Regiones más afectadas por el terremoto. Para ese grupo socialsu principal activo eran las viviendas que poseían.

e) Ordenamiento territorial y planificación urbana

A fin de avanzar este principio se listan algunas recomendaciones a manera de ejemplo:• Diseñar una normativa sobre el uso del suelo urbano y rural que garantice la

seguridad de las inversiones;• Promover la relocalización de actividades y asentamientos bajo el criterio de

promover usos productivos alternativos en zonas de menores riesgos;

• Orientar planes de inversión pública y privada en el territorio en los que el análisis delimpacto de tales inversiones sobre los riesgos será explícito y factor para definir laviabilidad de los mismos;

• Desarrollar métodos para mantener el riesgo de los proyectos de inversión a nivelessocialmente aceptables;

• Promover la mejora de los materiales y métodos de construcción de edificaciones yredes críticas, tomando en cuenta que para funcionamiento optimo ha de considerarsesu impacto a nivel regional;



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Fortalecer la capacidad regional y local, para analizar las condiciones de riesgo de naturales, paradiseñar, negociar e implementar soluciones que reduzcan la vulnerabilidad. Ello implicaincorporar un cambio de visión integral del territorio (suelo, vivienda, espacio público servicios públicos y empleo e ingreso) valorando la identidad urbana de las ciudades, detectandooportunidades y mejorando la calidad de vida de sus habitantes, definida ésta en términos de

sustentabilidad y eficiencia en el uso de los recursos, además de la capacidad de generación deingresos y medios de vida.

EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LAREHABILITACIÓN Y LA RECONSTRUCCIÓN EN EL CORTO Y EN EL MEDIANO PLAZO

Estrategia de Ordenamiento Territorial y Gestión de Riesgo contiene:

a) Implementar la normativa de Planes Regionales de Ordenamiento Territorialb) Desarrollar estudios de pre-inversión y normativos, para determinar en los proyectos de inversión el

grado de exposición frente amenazas naturalesc) Diseñar estándares de construcción para disminuir la susceptibilidad frente a eventos naturales con

características de riesgo.d) Creación o fortalecimiento de incentivos económicos para la reducción del riesgo. Por ejemplo,

primas de seguros.e) Realizar mapas de amenazas naturales a nivel regional.f) Identificar edificaciones residenciales, instalaciones y redes criticas expuestas a amenazas naturales.g) Realizar análisis de vulnerabilidad de edificaciones residenciales, instalaciones y redes críticas.

(evaluar la susceptibilidad)h) Desarrollar incentivos económicos y opciones de financiamiento para el disminuir la vulnerabilidad

de las edificaciones residenciales, instalaciones y redes críticas.i) Desarrollar mecanismos de formación continua para que funcionarios responsables de planificación

regional y local, conozcan la problemática del riesgo natural, sus causas y posibles mecanismos decontrol.

j) Fomento de una cultura global de la seguridad a nivel local, proceso de capacitación de ampliossectores de la sociedad que inciden en la creación del riesgo y en la sensibilización y conciencia sobreel riesgo.

ESTRATEGIA DE DESARROLLO URBANO SUSTENTABLE Y VIVIENDA ECO-EFICIENTEQUE CONTENDRÍA :

a) Agenda Urbana Sostenible en las zonas afectadas, en el marco de un Ordenamiento Territorial, queintegra la agenda verde + la agenda marrón, e incorpora criterios de eco-eficiencia en vivienda, suelo,espacios públicos, servicios públicos, empleo e ingresos.

b) Plan Nacional de Construcción y Reconstrucción de Viviendas, que incluye códigos de construcción

sustentables y eco eficientesc) Elaboración y actualización de Planes Reguladores, y Planes Maestros de Diseño Urbano integrado para pueblos y localidades menores en las zonas afectadas.

d) Plan de Proyectos Urbanos emblemáticos de alto impacto, por ejemplo la instalación del CentroSismológico Internacional ubicado en la ciudad de Concepción y el Proyecto de Antonio Gaudí paraChile – Rancagua.

e) Mecanismos de Gestión Urbana Sostenible que incorporan:- Consideraciones para la descentralización, que dan mayor fluidez a la coordinación entre el nivel

nacional y el nivel local.



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- Identificación de la capacidad instalada a nivel nacional y regional, con el fin de generar programas que permitan capturar a nivel local el valor generado por los procesos de reconstrucción.

- Mecanismos de evaluación de control de los resultados, con indicadores de resultado y unmonitoreo permanente.

- Gestión de suelo: banco de suelos (terrenos) de uso público de libre disposición, para servicios públicos de emergencia, viviendas de emergencia, land readjustment y otros.

f) Gobernabilidad par la reconstrucción : La incorporación de un Modelo de Triple Hélice (empresa-gobierno-universidad/instituciones internacionales), que incluye: Participación Ciudadana ydescentralización de decisiones; prioridades gobierno local.

g) Promover e incentivar el uso de la eco eficiencia a través del desarrollo de subsidioscomplementarios.

h) Innovar en los materiales y en los sistemas constructivos, incorporando nuevos procedimientos,normativas, tecnologías, estándares, mecanismos y certificaciones técnicas.

i) Incorporar a los procesos de reconstrucción la mano de obra local, así como recursos, materiales, paracrear nuevas fuentes de empleos.

j) La posible creación de una Agencia de Reconstrucción, en el marco de la institucionalidad vigente(GORES), que articula a nivel territorial los planes.

f) El uso de los sistemas más avanzados de comunicación parareducir el riesgo

Ante una situación de crisis como la vivida a causa del terremoto, las redes tradicionales decomunicación presentaron severas limitaciones específicamente en lo que se refiere al manejo deun incremento masivo de demanda; por otro lado, las redes de banda ancha por suscaracterísticas presentarían mejores posibilidades de enfrentar este tipo de situaciones, siendoademás que en la práctica demostraron tener una mayor flexibilidad para generar aplicaciones yformas alternativas de comunicación permitiendo que no solo instituciones sino principalmente

los propios usuarios sean los que generen servicios de utilidad pública.

Ello es particularmente factible dado que Chile es uno de los países más “conectados” de laregión, con una penetración de Internet cercana al 40% de los hogares, mientras que el promedioen América Latina se encuentra alrededor del 15%. Sin embargo, al interior presenta diferenciasen cuanto al acceso. A excepción de la telefonía móvil que estaría prácticamente al alcance detodos, (96,7% de penetración por habitante y 361,72% en hogares) los servicios de telefonía fijay principalmente Internet muestran disparidades entre zonas dentro del país. De hecho loocurrido tras el desastre demostró su potencialidad: debido al mencionado colapso de los medios“tradicionales” de comunicación, surgieron algunas alternativas utilizadas como herramientas para facilitar el contacto entre las personas, como las aplicaciones accesibles a través de Internet

Facebook y Twitter. A través de Facebook, las personas pudieron contactarse con sus familiaresy cercanos para conocer el estado en que se encontraban. También se crearon grupos tanto paraayudar como para brindar información sobre el terremoto. Algunos de ellos son: TerremotoChile-Apoyo Total, con enlaces de la Cruz Roja Internacional para apoyar a los damnificados,Facebook Achirem, de la Asociación de Chilenos Residentes en México con información sobreel terremoto, y Terremoto en Chile, también con noticias y palabras de apoyo al pueblo chileno.En Twitter, a través de #terremotochile, #fuerzachile y #Chileearthquake se gestionaron la búsqueda de personas, solicitudes de ayuda y obtención de información.



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Evidentemente las ventajas señaladas y la posibilidad de generar externalidades positivas dered33 van a ser posibles en la medida que este tipo de comunicaciones, aplicaciones y redes esténal alcance de la mayor parte de la población. La magnitud de los efectos benéficos va a dependerde la masificación y penetración de las redes, los anchos de banda disponibles (tanto a nivel localcomo internacional) así como de las complementariedades existentes entre la infraestructura

tanto de redes como de terminales, de aplicaciones y servicios disponibles, y de las capacidadesde los usuarios para utilizarlos efectivamente.

El desarrollo de estos elementos debe realizarse de manera equilibrada en lo que se refiere a sudotación ya que sin una infraestructura adecuada no es posible acceder ni proveer los servicios,deben estar disponibles también aplicaciones y contenidos adecuados a las tecnologías yfundamentalmente deben desarrollarse las capacidades de los usuarios para el uso efectivo yaprovechamiento de los servicios. Tanto el desarrollo de capacidades como la generación decontenidos y aplicaciones adecuados a las necesidades y realidades de cada segmento, van a permitir percibir de mejor manera la utilidad y beneficios de utilizar la banda ancha.

De los hechos recientes se puede inferir que un entorno de mayor penetración de banda anchacon usuarios más familiarizados y capacitados en la utilización de aplicaciones y contenidos,hubiera generado una mayor fluidez de las comunicaciones y el acceso más amplio e inmediatode la población a servicios informativos vitales en momentos de crisis. En ese sentido, la bandaancha debía ser considerada un servicio básico de comunicaciones y el proceso de reconstrucción presentaría la oportunidad de desarrollar masivamente su infraestructura así como universalizarsu uso en las diversas actividades tanto económicas como sociales para, a través de la inclusiónde los segmentos vulnerables de la población, poder multiplicar los beneficios derivados de suutilización en la sociedad.

33 En Chile se generó el portal www.chileclic.gob.cl, en este portal se concentró información de ayuda para la crisisincluyendo una aplicación para intercambio de información sobre personas desaparecidas. Este es un claro ejemplode un servicio cuya utilidad aumenta al tener más usuarios conectados.



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5. Más allá del terremoto: nuevos vínculos analíticos entrecambio climático y desastres

El cambio climático ya representa una restricción adicional al crecimiento económico, cuyas

consecuencias económicas aún no han sido apropiadamente internalizadas. La construcción deuna estrategia para transitar a una senda de crecimiento con adaptación al cambio climático essinérgica con una de reducción del riesgo. Pero ello no basta, se requiere avanzar hacia lamitigación –el enfrentar las causas subyacentes del cambio climático al nivel local y nacional. Eldesastre abre espacios para buscar procesos reconstructivos que avancen en la dirección del usode tecnologías y modalidades de desarrollo conducentes a una baja en las emisiones de gasesinvernadero y de carbono. Un proceso como la reconstrucción puede ilustrar que no debeentenderse como una opción opuesta al crecimiento económico. Dado que la transición a unaeconomía baja en carbono es una tarea en extremo compleja que involucra cambios substantivosen los estilos de desarrollo económico y el abandono de inversiones que operan rentablemente,cuando tales inversiones se ven destruidas o afectadas por un desastre se abre la posibilidad de proponer que la reconstrucción propicie tales cambios o que, al menos, no reproduzca los patrones y estilos “carbonizantes” que fueron afectados.

Los actuales estilos de desarrollo en general –y hay evidencia empírica de que en Chile como enel resto de América Latina—muestran una estrecha asociación positive entre ingreso per cápita,consumo de energía y emisiones de gases de efecto invernadero, para construir una senda baja encarbón se requiere desacoplar esta trayectoria. Se requiere por lo tanto promover mediantediversos tipos de políticas y en el manejo macroeconómico un desacoplamiento de esa relación,es decir utilizar los instrumentos de política monetaria, fiscal, crediticia y de empleo para que larelación positiva entre crecimiento y emisiones se altere. En este contexto la recuperación yreconstrucción tras un desastre de la magnitud sufrida por Chile puede abrir opciones nuevas quese apliquen primero en el proceso reconstructivo para luego ver la viabilidad de sugeneralización a la economía y el país en su conjunto. Partiendo del hecho de que la trayectoriade crecimiento potencial se altera –al menos en el corto plazo—por el desastre, proponermedidas que a la vez que lleven a una trayectoria de crecimiento más acelerado a fin de retomaren el corto plazo el crecimiento potencial, lleven a una razón menor entre emisiones ycomportamiento macroeconómico. Para ello se requiere identificar los patrones sistémicos quetiene el desastre sobre las variables macroeconómicas y cómo se alterarán por el mismo losdéficit (fiscal y externo), las tasas de interés y de retorno de las inversiones, el empleo y losimpactos sociales y cuáles sendas alternativas hay en el proceso de reconstrucción que tenganefectos sinérgicos con múltiples objetivos: reconstrucción y resiliencia, reconstrucción yeficiencia energética, reconstrucción y reducción de brechas sociales pre-existentes,reconstrucción y mejor equilibrio regional, reconstrucción y ampliación de la participación local.

En este sentido un aspecto crecientemente importante en términos estratégicos es la mitigaciónde las causas globales del cambio climático y aportar a la reducción del aporte nacional almismo. La reconstrucción podría optar por adoptar medidas en este sentido a través de:

- Realizar una estrategia de rampa (escalonamiento) de precios de la energía y de bienes yservicios intensivos en carbono que reflejen su verdadero costo ambiental. Ello implicaimponer impuestos a las emisiones de CO2. Conforme a simulaciones existentes se muestra



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que ello tendría un efecto menor en términos de afectar negativamente la trayectoria delconsumo, pero aumentaría la recaudación fiscal como consecuencia de la baja elasticidad precio de la demanda de energía.

- Complementar esta estrategia de precios con regulaciones para una mayor eficienciaenergética y en transporte.

-

Adoptar tecnologías de construcción y modalidades y patrones de asentamientos y diseñoespacial y de redes vitales consistentes con lo que se conoce como infraestructura verde.Algunas medidas específicas son:

- En el sector del transporte, por ejemplo, se llevar a caboi) rediseño de las rutas no solo con criterios de mayor resiliencia frente a las amenazas de

desastres pero con criterios de eficiencia energética (mayor transitabilidad, menoresdistancias, eliminación de retornos y desvíos, etc.),

ii) promover uso de medios de transportes más eficientes en términos de capacidad de cargay consumo de combustibles, por ejemplo mediante el uso de trenes y promoción delcabotaje costero, lo cual tendría además el efecto positivo sinérgico de generaralternativas de transporte en caso de ruptura o interrupción de las vías tradicionalmente

usadas.iii) Mejorar y desarrollar infraestructura de transporte público.iv) Mayor diseño urbano, generando ejes y vialidades transversales para evitar rutas largas,

así como reduciendo las distancias y tiempos de recorrido esperables entre lugares dehabitación, centros de trabajo y áreas de comercio y producción.

- Desarrollo de una mejor matriz de generación de energía. Ello implica energías renovables,como por ejemplo,i) asociadas a la gestión de cuencas lo que además tendría el efecto sinérgico de controlar

los cauces frente al riesgo de crecidas, avenidas e inundaciones,ii) el uso de fuentes no convencionales y renovables, tomando en cuenta la posible validez

de alternativas asociadas a bio-combustibles y la energía nuclear.iii) el aprovechamiento de fuentes naturales existentes vinculadas a la geomorfología y

vulcanología propias del país (energía geotérmica, aprovechamiento del largo bordecostero y las mareas, etc.)

- Reducción de la demanda energética por cambios de tecnología en la iluminación urbana ydoméstica y la promoción de edificios y viviendas verdes (considerando posibles incentivosiniciales además del beneficio de mediano y largo plazo de reducción de la factura a pagar alas empresas proveedoras. En la aplicación de instrumentos específicos tales como subsidioso créditos verdes puede ser oportuno en la reconstrucción incluirlos como parte de los beneficios y apoyos a los damnificados “condicionado” montos adicionales o menores cobrosal uso de determinadas tecnologías, sistemas de iluminación, insulación térmica, etc.

- Proyectos específicos “verdes”, en sectores en que la competitividad se eleva al incluirse lostemas de sustentabilidad y protección ambiental como en el caso del turismo –más allá de losdesarrollos ecoturísticos propiamente tales, la agricultura orgánica, el desarrollo de proyectoscon baja huella de carbono y con prospectiva para reducir las emisiones futuras asociados a productos y serviciios de alto valor agregado y con tasas positivas (por encima del promediode otros proyectos) de generación de empleo.



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RECONSTRUCCIÓN, ECONOMÍA VERDE Y CAMBIO CLIMÁTICO

- Aprovechar las necesidades financieras de la reconstrucción para introducir incentivos ydesincentivos que conduzcan hacia una economía baja en carbono. Alterar la estructura tributaria para tasar males y externalidades negativas, en vez de bienes, y eliminar subsidios perversos y pasivos contingentes.

Por ejemplo• Se recomienda elevar el impuesto a los combustibles hasta que incorpore plenamente los

costos sociales asociados (el impuesto a los combustibles es más regresivo que el IVA)• Generar cargos por residuos peligrosos y cargos por emisiones de contaminantes al aire y

agua- Gravar las rentas de los recursos naturales para mantener el acervo de capital de la economía(que incluye el capital natural, físico y humano), aplicando el criterio de sostenibilidad débil. Lasregalías deben aplicarse no solo a la minería del cobre.- Sobre la base de la información ya disponible incorporar medidas estructurales de adaptación ala variabilidad climática beneficiosas bajo cualquier escenario. Por ejemplo:

• Recuperar la infraestructura de riego considerando las restricciones futuras de mayorescasez hídrica. Las políticas de fomento del riego debe contemplar explícitamente los

impactos del cambio climático, incluyendo análisis de incertidumbre y por ende, laevaluación de los proyectos de infraestructura deben basarse en escenarios futuros sobrehidrología, climatología (y beneficios esperados) más que en comportamientos históricos.

• Adquirir terrenos aledaños a áreas protegidas o declarar áreas protegidas en zonas deriesgo catastrófico (volcanes, maremotos, etc), que permitan aumentar la dispersión yconservación de especies amenazas por el cambio climático y, a la vez, se conformen en barreras a la entrada para procesos de reconstrucción en zonas de riesgo.

• Reevaluar los protocolos de diseño de obras de infraestructura para mejorar su resistenciaante fenómenos extremos, conjuntamente con la mejora de los condiciones de monitoreo.En zonas costeras y en la infraestructura asociada, evaluar los impactos futuros delcambio climático en el diseño de obras y protocolos de operación.

- Aprovechar el proceso de reconstrucción para fomentar una economía baja en carbono tanto enel sector energético (principalmente generación eléctrica y transporte) y no energético. Porejemplo:

• Los incentivos económicos para la reconstrucción deben considerar en su diseño elPrograma País de Eficiencia Energética y la ley de fomento de energía renovables noconvencionales.

• Las políticas de fomento productivo como la depreciación acelerada deben potenciar elreemplazo de maquinaria y equipo por otros más eficientes y limpios.

• Fomentar el aumento de áreas boscosas, renovación de tierras degradadas, etc que actúencomo sumidero de CO2, lo que además contribuye a la gestión de riesgos.



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ANEXO I

MECANISMOS Y SUGERENCIAS PARA LA RECOLECCIÓN DEINFORMACIÓN SOCIO-ECONÓMICA ANTE DESASTRES.

Dado que después de todo desastre, es preciso emprender programas para la reconstrucción yreparación de los acervos destruidos o dañados total o parcialmente, y la recuperación del nivelde actividades económicas y servicios, y dada la periodicidad elevada de desastres en el país (si bien no de la fuerza del sismo del 27 de febrero) es preciso tener una mejor gestión de la

información requerida para la toma de decisiones relativas a las necesidades financieras paralograr esa recuperación y reconstrucción usualmente se estiman con base en el valor de losacervos destruidos (daños) y de las pérdidas de producción, y deben corresponder a unaestrategia que abarque todos los sectores en correspondencia con el grado de afectación que cadauno ha sufrido.

Dado que es preciso separar las necesidades financieras que surgen luego del desastre de aquellasque se refieren al desarrollo normal (sin desastre) del país afectado, para asegurar que ambas serefuercen mutuamente en lugar de que se produzca una u otra en desmedro de la otra, por lotanto, la estimación de las necesidades financieras para la recuperación y reconstrucción post-desastre deben basarse en una adecuada y sólida evaluación cuantitativa del valor de los acervos

destruidos y de las pérdidas o disminución de la producción y los servicios. Solamente cuando sedispone de tal valoración de daños y pérdidas es posible abordar la etapa de la formulación de lasnecesidades, y determinar los lineamientos generales de la estrategia de recuperación yreconstrucción.

Se requiere tener una idea clara acerca de los efectos que se deben exclusivamente al terremoto,excluyendo daños o problemas pre-existentes que deben atenderse con cargo al programa dedesarrollo normal del país. Internacionalmente se han generalizado dos procesos de evaluacióndel impacto socioeconómico de los desastres: la metodología de la CEPAL (conocidainternacionalmente por las siglas DALA, que significan en inglés Damage and Loss

Assessment )y, apoyado en ella, un acuerdo trilateral entre el sistema de Naciones Unidas, el

Banco Mundial y la Unión Europea para evaluar las necesidades post desastre (conocido por sussiglas en inglés: Post Disaster Needs Assessment, PDNA)34

Para ello se precisa uniformar criterios de valoración, sugiriéndose que lo más útil es usar elcosto de reposición de los acervos destruidos empleando las mismas características que teníanantes del desastre y los precios unitarios prevalecientes en las zonas afectadas antes del desastre,

34 Se anexa un cuadro comparativo de los dos procesos.



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sino que representan el costo de reconstruir esos acervos en muchos casos bajo circunstancias ycriterios no homogéneos entre sectores de mejoramiento que más bien corresponden al desarrollonormal del sector bajo análisis. Dado que esos criterios de mejoramiento pueden no sonuniformes entre los sectores, ya que hay algunos que claramente desean la adopción deestándares de desarrollo distintos a los pre-existentes, y no pueden equipararse con los

propuestos para otros sectores, se requiere adoptar criterios homogenizadores pare evitar que setengan ponderaciones diferentes e induzcan a dar peso y prioridades distintas a las que surgiríande una valoración consistente. Para ello, en cada sector, se requieren los costos unitariosespecíficos de valoración del acervo y de reposición. Es preciso obtener los costos unitarios deconstrucción de de cada uno de los tipos de infraestructura identificados para la estimación, que prevalecían en el período previo al terremoto, sin tener todavía en cuenta posibles mejoras en sucalidad.

En el caso de las pérdidas en producción y/o mayores costos de producción es preciso tener unaidea clara acerca del período de suspensión total de actividades, y de la forma en que se esperarecuperar el nivel pre-desastre de producción a lo largo del tiempo y entre sectores. Ello es

preciso para poder estimar las pérdidas y su impacto sobre el comportamiento de la economía ysobre el empleo e ingreso de las personas y las familias. Solo con ello será factible estimar lasnecesidades de la recuperación. Ello permitirá además no mezclar las tareas de la reconstruccióncon las tareas “normales” y las acciones planificadas o previstas en los planes de desarrollo del país con independencia del desastre, lo que llevaría a no tener una clara noción de lasnecesidades de recuperación (como adicionales a las necesidades de desarrollo pre-desastre).

En cuanto a requerimientos de información más detallada en sectores específicos, se señalanalgunos particularmente sensibles y estratégicos para una apropiada formulación de la estrategiade reconstrucción y recuperación.

i. Indicadores sociales

Los efectos sobre segmentos específicos, ya sean por sus características (que no son sinónimo demenores capacidades pero sí pueden ser de menor resiliencia o capacidades diferenciales) sondifíciles de evaluar cuando no se cuenta con información segregada de base pre desastre y/o lainformación post desastre no se recopila de manera sistemática con las aperturas por grupos osegmentos específicos.

En primer lugar se requiere hacer la clara diferenciación del impacto entre hombres y mujerescomo se establece en la metodología desarrollada por CEPAL (DALA). 35 Se recomienda quese procese información diferenciada por sexo, como se esquematiza en el diagrama siguiente

35 Ver Manual para la evaluación del impacto socioeconómico y ambiental de los desastres, sección sobre “Elimpacto de los desastres sobre las mujeres”, sección II en el tomo IV, p.45-56(http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/12707/lcmexg5e_TOMO_IVf.pdf )



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1. DAÑOS Y PÉRDIDAS: CUANTIFICACIÓN CON PERSPECTIVA DE GÉNERO

Ámbito Datos macro/meso Datos micro

Salud

1.Infraestructura hospitalaria (incluidoel Cuidado Obstétrico deEmergencia/COE)2.Infraestructura de saneamiento

básico3.Seguridad alimentaria (producción,comercialización, “ayuda”)

1. Mortalidad (directa y post-emergencia)2. Morbilidad (Incluida la SSR: ITS/VIH,violencia sexual, etc.)3. Embarazo (Incluir adolescentes y menores)

4. Salud mental (impacto psicosocial delterremoto)5. Estado nutricional6. Consumo alimenticio7. Acceso al agua8. Disposición de aguas, desechos/basuras9. Letrinas.

Económico

Empresas dirigidas por mujeres ocuyos propietarios son mujeres1. Producción2. Comercio3. Servicios4. Empleo

5. Vivienda

1. Uso del tiempo2. Medios de supervivencia (empleo, fuentes deingreso, acceso a la ayuda)3. Microempresas4. Vivienda y bienes

Educación1. Infraestructura escolar y números dealumnos por sexo

1. Asistencia escolar (previa y post)2. Tipo de escuela3. Medio de financiamiento

Fuente: División de Asuntos de Género

En los sectores sociales específicos, por lo demás se requieren elementos de comparación entrela situación post y las disparidades o brechas existentes previamente en las zonas afectadas. Amanera de ilustración:

Vivienda. Es indispensable conocer el posible déficit habitacional – cuantitativo y cualitativo –

que pueda haber existido con anterioridad al terremoto, para no mezclar los requerimientos definanciamiento que surgen del terremoto con los pre-existentes que deben ser atendidos mediantelos programas normales de desarrollo.Es preciso obtener los costos unitarios de construcción de viviendas de cada uno de los tiposidentificados para la estimación, que prevalecían en el período previo al terremoto, sin tenertodavía en cuenta posibles mejoras en su calidad.Además, se requiere también estimar el valor de reposición del menaje de las viviendas, deacuerdo con los diferentes tipos de vivienda identificados, válido a la situación pre-terremoto.Ello puede hacerse con base en la información contenida en las más recientes encuestas dehogares de que se dispone. Esta estimación es de importancia para completar el valor del daño ytambién porque existen casos en que el valor del menaje destruido puede ser superior al valor de

la vivienda misma.Se requiere presentar separadamente el valor del daño por viviendas totalmente destruidas y porviviendas parcialmente destruidas o dañadas. Será preciso efectuar estimaciones separadas decada tipo de daño, pues tienen implicaciones distintas para la reconstrucción.También es preciso desglosar la distribución espacial de los daños por Región y/o por ciudades principales cuando ello sea factible, para permitir posteriormente el análisis de impacto delterremoto en forma espacial desagregada.



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En el documento se consigna un monto de 595 millones de US$ que en realidad no correspondea una valoración de daños, sino a gastos por realizar para planificar la reconstrucción.Se tiene entendido que todas las viviendas destruidas o dañadas parcialmente son de propiedad privada en el país. Por ello, no corresponde agregar el tema de subsidios públicos para lareconstrucción en la estimación de los daños. De igual forma, la existencia de seguros

comprometidos no es relevante al momento de estimar los daños. Tanto el tema del posibleotorgamiento de subsidios como el de la existencia de seguros deben ser tratados a la hora de verla fórmula de financiamiento, que sucede más tarde en el proceso.Como complemento a las estimaciones acerca del daño, es necesario estimar también las pérdidas (cambios en los flujos económicos) asociadas a:

‐ Costo de las viviendas temporales (carpas, mediaguas, uso de centros comunales,etcétera);

‐ Monto de las rentas perdidas por los dueños de viviendas arrendadas a terceras personasque han sido objeto de daño o destrucción total o parcial, a lo largo del período dereconstrucción; y

‐ Costo total de la demolición y la remoción segura de los escombros

Salud. En este sector para estimar el valor del daño es indispensable diferenciar el tipo deinstalación hospitalaria o de salud que hayan sido destruidos corresponda al precio que prevalecía antes del terremoto, tomando en cuenta las mismas características que tenían dichasedificaciones y servicios, y no referidos a mejores condiciones de construcción o normas deespacio. También es preciso identificar separadamente aquellos hospitales y centros de saludque se desea reforzar en su estructura como medida de mayor resistencia antisísmica para elfuturo. Igualmente es preciso separar el costo de reparaciones menores en hospitales solo parcialmente destruidos o dañados.El costo del equipamiento, mobiliario, y medicamentos que hayan sido destruidos debe estimarseen forma separada del valor de la construcción.

Todo lo anterior debe permitir estimar la distribución espacial del daño, por regiones y porciudades de importancia, así como la distribución entre sector privado y público, y el monto demateriales y equipos que requieren de importación por no haber producción nacional.Para estimar las pérdidas – que en este caso se trata de mayores e imprevistos costos deoperación para proveer atención médica post-terremoto y de menores ingresos por servicios no prestados hasta que se logre la reconstrucción total – es necesario estimar los siguientes valores:

‐ Costo de tratamiento de los heridos causados por el desastre;‐ Costo de tratamiento sicológico post-terremoto a la población;

‐ Costo de monitoreo de la morbilidad ante posibles epidemias;‐ Costos incrementados para la atención de salud recurrente sin desastre;

‐ Campañas de información a la población;

‐ Campañas de prevención y vacunación, control de vectores, etc;‐ Menores ingresos por no operación de algunos servicios;‐ Costo de demolición y remoción de escombros y de materiales peligrosos; y‐ Costo de funcionamiento de hospitales temporales.

Educación. Se requiere diferenciar el estado y características de las escuelas y centroseducativos prevaleciente antes del terremoto, sin modificar dimensiones ni materiales de



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construcción de que disponían. Los estándares mejorados en cuanto a espacio y calidad de loscentros escolares solamente se usarán más adelante, cuando se considere las posiblesnecesidades.Es preciso estimar separadamente el valor de reposición del mobiliario y equipamiento, así comode material educativo que haya resultado destruido por el terremoto, empleando los costos

unitarios prevalecientes antes del desastre.Es necesario también estimar la distribución espacial del daño, por regiones y por ciudades deimportancia, así como la distribución entre sector público y privado, al nivel central y regional omunicipal, además de la necesidad de importar algunos elementos que no se dispongan en losmercados nacionales.Para estimar las pérdidas en flujos, se requiere:

‐ Costo de demolición y remoción de escombros;‐ Costo de escuelas temporales (carpas, modulares, etcétera);‐ Pérdidas de ingreso por suspensión temporal de clases;‐ Mayores costos de operación (pago de tiempo extraordinario, etc.).

ii. En el ámbito de los sectores productivos:

Agricultura. En relación con los canales de regadío, caminos intra finca y otra infraestructurarural/agrícola que fue destruida, se requiere confirmación de que los costos unitarios dereparación y construcción corresponden a fecha pre-desastre y con las mismas características decapacidad, revestimiento de los mismos. Igualmente es preciso saber el período dereconstrucción o reparación de los sistemas de regadío, y si por ello ocurrirá alguna limitación enla producción bajo riego de las hectáreas donde los sistemas colapsaron, afectando el cicloagrícola. Lo mismo es válido para el caso de los embalses que requieren de reparación.En relación con las actividades de producción, es preciso definir si ella tiene como destino final

el mercado interno o la exportación, pues en su estimación se deben usar distintos niveles de precios (I.e. precios pagados al productor o precios de exportación).En lo referente a la producción vitivinícola se requiere aclarar y separar el valor de la destrucciónde acervos tales como las barricas u otra infraestructura del valor del vino que se perdió aldestruirse las barricas u otros medios de almacenamiento. Para valorar el precio del vino perdidoes preciso reconocer que si bien se trata de producto almacenado (y que por lo tanto correspondea daño), en este caso el producto no había sido todavía vendido por lo cual deberá contabilizarsesu valor como un flujo que no se obtendrá. Y su valor deberá medirse a precios de exportación ode mercado local según habría sido su destino, por lo que el precio unitario de US$ 2 por litrousado en el documento no es aplicable. Se requerirá un desglose normal de la producción de vinohacia el mercado interno y hacia el exterior, con sus respectivos valores unitarios de venta en

cada uno de ellos. También se necesitará aclarar si la venta de dichos productos habría ocurridoen 2010 y/o en años posteriores, con objeto de calendarizar esas pérdidas.Es necesario aclarar también en los sectores o actividades de colmenas, lechería y de producciónde maíz, si se trata de daños en acervos y/ pérdidas de producción. Además, asegurar que el valordel daño en acervos esté medido usando valores unitarios de reposición a precios pre-desastre para las mismas características anteriores y que las pérdidas en producción se estiman a preciosunitarios pagados al consumidor.



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Ganadería. Se requiere de información referente a destrucción de instalaciones ganaderas(incluyendo rastros y otros) y de muerte del hato en caso de que hubiesen ocurrido, usando precios unitarios correspondientes a las características originales de los acervos y del hato, prevalentes antes del desastre.Se necesita información sobre la producción de carne y de leche en las regiones afectadas bajo

circunstancias normales, tanto acerca de volumen y precios pagados al productor por las mismas,como de los períodos en que se estima se reducirá dicha producción y ventas, en función deltiempo requerido para reemplazar los acervos y el hato.

Pesca. Observamos que se trata esencialmente de pesca de tipo artesanal que ha sufridodestrucción en las embarcaciones, motores y sus implementos, y por lo tanto también sufrirá dereducción o merma de los ingresos o ventas hasta que se reponga el acervo. Es preciso estimarseparadamente el valor de los daños usando costos de reposición de acervos con las mismascaracterísticas anteriores al desastre y el valor de las pérdidas de captura y ventas e ingresos a lolargo del período requerido para la reconstrucción.Es necesario separar los costos de reposición de aquellos de reparación, pues los primeros serían

contabilizados como daño y los segundos como una pérdida de flujos, e incluir tanto la captura por pesca como la producción piscícola relevante.

Industria y Comercio. En términos generales, es siempre necesario analizar separadamente estosdos sectores, por cuanto pueden funcionar en forma distinta luego de los desastres.Se requiere conocer a fondo la existencia de encuestas, censos o levantamientos puntuales deinformación pre y posdesastre, distinguiendo separación (y eslabonamientos).Además, al igual que en los otros sectores, es necesario emplear costos unitarios de construcciónque correspondan a las mismas características que tenían los acervos destruidos, y que eranválidos antes del terremoto. De igual manera se precisa contar con información desglosada sobredestrucción de edificios, maquinaria y equipo, e insumos o materia prima y productos acabadosalmacenados, y de los períodos requeridos para la reconstrucción o reposición de los mismos. Normalmente, para asegurar la disponibilidad suficiente de información para la evaluación,resulta necesario realizar un muestreo o encuesta con un número suficiente de empresas de cadasector y tamaño, para obtener dicha información. El archivo adjunto incluye los TOR para esaencuesta. Si la encuesta del Ministerio de Economía dispone de la misma información, no seríanecesario hacer la encuesta adicional.Es indispensable para estimar las pérdidas determinar para cada tipo o rama de actividadindustrial lo siguiente:

‐ Costo de demolición y remoción segura de escombros;‐ Duración período de suspensión total de actividades productivas, por rama industrial;‐ Duración escalonada de la producción a tasa parcial con relación a la normal, por rama

industrial y por región;

Toda comparación se hará respecto a los niveles “normales” de producción sin desastre, con lamayor precisión en su estimación del impacto, además, porque su dominio recae esencialmenteen el sector privado. Ello permitirá determinar las necesidades de apoyo que el gobierno tendráque determinar así como las modalidades de apoyo que se ofreceran, por ejmplo por medio deincentivos fiscales y financiamiento canalizados adecuadamente en términos de montos,condiciones y duración.



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Turismo. Se requiere de la misma información anterior para el caso del subsector de turismo, encuanto al monto de los daños a los acervos y su distribución espacial. Además, para estimar las pérdidas en ingresos y ventas se requerirá de información acerca del volumen y valor de lasventas bajo condiciones normales o sin desastre, con detalle de si se refiere a turismo nacional

y/o internacional (considerando el carácter estacional de los flujos turísticos). Igualmente serequiere tener una estimación del período requerido para la reconstrucción de los acervosdestruidos o dañados y del tiempo requerido para que los turistas potenciales recuperen suconfianza y comiencen a retornar a los centros turísticos afectados.

iii. Respecto a la información sobre los distintos sectores de infraestructura.

Bajo este renglón se reúnen diversos sectores de actividad, que se tratan de ordenar por sufunción y no por su ubicación en términos institucionales. Se trata de sectores en los que luegode este terremoto y algunos otros eventos desastrosos recientes ha quedado demostrado que loscriterios de diseño empleados originalmente para su construcción, deben ser revisados y hechos

más estrictos para asegurar su resiliencia ante desastres, por lo que el valor del daño deberá serdeberá incrementarse a la hora de estimar las necesidades para la reconstrucción.

Transporte. Se requiere de mayor detalle acerca del valor del daño, así como de la duración de lareconstrucción y de las normas mejoradas que deberían adoptarse para ello. Solamente así seráfactible estimar los mayores costos en que los usuarios incurrirán debido al daño de las obras.Se precisa desglosar los daños por transporte carretero, ferrocarrilero, aéreo y marítimo paratener una clara idea de las repercusiones del terremoto, así como por propiedad pública o privada, y su distribución espacial por región y en algunas ciudades de importancia.También es preciso estimar el daño en el parque vehicular que, de acuerdo con informes de prensa, parece haber sido objeto de destrucción en número significativo de unidades de diversotipo y tamaño. Lo anterior también se ve apoyado por el aumento en las ventas del comercio deautomóviles para reponer los vehículos destruidos.Con objeto de estimar las pérdidas en ingreso operacional de estas obras, será preciso disponerde información acerca de las cifras normales de operación, por año o por mes, en cada uno de lossubsectores u obras de importancia, así como del período requerido para su reposición orecuperación de la operacionalidad. Esto último es también de significación y utilidad paraestimar posibles pérdidas de producción y exportación en sectores productivos debidas a laausencia temporal o parcial de las obras o servicios de infraestructura.

Comunicaciones. De igual manera es preciso disponer del valor de los daños en los sistemas decorreo y comunicaciones, tanto de línea fija como del tipo celular, que puedan haber sufrido lasinstalaciones y los equipos. Para ello, nuevamente se precisa disponer de información sobre elnúmero de acervos destruidos, y los costos unitarios de reposición o construcción referidos aobras de las mismas características a las existentes antes del terremoto.Para estimar las pérdidas en ventas se requiere conocer los períodos de suspensión completa delos servicios, los tiempos en que se produjo una demanda de servicio a tasas más reducidas quelas normales, y las correspondientes tarifas cargadas a cada sector o tipo de usuario, todo encomparación con el nivel normal de ventas en esos servicios.



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Energía. En este sector debe discriminarse entre los efectos del desastre sobre el subsectoreléctrico y el de hidrocarburos, tanto para los daños a los acervos como en las pérdidas deoperación.

En el caso de la electricidad, es necesario estimar el daño en función del costo de reposición de

acervos con las mismas características que los sistemas tenían antes del desastre y empleando precios unitarios referidos al período pre-desastre. Las pérdidas se refieren a la disminución delas ventas de electricidad debido a la caída en la demanda de cada sector usuario – residencial,industrial, comercial, agrícola, etcétera – que se produjo por la destrucción de vivienda,industrias, comercios, etcétera, y que no se recuperará sino hasta que se haya concluido lareconstrucción, que podría requerir más de un año.En el sector de hidrocarburos debe también usarse la misma información de base que se describe para la electricidad, y separar el valor de la destrucción de los acervos de ENAP y de losdistribuidores de combustibles, además de estimar las posibles caídas en la demanda por parte delos sectores usuarios.

Agua potable y saneamiento. Para la estimación de los daños y pérdidas en este sector es precisodisponer de información primaria proveniente de las empresas que se encargan del servicio en laszonas afectadas, tanto en el ámbito urbano como rural, teniendo en cuenta sus características ycoberturas distintas.En el caso de los daños, al igual que en los demás sectores, se requiere disponer del número deunidades destruidas o dañadas, su costo de reposición con características de servicio iguales a lasexistentes antes del desastre, y medidos a precios unitarios prevalentes antes del desastre. Paraestimar las pérdidas, es necesario tener información sobre los rubros siguientes:

‐ Período de suspensión total de los servicios;‐ Período requerido para la restitución de los servicios hasta lograr su reconstrucción total;‐ Mayores costos de distribución de agua mediante empleo de camiones cisterna para

alcanzar a la población afectada que no puede servirse mediante las líneas de distribuciónen vista de su daño, a lo largo del período de reconstrucción; y

‐ Menores ingresos esperados por la no venta de servicios a lo largo de ese mismo períodode reconstrucción.

Infraestructura urbana. Al igual que otros sectores de infraestructura, la correspondiente a laszonas urbanas – incluyendo plazas y parques, calles y avenidas, y otras obras – deben seranalizadas en términos del valor del daño y las posibles pérdidas de ingresos ante su destrucción,empleando los costos de construcción prevalentes antes del terremoto y en correspondencia a lasmismas características físicas y de capacidad de desempeño existentes antes del desastre, y sudesglose espacial.

Administración Pública. Se necesita disponer de la misma información básica sobre ladestrucción de acervos – edificaciones, mobiliario y equipo – correspondientes a los ministeriosy demás oficinas del gobierno central, las correspondientes a las fuerzas armadas, así como a losgobiernos municipales, y de los precios de construcción prevalentes antes del desastre parareponer los acervos de las mismas características físicas pre-existentes, que no hayan sido yaincluidos en las estimaciones sectoriales.



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Para la estimación de pérdidas, habría que disponer de información acerca de los costosrequeridos y su duración para arrendar edificaciones alternas mientras se reconstruyen losedificios destruidos o dañados, así como los costos de demolición y remoción segura deescombros cuando sea requerido.

Otros patrimonios. En el caso de patrimonios de tipo histórico, cultural o religioso, tambiéndeberá disponerse de la información relativa a las características físicas pre-existentes de losmismos, y los costos unitarios para construirlos empleando valores relativos al período pre-desastre, y con ello estimar sus costos. Para estimar las pérdidas, se deberá disponer de losingresos obtenidos en el uso de dichos patrimonios bajo condiciones normales, con objeto decompararlos con aquellos que se podrán obtener en el período post-desastre hasta completar lareconstrucción o reposición.

iv. Estimación de las necesidades de financiamiento para la recuperación y lareconstrucción.

Solamente luego de hacer tanto la estimación del monto de los daños y las pérdidas o cambios enlos flujos, y de analizar el impacto al nivel macro y sobre el empleo e ingresos, será factibleefectuar estimaciones acerca de las necesidades o requerimientos financieros para asegurar tantola recuperación de la actividad económica como la reconstrucción, y el tiempo que requeriránestos procesos.

Estas necesidades no se limitan a los requerimientos de inversión pública sino también a losflujos privados requeridos. Para ello, será preciso disponer de información adicional acerca de ladisponibilidad de seguros que financien parcialmente la reconstrucción y/o las pérdidas deingresos y ventas, y la proporción existente entre daños y pérdidas en el sector público y privado.Dado que el gobierno ya ha anunciado los montos de financiamiento que estima necesariomovilizar para la reconstrucción y recuperación, será preciso determinar las prioridades sobre lasque se basarán dichos procesos y cuáles de las necesidades no serán cubiertas por esefinanciamiento.

Las necesidades para la recuperación, como ya se señaló previamente, se estiman en función delmonto de las pérdidas o cambios en los flujos y se expresan en términos de los gastos que seránecesario realizar para lograr una pronta recuperación de los niveles de producción y de ingresosen todos los sectores de actividad económica, incluyendo las del sector privado.

Metodológicamente las necesidades de la reconstrucción se estimarán luego de definir loslineamientos generales de una estrategia de reconstrucción, incluyendo criterios como:

• el nivel de resiliencia que deberían tener los acervos en el futuro para resistir el embate denuevos eventos catastróficos,

• la uniformización o no de los grados de prevención entre los diversos sectores (ya que podría pensarse en dotar de mayor resiliencia a aquellos que tengan mayor importancia estratégica),

• el mejoramiento por ejemplo de la calidad de la vivienda de los estratos más vulnerables y pobres, a partir de lo cual s e define el grado de subsidios a otorgar en la reconstrucción, y el



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tipo y condiciones de las líneas de crédito por otorgar al sector privado, etcétera, a fin de noampliar brechas y disparidades sociales,

• el mejoramiento o cambio tecnológico que sea coherente con procesos más sostenibles yeleven la productividad y competitividad de los sectores productivos afectados.

Estimar necesidades o requerimientos financieros para la recuperación y la reconstrucción que nose basen en estimaciones acerca del valor de la destrucción de acervos y de cambios en los flujoseconómicos inducirá un proceso sesgado por consideraciones no derivadas del desastre y que, por ello, será incompleto o inapropiado. Esta afirmación surge de la experiencia al nivel mundialobtenida en los últimos treinta y ocho años por parte de la CEPAL y del Banco Mundial enmateria de recuperación y reconstrucción, que se desea poner a disposición del gobierno chilenoen esta ocasión.



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ANEXO II

ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO DE INSTRUMENTOS DE REDUCCIÓNDEL RIESGO

Aunque en materia de monitoreo y alerta temprana en Chile se encuentran en marcha variasiniciativas que apuntan a su mejor funcionamiento, en materia de gestión integral deinstrumentos de reducción del riesgo de desastres el país aún carece de una estrategia integrada.

Aún cuando el Estado chileno cuenta con instituciones serias y comprometidas en estos temas,estas no son suficientes, pues se enfocan aún demasiado en la parte reactiva, la cual esindispensable e irreductible, pero, sin embargo, poco se ha avanzado en la parte preventiva. Loanterior requiere de un análisis permanente de vulnerabilidad económica y social frente aamenazas de origen natural con base en información científica sólida, así como del análisisfinanciero y de ingeniería para la evaluación de los distintos instrumentos de reducción delriesgo.

1. Objetivo

El objetivo de esta sección consiste en mostrar cómo puede realizarse la internalización del costode los desastres dentro de los proyectos de inversión a fin de permitir una toma de decisiones queoptimice los recursos destinados a la reconstrucción, así como para la identificación preventivade riesgos hacia el futuro. Ello implica implementar acciones para la reducción estructural de lavulnerabilidad de la población y la economía provocada por amenazas de origen natural.

Los objetivos particulares consisten en:

• Optimizar el gasto público destinado a la reconstrucción así como a la ejecución denuevos proyectos por medio de la internalización del costo potencial de desastres.

• Comparar la efectividad costo-beneficio de entre los distintos instrumentos existentes para la reducción del riesgo de desastre.

• Alinear la estrategia de reducción de desastres con la de reducción de la pobreza pormedio de la ejecución de proyectos locales que a la vez de aumentar la resiliencia de loshogares frente a desastres refuercen su capacidad de generar ingresos de forma sostenidaen el tiempo.

• En su caso, junto con los demás ministerios competentes, planear una reconversión productiva en el país de forma tal que la producción se adapte a las ventajas y desventajas



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climatológicas del lugar, minimizando con ello la probabilidad de desastres.

• Realizar un ordenamiento territorial con base en un análisis de optimización de uso delsuelo, de forma tal que se exploten las ventajas comparativas y competitivas de formasustentable y minimizando el riesgo de desastre.

2. Instrumentos de reducción del riesgo

La reducción del riesgo consiste en el marco conceptual de elementos que tienen la función deminimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad para evitar (prevención) o limitar(mitigación y preparación) el impacto adverso de amenazas, dentro del amplio contexto deldesarrollo sostenible (EIRD 2010). La reducción del riesgo es, así, muy amplia, y no depende tansólo de la implementación de programas o la ejecución de proyectos, sino que demanda elesfuerzo coordinado del conjunto de instituciones que dan forma a un Estado y, másampliamente, a una sociedad. No obstante, el gran paso inicial para encausar todos estoselementos consiste en la implementación de instrumentos financieros, económicos y de planificación a fin de reducir el riesgo de desastre por medio de la ejecución de proyectos deinversión y reconstrucción.

Hemos agrupado la variedad de instrumentos de reducción del riesgo en las siguientes cuatrocategorías:

A. Protección: red de advertencia y respuesta inmediata a desastres así como para evitar estadosde crisis, misma que se basa en intervenciones técnicas y logísticas que incluyen:

- Monitoreo (estaciones meteorológicas, sismógrafos, entre otros).

- Mapeo (imágenes satelitales, sistemas de información geográfica, etc.)

- Comunicación del riesgo: alertamiento a la comunidad y sectores productivos en situación deriesgo.

- Sistemas de alerta temprana: se basan en el monitoreo, uso de medios de comunicación, sirenas,etc. Se encargan de advertir a la población sobre eventos por venir y de coordinar labores de protección civil, incluyendo planes de evacuación.36

- Preparación: consiste en la capacidad de manejo del desastre antes de que este ocurra con el finde proveer una efectiva y eficiente reacción (pronta y debida) para enfrentar el desastre. Elloincluye la previsión de albergues, instalaciones de primeros auxilios (fijas y móviles), equipos delimpieza, equipos de búsqueda y salvamento, entre otros.

B. Mitigación del riesgo: inversiones físicas para transformar activos económicos y/o el medioambiente dentro de una zona de riesgo con el fin de prevenir o suavizar el impacto negativo delos desastres. Incluye:

36 Como es el caso de las oficinas (nacionales, provinciales y municipales) de emergencia y protección civil(CENAPRED en México, ONEMI en Chile, etc.), así como de asociaciones intergubernamentales como elCEPREDENAC en Centroamérica y CDERA en el Caribe.



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- Reforzamiento de infraestructura, tal como: reforzamiento de edificios, puentes, etc., conénfasis en instalaciones médicas, abastecimiento de agua y energía, escuelas, entre otros.

- Construcción de infraestructura, tal como infraestructura hidráulica: canales, presas, diques,muros de contención, almacenamiento de agua, sistemas de irrigación, entre otros.37

- Mejoramiento de viviendas, generalmente con base en capacitaciones y apoyo a los hogares para construir, reconstruir y reforzar mejor.38

- Servicios ambientales, tales como la plantación de barreras vivas, reforestación, etc., pararetención de suelos, así como para prevenir inundaciones, sequías, desertificación, entre otrasamenazas.39

- Planeación de uso de suelos: disposición de tierras, recursos, instalaciones y servicios paraasegurar su eficiencia física, económica y social. Esto incluye la construcción y reubicación deasentamientos humanos, de actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras y forestales, así como deotras actividades productivas, fuera de zonas de riesgo de desastre, lo cual básicamente descansaen la planeación y el ordenamiento territorial.

Este instrumento equivale, en nuestras fórmulas, a un aumento de la inversión inicial C 0 asícomo de COM a lo largo del proyecto.

- Reorientación productiva: cambio de actividad económica en donde los insumos (tales comoagua), condiciones climatológicas (como sequía recurrente) y condiciones de mercado (como laalta volatilidad de precios) ya no son favorables.40

- Estos últimos dos instrumentos deben insertarse dentro de los planes nacional y regionales dedesarrollo.

C. Transferencia del riesgo: mecanismos financieros para transferir el riesgo de una a otra parte.

Sus principales esquemas incluyen:Seguros (públicos, privados y subsidiados)

• Seguros de Propiedad (casa, vehículos y activos productivos).

• Seguros catastróficos: cubren hasta ya sea cierto nivel de daños o hasta cierto umbral deun fenómeno natural.

• Seguro agrícola/industrial: cubre las pérdidas asociadas a un evento climáticoindependientemente de su intensidad. Generalmente, si criterio de decisión consiste encierto rendimiento observado o cultivo esperado.41

• Seguro paramétrico: las indemnizaciones de este tipo de seguro son pagadas a los

37 Ejemplo de estos instrumentos son FOPREDEN, en México y la cartera de proyectos de la Comunidad Andina de Naciones (bajo iniciativa original de la extinta CAPRADE).38 Como es el caso del programa Habitat en México, administrado por la SEDESOL.39 Como es el caso del programa Pro-Arbol en México, administrado por la SEMARNAT.40 Como PIARSE, programa del gobierno mexicano para la reconversión productiva de los productores agrícolaslocalizados en zonas de alto riesgo de sequía.41 Tal es el caso de los Fondos Agroasemex en México, COMSA en Chile, Autoseguro Agrícola en Uruguay, entreotros.



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asegurados en caso de experimentar un fenómeno natural que excede cierto umbral deacuerdo a información sísmica o meteorológica.42

Bonos catastróficos: popularmente conocidos como CAT bonds, son bonos que permitentrasladar el riesgo del emisor al inversionista, bajo las siguientes condiciones:

•

Si el bono catastrófico es activado, el principal pagado es otorgado al emisor, recursoscon los cuales el emisor (generalmente el Estado) hará frente al desastre.

• Si el bono madura sin haberse activado (esto es, sin que haya sucedido el desastreestipulado en el contrato), el principal es devuelto al inversionista –de la misma formaque los bonos comunes.

• El gobierno mexicano emitió en 2006 un bono catastrófico para financiar las labores derescate y reconstrucción en caso de terremoto. La cobertura de este instrumento es de tresaños (2007, 2008 y 2009) y sus pagos están en función de la zonificación del riesgosísmico de las distintas regiones cubiertas. El monto de la cobertura es de 450 millones dedólares con una prima de 26 millones de dólares.

D. Compartimiento de pérdidas: acuerdo solidario entre participantes respecto de la distribuciónde cualquier pérdida incurrida en caso de que uno o más de los participantes no pueden cumplirsu obligación. La forma más común de este tipo de instrumento son los fondos contingentes.Usualmente, los gobiernos locales no pueden financiar por sí mismos su respuesta a desastres yla recuperación. Ello lleva al uso del principio de subsidiariedad administrativa del gobiernocentral hacia niveles inferiores de la administración pública, para lo cual implementan uninstrumento financiero conocido como fondo contingente.43

42 Como es el caso del Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC) del gobierno mexicano, operado por SAGARPA, así como el Caribbean Catastrophe Risk Insurance

Facility (CCRIFB). Mientras que el primero cubre población rural, el segundo cubre Estados miembros.43 Como es el caso del Fondo Nacional de Desastres (FONDEN) del gobierno mexicano, mismo que consiste en unfondo permanente (desde 1996) del gobierno federal mexicano para la ágil transferencia de recursos a otrasentidades de la administración pública a los tres niveles de gobierno.



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ANEXO III

CUADRO COMPARATIVO DE PROCESOS INTERNACIONALES DEEVALUACIÓN POST DESASTRES

CUADRO EXPLICATIVO/COMPARATIVO DE LA EVALUACION DE NECESIDADES POSTDESASTRE TRIPARTITA (PDNA)Y DE LA METODOLOGIA DE CEPAL DE EVALUACION

DE DAÑOS Y PERDIDAS (DALA)

PDNA DALAQué es Metodología acordada por Banco Mundial,

Naciones Unidas y la Comunidad Europea para

ayudar a los países que se ven afectados pordesastres en realizar una evaluación denecesidades post-desastre, que incluyen las dedesarrollo humano, las de recuperacióneconómica y las de reconstrucción, pudiendodesembocar – si el país lo estima conveniente – enuna conferencia de donantes para buscarfinanciamiento para ellas.

Es una evaluación basada en la metodologíadesarrollada por CEPAL DE de evaluación de

daños y pérdidas post desastre paradeterminar necesidades de reconstrucción (a

partir de cuantificar el valor de reposición delos daños) y recuperación (a partir decuantificar las pérdidas y costos adicionalesque genera un desastre en el país(zona/región/sector afectado. Se lleva a caboen coordinación con otras instituciones yagencias nacionales e internacionales

Quemetodologíausa

El PDNA tiene dos pilares de acción: de una parte, la metodología para estimar necesidadestempranas de desarrollo humano (HRNA,"Human Recovery Needs Assessment"), cuya

elaboración está en evolución por parte de Naciones Unidas, y de la otra, la metodología deestimación de necesidades de recuperacióneconómica que se basa en la medición de daños y

pérdidas, desarrollada por la CEPAL (Véase lasegunda columna). Se nutre de la información de

Mide los efectos de un desastre a partir delanálisis de acervo (destruido total o

parcialmente, valorado a costos de reposición) yde los flujos afectados por el desastre (pérdidas

de producción, ingresos, utilidades, ganancias,impuestos, exportaciones, etc. y gastosincrementados para la prestación de bienes yservicios como consecuencia del desastre),incluyendo las pérdidas de empleo y bienestarsocial, determinando el marco macroeconómico

44 El Comité Interagencial de Naciones Unidas para la ayuda humanitaria (IASC por sus siglas en ingles, “InterAgency Standing Committee”), ha acordado once grupos temáticos o “clusters” que agrupan a agencias del sistemade Naciones Unidas para la actividad humanitaria en que se requiere reforzar la capacidad de respuesta: (1.Agricultura (coordinado por la FAO), 2. Coordinación y gestión de campamentos (para personas internasdesplazadas (EPD/IDPs en estados de conflicto) y para situaciones de desastre el Alto Comisionado de Naciones

Undias para los Refugiados ACNUR/UNHCR y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM/IOM), 3.Recuperación Temprana (PNUD/UNDP), 4. Educación (UNICEF, ONG Save The Children del Reino Unido), 5.Albergues de Emergencia (EPD/IDPs en estados de conflicto y para situaciones de desastres ACNUR y laFederación Internacional de la Cruz y Media Luna Rojas (FICR/IFRC, que lo conovoca), 6. Telecomunicaciones deEmergencia (OCHA/UNICEF/PMA-WFP), 7. Salud (OMS/WHO), 8. Logistica (PMA/WFP), 9. Nutrción(UNICEF), 10. Protección: EPD/IDPs en situaciones de conflicto y en desastres, población civil afectada porconflcito, no EPD, ACNUR-UNHCR, Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACDH/ /OHCHR) yUNICEF, 11. Agua, Saneamiento e Higiene (UNICEF). A nivel global el grupo de protección tiene cinco agenciascomo puntos focales responsables de áreas técnicas específicas al ACDH-OHCHR/UNDP para la aplicación de laley y la justicia, FNUAP-UNFPA/UNICEF para la prevención y respuesta en violencia de género; UN-HABITAT



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CUADRO EXPLICATIVO/COMPARATIVO DE LA EVALUACION DE NECESIDADES POSTDESASTRE TRIPARTITA (PDNA)Y DE LA METODOLOGIA DE CEPAL DE EVALUACION

DE DAÑOS Y PERDIDAS (DALA)

PDNA DALA

los "clusters” humanitarios de Naciones Unidas44 post desastre resultante(Continúa)

para vivienda, tenencia y propiedad de la tierra; UNICEF para protección de la infancia; y UNMAS para accióncontra minas. En el nivel nacional el conglomerado o “cluster” de protección puede instalar procesos similares.Estosclusters aportan en la fase humanitaria apoyo y referencias internacionales para la respuesta nacional.



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CUADRO EXPLICATIVO (Continuación) Que coberturatiene

La región, zona o país afectado por un desastre enlos aspectos sectoriales de daños y pérdidas(sectores productivos, sociales y de infraestructura)mediante la metodología DALA y las necesidades(brechas o déficits) de desarrollo humano

generadas por el desastre para la recuperación (enlo social, humanitario, de abrigo, seguridadalimentaria, gobernanta e infraestructura social-comunitaria), apoyándose en las metodologíaespecializadas de las agencias de Naciones Unidas(FAO, OPS/OMS, PMA, UN-HABITAT,UNICEF, UNESCO, PNUMA, OIT, ETC.)coordinadas por el PNUD con el apoyo técnico dela oficina de prevención de crisis y recuperación(BCPR "Bureau for Crisis Prevention andRecovery). De la evaluación de las necesidadesidentificadas se propone un marco de recuperacióncon visión de desarrollo humano. Ademásincorpora medidas de políticas e instrumentos dereducción del riesgo ante las amenazas que secristalizaron en el desastre

La región, zona o país afectado por un desastreen los sectores económicos productivos(agricultura, industria, servicios inclusiveturismo), sociales (educación y cultura, salud,cobertura social), de infraestructura (transporte,

comunicaciones, energía, agua y saneamiento) yel patrimonio ambiental mediante la metodologíaDALA, para determinar necesidades dereconstrucción (a partir del valor de reposiciónde los daños registrados) y recuperación (a partirde la cuantificación de los flujos afectados por eldesastres, tanto en signo negativo como

positivo). De la determinación de talesnecesidades se apuntan elementos para unaestrategia de reconstrucción y recuperación entodos los aspectos y sectores, conrecomendaciones concretas de tipo social eincorporando la gestión del riesgo que secristalizó en el desastre. Puede (según lorequiera el país) llevar a la elaboración de unaestrategia con una carpeta de perfiles de proyectoen los dos aspectos (recuperación /reconstrucción)

Quienes lo llevana cabo

El gobierno del país afectado con el apoyo técnico yfinanciero de los miembros del acuerdo tripartito(financiamiento de la UE canalizado a través delmecanismo del Banco Mundial para la RecuperaciónReducción de Desastres, GFDRR ("Global Facility forDisaster Reduction and Recovery"), con el apoyotécnico de la metodología de CEPAL (DALA) y elaporte de las agencias especializadas de NacionesUnidas presentes en el equipo de país ("country team")

coordinados por el PNUD a través del CoordinadorResidente y el BCPR del PNUD para evaluar las

brechas de necesidades humanas. En el PDNA seincorpora un grupo numeroso de expertosinternacionales provenientes de las distintasinstituciones miembros del grupo tripartito.

El gobierno del país afectado con el apoyotécnico de la CEPAL y el concurso de lasagencias especializadas del sistema de NacionesUnidas pertinentes (FAO, PMA, OPS/OMS,OIT, UNICEF, etc.) según se requiere, sean o nomiembros del equipo país específico, encoordinación y/o asociación del PNUD, los

bancos de desarrollo (bancos regionales comoBID, CDB, CAF) y cuando sea del caso otros

organismos regionales o subregionales pertinentes). Fundamentalmente se hace conexpertos de CEPAL.La evaluación busca movilizar el menor grupo deexpertos externos y apoyarse en las capacidadesinstitucionales y técnicas del país.

Para qué se hace Para identificar las brechas de recursos que enfrentael país afectado y promover la cooperacióninternacional (a través de conferencias o eventos demovilización de recursos en respuesta al desastre,ordenados en torno a un marco de recuperación(RD, "Recovery Framework") surgida del paísafectado, desde la emergencia a la recuperación y

reconstrucción). Adicionalmente se trata deidentificar brechas de necesidades humanas a serfinanciadas y ejecutadas con la cooperacióninternacional.

Para identificar las brechas que el desastre genera yenmarcar las estrategias de recuperación yreconstrucción (sea necesario o no el aporte defuentes de cooperación internacional). En el casoque el país afectado lo desee la evaluación será la

base para apelar a la cooperación internacional parael desarrollo. Puede realizarse para determinar un a

estrategia de reconstrucción y brechas de recursos anivel nacional o subnacional (en cuyo caso se

plantea la movilización de recursos o transferenciasdel nivel central a la zona afectada o institucionesencargadas de los procesos de reconstrucción yrecuperación, más allá de la emergencia

(Continúa)



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CUADRO EXPLICATIVO (Continuación)Cómo se hace Mediante la integración de grupos sectoriales

para la evaluación (metodología DALA) ydiversos mecanismos de consulta y aporte delsistema de agencias de Naciones Unidas(mediante evaluaciones en la emergencia y la

aplicación de metodologías especializadas decosechas y necesidades alimentarias, de salud,educación, abrigo / albergue, aspectos degobernabilidad), y las autoridades nacionales denivel central y local para determinar lasnecesidades de desarrollo humano en el corto

plazo (adicionales a las pre-existentes antes dedesastre).

Mediante la integración de equipossectoriales especializados, anclados en lasinstituciones nacionales pertinentes, con elapoyo de expertos internacionalescapacitados en la metodología para el análisis

DALA.

Pasos del proceso Solicitud del gobierno (autónoma o motivada por los miembros del grupo tripartito de maneracoordinada), misión preparatoria paradeterminar términos de referencia del PDNA,integración de equipos conforme asectores/temas acordados (DALA/ PDNA/RF),misión internacional de evaluación con

participantes de las instituciones del acuerdotripartito conforme sea pertinente, que se iniciamediante taller de capacitación que integraequipos nacional/externo, realización demisiones en terreno de validación y uso demecanismos de validación y evaluación ("focusgroups", encuestas y consulta directa),consolidación de DALA y cuantificación denecesidades de desarrollo humano en el RF. La

presentación de resultados se valida con elgobierno y se presenta al foro o mecanismoacordado (conferencia de cooperantes, grupo

consultivo, otros mecanismos)

Solicitud del gobierno (autónoma o motivadaen respuesta a ofrecimientos de apoyo deCEPAL y otros), misión preparatoria (de serrequerida) por parte de CEPAL y sociosexternos(según corresponda) para determinarlos equipos nacionales y puntos formales deenlace con el gobierno, misión de evaluacióndel equipo externo, se inicia mediante taller decapacitación que integra los equiposnacional/externo, realización de misiones enterreno de validación de informaciónsecundaria puesta a disposición u obtenida porel equipo evaluador y elaboración de capítulossectoriales se integran en un resumenconsolidado de daños y pérdidas que apuntana las necesidades de reconstrucción yrecuperación, con visión transversal degénero, impacto ambiental, empleo e ingresosy restricciones financieras surgidas del

análisis macroeconómico. La presentación deresultados se valida por el gobierno y se

presenta al foro o mecanismo acordado(interno o externo)

Cuando se hace Cuando la fase de emergencia de busca,salvamento y rescate lo permite y cuando elgobierno contraparte empieza a analizar lasnecesidades post desastre, tras misión preparatoriaque defina los términos de referencia a ser usadosen la evaluación Entre dos y cuatro semanas trasel evento, misión preparatoria de una semana ytras una o dos semanas misión de evaluación(entre dos y tres semanas) preparación de informe

PDNA (una semana al menos y validación).

Cuando la fase de emergencia de busca,salvamento y rescate lo permite y cuando elgobierno contraparte empieza a analizar lasnecesidades post desastre. Puede requerir misión

preparatoria (no indispensable si solicitud esclara) Entre dos y cuatro semanas tras elevento, se calcular entre una y tres semanas parallevar a cabo la evaluación y preparación deinforme DALA que puede o no incluir marco

de reconstrucción y lista de proyectos a nivel de perfil (una semana al menos y validación).

(Continúa)



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CUADRO EXPLICATIVO (Continuación)Cuanto tiemporequiere

No menos de un mes, a realizarse no antes de dossemanas tras el desastre y tras misión preparatoria deuna semana. De acuerdo al protocolo establecido los

pasos y tiempos son:Semana 1 /2 – Discusión sobre PDNA y decisión de

llevar a cabo misión de planificación tripartitaSemana 2/3 - Misión de planificación y suscripciónde términos de referencia para el PDNASemana 3 a 8 - Ejecución de la misión y realizacióndel PDNASemana 10/12 – Elaboración del documento,

presentación del mismo y validación para su uso posterior (generalmente en una conferencia decooperantes)

Al máximo un mes, a realizarse cuando la fase deemergencia, búsqueda y salvamento lo permitan.Los tiempos requeridos (sobre la base de la

práctica de muchos años):Semana 1 – Decisión conjunta con el gobierno de

realizar la evaluación y misión preparatoria (aveces no se realiza pues las consultas y acuerdosse hacen virtualmente) sobre coordinaciónnacional / misión y términos de referencia.Semana 2 a 4 – Misión de evaluación yelaboración del DALA en acuerdo con sociosinternos y externos (de manera flexible yconforme a los términos de referencia que seacuerden.Semana 4/5 – Elaboración del DALA, discusióncon gobierno y presentación a foros acordados(internos o externos)

Quien lo financiay cuánto cuesta

El GFDRR, mediante aportes para este propósito dela Unión Europea, depositados en el Banco Mundial.Su costo es variable, entre US$100 mil y US$ 1,5millones. Moviliza no menos de una veintena deexpertos y funcionarios internacionales, incluyendoexpertos en gestión de la información y personal deapoyo secretarial y logístico, traducción, etc.)

Recursos de cooperación técnica de CEPALsuplementados de recursos para los gastos de lamisión de evaluación provistos por diversasfuentes posibles (BM/GFDRR, BID, PNUD o el

propio país afectado. Su costo no suele exceder losUS$ 80 mil. Puede realizarse con un equipomínimo de expertos y funcionarios internacionalesde no más de 10 / 12 personas (en el Caribe serealiza a veces por tres personas cubriendo latotalidad de los sectores y el marcomacroeconómico)

A quien se presenta

El gobierno del país afectado la utiliza a suconveniencia, por lo general para movilizar recursosde cooperación internacional (donaciones, préstamos,fideicomisos, etc.), incluyendo la constitución defondos multilaterales de administración fiduciaria

para la reconstrucción (MTF, "Multilateral TrustFund") en los bancos internacionales como el BM,BID u otros

El gobierno del país afectado la utiliza a suconveniencia, por lo general para movilizarrecursos para la reconstrucción, tanto de origennacional (reprogramación o reorientación

presupuestaria interna) que pueden sersuplementados mediante la cooperacióninternacional (donaciones, préstamos,fideicomisos, etc.), incluyendo la constitución defondos multilaterales de administración fiduciaria

para la reconstrucción (MTF, "Multilateral TrustFund") en los bancos internacionales como el BM,BID u otros

Dónde se ha usado En ALC, en Haití (2008 y 2010), Bolivia (3007) yEl Salvador (2009). Adicionalmente se haaplicado en una veintena de casos en Asia(Pakistán, Indonesia, Bangladesh, Myanmar,Filipinas, Samoa, etc.) y África (Madagascar,

Namibia, países de Afrecha Occidental). Elcomponente de recuperación de necesidadeshumanas de desarrollo sigue en revisión trasdiversos intentos de formalización.

En ALC desde 1973 (terremoto de Nicaragua) enno menos de 30 desastres o eventos especiales asolicitud de los países, incluyendo el huracánMitch, diversos episodios de El Niño en Centro ySudamérica, en islas del Caribe desde 1975 en

asociación con BID, PNUD o entidades nacionales pertinentes (como el Instituto de Planeación deJamaica), adaptada nacionalmente en México desdehace 25 años a través de su institución nacional de

prevención de desastres (CENAPRED), desde 2005en asociación con el BM en Asia y Afrecha, tantoenmarcada en PDNA como sola, en particular trasel tsunami del Océano Indico

(Continúa)



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CUADRO EXPLICATIVO (Conclusión)Mediante acuerdo con el Banco Mundial secapacita en la misma a cuadros nacionales yregionales (en las otras comisiones regionales de

Naciones Unidas). Reconocidainternacionalmente se ha traducido al inglés,

francés (por el BM) y japonés (por JICALimitaciones Basada fundamentalmente en información secundaria,realiza de manera limitada recopilación deinformación primaria, si bien para la HRNA suelerequerir procesos de recopilación de información

primaria, incluyendo encuestas y análisis muestral(con costos significativo de recursos y tiempo). Engeneral hay un desequilibrio entre la presencia deexpertos externos y contrapartes nacionales (pordebilidad institucional en los países solicitantes)

Basada fundamentalmente en informaciónsecundaria, de manera limitada recopilación deinformación primaria. Requiere equiposnacionales sectoriales fuertes e institucionalesnacionales funcionales.

Validez Reconocimiento de la comunidad internacional para movilizar recursos. Amplio reconocimientode DALA. Validación de HRNA aún en proceso.

Reconocimiento de la comunidad internacional para movilizar recursos y validacióninternacional de la metodología como imparcial,

no sesgada y confiable.Recomendaciones Para países de menor desarrollo, escasa capacidadinstitucional y técnica o con desastres complejosque combinan eventos naturales con crisissistémicas o conflicto

De aplicación general en todo tipo de desastres oeventos, sin distingo de la capacidadinstitucional y técnica de los países. Se haaplicado tanto en eventos extremos y desastressistémicos como en conflictos y en eventoslimitados.

Diferencias -Requiere misión previa y acuerdo tripartito conel gobierno-Marco formal de Términos de Referencia delgobierno con BM. ONU y UE (y otros socioscuando es del caso)-Evalúa necesidades (brechas) de desarrollohumano con base en parámetros como los ODMademás de la cuantificación DALA-Incluye un marco de recuperación que consisteen recomendaciones para el cierre de las brechasidentificadas de bienestar o desarrollo humano,que comprende aspectos de reducción del riesgo

-No requiere misión previa-Se basa en acuerdo bilateral del gobierno conCEPAL y otros socios cuando se pertinente (parafinanciar parte o la totalidad de la misión)-Evalúa daños y pérdidas para determinarnecesidades de recuperación y reconstrucción enlo social, económico y ambiental, que permitan elretorno a la senda de desarrollo anterior al desastre-Puede incluir un marco estratégico derecuperación e incluir propuestas de perfiles de

proyectos sectorializados-Incluye recomendaciones para reconstruir/recuperar mejor, incluyendo aspectos dereducción del riesgo y de operación institucional

Informacióncomplementaria

http://oneresponse.info/GlobalClusters/Early%20Recovery/publicdocuments/PDNA-Fast%20facts.doc http://www.undp.org/cpr/disred/rdr.htm

http://www.eclac.cl/ (bajo el botón de "desastres")http://gfdrr.org



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estrategia de reconstrucción y recuperacion - chile masterrev6

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