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Centro de Estudios Sobre Estados Unidos Universidad de la Habana

EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS

Autores: Dra. Soraya Castro Mariño M.A. Luis René Fernádez Tabío

Lic. Rosa Ma. Lobaina Barthelemy Lic. Rosa López Oceguera

Lic. Lázaro Luis González Morales. Lic. Luis Achkienasi Chernak.

PARA DEBATE, LECTURA Y DISCUSIÓN

1998

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EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS

INDICE

INTRODUCCIÓN …………………………………………………………………… 5 EL SISTEMA POLITICO Y EL PROCESO DE CONFORMACION DE LA POLITICA EXTERIOR ………..………………………………………. 13 Autor: Dra. Soraya Castro Mariño ELEMENTOS ORGANIZATIVOS ………………………..…………………………… 14

EL APARATO ESTATAL NORTEAMERICANO Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR …..…………… 15

Autor: Dra. Soraya Castro Mariño El Congreso en el Proceso de Conformación de la Política Exterior ………….... 16 Autor: Dra. Soraya Castro Mariño

Características de la Estructura Congresional …………………………………. 17 Proceso de Toma de Decisiones del Congreso de Estados Unidos ……….. 19 ♦ Orígenes de las medidas legislativas …………………………………….…... 22 ♦ Desenvolvimiento del proceso legislativo ……………………….………….. 23

El Congreso y El Ejecutivo: Límites de actuación ……………………………… 27 El Ejecutivo en el Proceso de Conformación de la Política Exterior ………..…... 34

La Presidencia ……………………………………………………….………………... 35 Autor: Dra. Soraya Castro Mariño

♦ La Oficina de la Casa Blanca …………………………………………………… 35 ♦ La Oficina de Administración y Presupuesto ……………………………….. 36 ♦ La Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos ……….. 36 ♦ El Consejo Nacional Económico ………………………………………………. 37 ♦ El Consejo de Seguridad Nacional en el Proceso de Conformación de la

Política Exterior de Estados Unidos ………………………………………… 37 Autor: Lic. Rosa López Oceguera

Origen y Evolución del Consejo de Seguridad Nacional …………. 38 Impacto del Sistema del CSN en el Proceso de Conformación de la

Política Exterior ……………………………………………………….. 42

El Gabinete ……………………………………………………….……………………. 44 Autor: Dra. Soraya Castro Mariño

♦ El Departamento del Tesoro ………………………………….………………… 44 ♦ El Departamento de Comercio ………………………………….……………… 45 ♦ El Departamento de Justicia ……………………………………..……….……. 47

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♦ El Departamento de Estado en el Proceso de Conformación de la Política Exterior ………..…………………………………………………….……………… 49 Autor: Lic. Rosa Ma. Lobaina Barthelemy

Estructura y funcionamiento del Departamento de Estado …….…53 El Departamento de Estado y la política exterior …….……………. 63

♦ El Departamento de Defensa en el Proceso de Conformación de la Política

Exterior de Estados Unidos ………………………………….…….…………… 67 Autor: Lic. Rosa López Oceguera

Origen y Evolución del Departamento de Defensa …….………….. 67 Estructura y funciones del Departamento de Defensa ….….…….. 70 La dialéctica de lo civil y lo militar en la conformación de la política

de defensa ……………………………….…….………………………….. 73 El Impacto del Departamento de Defensa en la Conformación de la

Política Exterior ………………………………….…….………………… 74

Las Agencias en el Proceso de Conformación de la Política Exterior de Estados Unidos ………………………………….…….………………………….….. 77 Autor: Lic. Rosa Ma. Lobaina Barthelemy

♦ Agencia de Información de los Estados Unidos (USIA) ….……………….. 78 ♦ Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) ….…………………………. 84

La Comunidad de Inteligencia Norteamericana en la Conformación de la

Política Exterior ………………………………….………………………………….… 89 Autor: Lic. Luis Achkienasi Chernak.

♦ Composición de la Comunidad de Inteligencia norteamericana …….….. 90 ♦ Evolución reciente y debates sobre la reestructuración de la Comunidad

de Inteligencia ………………………………….…….…………………………… 93 ♦ Situación de la Comunidad de Inteligencia: Nuevas Medidas ….……….. 95

El Departamento de Defensa y la Inteligencia ………….………….. 96 ♦ Perspectivas de la Comunidad de Inteligencia en la Conformación de la

Política Exterior y Militar ……………………………….……………………... 101 La Burocracia Gubernamental ....................................................................... 102

Los Tribunales Federales en el Proceso de Conformación de la Política Exterior Norteamericana ………………………………….…………………………………….… 103 Autor: Dra. Soraya Castro Mariño

OTROS ELEMENTOS DEL MECANISMO DEL PODER POLÍTICO Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR …………………………………………………………………………..…. 106

El Sector Económico en el Proceso de Conformación de la Política Exterior de los Estados Unidos ……………………………………………………………………... 106 M.A. Luis René Fernádez Tabío Los Grupos de Interés en el Proceso de Conformación de la Política Exterior Norteamericana ………………………………………………………………………..… 116 Autor: Lic. Rosa Ma. Lobaina Barthelemy

Estructura y funcionamiento de los grupos de interés ………..……………. 119

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Legislación de la práctica de lobbying …………………………………….……. 126 Perspectivas de la actividad de los grupos de interés en el proceso de

conformación de la política exterior …………………………………….………. 127 Los "Tanques Pensantes" en el Proceso de Conformación de la Política Exterior Norteamericana …………………………………….……………………….… 130 Autor: Lic. Rosa López Oceguera

Origen y Evolución de los "Tanques Pensantes" …………………………….. 130 Impacto de los tanques pensantes en la conformación de la política ……. 135 Los "Tanques Pensantes" y la Política Exterior ………………………………. 137

FACTORES NORMATIVOS O REGULADORES ……..………………………… 144 Dra. Soraya Castro Mariño ASPECTO FUNCIONAL………………………………….………………….……….. 146 Dra. Soraya Castro Mariño LA CONCIENCIA POLÍTICA: EL INTERÉS Y LA SEGURIDAD “NACIONAL” DE EE.UU ………………………………….……………………….…………………….. 148 Autores: Dra. Soraya Castro Mariño M.A. Luis René Fernádez Tabío

El Interés y la Seguridad “Nacional” de EEUU; sus retos en la posguerra Fría ..…………………………………………………………………………………... 155 Autores: M.A. Luis René Fernández Tabío Lic. Lázaro Luis González Morales

♦ La Seguridad Nacional en la Transición del Sistema de Relaciones Políticas Internacionales ………………………………………………………. 159

La definición del interés nacional …………………………………… 162 Hacia una definición de seguridad nacional ………………………. 165

♦ Las Concepciones Estratégicas de Seguridad en la Posguerra Fría …. 168 EL IMPACTO DEL CONTEXTO EXTERNO EN EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS ……………………………………………………………….. 178 Autores: M.A. Luis René Fernández Tabío Lic. Lázaro Luis González Morales CONSIDERACIONES FINALES ..……………….……………………………………….189 CITAS Y NOTAS BIBLIOGRÁFICAS ..………………………………………………… 199 BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA ..……………………………………………………... 221

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EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS

INTRODUCCIÓN

Las motivaciones para emprender un estudio sobre el proceso de conformación de la política exterior de Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial -objeto de análisis del presente trabajo - se basan en el interés de ahondar en el conocimiento de los factores que participan en la toma de decisiones con la finalidad de proyectar las posibilidades y límites de la política norteamericana hacia diferentes áreas y países del mundo. La investigación del proceso de toma de decisiones en materia de política exterior constituye un aspecto insuficientemente estudiado en Cuba y, en general, en la teoría de las relaciones políticas en América Latina. Como resultado, las consideraciones que se realicen en este proyecto contribuirán a profundizar en el entendimiento del sistema y procesos políticos que tienen lugar en Estados Unidos, lo cual reviste importancia teórica y práctica para nuestro país. Los resultados obtenidos ayudarán a la sistematización e integración de conocimientos sobre el sistema político y los procesos que en él tienen lugar, lo cual podrá ser de gran utilidad para la docencia de pregrado y postgrado, así como para los especialistas del tema en Cuba y otros países de América Latina. Además los resultados podrán aplicarse a estudios de caso, particularmente al análisis del proceso de conformación de la política de los Estados Unidos hacia Cuba en un segundo momento de desarrollo del proyecto en cuestión. Premisas Teniendo en cuenta el criterio de "lo convencional y relativo de todas las definiciones en general, que jamás pueden abarcar en todos sus aspectos los múltiples vínculos de un fenómeno en pleno desarrollo"1, el proyecto parte de los siguientes fundamentos metodológicos: • El objeto de estudio se sitúa a nivel superestructural, en el cual confluye el conjunto de ideas

y relaciones políticas, jurídicas, morales, estéticas, filosóficas y religiosas. Además incluye las instituciones y organizaciones que otorgan una fuerza efectiva a tales ideas y relaciones.2

• Existe una interacción de la base como cimiento de la sociedad y la superestructura, como

nivel de dirección del funcionamiento y desarrollo de la primera, la cual presupone una independencia relativa e influye en todos los procesos.

• Al abordar el estudio del proceso de conformación de la política exterior estadounidense

contemporánea, en el cual el mecanismo estatal interviene decisivamente, partimos del concepto que Engels señalara de que:

"El Estado no es de ningún modo un poder impuesto desde fuera a la sociedad, tampoco es `la realidad de la idea moral', ni `la imagen y la realidad de la razón', como afirma Hegel. Es más bien un producto de la sociedad cuando llega a un grado de desarrollo determinado, es la confesión de que esa sociedad se ha enredado en una irremediable contradicción consigo misma y está dividida por antagonismos irreconciliables, que es impotente para conjurarlos. Pero a fin de que estos antagonismos, estas clases con intereses económicos en pugna no se devoren a sí mismas y no consuman a la sociedad en una lucha estéril, se hace necesario un poder situado aparentemente por encima de la sociedad y llamado a amortiguar el choque, a mantenerlo en los límites del

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`orden'. Y ese poder, nacido de la sociedad, pero que se pone por encima de ella y se divorcia de ella más y más, es el Estado."3

• El Capitalismo Monopolista de Estado en Norteamérica4 logra su esplendor después de la

Segunda Guerra Mundial e interviene en el proceso de reproducción del capital y de la apropiación.5 Sobre el particular, en nuestro análisis es vital la definición de que el Imperialismo trae aparejada la tendencia a la reacción en toda línea "sea cual fuese el régimen político", lo cual nos permite comprender la actividad del mecanismo del poder político y del Estado norteamericano en la realización tanto de la política interna como externa.6

• El objeto de estudio se analiza en circunstancias bajo las cuales no se evidencian

situaciones críticas en el sistema socioeconómico y/o político, motivadas por factores objetivos o subjetivos. Con el fin de valorar el papel que desempeñan los componentes básicos del sistema político estadounidense y en particular del mecanismo del poder político en el proceso de conformación de la política exterior norteamericana en su dimensión más amplia se examina su actuación en momentos de no-crisis.

• En coyunturas de crisis, motivadas por razones objetivas o subjetivas y consideradas como

peligrosas para la concepción de seguridad de los Estados Unidos de América, las decisiones tienden a ser rápidas y se determinan al más alto nivel del aparato estatal: la presidencia. En estos casos, el mecanismo regular a través del cual se desenvuelve el proceso de toma de decisiones es violentado y se minimiza el papel de otros factores. Por tal razón, el análisis se realizará sólo para condiciones de no-crisis en las cuales los actores fundamentales en el proceso de conformación de la política exterior despliegan como regularidad sus potencialidades.

• Al aplicar cualquier modelo de análisis general a un caso particular se debe considerar la

escala de prioridades del Estado-Nación. En la determinación de políticas de alta prioridad, al igual que en momentos de crisis, el proceso se produce de forma más concentrada que cuando la decisión es considerada como de baja prioridad, sujeta a la influencia de numerosos factores y actores.

El objeto de estudio y la fundamentación metodológica que hemos reseñado nos han conducido a formular los objetivos e hipótesis que orientarán la investigación. Objetivos El objetivo central del proyecto consiste en:

Establecer un modelo de análisis general del proceso de conformación de la política exterior en Estados Unidos en momentos de no-crisis, que identifique los elementos del sistema político que de forma más activa participan en la toma de decisiones relacionadas con el exterior, y que a su vez permita apreciar la influencia recíproca de éstos con los factores internacionales. En consecuencia, el estudio parte de dos niveles de análisis: A. El nivel micro, para el cual se toma en cuenta el Sistema Político del Estado-Nación, y por

ende el criterio descriptivo del objeto de análisis impera; B. El nivel macro, que explica el comportamiento del Estado-Nación en el Sistema de

Relaciones Internacionales.

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Al diseñar el objetivo central se ha entendido como modelo la construcción intelectual de situaciones reales o hipotéticas. En ocasiones, el modelo significa un ideal por alcanzar o un patrón de comportamiento. Pero, en las ciencias políticas esta acepción que connota valores a reproducir no se utiliza. La mayoría de los modelos constituyen simples creaciones intelectuales que se utilizan para organizar el pensamiento y ayudan a dirigir la investigación. En principio los modelos incluyen un conjunto de categorías, premisas y postulados, que son utilizados para valorar, describir o analizar los datos, para determinar las interrelaciones y para dar explicaciones o predecir acontecimientos. En esencia el modelo trata de reproducir aquellos elementos de la vida real del comportamiento político que el investigador considera como críticos para alcanzar los objetivos propuestos.7 En consecuencia, el modelo lleva implícito el criterio de los investigadores sobre cuáles aspectos del fenómeno a estudiar no deben soslayarse para entender el proceso político que constituye objeto de estudio. A diferencia del paradigma que es más global e incluye leyes teoría, aplicaciones e instrumentos de tradiciones coherente y particulares de la investigación científica8, el modelo tiene un alcance más estrecho, en tanto su principal finalidad constituye la promoción de la comprensión, clarificación e interrelación del fenómeno objeto de estudio, en este caso: el proceso de conformación de la política exterior de los Estados Unidos.

Para darle respuesta al objetivo central, nos hemos propuesto los siguientes propósitos secundarios:

• Identificar el papel y lugar que desempeñan los elementos del Sistema Político de Estados Unidos en el proceso de conformación de la política exterior norteamericana.

• Caracterizar y analizar el proceso de toma de decisiones del Congreso norteamericano, la

presidencia, la rama judicial, los grupos de presión, los tanques pensantes y el mundo académico, la conciencia y la cultura política y los elementos normativos en el proceso de conformación de la política exterior de Estados Unidos.

• Examinar las unidades administrativas concretas para identificar la trayectoria que debe

conducir a una determinada política, es decir, el circuito específico de las decisiones a diferentes niveles con el fin de determinar el circuito hegemónico que ayude a predecir la política a aprobar e implementar.

Hipótesis La hipótesis a demostrar en el trabajo radica en que la política exterior de los Estados Unidos resulta del compromiso entre diferentes intereses y actores del sistema político sobre una gran base consensual en función de la seguridad y el interés nacional, en donde el criterio del consenso interno prevalece por arriba de los factores internacionales. Método de Investigación El estudio se orientó en el empleo de los métodos de investigación en el campo de las ciencias sociales como el lógico, sistémico, multilateral y comparativo; así como en el análisis

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documental y estadístico. Las técnicas empleadas fueron las de fichaje bibliográfico y de contenido de hojas columnares y entrevistas. Las etapas investigativas del presente estudio se correspondieron con las que identifican el desarrollo lógico y lineal: localización y evaluación de las fuentes, elaboración de fichas bibliográficas y de contenido, análisis y síntesis de la información y redacción del trabajo. Resultados Estados Unidos constituye el principal reto estratégico que enfrenta el proyecto revolucionario cubano. Por tal razón, sistematizar la información del decursar de los procesos políticos de Estados Unidos, y en particular la conformación de la política exterior constituye una prioridad investigativa del Centro de Estudios sobre Estados Unidos de la Universidad de La Habana. Los resultados de investigación y particularmente, la confección de una monografía, como culminación del proceso investigativo, servirán de base para la impartición de conferencias en el MINREX, el PCC, el MININT, MINFAR; así como la participación en los medios de comunicación, asesorías a funcionarios del gobierno cubano y en la docencia de pregrado y postgrado. El proyecto que se propone se relaciona con los proyectos científico técnicos aprobados nacionalmente en el campo de las ciencias sociales; en primer lugar, el de las tendencias actuales de la economía mundial y el sistema de relaciones internacionales. Análisis valorativo de la bibliografía básica para el desarrollo del proyecto La complejidad del objeto de estudio obligó a la compilación, revisión y sistematización de una bibliografía amplia y variada, que comprendió no sólo el análisis de las obras fundamentales o clásicas sobre el proceso de conformación de la política exterior de los Estados Unidos, sino también la consulta de la producción intelectual – mayormente, pero no exclusivamente estadounidense – en los campos de la teoría de las relaciones internacionales. Este enfoque multidisciplinario, y el necesario análisis interdisciplinario que conlleva, no pudo dejar de lado el examen de diversas concepciones que han dominado los estudios en cada uno de estos campos, y que se reflejan en las obras consultadas. Al analizar la bibliografía básica norteamericana sobre el tema objeto de estudio se encuentra una fusión de diversas teorías políticas en una matriz ecléctica que trata de lograr una funcionalidad ideológica que legitima la proyección externa del Estado en lo interno de la sociedad estadounidense. Así, en la raíz del pensamiento político y filosófico de Estados Unidos existe una gran influen-cia de las obras de John Locke y Charles Montesquieu, cuyas ideas liberales sobre el Estado y el Derecho dejan espacio al influjo de las concepciones del conservador Edmund Burke. En esta configuración se aprecia el impacto del positivismo social del francés Augusto Comte, el cual se nutre del positivismo evolucionista de Herbert Spencer, como base del darwinismo social. Estos juicios se conjugan con las ideas de la escuela pragmática que, aunque actualizada, mantiene la pauta de que los criterios políticos deben valorarse acorde con la utilidad en función de la consecución de los fines. Esta teoría fue elaborada en su esencia por Charles Pierce, William James y John Dewey.9

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Específicamente, en el estudio del sistema político, la escuela behaviorista (comportamiento) se afirma como paradigma en los Estados Unidos con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. Sus máximos exponentes: H. Laswell, V.O. Key, D.Truman y R. Dahl preconizaron la necesidad de guiarse por las orientaciones gnoseológicas neopositivistas y trataron de crear un modelo al estilo de las ciencias naturales. Utilizaron como base del análisis el empirismo, mediante el cual se exponen los fenómenos del poder en términos del comportamiento observado de los individuos. En los años 60, la politología behaviorista alcanzó posiciones dominantes. Se desarrollaron microteorías y métodos elaborados en el principio de la investigación empírica para el análisis del comportamiento político del aparato estatal, de los partidos políticos, las elecciones, la opinión pública, y la socialización política. En este período también se fomentó la forma de modelación del análisis sistémico y estructural-funcional en la politología norteamericana, de los cuales sus principales patrocinadores fueron Talcott Parsons y Robert K. Merton.10 En esta escuela, se sitúa al Estado como una institución supraclasista y se valora a la sociedad civil como un sistema equilibrado y estático. El lado estructural se basa en señalar de forma empírica las interrelaciones de las funciones de las instituciones, vistas como consecuencias que se derivan del sistema social. No se hace énfasis en el análisis de la estructura socio-clasista ni en el proceso de desarrollo. Desde mediados de los años 50 toman auge los elitistas, los cuales interpretan la diferenciación social desde la posición "poder-subordinación". En este caso la historia se concibe como un conjunto de ciclos sociales que se caracterizan por el dominio de determinados tipos de élites. El punto de partida de la escuela elitista es la absolutización de las relaciones políticas11 y parte de dos postulados básicos: a) Toda sociedad está dividida en minoría gobernante y mayoría gobernada y; b) Los sistemas sociales se interpretan desde el punto de vista de la formación y estructura de los grupos. En tal sentido se destaca que la estructura clasista es sustituida por la dicotomía élite-masa.12 En sus inicios el modelo elitista sustentó las interpretaciones biológicas y psicológicas de la necesidad de la existencia de la élite gobernante; pero las variantes actuales elevan el problema a un nivel supra individual e interpretan la élite como una cuestión de satisfacción de la sociedad en cuanto a la administración.13 Dentro del modelo elitista existe una escuela de pensamiento crítico al sistema y régimen político donde se destacan autores como C. Wright Mills con su obra clásica La Elite del Poder y William Damhoff con su libro ¿Quién gobierna a los Estados Unidos?.14 Los postbehavioristas han asumido una posición ecléctica entre las escuelas behavioristas, elitista y estructural-funcional para el análisis de la política. Sin embargo, la correlación entre los elementos normativos-axiológicos y los científicos es trasladada a un plano ético abstracto, y la esfera normativo-ideológica es absolutizada y aislada de los aspectos económicos, políticos y sociales.15 En la actualidad, han aumentado las investigaciones de problemas concretos de la política norteamericana y mundial, las cuales sólo hacen énfasis en los factores políticos internos y menosprecian el papel que desempeñan los aspectos internacionales o viceversa. En estos casos existe una tendencia al análisis del fenómeno, en el cual no se establecen las relaciones

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de causa-efecto, aunque constituyen materiales importantes desde el punto de vista descriptivo, no así valorativo.16 Referente a los estudios del proceso de conformación y toma de decisiones en materia de política exterior, en la politología estadounidense contemporánea se pueden identificar once escuelas básicas o modelos analíticos. Uno de los paradigmas más difundidos a finales de los años 60 y mediados de los 70 constituye el actor racional unificado, según el cual se valora al Estado como un todo monolítico en el que la toma de decisiones depende del fin: la protección de la "seguridad describe el proceso de conformación de la política exterior como un sumario de toma de decisiones en el ámbito de la presidencia, la cual se enfrenta a una situación, valora las opciones y consecuencias y da una respuesta coherente al problema planteado.17 En este paradigma se ignora la complejidad de la política exterior, los múltiples factores que intervienen en ella, así como los conflictos de interés intra e interclasista. Se coloca en el centro de la valoración una racionalidad "ideal" como meta del proceso de conformación de la política. El modelo incremental de la conformación de la política se fundamenta en que las decisiones se toman a partir de una situación dada como opciones inmediatas de un problema confuso (Muddling Through), en el cual los objetivos de la política exterior son indeterminados.18 En este caso las decisiones están dirigidas a mejorar las imperfecciones de una política establecida, mediante pequeñas variaciones en las cuales los factores internacionales desempeñan un papel insignificante.19 En la actualidad, la escuela behaviorista también ocupa una posición relevante en el análisis de la conformación de la política exterior. Este paradigma despolitiza el proceso de toma de decisiones y exagera el impacto del individuo. Hace énfasis en la psicología personal y en el contexto social del comportamiento.20 Como resultado, se llega a la conclusión de que los resultados de política son consecuencia de las preferencias individuales de los formuladores de la política norteamericana. El esquema organizativo enfoca su atención hacia las organizaciones gubernamentales según niveles jerárquicos, en los cuales la característica esencial es la rutina y la inercia. Su objetivo es explicar las diferencias existentes entre la política decidida y la ejecutada por las organizaciones, sin enfocar la esencia y naturaleza de la política y soslayando el contexto político nacional.21 En el modelo democrático sobre la toma de decisiones de la política exterior se refleja el concepto de que la preferencia del público norteamericano determina ese proceso, como consecuencia indirecta del resultado de los procesos electorales y las instituciones representativas.22 La esencia aquí radica en la presunción de que los funcionarios son delegados instruidos del pueblo. Este paradigma, de regreso a la palestra nacional norteamericana después de la desintegración del Campo Socialista, ignora el sistema de elección indirecta del Presidente, el contexto ideológico e institucional en el que se desenvuelve este proceso político y la influencia que sobre éste ejercen las relaciones internacionales. La escuela de la política burocrática analiza el proceso de conformación de la política exterior como el resultado de negociaciones entre funcionarios ubicados de manera jerárquica en el gobierno, en los cuales influyen los "procesos organizativos y los valores compartidos".23 En este caso, a diferencia del modelo organizativo, el énfasis se dirige a las subunidades que conforman las organizaciones y a las rivalidades burocráticas que puedan surgir en el curso

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rutinario de las acciones políticas. Este esquema recibe una fuerte influencia del politólogo Max Weber.24 Se estima que el poder es algo difuso, posible de valorar sólo en términos organizativos. Los pluralistas consideran el proceso de conformación de la política exterior norteamericana de forma descentralizada, en el cual se logran determinados efectos como resultado del compro-miso entre los principales participantes: el Presidente, el Congreso y los grupos de presión. Según su patrón, el peso político de estas instituciones es similar, por lo cual se entabla una lucha entre individuos influyentes, grupos y organizaciones con la intención de establecer los intereses a corto plazo y las políticas para la consecución de los objetivos esenciales.25 En el paradigma de la política internacional no se analiza el proceso de toma de decisiones en el contexto interno de la sociedad norteamericana y se parte de la premisa que la política exterior de Estados Unidos es reactiva ante los problemas que el sistema internacional y los sistemas políticos de otros Estados le imponen. Acorde con este modelo, la característica fundamental de las relaciones entre los Estados es la de conflicto y violencia, por lo cual el elemento militar de la política exterior es el principio rector del desarrollo de los vínculos intergubernamentales.26 En este esquema no se considera la interrelación existente entre los Estados y se subestima el papel de las organizaciones internacionales de carácter gubernamental o no-gubernamental, así como de los intereses económicos y sus relaciones con el sistema político norteamericano. El paradigma de la política trasnacional niega la concepción del "Estado como centro del sistema internacional" y sitúa a los sectores externos como centro del proceso de toma de decisiones dividiéndolos en 3 categorías: 1) los actores trasnacionales, que son instituciones no gubernamentales, como las empresas y corporaciones; 2) los transgubernamentales, que son las dependencias oficiales de los gobiernos que actúan de manera autónoma respecto a la autoridad superior y coordinan actividades directamente con sus contrapartes en el extranjero y; 3) las organizaciones internacionales de carácter gubernamental. En el análisis del proceso de conformación de la política exterior, este modelo estima el contexto de interdependencia de las sociedades, pero desconoce el ámbito interno en el cual se desenvuelve la toma de decisiones, así como los objetivos y funciones externas de los Estados.27 A mediados de la década de los 80’s se produce un “boom” de estudios y propuestas de modelos para el análisis del proceso de la conformación de la política exterior de los Estados Unidos. Resulta difícil explicar, como una única, la décima escuela nombrada la renovación del modelo de la política internacional, en tanto la misma está compuesta por numerosas escuelas. En esencia, en el paradigma de la renovación del modelo de la política internacional confluyen los realistas estructurales o neorealistas28, los racionalistas del equilibrio del poder29, los adeptos a la línea de negociación en las relaciones internacionales, basados en la teoría formal de los juegos30, los teóricos de la estabilidad hegemónica31, los que se adscriben al modelo de la demanda de los regímenes internacionales de cooperación32, los racionalistas33 y los reflexivos34, entre otros. Los elementos comunes de tan diversos enfoques los constituyen el reconocimiento de retomar en sus análisis el criterio de historicidad, la compresión de la interrelación entre el Estado-Nación y el Sistema de Relaciones Internacionales, la incorporación del criterio de cooperación en contraposición a la guerra y al conflicto, así como la combinación de enfoques empíricos con estudios de casos.

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Por último, pero no por eso menos importantes, a partir de 1991, y, en parte, por las profundas transformaciones que han tenido lugar en el Sistema de Relaciones Internacionales al romperse el bipolarismo que lo caracterizó por más de cuarenta y cinco años, se han desarrollado teorías de predicción sobre el futuro del actual mundo en transición y las implicaciones del proceso de globalización para el próximo milenio. Se destacan sobre el particular desde el punto de vista de la politología la llamada escuela optimista que encabeza Francis Fukuyama35, y la pesimista con Samuel Huntington al frente36. En ese mismo sentido, pero desde una perspectiva en donde se reemplaza el protagonismo del mercado mundial por el nuevo sujeto-mundo encontramos a los contestatarios. Entre sus autores más importantes se encuentran Noam Chomsky, Heinz Dieterich y Franz J. Hinkelammert.37 A estos los caracteriza su afán de dar alternativas a la globalización como política del mercado mundial, como proyecto de conformación de una sociedad capitalista mundial hegemonizada que gira alrededor de la competitividad y la eficiencia, en el cual los capitales transnacionalizados tratan de transformar el mundo en su arena de lucha y reducen a los Estados nacionales en entes autónomos sin soberanía.38

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EL SISTEMA POLITICO Y EL PROCESO DE CONFORMACION DE LA POLITICA EXTERIOR Dra. Soraya Castro Mariño. Con el objetivo de estudiar el proceso de conformación de la política exterior de Estados Unidos se hace necesario proponer un modelo de análisis general que permita identificar los elementos del sistema político que participan en el mismo, así como destacar la trascendencia del sistema de relaciones internacionales que repercute en lo interno de ese país, y, que es a la vez, influido por la política oficial del Estado imperialista más poderoso del mundo. Los procesos políticos se caracterizan por una extraordinaria complejidad de relaciones, con la particularidad de que en ellos, a veces, es difícil percibir la causa y el efecto. De ahí que destacar del total de interconexiones de los procesos políticos los elementos más substanciales que tienen influencia decisiva sobre el funcionamiento y desarrollo del sistema político y el proceso de conformación de la política exterior norteamericana, signifique un punto de partida fundamental para investigar la actividad política. El proceso de conformación de la política se entiende como el complejo patrón de interacciones entre organizaciones, mecanismos e instituciones del sistema político, que dan origen a decisiones y líneas de acción específicas, tomando en cuenta las orientaciones y objetivos del Estado. Este proceso refleja la esencia y naturaleza del Estado, en el cual se evidencian las ideas y concepciones de las clases que ostentan el poder político del país en cuestión y la interrelación existente con otras clases de la sociedad. Una parte integrante del proceso de conformación de política lo constituye el proceso de toma de decisiones de los elementos organizativos del sistema político, a tenor con sus funciones, jurisdicción, competencia y prerrogativas.39 La toma de decisiones puede ser entendida como la actividad racional que supone: • Concientizar una situación como problema; • Separarla como particularidad que requiere solución; • Determinar fines y subfines; • Recoger y sistematizar la información; • Confeccionar planes y pronósticos; • Elaborar sobre esas bases un surtido de posibles soluciones alternativas; • Elegir de éstas la que satisfaga los intereses de las clases, grupos, o capas sociales que

están representadas en la organización política de la sociedad; y • Formalizar la decisión, otorgándole una fuerza obligatoria La otra parte integral de la conformación es la ejecución de la decisión a la vida práctica, su control y/o ajuste.40 En materia de política exterior, el proceso de conformación tiene especificidades al ser un eslabón que vincula los fines del Estado con las relaciones internacionales. Por lo tanto, en lo fundamental, las decisiones son aprobadas a nivel del mecanismo del Estado y estas influyen en toda la sociedad, convirtiéndose su resultante en la política oficial del Estado nacional, es decir "que se hace valer al exterior como nación y al interior como Estado".41 En el proceso de toma de decisiones e implementación interactúan dos elementos básicos: el contenido de la política que responde a los intereses de la clase en el poder, y los mecanismos

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y organizaciones que por sus funciones están llamados a desempeñar un papel en la preparación, adopción y ejecución de la decisión. El sistema político, tal y como se entiende en la presente investigación, es el conjunto de instituciones, organizaciones, mecanismos y normas de la clase dominante y de las otras clases - reconocidos jurídicamente o no -, que se encuentran interrelacionados entre sí, con diversos grados de interdependencia en la vida política de una sociedad.42 A través de él se garantiza el ejercicio del poder de la clase dominante y se manifiesta la unidad y lucha de contrarios, lo cual va a determinar su carácter y naturaleza paradójica.43 El sistema político expresa la unidad entre las organizaciones, las orientaciones político-normativas, el régimen político, y la conciencia política. Muestra lo complejo y multifacético de las formas de las relaciones políticas, por lo cual su elemento estructural y eslabón fundamental es la organización política de la sociedad. Esta se entiende como el conjunto de todas las orga-nizaciones públicas, partidistas y sociales que participan en la vida política y representa la estructura social clasista. En el sistema político se aprecia la complejidad de la realidad socio-económica y cultural, así como el nexo dialéctico entre las relaciones de clase, socioeconómicas, nacionales, espirituales y morales. Esta división de los elementos del sistema político que proponemos responde a un carácter funcional que complementa el enfoque institucional, y presupone el análisis de su funcionamiento como elemento de desarrollo, tomando en cuenta su especificidad en el sistema social y las contradicciones a él inherentes. ELEMENTOS ORGANIZATIVOS Los elementos organizativos están compuestos por el conjunto de instituciones políticas que conforman la organización política de la sociedad en su interrelación e interdependencia. Cada una de las instituciones responde a dos requerimientos básicos: en primer lugar, debe ser una organización y en segundo, debe tener carácter político. Al nivel más general, la organización política de la sociedad se divide en dos grandes grupos: el mecanismo del poder político de las clases dominantes y las organizaciones y entidades de otras clases y grupos sociales. Para nuestro caso de estudio, el mecanismo del poder político va a constituir el punto de partida del análisis. El mismo está formado fundamentalmente por el aparato estatal, los partidos políticos, las asociaciones de empresarios y otras organizaciones que persiguen fines políticos. A través de él, la clase dominante garantiza las condiciones de producción y reproduce el sistema de relaciones, así como el funcionamiento de todos los procesos de la producción, el intercambio y la distribución.44 Se destaca como núcleo esencial del mecanismo del poder y de todo el sistema político, la "organización del Estado"; es decir, el aparato estatal.45 Desde esta perspectiva nuestro modelo sitúa al Estado, en tanto poder público especial, como el principal elemento estructural de la organización política de la sociedad y del sistema político, lo cual se debe básicamente a que posee posibilidades sociales, políticas y económicas de mayor capacidad que cualquier otra institución. Dirige el aparato especial de dirección,

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persuasión y coerción. Dispone de un vasto sistema de medios legales que le permite dirigir sectores económicos de gran amplitud e influir decisivamente en las relaciones socio-políticas y, por último, detenta la soberanía estatal y se caracteriza por la universalidad.46 El Estado se presenta como parte integrante del contenido del sistema político de la sociedad o de la forma política de organización de la sociedad, y esto se pone de manifiesto en el ejercicio de las funciones específicas propias de cada tipo de Estado, así como en el hecho de que él acomete asuntos comunes para la sociedad entera y para el sistema político.47 A través del Estado, la clase dominante mantiene y reproduce las condiciones que sustentan al sistema de relaciones socioeconómicas y políticas que responde a sus intereses. Este sistema logra particularidades específicas con la fusión de la fuerza de los monopolios y la del Estado en un mecanismo único en la fase imperialista. Por aparato estatal se entiende el conjunto de órganos que toman parte a tenor con su competencia en la realización de las funciones estatales y mediante los cuales la clase dominante ejerce el poder estatal y asegura la dominación política, económica e ideológica. En el mecanismo del Estado se diferencian los órganos de la dirección del poder estatal y los órganos de coerción directa y "apéndices materiales".48 Los órganos de dirección estatal ejercen el poder supremo y en él se incluyen a los órganos representativos, Jefes de Estado y/o Gobierno, al gobierno y a los órganos locales del poder. Conforman los órganos de coerción directa, los tribunales, la fiscalía, el ejército, la policía, los servicios de inteligencia y contrainteligencia, etc.49 En el mecanismo estatal influye de manera singular la forma del Estado que es el modo de organización y ejercicio del poder estatal. La forma estatal depende de la estructura y las interrelaciones de los órganos del Estado, y las partes territoriales que lo integran, así como los métodos de la actividad del aparato estatal. EL APARATO ESTATAL NORTEAMERICANO Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR Los Estados Unidos de América constituyen una república presidencial de carácter federal, cuya base funcional es un régimen estatal de democracia representativa. La interrelación jerárquica en el ámbito federal de los órganos que componen el aparato estatal norteamericano quedó definida en la Constitución de 1787, en la cual se estableció como eje estructural la doctrina de la división de poderes. Acorde con esta concepción se trató de establecer tres ramas de "poder" diferentes, "iguales entre sí" y "coordinadas" unas con otras: el poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Además se incluyó el principio de "chequeo o balance" o "freno y contrapeso", mediante el cual ninguna rama "podría imponerse" a las demás, como resultado de los nexos en su funcionamiento cotidiano. (Véase Anexo No. I)

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La Constitución de Estados Unidos le confirió el poder legislativo al Congreso, el ejecutivo al Presidente, sus departamentos y agencias y, el judicial a los tribunales federales inferiores y a la Corte Suprema, como máximos órganos del poder supremo y de la dirección del Estado federal norteamericano. La tendencia predominante en el aparato estatal en la actual etapa, y a pesar de los fuertes cambios ocurridos en la esfera de las relaciones internacionales, consiste en la intensificación del papel, influencia y potencial del Ejecutivo, el cual ocupa la primacía en el proceso de conformación y toma de decisiones políticas en todas las esferas de la vida social con un marcado acento en la política exterior. Esta tendencia no implica que en momentos históricos concretos y dada la necesidad de reajuste del sistema político, en función de las grandes transformaciones en la esfera económica, vinculadas al proceso de globalización y las innovaciones tecnológicas, pueda tener momentos de regresión e incluso ser revertida. Aún en estos momentos, entender la preeminencia del Ejecutivo resulta clave en la comprensión de la actual política norteamericana. Como resultado, los conceptos derivados de la Ley Fundamental comienzan a tener menos alcance que aquellos que describen el funcionamiento real de los órganos del poder supremo del Estado. A tales efectos analizaremos las instituciones del aparato estatal con mayor vinculación al proceso de conformación de la política exterior, partiendo de dos niveles de análisis: lo estatuido constitucionalmente, y la práctica establecida en la actividad política norteamericana. El Congreso en el Proceso de Conformación de la Política Exterior La tendencia del sistema político norteamericano desde inicios del S XX, pero que logra su máxima expresión después de la Segunda Guerra Mundial, consiste en el fortalecimiento de la rama Ejecutiva en el proceso de conformación y toma de decisiones políticas, lo cual es más evidente aún en la esfera de las relaciones internacionales. Esta tendencia en el período de la "Postguerra Fría" se ha mantenido, aunque se perciben signos de revitalización del Legislativo. No obstante, aún estas señales y las debilidades propias de la estructura congresional no indican por el momento un cambio de la tendencia fundamental. El Congreso de Estados Unidos desempeña un papel de primerísima magnitud, en tanto es la institución del aparato del Estado que aprueba toda la legislación del país y los recursos para poner en marcha la política norteamericana, tanto en lo interno como en lo externo.

Anexo I

Cuadro comparativo de las Instituciones Básicas del Mecanismo Estatal

Rama/Nivel Legislativo Ejecutivo Judicial Nacional

Congreso: Senado y Cámara de Representantes

Presidente Vicepresidente Secretarios de Departamentos y Directores de Agencias

Tribunal Supremo Tribunales Federales

Estatal Legislatura Gobernador Tribunales del Estado

Municipal Consejo o Comisión Gerente

Alcalde Comisión

Juzgados Municipales

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La prerrogativa del Congreso de autorizar y asignar fondos monetarios para la puesta en práctica de los programas gubernamentales constituye la forma más eficaz de este órgano para influir en el proceso de conformación de la política exterior. En principio, el Ejecutivo posee medios establecidos de intervenir en el mecanismo de autorización-asignación, así como de desviar dinero de un programa a otro; pero en la actualidad esta competencia exclusiva, de carácter legislativo, le otorga al Congreso una posibilidad real de viabilizar o retardar el cumplimiento de determinados objetivos políticos.

Características de la Estructura Congresional En el proceso de toma de decisiones de política, por parte del Legislativo, influyen factores internos y externos que le sitúan límites ante la preeminencia ejecutiva. Entre los primeros, concernientes fundamentalmente a su composición, estructura y funcionamiento, encontramos: • El desintegrativo sistema de comités; (Véase Anexo No.II) • La debilidad del sistema bipartidista y la posibilidad de ser suplantado por la formación de

pactos y coaliciones políticas flexibles;50 • La lentitud del proceso legislativo por estar sujeto a numerosos niveles de decisión; • La dificultad de los miembros del Congreso para manejar información especializada sobre

aspectos específicos;51 y • La ineficiencia en el proceso de supervisión de las leyes que aprueba. Las concepciones ideopolíticas imperantes, tanto a nivel del mecanismo de poder político como al de masas, y los criterios e intereses personales de los miembros del Congreso, resultan también de valor singular cuando valoramos las decisiones políticas que aprueba ese órgano. Se destacan entre los elementos externos al Congreso que condicionan su actuación: el entorno internacional, el electorado, la opinión pública, los grupos de presión (lobbies), los medios de difusión masiva, las agencias y departamentos ejecutivos y la propia Presidencia.52 Toda esta gama de factores, que influyen en la actividad congresional, se encuentra presente no solo en su trabajo cotidiano de aprobar leyes que trazan políticas hacia regiones y países concretos, sino, también, en la asignación de fondos monetarios para realizar los planes gubernamentales que afectan directamente a la política exterior.

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Proceso de Toma de Decisiones del Congreso de Estados Unidos

ANEXO II

El Sistema de los Comités en el Congreso Norteamericano.

El papel del Congreso en el sistema político está definido, enparte, por la estructura y composición de sus comités.

El Congreso está organizado de forma que trate de representara la "nación en términos de intereses de diferentes grupos ysectores que componen los distritos electorales". Debido a esto,es necesario analizar al Congreso no sólo como un colectivo oinstitución única, sino que debe también prestársele atención a suestructura.

Formalmente, el poder en el Congreso está disperso entre los435 miembros de la Cámara de Representantes y los 100senadores, cada uno con derecho a un voto pero con diferentesactitudes e intereses de la clase burguesa y otros sectoressociales, por lo que la rama Legislativa encara un grave problemaal tratar de reconciliar opiniones y criterios, y funcionar como unasola institución dentro del aparato estatal de Estados Unidos.

Los debates más significativos en el Congreso, realmente seproducen en los comités y sus subcomités de aquí que laimportancia de los mismos pueda resumirse de la siguienteforma:

• El trabajo de rutina y de mayor volumen se realiza en loscomités;

• Toda la legislación es analizada primero en los subcomités ycomités congresionales que en las Cámaras;

• La mayoría de los proyectos de ley desaparecen por laacción de los comités o los subcomités;

• Los informes y recomendaciones de los comités son la fuenteprimaria sobre un anteproyecto de ley para los miembros delCongreso, y las subsiguientes deliberaciones relacionadascon el tema del debate se ordenan según el criterio de loscomités;

• Los miembros del Congreso, mediante las audiencias yfacultades investigativas de los comités, pueden analizar lasconsecuencias políticas y técnicas de una propuestaalternativa.

Sobre la base de sus funciones los Comités del Congresopueden clasificarse en: Comités permanentes-especializados,Comités selectos y Comités conjuntos.

Los Comités permanentes-especializados (Standing orLegislative): Se consideran los más importantes por susfunciones legislativas. El peso fundamental de las actividades delCongreso recae en los mismos y todos están compuestos porsubcomités especializados que deben legislar aspectos de lajurisdicción a ellos competentes.

Los Comités permanentes especializados son los másimportantes debido a que:

1. El trabajo fundamental del órgano legislativo tiene lugaren los mismos y mediante su acción los proyectos de ley,enmiendas o resolucuiones pueden variarse en busca dereconciliar criterios y lograr un consenso de los miembrosdel comité permanente en cuestión, antes que la ley oresolución se someta a toda la Cámara;

2. La jurisdicción de estos comités es muy fragmentada y

sólo un pequeño grupo de la Cámara Congresionalposee un amplio conocimiento sobre un tema específico,por lo que los informes y recomendaciones de los

comités especializados alcanzan relevancia para losdemás miembros, a la hora de decidir una votación sobreun tema del cual no son especialistas;

3. Las discusiones más importantes sobre un tema se

producen en estos comités y sus subcomités y estoinfluye en la conformación de la opinión pública respectoal tópico en debate.

El amplio impacto de las relaciones internacionales en la políticainterna se refleja en la vida congresional. Al respecto se observaque la dispersión de facultades, en materia de política exterior,de los comités es muy amplia. Aproximadamente 17 de los 22comités de la Cámara de Representantes tienen alguna relacióncon la política internacional; en el caso del Senado,13 de los 16comités permanentes tienen alguna jurisdicción al respecto.

Entre los comités permanentes, los más importantes en materiade política exterior pueden ser considerados los Comités deRelaciones Exteriores de la Cámara y el Senado, tanto enrelación con las otras comisiones congresionales, como con larama ejecutiva. Cada comité ha establecido subcomitésconsultivos con el objetivo de mantener una comunicación directacon la Administración acerca de temas específicos de la políticaexterior norteamericana. Estos subcomités se organizan deforma geográfica paralelamente a los buroes regionales delDepartamento de Estado; como el subcomité para asuntos delHemisferio Occidental; el del Medio Oriente; el de Africa, etc.También se han organizado sobre la base funcional de unproblema específico como el Subcomité de Desarme del Senado.

Los Comités de Asignaciones del Congreso puedenconsiderarse como relevantes en materia de política exterior. Eneste sentido se debe destacar, que el Comité de RelacionesExteriores de una de las Cámaras puede autorizar que se realiceun gasto monetario para lograr un objetivo determinado, peroquien decide realmente si puede gastarse o no el dinero, es elComité de Asignaciones, puesto que sólo él puede legislar yordenar a la Tesorería entregar el dinero a las agencias quedeben ejecutar la acción. En resumen el comité permanente debeprimero lograr que la Cámara respalde su decisión de autorizaruna suma de dinero determinada y después lograr el apoyo delos Comités de Asignaciones del Congreso para que el programapropuesto se convierta en parte del Presupuesto Federal. Lasrelaciones entre los fenómenos presupuestarios y la políticaexterior son muy importantes para definir la cantidad de dineronecesaria para llevar a cabo una acción de la políticagubernamental en acciones militares o en la ayuda al exterior.Por estas razones, los Comités de Asignaciones ocupanposiciones claves en las decisiones financieras y,específicamente, en las concernientes a la política exterior.

Los Comités de Operaciones Gubernamentales del Senado y laCámara de Representantes también influyen en la políticaexterior, sobre todo en cuestiones de la seguridad nacional porsu estrecha relación con las organizaciones creadas al respectoen los Estados Unidos.

Los Comités Selectos de Inteligencia de ambas Cámarascongresionales desempeñan un papel significativo en la discusióny promoción de leyes, resoluciones y enmiendas relacionadascon la esfera de las relaciones internacionales.

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Al analizar el proceso de toma de decisiones del Congreso lo primero que debemos tomar en cuenta es que éste se compone de dos cámaras: el Senado y la Cámara de Representantes, y que si bien tienen aspectos comunes, también entre ellas existen diferencias en la forma de aprobar una legislación. (Véase Anexo No. III) El proceso de conformación de política y toma de decisiones del Congreso se realiza a través del proceso legislativo regular, el cual es sumamente complejo y extenso, ya que las medidas legislativas para ser aprobadas tienen que atravesar por distintos niveles de análisis y discusión en correspondencia con la estructura y funcionamiento de la Cámara de Representantes y el Senado: el Sub-Comité, el Comité y el Pleno o Asamblea. Esto conlleva a que el proceso legislativo sea poco efectivo para tomar decisiones inmediatas y constituya uno de los factores que determinan que el Congreso no sea, por excelencia, un buen formulador de política, si se compara con el Ejecutivo. Entre los elementos comunes al Senado y la Cámara de Representantes que afectan la consideración de una legislación, están: • La estructura de poder descentralizada del Congreso, que se caracteriza por la existencia de

numerosos comités especializados, y un liderazgo partidista central debilitado. • La existencia de múltiples puntos de debates para cada parte de la legislación. • La necesidad de compromisos y pactos políticos en cada nivel de decisión para formar una

coalición que logre la aprobación del proyecto de ley o resolución conjunta. • El ciclo de cada período congresional para la aceptación de una legislación dura dos años. También, tanto el Senado como la Cámara de Representantes, constan de los mismos pasos para la aprobación del presupuesto federal, es decir, la fase de autorización y la de asignación. (Véase Anexo No. IV) Este aspecto es de importancia vital para la política exterior, ya que aquí se definen las líneas estratégicas básicas de la proyección externa del Estado y, sobre esa base, se asignan fondos para la puesta en práctica de los programas en la esfera de las relaciones internacionales. La etapa de autorización transcurre en los comités permanentes especializados de las dos cámaras del órgano legislativo y sus respectivos subcomités. En estos se convocan audiencias y se realizan análisis sobre la viabilidad o no, tanto de los programas del Ejecutivo, como de las propias resoluciones, enmiendas y proyectos de ley que proponen los senadores y los representantes. (Véase Anexo IV)

ANEXO III

ESTRUCTURA CONGRESIONAL: MAYORES DIFERENCIAS ENTRE LA CAMARA DE REPRESENTANTES Y EL SENADO. SENADO CAMARA DE

REPRESENTANTES 100 Senadores 435 representantes Elegibles cada seis años

Elegibles cada dos años

2 senadores por cada Estado

Un representante por cada 530 mil habitantes

Representan a un mayor electorado

Representan un menor electorado.

Generalista en política

Especialista en política

Menos restricciones de procedimiento sobre los miembros

Más restricciones de procedimiento sobre los miembros

Poder menos descentralizado

Poder más descentralizado

Más prensa y más cobertura de los medios de comunica- ción masiva.

Menos prensa y menos cobertura de los medios de comunicación masiva.

Fuente: Oleszek, J.Walter; Congressional Procedures and the Policy Process; CQ Press.A division of Congressional Quarterly Inc. 1414 22 nd. Street, NW, Washington, D.C., 1984, pág. 167.

ANEXO IV

REGLAS DE AUTORIZACION Y ASIGNACION EN EL CONGRESO CAMARA DE REPRESENTANTES | SENADO - No se permiten asignaciones que no hayan sido autorizadas, excepto para el caso de trabajos

- No se permiten asignaciones que no hayan sido autorizadas. Existen tres excepciones:

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Cada anteproyecto, que fluye por el Senado o la Cámara de Representantes, en caso de ser aprobado, significa que está autorizado, y se recomiendan las sumas de dinero para la ejecución de la política diseñada. Si las versiones del proyecto de ley no coinciden, se convoca a un Comité de Conferencias de ambas cámaras que debe conciliar las propuestas, y los resultados son devueltos al Senado y a la Cámara de Representantes para su ulterior aprobación. (Véase Anexo No. V) Con posterioridad, el proyecto de ley de autorización del gasto para el año fiscal de que se trate es enviado al Presidente que, al firmarlo, lo convierte en Ley Pública de Estados Unidos. (Véase Anexo No. V)

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Cómo llega una iniciativa a ser Ley

ANEXO V

Pleno Cámara Pleno Senado

Presidente Firma Veta

Comité de Conferencias

Acción del Comité de Reglas

Acción del Pleno

Debate, votación y aprobación

Enviada al Comité de la Cámara

Enviada al Subcomité

Informe del Comité

Cámara de Representantes

Acción del Pleno

Debate, votación y aprobación

Enviada al Comité del Senado

Enviada al Subcomité

Informe del Comité

Senado

La versión aprobada en ambas cámaras es enviada al Presidente, el cual puede firmarla, vetarla o regresarla al Congreso.El Órgano legislativo puede supeditar el veto por una votación de las 2/3 partes en ambas cámaras. De ocurrir esto al igual que con la firma, el Proyecto de Ley deviene en Ley Pública.

Fuente: Congressional Quarterly Inc.: El Congreso de los Estados Unidos: Estructura y Funcionamiento. Limusa Grupo Noriega Editores, México, 1992. P.54.

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Seguidamente, las recomendaciones de la ley de autorización son examinadas por los Comités de Asignaciones y sus respectivos subcomités, los cuales definen la cantidad de dinero que va a ser entregada por la Tesorería para la ejecución de las políticas aprobadas. (Véase Anexo No. V) En el Congreso se exige que la autorización preceda a la asignación, con el objetivo de asegurar que los temas políticos y los financieros estén sujetos a una valoración separada e independiente. No obstante, en la vida real política ambos procesos se cruzan y entrelazan. Así, por ejemplo, fondos no autorizados por los comités permanentes especializados, los podemos encontrar en el proyecto de ley de asignaciones, pues es permitido desviar capital para un nuevo plan político del dinero que se destinó a una agencia o departamento específico, si este se mantiene bajo la jurisdicción de la entidad ejecutiva para la cual se autorizó el nivel del gasto.53 Al respecto, en las propuestas legislativas de asignaciones no deben incluirse declaraciones de políticas. Sin embargo es usual que esto suceda, pues se utiliza la técnica de incluir enmiendas con directivas que prohiben el uso de fondos a no ser que concurran circunstancias específicas.54 (Véase Anexo No. IV) Tales procedimientos hacen indistintas las diferencias entre el proceso de autorización, que debe enfocar la atención en los objetivos políticos del país, y el de asignación, que debe cen-trarse en los niveles del gasto. La no-aprobación del proyecto de ley de autorización no conduce, necesariamente, a detener el proceso de asignación de fondos financieros. ♦ Orígenes de las medidas legislativas En ambas cámaras congresionales se aprueban diversas medidas legislativas de diferente peso político. Las fundamentales son los proyectos de Ley (Bills); las resoluciones conjuntas (Joint Resolutions); las resoluciones concurrentes (Concurrent Resolutions); y las resoluciones simples (Resolutions). (Véase Anexo No. VI) El proceso legislativo, en líneas generales, ocurre de manera similar en el Senado y en la Cámara de Representantes. Para iniciarse necesita que se introduzca una medida legislativa, fundamentalmente un proyecto de ley o una resolución conjunta, por detentar fuerza legal. (Véase Anexo No. VI) El análisis de la mayoría de los proyectos de ley pueden comenzar indistintamente en cualquiera de las dos cámaras o en ambas inclusive, que es lo que ocurre en la mayoría de las ocasiones. Las únicas excepciones son aquellos proyectos relacionados con los impuestos y gastos federales que tienen que comenzar indefectiblemente por la Cámara de Representantes, según lo establecido en la Constitución. Las propuestas pueden devenir de la rama Ejecutiva, de determinados grupos de presión o de los propios representantes y senadores, pero sólo estos últimos oficialmente, están capacitados para introducir las propuestas legislativas. La iniciativa legislativa de la rama Ejecutiva es muy pronunciada. La mayoría de las propuestas legislativas provenientes de la Administración se dan a conocer por el Presidente de Estados Unidos en su discurso anual sobre el Estado de la Unión (President's Annual State of the Union Address).

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Posteriormente, el Presidente envía al Congreso mensajes especiales, donde se detallan sus iniciativas sobre aspectos específicos. Estas últimas son elaboradas por las agencias y departa-mentos ejecutivos, los que solicitan a los miembros del órgano Legislativo, sobre todo a los jefes de los comités permanentes especializados, que introduzcan las propuestas. Sólo los congre-sistas, como se mencionó, tienen derecho a introducir anteproyectos en su institución. ♦ Desenvolvimiento del proceso legislativo Una vez que el proyecto de ley se propone a una o a ambas cámaras congresionales, se envía a los comités permanentes especializados con jurisdicción sobre el tema en debate. (Véase Anexo No.V) La mayoría de los proyectos de ley son muy amplios y el análisis de sus cláusulas puede estar bajo la jurisdicción de diferentes comités, lo cual dificulta al Speaker o al senador que preside en ese momento la Cámara Alta el envío del anteproyecto a una comisión congresional u otra.55 Al respecto se pueden realizar algunas observaciones. En primer lugar, los problemas contemporáneos tienden a poseer una repercusión esencial en diferentes áreas de la política. En segundo, la decisión de utilizar las referencias múltiples fortalece el criterio relacionado con la naturaleza descentralizada del proceso de toma de decisiones del Congreso. En tercero, en

ANEXO VI

MEDIDAS LEGISLATIVAS La mayoría de las propuestas legislativas tienen la forma de proyectos de ley y son designadas con las iniciales H.R., en la Cámara de Representantes y S. en el Senado, según donde hayan sido originadas. También se les asigna un número, tomando en cuenta el orden en el cual fueron introducidas durante el período de sesiones dado. Para que un proyecto de ley aprobado en el Congreso devenga en Ley Pública necesita de la firma presidencial. Los Proyectos de Ley están sujetos a que se les propongan enmiendas para variar el lenguaje, cláusulas o provisiones. Estas últimas se debaten y votan de la misma manera que el proyecto de ley. Al igual que los proyectos de ley, las resoluciones conjuntas exigen ser aprobadas por ambas cámaras congresionales y firmadas por el Presidente para tener fuerza de ley. Prácticamente no hay diferencias entre este tipo de resolución y los proyectos de ley, sólo que generalmente se utilizan cuando se están valorando asuntos de carácter limitado, como puede ser la asignación de fondos monetarios para un programa específico. La nomenclatura de las resoluciones conjuntas en la Cámara Baja es H.J.Res; mientras que en el Senado es S.J.Res. Las resoluciones concurrentes, designadas H.Con.Res ó S.Con.Res., pueden ser adoptadas por ambas cámaras congresionales, pero no son enviadas al Presidente y no poseen fuerza de ley. Se utilizan para expresar el sentir del Congreso sobre un tema de política interna o exterior, lo cual sirve para enviar señales a miembros de la legislatura que se encuentran indecisos sobre el aspecto dado, a la Rama Ejecutiva sobre la viabilidad o no del proyecto de ley en debate, así como para influir en la opinión pública nacional y/o internacional. Las resoluciones simples (H.Res. ó S.Res.) persiguen el mismo objetivo que las concurrentes, aunque en el marco de las prerrogativas propias del Senado o la Cámara de Representantes. A través de estas se comentan asuntos de política exterior, y no necesitan de la aprobación de ambas cámaras congresionales, ni del Presidente, por lo cual tampoco sustentan fuerza legal.

Fuente: Elaborada por la autora de: Davidson Roger H y Oleszek Walter J: Congress and

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la medida en que un mayor número de comités participan en el debate, mayores son las posibilidades de alcanzar el consenso suficiente para la aprobación del anteproyecto dado, y las oportunidades para lograr compromisos a través de las negociaciones son más amplias. Por último, las referencias múltiples pueden promover una solución efectiva como resultado de que diversos comités especializados brindan sus opiniones como expertos y asumen la responsabilidad del proyecto. Cuando el proyecto de ley se encuentra en el comité, este cuenta con diversas opciones. En primer lugar, puede analizar la propuesta y reportarla al pleno con o sin enmiendas. También tiene poder para reescribir el proyecto de forma íntegra, estatuirlo o negarse a su consideración. Si la medida legislativa no se reporta por el comité en cuestión al pleno del Senado o de la Cámara de Representantes, ambos, generalmente, valoran esta acción como la anulación del proyecto. Por el contrario, cuando el comité envía al pleno el proyecto, se acepta su contenido esencial aunque éste sea enmendado o rechazado posteriormente por la asamblea de la cámara. Si un comité decide analizar un proyecto de ley, lo puede considerar inmediatamente con la participación de todos sus miembros. Sin embargo, lo usual es que el jefe de la comisión asigne la valoración al subcomité con jurisdicción sobre el tema o aspecto de que se trate, para el estudio y la convocatoria de audiencias (Hearings). Los subcomités preparan la celebración de audiencias públicas sobre las propuestas legislativas e invitan a diferentes personas, tanto del gobierno, como de grupos de presión o académicos a brindar testimonios al respecto. Después el subcomité pasa a la fase de marca del anteproyecto (markup the bill), en la cual se analiza el lenguaje del proyecto de ley, línea por línea y sección por sección, antes de enviarlo a todo el comité. Los subcomités pueden aprobar la medida legislativa sin alterarla, pero tienen derecho a enmendarla, reescribirla o bloquearla y, deben enviar sus recomendaciones a todo el comité. (Véase Anexo No.V) Al examinar la proposición, el comité tiene la potestad de repetir los mismos procedimientos del subcomité total o parcialmente, o puede ratificar la acción de éste. Una vez que el comité vota a favor del proyecto de ley, éste se envía al pleno del Senado o la Cámara de Representantes, avalado por un informe en el que se recogen los criterios más substanciales de la discusión sostenida. De la gran cantidad de medidas legislativas que en cada período de sesiones se introduce en las dos cámaras del Congreso de Estados Unidos, sólo un reducido número es reportado de forma favorable por el comité al pleno. De éstas los jefes del partido que sustenta el mayor número de escaños, es decir, el Speaker, líder de la Mayoría y Asistente o Whip, determinan las prioridades políticas para ser analizadas por ambos hemiciclos congresionales. Estas decisiones se consultan con los máximos responsables del partido en minoría. (Véase Anexo No.VII) Anexo VII

La Organización Congresional y el Sistema Partidista

La actividad política de los partidos Demócrata y Republicano en El Congreso, se realiza en lo fundamental mediante los líderes y los Comites de carácter partidista. Los líderes. En la Cámara de Representantes el partido que ocupa la mayoría de los escaños elige al Speaker, el cual preside las sesiones y sus funciones principales son : • Decide los puntos a tratar en el Orden del Día;

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Numerosos factores influyen en este tipo de consideraciones, entre ellos encontramos: • Las reglas y procedimientos de los mecanismos del Congreso.56 • El calendario exigido por la Ley Congresional de Control y Presupuesto (Congressional

Budget and Impoundment Control Act) de 1974.57 • Las presiones de los factores internos e internacionales. • Los programas prioritarios de la Administración. • Las preferencias políticas del liderazgo del Congreso. (Véase Anexo No.VII) El análisis del proceso de toma de decisiones en el ámbito de los comités y subcomités del Congreso evidencia que estos constituyen la célula estructural y el eje funcional de la acción legislativa norteamericana.58 Para que un anteproyecto sea enviado al Presidente de Estados Unidos para su firma y conversión en Ley Pública, se necesita que ambas Cámaras del Congreso aprueben la legislación en idéntica forma en el transcurso de los dos años que dura el período de sesiones. (Véase Anexo No.V) Es usual que las versiones de la Cámara de Representantes y el Senado difieran, tanto en cuestiones sin magnitud, como en asuntos de gran relevancia. Los proyectos de ambas cámaras se reconcilian con la ayuda de un acuerdo mutuo de forma informal o mediante el Comité de Conferencias. Las legislaciones más importantes se valoran en el Comité de Conferencias para lograr una versión única que se aprueba por ambas cámaras del Congreso. Este es una comisión ad-hoc, compuesta por miembros designados de ambos hemiciclos del Congreso, en la cual se arriba a un criterio afín, sobre la base de lo acordado en los plenos de la Cámara de Representantes y el Senado.59 En el Comité de Conferencia se analizan sólo los aspectos en donde existen desacuerdos y, no se admite la introducción de cláusulas que no hayan sido aprobadas por las cámaras.60 Cuando la mayoría de los participantes en el Comité de Conferencias logra un acuerdo sobre el lenguaje final del proyecto de ley, se prepara un informe que explica las decisiones adoptadas y se publica en el Congressional Record.61 Las conclusiones del Comité de Conferencias son generalmente aceptadas por ambas cámaras por dos razones fundamentales: • La poca inclinación de los legisladores a repetir todo el complejo proceso legislativo. • La existencia de pocas discrepancias con el Comité de Conferencias, creado como experto

del tema en cuestión. La Cámara de Representantes y el Senado en el pleno votan por la aprobación o rechazo del informe del Comité de Conferencias. Si el proyecto se acepta en ambas cámaras, se le envía al Presidente de Estados Unidos para su promulgación o veto. (Véase Anexo No.V)

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Acorde con el artículo 1, sección 7 de la Constitución de los Estados Unidos, el Presidente tiene derecho al poder del veto, el cual constituye uno de los instrumentos legislativos más primordiales de la rama Ejecutiva.62 La influencia del poder del veto está presente a través de todo el proceso legislativo. La necesidad de que las dos terceras partes de los presentes en cada Cámara del Congreso voten nominalmente a favor, para supeditar el veto presidencial, fuerza a la rama Legislativa a tener en cuenta la posición y criterio de la Casa Blanca, desde el mismo momento en que se introduce un proyecto de ley por vez primera en el Congreso. Una vez que el anteproyecto se envía a la Casa Blanca, el Presidente tiene 10 días, excluyendo los domingos, para firmarlo o vetarlo. Si en el transcurso de este período, el Presi-dente no realiza acción alguna, el proyecto se convierte automáticamente en Ley Pública cuando el Congreso está sesionando. Si el período de sesiones de la Legislatura concluye antes de los 10 días y el Presidente no ha firmado la propuesta, entonces la medida no deviene Ley Pública.63 (Véase Anexo No.V) El veto de un anteproyecto o resolución conjunta se utiliza cuando la presidencia considera que el proyecto es inconstitucional, limita las facultades y responsabilidades del Ejecutivo o considera que refrenda una "mala política" para Estados Unidos. El Presidente tiene derecho a vetar o aprobar el proyecto sólo de forma íntegra y en ningún caso parcialmente.64 En momentos de no-crisis, el Congreso de Estados Unidos como parte del mecanismo del poder político desempeña un papel vital en el proceso de conformación de la política en ese país, con la peculiaridad de que sus medidas son el resultado de la toma de decisiones a diferentes niveles - según lo establecido en el proceso legislativo norteamericano - y teniendo en cuenta una estructura con un alto nivel de descentralización donde la resultante única se produce a través de los debates que tienen lugar entre exponentes de los más diversos sectores de la clase burguesa, que reflejan posturas diferentes y, a veces, contradictorias sobre la forma de aprobar una política dada en el ámbito de la estrategia general.

El Congreso y El Ejecutivo: Límites de actuación A parte de la función básica de legislar y aprobar todas los fondos para la ejecución de la política en todas las esferas de la vida social, la Ley Fundamental también le confiere al Congreso las siguientes potestades en materia de política exterior: • Aconsejar y ratificar los tratados. • Ratificar las designaciones propuestas por el Presidente para ocupar los cargos ejecutivos;

los embajadores y los magistrados a la Corte Suprema de Justicia. • Declarar la guerra. • Regular el Comercio Exterior. Las dos primeras funciones recaen en el Senado, el cual por una votación a favor de las 2/3 partes aprueba esas acciones, y, comparte con la Cámara de Representantes las funciones de declarar la guerra y reglamentar el comercio con otras naciones. De estas prerrogativas del Congreso, se destacan por su trascendencia política en el ámbito de las relaciones internacionales, las que ratifican los tratados y declaran la guerra. En ambos casos, la rama Ejecutiva ha creado toda una serie de mecanismos que le restan autoridad al Legislativo en la esfera de la política exterior.

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El Senado desempeña un papel fundamental en la ratificación de los tratados firmados por el Presidente, con vista a su entrada en vigor, facultad esta recogida en el artículo 2, sección 2 de la Constitución. A pesar de la conveniencia de esta regulación, la ambigüedad de las estipulaciones ha generado una amplia confrontación ejecutivo-legislativa. En la Ley Fundamental no aparecen definidas ni las formas, ni las etapas de elaboración de los tratados en los que el Senado ejercitará su capacidad de consejo y consentimiento, y tampoco se menciona el papel que debe desempeñar la Cámara de Representantes en la aprobación de las legislaciones, ni el otorgamiento de fondos para la puesta en práctica de los tratados. La Constitución es omisa en cuanto a la terminación de los mismos, por lo que el Presidente puede suspender o terminar un tratado aprobado por el Congreso. De esta manera quedan sin respuesta algunas interrogantes relativas a sí el consejo y consentimiento del Senado se extiende tanto al proceso negociador como a la aprobación legislativa del documento. En la práctica, los Presidentes han sustentado el criterio de que la rama Ejecutiva los negocia y luego los somete al Senado para su consideración, aceptación o rechazo. En detrimento de lo establecido por la Ley Fundamental norteamericana, el Ejecutivo concibió un mecanismo conocido como acuerdo ejecutivo en las negociaciones con otros países, que crea obligaciones contractuales para los signatarios, prácticamente, con la misma fuerza legal que los tratados. El acuerdo ejecutivo no necesita de la aprobación senatorial para la entrada en vigor y su utilización ha aumentado en los últimos años, y es mayor que la de los tratados. Este mecanismo le sitúa límites objetivos al Congreso en la prerrogativa de aprobar los tratados, lo cual va a condicionar que su peso en esta área de la política haya disminuido. En materia de política exterior la Constitución delimita las prerrogativas del Congreso y del Presidente con cierta ambigüedad propia del momento histórico en que la Ley Fundamental fue aprobada, y en el cual la tarea fundamental del Estado norteamericano era defender la independencia y consolidar la recién creada nación. Como consecuencia, el asunto de las relaciones internacionales quedó relegado en la Constitución a un segundo plano. En este sentido el profesor norteamericano Edward S.Corwin expresó: "La Constitución de los Estados Unidos es una invitación a la lucha por el privilegio de dirigir la política exterior".65 No obstante, el fortalecimiento del Ejecutivo, como resultado de una mayor concentración y centralización del poder económico y político ha provocado que esa rama del aparato estatal no sólo sea autónoma en relación con el Legislativo, sino que en muchos casos, como puede ser en el ámbito de las relaciones internacionales, sea más significativa, tanto desde el punto de vista institucional como por el desempeño de su actividad. Uno de los ejemplos más interesantes lo constituyen los poderes de guerra. Acorde con el artículo 1, sección 8 de la Constitución, el Congreso de Estados Unidos está facultado para declarar la guerra, mientras el ya mencionado artículo 2, sección 2, refrenda que el Presidente es el jefe supremo del ejército y la armada. Tales preceptos reflejaron desde los inicios de la creación de la nación dos concepciones respecto al Ejecutivo: la que lo concebía sometido al Legislativo y la que dentro de límites generosos lo consideraba autónomo.66

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Factores de índole económico, político e ideológico se entrelazaron para generar una Presidencia fuerte, la cual llega a su punto culminante en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. Ante el cambio de correlación de fuerzas en el ámbito mundial, en Estados Unidos la estrategia de política exterior de la postguerra se montó sobre un tema consensual: "la necesidad de salvaguardar la seguridad nacional de Estados Unidos ante el surgimiento del antiguo Campo Socialista". Para ello se plantearon, como estrategia, una política de contención bajo los preceptos de la guerra fría. Es necesario destacar que el consenso ha estado asentado sobre una base clasista que apoya la función permanente del Estado de custodia política del régimen capitalista. Asimismo, el argumento de seguridad nacional se empieza a esgrimir, fundamentalmente, como instrumento en defensa del sistema. Desde el punto de vista organizativo, en 1947 se producen cambios substanciales en los mecanismos de la rama Ejecutiva de los Estados Unidos, los cuales pueden resumirse de la siguiente forma: • Mayor fortalecimiento del Ejecutivo y una mayor especialización de su aparato. • Reorganización del departamento de Estado. • Reorganización del departamento de Defensa, y se unen a él los departamentos de Guerra y

Marina. • Creación de la Agencia Central de Inteligencia (CIA). • Creación del Consejo de Seguridad Nacional (NSC). Aproximadamente, por un período de más de veinte años, desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta fines de la década de los años sesenta, se logró un relativo consenso en el mecanismo del aparato estatal que facilitó el establecimiento de un compromiso entre la rama Ejecutiva y la Legislativa sobre las prioridades de la política exterior, asociado a la guerra fría. No obstante, la ruptura del consenso en materia de política exterior como consecuencia directa de la guerra de Vietnam, así como la erosión de la figura presidencial a raíz del conocimiento del escándalo Watergate provocan a lo interno del Congreso de los Estados Unidos una reestructuración de sus mecanismos y una activación en sus funciones, que sin afectar la tendencia de fortalecimiento del Presidente, altera el status de colaboración establecido desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Hasta ese momento, la supremacía de las prerrogativas presidenciales en materia de política exterior fue posible con el beneplácito del Congreso de forma implícita o explícita. La irrupción de Estados Unidos como primera potencia imperialista mundial y la necesidad de contraponerse al entonces Campo Socialista, tratando de limitar los efectos del mismo a escala global, condicionaron que el Congreso apoyara las iniciativas del Presidente en la política exterior.67 El período de posguerra demostró con particular fuerza que el Presidente en uso de las facultades conferidas como Comandante en Jefe, podía desplazar tropas norteamericanas en el exterior y entrar en combate sin una previa declaración de guerra por el Congreso. (Véase Anexo No. VIII)

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Esto a las alturas de inicios de la década de los años 70 en un contexto particularmente difícil dada la crisis de credibilidad del sistema político norteamericano propicia en 1973 la aprobación por parte del Congreso de la Resolución de los Poderes de Guerra, a pesar del veto del entonces Presidente Richard Nixon. La abdicación histórica por parte del Congreso de sus constitucionales poderes de guerra a favor del Ejecutivo contribuyó a un mayor fortalecimiento de este último en la definición de métodos y prioridades de la política exterior norteamericana, a pesar de que la unilateralidad Ejecutiva, como se mencionó, comienza a cuestionarse con el fracaso de la escalada en Vietnam, lo que provocó la causa más directa de la "Declaración de los Poderes de Guerra de 1973". (Véase Anexo No.VIII) Actualmente, la declaración de guerra por el Legislativo resulta obsoleta, puesto que la misma supone, realmente, sólo un reconocimiento congresional de la ruptura de las hostilidades. Sería difícil imaginarse un caso, en que las Fuerzas Armadas de Estados Unidos se encontraran en combate y el Congreso no las apoyara, bajo el pretexto de contraponerse a su Presidente.68 (Véase Anexo No.VIII) En 1973, el Congreso adoptó la Resolución de los Poderes de Guerra (The Power Resolution), con la cual se trató de buscar un compromiso entre la necesidad de efectuar una acción militar rápida, autorizada sólo por el Presidente de los Estados Unidos, y el deseo congresional de activar su participación en asuntos de la política internacional. (Véase Anexo No. IX). Esta Ley constituyó un intento del Congreso por limitar las atribuciones presidenciales respecto a la amplia interpretación constitucional de que el máximo mandatario es el

Anexo VIII

Casos de la utilización de la prerrogativa presidencial como

Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas para enviar tropas al extranjero, sin declaración de guerra del Congreso.

Año Acción militar 1950-53 Guerra en Corea 1958 Envío de tropas

militares al Líbano 1961 Playa Girón en Cuba 1965 Intervención en

República Dominicana 1970 Bombardeo a

Cambodia 1980 Intento de rescate a los

rehenes en Irán 1983 Invasión a Granada 1986 Bombardeo a Trípoli,

Libia 1989 Invasión a Panamá

Fuente: Datos elaborados de : Goldstein, Martin E.: America's Foreign Policy Drift or Decision, Scholarly Resources Inc, Delaware, 1984 p.218. Edwards III, George C and Wayne, Stephen J: Presidential Leadership: Politics and Policy Making, Third Edition, St Martin’s Press, NY, 1994, p 429.

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Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos y, por lo tanto, puede conducir acciones militares sin una declaración de guerra por el Legislativo, acorde con lo estipulado en el artículo 2, sección 2 de la Constitución. (Véase Anexo No. IX) No obstante, la Resolución de los Poderes de Guerra no ha logrado su objetivo de manera absoluta. (Véase Anexo X). Si bien ha limitado al Presidente en llevar la guerra según sus términos y ha logrado que se consideren acciones rápidas y poco costosas, no es menos cierto que esta ley le otorga al Jefe del Ejecutivo amplias prerrogativas en la determinación de hacer la guerra, lo cual en la última década se evidenció con la invasión a Granada en 1983, el bombardeo a Trípoli en 1986, y la agresión a Panamá en 1989.

Anexo IX

Secciones fundamentales de la Ley de Poderes de Guerra de 1973

Sección 4 (a): Siempre que se produzca la movilización de tropas al exterior, sin la previa declaración de guerra del Congreso o existencia de un estatuto que lo autorice, el Presidente dentro de las 48 horas siguientes, someterá al Speaker de la Cámara de Representantes y al Presidente pro-tempore del Senado, un informe por escrito dando cuenta de: • Las circunstancias que necesitaron la introducción de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos. • La autoridad constitucional y legislativa bajo la cual tal introducción tuvo lugar. • El alcance estimado y la duración de las hostilidades. Cuando el informe del Presidente es enviado al Congreso y éste se encuentra de receso, el Speaker de la Cámara y el Presidente Pro-tempore del Senado, si lo consideraran recomendable o es solicitado al menos por el 30% de los integrantes de las respectivas cámaras, solicitarán de común acuerdo al Presidente, reunir al Congreso para que pueda analizar el informe. El Presidente dará toda otra información que el Congreso pueda solicitar en el cumplimiento de sus prerrogativas constitucionales con respecto a comprometer a la nación en la guerra y a el uso de las Fuerzas Armadas en el exterior. Siempre y cuando las Fuerzas Armadas sean introducidas en hostilidades o cualquier otra situación descrita en la Sección (A), el Presidente reportará al Congreso periódicamente sobre el status , alcance y duración de las mismas. Sección 4(b): Establece que el Presidente debe justificar la autoridad constitucional y legislativa bajo la cual envió tropas al extranjero, sin exigir que demuestre la compatibilidad de esas acciones con el Derecho Internacional y los tratados vigentes. Sección 5(a): La autoridad para comprometer a las Fuerzas Armadas no podrá ser inferida de ningún tratado, a menos que el mismo sea puesto en práctica por una legislación que autorice su uso. Sección 5(b): Si el Legislativo no ratifica en un período de 60 días la decisión del Presidente sobre el envío de tropas norteamericanas al exterior, obliga al mandatario a retirar las tropas en ese lapso, el cual puede extenderse 30 días más, previa certificación por escrito del Ejecutivo de que la seguridad de las tropas requiere la continuación de su uso. S ió 5( ) P ibilit t ió it i d b Cá b R l ió C t

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ANEXO X

LA RESOLUCION DE LOS PODERES DE GUERRA DE 1973: COYUNTURA Y CAUSAS QUE PROVOCARON SU ADOPCION. En la década de los años setenta la crisis económica, unida al síndrome de Vietnam y al escándalo Watergate erosionaron de forma decisiva las tradiciones y valores político-burgueses de la sociedad estadounidense. Este período se ha dado a conocer en la literatura como "crisis de confianza", "ilegitimidad gubernamental", "crisis de gobernabilidad", etc. Independientemente del término a utilizar, se puede plantear que en este período los Estados Unidos sufrieron una gran crisis económico-política, que tuvo amplias repercusiones en la superestructura social y lógicamente en el sistema político como parte integral de la misma. La experiencia de Vietnam fue uno de los catalizadores más fuertes que impulsó la activación congresional en materia de política exterior durante la década de los años setenta, y evidenció un desmembramiento del consenso respecto a las prioridades de la política exterior que había caracterizado el período de postguerra. Ante la reacción pública contra la guerra en el Sudeste Asiático, que puede ser traducida en términos de la oposición del electorado, la impugnación a los altos costos político-económicos y militares e incluso el cuestionamiento de lo correcto de la escalada, el Congreso repudió en 1971 la resolución del Golfo de Tonkin. En 1973 se aprobó la enmienda Cooper-Church que "prohibía la acción combativa de Estados Unidos en Indochina". En el propio año, el Congreso adoptó la Resolución de los Poderes de Guerra y que delimita tres situaciones de emergencia, según las cuales el Comandante en Jefe puede comprometerse en una acción militar sin una previa declaración de guerra por parte del Congreso; las mismas son: 1) Para rechazar o evitar un ataque directo a Estados Unidos. 2) Para rechazar o evitar un ataque directo sobre las Fuerzas Armadas Norteamericanas estacionadas en el

exterior; 3) Para rescatar a ciudadanos norteamericanos que se encuentran en peligro en el exterior. Bajo estas condiciones de emergencia, el Presidente necesita una declaración congresional mediante una resolución conjunta, para seguir haciendo uso de las Fuerzas Armadas, en ausencia de una declaración de guerra. La "Ley de los Poderes de Guerra" estipula que "en condiciones de emergencia, cuando el Presidente utilice las Fuerzas Armadas, el Congreso debe autorizar la continuación de la acción combativa por un período de sesenta días, o de noventa días, si el Presidente considera que las tropas se encuentran en peligro. En cualquier momento del plazo fijado, acorde con la Ley, el Congreso puede terminar la operación, sin que esta decisión esté sujeta al veto presidencial. La resolución mencionada fue vetada por el entonces presidente Richard Nixon; sin embargo, al ser la misma aprobada por las dos terceras partes de ambas cámaras congresionales, se convirtió en Ley Pública de los Estados Unidos. A pesar de las dificultades de la ley, entonces se observó un consenso en el interior del Congreso tendente a tratar de frenar las decisiones unipolares del ejecutivo en un asunto tan importante como la participación de Estados Unidos en una guerra. No obstante, la ley posee deficiencias o ambigüedades legales en más de un aspecto, que hacen cuestionar su verdadero efecto. Algunas de las más importantes son: - Brinda la posibilidad al Presidente de enviar tropas al extranjero y emprender acciones por 60 días. - El contenido de la información que se exige que el Presidente brinde al Congreso, es bastante limitado, pudiendo haberse exigido informaciones más sustanciales y de mayor significación, como puede ser: los objetivos precisos de su acción, cantidad y tipo de personal que participa en la misma, recursos financieros comprometidos y áreas geográficas afectadas.

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Las estipulaciones permisivas de esta ley son tan amplias que pueden ser usadas para justificar acciones militares - en los límites que las doctrinas militares en la actualidad imponen, como la de despliegue rápido y acciones de corta duración - que el Presidente desee emprender, y, al mismo tiempo, poco explícitas, al no definir los límites de las circunstancias en las que el jefe del Ejecutivo podrá decidir acciones militares. (Véase Anexo No. X) Otra de las funciones básicas del Congreso mediante la cual puede influir en el proceso de conformación de la política exterior es la inspección legislativa. A través de la misma, el Con-greso está facultado para supervisar la ejecución de las leyes por parte de la Administración. En la vida práctica, esta facultad ha tenido un carácter formal, ya que un prolongado desacuerdo entre el Ejecutivo y el Congreso puede conducir a un empantanamiento de los objetivos de la política exterior o de defensa, lo cual entraría en contradicción con los intereses clasistas que en última instancia ambas ramas representan. El papel secundario que desempeña el Congreso en relación con el Ejecutivo en el mecanismo estatal y, en particular, en el proceso de conformación de la política exterior no significa que esa institución sea intranscendente en el aparato del Estado y en el proceso de toma de decisiones en los Estados Unidos. El órgano legislativo norteamericano es el único facultado dentro del mecanismo estatal para aprobar la legislación del país, así como los recursos financieros para poner en práctica la política. Por tanto, la toma de decisiones congresionales en momentos de no-crisis constituye uno de los momentos esenciales del proceso general de conformación de la política exterior, en el cual se produce el balance y valoración de los rumbos gubernamentales de vital consideración para el país y el resto del mundo.

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El Ejecutivo en el Proceso de Conformación de la Política Exterior El Ejecutivo constituye un enorme aparato federal administrativo en cuyo vértice se encuentra el Presidente, el cual a su vez es el Jefe de Estado y de Gobierno de los Estados Unidos. La Constitución establece en el artículo 2, sección 1, que el Poder Ejecutivo se depositará en el "Presidente de los Estados Unidos de Norteamérica". El fortalecimiento de la figura del Presidente ha tenido lugar como proceso evolutivo histórico desde la creación de la República presidencial norteamericana. Esto fue objeto de debate en El Federalista, como base interpretativa de la Ley Fundamental de La Unión Americana. Sin embargo, esa tendencia se hizo cada vez más evidente a finales del S XIX, principios del S XX, logrando su máxima esplendor en la década de los años 30 bajo la presidencia de Franklin D. Roosevelt. La vaga frase mencionada de la sección 1 del artículo 2 resulta una concesión de amplia autoridad, la cual vinculada con la sección 3, que declara que el Presidente "cuidará de que las leyes se cumplan fielmente", le otorga "de facto" derechos para justificar sus acciones. Además, históricamente, como república presidencial el Jefe de Estado y de Gobierno encarna liderazgo ante las diferentes crisis internas y/o externas que enfrenta la sociedad norteamericana. La preeminencia del Presidente en los asuntos de política exterior se deriva parcialmente de la autoridad que le es conferida por la Constitución, así como de la combinación de las interpretaciones judiciales, la aquiescencia legislativa, las costumbres y las tradiciones que han incidido en que esta rama del gobierno de los Estados Unidos constituya la oficina más poderosa del mundo. La Constitución, explícitamente, le confiere al Presidente pocos poderes en política exterior. El artículo 2 determina que el Presidente con el consejo y consentimiento del Senado puede negociar tratados y designar embajadores y otros funcionarios públicos. Entre sus funciones, el Jefe del Ejecutivo es responsable del reconocimiento o no de otros países, así como la decisión de romper relaciones diplomáticas y comerciales. Las prerrogativas también residen en que la Constitución sitúa al Presidente como Jefe ejecutivo del Estado-Nación y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas. Al mismo tiempo, las decisiones de las cortes, repetidamente, le han conferido un amplio poder en política exterior como órgano que conduce los asuntos en la esfera de las relaciones internacionales. La autoridad presidencial en política exterior se vio fortalecida, como se mencionó con anterioridad, por su accionar durante la Segunda Guerra Mundial y en el período de la Guerra Fría, en el cual primó la necesidad de la acción rápida y enérgica en situaciones objetivamente críticas o percibidas como tal, validadas por Estados Unidos como problemas de seguridad nacional. Las cláusulas normativas y las interpretaciones, combinadas con la práctica, aseguraron la superioridad presidencial en la conformación de la política exterior, tendencia que aún persiste en la actualidad, a pesar de los intentos del Congreso de recuperar determinadas prerrogativas y situarle límites al Presidente en la formulación y ejecución de políticas en la esfera de la política exterior de la postguerra fría. Tal y como lo define Arthur Schlesinger Jr la posibilidad presidencial de tomar " la más vital de las decisiones, la de ir a la guerra", resume el sentido de la "Presidencia Imperial", la cual en

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sus bases prácticas mantiene la primacía a pesar de estar viviendo un período de tránsito interno y del Sistema de Relaciones Internacionales.

La Presidencia La presidencia de los Estados Unidos se compone por el Presidente y la oficina Ejecutiva. (Véase Anexo No. XI). Esta fue creada durante la administración de Franklin D. Roosevelt con el objetivo de crear un grupo de asesores del Presidente que pudiera controlar y coordinar las diversas actividades del gobierno federal norteamericano. De sus componentes organizativos los más esenciales en el proceso de conformación de la política exterior son: la Oficina de la Casa Blanca (White House Office); la Oficina de Adminis-tración y Presupuesto (Office of Management and Budget), la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos y el Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council-NSC). Más recientemente con la llegada de Willian J. Clinton a la Presidencia de los Estados Unidos se creó a imagen y semejanza del NSC el Consejo Nacional Económico. ♦ La Oficina de la Casa Blanca la integran los colaboradores más cercanos al Presidente, quien los nombra sin necesidad de la ratificación senatorial y les asigna las tareas que él considere necesarias. Este grupo de asesores no está sujeto a la supervisión legislativa y su democión compete sólo al jefe del Ejecutivo. A pesar de que el título de los cargos oficiales de estos colaboradores no nos sugiere una relación directa con el proceso de conformación de la política exterior, en realidad son partici-pantes activos del mismo y desempeñan un papel básico en los asuntos de las relaciones internacionales que tengan un impacto significativo en lo interno de Norteamérica. Del grupo de

ANEXO XI

LA CONSTITUCIÓN

Fuente: U.S. Department of Commerce, Bureau of Census: Statistical Abstract of the United States, U.S.Government Printing Office , 1994, p 254.

Director de la CIA

Departamento de Agricultura Departamento de Comercio Departamento de Estado Departamento de Vivienda

Departamento de Transporte Departamento de Justicia Departamento del Interior Departamento de Defensa

Departamento de Salud Departamento de Tesoro Departamento de Educación Departamento de Veteranos

Departamento de Energía Departamento del Trabajo

EL GABINETE

EL VICEPRESIDENTE

EL PRESIDENTEOFICINA EJECUTIVA DEL PRESIDENTE

RAMA EJECUTIVA

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colaboradores que componen esta oficina se destacan su jefe (White Chief of Staff) y los con-sejeros políticos presidenciales. Otros miembros de esta institución que participan de forma activa en los debates de política exterior son el secretario de prensa y los especialistas en vínculos con el Congreso. ♦ La Oficina de Administración y Presupuesto es la encargada de ayudar al Presidente para elaborar la propuesta de presupuesto y determinar las prioridades políticas de los pedidos financieros que las agencias y departamentos ejecutivos hacen para la puesta en marcha de los programas gubernamentales. Esta organización es la coordinadora ejecutiva que determina las propuestas de los montos del gasto en el ámbito federal y por tanto, participa de forma activa en las proposiciones de financiamiento para los planes políticos de las entidades que desempeñan un papel relevante en el proceso de conformación de la política exterior como son: los departamentos de Estado, Defensa, Comercio, Tesoro, la Agencia de Información y, la Comunidad de Inteligencia, entre otros. La Oficina de Administración y Presupuesto además asiste al Presidente a desarrollar y mantener el aparato administrativo a través de la revisión de las estructuras y los procedimientos establecidos, a crear mecanismos para ejecutar actividades administrativas, así como a coordinar las propuestas de los diferentes departamentos y agencias ejecutivas respecto al monto presupuestal, con el objetivo de elaborar una propuesta legislativa íntegra para su presentación ante el Congreso. Esta estructura desempeña un papel importante en la toma de decisiones también por su función de estudiar las propuestas de las ordenes y proclamas ejecutivas, las cuales constituyen una forma básica mediante las cuales el Presidente ejecuta determinadas políticas sin la anuencia del Legislativo. Además, a nivel del Ejecutivo, la Oficina de Administración y Presupuesto es la encargada de mantener informado al Presidente respecto al trabajo propuesto a los departamentos y agencias, su nivel de ejecución y el cumplimiento o no de las metas trazadas, lo cual constituye un momento neurálgico en el proceso de conformación para dar por terminada y/o cumplida determinada decisión o su reajuste. ♦ La Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos fue creada por la orden ejecutiva 11075 del 15 de enero de 1963 a cargo de administrar y dirigir todos los programas referentes a los acuerdos comerciales de los cuales Estados Unidos constituye parte, y de la formulación de la política comercial. La Oficina tiene la responsabilidad de definir y administrar la política comercial general de los Estados Unidos, y su jefe es el máximo responsable de todas las actividades desarrolladas por Estados Unidos en el contexto de negociación del GATT, en la Organización de Desarrollo y Cooperación Económica y en la recién creada Organización Mundial del Comercio, así como ante otras instituciones multilaterales de índole comercial en las cuales participa el país. Con el llamado "Fin de la Guerra Fría" y la concienciación de la utilidad del comercio en el actual desdibujado sistema de relaciones económicas internacionales como vía a través del cual se tiene una influencia singular en los mercados globalizados. La importancia del Representante Comercial de los Estados Unidos ha aumentado y en la actualidad forma parte del gabinete. Además es miembro ex-officio de la Junta de Directores del Banco Export-Import, de la Corporación de Inversiones Overseas Private y del Consejo Asesor Nacional para la política monetaria y financiera.

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♦ El Consejo Nacional Económico constituye una institución creada en 1993 y que responde a la prioridad de política exterior de la Administración Clinton, es decir la adaptación de los aspectos económicos y comerciales norteamericanos a las nuevas demandas del proceso de globalización, con el objetivo de mantener una posición protagónica a nivel internacional en el diseño de las nuevas condiciones mundiales. El mencionado consejo se modeló a imagen y semejanza del Consejo de Seguridad Nacional, lo cual le otorga un nivel de concentración al más alto nivel de la estructura Ejecutiva en la toma de decisiones, vinculadas a la economía y al comercio, en particular en la esfera de las relaciones internacionales. Forman parte de su estructura los secretarios de Tesoro, Agricultura, Comercio, Energía y Trabajo. Además son miembros el director de Presupuesto, el jefe del Consejo de Asesores Económicos y el Representante Comercial de los Estados Unidos, ahora con rango de miembro de gabinete. El Consejo Económico es dirigido por un presidente, - que además participa como miembro activo del Consejo de Seguridad Nacional -, y tiene entre sus funciones la de coordinar la política económica, financiera y comercial, tomando en cuenta la interrelación de los diferentes departamentos y agencias que por sus prerrogativas están vinculadas a la economía internacional. Ahora, de todas las instituciones de la presidencia en materia de política exterior, el Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council- NSC) tiene la primacía indiscutible. ♦ El Consejo de Seguridad Nacional en el Proceso de Conformación de la Política

Exterior de Estados Unidos Lic. Rosa López Oceguera Para abordar el papel y lugar del Consejo de Seguridad Nacional (NSC) en el proceso de conformación de la política exterior de Estados Unidos, es necesario dejar sentados una serie de aspectos teóricos y metodológicos ineludibles en este tipo de análisis, sin los cuales sería imposible la comprensión de las funciones que realiza esta institución y la estructura que adopta con vista a su cumplimiento. En primer lugar, el análisis parte de la evolución del NSC desde su creación, atendiendo no sólo a la historia, sino también a la lógica del desarrollo, puesto que sus funciones, estructura e importancia no han permanecido inalterables a lo largo de cincuenta años. En segundo lugar, se tendrá en cuenta que esta institución responde al proceso de concentración y centralización de las decisiones políticas en la rama ejecutiva y específicamente en la Presidencia, en el período inmediato después de la Segunda Guerra Mundial, en el cual Estados Unidos asume un rol mucho más activo a escala global.

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Por ello, el NSC tiene que ser considerado en estrecha vinculación con las percepciones que tiene cada Presidente sobre la utilidad del órgano, y por ende, con la importancia que le confiere como instrumento para desarrollar su visión particular de la política exterior. En tercer lugar, el tratamiento de la estructura y las funciones del NSC se realizó desde la perspectiva de que éste, como parte del sistema de conformación de la política exterior de un Estado, responde al esquema general de análisis que se aplica al estudio de este proceso.69 Aunque los cambios en el contexto internacional son un factor de importancia para el análisis de la evolución del NSC, y por tanto, de su estructura y funciones, no van a ser consignados en esta exposición, a menos que la mención a un acontecimiento internacional sea absolutamente imprescindible.

Origen y Evolución del Consejo de Seguridad Nacional (NSC) El NSC surgió en 1947 en virtud de la Ley de Seguridad Nacional 70 como parte del proceso de institucionalización que emprendió Estados Unidos a fin de adecuar las funciones del Estado a los imperativos de una participación activa en los asuntos mundiales. Su creación, como aparece en la formulación legislativa, obedeció al propósito de "... asesorar al Presidente con respecto a la integración de las políticas interna, exterior y militar relacionadas con la seguridad nacional de forma que los servicios armados y otros departamentos y agencias del gobierno cooperen de forma más efectiva en asuntos que involucran la seguridad nacional”. 71 Como se desprende de la letra y el espíritu de la Ley, el origen del NSC significó un reconocimiento de que la política económica, la diplomacia, la defensa y las operaciones de inteligencia, eran partes de un todo superior y que debían ser integradas en un nivel más amplio, bajo la denominación de "seguridad nacional", término generalizador que subsume estos elementos distintivos y separados de la actividad estatal, pero todos de vital importancia para la proyección internacional. La creación del NSC es también un intento de contar con un órgano formal, colegiado, para superar la improvisación y falta de coherencia en la conformación de la política exterior que se había puesto en evidencia durante la Segunda Guerra Mundial, en que la toma de decisiones claves en los planos políticos y militar había adolecido de un carácter ad hoc. A lo largo de su desarrollo como institución el NSC ha devenido en todo un sistema en sí mismo, en el cual pueden distinguirse tres elementos estructurales que han ganado una relativa independencia el uno del otro. 1) El Consejo de Seguridad Nacional.- Es el órgano deliberativo, de carácter asesor. Sus miembros estatuidos son el Presidente, que lo encabeza, el Vicepresidente, el Secretario de Estado y el Secretario de Defensa. Otros funcionarios pueden participar a solicitud del Presidente. El Director de la Agencia Central de Inteligencia y el Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor Conjunto son los asesores del Consejo. 2) El Staff del Consejo de Seguridad Nacional.- Originalmente concebido como un pequeño grupo permanente de profesionales encargados de coordinar de forma, horizontal la política emanada de los departamentos y agencias, es en la actualidad una nutrida burocracia organizada según líneas funcionales y regionales.

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3) El Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional.- Es el jefe del Staff del NSC. Ha ampliado sus funciones y cobrado preeminencia en el proceso de conformación de la política exterior, en la medida en que el mismo se ha concentrado en la Casa Blanca. Como sistema, el NSC funciona a discreción del Presidente, por lo que la experiencia ejecutiva previa, la concepción sobre el papel que debe desempeñar la presidencia, el conocimiento sobre asuntos de política exterior y el estilo administrativo determinarán su utilización. 72 A grandes rasgos, los estudiosos distinguen dos patrones predominantes para la conformación de la política exterior norteamericana: 1) Cuando el Presidente se involucra íntimamente en la definición de la estrategia nacional, tiende a participar en la conducción diaria de la política exterior, lo que no permite que el Secretario de Estado o el de Defensa desempeñen el papel central en su formulación y manejo. Esto puede denominarse como el “sistema presidencial”73 y generalmente convierte al Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional en un actor destacado en la política. Este es el caso de los presidentes John F. Kennedy, Richard Nixon, James Carter y George Bush. 2) Cuando el Presidente se reserva para la toma de decisiones al más alto nivel, pero no interviene en la supervisión diaria de la política exterior, tiende a permitir que el Secretario de Estado se convierta en la figura dominante del proceso. Esto se denomina el "sistema secretarial" para la conducción de la política. Los presidentes Harry Truman, Dwight Eisenhower, Lyndon Johnson, Gerald Ford y William Clinton se incluyen en este patrón. El presidente Ronald Reagan no puede ser incluido en ninguno de los dos patrones, y esto repercutió, como se verá más adelante, sobre el sistema de NSC. Como institución, el sistema del NSC ha atravesado por tres grandes fases en su desarrollo: Institucionalización (1947-1960)

Este proceso comenzó bajo la Administración de Truman después del estallido de la Guerra de Corea, ya que hasta entonces el mandatario había ignorado el NSC en gran medida porque consideraba su creación una imposición congresional para limitar los poderes discrecionales de la Presidencia. Entre 1947 y 1950 presidió sólo 12 de las 57 reuniones convocadas, pero una vez que iniciada la guerra, presidió 62 de las 71 reuniones celebradas entre 1950 y 1952. 74 Con Eisenhower la institucionalización toma un ritmo acelerado: Las reuniones del órgano deliberativo se organizaron y programaron formalmente, y el

Presidente asistió a 329 de las 366 celebradas.75 A las mismas comenzaron ser invitados el Secretario del Tesoro y otros asesores para asuntos internos.

Se creó el cargo de asistente especial del presidente para asuntos de seguridad nacional, cuyo lugar en la jerarquía de la Casa Blanca era inferior al título de asistente. Su actividad fundamental era servir de facilitador y coordinador neutral y no un defensor de determinada política. Entre sus funciones estaba preparar la agenda de las reuniones del Consejo, presentar los asuntos para la discusión y supervisar las operaciones generales del Consejo y del Staff. Los tres asistentes especiales del presidente en los dos mandatos

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de Eisenhower – Robert Cutler, Dillon Anderson y Gordon Gray - fueron anónimos funcionarios de carrera.

Se establecieron dos importantes mecanismos, la Junta de Planificación, con funciones

de formulación de política, y la Junta de Coordinación de Operaciones, para el monitoreo de la ejecución. En ambos órganos se estableció un equilibrio entre el Staff del NSC y el perteneciente a los departamentos y agencias. La representación en las juntas era al nivel de subgabinete, con la de Planificación presidida por el asistente especial del presidente para asuntos de seguridad nacional, y la de Coordinación de Operaciones por el Subsecretario de Estado.

La naturaleza formal y ritualista del proceso de conformación de la política exterior bajo Eisenhower engendró su burocratización y estancamiento, lo que propició su movimiento en la dirección contraria con las siguientes administraciones. Personalización (1960-1980)

El presidente Kennedy desintitucionalizó el sistema del NSC bajo el criterio de hacerlo más flexible y personal: Se desmanteló la maquinaria del NSC con la abolición de la Junta de Planificación y la

Junta de Coordinación de Operaciones. Se redujo dramáticamente el Staff del NSC. El NSC no se reunía regularmente y el Presidente prefería tomar decisiones en la

discusión informal con un pequeño grupo de asesores. Se nombró una reconocida figura pública para ocupar el cargo de asistente especial para

Asuntos de Seguridad Nacional, McGeorge Bundy, un decano de la Universidad de Harvard con experiencia en la política, quien recibió instrucciones de actuar como defensor de las posiciones de la Administración ante la opinión pública y la prensa.

Siguiendo la pauta trazada con el nombramiento del asistente especial, el Staff del NSC dejó de estar constituido por funcionarios de carrera y se politizó al estar integrado por personas que compartían la visión y los objetivos del Presidente en política exterior.

La Administración de Richard Nixon elevó la autoridad y el prestigio del jefe del Staff al nombrar a Henry Kissinger Asistente del Presidente, lo que lo situó en la cúspide de la jerarquía de la Casa Blanca. Adicionalmente, Nixon coloca a su asesor en una posición de igualdad con el Secretario de Estado y el de Defensa en la conformación de la política exterior. 76 De esta forma, el asistente para asuntos de seguridad nacional dejó de ser un mero coordinador de la política que presentaba las opciones propuestas por los Secretarios, y pasó a funciones de asesoría directa al Presidente, convirtiéndose en su consejero más cercano y personal en materia de política exterior. Bajo la dirección de Kissinger, el Staff del NSC fue revitalizado y ampliado de forma que reprodujera y supervisara a los burós geográficos del Departamento de Estado. Se creó un alto número de comisiones, presididas a nivel de subgabinete por el Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional. El presidente James Carter le confirió a su Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional, Zbigniew Brzezinski, el status de miembro del Gabinete, lo que lo facultó para presidir

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comisiones del NSC a ese nivel. Le encomendó la responsabilidad de trazar los objetivos estratégicos de la política exterior para el cuatrienio de la Administración y lo convirtió en vocero ante los medios de comunicación.77 El número de miembros del Staff se redujó a cerca de cuarenta. La personalización del jefe del Staff del NSC bajo Carter dio lugar a conflictos políticos entre esta institución y el Departamento de Estado, lo que provocó una crisis dentro de la Administración que culminó con la renuncia del Secretario de Estado Cyrus Vance. Esta situación propicia la fase siguiente en la evolución del NSC como sistema. Fragmentación (1981- )

El patrón seguido por el Presidente Reagan para la conformación de la política exterior no puede denominarse como "presidencial" o como "secretarial". El sistema empleado ha sido caracterizado por Robert McFarlane como "de Gabinete",78 ya que ni el Secretario de Estado ni el Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional dominaban el proceso. Por otra parte, el propio Presidente no se involucraba activamente en el manejo táctico diario de la política. Reagan trató de restablecer el rol de los departamentos y las agencias directamente relacionados con los cuatro aspectos fundamentales de la seguridad nacional -diplomacia, defensa, economía e inteligencia- en el desarrollo de la política, y reducir el protagonismo del Asesor de Seguridad Nacional en su conformación. En correspondencia con este estilo, las reuniones formales del Consejo de seguridad nacional incluían, además de los miembros estatuidos, al Secretario del Tesoro, el Fiscal General y al Jefe de Personal de la Casa Blanca. Otros asesores también participaban. Durante su segundo mandato, el Presidente Reagan empleó con mucha frecuencia el Grupo de Planificación de Seguridad Nacional, compuesto por un número mayor de funcionarios que el que se postula por ley, pero más reducido que el que asistía a estas reuniones durante el primer mandato.79 Ninguno de los seis asesores para Asuntos de Seguridad Nacional durante los dos mandatos de Reagan se convirtió en figura protagónica del proceso de conformación de la política. A esto contribuyó el hecho de que tres de ellos fueran militares, sin posibilidades de entrar en abierta disputa con los secretarios de Estado y Defensa. El asesor para Asuntos de Seguridad Nacional ya no presidía las reuniones de los grupos interdepartamentales. Sin embargo, el Staff del NSC creció durante la Administración Reagan y se organizó para coordinar la participación de los departamentos y agencias en el proceso de conformación de la política exterior. Se establecieron los Grupos Interagencias de alto nivel (Senior Interagency Groups) encabezados por el Secretario del departamento más directamente relacionado con el área política en cuestión. A estas estructuras se les subordinaron los Grupos Interagencias, generalmente encabezados por Secretarios Asistentes de los departamentos y organizados según líneas regionales y funcionales. A continuación en la estructura organizativa se encontraban los Grupos de Trabajo Interagencias. Adicionalmente, se creó una nueva estructura dentro del sistema del NSC, el Centro para el Manejo de Crisis, encabezado por el Vicepresidente y con un staff independiente. El sistema implantado por Reagan para la conformación de la política exterior y su empleo de las estructuras del NSC no contribuyó a la coherencia del proceso sino a su dispersión, y no impidió las crisis institucionales que trataba de evitar, como lo demuestran la renuncia del primer

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Secretario de Estado, Alexander Haig y la sucesión de asesores para Asuntos de Seguridad Nacional durante sus dos mandatos presidenciales. La debilidad del Jefe del Staff del NSC no impidió, sino que propició, que miembros de ese staff tomaran control operacional sobre la implementación de la política, como relevó el escándalo Irán/Contras en 1987, con lo cual se violó las jurisdicciones de los departamentos de Estado y Defensa y de la CIA, además de infligirse un daño irreparable a la credibilidad del sistema del NSC en su conjunto. El sucesor de Reagan en la presidencia, George Bush, adoptó un sistema más "presidencial" para la conformación de la política exterior a nivel del NSC. Aunque seleccionó una figura para el cargo de Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional como Brent Scowcroft, orientó su actividad bajo la premisa de que no tratara de dominar el proceso, y mantuvo un delicado balance con el departamento de Estado- que había recobrado estatura bajo George Shultz- mediante el nombramiento de su cercano colaborador y amigo personal, James Baker. William Clinton, que ha pretendido poner mayor énfasis en su Administración a los asuntos de la política interna y, dentro de ellos a los relacionados con la economía - en correspondencia con el clima electoral que lo condujo a la Casa Blanca como el primer presidente de la Postguerra Fría- ha seguido un modelo más "secretarial" para la conducción de la política exterior, con un Ex-Secretario de Estado como Warren Christopher y la actual Madelaine Albrigth, la cual se perfila como una figura fuerte en este proceso, y con Anthony Lake primero, y Sandy Berger después como asesores de Seguridad Nacional. La tendencia ha sido la de una dirección de los asuntos externos de forma más colegiada. Aunque su presidencia no ha estado exenta de crisis institucionales en el área de la política exterior, la causa fundamental no ha sido el choque entre figuras por el protagonismo, sino las tensiones derivadas de la articulación de un nuevo paradigma para la proyección externa del Estado en las condiciones internacionales actuales.

Impacto del Sistema del NSC en el Proceso de Conformación de la Política Exterior El Consejo de Seguridad Nacional, a lo largo de su evolución como institución durante el período histórico de la Guerra Fría, del que es símbolo, se convirtió en el principal foro para la conformación de la política exterior. Impactó en su acción todas las fases de este proceso, incluyendo las funciones establecidas legalmente, como asesor del proceso de toma de decisiones, y las no estatuidas - a veces francamente ilegales - relacionadas con la ejecución, tal y como lo demostró el caso Iran-Contras durante la administración Reagan. Las estructuras representadas por el Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional y el Staff del NSC, concebidas en principio como elementos de apoyo para el funcionamiento del órgano deliberativo, sobrepasaron sus propósitos iniciales y cobraron en el desarrollo una independencia relativa dentro del sistema, de forma que un Asesor de alto perfil en la política, como McGeorge Bundy en la Administración Kennedy, no implicó la existencia de un Staff numeroso con gran estructuración ni el empleo sistemático del Consejo para la formulación de la política y la toma de decisiones. Similarmente, asesores con poco poder, como los que caracterizaron al gobierno de Reagan, no impidieron el crecimiento inusitado del Staff o su alto grado de organización.

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Por otra parte, el impacto del NSC trasciende el ámbito de las estructuras ejecutivas, y tradicionalmente la institución ha desarrollado funciones consultivas con el Congreso y actividades generales de diplomacia pública. En la medida en que cambia el paradigma de lo que constituyó la seguridad nacional para Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial, y se produce un desplazamiento hacia el componente y los instrumentos económicos, el sistema del NSC debe modificarse. Aunque no es predecible su inminente deceso dados los patrones de concentración y centralización de la política exterior en la Casa Blanca, el sistema del Consejo de Seguridad Nacional deberá sufrir transformaciones sustanciales en el futuro mediato, en función de las vías a través de las cuales Estados Unidos trate de mantener el liderazgo, sí bien no la hegemonía.

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El Gabinete

Dr. Soraya Castro Mariño. El gabinete presidencial, parte esencial de la rama ejecutiva, está compuesto por el Presidente, el vicepresidente, los 14 secretarios de los departamentos -a los cuales el Congreso le confirió ese status - el director de la Agencia Central de Inteligencia (CIA), en su calidad de director de la Comunidad de Inteligencia, el Representante de los Estados Unidos ante la Organización de Naciones Unidas y el Representante Comercial de los Estados Unidos.80 A nivel del gabinete, los departamentos básicos en el proceso de conformación de la política exterior son: Estado y Defensa. Sin embargo, en la actualidad, la internacionalización de problemas que anteriormente sólo se referían al ámbito doméstico ha provocado que casi todos los departamentos ejecutivos tengan alguna relación con el proceso de conformación de la política exterior. Así, el departamento de Agricultura posee un Servicio Agrícola para el exterior y vínculos directos con la FAO; el departamento de Trabajo se interrelaciona con la Organización Internacional del Trabajo; el Departamento de Energía mantiene contactos con la Organización Internacional de la Energía Atómica y, así, sucesivamente acorde con la jurisdicción de cada una de las partes componentes del gabinete. Los departamentos de Tesoro, Comercio y Justicia también se destacan por su participación en los temas relacionados con la política exterior. Exploremos brevemente estas tres últimas instituciones antes de pasar al análisis de Estado y Defensa. ♦ El Departamento del Tesoro ha jugado un papel trascendental desde finales de la Segunda Guerra Mundial en la política económica internacional norteamericana, al incluir, entre otras, responsabilidades en el diseño de la política impositiva, el balance de pagos y comercial, las tasas de cambio y la deuda pública. Las mencionadas prerrogativas han coadyuvado a que el Departamento de Tesoro resulte básico en la conformación de la política fiscal y financiera doméstica e internacional.81 En esta tendencia de fortalecimiento del Tesoro después de 1945 también influyeron los siguientes factores: • El Plan Marshall y la reconstrucción del Japón; • El papel de los Estados Unidos en la reorganización del sistema económico internacional,

incluidas sus instituciones; • El impacto creciente del sector externo en el manejo interno de la economía nacional; • El relativo deterioro de los Estados Unidos en su balanza de pagos; • Las subsiguientes devaluaciones del dólar. Desde el punto de vista institucional, el Secretario del Tesoro ha actuado como el principal asesor del Presidente para cuestiones financieras. Como resultado de su influencia, es usual que se encuentre en el circulo más cercano a la presidencia. Por sólo situar algunos ejemplos debemos recordar a George M. Haumphrey, Douglas Dillon, John Connally, George Shultz, William Simon, Michael Blumenthal, G. William Miller, Donald Regan, and James A. Baker. Durante la Administración de Richard Nixon, el Secretario del Tesoro coordinó el Consejo Económico Internacional, con posterioridad durante los años Reagan-Bush dirigió a nivel del Gabinete el Consejo de Asuntos Económicos. No obstante, y a pesar de que durante la

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Administración Clinton muchas de las funciones de coordinación en las áreas mencionadas han pasado de facto al Consejo Económico Nacional, el Departamento del Tesoro continua desempeñando un papel crucial en la formulación y ejecución de la política económica internacional. Sobre el particular, vale la pena recordar que el Secretario del Tesoro es el gobernador de los Estados Unidos ante el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, lo cual le otorga una posición indiscutible en las decisiones norteamericanas referentes a la participación en los organismos claves multilaterales del Sistema Monetario Internacional. La oficina del Subsecretario de Tesoro para Asuntos Internacionales es la unidad fundamental del Tesoro para ejecutar sus funciones mundiales. A ésta se le subordina una secretaría asistente, organizada en grupos, que se responsabiliza por los asuntos monetarios, los problemas de los países en desarrollo, la política comercial e inversionista, los asuntos de Europa Oriental, las repúblicas de la otrora URSS y el Medio Oriente. La subsecretaría además tiene la responsabilidad de emitir las líneas fundamentales del Tesoro sobre la estrategia de la deuda externa y su participación en los organismos financieros internacionales, conduce la diplomacia financiera con los países desarrollados y en vías de desarrollo, así como con los organismos del sistema monetario internacional. En consecuencia, formula política sobre el financiamiento del comercio y coordina la política de inversiones de países extranjeros en los Estados Unidos, así como las inversiones norteamericanas en el exterior. El Subsecretario para Asuntos Internacionales actúa como vicepresidente del Grupo de los 7 con la responsabilidad de coordinar las políticas económicas con los ministros de finanzas de las siete naciones más industrializadas, y prepara los informes del Presidente para los encuentros económicos anuales. Otra de las estructuras importantes del Departamento del Tesoro en la esfera internacional es la Secretaría Asistente para la Observancia Forzosa adscrita al Subsecretario de Finanzas. Esta secretaría asistente supervisa la operación de los siguientes buroes: El Servicio Secreto de los Estados Unidos, el Servicio de Aduanas, la Oficina de Control del Alcohol, el Tabaco y las Armas de Fuego, la Oficina para la Observancia Forzosa de las finanzas y la Oficina de Control de Activos Extranjeros, todas ellas con determinadas responsabilidades de política exterior y de inteligencia.82 Dentro de este grupo se destaca la Oficina de Control de Activos Extranjeros, la cual se responsabiliza con la administración y ejecución de las leyes que regulan todas las transacciones económicas y financieras de los países a los cuales Estados Unidos le ha impuesto bloqueos económicos, comerciales y/o financieros, como medidas económicas unilaterales e instrumentos punitivos de política exterior. ♦ El Departamento de Comercio ejerce funciones cardinales en la esfera de las relaciones internacionales. A diferencia del Departamento de Tesoro, Comercio no desempeñó funciones esenciales en el área de la política exterior hasta la Administración de Richard Nixon. Para entonces, en la estrategia externa se hizo énfasis en el comercio como elemento de la política hacia Europa Oriental y China. Además, este período coincide con el primer mayor desbalance combinado en el Siglo XX del déficit comercial y la balanza de pagos de los Estados Unidos. Ya en 1980, con la reorganización gubernamental y la definición de las responsabilidades comerciales se especificó que el Representante Comercial de los Estados

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Unidos sería responsable del desarrollo y administración de toda la política comercial e inversionista, mientras Comercio se convirtió en la principal institución para la operación en la esfera comercial, con excepción de las relacionadas con el comercio agrícola. Las competencias internacionales específicas del Departamento de Comercio incluyen la determinación de las tasas impositivas para las importaciones, la definición de la aplicación de las medidas antidumping, la representación comercial, la implementación de los Acuerdos Internacionales Multilaterales sobre Comercio, la administración del control de las exportaciones, los análisis de la política comercial y el monitoreo sobre la observancia de otros países de los tratados comerciales, con el objetivo de promover el comercio internacional y fortalecer a nivel global la posición de Norteamérica en esa esfera y las inversiones.83 Las funciones descritas son llevadas a la práctica en lo fundamental por dos Subsecretarías: Comercio Internacional y Administración de las Exportaciones, a las cuales se subordinan, en orden, la Administración de Comercio Internacional y el Buró de Administración de las Exportaciones.84 La Administración de Comercio Internacional coordina todos los temas relacionados con la administración de las importaciones, la política económica internacional y sus programas, y, el desarrollo del comercio. Es responsable de todas las operaciones comerciales del gobierno de los Estados Unidos, a excepción de las agrícolas, y apoya las negociaciones que realiza el Representante Comercial.85 Al Buró de Administración de las Exportaciones se subordinan el secretario asistente para la administración de las exportaciones y el secretario asistente para la observancia de las leyes. El primero, controla el otorgamiento de las licencias de exportación, incluidas las donaciones, supervisa la exportación tecnológica y los análisis políticos. Precisamente, los bloqueos impuestos por los Estados Unidos a países extranjeros en el área de las exportaciones de mercancías y servicios son, parcialmente, - el Departamento de Tesoro regula las transacciones financieras y comerciales en el área de las importaciones- administrados por la Oficina de Licencias de Exportación, adscrita a este secretario asistente.86 Acorde con la Ley de Administración de las Exportaciones de 1979, el Departamento de Comercio controla las exportaciones y reexportaciones de mercancías y tecnología a nombre del Presidente de los Estados Unidos "en la medida necesaria para promover la política exterior de los Estados Unidos y cumplimentar sus obligaciones".87 Su objetivo incluye la restricción de las exportaciones que "pudieran significar una contribución importante para el desarrollo del potencial militar de cualquier país o grupo de países en detrimento de la seguridad norteamericana"88 o por determinadas razones económicas. Esta legislación se implementa mediante la Regulaciones Administrativas de las Exportaciones.89 Para el caso de los países sujetos a bloqueos, las Regulaciones Administrativas de las Exportaciones exigen una licencia específica validada que expedita la Oficina de Administración de las Exportaciones del Departamento de Comercio para cualquier tipo de producto a ser exportado o reexportado, así como de mercancías elaboradas en otros países con partes o componentes de origen estadounidense, de manera casuística.90

Además las restricciones de reexportaciones se aplican a los datos técnicos norteamericanos, es decir, la información tangible o no tangible que pudiera ser utilizada para el diseño, producción, manufactura, utilización o reconstrucción del producto.

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El Departamento de Comercio, también administra cualquier transferencia de mercancías, servicios o tecnológica de los países que dentro del Sistema de Designación del Departamento de Comercio se encuentren en el denominado grupo "Z". Esta es la categoría más restrictiva que existe en lo referente a las exportaciones y reexportaciones de cualquier producto o información técnica de origen norteamericano.91 La Secretaría asistente para la observancia de las leyes del Buró de Administración de las Exportaciones investiga el incumplimiento de las leyes norteamericanas que controlan las exportaciones. Entre sus prerrogativas se encuentra la valoración de información de inteligencia sobre las exportaciones para limitar los riesgos a la política comercial estadounidense. Adicionalmente, esta oficina administra las cláusulas antiboicot de la Ley de Administración de las Exportaciones. En función de que el comercio y la tecnología constituyen dos de los instrumentos más importantes de la política exterior de los Estados Unidos después del “Fin de la Guerra Fría”, en aras de mantener una posición de Liderazgo ante los nuevos retos del Sistema de Relaciones Internacionales, es indudable que el Departamento de Comercio, quizá como nunca antes en la historia norteamericana, resultará clave en la consecución del objetivo propuesto. ♦ El Departamento de Justicia también desempeña un papel básico en la toma de decisiones y ejecución de asuntos de la política exterior como son las relaciones con organismos internacionales, el narcotráfico y la migración, etc. Al Departamento de Justicia se subordina el Buró Federal de Investigaciones (FBI), el cual investiga las violaciones de las leyes federales y asuntos de seguridad interna; el Servicio de Inmigración y Naturalización (Inmigration and Naturalization Service), responsable de la ejecución de la política migratoria norteamericana y la Administración de Lucha Antidroga (DEA).92 La jurisdicción del FBI incluye un amplio espectro de responsabilidades en las esferas de lo civil, lo penal y la seguridad del país. Entre ellas se destacan los asuntos de espionaje, piratería aérea o marítima, sabotajes, extorsión, robos bancarios y secuestros. Las conclusiones investigativas del FBI respecto a la violación de una Ley federal de los Estados Unidos en la cual se involucre a un estado extranjero o a un nacional de un tercer país tienen un importante efecto en las decisiones que sobre ese Estado en materia de política exterior tomen los Estados Unidos. El Servicio de Inmigración y Naturalización es el responsable de administrar las leyes relacionadas con la inmigración y la naturalización del país, particularmente en lo relacionado con la admisión, exclusión, deportación y naturalización de los extranjeros. Además este Servicio debe determinar la elegibilidad y admisibilidad de los extranjeros en territorio de los Estados Unidos. En los casos en los cuales los Estados Unidos tienen firmados acuerdos de inmigración con países extranjeros el nivel de ejecución resulta responsabilidad de esta institución del Departamento de Justicia. La Drug Enforcement Agency (DEA) fue creada en 1973 y es la máxima responsable de investigar las mayores operaciones de narcóticos violadoras de la Ley tanto en el ámbito federal como en el internacional. La Agencia Antidrogas maneja el programa de inteligencia respecto al narcotráfico y ejecuta las actividades de "cooperación" con las agencias afines en los países extranjeros. Además la DEA trabaja directamente en lo relacionado con la política de

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estupefacientes con el Servicio de Guardacostas, la Aduana y el Servicio de Recaudación de Impuestos (Internal Revenue Service). En la medida en que el tema del narcotráfico fue pasando a ser considerado como parte de la agenda de seguridad nacional de los Estados Unidos con posterioridad al fin de la "Guerra Fría", la DEA en coordinación con la institución creada a nivel de la Oficina Ejecutiva de la presidencia para esos efectos: La Oficina Nacional de Control Antidrogas, cuyo jefe máximo se ha dado a conocer como el Zar de la Droga, ha pasado a jugar un papel en extremo substancial en el proceso de conformación de la política exterior. Ahora más allá de la tarea de supervisión contra el narcotráfico internacional, los criterios de la DEA son tomados en cuenta para determinar una invasión al exterior como fue el caso de Panamá o para decidir las partidas de ayuda al exterior a través del proceso de certificación o la negativa de visa a un jefe de Estado. Otra estructura básica en el Departamento de Justicia relacionada con la política exterior la constituye la Comisión Internacional de Reclamaciones de los Estados Unidos, la cual tiene la función de determinar y validar ante el gobierno norteamericano el monto de las reclamaciones de ciudadanos norteamericanos a países extranjeros por la perdida de sus propiedades, a través de procesos de confiscación, nacionalización, etc. A pesar de la internacionalización de los temas y la gran cantidad de departamentos que en la actualidad participan en el proceso de conformación de la política exterior de los Estados Unidos, tal y como expresamos con anterioridad, se destacan por su importancia el Departamento de Estado y el Departamento de Defensa.

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♦ El Departamento de Estado en el Proceso de Conformación de la Política Exterior Lic. Rosa Ma. Lobaina Barthelemy El Departamento de Estado es el más antiguo de los departamentos del gabinete presidencial. Fue establecido por ley el 27 de julio de 1789 (1 Sat.28) como Department of Foreign Affairs93 y recibió el nuevo nombre bajo ley del 15 de septiembre de ese mismo año (1 Sat.68), con la misión de representar al gobierno de Estados Unidos en el exterior, además de asesorar al presidente en materia de asuntos exteriores y ejecutar la política exterior. Desde su creación, durante la pasada centuria y en las primeras décadas de la actual, el Departamento de Estado desarrolló un papel activo en la formulación y ejecución de la política exterior. De hecho, en el período histórico de la Primera Guerra Mundial, la actuación del departamento aumentó de forma considerable, llegando a ser el centro asesor y ejecutor de las decisiones del gobierno norteamericano sobre la política exterior, en lo fundamental, fortaleciéndose las funciones del Servicio Exterior (Foreign Service).94 La literatura histórica reconoce que bajo la administración de Franklin D. Roosevelt (1933-1945), el proceso de centralización favoreció el fortalecimiento y funcionamiento del departamento, sobre la base del aumento de la burocracia y de las entidades que atendían diferentes aspectos de la política exterior. En general, en el período de entre guerras, el servicio exterior fue profesionalizado y la estructura del Departamento de Estado fue modernizada acorde con la nueva situación creada en el contexto mundial y la variedad de asuntos exteriores que debían ser atendidos por Estados Unidos, y por último, las relaciones del departamento y otros participantes en el proceso de la política exterior norteamericana fue esclarecida y conducida en un nuevo contexto institucional. Durante la Segunda Guerra Mundial, sobre todo cuando el gobierno norteamericano decidió participar en ella, se dio una situación de intensa actividad internacional, en la que hubo cierta tendencia al crecimiento de las tareas del Departamento de Estado, sobre todo en el terreno económico y de las comunicaciones. Sin embargo, se dio la paradoja de que el presidente Roosevelt ignoró la asesoría del Secretario de Estado y desempeñó un papel más activo en la conducción de la política exterior apoyado por cuatro consejeros. En ese sentido, el Departamento de Estado realizaba las operaciones y, aunque el Secretario de Estado tuvo cierta influencia en la preparación de los planes de postguerra sobre organización internacional, fue muy rara su participación en el proceso de toma de decisiones mayores, lo que es justificado por los analistas políticos a partir de la inhabilidad de Cordel Hull para ganar la confianza del presidente.95 Esas circunstancias hicieron posible que en 1943, el Subsecretario de Estado, Edward R. Stettinius, Jr., comenzara un plan de mayor reorganización del Departamento de Estado a fin de situarlo a la cabeza del proceso ejecutivo de las relaciones exteriores de la nación durante el difícil contexto de lo que sería la posguerra, concentrando la atención en los puntos deficientes del departamento, particularmente en lo referido a la defectuosa división de responsabilidades para funciones de cierta importancia, los inadecuados medios de obtener información y lo inefectivo de la planificación.

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Como Secretario de Estado, Stettinius creó la Orden 1301 del Departamento. Con ella surgieron nuevas formas de organización: El Comité de Personal (Staff Committee), consistente en el secretario y sus principales subordinados; un Comité Coordinador (Coordinating Committee), encargado de realizar investigaciones iniciales de asuntos políticos y controlar los proyectos interoficinas; una Junta de Secretarios(Joint Secretariat), ocupada de monitorear las actividades del departamento y asegurar acciones eficientes en las decisiones; y un Comité sobre Problemas de la Postguerra (Committee on Postwar Problems), además de un Comité Político (Policy Committe), para acometer planes de largo alcance.96 Además, se acordó que el manejo de determinadas funciones que estaban bajo la jurisdicción de los buroes geográficos tradicionales pasara a la competencia de nuevos buroes funcionales, como cultura diplomática e información pública.97 En 1945 comenzó a funcionar otra estructura de importancia, el Servicio de Investigación e Inteligencia Interino (Interior Research and Intelligence Service), lo que es en la actualidad el Buró de Inteligencia e Investigación (Bureau of Intelligence and Research).98 Esas iniciativas tendieron a minimizar la fragmentación de la jurisdicción que frecuentemente inmovilizaba al departamento en momentos en los que se requerían decisiones ante situaciones de crisis. Además, ello permitió y propició el uso de los instrumentos político-diplomáticos en el período de Guerra Fría como parte de la estrategia de contención del comunismo. El proceso de modernización del Departamento de Estado continuó, de manera que entre 1945 y 1947 surgieron nuevas estructuras, vinculadas en lo fundamental a la actividad internacional más importante de Estados Unidos, las que tenían que ver con asuntos económicos. Así surgió la función del Subsecretario para Asuntos Económicos (Under Secretary for Economic Affairs), encargado de supervisar las tareas económicas y establecer relaciones efectivas con ciertas instituciones internacionales.99 Por otro lado, para modernizar las prácticas profesionales, el Congreso aprobó la Ley sobre Servicio Exterior de 1946 (Foreign Service Act of 1946), que se convirtió en ley el 13 de agosto de ese año, a partir de la cual se estableció el cargo de Director General (General Director) y la Junta del Servicio Exterior (Board of the Foreign Service), manteniéndose el principio de entrada al servicio sobre la base de la competitividad. Además se constituyeron la Reserva del Servicio Exterior (Foreign Service Reserve), que incluía una serie de categorías de especialistas como abogados, doctores, economistas y analistas de inteligencia, y el Instituto de Servicio Exterior (Foreign Service Institute) para el entrenamiento del personal vinculado a esa área de interés del Departamento de Estado.100 De manera que, después de este proceso organizativo, el nuevo Departamento de Estado emergió mejor preparado para el rol de dirección del proceso de formulación y ejecución de la política exterior, ante tareas y retos que serían en lo adelante más difíciles de lo que habían sido en los primeros años de su existencia. Sin embargo, se sabe que a partir de 1947 tuvo lugar otro proceso de centralización de los mecanismos de toma de decisiones en la presidencia, lo que unido a la creación del Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council - NSC) y a los cambios ejecutados en los objetivos estratégicos de la política y en las estructuras económicas de la nación, pusieron en evidencia el debilitamiento que experimentaba el Departamento de Estado.

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Si bien es cierto que, por una parte, las bases intelectuales de la política de contención del comunismo fueron desarrolladas por George F. Kennan, experto en asuntos soviéticos del Departamento de Estado, devenido en cabeza de la Junta de Planeamiento de Política (Policy Planning Staff), y que ese concepto inspiró una serie de iniciativas exitosas desde 1947 hasta 1950101, en las que el departamento desempeñó un rol sobresaliente en su ejecución; por otra parte, la propuesta bipartidista de una política exterior basada en la concertación de compromisos individuales y colectivos de defensa, en correspondencia con los propósitos, principios y estipulaciones de Estados Unidos102, corroboraron el papel protagónico del Departamento de Defensa y el NSC en la política de seguridad nacional, controlada, en esencia, por el presidente. Por supuesto, la situación no significó el desplazamiento del Secretario de Estado como el asesor más antiguo del presidente en cuestiones internacionales; de hecho también aquel pasó a formar parte del NSC. Sólo que ésta última agencia aseguraba que los demás departamentos ejecutivos contribuyeran de manera cooperada en el proceso de decisión política en las medidas apropiadas a cada una de ellas. En esa perspectiva, el Departamento de Estado comenzó a actuar, en correspondencia con la orientación presidencial, la legislación congresional y en coordinación con el NSC y otras agencias ejecutivas, ejerciendo influencia en lo que se ha presentado como la "gran estrategia" estadounidense de preservar la seguridad y el ejercicio del poder a través de medidas políticas, económicas, psicológicas y militares. Esa interrelación también es conocida como el "triángulo de hierro". De cualquier manera, la extensa actividad internacional en la que participó Estados Unidos, después de finalizada la II Guerra Mundial, provocaron grandes cambios en el Departamento de Estado, sobre todo en el Servicio Exterior, y la creación de nuevas dependencias o buroes mencionados con anterioridad, además de la aparición del Servicio de Información de Estados Unidos (U.S. Information Service), predecesor de la USIA.103 En el contexto de la Guerra Fría, en los años 60' la concepción de contención del comunismo desde posiciones de fuerza extrema, comenzó a perder algunas de sus utilidades como balance preliminar del poder establecido en Europa y Asia Oriental. Los nuevos retos se concentraban en las antiguas colonias europeas, el Tercer Mundo, donde cobraban fuerza los movimientos revolucionarios. Con la crisis de confianza, asociada a los movimientos sociales, al escándalo de Watergate, la crisis económica y la guerra en Vietnam, los políticos norteamericanos se plantearon la necesidad de hacer algunos cambios en los instrumentos de la política exterior de Estados Unidos. A esto se le unió la concepción internacional del período de la Detente, que sin parar la carrera armamentista, viabilizó una etapa de negociaciones entre los dos países líderes del sistema bipolar mundial. De hecho, durante las administraciones de Richard Nixon (1969-1974), Gerald Ford (1974-1976) y James Carter (1977-1980), en la primera mitad de su mandato, se ejecutó una política que, sin abandonar los preceptos esenciales de la Guerra Fría, siguió el camino de la distensión.104 En el período, el Departamento de Estado comenzó a lidiar con nuevos retos y a plantearse algunas interrogantes sobre cómo hacer más eficiente y efectiva su participación en el proceso de conformación de la política exterior, que propició la presentación del reporte Diplomacy for the 70's (Diplomacia para los años '70)105, del que derivaron varias recomendaciones, entre las que destacó:

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• La necesidad de que el directivo conociera los requerimientos de operaciones eficientes en

el complejo ambiente del mundo nuevo. Contemplaba la necesidad de que el diplomático estuviera equipado con los instrumentos de la vieja escuela y de técnicas modernas reforzadas por un departamento organizado con principios de dirección también modernos, en un esfuerzo extraordinario por abandonar viejos hábitos y direcciones, desde la perspectiva de un mayor dinamismo y agresividad.

Estos puntos de vista no tuvieron igual acogida entre los que defendían el viejo modelo y los que querían modernizar el Servicio Exterior, originando un debate que incluso se reflejó en la Ley sobre el Servicio Exterior de 1980 (Foreign Service Act of 1980), que pretendía establecer un Servicio Exterior integrado, acorde con los nuevos imperativos de la diplomacia norteamericana en circunstancias en las que se retomaron las posiciones de fuerza ultraconservadoras sobre Guerra Fría y, en las que nuevos retos se presentaban ante Estados Unidos, como: la lucha contra el terrorismo internacional y el narcotráfico; la ejecución del "Proyecto Democracia", impulsado por el presidente Reagan, el tema de los derechos humanos, el medio ambiente, etc. Este es un proceso que no se ha detenido en las circunstancias actuales, cuando Estados Unidos se enfrenta a los retos propios del mundo que contribuyó a crear (derribado el muro de Berlín, finalizada la Guerra Fría), en el que persigue imponer de manera global los valores políticos, económicos y sociales de la democracia norteamericana; en el que se plantean nuevas perspectivas derivadas de la revolución tecnológica e informática; y en el que se asiste a nuevos asuntos globales y prioridades de seguridad. En este sentido, el mayor reto al que se ve abocado el Departamento de Estado es el del creciente costo de conducir los asuntos exteriores de Estados Unidos en momentos en los que disminuyen los recursos, en la era del fin del "gran gobierno", y el aumento de la compleja coordinación interagencias. De ello resultó que en septiembre de 1993 el Departamento de Estado emitiera un documento en el que se planteó que "con las continuas demandas en las que se ve envuelto Estados Unidos en asuntos mundiales, disminuyendo los recursos, es claro que los riesgos nunca han sido mayores para la integración efectiva de las personas, los recursos y los objetivos políticos en la esfera de las relaciones exteriores".106 Como resultado de ese análisis se propuso, por parte de la Oficina de Comportamiento Nacional (National Performance Review-NPR), una orden de iniciativas relativas al Departamento de Estado y la USIA, algunas consideradas innovaciones y otras de sentido práctico, que centraron la atención en definir la misión del departamento, en el interés de perfeccionar su actuación y modernizar los sistemas de dirección e infraestructura que apoyan la conducción de la política exterior. La puesta en práctica de las recomendaciones - según se planteaba en el referido documento- pondría al Departamento de Estado en capacidad de dirigir los retos de la política exterior norteamericana, a la vez que le daría un uso más efectivo a los recursos disponibles. Similar consideración se desarrolló en el caso de los programas de operaciones de la USIA. En el documento se señaló el papel del Secretario de Estado, quien "debiera dar la clara autoridad de coordinar e integrar los presupuestos de los asuntos exteriores de Estados Unidos para asegurar la consistencia en los objetivos de política exterior del presidente"107. Ello se hizo extensivo a los embajadores, en el ejercicio del control fiscal y de dirección sobre todos los recursos dentro de sus áreas de responsabilidad.

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Además, en las recomendaciones se señalaba que es imperativo del Departamento de Estado y la USIA velar por la eficiencia y economía que resulte de la eliminación de programas redundantes, funciones duplicadas y el exceso de capacidad de infraestructura, que apoyan la conducción de los asuntos exteriores. A través de la creación de tres laboratorios - Asuntos Consulares (Consular Affairs), Facilidad de Negocios (Business Facilitation) y Seguridad Diplomática (Diplomatic Security) el Departamento de Estado comenzó a ejecutar principios de reinvención de algunas de sus operaciones, asegurando que el proceso de cambio continuara en lo que concierne a aquellas cuestiones que podían ser desarrolladas. Sin embargo, muchas de las iniciativas que se plantearon en el documento y en intervenciones del entonces Secretario de Estado, Warren Christopher, necesitaban de la aprobación del Congreso, circunstancia que fue aprovechada para que en el 104 período legislativo, el senador, Jesse Helms, introdujera una propuesta republicana que consideraba - entre otras cuestiones - la reestructuración del Departamento de Estado, en el objetivo de que éste asimilara ciertas funciones que realizan las agencias independientes (USIA, AID y USCDA), que, por demás, serían eliminadas. La propuesta, que en el fondo puso de manifiesto el interés republicano por "reducir las prerrogativas ejecutivas en la conducción de la política exterior", no prosperó en el 104 Congreso y fue objeto de intenso debate durante la discusión del presupuesto para el Departamento de Estado y la ayuda exterior. Sin embargo, ésta no quedó descalificada y los republicanos volvieron a retomarla en la 105 legislatura. En esencia, los cambios que se refieren al Departamento de Estado quedaron incluidos en la versión S. 903 - HR 1486, Report No. 105-28, conocida como Ley de Reforma y Restructuración de la Política Exterior de 1997 (Foreign Affairs Reform and Restructuring Act of 1997), mediante la cual se propone eliminar la USCDA, mientras la USIA y la AID quedan bajo la jurisdicción del Departamento de Estado.

Estructura y funcionamiento del Departamento de Estado El Departamento de Estado asesora al presidente en la formulación y ejecución de la política exterior. En ese sentido, el primer objetivo del departamento en la conducción de las relaciones exteriores está en "promover la seguridad y el bienestar de Estados Unidos". En teoría, el departamento determina y analiza cuestiones relativas a los intereses de ultramar, hace recomendaciones de política y acción futura y emprende los pasos necesarios para llevar a cabo la política exterior. Se mantiene en consulta frecuente con el público norteamericano, el Congreso y los demás departamentos y agencias ejecutivas, además de los gobiernos extranjeros. (Véase Anexo No.XII) Por otra parte, el departamento negocia tratados y acuerdos con otras naciones, representa a Estados Unidos en la ONU, ante más de 50 organizaciones internacionales y en más de 800 conferencias internacionales anuales.108 • Oficina del Secretario de Estado

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⇒ Secretario de Estado: Es el principal funcionario del departamento y asesor de política exterior del presidente. Es responsable de toda la dirección, coordinación y supervisión de las relaciones exteriores de Estados Unidos y de las actividades interdepartamentales del gobierno norteamericano en ultramar. Es miembro del Consejo Nacional de Seguridad y está a cargo de las operaciones de la entidad, incluido el Servicio Exterior.

⇒ Vicesecretario de Estado: Es el principal asistente del Secretario de Estado y le sustituye

en su ausencia.

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ANEXO XII Estructura del Departamento de Estado

Secretario de Estado

Vicesecretario de Estado

Agencia para el control De Armas y el Desarme

Agencia de Informacion de los

Estados Unidos

Agencia Internacional Para el Desarrollo

Consejero Subsecretario para Asuntos

Económicos y Agrícola

Subsecretario para Asuntos Políticos

Subsecretario para Asuntos de

Seguridad Internacional

Subsecretario Para Dirección

Inspector General Secretario Ejecutivo

Asesor Legal

Finanzas y Política de Dirección

Administración Servicios Médicos

Oficina de Misiones Exteriores

Asuntos Legislativo

Asuntos Políticos

Consejo de Planificación

Política

Protocolo Iguales Oportunidades

y derechos civiles

Seguridad Diplomática

Director General Del Servicio Exterior y Director de

Personal

Director General Del Servicio Exterior y Personal

Instituto de Servicio Exterior

Comunicaciones Internacionales y

Política de Información

Derechos Humanos y Asuntos Humanitarios

Inteligencia e

Investigación

Asuntos Políticos Militares

Economía y

Asuntos de Negocios

Asuntos de Narcóticos

Internacional

Asuntos Consulares

Programa de Refugiados

Asuntos de los Océanos

Medioambiente y Científicos

Asuntos Europeos Y Canadienses

Asuntos Africanos

Asuntos del Este de Asia y el

Pacífico

Asuntos Internacionales

Asuntos del Cercano Oriente Y el Sur Asiático

Asuntos de Organización Internacional

Diplomático, Consulados y otras Delegaciones ante Organismos Internacionales

Fuente: U.S. Government Manual 1994, p.423

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⇒ Subsecretario de Asuntos Políticos: Asiste al secretario y al Vicesecretario de Estado en la

formulación y conducción de la política exterior y en toda la dirección del departamento, incluyendo la coordinación de las relaciones con otros departamentos y agencias y las actividades interdepartamentales del gobierno en el exterior.

⇒ Consejero: Es un ejecutivo importante que sirve al Secretario de Estado como asesor y

consultante de los mayores problemas de política exterior. Conduce las negociaciones internacionales especiales bajo la supervisión de aquel. Además, aporta la orientación apropiada a los buroes con respecto a cada asunto.

⇒ Subsecretario de Asuntos de Seguridad Internacional: Es responsable de asegurar la

integración de todos los elementos del Programa de Asistencia Exterior (Foreign Assistance Program) como instrumento efectivo de la política exterior estadounidense. Además, actúa como jefe del Grupo de Dirección sobre la Transferencia de Armamentos (Arms Transfer Management Group) y está responsabilizado con los asuntos tecnológicos, científicos, de comunicaciones, información política y transferencia tecnológica.

⇒ Subsecretario Administrativo: Es el principal director ejecutivo del departamento y, como

tal, asesora al Secretario y Vicesecretario de Estado en cuestiones administrativas. Dirige toda la actividad presupuestaria, administrativa y política de personal de la Cancillería y del Servicio Exterior. Su tarea esencial es reconciliar recursos (financieros y de personal) con los requerimientos de la política exterior. Además, coordina las actividades con buroes como el de Personal, de Administración, de Finanzas y Política de Dirección, de Asuntos Consulares y de Seguridad Diplomática, el Instituto de Servicio Exterior, el encargado de la Recepción Diplomática y la Oficina de Misiones Exteriores.

⇒ Inspector General: Su oficina dirige y conduce inspecciones, investigaciones y auditorías

del Departamento de Estado. Informa sistemáticamente sobre la efectividad de la política exterior que ejecuta Estados Unidos y de la representación de los intereses de la nación. Evalúa la eficiencia y economía de la entidad, las actividades y operaciones, seguridad, funciones, etc.

• Buroes Regionales Existen seis buroes geográficos, responsables de las actividades exteriores de Estados Unidos a través del mundo. Son ellos: Asuntos Africanos, Asuntos Europeos, Asuntos del Este de Asia y el Pacífico, Asuntos Interamericanos y Asuntos del Cercano Oriente y Asia del Sur. Estos son más ejecutores que formuladores de política. Los secretarios asistentes que atienden los buroes regionales son responsables de asesorar al Secretario de Estado sobre cuestiones de los países dentro de sus jurisdicciones, de guiar las operaciones de los cuerpos diplomáticos en ellos. Por otra parte, los secretarios asistentes dirigen, coordinan y supervisan asuntos interdepartamentales e interagencias que se relacionan con sus áreas. En esas tareas son asistidos por subsecretarios asistentes y directores de oficinas por países dentro de cada buró. Cada buró, además, incluye una oficina ejecutiva, responsable de asuntos de gobierno, presupuesto, control financiero, administración de personal, apoyo administrativo, procesamiento de datos, etc.

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Los secretarios asistentes regionales, además, actúan como parte de los grupos interdepartamentales en el sistema del Consejo de Seguridad Nacional, grupos que discuten y deciden qué temas pueden ser fijados a nivel del Secretario Asistente, incluyendo aquellos originados fuera de las decisiones del NSC. En ese sentido, preparan materiales políticos para la consideración del Consejo y materiales de contingencia sobre áreas de crisis potencial, también para ser analizadas por el consejo. En ese sentido actúan en el proceso de formulación de política desde la perspectiva de la información que aportan. En consecuencia, la importancia de los buroes regionales en la formulación de la política es relativa y, de hecho, en ocasiones chocan con las funciones que realizan otras dependencias dentro del propio Departamento de Estado, como los buroes funcionales o con otras agencias ejecutivas como el NSC. Además, se tiene en cuenta la participación en un contexto dado o en un período determinado y en ese sentido resultó significativa la actuación del Buró de Asuntos Europeos durante la Guerra Fría, importancia que se mantiene en la actualidad, dada las nuevas y complejas situaciones creadas en el viejo continente a raíz de la caída del Muro de Berlín. Dentro del Departamento de Estado, los asuntos que conciernen a América Latina y el Caribe están controlados por el Buró de Asuntos Interamericanos, que en el plano organizativo, además del secretario asistente y el staff ejecutivo que le acompaña, cuenta con un conjunto de vicesecretarios asistentes que atienden variados asuntos, entre ellos aquellos relativos a temas concretos con una repercusión más general (medio ambiente, migración, narcotráfico, etc.) y oficinas que se refieren a áreas geográficas específicas, en las que destaca la existencia de una oficina de Asuntos Cubanos y Asuntos Públicos. ( Véase Anexo No. XIII). En buena medida el rol del secretario asistente para la región depende de la habilidad demostrada para conceptualizar y articular la política de Estados Unidos hacia los países que la integran, movilizar el apoyo dentro y fuera del gobierno norteamericano ante políticas controvertibles y enfrentar batallas políticas en las que no está claro quien será el ganador. Por otro lado, si bien el secretario asistente de Estado para Asuntos Interamericanos es el mayor responsable de las cuestiones que conciernen a la región dentro del Departamento de Estado, desde la creación del NSC, algunos de los controles sobre la política hacia América Latina y el Caribe han cambiado del departamento a otras agencias ejecutivas, como el NSC, el Departamento del Tesoro y la Oficina de Comercio. La paradoja está en que formalmente el secretario asistente de Estado para asuntos de cualquier región debería ocupar una posición de mayor rango como autoridad que participa en el proceso de conformación de la política exterior en tanto está sujeto a la confirmación del Senado. Sin embargo, en la práctica el director de asuntos de la misma región dentro del NSC, el cual no está sujeto al escrutinio congresional, es verdaderamente la figura con mayor poder de decisión e información al coordinar las actividades interdepartamentales.109 Los secretarios asistentes, por su lado, tienen la ventaja de mantenerse en constante comunicación con las misiones diplomáticas norteamericanas en la región de que se trate y

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ANEXO XIII

Estructura del Buró de Asuntos Interamericanos

Representante Permanente ante la OEA

Secretario Asistente Para

Asuntos Interamericanos

Asesor

Staff Ejecutivo

Vicesecretario Principal Vice- Secretario Asistente

Vicesecretario Asistente

Vicesecretario Asistente (Interino)

Oficina de Asuntos Andinos

Oficina de Asuntos Brasileños y del Cono Sur

Oficina Ejecutiva

Oficina de Coordi-nación Regional y Asuntos Públicos

Oficina de Asuntos Cubanos y Asuntos Públicos

Oficina de Asuntos Caribeños

Oficina de Asuntos Centroamericanos y Panamericanos

Oficina de Asuntos Mexicanos

Representación Económica y Extención Narcóticos, Terrorismo y crimen No-Proliferación Asuntos Medio-ambientales

Asuntos Regionales, Recursos, Coordinación y Asuntos Militares Manejos de Crisis Democracia, Derechos Humanos y Trabajo Asuntos Legislativos y Públicos Buró de Dirección

Implementación del TLC Implementación del tratado de Panamá Población Migración, Refugiados Sociedad para la Democracia y el Desarrollo

Ratificación del Tratado de Libre Comercio

Fuente: David W. Dent: U.S.- Latin American Policymaking, Greenwood Press, 1995, p.286

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en ocasiones vale mucho la habilidad personal y el nivel de acceso que logren alcanzar en Washington a fin de promover sus propias iniciativas o puntos de vista. • Buroes Funcionales Los buroes funcionales incluyen diversos asuntos, que - de alguna manera - entran en contradicción con los objetivos inmediatos de los buroes regionales, de lo que resulta que en ocasiones se presenten conflictos significativos con respecto a políticas y, en el aspecto más práctico, la asignación de recursos entre los diversos intereses. Comprenden: ⇒ Seguridad Diplomática: Fue establecido bajo la Ley de Seguridad Diplomática (Omnibus

Diplomatic Security) y la Ley de Antiterrorismo (Antiterrorism Act of 1986-22 U.S.C. 4801 et seq.). Proporciona un ambiente seguro para la conducción de la diplomacia norteamericana y fomentar los intereses de la nación a nivel mundial.

El Secretario Asistente de Estado para Seguridad es responsable de: • Supervisar el Buró de Seguridad Diplomática bajo toda la Dirección del Secretario de Estado

y asistir a éste en la política de seguridad. • Asesorar al Secretario de Estado en cuestiones de seguridad diplomática. • Formular y dirigir la ejecución de la política de seguridad diplomática. • Dirigir los servicios de protección personal del Secretario de Estado, otros funcionarios y de

ciertos dignatarios extranjeros que visitan o residen en Estados Unidos. • Dirigir y ejecutar la política de seguridad y programas del Servicio de Seguridad Diplomática,

además de otros programas de entrenamiento de seguridad del departamento. • Establecer programas de seguridad diplomática priorizada. • Coordinar los programas de seguridad diplomática y el intercambio de información

operacional y de seguridad relativas a inteligencia. • Representan al departamento en negociaciones con otras agencias federales y gobiernos

extranjeros relativos a seguridad diplomática y programas de antiterrorismo.

⇒ Oficina de Seguridad, dirige el desarrollo y ejecución de la seguridad de alcance del buró, aporta información de políticas y programas, relaciones de prensa y medios masivos de información y conocimiento público. El Programa de Conocimiento de Seguridad (Security Awareness Program) aporta información y materiales educacionales concernientes a seguridad diplomática y es un punto focal para responder a las inquietudes públicas y mantener las relaciones en los medios de comunicación en asuntos de seguridad diplomática y acontecimientos.

⇒ Personal de Vínculos con el Sector Privado, mantiene contacto diario y activo con el sector

privado sobre información de seguridad no clasificada concerniente a personal del sector privado, facilidades y operaciones. Además provee servicio de consulta directa al sector privado relativas a cuestiones de seguridad para el país.

⇒ Consejo de Asesoría sobre Seguridad de Ultramar, propicia la cooperación en asuntos

relativos a seguridad entre intereses del sector privado norteamericano de alcance mundial y el Departamento de Estado como se estableció en el 22 U.S.C. 2656 y la Ley sobre el Comité de Asesoría Federal (Federal Advisory Committe Act - 5 U.S.C. app.).

El consejo establece coordinación y ofrece cooperación en seguridad operacional entre las funciones de seguridad del departamento y el sector privado. Además, provee intercambio de información entre el sector privado y el departamento concerniente al desarrollo de seguridad

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protección. Adiciona, recomienda métodos y provee materiales para planear la seguridad coordinada y la ejecución de programas de seguridad.

⇒ Oficina de Coordinación Política, asiste en el desarrollo y coordinación del departamento en asuntos de política de seguridad interagencias y normas de participación en comités, consejos, grupos de trabajo. Además, presta asistencia a las oficinas de Seguridad Diplomática para resolver políticas inconsistentes. Por otra parte, desarrolla y dirige la planificación del buró y programas de sistemas de dirección.

⇒ Buró de Asuntos Económicos y Negocios, por lo menos en teoría tiene toda la

responsabilidad para formular y ejecutar políticas concernientes a asuntos económicos extranjeros, incluyendo política de recursos y alimentos, asuntos de energía internacional, comercio y controles de finanzas internacional y desarrollo, asuntos marítimos y aviación.

⇒ Instituto de Servicio Exterior, es la primera institución federal para el entrenamiento de

funcionarios y personal de apoyo de la comunidad de asuntos exteriores. Además del Departamento de Estado, facilita entrenamientos en más de 40 agencias del gobierno.

⇒ Inteligencia e Investigaciones: coordina programas de inteligencia, análisis e investigación

para el Departamento de Estado y otras agencias federales y produce estudios de inteligencia y análisis actualizados de inteligencia esenciales para la determinación y ejecución de política exterior. A través de la Oficina de Investigación (Office of Research), el buró mantiene vínculos con instituciones educacionales y culturales e investigaciones en ultramar.

⇒ Comunicaciones Internacionales y Política Informativa: Es el principal asesor del Secretario

de Estado en asuntos de telecomunicaciones internacionales que afectan la política exterior norteamericana y su seguridad nacional. Actúa como coordinador con otras agencias gubernamentales y el sector privado en la formulación y ejecución de políticas internacionales relativas a un extenso rango. Promueve las telecomunicaciones de Estados Unidos de interés bilateral y multilateral.

⇒ Asuntos de Narcóticos Internacionales: Es responsable del desarrollo, coordinación y

ejecución de las actividades de asistencia y control de narcóticos internacionales del Departamento de Estado, autorizado bajo las secciones 401 y 402 de la Ley de Asistencia Exterior de 1961 (Foreign Assistance Act of 1961 - 22 U.S.C. 2291, 2292). Este es el principal punto de contacto y asesoría en cuestiones de control internacional de narcóticos para la Oficina de Administración y Presupuesto, el NSC y la Casa Blanca.

El buró establece guías en asuntos de control de narcóticos para jefes de misiones y coordinadores directos de centros de narcóticos en las misiones en el exterior. Además, comunica y autoriza comunicaciones con gobiernos extranjeros en asuntos de control de drogas, incluyendo negociación, conclusión y terminación de acuerdos relativos a programas de control internacional de narcóticos como lo autoriza la sección 1(g)(3) del State Department Delegation of Authority No.145 of February 4, 1980. Además, el buró inspecciona y coordina las políticas y programas de control internacional de narcóticos que envuelve a todas las agencias de Estados Unidos. Representa a Estados Unidos ante la Comisión sobre Narcóticos perteneciente a las Naciones Unidas (United Nations Comission on Narcotic Drugs) y otros organismos internacionales.

⇒ Asuntos de Organización Internacional: Elabora guías para la participación de Estados Unidos en el apoyo a organizaciones internacionales y conferencias. Además, en el

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desarrollo, coordinación y ejecución de la política multilateral de Estados Unidos. Formula y pone en práctica la política hacia organizaciones internacionales, con particular énfasis en aquellas del sistema de la ONU.

⇒ Asesor Legal: Es el principal asesor del Secretario de Estado y, a través de éste, del

Presidente, en todas las cuestiones legales internacionales en la conducción de las relaciones exteriores de Estados Unidos.

⇒ Asuntos Legislativos: Este buró es responsable de supervisar y coordinar todas las

actividades legislativas, con la excepción de asuntos administrativos, entre el Departamento de Estado, el Congreso y otras agencias ejecutivas.

El objetivo de ese buró es asegurar que las perspectivas congresionales estén consideradas en el proceso de hacer la política exterior, que los puntos de la administración sean presentados con exactitud al Congreso y que esa estrategia legislativa coordinada sea cumplida por las agencias de las rama ejecutiva. Es, además, responsable de monitorear, procesar y transmitir toda la correspondencia del Congreso y este es un contacto con los puntos iniciales del legislativo. El buró monitorea todas la legislación que afecta las agencias de asuntos exteriores, programa y aprueba las apariciones de funcionarios del Departamento de Estado ante los comités congresionales, coordina la confirmación de embajadores y otras nominaciones que requieren la confirmación del Senado, y administra todos los viajes congresionales al exterior.

⇒ Asuntos Públicos, provee información sobre política exterior al pueblo norteamericano, a través de publicaciones, conferencias de prensa; coordina encuentros; responde la correspondencia, etc.

⇒ Asuntos Consulares: Este buró es responsable de la administración y ejecución de las

previsiones de las leyes de inmigración y nacionalización en lo que ellas conciernen al departamento y al Servicio Exterior, pasan la emisión de pasaportes y visas y servicios relacionados, y para la protección y bienestar de los ciudadanos norteamericanos e intereses en el extranjero.

⇒ Asuntos Políticos Militares: Origina y desarrolla guías de política y dirección general dentro

del departamento sobre asuntos que afectan la política de seguridad de Estados Unidos, asistencia militar, política nuclear, política de proliferación y asuntos de control de armas. Además, administra la autoridad establecida para las leyes del departamento sobre International Traffic in Arms Regulation -ITAR. En adición, el buró mantiene vínculos con el Departamento de Defensa y otras agencias federales en asuntos políticos militares.

⇒ Asuntos de los Océanos, Medio Ambiente y Ciencia Internacionales: Es el principal

responsable por el departamento de la formulación y ejecución de las políticas del gobierno sobre aspectos científicos y tecnológicos de las relaciones de Estados Unidos con otros países y organizaciones internacionales. Es además, responsable de un ancho rango de asuntos de política exterior y problemas de significado global relativos a medio ambiente, océanos, pesca, población, tecnología nuclear, espacio y otros campos de avance tecnológico y para los esfuerzos cooperados relativos a la aplicación y transferencia de tecnología.

Este buró asesora al Secretario de Estado y representa al Departamento de Estado en negociaciones internacionales en esas áreas; elabora direcciones sobre estas materias en actividades y programas que afectan asuntos de política exterior; asegura la coordinación

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efectiva de responsabilidades políticas entre el Departamento de Estado y la AID en el campo de las ciencias y la tecnología. El buró desarrolla y dirige recomendaciones de políticas relativas a la participación de Estados Unidos en programas de cooperación bilateral sobre áreas de interés y en las actividades de la Comisión Internacional de Pesca (International Fisheries Commissions), de la cual Estados Unidos es miembro.

⇒ Protocolo: Es el jefe de Protocolo es el principal asesor del gobierno, el Presidente, el Vicepresidente, el Secretario de Estado en cuestiones de procedimientos diplomáticos.

⇒ Asuntos de Derechos Humanos: Tiene la responsabilidad de la formulación y, en

cooperación con otros buroes, de la ejecución de la política de Estados Unidos relacionadas con la observancia de los derechos humanos en el mundo. Mantiene vínculos con organizaciones no gubernamentales activas en esa materia y su principal actividad es preparar un informe anual del Departamento de Estado sobre la práctica de derechos humanos en el exterior. Además, asesora al Servicio de Inmigración y Naturalización (INS) en la aplicación del asilo político para refugiados extranjeros.

⇒ Programa de Refugiados: Es responsable de la aplicación de los programas de refugiados,

función que desempeña en cooperación con otros gobiernos y organismos privados e internacionales, además de otras agencias del gobierno de Estados Unidos (AID, INS, Departamento de Justicia y la Oficina de Reasentamiento de Refugiados del Departamento de Salud y Servicios Humanos). Esos programas incluyen asilo y repatriación de refugiados y la selección, procesamiento y entrenamiento de los refugiados al ser admitidos en los Estados Unidos, lo que realiza en consulta con el Congreso y con los gobiernos locales y estatales.

De cualquier manera, los buroes funcionales, como los regionales han sido, a la vez, formuladores y ejecutores de política. Los primeros más bien desde la perspectiva de la información que aportan y las propuestas que realizan. Esta es una tendencia que no variará en lo esencial en el contexto actual. • Servicio Exterior El Servicio Exterior lo integran 144 embajadas, 9 misiones, 71 consulados generales, 26 consulados, 1 sección y 23 agencias consulares. Su función es aportar al presidente y al Secretario de Estado la información y los materiales necesarios con los cuales se nutre la política exterior, además de hacer recomendaciones en ese sentido. El embajador, como uno de los funcionarios principales del Servicio Exterior, es el encargado de ejecutar la política exterior en el país de que se trate, excepto aquel que se encuentre bajo la jurisdicción de comandos militares. Sus funciones incluyen la negociación de tratados, la explicación y diseminación de la política oficial de Estados Unidos y mantener relaciones cordiales con los gobiernos y pueblos. En América Latina, durante la Guerra Fría, se dio la participación del embajador de "buena voluntad", en algunos casos y, en otros, como interventor en los asuntos internos de los países en que se encontraban designados. En la postguerra Fría, y al Estados Unidos hacer énfasis en el comercio, la economía de mercado y la intervención humanitaria como objetivos esenciales de política exterior, la actuación de los embajadores de "buena voluntad" ha devenido en un anacronismo. De hecho,

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"aquellos que insisten en que la nación intervenga para proteger los derechos humanos, restaurar la democracia y acabar con brutales regímenes militares puede ser que creen una paradoja interesante dentro del ambiente de hacer la política, donde lo que Estados Unidos necesita más en América Latina, a saber embajadores de "buena voluntad", será más difícil de obtener".110

El Departamento de Estado y la política exterior De la necesaria descripción anterior se concluye que el Departamento de Estado está organizado en una típica pirámide burocrática, en la que el Secretario de Estado ocupa un lugar relevante en su condición de asesor del presidente en materia de política exterior, al que le sigue una estructura jerárquica, cuya función va desde la negociación de tratados con otras naciones, la representación del país ante un numero considerable de países y organismos internacionales, recomendar políticas y ejecutarlas, etc. En esta perspectiva, se describe el proceso de toma de decisiones dentro del Departamento de Estado en términos de una categorización que comprende actividades menores, rutinarias, significativas, fundamentales y criticas.111 En las actividades menores se ven involucrados los directores por países, que, además, aportan información e interpretación sobre lo que ocurre en el escenario político que le compete y pueden tomar decisiones importantes referentes a los países donde se encuentren. En las rutinarias intervienen los subsecretarios asistentes sobre cuestiones que afectan sus áreas geográficas, mientras que en las significativas participan el Secretario y Vicesecretario de Estado y los subsecretarios en interacción con la Casa Blanca y otras agencias ejecutivas. Finalmente, las tareas fundamentales y criticas sólo involucran a la Casa Blanca. Son varios los estudios de académicos y ex-funcionarios del Departamento de Estado que afirman que el proceso de ejecución de la política exterior se ha centrado en esa agencia ejecutiva. Sin embargo, las mismas fuentes aseguran que el poder real en el proceso de conformación de la política ha gravitado todo el tiempo en la Casa Blanca.112 De hecho, la "revolución" en la política exterior norteamericana ocurrida después de la II Guerra Mundial, afectó grandemente la posición del Secretario de Estado. En este sentido, lo interesante resulta de que el Departamento de Estado logra su mayor participación en el nuevo contexto institucional sólo si el Secretario de Estado obtiene la confianza del presidente. En la historia del departamento hay varios ejemplos, como los casos de George Catlett Marshall (1947-1949) y Dean Gooderham Acheson (1949-1953), quienes lograron una buena asociación con el presidente Truman; la comunicación efectiva de John Foster Dulles (1953-1959) con el presidente Eisenhower; y, más recientemente, la de Henry Alfred Kissinger (1973-77) con el presidente Nixon y James Baker con el presidente George Bush.113 Es atinado lo que se afirma que, antes de 1941, consideraciones de política doméstica, en lugar de la necesidad de pericia en política exterior, guiaban a los presidentes en la elección de los secretarios de estado. Sin embargo, después de 1945, muchos de los hombres que ocuparon esas responsabilidades fueron seleccionados porque poseían amplia experiencia y destreza técnica, estimadas como esenciales para un desempeño efectivo. De igual manera, por aquel entonces, los secretarios de estado dependían mucho de las tareas que ejecutaban los embajadores y otros agentes en la conducción de la política exterior,

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pero después de que finalizara la II Guerra Mundial, los sucesores han tenido que realizar amplios periplos de viaje con el propósito de ejecutar la política norteamericana de ultramar. Si bien antes de 1941, los secretarios de estado usualmente no se concentraban en el manejo del Departamento de Estado, con posterioridad a 1945 han dado mayor valor al tiempo que deben dedicar a la administración; lo que ha propiciado el crecimiento del prestigio y, consecuentemente, de los niveles más o menos elevados de la prioridad que se les ha asignado en la conformación de la política exterior en los años más recientes. Son varios los analistas que señalan que la cuestión de la competencia por dominar la política, es decir, quién tendrá mayor influencia en la esencia de la política exterior, el Secretario de estado o el Asesor de Seguridad Nacional, depende en buena medida de con cuál de ellos el presidente se sienta más cómodo. En tal orden, el segundo tiene la ventaja de ser el más próximo al mandatario, quien es, además, su único cliente.114 Sobre esto ultimo, téngase en cuenta que el Secretario de Estado tiene que responder a las necesidades del departamento tanto como a las del presidente. Sin embargo, al sugerir que el proceso de hacer la política se centra en la Casa Blanca, se argumenta que el Departamento de Estado está mejor organizado para desarrollar la política hacia el exterior que para formularla.115 Por otra parte, en algunos análisis sobre el trabajo del departamento se hace un énfasis especial en el Servicio Exterior y en su influencia, reconociéndose la existencia de una subcultura distintiva y un modo de operar que tiene importantes ramificaciones en el papel del Departamento de Estado en el proceso de formulación y ejecución de la política exterior.116 En ese sentido se afirma que esa subcultura ha creado cierto elitismo y respeto a la tradición, en el que el cuerpo de diplomáticos profesionales han reservado para sí las posiciones más importantes dentro del departamento (con la excepción de los nombramientos presidenciales) y en el servicio exterior. Otra característica que se le atribuye al Departamento de Estado es la carencia de agresividad en la delineación de su jurisdicción en los asuntos exteriores del gobierno, lo que podría ser aceptado si otras agencias no fueran agresivas, pero lo son. En ese sentido, las normas de la subcultura en el Servicio exterior, influyen precisamente en el desempeño de un papel más activo. Según ese análisis, las normas de lo que se reconoce como subcultura satisfacen las necesidades a corto plazo del Servicio Exterior y de los individuos que lo integran, pero no necesariamente satisface a largo plazo al Departamento de Estado y los requerimientos de la política exterior norteamericana. De manera que la llamada subcultura que gravita dentro del departamento y sus interacciones con otras agencias ejecutivas son puntos críticos que ayudan a explicar que una entidad, que en teoría es el centro de la política exterior norteamericana, en realidad está mal equipada para desempeñar un rol más relevante. Por último, otra razón importante que incide en la incapacidad del Departamento de Estado para dirigir el proceso de conformación de la política exterior norteamericana, tiene que ver con la burocracia y la carencia de recursos en el medio político de Washington. Es decir, el departamento es un "enanito" en el complejo ambiente de oficinas y agencias gubernamentales, con un presupuesto por debajo el tope que presentan otros, como el Departamento de Defensa y la Comunidad de Inteligencia.

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Téngase en cuenta, además, que la burocracia no cambia con el inicio de una nueva administración, lo que crea cierta inercia o acomodamiento a lo establecido. En esencia, ello repercute en el clima de contradicciones que le son inherentes al Departamento de Estado y a las relaciones de éste con otras agencias ejecutivas. En conclusión, el crecimiento centralizado del proceso de hacer la política en la Casa Blanca - descrita por observadores políticos como el triunfo de la política y la ideología sobre la política exterior - ha sido una de las consecuencias de la falta de liderazgo del Departamento de Estado, que ha sido desplazado en varias ocasiones del centro de decisión política. Ambas situaciones reflejan la poca armonía del departamento con las necesidades presidenciales, especialmente la necesidad de ser sensible a las consideraciones de política doméstica. Parte de las razones de la creencia en la insensibilidad del Departamento de Estado a las necesidades políticas del presidente es que el departamento representa los intereses de otros países que son sus clientes en los consejos de gobierno. El dominio de la Casa Blanca sobre la política exterior es, además, una reacción a lo que se considera la carencia de correspondencia del Departamento de Estado, por el propio sentimiento de minusvalía que ronda éste y por las quejas presidenciales sobre la ausencia de profesionalidad en el trabajo del personal de la Cancillería, que demora las respuestas, se resiste al cambio, muestra renuencia a acatar las órdenes e incapacidad de dirigir y poner en orden el departamento. Aunque en buena medida esos problemas reflejan políticas internas del Departamento de Estado, ellos, además, demuestran que la entidad no gusta a otras organizaciones y agencias. Por eso no sorprende que precisamente aquellas hayan hecho y hagan contribuciones de relevancia a la más reciente política exterior de Estados Unidos, como el Departamento de Defensa, la Comunidad de Inteligencia y la Casa Blanca. En la posguerra Fría, en vísperas del Tercer Milenio, Estados Unidos se enfrenta a una serie de retos propios del mundo aún desconocido que se gesta, en el que es cada vez más evidente la existencia de nuevas fuentes de poder derivadas del desarrollo tecnológico e informático, y en el que la nación, a pesar de haber emergido como principal fuerza, encuentra en su camino obstáculos relacionados con el empuje económico alcanzado por Europa, Japón y otros. Mientras tanto, perdido el dinamismo político que le caracterizó durante la Guerra Fría, las antiguas repúblicas soviéticas se concentran en sus propios conflictos internos. En esas circunstancias, Estados Unidos se ha planteado acabar con los residuos de la Guerra Fría y de la amenaza comunista que aún representan naciones como China, Vietnam y Cuba; además de combatir aquellas cuestiones que se consideran afectan el desarrollo democrático occidental, como el narcotráfico y el terrorismo. En otro sentido, los actuales ejecutivos demócratas se han propuesto - tal y como reafirmó Madeleine Albright en la audiencia de confirmación como Secretaria de Estado- concentrar los esfuerzos en el propio interés nacional, encarando dos tareas primordiales en materia de política exterior como parte de la estrategia por preservar la seguridad nacional, a saber, sustentar la economía de Estados Unidos a fin de hacerla competitiva frente al creciente auge de otras naciones, y trabajar para fortalecer la democracia, porque "sólo en un mundo crecientemente democrático el pueblo americano se sentirá realmente seguro".117 En conclusión, cabe esperar que perspectivamente, al menos en la actual administración, el Departamento de Estado desempeñe un rol más activo en materia de política exterior, tanto en la formulación como en la ejecución de la política. Esto tendrá una relación especial con los

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cambios que han tenido lugar en el Sistema de Relaciones Internacionales, y en consecuencia el mayor uso de los instrumentos diplomáticos multilaterales, con el proceso de reestructuración que debe protagonizar éste, y la propia personalidad de la actual Secretaria de Estado.

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♦ El Departamento de Defensa en el Proceso de Conformación de la Política Exterior de

Estados Unidos Lic. Rosa López Oceguera Es el propósito de este acápite examinar el papel y lugar que le corresponde al Departamento de Defensa en el proceso de conformación de la estrategia de defensa y la política militar de Estados Unidos, como componentes de la política exterior del país y de su proyección global. Partiendo de la premisa de que el Departamento de Defensa es sólo uno de los participantes en un proceso dominado por el Presidente y sus asesores, pero en el que ejerce mucha influencia el Congreso - y más recientemente, los grupos de interés- el foco de la atención estará en los elementos centrales de la política de defensa, a saber, la formulación y la ejecución, cuyo núcleo es la creación y el uso de la fuerza. A estos efectos es necesario tener en cuenta una serie de definiciones conceptuales y aspectos teórico-metodológicos que habrán de guiar este análisis: 1. Como planteara Samuel Huntington hace más de treinta años118, " La política militar sólo

puede ser entendida como respuestas del gobierno ante las presiones contendientes de sus contextos interno y externo...", o lo que es lo mismo, el sistema político no es menos complejo que el clima internacional, del que surgen los retos y dilemas de seguridad, por lo que en el proceso de conformación de la política de defensa, es preciso considerar tanto los factores domésticos como los internacionales.

2. Uno de los principios esenciales del sistema político en Estados Unidos es el control civil

sobre las fuerzas armadas, cuyo máximo símbolo es el hecho de que el Presidente sea el Comandante en Jefe y ejerza el mando supremo. Este principio sirve de fundamento a la evolución de la estructura de la organización de defensa, de la cual el Departamento de Defensa es un producto. Las tensiones generadas entre las autoridades civiles y militares encargadas de la defensa han sido la principal fuente de las frecuentes reformas por las que ha atravesado la institución desde su creación en 1947.

3. Derivado de este principio del control civil, está el debate acerca del papel que deben

desempeñar los militares en la política, a la luz de la clara contradicción que existe entre el rol "tradicional" o "apolítico" que se le asigna a la profesión y la necesidad de conformar una política militar apropiada. Este debate va a gravitar también fuertemente sobre los diversos cambios estructurales y funcionales que se han operado.

Origen y Evolución del Departamento de Defensa

El actual Departamento de Defensa es el heredero del Establecimiento Militar Nacional creado por la Ley de Seguridad Nacional de 1947,119 que estipulaba la creación de una estructura encabezada por el Secretario de Defensa y la existencia de tres departamentos ejecutivos organizados y administrados de forma separada por el Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea. La ley también estableció la creación de los Jefes de Estado Mayor, responsables de preparar los planes para la dirección estratégica de las fuerzas militares. Adicionalmente, se les designó como los principales asesores del Presidente y del Secretario de Defensa. Como puede apreciarse, la Ley de Seguridad Nacional de 1947 no creó un departamento unificado sino una confederación de tres departamentos militares, presidida por el Secretario de

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Defensa con poderes cuidadosamente enumerados, que no dejaban claramente establecidas sus responsabilidades de dirección, ni el control sobre los departamentos y agencias del establecimiento militar nacional. Las enmiendas a la ley de Seguridad Nacional de 1949120 refuerzan dramáticamente la autoridad del Secretario de Defensa al definir que el mismo era el principal asistente presidencial en asuntos de defensa. Los servicios fueron rediseñados como departamentos militares, por lo que perdieron el carácter de departamentos ejecutivos. Se amplió la oficina del Secretario de Defensa para incluir a un Subsecretario y cuatro secretarios asistentes, uno de los cuales fungiría como controlador y administrador de un presupuesto uniforme. Estas enmiendas establecen el cargo de Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, aunque no se le confirió el voto en las deliberaciones de ese órgano. El tamaño y las responsabilidades de la Oficina del Secretario de Defensa fueron incrementados aún más como resultado de la reorganización efectuada en 1953.121 Aumentó el número de secretarios asistentes y absorbió las funciones de la Junta de Municiones y de la Junta de Investigación y Desarrollo. Los secretarios de los servicios fueron designados "administradores operativos" subordinados al Secretario de Defensa en la administración de sus respectivos departamentos. La evolución estructural con el objetivo de solidificar el control del Secretario de Defensa sobre los departamentos concluye con la Ley de Reorganización de la Defensa de 1958122. Se creó el puesto de Director para Investigación e Ingeniería de la Defensa, encargado de dirigir y controlar las actividades de investigación y desarrollo que requieren administración centralizada. Los departamentos militares fueron eliminados de la cadena operacional de mando. Las reformas de 1949, 1953 y 1958 le confirieron gradualmente al Secretario de Defensa la autoridad y los recursos necesarios para controlar el departamento de forma que pudiera manejar efectivamente el programa de defensa y desempeñar un papel más prominente en el desarrollo y la articulación de la política de defensa. Robert McNamara, quien ocupó esa posición en las Administraciones demócratas de Kennedy y Johnson (1961-1968) fortaleció ese control mediante la contratación de un grupo de especialistas provenientes de la RAND Corporation123 - economistas, analistas de presupuesto y estrategas- que ocuparon distintos cargos en el Departamento de Defensa y aplicaron la metodología del análisis de sistema a las operaciones del mismo, de forma que los sistemas de armamentos fueran sometidos al análisis costo-beneficio, desde la perspectiva del presupuesto de defensa y teniendo en cuenta los amplios objetivos de seguridad nacional. Los cambios después de 1958 estuvieron dirigidos fundamentalmente a resolver problemas administrativos. Se creó el cargo de Vicesecretario para la Política y el de Vicesecretario para Investigación e Ingeniería, que fue posteriormente rediseñado como Vicesecretario de Defensa para Adquisiciones. Al final de este proceso, se había producido un alto grado de centralización de la autoridad en la Oficina del Secretario de Defensa (OSD), organizada de acuerdo a líneas funcionales, que creció desmesuradamente en consecuencia, cuestión que fue objeto de críticas en los años ochenta al calor del debate interno que se produjo alrededor de la postura militar norteamericana con el avivamiento de las tensiones Este-Oeste durante la Administración de Ronald Reagan y que precedió a la promulgación de la Ley de Reorganización Goldwater-Nichols.

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Tres estudios fundamentales realizados sobre la defensa a principios de la década de los 80’s coincidían en criticar que:124 a) La estructura interna de la OSD no respondía a los propósitos estratégicos del

Departamento, obstaculizando su habilidad para proporcionar una dirección política clara y consecuente.

b) El peso institucional para preocupaciones operacionales como la disposición combativa y sustentable era insuficiente.

c) El Staff de la OSD era demasiado numeroso y estaba demasiado involucrado en los detalles administrativos.

La principal recomendación fue reorganizar la OSD de forma que su estructura respondiera a los objetivos militares para los cuales fue creado el Departamento de Defensa. Como plantea uno de estos estudios:

"...la OSD está mal equipada para traducir en demandas de fuerzas y de programas de armamentos" el planeamiento y la programación orientados al cumplimiento de las misiones". 125

Sin embargo, la Ley Goldwater-Nichols de 1986126 estuvo dirigida fundamentalmente a fortalecer el papel del Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor en la formulación de la política de defensa - especialmente en relación con el presupuesto y las operaciones conjuntas- y a consolidar su independencia con respecto a los intereses corporativos de los jefes de Estado Mayor, que, como miembros en activo de sus servicios respectivos entraban en contradicción con los intereses generales de defensa, por lo que sus recomendaciones eran con frecuencia parcializadas. Esta ley estipula que el Presidente de la Junta de Jefes puede asesorar personalmente al Presidente, al Secretario de Estado y al Consejo de Seguridad Nacional, remplazando al colectivo de jefes en esa función. Adicionalmente, se creó el cargo de Vicepresidente - un general de cuatro estrellas- y se estableció la existencia de un personal conjunto para afianzar la independencia del presidente de la Junta. La legislación resultó controversial en el sentido de alentar los temores de que se estaba otorgando demasiado poder a los militares. En su libro Civilian Control vs Military Rule, Robert Previde plantea que, al crear un zar militar, la ley "encamina a la nación por una senda que puede conducir a una situación donde, en el mejor de los casos, el país es gobernado cada vez más por los militares y, en el peor, es realmente más vulnerable a un golpe militar". 127 Aunque ésta es una posición extrema, ilustra las preocupaciones que rodean la participación militar en la conformación de la política.

Estructura y funciones del Departamento de Defensa A pesar de estas sucesivas reorganizaciones, la estructura actual del Departamento de Defensa refleja aún las tensiones entre los civiles y los militares encargados de cumplir las funciones para las cuales fue creado. La organización del Departamento de Defensa se centra alrededor de dos funciones básicas: El desarrollo y entrenamiento de las fuerzas y la integración de las fuerzas para realizar operaciones conjuntas, para cuyo desempeño ha adoptado en su evolución una estructura determinada en la que pueden apreciarse claramente dos agrupaciones de elementos. A. Una agrupación, que es esencialmente la que representa el control civil y que está

dominada, en orden de importancia, por la Oficina del Secretario de Defensa, los Secretarios

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de los Departamentos encargados de cada uno de los cuatro servicios militares, y las agencias de la defensa.

B. El otro conjunto de elementos está formado por los Jefes de Estado Mayor y en el mismo se

destaca la oficina del Presidente de la Junta de Jefes, las oficinas de cada uno de los Jefes de Estado Mayor de los cuatro servicios militares, el personal conjunto y los mandos, que hasta 1994 eran tanto unificados como específicos, aunque estos últimos han permanecido vacíos desde esa fecha hasta la actualidad.

• Oficina del Secretario de Defensa (OSD) La OSD forma una compleja estructura organizada de acuerdo con líneas funcionales, en las cuales se destacan por su importancia los siguientes elementos128: ⇒ Secretario de Defensa: Es el principal asesor del Presidente en asuntos de política de

defensa y es el responsable de la formulación de la política general de defensa y de la política relacionada con el Departamento de Defensa y de la aplicación de esa política, una vez aprobada.

⇒ Subsecretario de Defensa: En él se delega plenamente la autoridad y el poder conferidos

por ley al Secretario de Defensa en todos los asuntos de su competencia. ⇒ Vicesecretario de Defensa para Adquisiciones y Tecnología: Es el principal asistente y

asesor del Secretario de Defensa en asuntos relacionados con las adquisiciones militares. Es el funcionario encargado de supervisar todo el sistema de adquisiciones del departamento y preside la Junta de Adquisiciones de la Defensa. Bajo su dirección se encuentran un gran número de funcionarios con los títulos de sub-vicesecretarios, secretarios asistentes y directores.

⇒ Vicesecretario de Defensa para la Política: Es el principal asistente del Secretario de

defensa para los asuntos políticos relacionados con la política de seguridad internacional y los temas político-militares. Tiene a su cargo una serie de áreas funcionales atendidas por sub-vicesecretarios, secretarios asistentes y directores, entre las que se cuentan:

• Asuntos de la OTAN • Ventas militares al exterior • Acuerdos de limitación de armamentos • Comercio y tecnología internacionales • Asuntos de seguridad regional • Operaciones especiales y conflictos de baja intensidad • Integración de los planes y políticas departamentales de acuerdo con los objetivos

generales de seguridad nacional • Política de control de narcóticos

⇒ Vicesecretario de Defensa para Personal y Alistamiento: Se ocupa de todo lo relacionado

con el personal civil y militar de la defensa y con los planes de movilización, incluyendo la coordinación de las fuerzas convencionales. Este cargo es de reciente creación (después de 1994) ya que estas responsabilidades eran desempeñadas por un Secretario Asistente de Defensa. Entre las áreas funcionales que atiende están las políticas de salud, la detección y el control del uso de drogas en las fuerzas armadas, empleo, educación, etc.

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⇒ Vicesecretario de Defensa para la Contabilidad y las Finanzas: Es el principal asesor y asistente del Secretario de Defensa en asuntos fiscales y de presupuesto, incluyendo el manejo de las finanzas, las políticas y sistemas de contabilidad, la formulación del presupuesto, la administración y auditorías de los contratos. Entre sus funciones está el análisis del planeamiento y la programación de las fuerzas, como parte del proceso mediante el cual se fundamenta la estructura de fuerzas, la adquisición de sistemas de armamentos y la asignación de los recursos en el Departamento de Defensa.

Es a través de sus oficinas que se colecta, analiza y reporta la información que se brinda sobre el manejo de los recursos a la Oficina de Administración y Presupuesto de la Casa Blanca, al Congreso, a la Oficina de Contabilidad General y a otras agencias fuera del Departamento de Defensa. ⇒ Secretario Asistente de Defensa para Asuntos Legislativos: Se ocupa de una serie de áreas

funcionales como las relaciones con el Congreso, la Oficina Ejecutiva del Presidente y otras agencias gubernamentales pertinentes a las acciones del Departamento de Defensa con respecto al programa legislativo.

⇒ Secretario de Defensa para Mando, Control, Comunicaciones e Inteligencia: Es el principal

encargado ante el Secretario y el Subsecretario de Defensa de los asuntos del manejo de la información, la contrainteligencia y las actividades de inteligencia que conduce el departamento.

⇒ Consejero General: Es el principal encargado de los asuntos legales del Departamento de

Defensa. Es el responsable de preparar y procesar leyes, órdenes ejecutivas y proclamaciones. Es también Director de la Agencia de Servicios legales, que proporciona asesoría y servicios legales a la Oficina del Secretario de Defensa, las actividades de campo del Departamento y las agencias de la defensa.

⇒ Asistente del Secretario de Defensa para Asuntos Públicos: Se ocupa de la información

sobre la defensa, tanto internamente como en relación con el público en general, lo cual incluye la implementación de la Ley de Libertad de Información. Está responsabilizado con las comparecencias públicas de los funcionarios de alto nivel del Departamento y proporciona servicios editoriales al Secretario y el Subsecretario de Defensa.

⇒ Asistente del Secretario de Defensa para la Supervisión de Inteligencia: Conduce

inspecciones independientes de las actividades de inteligencia y contrainteligencia del Departamento de Defensa a fin de garantizar que se realicen de acuerdo con las disposiciones legales.

• Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff) La Junta de Jefes del Estado Mayor consiste del Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, el Vicepresidente, el Jefe del Estado Mayor del Ejército, de la Fuerza Aérea, el Jefe de Operaciones Navales y el Comandante del Cuerpo de Marines. ⇒ Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor: Es el principal asesor militar del

Presidente de Estados Unidos, del Consejo de Seguridad Nacional y del Secretario de Defensa, mientras se encuentre en esta capacidad. El Presidente de la Junta de Jefes del

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Estado Mayor ostenta el grado de general o almirante y es el oficial de más alto rango de las Fuerzas Armadas. Es responsable de: 129

- Asistir al Presidente y al Secretario de defensa en la dirección y planificación estratégica de

las Fuerzas Armadas. - Asignar los recursos para cumplir los planes estratégicos. - Hacer las recomendaciones para asignar las responsabilidades dentro de las fuerzas

Armadas según los planes logísticos. - Comparar las capacidades de las Fuerzas Armadas norteamericanas y aliadas con la de los

adversarios potenciales. - Preparar y revisar los planes de contingencia de acuerdo con la dirección política del

Presidente y el Secretario de Defensa. - Asesorar al Secretario de Defensa acerca de las prioridades de requisitos identificadas por

los comandantes de los mandos unificados y específicos. - Formular las políticas de adoctrinamiento y entrenamiento y coordinar las actividades de

educación y entrenamiento militar. - Representar a los Estados Unidos ante el Comité Militar de las Naciones Unidas. ⇒ Vicepresidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor: Realiza las funciones que le asigna el

Presidente de la Junta de Jefes con la aprobación del Secretario de Defensa. Actúa como Presidente de la Junta en ausencia del titular. Es el oficial - con el grado de general o almirante- de más alto rango en las Fuerzas Armadas, con la excepción del Presidente de la Junta.

⇒ Staff Conjunto: Está integrado por oficiales seleccionados por el Presidente de la Junta

provenientes de los cuatro cuerpos de armas de forma proporcional y por funcionarios civiles. Lo encabeza un Director y un Subdirector, y cuenta con directores de:

- Personal - Inteligencia y apoyo al Personal Conjunto y los Mandos - Operaciones-Logística - Política y planes estratégicos - Mando, control, comunicaciones y sistemas computarizados - Planes operacionales e interoperabilidad - Estructura de fuerza, recursos y evaluación - Manejo de la información y los recursos. 130

La dialéctica de lo civil y lo militar en la conformación de la política de defensa

A pesar de la validez del principio del control civil sobre el Departamento de Defensa, es indudable que las fuerzas armadas desempeñan un papel relevante en la conformación de la política de defensa. Las tensiones entre civiles y militares han sido el telón de fondo en que se han desarrollado las periódicas reestructuraciones por las que ha atravesado la institución durante cerca de 50 años de existencia. La participación del personal civil en la formulación de la política militar al más alto nivel se hizo más evidente en las primeras décadas de la era termonuclear, dadas las limitaciones de los servicios armados en este campo por razones de entrenamiento. Fue en ese contexto que los expertos en análisis de sistemas que integraron la Oficina del Secretario de Defensa, adquirieron enorme relevancia en el proceso de conformación de la política. Aunque aún los civiles desempeñan un rol de importancia, las nuevas generaciones de oficiales han sido formadas en las más sofisticadas técnicas del análisis estratégico, además de haber estado

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expuestos a un amplio curriculum que explora el contexto social, económico, político y ético de la política militar. 131 En el proceso de conformación de la política de defensa, entendida como uno de los componentes de la política exterior, - integrada como política de seguridad nacional- es necesario distinguir tres niveles, dos de ellos básicos, y uno intermedio: 132 1. El nivel declarativo.- Declaraciones de objetivos políticos - con deliberados efectos

psicológicos- por parte de los líderes políticos electos. Es el nivel más político, en el sentido de que es susceptible a cambios, tanto cosméticos como radicales, durante los ciclos electorales. Es también el nivel más público de la política de defensa y en el que tiende a centrarse el debate académico. Este nivel está dominado por el Presidente y las agencias ejecutivas, fundamentalmente el Consejo de Seguridad Nacional.

2. El nivel concreto.- Objetivos y planes militares concretos para emplear las fuerzas en el

cumplimiento de los objetivos políticos declarados. Este es el nivel dominado por los militares, y muestra gran continuidad a pesar de los cambios políticos. Frecuentemente es un nivel muy compartimentado, con el máximo de secreto en la política estratégica nuclear. En esta fase son decisivos las estructuras de los Jefes de Estado Mayor, específicamente las oficinas del Presidente de la Junta.

Un nivel intermedio entre la declaración de objetivos políticos y el empleo de la fuerza es la planificación de las fuerzas, que vincula la estrategia con los medios de implementarla y consiste en el desarrollo de las fuerzas y su despliegue. En su perspectiva estrecha, este nivel se concentra en la adquisición de sistemas de armamentos, pero en su sentido amplio es el nivel de decisión más importante, ya que su principal función es determinar qué fuerzas se requieren para enfrentar contingencias específicas. 133 En este nivel intervienen los elementos civiles y militares del Departamento de Defensa, engarzados en una feroz batalla anual con vista al presupuesto, que es donde culmina el proceso. La Oficina del Secretario de Defensa, desempeña un destacado papel en esta fase, así como el personal de la Oficina del Presidente de la junta de Jefes del Estado Mayor, los Comandantes en Jefe de los mandos unificados y de los Secretarios de los cuatro servicios armados. Dentro de la Oficina del Secretario de Defensa, y atendiendo a sus funciones, el circuito esencial de toma de decisiones implica al propio Secretario, el Vicesecretario para la Política, el Vicesecretario para Adquisiciones y Tecnología y el Vicesecretario encargado del presupuesto y del manejo de las cuestiones financieras. A esto contribuye el Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, quien debe presentar anualmente una evaluación en la que las prioridades de fuerzas y armamentos definidas por los servicios hayan sido conciliadas con las limitaciones que sitúa el presupuesto de defensa. Este documento, llamado Joint Strategic Planning, representa un criterio independiente con respecto a las necesidades de recursos planteadas por los servicios. Los servicios militares - Ejército, Marina, Fuerza Aérea y el Cuerpo de Infantes de Marina- son los responsables de entrenar y equipar sus respectivas fuerzas para apoyar los requerimientos de los mandos operacionales de combate, ya sean unificados o específicos. En el cumplimiento de sus funciones, los servicios militares reciben instrucciones del Secretario de Defensa a través de los Secretarios respectivos, quienes las trasmiten a los Jefes de Estados Mayores. En esta función, el Secretario de Defensa es el responsable del manejo de las necesidades de

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hombres, equipos y presupuesto para mantener las capacidades de guerra y disuasión ante los retos al poderío norteamericano. La conducción de las operaciones militares conjuntas es responsabilidad de los Comandantes en Jefe de los mandos unificados y específicos. La autoridad sobre los Comandantes en Jefe la ejerce el Presidente de Estados Unidos, la delega en el Secretario de Defensa, y se ejecuta a través de los Jefes de Estado Mayor. Además del peso extraordinario que tiene el Secretario de Defensa al frente de la institución que encabeza y por su participación en las estructuras de decisión más altas de la política exterior, como es el Consejo de seguridad Nacional, esta figura desempeña también un creciente papel como representante del país en el recibimiento a dignatarios extranjeros y en visitas y giras por distintos países y regiones.

El Impacto del Departamento de Defensa en la Conformación de la Política Exterior Durante el período de la Guerra Fría, al definir Estados Unidos una doctrina de seguridad nacional basada en la contención de la Unión Soviética y el comunismo no sólo en Europa sino también en el ámbito global, que puso el énfasis en los instrumentos estratégico - militares, el Departamento de Defensa y sus agencias cobraron enorme importancia para el proceso de conformación de la política exterior. Con un presupuesto anual superior a los 300 mil millones de dólares y una plantilla de empleo civil que constituye un tercio de todos los empleados federales, el Pentágono simboliza el alto perfil que ha mantenido el componente militar en la proyección internacional norteamericana desde el final de la Segunda Guerra Mundial. 134 El fin de la Guerra Fría con la desaparición de la Unión Soviética - y con ella el fundamento ideológico que había servido de soporte a la doctrina de seguridad nacional norteamericana durante casi medio siglo- ha dado lugar a un amplio debate que gira fundamentalmente alrededor de naturaleza de los retos que enfrenta en la actualidad Estados Unidos y de los medios políticos para enfrentarlos. Independientemente del lado que prevalezca en la discusión - si "internacionalistas" o "aislacionistas", "declinistas" o "antideclinistas", "unilateralistas" o "multilateralistas" 135 - la política de defensa está sujeta a la reconceptualización de la seguridad nacional norteamericana y del peso específico del componente militar en las nuevas condiciones internacionales. La necesidad de repensar la política de defensa afecta de manera particular al Departamento de Defensa tanto en términos estructurales como funcionales. En primer lugar, es un hecho innegable que Estados Unidos disfruta en los años noventa de un momento unipolar en lo militar, al ser la única superpotencia sobreviviente de la confrontación Este-Oeste. A pesar de la pérdida relativa de preeminencia económica ante el resto de las potencias capitalistas, fundamentalmente Alemania y Japón, en términos político-militares, Estados Unidos no tiene ningún rival que pueda disputarle el liderazgo en la actualidad ni en un futuro previsible, lo que apunta hacia la continuidad de la preponderancia de los instrumentos de fuerza en su acción internacional, aunque al parecer buscará vías multilaterales para enfrentar determinados retos, en particular hacia el Tercer Mundo. En segundo lugar, la desaparición de la URSS y del Campo Socialista de Europa del Este obliga al redimensionamiento y redistribución de las fuerzas, la reconsideración de las alianzas

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y de la ubicación de las bases militares alrededor del mundo. Los nuevos desafíos y las actuales formas de intervención militar – lucha antinarcóticos, operaciones de mantenimiento de la paz, etc.- conllevan la reestructuración de todo el andamiaje de la política de defensa. A esto, por supuesto, se le debe incluir la variable presupuestaria en un momento que se caracteriza por el imperativo del sistema de balancear su déficit. Aunque desde mediados de la década del setenta el establisment de defensa y las organizaciones vinculadas al mismo desarrollaban estrategias para hacer frente a las nuevas amenazas - no necesariamente militares- en áreas del planeta fuera del teatro de operaciones europeo, y que se conceptualizó bajo el término de "conflictos de baja intensidad”136, Estados Unidos continuó presentando serias limitaciones para el uso de la fuerza. Esto se vinculó a la dificultad de articular - después del desastre de Vietnam- un consenso interno de apoyo a la intervención cuando no es evidente el peligro para sus intereses de seguridad nacional, como se ha puesto en evidencia en los últimos años en los casos del envío de tropas norteamericanas a Somalia, Haití y Bosnia. En tercer lugar, el fin de la bipolaridad estratégico-militar, unido a las realidades de la competencia económica y al surgimiento de problemas internacionales que no son susceptibles a las soluciones militares, la composición de la política exterior tiene que cambiar al desplazarse el énfasis hacia otros temas, lo cual lleva aparejado cambios en el peso relativo de los medios e instrumentos para aplicarla. El Pentágono, como parte de la estructura del Estado para la proyección internacional, enfrenta estos procesos en medio del más enconado debate dentro y fuera del sistema político norteamericano. La Administración de William Clinton, la primera de la era postguerra Fría, ha designado tres Secretarios de Defensa en poco más de cuatro años, y ha realizado cambios en figuras claves del equipo de política exterior en su conjunto,137 lo cual es sintomático de las dificultades que atraviesa en el orden teórico y en el práctico para articular una nueva doctrina de seguridad nacional en un contexto de transición del sistema de relaciones internacionales.

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Las Agencias en el Proceso de Conformación de la Política Exterior de Estados

Unidos Lic. Rosa Ma. Lobaina En Estados Unidos existen diversos tipos de agencias que participan en el proceso de conformación de política, unas son independientes en el sentido de que no forman parte de un departamento del gabinete, pero varía su grado de independencia con respecto al presidente y al Congreso, como son la Agencia Nacional de Aeronáutica y el Espacio (NASA) y la Administración de Veteranos (Veterans Administration), cuyas relaciones con el presidente corren parejas con las de los departamentos. Por otro lado, existen otras que no se consideran parte del gabinete y con frecuencia tienen una situación casi independiente pero cuyos funcionarios pueden ser eliminados por el presidente, como la Agencia de Protección Ambiental (Enviromental Protection Agency-EPA). (Véase Anexo No XIV) En el proceso de conformación de la política exterior norteamericana participan agencias como la Agencia Central de Inteligencia (CIA), abordada en el acápite sobre la comunidad de inteligencia, y otras surgidas en el contexto de Guerra Fría, bajo la supervisión del Departamento de Estado, que responden, en teoría, a la dirección del Secretario de Estado.

Anexo XIV

Organismos, Agencias y Corporaciones de la Administración. Administrative Conference of the U.S. National Aeronautics and Space Administration

American Battle Monuments Commission National Capital Plannig Commission

Appalachian Regional Commission National Credit Union Administration

Board for International Broadcasting National Foundation on the Arts and Humanities

Central Intelligence Agency National Labor Relations Board

Civil Aeronautics Board National Mediation Board

Commission on Civil Rights National Science Foundation

Commission of Fine Arts Nuclear Regulatory Commission

Commodity Futures Trading Commission Office of the Personnel Management

Consumer Product Safety Commision Panama Canal Commission

Environmental Protection Agency Peace Corps

Export-Import Bank of the US Pension Benefits Guarranty Corporation

Form Credit Administration Postal Rate Commission

Federal Communications Commision Railroad Retiment Board

Federal Deposit Insurance Corporation Securities and Exchange Commission

Federal Election Commision Selective Service System

Federal Home Loan Bank Board Small Businers Administration

Federal Labor Relations Authority US Army Control and Disarmament Agency

Federal Maritime Commission US Information Agency

Federal Mediation and Conciliation Service US International Trade Commission

Federal Reserve System US Postal Service

Federal Trade Commission Tennence Valley Authority

General Service Administration Veterans Administration

Inter-American Foundation Merit Systems Protecction Board

Interstate Commerce Commision Fuente: U.S. Departament of Commerce, Bureau of Census: Statistical Abstract of the United States, U.S. Goverment Printing Office, 1980, p.254.

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Son ellas, entre otras, la Agencia de Información de los Estados Unidos (United State Information Agency-USIA) y la Agencia para el Desarrollo Internacional (Agency for International Development-AID), que se analizarán en detalle por el lugar y papel de importancia singular que ocupan en el mencionado proceso. ♦ Agencia de Información de los Estados Unidos (USIA)

Según consta en las fuentes oficiales consultadas138, la USIA está responsabilizada con la información y tareas culturales del gobierno de Estados Unidos en el exterior, incluidas las de la Voz de las Américas-VOA. Además, conduce una amplia variedad de tareas de comunicación (intercambio académico, cultural, prensa, radio, televisión, seminarios y programas bibliotecarios), en el "interés" de reforzar la comprensión sobre la sociedad norteamericana en el exterior, obtener mayor apoyo a las políticas del país e incrementar el entendimiento entre éste y otros países. En este sentido, la agencia tiene la responsabilidad de informar al presidente y al Secretario de Estado sobre la opinión pública mundial como aspecto relevante de la formulación y conducción de la política exterior estadounidense. El mandato legislativo del que surgió la USIA data del United States Information and Educational Exchange Act of 1948 (22 U.S.C. 1431) (Ley de Información e Intercambio Educacional de Estados Unidos de 1948) y la Mutual Educational and Cultural Exchange Act of 1961 (22 U.S.C. 2451) (Ley de Intercambio Cultural y Educacional.139 La idea de crear un órgano central de información y propaganda de Estados Unidos fue ejecutada a través de la Oficina sobre Información de la Guerra (Office of War Information-OWI) en el año 1942. De ese análisis, al terminar la II Guerra Mundial y con el inicio de la Guerra Fría, los objetivos de contención del comunismo de la política exterior norteamericana facilitaron el surgimiento de dos dependencias dentro del Departamento de Estado para ocuparse de la propaganda, la USIA (1953) y la VOA, ésta última como parte de la primera. Se ha argumentado que bajo la administración del presidente Dwight Eisenhower (1957-1960), la USIA desempeñó un rol de poca importancia en el proceso de toma de decisiones y su director sólo participaba en las reuniones del Consejo de Seguridad Nacional cuando se le solicitaba. Durante el mandato de John F. Kennedy (1961-1963), aunque la agencia tuvo un desempeño más activo y ganó en influencia, sobre todo a partir de la iniciativa presidencial conocida como Alianza para el Progreso, todavía no se le reconoció un papel estructural dentro de la Casa Blanca.140 Sin embargo, la participación norteamericana en la guerra de Vietnam motivó cambios en las actividades de la USIA y, de hecho, influyó en la evolución de ésta. Por aquel entonces, los especialistas que trabajaban en la agencia orientaron sus objetivos hacia el reforzamiento de los análisis de la situación en Vietnam del Sur, en una tarea que en gran medida sirvió de apoyo sicológico a la acción militar. Desde ese momento, la USIA pasó a desempeñar un papel de relevancia en las operaciones de propaganda que realiza Estados Unidos en el exterior, tarea que ejecuta en comunicación directa con el Buró de Asuntos Públicos, la Junta de Jefes de Personal y otros buroes del Departamento de Estado, que tienen la responsabilidad de la radiodifusión y la divulgación en el

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exterior. En el período que corresponde a la administración del republicano Richard Nixon (1967-1974) se realizaron cambios significativos en la agencia, se elevó el presupuesto y se reestructuraron las dependencias de ésta y la VOA. En el año 1978, durante el mandato de James Carter (1977-1980), la agencia se reestructuró en la Agencia de Comunicación Internacional (International Comunication Agency -ICA) y se unieron los grupos de intercambio educacional y cultural en la misma. Con anterioridad estos aspectos, aunque eran controlados por el Departamento de Estado, se desarrollaban en el Departamento de Defensa. Además, en esa etapa se unificó la Comisión Asesora de Información de Estados Unidos (US Advisory Commission on Information) y la Comisión Asesora para Asuntos Educacionales y Culturales Internacionales (US Advisory Commission on International Education and Cultural Affairs) en la Comisión Asesora para la Diplomacia Pública (Advisory Commission on Public Diplomacy), la que realiza el monitoreo de las actividades de la USIA en el ámbito de la presidencia.141 Esto tuvo importancia singular en el proceso de gestación de lo que posteriormente sería el Proyecto Democracia iniciado por la administración del republicano Ronald Reagan, en el que la diplomacia pública ha desempeñada un papel de primer orden como instrumento de aplicación de aquel. De manera que, bajo la presidencia de Ronald Reagan (1981-1988) - otro momento significativo en la evolución de la agencia -, y desde la perspectiva ideológica conservadora, la Agencia de Comunicación Internacional (International Comunication Agency -ICA) se denominó de nuevo USIA, se ampliaron sus funciones, presupuesto y personal. Además, se dieron algunos cambios estructurales que fortalecieron y especializaron aún más el trabajo de la agencia y en general de la propaganda, al centralizarse la dirección de este tipo de actividades y de diversionismo ideológico en la Casa Blanca, lo que quedó establecido en la National Security Decision Directive - 77 de 1983, que creó un Grupo de Planeamiento Especial, responsable de la dirección de la llamada diplomacia pública. Subordinados a él se crearon cuatro subgrupos: • El Comité de Información Internacional (International Information Committee), presidido por

la USIA, para planear, coordinar y ejecutar las actividades de información internacional en apoyo de la política de Estados Unidos.

• El Comité de Política Internacional (International Political Committee), bajo la dirección del

Departamento de Estado y que tiene como vicedirector a la USIA, que planea, coordina y ejecuta las tareas en apoyo de la política norteamericana, realizando estrategias en la política de contención del comunismo.

• El Comité Internacional de Radiodifusión (International Broadcasting Committee), con la

función de planear y coordinar las actividades de radiodifusión de la VOA, Radio Europa Libre y Radio Libertad.

• El Comité de Asuntos Públicos (Public Affairs Committee), que planea y coordina las

actividades de la propaganda doméstica. El proceso de reforzar y centralizar las actividades de la USIA se dio en el contexto de ejecución del Proyecto Democracia, enunciado por Reagan en 1982, de auge cuasi irracional de la ofensiva ideológica conservadora que, en el ámbito de la política exterior, dirigió sus objetivos en contra del comunismo y la recuperación de la democracia occidental, como parte del

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ejercicio de la hegemonía norteamericana. Ello le dio una nueva dimensión al papel de la agencia y la propaganda en la formulación y ejecución de la política exterior, lo que se fortaleció aún más al permitirse que el director de la institución interactúe en los grupos interagencias y como asesor del Consejo Nacional de Seguridad (NSC). A partir de ese momento, éste fue invitado a participar de forma sistemática en las reuniones del Consejo y en los grupos de trabajo interagencias, como parte del proceso de diseño de la política exterior. Resulta oportuno señalar que son varios los departamentos y agencias del gobierno de Estados Unidos que tienen entre sus objetivos influir en la opinión pública mundial, pero es la USIA la que desempeña el papel más relevante en ese sentido, en su doble condición de hacedor de política, en tanto procesa información y la analiza para hacer sus programas, y como instrumento especializado del gobierno para ejecutar la propaganda en el exterior. Ella participa en la formulación de la política sobre la base del trabajo con la información proveniente de los canales diplomáticos y de inteligencia, además de analizar información de la prensa extranjera, con la que elabora los planes y programas informativos generales y por países, que con posterioridad ejecuta. La principal línea de trabajo de la USIA es la del diversionismo ideológico. En este sentido cumple una doble misión: la de divulgar la política de Estados Unidos en busca de credibilidad y consenso internacional a las políticas nacionales; y la de tratar de influir en los diferentes países donde actúa. En este sentido, no sólo ejecuta la propaganda norteamericana en el mundo, sino que participa de manera activa en la formulación de la política informativa del gobierno en lo que respecta a las relaciones públicas. Se ha demostrado que la utilización de los medios de difusión por las estructuras gubernamentales como instrumento de aplicación de la política exterior en los años 80’s se dio a tenor con la ofensiva ideológica conservadora en el contexto de recrudecimiento de la Guerra Fría, desarrollada como parte del diseño norteamericano de recuperación de la hegemonía, para elevar la seguridad de todo el mundo libre, hacer avanzar la causa de la libertad y garantizar la paz en el mundo. De hecho, la revolución informativa, propiciada o relacionada con el desarrollo acelerado de la microelectrónica (computadoras, satélites, cables de fibras ópticas, bancos de datos, sistemas de transmisión en línea, etc.), en la que Estados Unidos ocupa una posición privilegiada, le imprime una nueva dimensión a los mecanismos gubernamentales para influir en el exterior. Cabe tener en cuenta que en la actualidad se considera que la información es poder y el país que posee las mejores perspectivas en la revolución informativa, tiene, así mismo, las mejores condiciones para ejercer el poder más que cualquier otro, con la capacidad de influir en el sistema de relaciones internacionales e imponer el modelo de sociedad que sustenta los principios democráticos y de economía de mercado occidentales, además de la ventaja que representa contar con otros recursos de poder económico, militar, político y social. 142 El Proyecto Democracia, la remodelación del aparato propagandístico radial contra los entonces países socialistas de Europa (Radio Libertad y Radio Europa Libre) y la puesta en práctica de la emisora radial en contra de Cuba, Radio Martí, así como el reforzamiento de la USIA, se inscriben dentro del fenómeno de la "diplomacia pública", que pone en evidencia la importancia que adquiere el componente ideológico y la información en la proyección del poderío norteamericano en el ámbito internacional, como complemento del económico y el militar. La llamada diplomacia pública impone una visión del mundo que se origina en los centros de poder estadounidenses, escudados en el supuesto derecho a la democracia y la libertad,

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incluido el de la información desde esos centros de poder y con pocas alternativas. De ahí que todo intento de contrarrestar la penetración ideológica imperialista es presentado como un acto que niega el "libre acceso a la información" y, por tanto, se considera antidemocrático. De esa manera, la opinión pública mundial es manipulada por los medios de difusión, alrededor de los temas que la política exterior de Estados Unidos ha definido como los más relevantes para el logro de sus objetivos, sean los derechos humanos, la democracia, el terrorismo internacional, el narcotráfico, el medio ambiente, etc. Esta es una idea que se ha reforzado a partir de la caída del muro de Berlín y lo que se ha dado en llamar la posguerra Fría, contexto en el que la política de la USIA tiene como objetivos retóricos esenciales: • Promover y fortalecer la comprensión internacional y el apoyo a las políticas y acciones de

Estados Unidos; • Promover los valores democráticos y de mercado libre, los procesos e instituciones; • Fomentar el entendimiento mutuo entre el pueblo de Estados Unidos y otros pueblos por

medio del intercambio de individuos e ideas; • Servir como una fuente confiable y autorizada de las noticias de Estados Unidos, el mundo y

la región, a través de sus radiodifusiones; • Estimular la discusión internacional y la cooperación en cuestiones fundamentales como la

proliferación de armas, comercio, inversiones, la solución de conflictos, el abuso de las drogas, el medio ambiente global, derechos humanos y terrorismo;

• Asesorar al presidente, al Secretario de Estado y a otros funcionarios gubernamentales sobre las implicaciones para la opinión pública mundial de las políticas e intereses de Estados Unidos; y

• Promover la capacidad de Estados Unidos de comprometerse de manera efectiva en asuntos mundiales, facilitando la mayor participación del sector privado en actividades internacionales, de educación, cultura e información.143

Estos objetivos se explican por sí mismos; a través de ellos se pone en evidencia la importancia que reviste la USIA en la consecución de una política exterior que sustenta el liderazgo global estadounidense como base esencial de la hegemonía imperialista. De manera que el estimulo a la "cooperación", al "libre intercambio de ideas", la creación de instituciones en el ámbito mundial, el poder que representa la información y la promoción de los intereses norteamericanos, entre otros aspectos, representan un potencial que trasciende los propósitos de supuesta buena voluntad y filantropía que los promueve. Para cumplir esos objetivos, la agencia - como ejecutora de política- conduce una variedad de actividades entre las que se encuentra el intercambio educacional y cultural, programas de enseñanza del inglés, programas de televisión, radio y cine, la distribución de revistas y libros, además de ofrecer facilidades a la prensa extranjera y a los periodistas norteamericanos en el exterior y conducir programas para el intercambio internacional de estudiantes, académicos y otros educadores. En esencia, se pretende influir en los países a través de la sociedad civil que en ellos se desarrolla y, más directamente en los círculos de poder. Así, por ejemplo, se sabe que en la Cumbre de las Américas efectuada en la ciudad de Miami, en diciembre de 1994, se afirmó - como un hecho significativo- el caso de que, con la excepción de dos, el resto de los presidentes que participaban en el foro, había cursado algún estudio en universidades o instituciones norteamericanas. En esta perspectiva, la agencia cuenta con cuatro elementos funcionales, dirigidos por

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directores asociados. Aunque participan en el procesamiento de información para la formulación de política, su principal función es la ejecución de la misma. Son ellas: ⇒ El Buró de Transmisiones (The Bureau of Broadcasting) integrada por la Voz de las

Américas, la Oficina de Transmisión a Cuba (Office of Cuba Broadcasting - OCB) y el Servicio de Televisión y Cine (Television and Film Service - TVFS).

La VOA opera de acuerdo con Ley del 27 de enero de 1948 (22 U.S.C. 1463). Elabora y transmite programas en inglés y 48 lenguas foráneas para audiencias en el exterior y sobre 2 000 estaciones afiliadas de alcance mundial. Su programación incluye noticias regionales y mundiales, reportajes correspondientes a escenarios y análisis de trascendencia global, programas de carácter distintivos, musicales y editoriales. La Oficina de Transmisión a Cuba (Office of Cuba Broadcasting - OCB) estuvo ubicada dentro de la VOA a su creación, y a partir de 1994 logro un status independiente. Comprende toda la programación para difundir a través de los programas de Radio y TV Martí. De acuerdo con los principios de la VOA, ambos servicios ofrecen noticias y reportajes sobre la cultura norteamericana, sobre Cuba y materiales de opinión al respecto.144 El Servicio de Televisión y Cine (Television and Film Service - TVFS) está responsabilizada con la organización y dirección de las transmisiones mundiales de la televisión y la actividad filmográfica. Desarrolla programas y conferencias de prensa por el sistema satélite WORDLNET, intercambios de filmografía, facilidades y asistencia a productores de televisión y cine, además de operar centros de televisión y buroes informativos. ⇒ El Buró de Política y Programas (Policy and Programs) consiste en la Oficina de Programa y

Guía Política de la Agencia (Agency Policy Guidance Office Program -APGOP) y Comité de Reacciones Comunicativas (The Media Reactions Staff –MRS) y 4 oficinas mayores.

La Oficina de Programa y Guía Política de la Agencia (Agency Policy Guidance Office Program -APGOP) elabora la guía en asuntos de política para las oficinas de correo de ultramar y opera elementos de la agencia. Además, desarrolla los planes de diplomacia pública de la USIA, mantiene la comunicación interagencias en asuntos claves, asesora a la opinión pública extranjera y desarrolla direcciones en el interés de aclarar asuntos de información sobre Estados Unidos. El Comité de Reacciones Comunicativas (The Media Reactions Staff –MRS) prepara diariamente noticias y reportajes sobre la reacción de los medios de comunicación en el exterior para la Agencia de Administración (Senior Agency Management) y otros formuladores de política en la Casa Blanca, el Consejo Nacional de Seguridad, el Departamento de Estado, el Departamento de Defensa y otras agencias federales. Ello le confiere un valor potencial en tanto esa información llega a los canales donde pueden ejercer influencia directa en la toma de decisiones. ⇒ El Buró de Asuntos Educacionales y Culturales (Educational and Cultural Affairs), administra

programas autorizados por la Ley de Intercambio Educacional y Cultural de 1961, incluyendo el intercambio académico, el intercambio profesional de corto plazo, el intercambio juvenil, proyectos cooperativos con organizaciones privadas y programas de libros, biblioteca y de enseñanza del inglés. Además, provee apoyo de personal para el J. William Fulbright Foreign Scholarship Board y para el Cultural Property Advisory Committee.145 Este buró lo integran 5 oficinas mayores encargadas de desarrollar los mencionados programas de actividades relativas a Cultura y Educación.

⇒ El Buró de Administración (The Bureau of Management), está responsabilizado con la

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planificación, organización, dirección y control de las operaciones administrativas y de gobierno. Otorga apoyo en las áreas de administración, tecnología avanzada, personal y entrenamiento, operaciones de presupuesto, dirección de análisis, seguridad, oportunidades de empleos, contratos y gestión.

La USIA, que mantiene 204 oficinas en 127 países, comprende además 5 oficinas de nivel ejecutivo por áreas geográficas: Africa; Europa; Asia Oriental y Pacífico; Repúblicas Americanas; y Africa del Norte, Cercano Oriente y Sur de Asia, cuyos funcionarios vinculados al servicio exterior en embajadas y consulados reportan a las oficinas respectivas en Washington.146 Las oficinas por áreas geográficas, ejecutoras de política, son las responsables de que los programas de dirección lleguen a sus funcionarios en el exterior, de la aplicación de la diplomacia pública y de la política exterior de Estados Unidos en este sentido; establecen las prioridades y coordinación efectiva entre las representaciones por países y el resto de la agencia. Sin embargo, es el funcionario de asuntos públicos dentro de la agencia quien determina cómo comunicarse con la población en el país de que se trate, sobre la base de los propósitos de la política de ésta y del gobierno norteamericano, previa consulta con el embajador y otros funcionarios de la embajada.147 Como parte del debate que se ha realizado en los últimos años en torno a la política exterior norteamericana y, en específico lo relativo al fortalecimiento del Departamento de Estado, sus funciones, presupuesto, etc., el desempeño de la USIA es visto desde la perspectiva de la importancia que ocupa en la formulación y, sobre todo, en la ejecución de esa política y se destaca el papel e influencia específicos que ejerció la agencia en los procesos que llevaron a Europa del Este y la antigua Unión Soviética hacia el rumbo de las "democracias occidentales". Bajo esa visión, la propuesta de Warren Christopher en 1993 de reestructuración del Departamento de Estado incluyó a la USIA, desde la visión de la importancia de la agencia en lo que debe ser la consolidación de la radiodifusión internacional, por ser éste uno de los más fuertes y efectivos instrumentos de la política exterior norteamericana. De ahí que se planteara que Radio Europa Libre y Radio Libertad pasaran a ser administradas por un nuevo buró de la USIA, el Buró de Radiotransmisión Internacional (International Broadcasting Bureau-IBB) , además de eliminar el Board for International Broadcasting-BIB y reemplazarlo por el Broadcasting Board of Governors dentro de la agencia.148 En esta dirección, las 104 y 105 legislaturas han hecho énfasis en las propuestas de reestructurar el Departamento de Estado y, en particular las agencias dentro de éste, como parte del debate sobre la autorización de apropiaciones para los años fiscales 1996 y 1997, primero, y 1998 y 1999. Ello debe prosperar, entre otras razones, por la propia dinámica que le imprime a la política norteamericana los cambios del Sistema de Relaciones Internacionales y la readecuación necesaria del presupuesto de acuerdo a los intereses prioritarios de Estados Unidos. En ese debate se llegó a plantear, en sentido general, la eliminación de la USIA, la transferencia de sus funciones al Departamento de Estado bajo la dirección del subsecretario de Estado para la Diplomacia Pública y abolir la Oficina del Inspector General de la agencia. Finalmente, la versión S. 903 - HR 1486, Report No. 105-28 (Foreign Affairs Reform and Restructuring Act of 1997 - Ley de Reforma y Reestructuración de la Política Exterior de 1997) acordó que la USIA debe mantenerse, ahora bajo la jurisdicción del Departamento de Estado149, debate que no ha concluido pero que en esencia mantiene como principal argumento la

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necesidad de fortalecer el papel del departamento en la formulación y ejecución de la política exterior norteamericana. Ello responde a la propia proyección que en el futuro tendrá el nuevo contexto mundial, donde resulta evidente la importancia que cada vez más tiene el poder de la información, contexto en el que la USIA tiene grandes perspectivas de ocupar un lugar más relevante en el proceso de conformación de la política exterior. ♦ Agencia Internacional para el Desarrollo (AID)

En principio se debe tener en cuenta que la Agencia Internacional Para el Desarrollo (AID) es una agencia que surgió también en el período de Guerra Fría como parte de la Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo (United States International Development Cooperation Agency-USIDCA), organización que tiene entre sus funciones, planificar, hacer y coordinar políticas en asuntos económicos internacionales que afectan el desarrollo de los países. En este sentido, según la fuente consultada, la misión oficial de la agencia es doble: 1ro. Asegurar que las metas de desarrollo sean tomadas en cuenta en la rama ejecutiva, como son la decisión de tratados, asuntos financieros y monetarios, tecnología y otras cuestiones de política económica que afectan el desarrollo de las naciones. 2do. Promover la dirección de la política económica de Estados Unidos hacia el mundo subdesarrollado y una coherente estrategia de desarrollo a través del uso de programas de asistencia bilateral y la participación en organizaciones de carácter multilateral.150 La Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo (United States International Development Cooperation Agency-USIDCA) fue establecida por la Reorganization Plan No.2 Off 1979 (5.U.S.C. app.), y, el director actúa como principal asesor presidencial y del Secretario de Estado en materia de desarrollo internacional. La agencia la integran la Agencia Internacional para el Desarrollo (Agency For International Development-AID), a la que se hace referencia, y la Overseas Private Investment Cooperation-OPIC. De acuerdo con la retórica oficial, la AID surgió con el objetivo de administrar los programas de asistencia económica y humanitaria de Estados Unidos en el mundo en desarrollo, de Europa Central y del Este y en los estados que formaban parte de la ex-Unión Soviética. Funciona bajo un administrador, quien en teoría sirve al director de la USIDCA y dirige programas de asistencia en más de 100 países. Lo cierto es que la agencia surgió en un contexto que tiene como principal antecedente la conocida "Alianza para el Progreso" del presidente Kennedy, de "ayuda" aparentemente filantrópica, pero que, en esencia, respondió a un interés particular de Estados Unidos por preservar los preceptos de la democracia occidental frente al avance que, por aquel entonces, experimentaban el comunismo y los movimientos de liberación nacional. La mencionada asistencia se basa precisamente en ese interés, es un resultado de éste y del poder, que crea relaciones de interdependencia económica y lleva, de manera implícita, a que los países que la reciben adopten patrones de conducta que responden, precisamente, a esos intereses. Ello explica por qué en ocasiones la asistencia no se dirige a los países y sectores económicos que más lo necesitan. Si se tienen en cuenta los documentos oficiales emanados del gobierno norteamericano, los

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programas de la AID, desarrollados desde los años 60, a partir de la incorporación de numerosas ex-colonias de Africa y Asia al mundo de naciones libres, persiguen como propósitos esenciales:151 • Mejorar la capacidad del costo efectivo de los cuidados de salud. • Reducir el crecimiento explosivo poblacional. • Apoyar el desarrollo de los recursos humanos. • Promover la eficiencia en el uso de la energía y de las tecnologías medioambientales. • Animar la "libertad política" y el "buen gobierno". • Acrecentar el nivel nutricional de los grupos de población vulnerables. • Apoyar las reformas económicas y políticas que aumentan el empleo. • Responder a los desastres naturales y del hombre. • Facilitar financiamiento privado para servicios urbanos y asilo para las personas de bajos

ingresos. • Mejorar la seguridad alimentaria de los países menos desarrollados. Además, se plantea que la AID debe facilitar apoyo técnico y financiero para la supervivencia del niño, la lucha contra el SIDA y otros programas de salud en todas las regiones del mundo en desarrollo, y centrar los esfuerzos en los países donde la necesidad es mayor. Sin embargo, la verdadera naturaleza de esos propósitos queda al desnudo en la interconexión que se establece con las instituciones económicas de carácter global o regional, como el Fondo Monetario Internacional - FMI y el Banco Interamericano de Desarrollo- BID, en el establecimiento de condicionantes a los países que reciben la asistencia y en la reducción de los costos que implica la misma para el país emisor, en este caso Estados Unidos. Resulta evidente que la ayuda establece patrones que legitiman determinadas conductas por parte de los estados que la reciben bajo la supervisión de quien la otorga para vigilar su cumplimiento. En esta misma dirección, desde 1965, la AID tiene un programa de población que se supone centre la atención en darle una mayor calificación a los servicios de planificación familiar y que concentre los recursos en programas y áreas, en las que tiene un mayor impacto el crecimiento poblacional global, es decir, en 20 países priorizados. Pero eso sólo es retórica oficial que esconde las intenciones reales de la política exterior norteamericana, que busca preservar la seguridad de todo el mundo occidental, sobre la base del avance de la libertad y la garantía de la paz. Un buen ejemplo fue Guatemala después del proceso de pacificación. Por otra parte, la AID considera la puesta en práctica de programas de educación en 24 países en desarrollo, con el objetivo de reformar la educación en ellos y elevar la capacidad de la educación básica con nuevas tecnologías. Entiéndase que se trata - como lo anterior- de fortalecer los objetivos esenciales de la política exterior de Estados Unidos a partir de la exportación e imposición de modelos, preceptos y concepciones que responden a esos objetivos. Además, la AID debe ejecutar programas conjuntos con el gobierno federal, estatales y locales, agencias, universidades y el sector privado, para hacer extensivo un programa global de recursos naturales y medio ambiente; realizar programas agrícolas de carácter global y multilateral, que operen en el ámbito global, nacional y regional. Es decir, todo se complementa en la misma dirección y se corresponde con los mencionados objetivos de política exterior, donde resulta evidente la necesidad de ejercer el liderazgo global en aspectos esenciales que interesan al hombre.

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La AID también incluye programas para promover el desarrollo de la democracia occidental, a través de la ayuda y asistencia técnica en una variedad de asuntos, tanto a gobiernos como a organizaciones no gubernamentales. Ello se explica en sí mismo con la naturaleza de los objetivos de política exterior. Otros programas de la AID en la misma perspectiva incluyen aspectos de nutrición, crecimiento económico y alivio de la pobreza, cooperación universitaria y entrenamiento de los participantes, la asistencia internacional ante desastres naturales, el desarrollo urbano y de vivienda, etc. En esa dirección, la AID es la principal unidad operacional de USIDCA en el exterior y está sujeta a la coordinación y dirección del representante diplomático norteamericano en el país de que se trate y a la dirección y supervisión del director asistente de la agencia en los buroes regionales del Departamento de Estado, el cual tiene la responsabilidad sobre el programa de asistencia económica.152 Resulta importante hacer énfasis en que una cuestión es la retórica política que se desprende de los documentos oficiales que abordan el funcionamiento y programas de la AID, donde resulta evidente la condición de instrumento al participar en los grupos interagencias en la toma de decisiones y otra cuestión es el papel de ejecutor que desempeña la agencia en la política exterior norteamericana, con el objetivo de reforzar la función de liderazgo global que se ha reservado Estados Unidos. En este sentido, en los últimos años de la Guerra Fría, sobre todo a partir de la ofensiva ideológica conservadora desarrollada por las administraciones republicanas de Ronald Reagan y George Bush, resultó notoria la participación de la AID - apoyada por el estado- en los conflictos de baja intensidad y en la ejecución del proyecto democracia, al contar con recursos cuantiosos para llevar a cabo sus programas, desde una perspectiva ideológica de dominación disfrazada de buena voluntad, que, en la mayoría de los casos comprendía la ayuda militar acompañada de la ayuda económica, como fue el caso de Somalia. En Europa del Este, esto se concretó a partir de un fuerte apoyo al proceso que dio lugar a la reversión del socialismo con la caída del muro de Berlín y el posterior desmembramiento de la Unión Soviética, sobre la base de ayuda directa a grupos de derechos humanos y al Sindicato Solidaridad. La asistencia se basó en esencia en la Foreign Assistance Act of 1961 (Ley de Asistencia al Exterior) y en la East European Democracy Act (Ley para la Democracia en Europa del Este), y se estructuró de manera evidente a partir del condicionamiento de la ayuda sobre la base de los intereses de la política exterior norteamericana contemplados en el Proyecto Democracia. En el período, la asistencia de la AID en América Latina se vinculó a la Iniciativa para la Cuenca del Caribe y los Cuerpos de Paz para la región. En la posguerra Fría y en el caso concreto del Hemisferio Occidental, la agencia se ha convertido prácticamente en el administrador de la política exterior de Estados Unidos para la región, cuyos objetivos básicos han sido expuestos por la administración del demócrata William J. Clinton, incluidos "el fortalecimiento de las instituciones democráticas, la construcción de una sólida base económica, la estimulación del área fundamental de la capacidad humana y la protección del ambiente"153. Por otra parte, se ha argumentado sobre el trabajo de la AID en la consolidación del proceso de paz en América Central, el apoyo al retorno de la "democracia" en Haití y los programas de

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lucha contra las drogas en los países andinos. En esencia, los verdaderos objetivos de esa política quedaron expuestos por Mark Schneider, administrador asistente para América Latina y el Caribe de la AID, ante el subcomité de Relaciones Exteriores de la Cámara en marzo de 1997, cuando argumentaba a favor del presupuesto para el Departamento de Estado, en general, y la agencia, en particular, para los años fiscales 1998 y 1999. Según ese criterio, el liderazgo global de los Estados Unidos demanda que el apoyo público y los recursos reales sean efectivos, de ahí la necesidad de que el Congreso contribuya al crecimiento en ese aspecto.154 Lo evidente ha sido el énfasis que se le atribuye a la consolidación de los procesos de transición que experimenta el mundo, en general, y América Latina, en particular, como parte esencial del interés nacional de Estados Unidos para el Siglo XXI. Es decir, se magnifica la importancia de la proximidad geográfica en términos del impacto directo que tienen sobre la nación. Como parte de ese análisis, se justifica la asistencia militar y la económica brindada por la AID en esos procesos, como fue la guerra civil en El Salvador. Sobre esa base se sustenta la ideología más conservadora, que, apoyada por el estado, con el potencial tecnológico necesario y la utilización de centros especializados para realizar investigaciones, interviene de manera abierta en los asuntos internos del resto del mundo. De manera que, en la actualidad la asistencia exterior se da en una dimensión que comprende los intereses del gobierno norteamericano en correspondencia con las corrientes conservadoras y en la que la tendencia fundamental es apoyar el desarrollo y proliferación de la microempresa en los países que reciben ayuda, como base genética del capitalismo, no sólo a través de la AID - como principal instrumento en la ejecución de esa política -, sino en estrecha interrelación con proyectos no gubernamentales y centros de pensamiento, a fin de estimular la economía de mercado y la libre empresa. Así, en el debate alrededor de la aprobación del presupuesto para los años fiscales 1998 y 1999, quedó clara la posición del Congreso sobre la abolición de la USIDCA y la reorganización y fortalecimiento de la AID y de la asistencia exterior de Estados Unidos, como parte de la ejecución de una política exterior más efectiva, bajo la supervisión del Departamento de Estado.155 En conclusión, con el fin de la Guerra Fría, las agencias antes analizadas, están llamadas a ocupar un lugar de relevancia en el diseño de la política exterior norteamericana que busca imponer los modelos prescritos de la democracia occidental, teniendo en cuenta supuestos que parten del papel cada vez más significativo que desempeña la información, la diplomacia pública y la asistencia económica en ese sentido. En el futuro la tendencia será a acrecentar ese lugar y papel, en estrecha interrelación con el propio proceso de ajuste que experimenta el Sistema de Relaciones Internacionales, donde Estados Unidos pretende mantener sus niveles de hegemonía.

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La Comunidad de Inteligencia Norteamericana en la Conformación de la Política Exterior

Lic. Luis Achkienasi Chernak. La inteligencia es el conjunto de acciones que se realizan clandestinamente con fuerzas, medios y métodos especializados, que permiten satisfacer intereses del Estado en función de contribuir a la elaboración y ejecución de su política interna y externa mediante la obtención de información y la ejecución de actividades operativas. Los objetivos de la inteligencia consisten en facilitar al Estado información que viabilice la toma de decisiones políticas y contribuir a la ejecución de la política del Estado. Para los formuladores de la política norteamericana, la inteligencia es útil en la toma de decisiones políticas, en la planificación, en situaciones de guerra y conflictos, en casos de alerta y en la verificación del cumplimiento de tratados internacionales. La relación que debe existir entre inteligencia y política para los líderes norteamericanos fue señalada por Henry Kissinger durante las audiencias para su nominación como Secretario de Estado:

“Cualquiera preocupado con la política nacional debe tener un profundo interés en que la inteligencia guíe y no siga a ésta.” 156

Esto continúa siendo uno de los problemas fundamentales de la Comunidad de Inteligencia norteamericana. Para muchos, los resultados de la inteligencia norteamericana están predeterminados por los dictados de la política con el fin de no entrar en contradicción con los que formulan ésta. A partir del fin de la II Guerra Mundial y de la organización de la inteligencia en Estados Unidos, el esfuerzo principal de ésta estuvo dirigido a satisfacer el interés primario de seguridad nacional: enfrentar el avance del socialismo en el mundo e interpretar cómo la Unión Soviética y demás países socialistas hacían peligrar los intereses norteamericanos. El objetivo de trabajo de la Comunidad de Inteligencia se encontraba bien definido en la Ley de Seguridad Nacional de 1947, la cual definió como funciones de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) lo siguiente: • Asesorar al Consejo de Seguridad Nacional (National Security Council-NSC) en cuestiones

de inteligencia de los departamentos y agencias gubernamentales relacionadas con la seguridad nacional.

• Hacer recomendaciones al NSC para la coordinación de actividades de inteligencia de los departamentos y agencias del gobierno relacionadas con la seguridad nacional.

• Correlacionar y evaluar la inteligencia referida a la seguridad nacional y asegurar la diseminación apropiada de esta información dentro de los usuarios del gobierno.

• En beneficio de las agencias de inteligencia existentes, prestar servicios adicionales de interés común que el NSC determine pueden ser cumplidos centralmente de forma más eficiente.

• Cumplir otras funciones y deberes referidos a inteligencia que afecten la seguridad nacional, según indique el NSC periódicamente.

Este último punto sirvió y aún hoy constituye la base normativa para la realización de acciones encubiertas, área de participación de la inteligencia en la conformación de la política

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norteamericana. Con el fin de la Guerra Fría se ha hecho necesario un reajuste de las prioridades de la inteligencia norteamericana en correspondencia con el creciente número de escenarios donde pueden estar comprometidos los intereses norteamericanos. Los objetivos, por ende, se han tornado numerosos, complejos y difíciles de identificar. El énfasis en las amenazas militares no ha desaparecido; pero han surgido otros en consonancia con la participación norteamericana en las llamadas misiones humanitarias, de mantenimiento de la paz, la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo internacional, entre otros. La inteligencia norteamericana, posiblemente como ningún otra institución o grupo de ellas dentro del sistema político norteamericano, requiere de una reorganización que tiene entre otras causas el “Fin de la Guerra Fría y el nuevo ambiente de seguridad creado alrededor de la desaparición de la confrontación fundamental entre el Este y el Oeste. También se destacan la necesidad de la reducción de los gastos de inteligencia, la aceptación, después de la experiencia de la Guerra del Golfo Pérsico, de refundir diversas agencias y órganos de inteligencia con el objetivo de lograr una mayor eficiencia. La escalada militar de los Estados Unidos contra Iraq en 1991 subrayó que la existencia de diferentes mandos atentó contra el empleo de la información, y hubo duplicidad de funciones en la estructura de la Comunidad de Inteligencia, lo cual provocó que la actuación de ésta se caracterizara por la inexistencia de un plan coherente en los últimos años y una posición reactiva ante situaciones surgidas. 157 ♦ Composición de la Comunidad de Inteligencia norteamericana La Comunidad de Inteligencia está compuesta principalmente por órganos que tienen su base institucional primaria en los diversos Departamentos y agencias de la rama ejecutiva. (Véase Anexo No XV) Muchos de estos elementos difieren significativamente entre sí; pero juntos desarrollan las diversas actividades que componen el esfuerzo de la inteligencia norteamericana en su totalidad. El objetivo común es proporcionar a los dirigentes nacionales la información más confiable y precisa que sirva de base para la toma de decisiones oportunas. El objetivo de la Comunidad de Inteligencia es la obtención y análisis de información de fuentes extranjeras que pudieran ser útiles a los encargados de formular la política exterior norteamericana, principalmente al Presidente de los Estados Unidos, al Consejo de Seguridad Nacional, a las Secretarias de Defensa y Estado, a la Junta de Jefes del Estado Mayor, con la finalidad de “ proteger la seguridad de EE.UU y sus intereses militares, políticos, diplomáticos”, entre otros.

Anexo No XV Composición de la Comunidad de Inteligencia . Agencia Central de Inteligencia (CIA) . Agencia de Seguridad Nacional (NSA) . Agencia de Inteligencia de la Defensa (DIA) . Oficinas dentro del Departamento de Defensa (DoD) Por ejemplo: la Oficina Nacional de Reconocimiento -(NRO). . Buró de Inteligencia e Investigación del Departamento de Estado. . Inteligencia de los diferentes servicios armados. . El Buró Federal de Investigaciones (FBI). . El Departamento del Tesoro. . El Departamento de Energía. . Agencia de Lucha contra las Drogas (DEA). . Elementos de la Oficina del Director de Inteligencia Central (Director of Central Intelligence -DCI). Adiciones recientes son: La Defense Human Intelligence-HUMINT- Service y la National Imagery and Mapping Agency -NIMA).

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La Comunidad de Inteligencia es dirigida por el Director de Inteligencia Central (DCI) que es a la vez el Director de la Agencia Central de Inteligencia (CIA). En el trabajo cotidiano la CIA es dirigida por el Vicedirector (Deputy Director-DDCI) y por el Director Ejecutivo, pues el DCI centra su atención en el asesoramiento del Presidente y en otros asuntos en el ámbito de toda la Comunidad (Véase Anexo No XVI) En el cumplimiento de sus funciones, el Director de Inteligencia Central (DCI) esta asistido por siete organizaciones: ⇒ Junta Nacional de Inteligencia Exterior (National Foreign Intelligence Board -NFIB): asesora

al DCI en cuestiones de producción, revisión y coordinación de inteligencia nacional, el presupuesto del Programa Nacional de Inteligencia, los intercambios de información interagencias, los arreglos con otros gobiernos en cuestiones de inteligencia, la protección de métodos y fuentes de inteligencia y otros asuntos.

La Junta Nacional de Inteligencia Exterior está presidida por el Director de Inteligencia Central (DCI) y se compone además por representantes de la CIA, la oficina del DCI, del Bureau of Intelligence and Research-INR (Buró de Inteligencia e Investigación) del Departamento de Estado, la National Security Agency (NSA), la National Reconnaissance Office (NRO), la Defense Intelligence Agency (DIA), el FBI y los Departamentos del Tesoro, Energía y Justicia. También participan oficiales de inteligencia de los servicios armados en calidad de observadores; así como un representante del Asesor del Presidente para Asuntos de Seguridad Nacional. ⇒ Comité Ejecutivo de la Comunidad de Inteligencia (Intelligence Community/ Executive

Committee -IC/EXCOM): asesora al Director de Inteligencia Central (DCI) en cuestiones de prioridades y presupuestos. Sus funciones abarcan la planificación de política de inteligencia, el desarrollo del presupuesto del Programa Nacional de Inteligencia Exterior (National Foreign Intelligence Program -NFIP) y la evaluación y control de los requerimientos de inteligencia.

Anexo XVIEstructura del DCI

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Inspector General Arms ControlIntelligence Staff.

NationalIntelligence Council

CommunityManagement Staff

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Comptroller Director of EqualEmployment Opportunity

Director,Center for the Study

of Intelligence.

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Directorateof Operations

Directorateof Science and Technology

Directorateof Intelligence

Directorateof Administration.

ExecutiveDirector

CongressionalAffairs.

Public and AgencyInformation.

General Counsel

Director of Central Intelligence-------------------------------------

Deputy Director of Central Intelligence.

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Encabezado por el DCI y el DDCI (éste último representando a la CIA), también incluye al Vice Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff-JCS), al Director de la National Security Agency (NSA), al Director de la Defense Intelligence Agency (DIA), al Secretario Asistente de Estado para Inteligencia e Investigación (INR-Intelligence and Research), al Director de la National Reconnaissance Office (NRO), al Presidente del Consejo Nacional de Inteligencia (National Intelligence Council -NIC), al Secretario Asistente de Defensa para la Comunidad de Inteligencia (Mando, Control, Comunicaciones e Inteligencia) y al Director Ejecutivo para Asuntos de la Comunidad de Inteligencia. ⇒ Equipo de Dirección de la Comunidad (Community Management Staff -CMS): organización

subordinada al DCI. Responsable de desarrollar, coordinar y ejecutar la política del DCI y ejercer las responsabilidades con respecto a la planificación y la política de inteligencia, el Programa Nacional de Inteligencia Exterior (National Foreign Intelligence Program -NFIP) y el desarrollo, evaluación, justificación y control del presupuesto, la evaluación y administración de los requerimientos de inteligencia y la ejecución de otros deberes y funciones que determine el DCI. Opera bajo el mando del Director Ejecutivo.

⇒ Junta Nacional de Obtención de Información de Inteligencia (National Intelligence Collection

Board -NICB): compuesta por funcionarios que representan a las dependencias de obtención de información de inteligencia y a las principales oficinas de producción de la Comunidad de Inteligencia. Ejerce una función integradora de los esfuerzos de obtención y emite guías de acción para aquellos involucrados en los mismos. Apoya el trabajo del Equipo de Dirección de la Comunidad (CMS).

⇒ Consejo Nacional de Inteligencia (National Intelligence Council -NIC): subordinado al DCI.

Responsable de la coordinación y preparación de los Estimados Nacionales de Inteligencia (NIE), los Estimados Nacionales Especiales de Inteligencia (SNIE) y los Memorándums de Inteligencia Interagencias. Consta de un Presidente, doce Oficiales Nacionales de Inteligencia (NIO), responsables de áreas geográficas específicas o sustantivas y un grupo analítico compuesto por 15 especialistas aproximadamente.

⇒ Junta Nacional de Producción de Inteligencia (National Intelligence Production Board -

NIPB): subordinada al Consejo Nacional de Inteligencia (NIC). Asesora al DCI en todas las cuestiones de producción de inteligencia y supervisa varios programas de la Comunidad dirigidos a minimizar la duplicidad innecesaria de esfuerzos y maximizar aquellos destinados a satisfacer las necesidades del destinatario.

⇒ Junta Nacional de Política de Contrainteligencia (National Counterintelligence Policy Board

(NCPB): compuesta por representantes ejecutivos del DCI/CIA, el FBI, el Departamento de Defensa, el Departamento de Estado y el Departamento de Justicia, así como un componente de contrainteligencia de los servicios militares y del Consejo de Seguridad Nacional (NSC). Este organismo considera, desarrolla y hace recomendaciones al Asesor de Seguridad Nacional del Presidente sobre política de contrainteligencia y directivas de planificación.

Subordinado al NCPB se encuentra la Junta Nacional de Operaciones de Contrainteligencia (National Counterintelligence Operations Board -NCOB). La misma está compuesta por representantes de la CIA, el FBI, los Departamentos de Defensa, Estado y Justicia y los componentes de contrainteligencia de los servicios militares, así como el Jefe del Centro Nacional de Contrainteligencia. ♦ Evolución reciente y debates sobre la reestructuración de la Comunidad de

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Inteligencia En noviembre de 1991 el Presidente Bush firmó el Resumen de Seguridad Nacional # 29 (NSR-29) que ordenaba a más de 20 agencias y departamentos federales definir sus intereses informativos hasta el año 2005 y a partir de ahí reexaminar el papel y prioridades de la Comunidad de Inteligencia.158 Como consecuencia, en abril de 1992, el Director de Inteligencia Central (DCI) informó al Congreso de un conjunto de cambios contemplados en la inteligencia norteamericana. Los principales cambios en lo que a formulación de política se refiere fueron los siguientes: En la Comunidad de Inteligencia:

• Los cambios preservan la descentralización de la Comunidad, ya que es esencial asegurar

una capacidad de respuesta a las diversas necesidades de los usuarios de la inteligencia. Al mismo tiempo, tienden a fortalecer la coordinación y dirección centralizada de la Comunidad por el Director.

• Se constituyó el Equipo de Dirección de la Comunidad (Community Management Staff), encabezado por el Director Ejecutivo para Asuntos Comunitarios.

• Se crea una capacidad independiente y analítica de estimados de la Comunidad, trasladando a los oficiales del Consejo Nacional de Inteligencia (NIC) y a otros encargados de hacer los estimados de inteligencia nacional para una Sección independiente de la CIA, a fin de que puedan cumplir sus funciones sin interferencia de elemento alguno de la Comunidad de Inteligencia, incluyendo la propia CIA.

• Para garantizar que el Consejo Nacional de Inteligencia (NIC) sea la única estructura analítica de la Comunidad, los comités que producen resultados de inteligencia, tales como el Comité Conjunto de Inteligencia de Energía Atómica, el Comité de Inteligencia de Sistemas Espaciales y Armamentos y el Comité de Ciencia y Tecnología, se transfieren en su atención de la CIA al NIC.

• El Consejo de Productores de Inteligencia, hasta ese momento subordinado a la Dirección de Inteligencia en la CIA, pasa a denominarse National Intelligence Production Board y también es transferida su atención al Consejo Nacional de Inteligencia (NIC).

• El Presidente del Consejo Nacional de Inteligencia (NIC) pasa a ser miembro con derecho a

voto del Comité Ejecutivo de la Comunidad de Inteligencia (IC/EXCOM). De esta forma, la máxima instancia en producción de estimados de inteligencia se integra con derecho pleno al órgano encargado de decidir sobre la asignación de presupuestos.

En el Consejo Nacional de Inteligencia (NIC-National Intelligence Council):

• Se crea el cargo de Vicepresidente para Evaluaciones, cuyas responsabilidades incluyen

revisar los estimados hechos para asegurar la calidad y exactitud del trabajo y determinar en cada estimado, cuáles son los vacíos de información crítica los cuales pasarán a ser interés para la búsqueda de información.

• Se establece el cargo de Vicepresidente para Estimados, quien no sólo dirigirá el programa de producción de estimados, sino que asegurará que todos los proyectos de estimados incluyan escenarios alternativos a fin de valorar acontecimientos no anticipados y potencialmente dramáticos. Asegurará que se consideren alternativas en todos los informes y que se estructure un proceso analítico y competitivo para los estimados de inteligencia nacional. Será responsable de controlar que las agencias de inteligencia analicen aspectos controvertibles.

• Se brindan oportunidades para que la Academia pueda ofrecer sus análisis o proyectos de análisis, trabajando para el Consejo por cortos períodos de tiempo. Se extiende el tiempo de

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servicio a los académicos y miembros del sector privado como oficiales de este Consejo. • Se funda el Centro Nacional de Tarea para Inteligencia Humana (HUMINT Requirements

Tasking Center). • Se instituye el cargo de Coordinador de Fuentes Abiertas subordinado al Director Ejecutivo

para Asuntos de la Comunidad de Inteligencia. Este Coordinador con un pequeño grupo de trabajo se encarga de establecer:

a) Un catálogo de las fuentes abiertas que consulta cada agencia de inteligencia y la

comunidad en su conjunto. b) Un sistema total y adecuado que regule a la adquisición de materiales de fuentes abiertas

para la comunidad. c) La capacidad de compartir esta información dentro de la comunidad; y d) La coordinación con los jefes que dirigen la búsqueda de información en otras estructuras,

con el fin de asegurar que no empleen tiempo y recursos en intereses que pueden ser cumplidos a través de las fuentes abiertas.

En la Central de Inteligencia (CIA):

• Se reducen drásticamente las categorías de publicaciones formales de la Dirección de

Inteligencia (DI), sustituyéndolas por materiales emergentes y no tradicionales, como apoyo a los políticos. Los resultados analíticos de la CIA ofrecen una mayor discusión de escenarios alternativos.

• Los componentes individuales dentro de la Dirección de Inteligencia (DI) tendrán mayor autonomía para responder directamente a las solicitudes de información y análisis de las agencias de política. Se aprobaron medidas para mejorar los contactos entre los analistas y las agencias de política y para asegurar que los análisis de la CIA respondan a las necesidades de la política.

• Se aprobaron medidas para asegurar que la Dirección de Inteligencia (DI) no abandone la investigación básica y el perfeccionamiento de los bancos de datos, ya que ambos son la base de la habilidad de la CIA para responder a una amplia variedad de problemas.

En resumen, se buscó un enfoque más dinámico al trabajo de información de la CIA, en correspondencia con la nueva situación mundial existente. En esta esfera de trabajo se llegó a la conclusión de que la politización del análisis afecta la calidad y objetividad del mismo. Por ello se decidió: • Hacer énfasis en la integridad y objetividad analítica en todos los informes de la CIA. • Analizar las prácticas de dirección en la Dirección de Inteligencia (DI) para determinar las

deficiencias que se presentan con la politización de los análisis. • Reducir los ciclos de revisión de los documentos, incluir mayor flexibilidad y variedad de

formatos y alentar el debate de los aspectos sustanciales informativos. • Desarrollar directivas de trabajo que garanticen que los análisis e informes de inteligencia no

estén afectados por la influencia de aquellos responsables de ejecutar las acciones encubiertas.

• Los Directores deben discutir con los analistas los cambios que deseen introducir a sus informes a fin de lograr un método colegiado de trabajo, responsabilidad compartida y diálogo abierto que evite malas interpretaciones.

♦ Situación de la Comunidad de Inteligencia: Nuevas Medidas En las condiciones actuales la Comunidad de Inteligencia tiene establecidas cuatro misiones fundamentales:

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• Garantizar que el Presidente de EE.UU y demás dirigentes que intervienen en la

conformación de la política norteamericana cuenten con la mejor información disponible antes de tomar decisiones.

• Proporcionar apoyo efectivo a las operaciones militares. • Brindar apoyo a los órganos legales en el enfrentamiento a los crecientes problemas

derivados del terrorismo, el crimen y el tráfico de drogas en el ámbito internacional. • Cumplir misiones de contrainteligencia, evitando la penetración del aparato de seguridad

nacional. Las prioridades de la Comunidad de Inteligencia son establecidas por Directiva Presidencial. Para garantizar el apoyo de la Comunidad de Inteligencia a la toma de decisiones, fue aprobado en marzo de 1994 el nuevo Proceso Nacional de Requerimientos de Inteligencia (National Intelligence Needs Process), administrado por el Consejo Nacional de Inteligencia (NIC) y el Equipo de Dirección de la Comunidad Equipo de Dirección de la Comunidad (Community Management Staff –CMS). A finales de 1994 fue nombrada una Comisión Presidencial bipartidista, encabezada inicialmente por el Ex-Secretario de Defensa Les Aspin y luego por Harold Brown, la cual elaboró un estudio sobre los roles y capacidades de la Comunidad de Inteligencia después del fin de la Guerra Fría. Las iniciativas del Presidente Clinton para la reforma de la Comunidad de Inteligencia se basan en tres señalamientos fundamentales de la Comisión Aspin-Brown: 1. Una aproximación más institucionalizada a la dirección de política. 2. Una respuesta coordinada de la inteligencia contra el crimen global. 3. La necesidad de fortalecer el ámbito en el cual el DCI ejercita su papel en la Comunidad en

cuanto a la administración de prioridades, recursos y personal. Como consecuencia del informe de la Comisión Aspin-Brown se formularon varias reformas específicas, entre ellas: • Establecer un Comité de Inteligencia Extranjera, encabezado por el Asesor de Seguridad

Nacional y compuesto por el Director de Inteligencia Central (DCI), los Secretarios de Estado y Defensa, el Fiscal General y el Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff-JCS) con reuniones semestrales para discutir asuntos claves de inteligencia y prioridades a largo plazo.

• Crear un Comité de Consumidores, también presidido por el Consejo de Seguridad Nacional; pero con una membresía que incluya representantes de todos los principales productores y consumidores de información de inteligencia. Con reuniones mensuales, debe brindar dirección a la Comunidad en cuanto a los requerimientos de los consumidores y controlar la calidad de la información obtenida.

• Fundar un Comité de Crimen Global, también presidido por el Asesor de Seguridad Nacional o su Vice. Se encargará de necesidades, prioridades y actividades en las áreas de delito internacional, narcóticos y terrorismo internacional.

• Mejorar la relación de la inteligencia con las agencias jurídicas, buscando un mayor intercambio de información, mejor coordinación de actividades en el exterior, desarrollo conjunto de tecnologías y enfrentamiento a nuevos problemas de seguridad nacional.

• Incrementar el número de Subdirectores del Director de Inteligencia Central (DCI) de uno a tres, manteniendo un primer Subdirector como Alterno del DCI.

• Elevar a los Directores Ejecutivos de la CIA y de Asuntos de la Comunidad de Inteligencia a cargos de Subdirectores de la Central de Inteligencia, nominados por el Presidente y

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confirmados por el Senado. • Establecer un Director Asociado para Apoyo Internacional para prestar mayor atención a

diversos asuntos de apoyo diplomático y cooperación internacional. • Centralizar la inteligencia por imágenes y ahorrar recursos a través de la Agencia Nacional

de Mapas e Imágenes (NIMA). La NIMA constituye un nuevo elemento dentro de la Comunidad de Inteligencia. Está diseñada para producir resultados oportunos en imágenes destinadas a usuarios nacionales y militares. Está encargada de la recopilación y diseminación de imágenes obtenidas por diferentes sensores (satélites, aviones de exploración fotográfica, aviones sin piloto, etc.). Ella consolida porciones de otras seis agencias con la finalidad de hacer más eficiente y centralizada la inteligencia de imágenes, sin embargo el objetivo de su creación quedaría entredichos si deviene en sumatoria de las agencias que anteriormente desempeñaban estos fines.

El Departamento de Defensa y la Inteligencia

Para las Fuerzas Armadas norteamericanas, la información de inteligencia es y continuará siendo piedra angular de su accionar y desarrollo perspectivo. Según palabras del Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff-JCS):

“La importancia de la información no cambiará en el año 2010. Debemos tener superioridad de información: la capacidad de obtener, procesar y diseminar un flujo de información ininterrumpido, al tiempo que explotar o denegar al adversario la habilidad de hacer lo mismo. 159

En 1991 fue aprobada la Ley de Reorganización de Inteligencia para la Defensa que amplió el apoyo de inteligencia a los Jefes militares. Trajo por consecuencia una reestructuración organizativa y funcional, entre otros, el establecimiento de Centros de Inteligencia Conjunta como centros de apoyo de inteligencia en los Comandos Unificados. El Readiness System del Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of Staff-JCS), incluyendo los Joint Monthly Readiness Reviews de los Comandos Unificados proporciona actualizaciones continuas y valoraciones de las necesidades críticas de inteligencia de los Comandos. El planteamiento de necesidades de inteligencia nacional del Director de Inteligencia Central (DCI) es otro de los mecanismos que se utilizan para identificar los requerimientos de inteligencia de las fuerzas armadas. Las fuerzas armadas norteamericanas están crecientemente comprometidas con operaciones que bajo la falacia de nombres como “actividades de mantenimiento de la paz (peacekeeping, peace enforcement, peacemaking), contraterrorismo, asistencia humanitaria, asistencia en caso de desastres, antidrogas, de interdicción de contrabando estratégico y evacuación de personal no combatiente” sirven para ejecutar a través del uso de la fuerza la política exterior de los Estados Unidos. De ahí que las prioridades de información de los Jefes se centren en indicadores como cultura, historia, religión, economía, demografía y líderes nacionales. En estos escenarios con extensos contactos con poblaciones locales hay una necesidad crítica de fuentes humanas de inteligencia bien entrenadas y especialistas en contrainteligencia. Como resultado de presiones congresionales y de presupuesto, los servicios armados y los Comandos Unificados han dado pasos para consolidar las operaciones de inteligencia en agencias o comandos únicos. Adicionalmente, se ha incrementado el control de la Defense Intelligence Agency (DIA - Agencia de Inteligencia de Defensa) sobre la producción de inteligencia de los servicios militares. Además, la DIA asumió el control de las operaciones militares con inteligencia humana. ( Véase Anexo No XVII)

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Sin embargo, ello no implica necesariamente una tendencia hacia la eliminación de las unidades de inteligencia de los servicios armados, lo cual tendría la oposición unánime de la Junta de Jefes del Estado Mayor (Joint Chiefs of staff-jcs). Cada Jefe de servicio armado desea mantener el control sobre la producción de inteligencia en su área de responsabilidad, aún cuando ello pueda viciar los estimados de las posibilidades extranjeras en interés de mayores beneficios para el servicio en cuestión. Por otro lado, la Defense Intelligence Agency (DIA - Agencia de Inteligencia de Defensa) como elemento del Departamento de Defensa tiene sus propios intereses que pueden introducir alteraciones en los resultados de sus análisis, en contraposición a las conclusiones que sobre un tema pueda originar otra agencia como la CIA. Eliminar los puntos de vista potencialmente competitivos de los diferentes servicios puede provocar una conclusión de inteligencia militar “unánime” no necesariamente justificada por la información existente. Una de las prioridades de esta esfera para los conformadores de la política exterior lo constituye la Inteligencia Humana (HUMINT). Una de las conclusiones a las que se arribó después de la Guerra del Golfo Pérsico de 1991 fue la existencia de una excesiva confianza por parte de los conformadores de la política militar en la obtención de inteligencia por medios técnicos, particularmente imágenes y señales; y, en contraposición, una marcada deficiencia en la obtención de información por fuentes humanas. El énfasis en la inteligencia humana en la actualidad es un resultado del cambio en las

Anexo XVII.

Estructura de la DIA.

ComptrollGeneralInspector

Diversity

DMIGDIP

MI

DirectoratePlanning

Administrati

JointIntelligence

OfficeTransnational

OfficeCombat

DirectorateCombat

DirectorateProduction

OfficeImagery

OfficeGround

OfficeMaritime

Office ofand Defense

Office ofSecurity

DirectorateMilitary

NationalIntelligen

Production

DirectoratePolicy

DirectorateIntelligen

DirectorateDefense

DirectorateDefense

CentraMASINT

OperationsAdministratiSupport

FunctionManagement

NationalIntelligen

Collection

NationalIntelligen

Support

DirectoDeputyChief of

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prioridades de la Comunidad de Inteligencia. Si el enfrentamiento contra el campo socialista podía descansar fundamentalmente en medios electrónicos de obtención de información (SIGINT, ELINT), ahora el enfrentamiento contra el tráfico de armas y el narcotráfico, así como situaciones de conflictos regionales, de lucha irregular y operaciones de mantenimiento de la paz en países del Tercer Mundo requieren necesariamente de la Inteligencia Humana. (HUMINT). Para el desarrollo y coordinación de las actividades de inteligencia humana, la CIA cuenta con el HUMINT Requirements Tasking Center. Dirigido por el Vice Director para Operaciones, el objetivo de este órgano es servir como mecanismo integrador interagencias que permita solicitar los recursos de inteligencia humana para resolver una situación dada a aquella agencia que tenga mejores posibilidades de cumplir la tarea y de esa manera reducir los riesgos y costos. En dicho Centro se reúnen representantes del Departamento de Defensa y del Buró de Inteligencia e Investigaciones del Departamento de Estado. En cuanto a la Defense Intelligence Agency (DIA - Agencia de Inteligencia de Defensa), en diciembre de 1992, mediante la Directiva 5200.37 del Departamento de Defensa “Dirección Centralizada de las Operaciones de Inteligencia Humana (HUMINT) ”se comenzó la elaboración del “Plan de consolidación de la Inteligencia Humana de la Defensa” para 1993. Ello se basaba en la insatisfacción de los militares por las prioridades que la CIA otorgaba a este tipo de inteligencia. Este plan incluía como necesidades principales centralizar las decisiones con respecto a la Inteligencia Humana en el Director para Inteligencia Humana del Departamento de Defensa; establecer en los mandos combativos subordinados el concepto “Elementos de apoyo de Inteligencia Humana” y requerir la consolidación de los Servicios de Apoyo de Inteligencia Humana. El plan fue aprobado en noviembre de 1993 y dado a conocer en un Memorándum del Secretario de Defensa. En el mismo se señalaba que la consolidación de la Inteligencia Humana debe llevarse a cabo en el Año Fiscal 1997 y crear el Servicio de Inteligencia Humana de la Defensa (Defense Human Intelligence Service). Asimismo el Director de la Defense Intelligence Agency (DIA - Agencia de Inteligencia de Defensa) debía activar provisionalmente el Servicio de Inteligencia Humana utilizando las estructuras y recursos existentes de inteligencia humana en el Año Fiscal 1994 y establecer una estructura de Estado Mayor más los elementos de apoyo, clandestinos y públicos, todo en un cronograma por etapas. La DIA debía transferir al nuevo sistema de inteligencia todas las actividades de HUMINT, clandestinas y abiertas. El Servicio de Inteligencia Humana de la Defensa agrupa los recursos de HUMINT que aportan los servicios armados. Dirige sus esfuerzos en la búsqueda de información clandestina y pública en función de los intereses del Departamento de Defensa. El órgano rector en el ámbito militar que actúa como Estado Mayor de este Servicio es la Dirección de Inteligencia Humana de Defensa que se subordina a su vez al Centro de Recopilación de Inteligencia Militar Nacional (National Military Intelligence Collection Center), uno de los tres soportes operacionales de la Defense Intelligence Agency (DIA - Agencia de Inteligencia de Defensa). La Dirección de Inteligencia Humana de Defensa dirige a los Agregados Militares y las operaciones clandestinas de obtención de información de la DIA y, a su vez, supervisa las actividades de HUMINT. La materialización del concepto de Vigilancia Dominante del Campo de Batalla (Dominant

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Battlefield Awareness) es un objetivo planteado tanto al Departamento de Defensa como a la Comunidad de Inteligencia en general. Ello implica que imágenes, señales e inteligencia humana sean integradas y distribuidas de forma tal que lleguen a los Jefes en tiempo real o lo más cercano posible a tiempo real, en cualquier condición del tiempo. Para ello la Comunidad de Inteligencia debe desarrollar técnicas para apoyar a los militares como usuarios, garantizando la distribución y el servicio a los Jefes militares antes que a la propia Comunidad; asegurar la integración de información de todas las fuentes, no de medios técnicos individuales y asegurar la interoperabilidad entre los sistemas de información, de forma tal que exista rápida comunicación entre Jefes, analistas y autoridades civiles nacionales. Los jefes militares norteamericanos han señalado reiteradamente que el sistema de inteligencia en ese país pone énfasis en informar al Presidente de EE.UU y otros líderes y no en informar oportunamente y a tiempo real a los escalones inferiores en la cadena de mando. Esto se evidenció en las más recientes operaciones militares norteamericanas, particularmente durante la Guerra del Golfo. Con el perfeccionamiento de las comunicaciones se ha producido una mayor centralización del control de las operaciones militares, así como de la toma de decisiones por los escalones superiores de mando, en primer término el Presidente y el NSC, los cuales requieren de forma creciente de información de inteligencia detallada. Sin embargo, paralelamente se ha relegado en prioridad el acceso a la información de inteligencia por los escalones inferiores. En 1992 fue establecida en la CIA la Oficina de Asuntos Militares (OAM). La misma es responsable del apoyo a las operaciones militares y de las relaciones entre la Comunidad de Inteligencia y las Fuerzas Armadas, fundamentalmente en lo que a atención de la cadena de mando hacia abajo se refiere. Al frente de la Oficina un oficial con rango de Mayor General o equivalente y cargo de Director Asociado de la CIA, constituye el punto de contacto entre el Director de Inteligencia Central (DCI), el Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor (JCS) y los Jefes militares usuarios de la información de inteligencia. La misión de la Oficina de Asuntos Militares (OAM) es garantizar que la CIA esté informada de las necesidades militares y que la información de inteligencia se distribuya a los mandos militares. La Oficina dirige un Consejo de Política de Apoyo Militar (Military Support Policy Council) integrado por representantes de todos los servicios armados, el cual debe garantizar el flujo informativo en ambas direcciones. La Oficina elabora un plan quinquenal donde se recogen las tareas de la Comunidad de Inteligencia en interés de los programas de apoyo a las Fuerzas Armadas. La Oficina de Asuntos Militares (OAM) también participa en la revisión de la doctrina militar, así como de los planes de operaciones para asegurar que la CIA esté al tanto de los conceptos y requerimientos necesarios y que pueda adaptar sus propios procedimientos en interés de los problemas militares. Simultáneamente revisa las comunicaciones de inteligencia y los conceptos de diseminación de la Junta de Jefes del Estado Mayor (JCS), de los Servicios Armados y de los Comandos para garantizar la compatibilidad. Por otro lado, se sitúan representantes de la CIA en el Departamento de Defensa, en la Junta de Jefes del Estado Mayor (JCS) y en los Comandos, cerca de los Jefes que deben conducir las operaciones militares. Este acceso garantiza la participación de la CIA no sólo en la conducción de las operaciones militares, sino también en actividades de planificación, entrenamiento y disposición combativa. Asimismo, la CIA emplea y explota las capacidades de obtención de información de los

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militares. La CIA y los servicios armados hacen una revisión conjunta de las actividades de obtención de información, incluso de las operaciones encubiertas, con el fin de garantizar la cobertura de todos los intereses informativos y evitar duplicidades. ♦ Perspectivas de la Comunidad de Inteligencia en la Conformación de la Política

Exterior y Militar La brecha entre el analista y el encargado de formular política constituye uno de los problemas fundamentales existentes en la participación de la Comunidad de Inteligencia en la conformación de la política norteamericana. La mayoría de los analistas reciben poca o ninguna retroalimentación de los políticos y pocas veces tienen contacto con funcionarios gubernamentales. En lugar de preocuparse por su receptividad entre los encargados de dirigir la política del país, los analistas prestan más atención a la lectura que reciben entre sus iguales en la Comunidad de Inteligencia, así como al cumplimiento de su cuota de informes en correspondencia con las expectativas de la Jefatura. Las mismas realidades se aplican a la forma en que la Dirección de Inteligencia selecciona tópicos de análisis. A pesar de existir un elaborado proceso de requerimientos, la Dirección de Inteligencia, y no los usuarios potenciales, selecciona la mayoría de los temas a tratar por los analistas. La politización constituye un mal del sistema del cual no escapa la inteligencia. Figuras clave de la Administración han ignorado o tergiversado hechos y juicios de analistas con el fin de que la información de inteligencia se ajuste más a los deseos de los principales encargados de formular políticas. El proceso de análisis de inteligencia no se ha mantenido al margen de los criterios de los miembros del Consejo de Seguridad Nacional (NSC). La inteligencia es dirigida a apoyar la política exterior del país, eliminando la posibilidad de un análisis realista e independiente. Muchos formuladores de política presionan para evitar informes de inteligencia que puedan ir en contra de sus decisiones o de sus programas preferidos. Según señalara Walter P. Lang, oficial de la DIA, especialista en Medio Oriente durante la Guerra del Golfo:

“... cuando los formuladores de política tienen una idea o interpretación en sus mentes, las valoraciones de inteligencia no los mueven. El estado mental de no creer puede ser una potente fuerza”. 160

La CIA es una organización donde impera el temor a estar equivocado. Ello es también el resultado de los imperativos del sistema de seguridad. El llamado “efecto polígrafo” crea una atmósfera hasta cierto punto paranoica y en cada analista, el sentimiento subconsciente de que su carrera puede terminar por un error. Asimismo, la burocracia consume buena parte de los esfuerzos del sistema. Pocas líneas imaginativas o controvertibles pueden sobrevivir al proceso burocrático de la CIA. El resultado más frecuente es el de análisis que recitan conocimientos convencionales. En lugar de pronunciamientos agudos o arriesgados, el sistema recompensa las aproximaciones que no dejen margen a cuestionamientos y protejan al analista de ser desmentido. La clave en la carrera de un analista es la cantidad de resultados y no la brillantez de su percepción. Un documento que asuma posiciones controvertibles será posiblemente eliminado

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en el proceso de revisión. La CIA sobrevivirá como institución a los cambios, aunque puede sufrir variaciones de forma; pero no de sustancia. Incluso la tendencia se encamina a ampliar sus posibilidades, eliminar restricciones existentes y mantenerle tareas “sucias” o de alto riesgo político. 161 Los cambios en la inteligencia en interés de las Fuerzas Armadas norteamericanas son más evidentes, han alcanzado un mayor grado de materialización y son más prácticos (racionalización, ahorro, eficiencia) respecto a los que se plantea hacer en la CIA que aún tienen carácter potencial. Existiendo voluntad de reestructuración presumiblemente sea la National Reconnaissance Office (NRO) la que más sufra en términos de reducción, sobre todo a partir de la eliminación de armamento nuclear y otros elementos de interés desde el punto de vista estratégico (grandes concentraciones de tropas y armamento, entre otras), para los cuales fueron diseñados complejos sistemas de exploración por satélite de difícil adaptación para otros fines. No obstante, la reducción en esta esfera encontrará la seria oposición de poderosos sectores con fuertes intereses en la producción de estos sistemas de exploración estratégica, así como de aquellos elementos de derecha que valoran una posible reversibilidad del proceso en curso en la antigua Unión Soviética o que agitan el fantasma de una eventual amenaza nuclear por parte de una nación del Tercer Mundo. Por su parte, la National Security Agency (NSA) conserva sus funciones de exploración del éter para la intercepción de comunicaciones gubernamentales y de señales originadas por los participantes en varias de las misiones priorizadas para la nueva inteligencia. Los problemas existentes en la Comunidad de Inteligencia norteamericana no pueden ser solucionados solamente mediante cambios estructurales; se requiere de una voluntad política y de una nueva filosofía para ello. Pero esto último significa una alteración en pilares básicos del sistema, como los señalados anteriormente.

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La Burocracia Gubernamental Dr. Soraya Castro Mariño. Otro elemento que influye decisivamente en el proceso de la conformación de la política exterior, en momentos de no-crisis, lo constituye la burocracia gubernamental, a la cual Arthur Schlesinger llamó con toda justicia el "gobierno permanente". 162 La burocracia gubernamental está compuesta por el personal que labora en la rama Ejecutiva, excluyendo a los jefes de las oficinas de la presidencia, los miembros del gabinete y los máximos dirigentes de las agencias ejecutivas, que son nominados por el Presidente en cada mandato, aunque en última instancia se subordina a ellos en la estructura jerárquica-piramidal establecida en el gobierno de los Estados Unidos. El papel que desempeña el burócrata depende del cargo, posición y temas de política que caen bajo su jurisdicción. Es lógico que los vicesecretarios, subsecretarios y jefes de las direcciones de los departamentos y agencias ejecutivas tengan responsabilidades de mayor envergadura que los especialistas, analistas o simples funcionarios gubernamentales. La expansión de la autoridad federal en todas las esferas de la vida social y el fortalecimiento sin precedentes del gobierno, como figura central del aparato estatal con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, han coadyuvado al desarrollo ascendente de la burocracia profesional norteamericana, lo cual ha provocado que con mayor frecuencia los funcionarios no electos tomen decisiones de mucha significación. La magnitud política de la burocracia no sólo está dada por su gran membresía (los estimados apuntan a una masa de más de 5 millones de servidores públicos en el ámbito central, considerando el personal civil y militar), sino, básicamente, por el nivel de especialización que ha logrado. Por consiguiente es imposible prescindir de ella en la definición de políticas. A la burocracia le caracteriza el desinterés por el sistema general de prioridades políticas, puesto que su actuación se reduce a las dependencias gubernamentales y, por tanto, autoconsideran sus programas el centro de la actividad política. A diferencia del Presidente y el Congreso, sujetos al proceso electoral, la burocracia tiende a valorar la política desde una perspectiva a más largo alcance. Por tal razón en no pocas ocasiones, la burocracia entra en contradicciones no sólo a nivel interdepartamental sino también con los funcionarios designados por el Presidente y ratificados por el Senado. Esto ocurre fundamentalmente al inicio de un nuevo mandato presidencial. Sin embargo, la tendencia destaca que los funcionarios burocráticos, a larga, tienden a imponerse tanto por su capacidad de persuasión, lo cual explica la continuidad de las políticas, como por el paulatino alejamiento del funcionario designado de los temas políticos más conflictivos. En parte, esto explica porqué es tan importante en un caso de estudio concreto tratar de conocer las doctrinas, teoría y concepciones de un departamento ejecutivo específico para explicar la toma de decisiones.163 Resumiendo este acápite, debe señalarse que en el proceso de conformación de la política exterior se observan las contradicciones inherentes al sistema. Los choques de intereses se producen también entre los diferentes elementos que conforman el aparato estatal, destacándose aquellos que tienen lugar a nivel del gabinete, de éste con las agencias y la Oficina Ejecutiva del Presidente, de la rama Ejecutiva con el Congreso y en el interior del mismo. Los Tribunales Federales en el Proceso de Conformación de la Política Exterior Norteamericana

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Dr. Soraya Castro Mariño La rama judicial en el ámbito federal posee una estructura en forma piramidal, compuesta en la base por los tribunales de distrito, el tribunal internacional de comercio, el tribunal de reclama-ciones y el tribunal económico-administrativo. (Véase Anexo No.XVIII) A nivel intermedio, encontramos los tribunales de apelación y la Corte de apelación del circuito federal. Sobre ellos, en el vértice de la rama judicial está la Corte Suprema (Véase Anexo No.XVIII) Según el artículo 3, sección 2 de la Constitución norteamericana, "el poder judicial se extiende a todos los casos de derecho y de equidad" que surjan de la Ley Fundamental, las leyes y los tratados, así como todos los casos que afecten a los embajadores, funcionarios públicos y cónsules, a todos los casos de almirantazgo y jurisdicción marítima, a controversias en las que los Estados Unidos sea una de las partes, a los litigios entre dos o más Estados, entre un Estado y ciudadanos de otros Estados, y entre ciudadanos del mismo Estado que reclaman tierras en virtud de concesiones hechas por diversos Estados. En todos los casos que afecten a embajadores, otros ministros públicos y cónsules, y aquellos en que el Estado fuese parte, la Corte Suprema tiene jurisdicción originaria. En todos los otros casos, la Corte Suprema los conoce en apelación, tanto de derecho como de hecho, con las excepciones y bajo las regulaciones que el Congreso pueda realizar (Véase Anexo No. XIX)

Anexo

Estructura Básica del Sistema de Tribunales Federales

* Estos tribunales también admiten los recursos de otras instancias de la Administración.

Fuentes: Baum, Lawrence: El Tribunal Supremo de los Estados Unidos de Norteamérica, Libreria Bosch, Barcelona, Espana, 1987, p 24.

Tribunal Internacional de Comercio Tribunal de Reclamaciones Tribunales de Distrito

Tribunal de Apelación del Circuito Federal *

Tribunal Económico Administrativo

Tribunal de Apelaciones *

Tribunales Militares

Tribunal de Apelación Militar

CORTE SUPREMA

Anexo XIX

Jurisdicción de la Corte Suprema de Estados Unidos I. Jurisdicción Originaria

A. Jurisdicción improrrogable (han de ser vistos por la Corte) 1. Contenciosos entre Estados.

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En la oncena enmienda de la Constitución se estableció que "el poder judicial de los Estados Unidos" no deberá extenderse a litigios en derecho o equidad, iniciados o proseguidos contra uno de los Estados de la Unión por ciudadanos de otro Estado, o por ciudadanos y súbditos de cualquier Estado extranjero. La Corte Suprema influye en el proceso legislativo mediante la revisión judicial, la cual quedó establecida en 1803 en el caso Marbury Vs Madison. La revisión judicial autoriza a que la Corte Suprema declare una ley aprobada por el Congreso nula, si en la opinión de los magistrados la legislación viola lo estipulado en la Constitución. No obstante a que la jurisdicción de la Corte Suprema es muy amplia, el número de sus decisiones es relativamente pequeño, y estas se desenvuelven en un reducido contexto de cuestiones específicas de la política, por lo que existen esferas importantes de la vida social sobre las cuales este tribunal no se proyecta, o evade dictar sentencia. Tal es el caso de las relaciones internacionales.164 La Corte Suprema puede negarse a considerar un caso sobre la base de que constituye una "cuestión política". Esta doctrina se sustenta mediante el criterio de que la Corte Suprema debe ejercer el "poder judicial" y, los asuntos políticos deben ser resueltos por el Presidente y el Congreso.

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Los tribunales federales son los que disciernen si un caso ante ellos presentado es político o no, lo cual se conoce en la literatura especializada como "doctrina de la cuestión política". Sin embargo, esta determinación resulta polémica en tanto se invoca cuando se pretende evitar sentencia sobre un asunto en específico. Esto se utiliza mayormente en los temas de política exterior, pues en otras áreas como en la social, las cortes mediante sus resoluciones dictan política. La "doctrina de la cuestión política" fue esgrimida en 1973 por el Tribunal Federal de Apelaciones al negarse a considerar la "constitucionalidad" de la guerra que estaba llevando a cabo Estados Unidos en Cambodia (Holtzman Vs Schlesinger).165 En sentido general, la Corte Suprema de los Estados Unidos mediante sus sentencias sobre polémicas en relación con las atribuciones en materia de política exterior del Congreso y el Ejecutivo, ha sido propensa a favorecer a este último.166 Por solo citar algunos ejemplos, que han creado precedentes, el Tribunal Supremo sostuvo el derecho de Lincoln de llevar al país a la guerra civil sin una previa declaración del Congreso que autorizara tal decisión. También declaró que el presidente Franklin D. Roosevelt podía utilizar los acuerdos ejecutivos con un objetivo similar al de los tratados, sin necesidad de la aprobación senatorial, para lograr resolver algunos problemas con la otrora URSS.167 A pesar de que la lectura de la bibliografía sobre el papel de las cortes en la política exterior resulta extremadamente limitada, y se le trata de dar un enfoque técnico a las explicaciones de las decisiones judiciales, se puede llegar a la conclusión que en la medida en que una de las partes resulte extranjera en los contenciosos, las decisiones de los tribunales norteamericanos en cualquiera de los niveles piramidales afectan a terceros países, a los ciudadanos o a entidades con personalidad jurídica propia, estableciendo pautas para las sentencias o considerando la política exterior estadounidense como base de sus decisiones, las cuales de ser firmes pasan a ser parte del sistema legal y, en consecuencia, de la política exterior norteamericana.

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OTROS ELEMENTOS DEL MECANISMO DEL PODER POLÍTICO Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR El aparato estatal no concentra y organiza todo el contenido político de la sociedad, aunque sea el núcleo del sistema político. En el mecanismo del poder político también se incluye a otras instituciones, que sin ser parte integrante del Estado, constituyen un sistema de órganos a través de los cuales se ejerce también dominio económico, político y/o ideológico. A los efectos de nuestros objetivos, en este acápite se hace una breve referencia de otros elementos del mecanismo del poder político que influyen en el proceso de conformación de la política exterior norteamericana como son el sector de negocios, los grupos de interés y presión y los llamados tanques pensantes. El Sector Económico en el Proceso de Conformación de la Política Exterior de los Estados Unidos M.A. Luis René Fernández Tabío En la literatura estadounidense dedicada al estudio de la política exterior, existen diversos enfoques que establecen el vínculo entre su conformación y lo que aquí se denomina “sector económico” o de negocios. El fenómeno de la influencia de sectores económicos se aprecia del modo más convencional en la política exterior norteamericana dentro del problema de los grupos de intereses económicos y en particular dentro del tema de la influencia de las corporaciones multinacionales en la política exterior. Debe aclararse que se ha empleado el término “sector económico” sin pretensiones conceptuales, sino con el propósito de cubrir esa compleja gama de aproximaciones al problema en esta exposición. No es el objetivo de esta parte confirmar o demostrar la preeminencia de este sector en cualquiera de sus interpretaciones en el proceso de conformación de la política. Tampoco debe suponerse que detrás de la aceptación del carácter dominante de una clase o élite en los Estados Unidos, concentradora de la mayor parte de la riqueza e intereses económicos, se está postulando sólo un enfoque económico sobre la formación de la política de carácter simplista. No cabe buscar en cada paso de la política exterior de forma inmediata intereses económicos específicos, o grupos de intereses de la clase dominante que se organicen para defender sus prioridades, si bien es cierto que la existencia de intereses económicos significativos resultan cruciales y definitorios en las tendencias políticas a más largo plazo, la coyuntura política puede ser modelada por diversos factores que entran en contradicción con intereses económicos importantes. Por supuesto, las dimensiones estratégicas de la política exterior generadas preeminentemente por este sector, no se explican mecánicamente por sus intereses económicos. Las definiciones políticas, si bien se supone que en última instancia resultan de una interpretación que incorpora aspectos económicos de suma importancia en la preservación del sistema, ello no significa en modo alguno que por momentos la decisión de política exterior pueda ser contraria a los intereses que quiere defender, debido a falsas interpretaciones de la realidad, o bien por considerar deben realizarse sacrificios económicos a corto y mediano plazo para obtener los resultados esperados ulteriormente. Por otra parte, los intereses económicos de las grandes corporaciones, asociados a otras por diversas relaciones de poder, no hacen desaparecer los intereses específicos, y la existencia de estos últimos agudizan las

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contradicciones internas de la élite a partir de la cual se alcanzan, al final de un proceso de lucha, las definiciones políticas dominantes y las estrategias, los intereses nacionales y de seguridad. En la política exterior de la etapa de la Guerra Fría y en las definiciones de política en su sentido más abstracto, para tratar de cuajar conceptos y definiciones más abarcadores como los llamados intereses nacionales y la seguridad nacional, se encontraban de forma destacada los miembros representantes de la clase dominante norteamericana, detrás de los cuales no es difícil hallar los vínculos con las más importantes corporaciones, bancos comerciales y de inversión, firmas legales y otras estructuras en que se organiza y actúa la estructura de poder permanente del sector privado de la sociedad norteamericana. Este tipo de interpretación puede oscurecer el escenario cuando se trata de analizar problemas puntuales y coyunturales de la política, en tanto no serviría para entender las diferencias de enfoques y matices que pueden expresarse en la política norteamericana. No parece ser buena para comprender los caminos alternativos de la misma política, las contradicciones que pueden aparecer al interior de esa estructura de poder, ni tampoco permitiría explorar en qué medida los “intereses económicos” entendidos en un sentido más estrecho (como fuentes de materias primas, mercado para el capital y de bienes materiales y de servicio, así como fuente de empleo), pueden constituirse en elementos promotores de la política, o en variables explicatorias fundamentales del enfoque y el accionar de la política exterior. Sin embargo, lo que sí puede resultar operativo a los fines de iluminar la conformación de la política exterior, es reconocer la existencia de determinados intereses económicos, organizados o no en un momento específico, que contribuyen con distintas orientaciones, a veces contradictorias o en pugna de la política exterior, pero que en muchos casos constituyen el factor principal para la interpretación y predicción del curso de la política exterior. De este modo, el objetivo de esta parte sería ofrecer una síntesis de las principales aproximaciones sobre este tema, para tratar de derivar en otra fase, cuál sería la contribución del sector económico norteamericano a la formación de la política exterior para un caso específico. Uno de los trabajos seminales en este tipo de literatura fue aportado por el sociólogo C. Wright Mills a fines de la década de los años 50.168 “Entendemos por minoría del poder, los círculos políticos, económicos y militares que, como un conjunto intrincado de camarillas que se trasladan en imbrican, toman parte en las decisiones que por lo menos tienen consecuencias nacionales, la élite de poder está constituida por quienes los deciden.”169 Se distingue en está definición inicial, la existencia de tres grupos principales que constituyen la base del poder político una de las cuales sería “económica” y la integrarían aquellas personas que toman las decisiones. Refiriéndose al poder de los “ricos corporativos”, que no son más que un “sector” de la élite gobernante, subraya que el poder del dinero sobre los bienes materiales no es tan importante como “los poderes institucionales de la riqueza”; en primer lugar los poderes refrendados por la Constitución que en su enmienda decimocuarta sancionó legalmente la existencia de la sociedad anónima, y les permite el gobierno de la economía privada sin demasiadas intervenciones del Estado; en segundo lugar que “el dinero permite que el poder económico de sus propietarios se traduzca directamente en las causas de los partidos políticos”170 y en tercero:

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Pero no es sólo con las aportaciones directas para las campañas como los ricos ejercen el poder político. Y no son tanto los muy ricos como los directivos de grandes empresas - los organizadores corporativos de la gran clase propietaria - quienes han traducido el poder de la riqueza en usos políticos. Al complicarse cada vez más intrincadamente el mundo corporativo en la esfera política, esos directivos han quedado íntimamente asociados con los políticos, y en especial con los “políticos” clave que forman el directorio político del gobierno de los Estados Unidos.171

Otro problema que es preciso establecer aquí no por tratarse del sector económico, sino por la significación que tiene el poder sobre el acto mismo de la guerra y las acciones de intervención frecuente de los Estados Unidos en los asuntos internacionales se deriva del lugar que le otorga Wright Mills a lo que él denominó “los señores de la guerra”. El tema derivado de esta proposición supone que los militares norteamericanos de alto rango, con sus escuelas especiales, su formación, constituyen una base de poder relativamente independiente que no se debe ver subordinada a los círculos económicos y políticos del poder, si bien afirma que “cuando se entiende a fondo, la idea de una camarilla militar se refiere a mucho más que a la ascendencia ejercida por los militares, de hombres cuyos intereses han ido coincidiendo cada vez más. A fin de comprender el papel desempeñado por los militares dentro de esta minoría es preciso que entendamos el papel que representan en ella el presidente corporativo y el político.”172 Siguiendo esta línea de pensamiento, pero adentrándose más en las instituciones que en el papel de los individuos en la política William Domhoff profundiza en el estudio del sector económico en la política exterior. La base de este ensayo fue una obra publicada en 1967 que trataba de establecer ¿Quién gobierna los Estados Unidos?.173 Un ensayo específico del mismo autor se presenta con un título análogo a la de la obra más general. La tesis del estudio de William Domhoff “Who Made American Foreign Policy, 1945-1963?”174 es que en ningún dominio de la política es tan claro el predominio de “los más ricos, más poderosos, y con un pensamiento de propietarios y administradores internacionales que en las mayores corporaciones e instituciones financieras”175. Este autor se apoyaba para su trabajo en los resultados del famoso libro del sociólogo Wrigth Mills, en “La élite del poder” debido al fenómeno de “interconexión y sobreposición” [interlocking overlappers]. Domhoff redefine el término “élite de poder”, como “los miembros activos y trabajadores de la clase alta y los empleados de alto rango en instituciones controladas por la clase alta”. El criterio define la incorporación de los jefes ejecutivos de las grandes corporaciones (sean o no ellos mismos miembros de la clase al inicio), en tanto las instituciones que encabezan son controladas por la clase alta. El foco principal del análisis para a las instituciones en lugar de hacer el énfasis en los individuos. Este modelo de análisis de la política exterior ordena las principales instancias del gobierno norteamericano dedicadas a la formación de la política exterior dentro del Ejecutivo y el Congreso como instrumentos de las instituciones principales de poder en la formación de la política exterior Desde la perspectiva de este autor, la “opinión pública”, e incluso los Comités del Congreso, los grupos de intereses políticos, las agencias del Ejecutivo no son más que el “ambiente”, dicho de otro modo, el contexto institucional donde opera el proceso de conformación de la política. Para él, la institución más importante en el proceso de “toma de decisiones” en política exterior son las grandes corporaciones. Ello supone, en otras palabras, que en la concentración del capital y el potencial económico de estas grandes corporaciones, que con frecuencia tienen una dimensión multinacional, reside la

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clave para comprender la génesis del proceso de conformación de la política exterior estadounidense. Este proceso en la práctica es sumamente complejo y en ocasiones las evidencias del registro histórico de la política norteamericana no hace visible la relación entre la decisión de política final asumida y la función e influencia de las grandes corporaciones en la conformación de la política exterior. La razón de esta “falta de transparencia” en el funcionamiento del mecanismo de poder de estas instituciones en términos del ejercicio del poder político se deriva de la propia esencia de sus mecanismos, que deben ser sutiles e indirectos para preservarse y no exponer de manera abierta la contradicción entre los supuestos constitucionales de funcionamiento democrático y la praxis política. El problema que plantea el análisis de este paradigma del proceso de formación de la política exterior hacia un país concreto no debe considerarse único, ni suficiente, por importante que sea en tanto existen condiciones de extrema confrontación en las relaciones internacionales que retardan o limitan las consideraciones de índole económica, así como la identificación de “intereses nacionales” en los resultados o beneficios económicos que tiene para los Estados Unidos el manejo de su estrategia política tomando en cuenta en primer lugar el comercio, las inversiones, la creación de empleo, y el ascenso de la competitividad, así como un clima favorable para ejercer una mayor influencia. En tendencia, la economía norteamericana es cada vez más dependiente de las relaciones económicas internacionales y relativamente menos influyente en el contexto internacional a pesar de mantenerse como líder. Ello ha generado una inclinación mayor a tomar en cuenta el factor económico en la conformación de la política exterior a pesar de que todavía no puede decirse que es el factor determinante, como se puede derivar tanto del discurso como de la praxis política desde la primera administración de Clinton, quién planteó el objetivo de que la economía dejara de ser el primo pobre de la política exterior e incluso creó una institución análoga al Consejo de Seguridad Nacional para las decisiones económicas. Por otra parte, es preciso evaluar en cada caso el lugar concreto, actual y perspectivo que tiene el comercio, las inversiones, los mercados y su apertura al acceso desde el exterior y en particular para las corporaciones estadounidense. Para tener una dimensión más completa del sistema de las relaciones internacionales debe considerarse el lugar que ocupan estos mismos factores en las relaciones económicas de los principales socios de los Estados Unidos, para evaluar si se trata del interés particular de un centro capitalista, o del interés general concertado del sistema en su conjunto a escala global. Esta última situación haría posible la creación de alianzas muy poderosas que convertirían a las relaciones económicas internacionales en un instrumento de enorme impacto sobre países disidentes de tal concertación. Cuando la economía y el mercado del país, por su estabilidad y dinamismo, así como por el alcance de la apertura al comercio y a las inversiones internacionales, no logran estimular el interés de las grandes corporaciones en el sentido que puedan cuantificar las pérdidas por el sostenimiento de una política de sanciones económicas y aislamiento, cabe esperar el sostenimiento de una política dominada por otros factores políticos.

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En tales casos, los intereses políticos y económicos de empresas y entidades económicas pequeñas y otros actores políticos regionales, o locales, pueden ser decisivos en el curso de la política. En cierto sentido puede considerarse que los intereses de las corporaciones multinacionales entrarían en conflicto con los “intereses nacionales”. El desarrollo de diversos tipos de empresas multinacionales con base en los Estados Unidos ha demostrado no ser siempre consistente con los intereses nacionales. Ello se debe, de acuerdo a un estudio de una oficina especializada del Congreso (Office of Technology Asessment, U.S. Congress)176 a los siguientes aspectos entre otros: • Los gobiernos se mantienen influyentes en las relaciones con la multinacionales, si bien el

gobierno norteamericano ha optado por minimizar su influencia sobre muchos aspectos del comportamiento de las multinacionales en los Estados Unidos.

• Muchas empresas multinacionales son cada vez más “multinacionales” y menos “nacionales” con respecto al pasado, ello supone una creciente divergencia entre las necesidades nacionales y las necesidades de las empresas multinacionales.

• Los intereses de las multinacionales basadas en los Estados Unidos divergen de los intereses nacionales.

• Las corporaciones norteamericanas no son ya dominantes en la lista de las mayores multinacionales. Este declinar refleja en parte la relativa disminución en la significación de la economía estadounidense y el ascenso de la del Japón.

• El número e importancia de las alianzas estratégicas internacionales se han incrementado rápidamente, pero su significación general no es bien comprendida.

Esta última tendencia puede resultar de gran significación en una perspectiva de largo plazo para el comportamiento de la política exterior norteamericana en tanto las alianzas estratégicas podrían debilitar el liderazgo tecnológico de los Estados Unidos mediante la transferencia de tecnología al exterior. Otros consideran que puede resultar en beneficio para la competitividad norteamericana por la transferencia de procesos tecnológicos a los Estados Unidos, particularmente por corporaciones con base en Japón.177 Sin embargo, a pesar de las tendencias a la creación de alianzas en el presente, parecen mantenerse fuertes las “raíces nacionales” de las corporaciones multinacionales, quizás por una política de auto restricción para no aumentar los conflictos con el gobierno del país de residencia. Esta tendencia es muy fuerte para el caso de los Estados Unidos por tratarse del país líder del sistema internacional, que mantiene la voluntad política, el potencial económico, y sobre todo el predominio militar para ejercerlo. Asimismo se evidencia, paralelamente, el fortalecimiento de factores e intereses regionales, e inclusos locales, actuando en la formación de la política exterior a partir de la identificación de sus propios intereses particulares y el propósito y la posibilidad derivada de las nuevas condiciones de las comunicaciones, la reducción de los costos y una tendencia a la disminución de las restricciones al comercio, de beneficiarse directamente de las relaciones económicas internacionales. Este tipo de enfoque para el análisis de la política exterior ha sido desarrollado principalmente por Robert Keohane y Joseph S. Nye178 y puede denominarse como el modelo de la política transnacional, que se apoya en la creciente significación de nuevos actores internacionales cuyos intereses trascienden las fronteras nacionales. Es curioso que la aproximación “transnacional” a la conformación de la política exterior, al preocuparse por las nuevas fuentes de poder en las relaciones internacionales, se conecta con los temas tradicionales de la seguridad de las naciones, como son los recursos económicos: la

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energía, las materias primas, los alimentos, a los que habría que agregar, dadas las condiciones actuales, las comunicaciones, la informática aplicada a la gestión y la transferencia de tecnología. Con anterioridad se venía advirtiendo sobre las contradicciones generadas por las multinacionales y el manejo de política por un Estado nación, del poder y las dimensiones de los Estados Unidos. En la obra de Richard Barnet y Ronald Muller: Los dirigentes del mundo. El poder de las multinacionales 179 se afirmaba:

La espectacular expansión de las corporaciones mundiales en el extranjero, que se produjo a mediados del decenio 1961-1970, vino a complicar los problemas de gestión de la Casa Blanca, el Tesoro y la Reserva Federal. Las políticas fiscales y monetarias de tipo keynesiano, que eran de una razonable eficacia cuando la economía de los Estados Unidos estaba menos concentrada y sólo en una mínima parte dependía de transacciones mercantiles y financieras que tuvieran lugar más allá de sus fronteras, resultan cada vez menos adecuadas para gobernar la sección norteamericana de la economía mundial.

Las bases para hablar del interés de corporaciones multinacionales basadas en los Estados Unidos y su significación en la política exterior se asocia también con el declinar de las compañías norteamericanas entre las mayores 500 corporaciones ordenadas por el volumen de sus ventas a escala global. Desde finales de los años 60, las corporaciones norteamericanas han salido de la lista de las 500 mayores a una tasa aproximada de seis firmas por año o 150 firmas de conjunto. Ellas han sido desplazadas por firmas japonesas fundamentalmente. Durante el mismo período, el número de corporaciones europeas de la lista se ha incrementado moderadamente y el total de sus ventas supera al del total de las corporaciones norteamericanas, si bien pueden existir distorsiones en el cálculo debido a desajustes provocados por las fluctuaciones en los tipos de cambio.180 Es reconocida también en los análisis sobre los grupos de interés en la política exterior norteamericana la participación conjunta o concertada de las corporaciones multinacionales y el gobierno norteamericano. Algunos casos particulares se emplean como ejemplos notables de la influencia de las corporaciones estadounidenses en la formación de la política exterior hacia determinados países, o incluso el empleo de las conexiones entre las corporaciones norteamericanas y diversas instancias del gobierno para el cumplimiento de lo que estas reconocían como los intereses nacionales de los Estados Unidos. Entre los ejemplos más notables de la participación de las corporaciones multinacionales en la conformación de la política exterior de los Estados Unidos puede mencionarse la aprobación de la enmienda Hickenlooper, que eliminaba la ayuda exterior a cualquier país que nacionalice inversiones estadounidenses sin compensación y el instrumento de la Overseas Private Investment Corporation, que asegura las inversiones de los Estados Unidos en algunos países subdesarrollados de acuerdo a las condiciones específicas de sus relaciones con el gobierno.181 En ocasiones, las corporaciones multinacionales no sólo han determinado el curso de la política norteamericana, sino que han servido de instrumento activo de la política exterior de los Estados Unidos. No debe pensarse que se trata de un fenómeno reciente vinculado a la “globalización”. Al respecto señalaba Joan Edelman que “la decisión que tomó el gobierno de los Estados Unidos en 1950 de permitir a las compañías petroleras deducir el pago de regalías de los impuestos norteamericanos, fue un recurso empleado por el poder ejecutivo para transferir

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ayuda a los Estados productores de petróleo del Medio Oriente en un momento que tal ayuda no hubiera sido aprobada por el Congreso.”182 La intervención de los Estados Unidos en Guatemala en 1954 fue fuertemente favorecida por la United Fruit Company, que tenía grandes inversiones en las plantaciones de plátano allí. También está bien documentada la participación activa de la ITT en tratar de evitar la victoria de la Unidad Popular en ese país primero y luego derrocar ese gobierno.183 No cabe duda que la principal motivación de la intervención política realizada por la ITT fue “Chiltelco”, una empresa telefónica valorada en aquel entonces en 153 millones de dólares.184 Aceptando que existen otros intereses y otras formas en que estos pueden actuar sobre las decisiones de política, es aceptada la asimetría de las empresas privadas, sobre todo las corporaciones multinacionales en el proceso de formación de política. Pueden identificarse notables ventajas sobre cualquier otro grupo de interés y por lo tanto, su posición privilegiada dentro de la estructura de la sociedad les garantiza a sus propietarios la representación de facto de los intereses nacionales. Estas son de manera sintética: • Una gran disponibilidad de fondos para aportar a los Comités de Acción Política que

representan sus intereses. • Las propias organizaciones de las corporaciones en sí mismo constituyen un grupo de

interés en pleno funcionamiento. • Las corporaciones tienen fácil acceso a los funcionarios de más alto nivel del gobierno. De

hecho, las mismas aportan buena parte de ellos y en la practica se produce un flujo y reflujo de los altos cargos oficiales del gobierno a integrar las juntas directivas de las mayores y más importantes corporaciones multinacionales privadas.185

La desproporcionada contribución de las corporaciones multinacionales a la formación de la política se deriva no sólo de las contribuciones de los Comités de Acción Política que canalizan los recursos financieros en apoyo a los candidatos a las elecciones tanto a la Presidencia como al Congreso y con la incorporación directa de los representantes de las principales firmas a las nóminas de los principales funcionarios del gobierno, sino que además contribuyen a la generación de alternativas políticas y a la formación del consenso, o de la orientación ideológica acorde a los intereses con el aporte de financiamiento que sus principales fundaciones ofrecen a centros de pensamiento o de estudios de la política internacional y los temas afines que la puedan impactar dentro de la esfera académica y de las universidades. Así las mayores contribuciones financieras al sostenimiento del trabajo del Council on Foreign Relation, institución de gran estabilidad e influencia reconocida en la formulación de propuestas de política exterior, provenían directa o indirectamente de las principales corporaciones multinacionales estadounidense. Las corporaciones pagaban su cuota por “servicio a corporaciones”, establecida entre mil y diez mil dólares anuales en dependencia del tamaño de la empresa y el alcance de los intereses en las relaciones internacionales. En el período 1957- 1958 se encontraban, por ejemplo, Chase Manhattan, Continental Can, Ford Motor, Bankers Trust, Cities Service, Gulf, Otis Elevator, General Motors, Brown Brothers, Harriman e International General Electric.186 Referidos a la etapa de Guerra Fría existen valiosos trabajos que reconocen el papel de las corporaciones en definiciones de política exterior y en particular del gasto militar. En algún sentido el llamado Complejo Militar Industrial no es más que la expresión de la influencia de las corporaciones sobre las esferas del gobierno y no resultan solamente de una interpretación propia de “los militares” del interés nacional. Domhoff se apoyaba para su presentación en una investigación realizada por Samuel P. Huntington que afirmaba que lo más impactante de todo

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era “ la función tan poco importante desempeñada [por los militares] en proponer cambios en política”.187 Así uno de los documentos estableciendo importantes lineamientos de política en la Posguerra, el National Security Council (NSC) 68 que llamaba a un rearmamento general fue una iniciativa del ejecutivo corporativo Sidney Souers, Secretario del NSC en aquel momento, y del abogado corporativo, Dean Acheson. El estudio fue encabezado por Paul Nitze del Policy Planning Staff del Departamento de Estado, socio de Dillon, bien establecido en la esfera de las inversiones en los Estados Unidos.188 De forma semejante y basado en distintos estudios de caso se postulaba en el citado trabajo de Domhoff que ni el Congreso, ni la opinión pública tienen la iniciativa en la formación de la política y que las decisiones fundamentales se toman antes de llegar a estas instancias por miembros de las élites corporativas, que desde puestos claves en el Departamento de Estado, el NSC elaboran las propuestas que luego se transformaran en acuerdos, resoluciones o documentos programáticos de política exterior. Otros autores presentan evidencias que parecen reforzar la relativa poca significación de los militares en decisiones de la mayor importancia. Así de acuerdo a Robert A. Pollard, fue el Departamento de Estado y no el Departamento de Defensa el administrador del Programa de Asistencia Militar a Europa debido a que “el propósito primordial del programa, al igual que del Programa de Recuperación Económica, era reforzar la estabilidad política y económica de Europa Occidental, y no edificar un aparato bélico capaz de combatir al Ejército Rojo”.189 El poder del sector de los negocios en la sociedad norteamericana, encabezado por sus grandes corporaciones, evidencia más claramente su influencia en la política exterior cuando se analizan ciertas “inconsistencias” respecto a los “principios de política” aceptados. El caso de Sudáfrica durante la etapa del Apartheid es un ejemplo relevante. Los intereses de las grandes y poderosas corporaciones financieras sudafricanas, aparecían conectados a los de importantes corporaciones multinacionales norteamericanas, algunas de las cuales durante el gobierno de Ronald Reagan aportaron buena parte de los principales funcionarios dedicados a la política exterior de ese país. El propio Alexander Haig, cuando era Secretario de Estado afirmaba, en 1981 que “Sólo manteniendo buenas relaciones con Sudáfrica, los Estados Unidos podía esperar influir en las actitudes de Sudáfrica”. Esta idea sería básica en la formulación del “compromiso constructivo” de los Estados Unidos con Sudáfrica. Esta bien documentado el vínculo de esas figuras en el “mundo corporativo”. Alexander Haig era Presidente de United Technologies, la importante corporación dedicada a la producción de bienes para la defensa y a la vez había sido director del Chase. William French Smith, Secretario de Justicia era socio de Gibson Dunn & Crutcher, una importante firma legal que sirve a corporaciones como AMAX, Donald T. Regan, Secretario del Tesoro, había sido presidente de la importante firma de inversiones Merril Lynch, el Director de la CIA, William J Casey era socio de la firma legal Rogers & Wells, el Secretario del Comercio Malcolm Baldrige fue director de Bendix Corporation y el Secretario de Defensa Caspar Weinberger fue consejero legal de Bechtel Corporation.190 Es decir, las corporaciones multinacionales y las firmas legales que forman parte de la estructura de poder se vinculan con la esfera política no sólo mediante la influencia del financiamiento de las campañas por diversos medios, ni mediante sus propias acciones dentro de su amplio ámbito de acción - el sector privado de la economía -, sino que aportan como funcionarios “políticos” hombres pertenecientes a ese sector.

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Quizás el vínculo más claro en la articulación de la estructura de poder entre las corporaciones multinacionales y las instancias del poder del gobierno norteamericano se exprese entre las corporaciones concentradas en la producción para la defensa y la aprobación de enormes presupuestos militares que obedecían, supuestamente, a una racionalidad política, calzada ideológicamente por el concepto de la seguridad nacional y la necesidad de preservar los intereses de la nación ante las amenazas y retos externos. Así los gastos militares se han convertido en una forma principal de financiamiento del gobierno a las investigaciones que realizan estas corporaciones, que luego se traduce en el liderazgo y competitividad que pueden mostrar las corporaciones multinacionales norteamericanas. La aviación militar, por ejemplo, ha sido siempre la fuente de la aviación comercial norteamericana. Tanto la Boeing, como la MC Donnell Douglas han sido de los principales contratistas del Departamento de Defensa por muchos años. Pero como productores de naves para la aviación comercial y otros medios relacionados estas mismas corporaciones tienen una amplia dependencia del comercio exterior (48.8%) la Boeing y (33.8%) MC Donnell Douglas.191 En otras palabras, los vínculos que se crean dentro de la estructura del capital financiero norteamericano, articulados dentro de su estructura de poder en los grupos financieros, de influencia decisiva sobre la política exterior del gobierno norteamericano, sirven de base teórico conceptual para comprender la funcionalidad del aparato político del gobierno para su clase dominante estructurada en corporaciones, fundaciones, centros de pensamiento y otras instancias mediadoras que les garantizan, por lo menos, una cuota de poder asimétrica respecto al resto de la sociedad y en realidad la identificación de sus intereses, como los intereses nacionales que permitirán definir coherentemente las políticas de “seguridad nacional”. Tal nivel de abstracción sería inútil al análisis concreto de los problemas específicos de las relaciones políticas contemporáneas de los Estados Unidos con otros países si no se expresa en niveles más concretos, como son los agregados del comercio y las inversiones, los niveles de la deuda pública y privada con cada país, así como la identificación de corporaciones específicas con alguno de estos intereses en el país o problema que se trate. Estudios recientes del lado de los Estados Unidos confirman lo adecuado de este tipo de análisis a la hora del proceso de conformación de la política en el cual estos actores políticos, las corporaciones multinacionales, las instancias intermedias y sus representantes en el gobierno tienden a sopesar cada vez con más énfasis, sobre todo en la actual etapa de la Posguerra Fría, la contraposición de intereses económicos contra políticas de sanciones económicas. Esta contradicción debe aportar nuevas posibilidades en el análisis de la conformación de la política exterior norteamericana en la medida que logre esclarecer cómo deben ser balanceadas las “preocupaciones económicas” con las prioridades de la política exterior de los Estados Unidos. Instituciones de la esfera mediadora que actualmente actúan en este sentido específicamente puede señalarse el Council on Competitiveness creada en 1986 como una organización sin fines de lucro y no partidista, con el objetivo de aumentar la capacidad de las corporaciones norteamericanas y sus trabajadores de competir en el exterior al tiempo que se incrementa el nivel de vida interno.

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Para ello sugieren como la primera de sus recomendaciones de una investigación realizada en 1994 “implementar completamente la nueva prioridad en los intereses económicos en el proceso de toma de decisiones de la política exterior de los Estados Unidos.” Ellos consideran que el departamento del Comercio, el Tesoro y U.S. Trade Representative, y otros -- no están con frecuencia involucrados en el proceso de toma de decisiones de la política exterior y aunque reconocen la incorporación del National Economic Council como un paso positivo para llevar la perspectiva económica a ese proceso, piensan debe asignársele mayores recursos para que puedan representar esos intereses de manera más completa.192 Este último aspecto parece confirmar la interpretación de que la economía debe desempeñar una función cada vez más integrada o balanceada de los intereses económicos. Ello no debe interpretarse, por supuesto, como un proceso lineal y acabado, por el momento y en los próximos años se mantendrá la preeminencia de los intereses de seguridad nacional, supuestamente contentivos de los económicos, en contraposición a estos últimos, entendidos de modo más estrecho. La clase o élite gobernante en los Estados Unidos, aunque sabe que una de las bases del poder y actual liderazgo se lo debe al potencial económico, sabe también que es difícil presentar una estrategia de política exterior apoyada solamente en estos aspectos. Se requiere de una concepción ideológica y política para conducir las relaciones internacionales y el sostenimiento del liderazgo que tome en cuenta también, en ocasiones con mayor énfasis, según sea el caso, la perspectiva política y militar.

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Los Grupos de Interés en el Proceso de Conformación de la Política Exterior Norteamericana Lic. Rosa Ma. Lobaina Barthelemy La denominación de grupo de interés o lobby - a menudo también vista como grupo de presión - se da a una forma característica de las tantas que adoptan los círculos empresariales del sector privado para influir en el proceso de formulación de la política. Además, en la misma se incluyen los intereses de otras clases y sectores específicos de la sociedad que de igual manera buscan influencia en el ejercicio del poder, como pueden ser grupos que expresan intereses étnicos, sociales, etc. Se entiende que no debe confundirse el término grupo de interés con otros tipos de asociaciones u organizaciones, como pueden ser ciertas organizaciones no gubernamentales (ONG). De hecho, lo que diferencia a aquellos de estas últimas es precisamente el carácter institucional de los primeros con el fin establecido de influir en la conformación de la política a través de diversos medios, entre los cuales se destaca el financiamiento electoral. Esta afirmación no desconoce que las organizaciones no gubernamentales también pueden dirigir su atención hacia el mencionado proceso en su accionar con el Estado, pero su historia, medios de influencia y objetivos institucionales difieren de los grupos de presión. La actividad de los grupos de presión en Estados Unidos es una forma de discurso político protegida por la Primera Enmienda de la Constitución, por lo que no puede ser abolida ni limitada como se quisiera. De hecho, fue reconocida desde el surgimiento de la nación, teniendo un impacto significativo en las actitudes y el comportamiento político. Sin embargo, los grupos de interés surgieron estigmatizados por la imagen negativa de la labor que realizaban. James Madison, uno de los padres fundadores de la Constitución norteamericana se refirió a ello en el número 10 de The Federalist193, donde lo identificó como facción, al argumentar en contra de su influencia perniciosa, a la vez que reconocía que no podía evitarse al formar parte de la democracia, aunque sí había que pensar como controlar sus efectos. De hecho, desde el propio proceso que dio lugar a la Constitución se pusieron en evidencia las causas e intereses de las distintas facciones existentes y, como irónicamente apunta un estudio del subcomité de Relaciones Intergubernamentales194, el propio Madison, Hamilton, Washington y sus colegas federalistas habían formado una de las más exitosas campañas cabilderas en la historia de Estados Unidos, al guiar las deliberaciones de la Convención de Philadelphia de 1787 y asegurar sus ideas a través de la Constitución. En aquellos tiempos los grupos de interés desarrollaban sus actividades esencialmente a través de individuos o de coaliciones ad hoc, establecidas con propósitos específicos y llevados adelante sólo por un período limitado. Lo característico era la aureola de corrupción y los conflictos de intereses que los acompañaban. Por entonces apareció el término lobbyist, referido a la persona con capacidad de ejercer algún control sobre las legislaturas a su favor, lo que de una manera u otra fue objeto de varios escándalos que, a la postre, ha resultado ser un trabajo reconocido y aceptado en la sociedad195. De manera que entre 1830 y 1840 se organizaron sobre todo asociaciones religiosas y grupos antiesclavistas, proceso que continuó en ascenso al vincularse a la propia transición que

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experimentaba Estados Unidos a mediados del siglo XIX, de una república agraria a una nación industrial moderna. La Guerra Civil favoreció e intensificó esa transformación, mientras el Gobierno Federal y la ciudad de Washington se convertían en puntos focales de los esfuerzos de varios intereses comerciales y el crecimiento de sus representantes o agentes. Así, en los años 60 de aquella centuria emergieron los sindicatos de artesanos, los Granger (logias para el fomento de la agricultura) y varias organizaciones fraternales, pero lo más significativo fue la puja entre los agentes de varios grupos que representaban intereses financieros porque el Congreso aprobara sus proyectos particulares en lo que sería la construcción del ferrocarril transcontinental196. Esto último fue un proceso que corrió aparejado al aumento del valor de la tierra y de legislaciones sobre el particular y una extraordinaria expansión industrial que marcó, a partir del fin de la Guerra Civil el comienzo de la Era Dorada en Estados Unidos, un período caracterizado por el creciente poder del capital y los grandes cambios sociales. Paralelo al desarrollo que experimentaba la sociedad norteamericana, los viejos agentes individuales de intereses que habían promovido numerosas leyes consideradas por ellos apropiadas, comenzaron a ser reemplazadas por representantes de varios intereses en el último tercio del siglo XIX. Así, entre 1880 y 1890, además del lobby del ferrocarril, las asociaciones de negociantes y agentes industriales desarrollaban intensas gestiones por mantener altas tarifas a las manufacturas importadas, entre otras cuestiones. De una manera u otra, esas experiencias fueron parte del proceso de creación, fomento y desarrollo de los grupos de interés en Estados Unidos, que cada vez más se vinculaban al proceso de conformación de la política estadounidense y a los mecanismos de las ramas del gobierno federal, a la vez que eran rechazadas por sus vínculos a escándalos nacionales. Fue durante ese período, en 1876, que la Cámara adoptó una resolución en la que se requería que todos los lobbyists se registraran con el secretario de ésta, lo que marcó el primer esfuerzo congresional por regular la actuación de los lobbies. Esta pequeña acción que no logró pasar en el Senado, fue más activa en varias legislaturas de los Estados, que consideraban esas funciones como felonías y promotoras de corrupción, por lo que debían ser rechazadas por ley.197 De hecho, desde aquel primer paso y en las tres primeras décadas del siglo XX, el Congreso ejecutó numerosas investigaciones sobre los lobbies y la actividad de los lobbyists, tratando de regularlos. Paradójicamente, el período coincide con ser la gran era de creación de organizaciones, al surgir reconocidos grupos como la Chamber of Commerce, la National Asociation of Manufactures, la American Medical Asociation, la Urban League, la American Farm Bureau, la National Catholic Welfare Conference, la NAACP, el American Jewish Committee y la Anti-Defamation League. También es ampliamente reconocido, y así lo refieren varios autores, como, a pesar del rechazo de que eran objeto los grupos de interés, el número de estos aumentó después del New Deal de los años 30, paralelamente al crecimiento en los gastos federales y a la expansión de la autoridad en nuevas áreas, proliferando de manera significativa en los años 60 y 70. En las últimas cuatro décadas, el gobierno federal, devenido en una tremenda fuerza en la vida de la nación, ha expandiendo así las áreas donde los cambios en la política federal podría significar un éxito o un fracaso para los grupos de interés.

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Varios autores como James Q. Wilson198 y, Richard A Watson199, entre otros, se refieren al crecimiento de los grupos de interés, en lo particular, en determinados períodos históricos, desde la perspectiva de cuatro factores esenciales que influyen, a saber: • El amplio desarrollo económico crea nuevos intereses y redefine los viejos. De esa manera,

la revolución agrícola creó nuevas perspectivas para los granjeros, organizándose en coaliciones para canalizar sus intereses. Lo mismo sucedió con la revolución industrial y la organización de los obreros en sindicatos.

• La propia política del gobierno ayuda a crear los grupos de interés. La participación en una guerra genera los veteranos y estos promueven demandas.

• La aparición de líderes ante determinados movimientos sociales. • La expansión del gobierno en una determinada área estimula la propagación de grupos

interesados en aquella. La proliferación que han tenido los grupos de interés en los años más recientes hace prácticamente imposible a los analistas políticos determinar el número exacto de los lobbyists registrados en Washington en la amplia lista de consultores políticos, abogados, representantes exteriores, especialistas, defensores de los consumidores, representantes de asociaciones de negocios y especialistas en asuntos gubernamentales, entre otros. Lo cierto es que el incremento de los grupos de interés se debe en esencia a tres causas fundamentales: • El cada vez mayor número de divisiones en la sociedad norteamericana, por niveles de

ingreso, ocupación, diversidad étnica y racial, etc. • El sistema constitucional de los Estados Unidos que, por su descentralización, contribuye a la

multiplicación de los puntos en los que los grupos de interés pueden lograr acceso al gobierno, por lo que son más las posibilidades de influir en la política y, de hecho, ello estimula a que un mayor número de grupos trate de hacerlo.

• La debilidad de los partidos políticos, sobre todo en las últimas décadas, al hallarse inmersos en profundos procesos de división y crisis.

Los tres argumentos en la práctica se combinan de manera tal que permiten expresar a los grupos de interés no sólo un crecimiento notable en el orden cuantitativo, sino que también resulta evidente la acción participativa en el proceso de elaboración de las políticas en lo que Charles E. Lindblom cualifica como "el juego del poder", en cuya lista figuran los lobbies, junto a los funcionarios gubernamentales, a los líderes de los partidos y a un reducido número "de ciudadanos sumamente activos".200 El impacto de los grupos de interés en ese juego de poder se manifiesta en el proceso de elaboración de las políticas interna y externa, siendo de gran fuerza, al expresar los vínculos estrechos de intereses socio-económicos, políticos e internacionales, sobre todo del sector privado de los negocios, con los del aparato estatal.

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Estructura y funcionamiento de los grupos de interés

En ocasiones se tiende a creer que un grupo de interés o lobby es cualquier asociación de personas que comparten determinada actitud con respecto a algún asunto y hacen reclamaciones o demandas al estado o a otros miembros de la sociedad en relación con éste. Pero no todos los grupos se ajustan a esa descripción y, de hecho, el término como tal no es del todo preciso. En la bibliografía politológica son abundantes los análisis sobre el particular. Lindblom resume que se debe entender por actividades de grupos de interés:

" Todas las interacciones a través de las cuales los individuos y grupos privados sin autoridad gubernamental pretenden influir en las políticas públicas junto con las interacciones e influencias de los funcionarios del gobierno que van más allá del uso directo de su autoridad. Realizando estas actividades, los grupos privados, individuos y grupos gubernamentales juegan un papel indispensable en la formulación de las políticas públicas".201

De cualquier manera, lo significativo es que los grupos de interés político actúan de igual forma en los procesos de elaboración de las políticas interna y exterior. Para ello disponen de dos métodos básicos en el intento por influir en los funcionarios y, por consecuencia, en la formulación de determinada política. A saber, esos métodos son: el directo, a través del contacto con legisladores o su Staff, y con funcionarios ejecutivos, la testificación en las audiencias congresionales, el aporte de información técnica o política en asuntos importantes, las contribuciones financieras de campaña a través de los Comité de Acción Política (PAC's), etc.; y el indirecto, sobre todo por el uso de las campañas de prensa, la formación de coaliciones, las protestas y el boycott, entre otras cuestiones. El objetivo es uno, buscar beneficios positivos o tratar de impedir que se emprenda alguna acción. En esencia, puede resumirse que los grupos de interés tratan de alcanzar los objetivos políticos por medios particulares. Esta es una de las características que distingue al grupo de interés del partido político, el cual centra su atención prácticamente en el proceso político electoral, además de que los métodos primarios mediante los cuales ambos tratan de alcanzar sus fines son distintos. Los segundos buscan ocupar puestos gubernamentales al postular candidatos, mientras los primeros generalmente persiguen influir en los actos de los funcionarios que ya ocupan esos cargos. Tal diferenciación sólo es cuestión de énfasis; la separación de la labor política de los dos tipos de organizaciones no es total. Algunos grupos de interés gestionan sus influencias en la selección de funcionarios políticos porque piensan que determinadas personas ofrecen más posibilidades que otras de seguir los cursos de acción deseados. Pero lo cierto es que los propósitos fundamentales de los dos tipos de organizaciones difieren. Los partidos políticos siempre postulan candidatos para los cargos administrativos y los problemas no suelen constituir un factor importante en las campañas. Los grupos de interés generalmente tratan de influir en los funcionarios con relación a problemas por los cuales se preocupan esos grupos, y esa influencia se busca desde las propias campañas electorales, cuando esos grupos ponen a funcionar las maquinarias financieras en apoyo de los candidatos que pretenden sumar a sus objetivos.

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Desde luego, una cosa es hablar de política y otra hacer algo respecto a un problema político. Los grupos que emprenden acción política difieren en la medida en que lo hacen. Algunos sólo intervienen en cuestiones políticas en contadas ocasiones, mientras otros lo hacen constantemente. Asimismo varían en cuanto al alcance de las actividades políticas y sus estrategias varían de acuerdo al nivel de influencia y del tipo de grupo o coalición de que se trate. Se entiende que existen dos tipos de grupos: los de intereses institucionales y los de intereses de los miembros202. Los intereses institucionales incluyen a individuos u organizaciones que representan a las organizaciones habitualmente mayores, como firmas de negocios, gobiernos locales, fundaciones, universidades. Pueden ser representadas por abogados o expertos en relaciones públicas. Otro tipo es el de las asociaciones comerciales o gubernamentales. Los intereses de los miembros comprenden las organizaciones de solidaridad, las de incentivos materiales y los grupos de interés público, con un aumento e impacto considerable en los años 60 y 70 del actual siglo. Los grupos económicos por lo regular intervienen políticamente en una gran variedad de asuntos. Incluye grupos de interés comercial, grupos de interés agrícola y grupos de interés laboral, que en el transcurso del tiempo, motivados por una amplia constelación de intereses como el comercio, la agricultura y la mano de obra, han participado de manera activa y efectiva en el proceso político norteamericano, es decir, en la conformación de las políticas doméstica y exterior. De hecho, los grupos de negocios constituyen los lobbies más importantes, al ser los que más fuertemente están conectados con la política doméstica y la realidad económica, por sus altos niveles de contacto en el proceso de hacer la política, la experiencia en entender el mencionado proceso, las sofisticadas técnicas de lobby de que están armados y los contactos estrechos que mantienen en el Congreso y el Ejecutivo norteamericanos. También resulta significativo que en las últimas décadas otros grupos han demostrado tener una influencia importante en la política de Estados Unidos, los que representan a los empleados del gobierno, los que promueven la lucha más general por el interés público, los que se concentran en un solo asunto y aquellos cuyo carácter es ideológico. En la politología se mantiene la discusión sobre la participación de los funcionarios gubernamentales como actores de los grupos de interés. De hecho existe la tendencia a reconocer que "muchas de las actividades de los funcionarios para influir en el proceso de políticas públicas es a menudo muy parecida a la de los grupos de interés privado"203. En este sentido se habla de cómo la Junta de Jefes de Staff desempeña el papel de grupo de interés al influir en el Congreso, lo mismo que los congresistas intentan influir en el Departamento de Defensa en cuestiones específicas como puede ser incentivarle a situar instalaciones militares en el distrito de un legislador. Lindblom argumenta que cuando los funcionarios públicos actúan como grupo de interés, lo hacen principalmente a causa de las posiciones en las que las reglas del gobierno, especialmente la de distribución de autoridad, les ha situado.204 Esta es una participación plagada de ambigüedades en la que es difícil discernir entre la tarea que realiza un funcionario gubernamental al cumplir con su posición como tal (voto en el

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Congreso, veto presidencial, órdenes ejecutivas, etc.) de la que realiza al influir como normalmente lo hace una persona sin autoridad205. Los grupos con un interés general (público) han participado en la política norteamericana desde hace varios años, pero sus organizaciones formadas a nivel nacional datan de finales de los años '60 y principios de los '70 del actual siglo. Las más conocidas son las organizadas por Ralph Nader, defensor de los consumidores y político con pretensiones de lograr la presidencia en los últimos años, como Public Citizen (con unos doscientos mil contribuyentes), entre otras; y la creada por John Gardner, ex Secretario de Salud, Educación y Bienestar, nombrada Common Cause, asociación que ha recibido importantes contribuciones de fundaciones y corporaciones, además de las cuotas de afiliación para financiar sus actividades.206 Estas organizaciones difieren entre sí. Los grupos de Nader se inclinan más que los de Gardner por participar en asuntos concretos, sobre todo en los problemas económicos, del consumidor y ambientales, mientras que Common Cause dirige la mayor parte de las acciones al Congreso y a las legislaturas de los estados, sobre todo en lo que concierne a los problemas de la democracia, el sistema bipartidista, la corrupción vinculada a los PAC's y a los fondos financieros de las campañas. A pesar de las diferencias, estas no han sido absolutas. De manera que Common Cause ha apoyado aspectos concretos de la política exterior norteamericana, como la terminación de la guerra de Vietnam, la lucha por el control de las armas nucleares, la oposición al avión de transporte supersónico y al bombardero B-1. Mientras, Nader y los asociados emprendieron en su momento el Congress Project que elaboró un perfil de cada uno de los congresistas que buscaban la reelección en 1972, y otro de sus grupos, Congress Watch, se ocupaba de llevar los asuntos que le preocupaban ante el órgano legislativo federal. En la actualidad, Common Cause y Congress Project han unido sus fuerzas en intereses comunes como la reforma fiscal y los factores ambientales. Los grupos que se ocupan de un asunto específico (monotemáticos) concentran sus actividades - a diferencia de los anteriores - en determinados problemas. Estos no son nuevos en la política norteamericana, pero se han afirmado en las últimas tres décadas ante problemas sociales polémicos como el aborto, el transporte escolar obligatorio para la integración social y el control de armas de fuego. Como regla tienden a tener una influencia particular sobre el tema de interés y la dispersión es menor. También estos últimos se relacionan con los derechos constitucionales básicos, y recurren a estrategias para tratar de pasar enmiendas a la Constitución. Entre ellos pueden mencionarse la National Taxpayer Union, los grupos anti-aborto, English Only, etc. Por último, los grupos ideológicos, o sea, los que se forman por una preocupación por los valores morales y filosóficos fundamentales, han participado activamente en la política norteamericana desde hace bastante tiempo en apoyo de las normas morales, los valores familiares tradicionales y el "americanismo", que incluía a otras organizaciones conservadoras que usaron la televisión y la radio para llegar a sus seguidores. En esencia, se han preocupado por el estilo de vida de los homosexuales y la pornografía, el aborto y la desaprobación de la oración en las escuelas públicas. Por lo menos en teoría, los grupos de interés tienen una estructura interna democrática en el sentido de que sus miembros comunes tienen voz y voto en las decisiones políticas y en la selección de representantes.

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De manera que los principios de funcionamiento de un grupo de interés por su forma contemplan que las pocas personas que manejan los asuntos de la organización son responsables ante la mayoría, a través de las instituciones y procedimientos representativos. Sin embargo, dicho sea de paso, el gobierno interno de la mayoría de los grupos de interés funciona precisamente al contrario: una minoría activa maneja la organización, mientras que los miembros comunes ejercen relativamente poco control sobre sus activos. Lindblom señala al respecto que, junto a otras élites, como los famosos, los formuladores de políticas públicas y empresarios, se puede designar a los líderes de los grupos de interés como otra élite, que incluye a personas de gran influencia y a personas más ocupadas que influyentes.207 De hecho, diversos factores contribuyen a la mencionada situación interna de los grupos de interés. Por una parte, la minoría activa tiene ciertas ventajas al tratar con los miembros ordinarios. Además de conocer a fondo los asuntos del grupo, la experiencia que los líderes adquieren en el cargo les permite desarrollar habilidades administrativas y políticas que pocos miembros regulares pueden igualar. También están en posición de dominar los asuntos del grupo de varias maneras: nombran a las personas "adecuadas" para las posiciones claves, determinan qué puntos de vista se publicarán en los periódicos o revistas de la organización y cuidan de que las finanzas internas se usen para los fines convenientes. El gobierno de la minoría activa también se ve favorecido por el hecho de que en el gobierno interno de la mayoría de los grupos de interés no se aplica la teoría del check and balance (balance y equilibrio). Por lo general no existe una oposición organizada; tampoco hay un grupo opositor de funcionarios permanentes que contrarreste las ambiciones de los líderes. Esto es lo que se manifiesta en la mayoría de los grupos de interés en Estados Unidos, pero, desde luego, la minoría activa o élite no siempre puede controlar a todas las organizaciones, como tampoco tienen los líderes de un grupo éxito completo en cuanto a imponer sus ideas y políticas a los miembros ordinarios. No obstante, la mayoría de los grupos de interés pueden llegar a acuerdos importantes en cuanto a las metas y políticas de la organización. Veamos de qué técnicas se valen para influir en los funcionarios gubernamentales a fin de lograr que adopten esas políticas. Para lograr la finalidad fundamental de influir en la política pública, un grupo de interés político busca la manera de tener "contacto" con quienes toman las decisiones oficiales, es decir, la oportunidad de presentarles sus puntos de vista. En el caso del grupo de interés, sin embargo, el acceso implica algo más que el simple contacto con quienes toman las decisiones. Implica también una buena disposición a considerar los puntos de vista del grupo, independientemente de que el funcionario decida en última instancia adoptarlos o no. Al proceso mediante el cual los grupos de interés buscan entrar en contacto con los funcionarios públicos se le llama lobbying. Proviene del procedimiento común entre estos que consiste en hacer que sus representantes frecuenten las salas o lobbies de las oficinas de gobierno para ponerse en contacto con funcionarios. El politólogo Lester Milbrath, estudioso del tema, define el lobbying como la actividad mediante la cual el encargado de la misma - el lobbyist - se comunica con una persona del gobierno con facultad para tomar decisiones, a fin de tratar de influir en lo que hará esta (o no hará) respecto a determinado asunto. Aunque son diferentes las técnicas que aplican para influir entre los legisladores y funcionarios del ejecutivo de los que aplican para acercarse a los jueces208.

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Como lo señala toda la literatura politológica que aborda el tema de los grupos de interés, estos hacen varias gestiones para lograr presentar sus puntos de vista a los funcionarios del gobierno. Las grandes asociaciones y empresas comerciales que tienen oficinas en Washington, típicamente usan a sus propios ejecutivos como encargados de la actividad de lobbying, como lo hacen también los sindicatos nacionales de trabajadores asentados allí. Los grupos cuyas oficinas están en otra parte tienen que depender de un "representante en Washington" o un abogado que se encargará de sus actividades de lobbying ante los funcionarios del poder legislativo y ejecutivo. También pueden usarse a intermediarios neutrales, lo mismo que el envío de cartas a los legisladores y funcionarios gubernamentales de la rama ejecutiva o la conversación directa con los legisladores al regresar a su lugar de origen con motivo de una campaña o una visita, que los miembros individuales visiten a sus legisladores cuando van a Washington y, quizá el procedimiento más eficaz de todos, celebrar una conferencia en la capital de la nación para que quienes hacen las leyes y las políticas sepan de primera mano cuanto se interesan las personas y los grupos por un asunto en particular. En ocasiones, se utiliza la unión entre grupos en un esfuerzo común a fin de demostrar a los políticos que la causa interesa a diversos sectores norteamericanos. Esto se da con frecuencia en grupos ambientalistas y en los que se interesan en el control de la carrera armamentista. Se truecan favores con ventajas políticas, además de que también los miembros de los diversos grupos de interés comparten ciertos valores y aptitudes políticas fundamentales. También se trabaja por dar forma a las actitudes del público con respecto a los problemas al utilizar a los miembros de la organización para influir en la opinión pública en general. Otra forma es utilizar el testimonio de autoridades independientes para convencer al público de los méritos y justeza de un determinado punto de vista, sobre todo en cuestiones polémicas. Se recurre, además, a organizaciones intermediarias y medios de comunicación como columnas en los diarios, "cartas al editor", editoriales "enlatados", la televisión, etc. De manera que la práctica del lobbying se ha vuelto cada vez más compleja y elaborada en el transcurso de los años a medida que los representantes de los grupos de interés han dirigido sus esfuerzos hacia un conjunto más amplio de objetivos y utilizado una mayor variedad de técnicas en su lucha por influir en la conformación de la política. Mientras que en otros tiempos las comunicaciones iban dirigidas esencialmente a los legisladores, en la actualidad los lobbyist han ampliado su labor hacia el poder ejecutivo, donde se toman cada vez más decisiones que interesan a los grupos particulares. Al mismo tiempo, los lobbyists han ampliado sus actividades para abarcar diversos intermediarios, incluyendo al público en general, que los pueden ayudar en ese sentido. También las técnicas de lobbying han experimentado cambios en la medida en que los grupos de interés emplean métodos modernos, influyendo en las actitudes del público a través de los medios de comunicación y las telecomunicaciones. Junto con esos cambios ha surgido una acción complementaria: mantener abiertos los canales de comunicación con quienes toman las decisiones, de manera que la actividad futura de los lobbying sea eficaz. Dicho de otro modo, los lobbyist tratan de establecer buenas relaciones con

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los legisladores y los funcionarios ejecutivos para garantizar que sus mensajes serán bien recibidos. Además, tratan de dejar impresión favorable en el público norteamericano. Cualquiera que sea el arreglo, los grupos de interés buscan a personas que posean información y habilidades que las conviertan en representantes eficientes de la actividad del lobbying, como son los antiguos representantes y senadores, por ser personas versadas en determinada legislación, que entienden las complejidades del proceso legislativo y tienen contactos en el Congreso. Además se valen de antiguos funcionarios de la rama ejecutiva, donde se toman cada vez más decisiones críticas. Los encargados de la actividad de lobbying que tratan de influir en el Congreso tienen diversas alternativas. Como la aprobación o rechazo de los proyectos legislativos depende en gran parte de los Comités del Congreso que lo estudian inicialmente, los lobbyist se presentan entre esos comités para expresar el punto de vista de su grupo respecto a una legislación pendiente. Este procedimiento les permite hablar con varios legisladores influyentes a la vez y ello queda registrado en los escritos de las audiencias. Por supuesto, la conversación directa con los legisladores es vista como una técnica más eficaz de persuasión que la presentación ante los comités y es aplicable a las comunicaciones directas con funcionarios del poder ejecutivo, con los cuales es cada vez mayor la actividad de lobbying y el que también celebra audiencias oficiales para recibir el testimonio de los grupos particulares. Lo significativo de todo este mecanismo es que el sistema de relaciones existente entre los comités congresionales, las agencias gubernamentales y los grupos de interés es denominado en la bibliografía especializada, como "triángulo de hierro", basado en la alianza creada entre estos para su mutuo beneficio y en el logro del interés político. En la práctica resulta bastante efectivo. El lobbying también recurre a intermediarios para tratar de influir en quienes toman las decisiones, sobre todo en los empleados y auxiliares de los congresistas y funcionarios ejecutivos, amigos personales. Pero para llegar hasta los que hacen las políticas son más útiles los electores, sobre todo aquellos que están en situación de influir en su carrera política. En ese sentido, los lobbies presentan demandas como si fueran los electores o como electores que son. Los lobbyists recurren a los intermediarios, además, como una manera de aumentar el número de personas interesadas en un cambio particular. Al ampliar su público esperan aumentar el apoyo político (o la oposición) de un programa que interesa a su grupo. En este sentido, Watson señala que la relación entre los funcionarios administrativos y los grupos de interés es un proceso bidireccional: los grupos de interés no sólo imponen demandas a los funcionarios; sirven también como bases de apoyo potenciales para esos funcionarios. De manera que los lobbyists pueden mantener abiertos los canales de comunicación con quienes hacen las leyes y con los miembros en poder ejecutivo, al emprender acciones que para ellos tienen valor209. El apoyo básico que un grupo de interés le puede brindar a un funcionario consiste en ayudarle, por principio, a obtener el cargo. Si el candidato aspira a un cargo por designación, los representantes del grupo pueden hacer uso de todas las influencias políticas que tengan para que las personas encargadas de la designación lo tomen en cuenta. Ello se ve con frecuencia

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en los nombramientos para cargos importantes del poder ejecutivo y de los tribunales federales. De esa forma se asegura la influencia en la toma de decisiones políticas en fallos legales. Los grupos de interés también están en situación de proporcionar apoyo político importante a la persona que aspira a un cargo de elección a través de contribuciones financieras a la campaña, al brindar información o escritos de discursos políticos, así como auditorio para los mismos, haciendo publicidad favorable, ayudando a que los electores se registren y acudan a votar. Lo interesante es que ese apoyo se puede brindar a varios candidatos a la vez a fin de asegurar el acceso al ganador. En este sentido entran a funcionar los PAC's de los grupos de interés, más de la mitad de los cuales están patrocinados por corporaciones, aproximadamente una décima parte por sindicatos y el resto por una variedad de grupos, entre ellos los ideológicos210. La mayoría de los PAC's distribuyen pequeñas sumas entre muchos candidatos y por ley ninguno puede dar más de 5 mil dólares a cualquiera de ellos por cada campaña; de manera que en total dan hasta 10 mil dólares, divididos entre las elecciones primarias y las generales. Además, miembros de éstos también pueden dar no más de mil dólares de forma individual a candidatos federales en cualquier campaña. Existe una leve correlación entre las distribuciones de estos y los votos en aquellos problemas en que la mayor parte de los votantes no tienen intereses, pero esa correlación, incluso aquí, puede resultar engañosa, dado que los mismos grupos que dan el dinero llevan a cabo intensas campañas de lobbying. Además, la ley no limita cuánto puede recibir un candidato por la combinación de contribuciones de los comités. La legislación sobre los PAC's ha sido objeto de discusión desde 1971, año en que se aprobó la Federal Election Campaign Act-FECA, ley que incluye las reglas básicas sobre el financiamiento de las campañas electorales, enmendada en 1976 y con serios intentos por modificar en sucesivas sesiones congresionales durante los años 1977, 1978 y 1979. Sin embargo, este es un debate que continuó en los años '80 y aún en los '90, con proyectos introducidos sin resultados que modifiquen lo estipulado en términos de financiamiento de las campañas como vía de lograr influencia política por parte de los lobbies. Este es un debate que incluye problemas éticos en el órgano legislativo norteamericano, donde lo evidente es que la influencia de los lobbies es cada vez más perniciosa, sobre todo a través del impacto que tiene el dinero de los PAC's sobre la inclinación del voto de los miembros del Congreso y en la formulación de determinadas políticas.

Legislación de la práctica de lobbying El Congreso de Estados Unidos aprobó en 1946 la Federal Regulation of Lobbying Act, que requiere que los grupos e individuos que buscan influir sobre la legislación se registren con el secretario del Senado y empleados de la Cámara, entregándoles informes financieros trimestrales. La Suprema Corte aprobó la ley, pero restringió su aplicación a los esfuerzos de los lobbyist en los que se realizan contactos directos con miembros del Congreso.211 La ley ha tenido pocos efectos prácticos de ahí que se hayan formulado varias sugestiones en pro de leyes más estrictas o mejor cumplidas. Pero, las imposiciones legales significativas sobre los grupos de interés no proceden de las leyes federales actuales sobre el lobbying - aun

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cuando puede cambiar -, sino del código de impuestos y las leyes que regulan el financiamiento de las campañas, lo que está sujeto a debate en la actualidad212. La actividad de lobbying es considerada en Estados Unidos como una manera legitima de influir en las políticas. Se le ha dado la aprobación constitucional reconociendo que cae dentro de los derechos básicos de la libertad de expresión y de petición garantizadas por las enmiendas primera y decimocuarta de la Constitución. Sin embargo, el Congreso ha impuesto dos tipos: 1) ciertos límites a la clase de actividades a las que pueden entregarse los grupos de interés; y 2) el requisito de que los lobbyists y las organizaciones revelen su identidad, así como ciertas condiciones acerca de sus operaciones. En ese sentido, el soborno (soft money) se considera fuera de las reglas del juego, pero no son pocos los casos comprobados sobre el particular. Además, la dificultad para cumplir estrictamente con la ley radica en que resulta casi imposible demostrar que un favor se hizo para un fin prohibido. La mayoría de los estudiosos consideran que esa legislación no logra evitar la existencia de acuerdos dudosos entre los representantes de los grupos de interés y los legisladores. De hecho, el caso de Newt Gingrich, líder de la mayoría republicana de la Cámara de Representantes, así lo atestigua. Como se ha visto, la actividad de los lobbyists en relación con las contribuciones financieras a las campañas políticas está limitada por la ley. De hecho, a ciertas organizaciones - como grupos de lobby de gobiernos extranjeros - les está prohibido hacer contribuciones a las campañas en las elecciones federales; a otros grupos se les imponen limitaciones en cuanto al importe de sus contribuciones. Con esas excepciones, por lo general los grupos de interés son libres de practicar el lobbying, aunque el Congreso y la opinión pública están en la posición de saber qué hacen esos grupos, aunque es dudoso aclarar la situación de todos. Se acepta de modo general, y en eso coincide toda la literatura, que la ley - se refiere a la ley federal de reglamentación del lobbying aprobada en 1946- contiene tantas evasivas que no ha resultado eficaz, los grupos evidentemente afectados por la ley eluden su aplicación alegando que gastan sus propios recursos para efectuar la práctica de lobbying, en lugar de solicitarlo a otras fuentes externas, o que los recursos que obtienen por fuera no se destinan a la "finalidad principal" de influir en el Congreso213. Sin embargo, el lobbying con las dependencias del ejecutivo o del público en general no está previsto por la ley, como tampoco lo está el testificar ante los comités legislativos. La ley también deja a criterio de los grupos el determinar la parte de sus desembolsos totales para la actividad del lobbying de la cual deben informar. Ello le permite realizar fuertes gastos alegando que la mayor parte del dinero se destina a investigación e información pública y no al contacto directo con el legislador. Por otro lado, hasta la información presentada carece casi enteramente de valor, puesto que ninguna dependencia está autorizada a investigar su veracidad ni a garantizar que las violaciones de la ley serán castigadas. Mientras esas deficiencias no sean corregidas, la ley no logrará su objetivo: la revelación de las actividades de los principales lobbyists y grupos de interés de los Estados Unidos214. Sin embargo, a pesar de la falta de una reglamentación legal efectiva del lobbying, los observadores de Washington opinan que la mayoría de las personas tienden a respetar las

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reglas informales del juego ante el temor de la negación del "contacto" y, por ende, a la posibilidad de influir a la toma de decisiones.

Perspectivas de la actividad de los grupos de interés en el proceso de conformación de la política exterior

La mayor parte de los conflictos importantes en las políticas de Estados Unidos - sobre política exterior, asuntos económicos, protección ambiental, etc.- son conflictos dentro del sector privado, de la clase media alta; son pues, conflictos entre élites políticamente activas. La actividad de un grupo de interés refleja esa división. Aunque es oportuno aclarar que los conflictos de los años 60' y 70' devinieron en movimientos más amplios y de alcance a todas las clases y sectores sociales de la sociedad norteamericana, que incluyó el movimiento hippie, el de los negros por sus derechos civiles y el organizado contra la guerra en Vietnam. En ese sentido, es menester considerar que el tamaño y la riqueza de los grupos de interés no mide con precisión su propia influencia, pero usualmente es determinante. Sin embargo, según sea el problema, la clave de la influencia política no está sólo en el dinero, sino en la habilidad para ganar una campaña en la prensa, movilizar una amplia correspondencia por correo, organizar una demostración de protesta, presentar demandas en un tribunal federal o suministrar información a los legisladores, etc. Durante la campaña por el fin de la guerra de Vietnam hubo dos grupos, uno que pensaba que la guerra había sido un error desde cualquier punto de vista y tenía que terminar; el otro se basaba en el criterio de que la guerra era moralmente una equivocación y sintomáticamente infectaba de males a la sociedad norteamericana. Esos grupos se combinaron en la oposición en el momento preciso hasta lograr que el sector corporativo se percatara que el conflicto bélico era un error y había que ponerle fin. El resultado es conocido. Por aquel entonces, los grupos de interés público tuvieron mucho que decir y parte de la bibliografía reconoce su papel.215 Lo importante a tener en cuenta es que de cualquier manera, los grupos de interés participan de forma activa en el proceso de elaboración de las políticas, específicamente en lo que resulta la labor de influir en los funcionarios gubernamentales que la formulan y toman las decisiones, además en la creación de estados de opinión en el público para que apoyen o rechacen esas decisiones. En este sentido no hay una regla que diferencie la actuación de los grupos de interés en la toma de decisiones políticas, sean de la política doméstica o de la exterior. Las técnicas y métodos utilizados son los mismos. Lo que sí está claro es que no todos los grupos tienen las mismas posibilidades ni iguales condiciones para acceder al proceso de elaboración de las políticas. Para el sector corporativo, la actividad como lobby "cuenta solamente como una actividad electoral que complementa el control sobre el gobierno que consigue mediante una situación privilegiada"216. De hecho, dispone de fondos de gran cuantía, de "fuentes públicas de financiamiento", de una organización disponible y eficiente y de "acceso" directo. Ello lo sitúa, como grupo de interés, por encima de cualquier otro. En el "juego de poder" eso es importante, pues es obvio que los grupos de interés "no ejercen ni pueden ejercer una misma influencia". Las reglas del juego les conceden influencia a unos u

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otros en ciertas áreas de política, como puede ser la contraposición entre los lobbies judío y árabe para una misma región geográfica. De hecho estos últimos han sido grupos de interés con una marcada influencia en la formulación de la política exterior norteamericana hacia el Mediano Oriente y el conflicto árabe-israelí. Es conocida la alianza entre Estados Unidos e Israel y la función que desempeña el lobby judío, uno de los más poderosos e influyentes grupos de interés en el escenario político estadounidense, donde la balanza se inclina hacia el apoyo de los asuntos que conciernen a éste, es decir, hacia el estado israelita. En el caso particular de América Latina son varios los lobbies, dada la diversidad de grupos con intereses en la política norteamericana hacia la región, además de los representantes gubernamentales y asociaciones privadas latinoamericanas y caribeñas en Washington. En términos concretos son diversos los aspectos que conciernen a intereses particulares y otros más generales en la política exterior norteamericana hacia América Latina y el Caribe. La crisis en América Central fue objeto en su momento (años 80') de un amplio debate en el que participaron muchos actores y en el que la ayuda a los "contra" nicaragüenses, por ejemplo, se convirtió en un conflicto que involucró a partidarios y opositores por igual. En materia económica son varios los grupos con intereses en la región, como son el Council of Americas, la Caribbean/Latin American Action, la Association of American Chambers of Commerce in Latin America y sindicatos afiliados a la AFL-CIO, con una influencia efectiva en ese sentido, lo que se manifestó durante el proceso de gestación del Tratado de Libre Comercio.217 Lo más evidente resulta la amplia diversidad de grupos que pretenden influir en la política de Estados Unidos hacia América Latina, sobre todo los grupos hispanos, cuyas limitaciones están dadas precisamente por esa diversidad y la fragmentación propia de los intereses que representan, ante el pequeño número de legisladores que tienen en el Congreso Federal. La excepción resulta ser el lobby cubano, representado por la Fundación Nacional Cubano-Americana (FNCA). La FNCA es un grupo de interés cuyo poder real es limitado, pero que ha sido efectivo por la oposición bipartidista en el gobierno norteamericano hacia la Revolución Cubana y la ausencia de un bloque que contrarreste la política que se promueve y ejecuta. Además, no puede soslayarse el nivel de influencia alcanzado por la fundación ante legisladores que han recibido el apoyo financiero del PAC y de miembros individuales de esta. Cualquiera que sea el grupo, lo cierto es que todos hacen uso de una variedad de estrategias a fin de influir en los formuladores de las políticas, sea a través del lobbying directo en las ramas Legislativa y Ejecutiva, como el indirecto. En el caso que nos ocupa, los grupos de interés dirigen su atención - en el Congreso- a tratar de influir en el staff y en los legisladores de los comités que tienen una mayor participación en el proceso de formulación de la política hacia América Latina, en esencia el Subcomité del Hemisferio Occidental del Comité de Relaciones Exteriores de la Cámara y el Comité de Relaciones Exteriores del Senado. Allí dirigen sus investigaciones, recursos financieros, asistencia y contribuciones de campaña a legisladores claves, además de la participación en las audiencias que conciernen a sus asuntos de interés.

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En la rama Ejecutiva, los grupos logran puntos de contacto en la Oficina de la Casa Blanca de Coordinación Pública218, aportando información y testimonios sobre aquellos aspectos que le interesan sean tomados en cuenta. Lo más importante a considerar es que en la historia más reciente, resulta insoslayable el nivel de influencia alcanzado por los grupos de interés o al menos algunos de ellos, en el proceso de formulación de la política exterior norteamericana, los que son vistos, participantes cada vez más sofisticados en el "juego del poder". La paradoja está en que mientras más se refleja la expansión del papel de los lobbies en el mencionado proceso, es además significativo que los actores ejecutivos y legislativos encaran una situación en la que es cada vez más difícil reconocer la legitimidad de las demandas y construir un sistema articulado de intereses domésticos que promuevan políticas exteriores exitosas hacia el futuro. Lo evidente es el rechazo al bienestar común al perseguirse intereses particulares. Los ejemplos sobran. Sin embargo, las diferencias de criterios entre lo que debe ser el bienestar común y los intereses particulares se torna problemático y esto tenderá a aumentar en el futuro, de manera que - como argumenta Lindblom -, "si la actividad de los grupos de interés se ajustaba a los temas de quién consigue qué, difícilmente podrán tratar los nuevos problemas de cuya solución depende el bienestar de todos"219, como son los del medio ambiente, el control de armas, el narcotráfico, la conservación de la energía, el control de la población y el crecimiento económico. Ello es reflejo de los propios límite que le impone el sistema, donde el nivel de influencia es relativo.

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Los "Tanques Pensantes" en el Proceso de Conformación de la Política Exterior Norteamericana Lic. Rosa López Oceguera El surgimiento y la proliferación de organizaciones privadas de investigación en la esfera de las Ciencias Sociales, íntimamente vinculadas al estudio de diversos sectores de la actividad económica, política y social de Estados Unidos, con el propósito de impactar en el proceso de conformación de la política, parecen responder a necesidades y complejidades del sistema político norteamericano como son la separación de poderes y la existencia de partidos políticos que funcionan fundamentalmente como coaliciones electorales. En el presente trabajo se hace un recorrido histórico acerca del origen y evolución de estas instituciones, se registra las tendencias de su dinámica más reciente y se adelantan algunas de las características de su influencia en la conformación de la política exterior estadounidense. Un estudio más profundo y detallado requeriría del análisis del impacto de algunos "tanques pensantes" en la política hacia determinados países o regiones durante un período significativo, lo cual sobrepasa los objetivos de esta investigación en su actual etapa.

Origen y Evolución de los "Tanques Pensantes" El término de "tanques pensantes" (think tanks), conque se denomina en el lenguaje coloquial a estas instituciones de investigación política, es el último de una lista de apelativos con que se han conocido a lo largo de la historia - "bancos de cerebros" (brain banks); "trust de cerebros" (brain trusts); fábricas de pensamiento" (think factories), etc. Este término se populariza en la década del sesenta y proviene de la jerga militar de la Segunda Guerra Mundial, en la que "tanque pensante" significaba un lugar seguro para discutir planes y estrategias.220 Se estima que existen en la actualidad más de 1000 "tanques pensantes" en Estados Unidos -100 de ellos en Washington, D.C.,221 pero este número es sólo un aproximado, ya que constantemente surgen unos y desaparecen otros. La mayoría de los "tanques pensantes" son organizaciones pequeñas, y en ocasiones efímeras, creadas para emprender proyectos específicos a corto plazo o para satisfacer las necesidades de investigación de la campaña electoral de un candidato. Bajo la rúbrica general de "tanques pensantes" se agrupa a una gran variedad de instituciones, que difieren ampliamente en cuanto a: - fuentes de financiamiento, a quienes van dirigidos sus resultados, - el equilibrio que establecen entre la investigación y la defensa de determinadas posiciones

políticas, - la gama de cuestiones políticas de que se ocupan, - el prestigio académico y la experiencia política de sus miembros, y - su orientación ideológica. A pesar de la diversidad y heterogeneidad, los "tanques pensantes" tienen una serie de características comunes, que son las siguientes: 1) Instituciones dedicadas a la investigación en el campo de las Ciencias Sociales. 2) Organizaciones privadas, no lucrativas. 3) Investigaciones y otras actividades (conferencias, seminarios, publicaciones) dirigidas a

influir en la conformación de la política.

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4) Operan fuera del proceso político formal. Estas características comunes sirven para situar a los "tanques pensantes" como un fenómeno singular, separado - aunque no desconectado- de otros fenómenos que vinculan el conocimiento académico con las funciones del Estado, como son los mecanismos institucionales (comisiones ad hoc, personal asesor ejecutivo y congresional, y agencias gubernamentales dedicadas a la investigación) y el papel que desempeña la actividad académica universitaria en la vida política del país. Por esa razón, la existencia de "tanques pensantes", y su evolución a lo largo del siglo XX, deben ser analizadas en un contexto mucho más amplio, que tome en cuenta la relación problemática entre Ciencia y Poder en las sociedades modernas, las particularidades del desarrollo de la Ciencias Sociales en Estados Unidos y las características del sistema político norteamericano. El surgimiento de los "tanques pensantes" en las primeras décadas de este siglo está asociado al ascenso general de los llamados "expertos" en el proceso político norteamericano desde finales del siglo XIX, lo que, a su vez, es un fenómeno representativo de lo complejo de las funciones de un Estado, tanto internas como externas, al frente de una potencia capitalista de primer orden que comienza a ocupar posiciones de preeminencia en la arena internacional. El tipo de cientista social que se dedica al estudio de los asuntos políticos, convirtiéndose así en "experto", se distingue de otros intelectuales en que su principal interés no es la especulación teórica sobre la sociedad o la cultura, sino los medios técnicos para lograr determinada respuesta a problemas concretos. Esta clase de profesionales es resultado de la infraestructura universitaria norteamericana y del modo en que se desarrollaron las Ciencias Sociales en Estados Unidos a partir de la segunda mitad del siglo XIX, con su marcado énfasis en la práctica, que según las concepciones predominantes en la época, permeadas por el llamado Movimiento Progresista222, debía estar encaminada a investigar y aplicar los métodos científicos al funcionamiento eficiente de la sociedad. Este interés en buscar una ciencia empírica de la sociedad y la política se acelera en Estados Unidos en la medida en que los activistas sociales y la primera generación de graduados de Economía, Sociología y Ciencias Políticas tratan de entender los cambios producidos por la industrialización, la inmigración masiva y la urbanización. Un factor de extraordinaria influencia en la orientación de las Ciencias Sociales norteamericanas es el pragmatismo que ha animado la vida intelectual de Estados Unidos a lo largo de este siglo, y cuyas raíces se encuentran en las teorías del conocimiento y la acción articuladas por William James y John Dewey223, con su rechazo al pensamiento abstracto y la existencia de valores eternos y absolutos. La orientación pragmática de las Ciencias Sociales norteamericanas y la necesidad del gobierno de atender a la creciente complejidad de las relaciones económicas, políticas y sociales de Estados Unidos en un momento de su desarrollo en que el Estado tuvo que asumir nuevas responsabilidades, se conjugaron para dar lugar a los mecanismos especiales mediante los cuales se comienzan a vincular el poder político y los llamados expertos en actividades de asesoramiento y administración. El vínculo entre los expertos y el gobierno a distintos niveles, fue en un primer momento de carácter informal. Presidentes, Gobernadores y Alcaldes comienzan a utilizar los servicios

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temporales de profesionales entrenados en leyes, economía, estadísticas, administración pública, así como otras especialidades de las Ciencias Sociales. Profesores universitarios eran designados para formar parte de comisiones ad hoc a todos los niveles. Sin embargo, el gobierno federal no era a principios del siglo XX el lugar más propicio para los expertos, quienes encontraron una mejor acogida en el ámbito local y estatal, donde se crean bibliotecas de referencias para asistir a los legisladores y se establecen burós e institutos de investigación, financiados por empresarios interesados en influir en la adopción de reformas. Pero estas empresas surgidas de intereses individuales tenían corta vida, desapareciendo cuando sus promotores perdían el entusiasmo o el financiamiento. Un papel significativo en la aparición de los "tanques pensantes" fue el surgimiento de las fundaciones y los institutos de investigación que ellas crearon, lo cual proporcionó una base estable para que los especialistas en ciencias sociales operaran al margen del gobierno. La Fundación Russell Sage (Russell Sage Foundation),establecida en 1907, el Fondo Siglo Veinte (Twentieth Century Fund), creado en 1911, la Corporación Carnegie (Carnegie Corporation), fundada ese mismo año, y la Fundación Rockefeller (1913), destinaron enormes recursos financieros a la investigación social. Fue la Fundación Russell Sage la que estableció el prototipo para el resto de estas organizaciones dedicadas a la investigación y la defensa de políticas sociales. Radicada en Nueva York, sus objetivos no van encaminados a la investigación básica ni al conocimiento por sí mismo, sino a la aplicación de las Ciencias Sociales a la solución de los problemas de la sociedad. Filántropos, investigadores y reformistas trabajaban de acuerdo con el paradigma - tomado de las Ciencias Naturales, es este caso la Medicina- de la "prevención y la cura". Las investigaciones consistían fundamentalmente en la acumulación de datos, siendo la encuesta el método más empleado, que se complementaba con los estudios de casos. Las encuestas eran concebidas como una colaboración entre los investigadores y los líderes comunitarios; los resultados se hacían públicos con el objetivo de que, una vez conocidos los hechos, se movilizaría la opinión pública para presionar por la adopción de las reformas adecuadas. El "tanque pensante" más antiguo de Washington es la Brookings Institution, cuyos orígenes se remontan al Institute for Government Research, fundado en 1916 por promotores de reformas al proceso del presupuesto federal y de una mayor eficiencia gubernamental. Su creación marca un viraje en los objetivos de este tipo de organizaciones pues, en la medida en que el paradigma de la eficiencia comienza a competir con el de la prevención y la cura, el énfasis se desplaza de la educación del público para su movilización en favor de las reformas hacia la búsqueda de mejores técnicas administrativas, lo cual significaba una alianza más estrecha entre los investigadores y la rama ejecutiva a todos los niveles del gobierno. Como corresponde a las principales preocupaciones de la nación durante las primeras cuatro décadas de este siglo - y acorde con el sentimiento aislacionista que predomina en la vida política del país, las organizaciones privadas de investigación social se orientan fundamentalmente al estudio de los asuntos internos, en especial los relacionados con la economía a partir de las crisis económicas que culminaron con la Gran Depresión. De ese tenor es el National Bureau of Economic Research, creado en 1920, así como la propia Brookings y el Twentieth Century Fund.

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Una excepción notable es el Council on Foreign Relations (CFR), fundado en 1921, pero que tiene sus antecedentes en un grupo de académicos establecido por el Presidente Woodrow Wilson después de la Primera Guerra Mundial con el propósito de asesorar a la delegación norteamericana a la Conferencia de Paz de Versalles. Este grupo, conocido como "La Investigación" (The Inquiry), surge ante la ausencia de conocimiento en el Departamento de Estado acerca de las condiciones de Europa, cuyo mapa debía ser redibujado después de la conflagración.224 Aunque The Inquiry fue desmantelada una vez cumplidos sus objetivos, parte de los académicos se reagruparon posteriormente para formar el Council on Foreign Relations(CFR), junto a un grupo de financieros y abogados internacionales. Su publicación, Foreign Affairs, vio la luz en 1922, y su misión declarada no era solamente informar, sino también "guiar" a la opinión pública norteamericana.225 El primer presidente del CFR, Elihu Root, desempeñó un papel destacado en la articulación de las reservas del Partido Republicano a la incorporación de Estados Unidos a la Liga de las Naciones propuesta por el Presidente Wilson, pero las posiciones del Council han sido tradicionalmente las de un internacionalismo moderado, ocupando un punto intermedio entre el wilsonianismo y el aislacionismo. El CFR ejerce su mayor influencia durante y después de la Segunda Guerra Mundial, cuando Estados Unidos comienza a proyectar su poderío a escala global. En esos años, el Council simboliza el "establisment" de la política exterior norteamericana y el consenso que lo mantuvo unido hasta su fractura alrededor de la intervención en Vietnam. La Segunda Guerra Mundial consolidó los vínculos entre los expertos de todas las ramas del saber y el gobierno, dado el lugar destacado que ocuparon los científicos en el esfuerzo bélico y en la planificación del mundo de la postguerra. Estos vínculos son institucionalizados aceleradamente a tenor del crecimiento y fortalecimiento de la Rama Ejecutiva en Estados Unidos. La Ley de Empleo de 1946 establece el Council of Economic Advisers, y la Ley de Seguridad Nacional de 1947 crea el Consejo de Seguridad Nacional (NSC), con un Staff permanente integrado por especialistas. El Presidente contaba con amplia asesoría sobre asuntos internacionales a su disposición, suministrada, entre otros, por la CIA y el personal de planificación política del Departamento de Estado. Se crean la National Science Foundation y la Atomic Energy Commission para financiar la investigación en universidades y centros privados. Los servicios militares y el Departamento de defensa también se convierten en importantes financieros de investigación a través de contratos. Es en este contexto que surge uno de los tanques pensantes más representativos de Estados Unidos, la RAND Corporation, cuyas raíces están en un proyecto de investigación contratado por la Fuerza Aérea a la Douglas Aircraft Corporation en 1946, y que se convierte en una organización privada, no lucrativa, en 1948, con financiamiento de la Fundación Ford. La RAND, que debe su nombre al Research and Development Center (R and D), marca la pauta de lo que serán estas instituciones en los años 50.226 Los arreglos contractuales colocan a los expertos en una relación especial con el gobierno, en la cual no son completamente dependientes ni autónomos. Aunque la investigación en este tipo de organización era altamente técnica, pronto comenzaron a desempeñar un papel en la conformación de la política, emprendiendo estudios que las agencias gubernamentales no podían realizar por falta de recursos, y asesorando informalmente a sus contrapartes dentro de la burocracia.

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RAND no sólo se convierte en el modelo de la nueva generación de "tanques pensantes", sino que también desarrolla novedosos métodos de análisis que integraban "análisis de sistemas" análisis costo-beneficio, técnicas de programación lineal, la teoría de los juegos y otros. Estas herramientas analíticas respondían tanto a las necesidades del objeto de estudio - el desarrollo de nuevos sistemas de armamentos- como a los propósitos de la investigación por contrato, en la cual el asesor debe limitar su papel a evaluar los medios para lograr los fines que establece el cliente. Aunque la Brookings Institution no es fundamentalmente un centro de investigaciones por contrato, durante los años 50 y 60 desarrolló numerosos proyectos gubernamentales. Junto a la RAND, Brookings tipificaba en los años 60 este estilo tecnocrático que adquirieron las Ciencias Sociales. El énfasis en las habilidades técnicas y metodológicas, y el patrocinio del gobierno, apartaron a las instituciones de investigación política del público educado, y constriñeron sus objetivos para servir a los intereses de los profesionales de la política. El renacimiento de las rivalidades ideológicas con la quiebra del consenso liberal de Guerra Fría en la década del 70 activó la creación de una serie de instituciones representativas del movimiento conservador. En algunos casos, como en del American Enterprise Institute227 y el de la Hoover Institution on War, Revolution and Peace,228el resurgimiento de la derecha significó el fortalecimiento y reconstitución de antiguas organizaciones depositarias del pensamiento conservador. En otros casos, como en el de la Heritage Foundation y el Cato Institute, el esfuerzo de construcción institucional marcó el ascenso de nuevas fuerzas políticas, en especial la llamada "Nueva Derecha", los neoconservadores y los "libertarios". La Heritage Foundation surge en 1973 a iniciativa de un grupo de conservadores en el Congreso federal, que en 1971 habían creado el Comité de Estudios Republicanos en la Cámara en reacción al programa social del Presidente Nixon, que consideraban respondía a la influencia de los liberales izquierdistas dentro de la burocracia. El propósito fundamental de la "Nueva" Derecha" al crear la Heritage fue conferir autoridad intelectual a las ideas conservadoras que preconizaban, lo cual, en su percepción, no se lograba en organizaciones directamente vinculadas a los partidos o al gobierno, sino en el ámbito de las instituciones privadas dedicadas a la investigación política; dar cuerpo a una agenda que condensara en acciones concretas de gobierno esas ideas; y formar los cuadros que pudieran ocupar las posiciones claves en la burocracia de una futura administración republicana. Los "tanques pensantes" abiertamente consagrados a la defensa y promoción ideológica, como la Heritage, ocupan una "zona gris" entre la investigación y la educación y los grupos de interés, lo que pone en duda su carácter académico y la imparcialidad de los resultados investigativos. El Cato Institute es parte de la primera oleada de instituciones libertarias de investigación política que aparecen a finales de la década del 70, junto con el International Center for Economic Policy Studies229 y un grupo de organizaciones en California, como el Pacific Institute y la Reason Foundation. Cato, cuyas posiciones son difíciles de ubicar en el espectro político norteamericano, representa la polarización del debate interno en Estados Unidos en el último cuarto de siglo. Su principal postulado es el rechazo a todo tipo y toda forma de gobierno y la absolutización del mercado, que es, implícitamente, una crítica de las Ciencias Sociales y a su pretensión de aplicar los métodos de las Ciencias Naturales al estudio de los problemas de la sociedad.

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La tendencia más reciente en la evolución de los " tanques pensantes" se registra desde los años ochenta. Los creados en este período tienen un perfil claramente partidista, como es el caso del Center for National Policy, establecido por los demócratas después de la pérdida de la Casa Blanca, y el Republican Institute for International Affairs, organizado por un grupo de republicanos, como contrapeso a la influencia de la Heritage Foundation en la agenda del partido.

Impacto de los tanques pensantes en la conformación de la política La influencia de los "tanques pensantes" en la conformación de la política es muy difícil de evaluar, y mucho más de medir en términos cuantitativos por una serie de razones. En primer lugar, es casi imposible calibrar cuándo una propuesta política es adoptada por sus méritos y cuándo lo es porque existe un consenso básico entre los proponentes y los que toman las decisiones en el gobierno. Por otra parte, la labor constante que llevan a cabo las instituciones privadas de investigación para recaudar fondos, tiende a hacerlas exagerar sus contactos e influencia en las altas esferas gubernamentales. Sin embargo, es posible identificar algunos de los mecanismos mediante los que los "tanques pensantes" impactan sobre el proceso de conformación de la política, en general, y sobre la política exterior, en particular, a través de las acciones que desarrollan en su actividad. Participación directa en la toma de decisiones

Uno de los mecanismos más importantes para el ejercicio de influencia lo es, sin duda, la participación directa de los especialistas en las distintas instancias gubernamentales, práctica que se estableció desde el surgimiento mismo de los "tanques pensantes". Con el ascenso a la Casa Blanca de la Administración Kennedy, la Rand Corporation se convirtió en una fuente de expertos que fueron reclutados por el Departamento de Defensa, encabezado por Robert McNamara. En el caso de la Rand, la influencia fue ejercida no sólo por la presencia de sus investigadores sino también porque sus métodos de análisis fueron adoptados.230 Propuestas de política

Otro mecanismo empleado para ganar influencia es el tipo de informe que se ha hecho predominante en estas instituciones, que consiste fundamentalmente de una serie de recomendaciones de política, explícitas hasta el punto de contener los pasos para la ejecución práctica. Estos informes generalmente ven la luz pública en momentos en que se produce una transición entre administraciones, al inaugurarse un nuevo Congreso después de las elecciones de medio término o al comenzar un nuevo mandato el Presidente reelecto. Otra oportunidad para que los "tanques pensantes" traten de influir en la conformación de la política mediante propuestas concretas surge cuando se rompe el consenso alrededor de un tema, como sucedió en los 80 alrededor de la crisis en América Central. El ejemplo más destacado en este sentido es el informe "Mandato para un Liderazgo", preparado por un grupo de 250 académicos, activistas y escritores conservadores para la Heritage Foundation y entregado al equipo de transición de Reagan una vez celebradas las elecciones de 1980.231 Con 1000 páginas de texto, el informe se centraba en las acciones

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concretas que debían realizarse en los primeros noventa días de la Administración, y recibió amplia difusión a través de los medios de prensa. Aunque las propuestas de política contenidas en "Mandato para un Liderazgo" habían circulado y eran ampliamente conocidas en los círculos conservadores, su compilación en forma enciclopédica como manual, y la campaña de prensa orquestada alrededor del informe resultaron muy novedosos, e indudablemente la Heritage tuvo cierto impacto en la Administración Reagan. Sin embargo, otras instituciones conservadoras también ejercieron influencia, como el American Enterprise Institute, con cerca de 20 asociados que ocuparon distintos puestos en el gobierno, notablemente Jeane Kirkpatrick, nombrada embajadora ante las Naciones Unidas. Publicaciones

Las publicaciones de los "tanques pensantes" son, entre otros, los principales mecanismos de estas organizaciones para influir en los procesos políticos y la forma más tangible de su actividad. Su rango abarca desde libros completos, revistas de opinión, informes monotemáticos hasta breves análisis de una cuartilla, y no están destinadas al público en general, sino que van dirigidas a las elites políticas dentro y fuera del gobierno. Como vehículos para la difusión de las ideas, las publicaciones, en especial los libros, cumplen la doble función de dar a conocer propuestas de política y hacer que sus autores ganen prominencia y visibilidad, lo cual puede influir en que sean considerados para ocupar puestos gubernamentales, donde, al menos en teoría, tendrían la oportunidad de influir directamente para su ejecución. Audiencias congresionales

En su carácter de especialistas y expertos, los afiliados de las instituciones de investigación política son asiduos participantes en las audiencias congresionales organizadas alrededor de diversos temas en ambas cámaras. Estas audiencias representan una excelente oportunidad de dar a conocer sus ideas sobre un asunto determinado ante un grupo de senadores o representantes, quienes no necesariamente pueden estar al tanto de los estudios realizados en los "tanques pensantes" representados.

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Uso de los medios de comunicación

Los "tanques pensantes" hacen amplio uso de las páginas de opinión de los diarios para hacer avanzar sus propuestas, y sus miembros aparecen frecuentemente en programas de radio y televisión en los que se discuten temas políticos. Algunos de estas organizaciones, como el American Enterprise Institute y el Council on Foreign Relations han producido sus propios programas en estos medios, y Cato Institute ha tenido mucho éxito en promover a los afiliados como comentaristas regulares de radio. Superación de cuadros

Uno de los mecanismos que han utilizado los "tanques pensantes" para ejercer y mantener su influencia sobre el aparato gubernamental ha sido la organización de seminarios para el entrenamiento de los funcionarios públicos, como los que brindó durante muchos años la Brookings Institution, y que desembocaron en el establecimiento del Center for Public Policy Education, la mayor de las divisiones de la organización en la actualidad. Consultorías

Las consultorías son otro mecanismo de influencia sobre los procesos políticos, que pueden adoptar la forma del contacto personal entre el experto y el funcionario, la preparación de memorando, o como en el caso de la Rand Corporation y otras instituciones, se realiza a través de la contratación por el gobierno de proyecto de investigación. Foros para debate político

Algunos "tanques pensantes", como el Center for Strategic and International Studies (CSIS)232 se han especializado en proporcionar a los círculos políticos de Washington un ambiente que favorezca el análisis y la discusión de opciones políticas, por lo que, más que poner énfasis en la investigación académica, se dedican a propiciar foros para el debate informal entre académicos, burócratas, legisladores, lobbistas, sindicalistas y hombres de negocio.

Los "Tanques Pensantes" y la Política Exterior Un grupo de organizaciones de investigación política ha desempeñado un papel significativo en el proceso de conformación de la política exterior, sobre todo después de la segunda postguerra, aunque el alcance de su influencia sea difícil de medir en términos cuantitativos. Council on Foreign Relations

En el contexto del consenso ideopolítico de Guerra Fría que se logra formar alrededor de la activa participación de Estados Unidos en los asuntos globales sobre la base de la contención del comunismo, el Council on Foreign Relations, representativo del llamado "establisment del Este", ejerció notable influencia sobre la política exterior norteamericana y disfrutó de un status privilegiado en sus relaciones con las distintas administraciones en Washington. De hecho, existía - y aún existe, aunque en menor medida- un flujo y reflujo entre el CFR y los que desempeñan en el gobierno cargos relacionados con la política exterior o de seguridad nacional, las finanzas internacionales, etc. 233 En la medida que el consenso bipartidista que emergió con la Guerra Fría en los asuntos de política exterior se vio resquebrajado por los ataques desde la izquierda y desde la derecha en la década de 1960, y en la medida en que el "establisment del Este" comenzó a perder su virtual

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monopolio sobre la política exterior y ser sustituido por otras fuerzas, el CFR fue perdiendo autoridad en los círculos gubernamentales. Sin embargo, aún hoy trata de influir la política exterior, en el sentido de defender una activa participación de Estados Unidos en los asuntos internacionales, como lo demuestra el estudio realizado en el verano de 1996 sobre las percepciones de la opinión pública norteamericana sobre las Naciones Unidas, y cuyos resultados refutaron los planteamientos de la plataforma electoral republicana acerca de esa organización. 234 RAND Corporation

En el período de Guerra Fría, en el que el factor estratégico-militar se convirtió en el componente fundamental de la política exterior, "tanques pensantes' como la RAND Corporation ejercieron considerable influencia sobre la conformación de la política, no sólo a través de los estudios realizados alrededor de la creación de nuevos tipos de armamentos, sino también de las metodologías desarrolladas para seleccionar los medios de política. Como se señalara anteriormente, un número considerable de expertos de la RAND integraron el Departamento de Defensa bajo McNamara durante las Administraciones de Kennedy y de Johnson, y la alternancia de expertos de esta organización en cargos en las agencias ejecutivas (y viceversa) ha continuado en la actualidad. 235 Institute for Policy Studies

En los años sesenta emerge un "tanque pensante" representativo de la denominada Nueva Izquierda, activada por la lucha por los derechos civiles y la creciente intervención norteamericana en Indochina. El Institute for Policy Studies (IPS) fue creado en 1963 por Marcus Raskin y Richard Barnet, ambos provenientes de la Administración Kennedy, donde el primero fue miembro del Staff del Consejo de Seguridad bajo McGeorge Bundy, y el segundo ocupó responsabilidades en el Departamento de Estado y en la Oficina de Investigaciones Políticas de la Agencia de Control de Armamentos y Desarme. 236. Desde sus comienzos, el IPS se convirtió en una organización de crítica a la política exterior de Estados Unidos, y una de sus primeras publicaciones fue A Vietnam Reader, editada por Raskin y Bernard Fall, que se convirtió en el texto básico para la movilización de profesores y estudiantes universitarios en contra de la guerra en el Sudeste Asiático. Durante los años sesenta y setenta, el IPS fue un centro para el debate y la organización de actividades antibelicistas. El Senador George McGovern era uno de sus afiliados y miembro de la junta directiva de la institución. En 1973, el IPS estableció el Transnational Institute, con filiales en Londres y Amsterdam. Estas organizaciones se dedicaron al estudio de los temas Norte/Sur, especialmente los movimientos revolucionarios, la violación de los derechos humanos y el papel de las empresas transnacionales. 237

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Con la crisis en América Central en los años ochenta, varios miembros del IPS crearon una asociación para generar alternativas a la política de la Administración de Ronald Reagan hacia la región. Este grupo, nombrado Policy Alternatives for the Caribbean and Central America (PACCA), produjo informes con recomendaciones de política como Changing Course: Blueprint for Peace in Central America and the Caribbean238, en 1984, y auspició la edición de libros, de carácter más académico como los publicados bajo la autoría de Richard Fagen, Forging Peace: The Challenge of Central America239 en 1987 y Saul Landau, The Dangerous Doctrine: National Security and U.S. Foreign Policy en 1988.240 En todo los casos, en estas publicaciones se analizaba la situación en la región centroamericana y las causas de la crisis, adelantando una serie de propuestas para lograr la paz, que tomaban en cuenta, junto con la desmilitarización, la necesidad de propiciar el desarrollo económico y la democracia como factores de estabilidad. El propósito declarado de informes y libros producidos por PACCA era "... ayudar a los líderes cívicos y a las organizaciones involucradas en el debate crítico sobre la política exterior".241 Esta intención educativa y movilizativa del IPS lo emparienta en sus objetivos con las primeras instituciones de investigación política que surgieron en Estados Unidos, mientras que sus recomendaciones de política, en especial hacia América Latina y el Caribe, con su énfasis en el fortalecimiento de los sistemas políticos, el papel de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales, anticipa los modelos de estabilización política para el Tercer Mundo que Estados Unidos comenzó a propugnar con fuerza después del fin de la Guerra Fría. (Véase Anexo No XX).

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ANEXO XX

UNA POLITICA ALTERNATIVA PARA LA PAZ EN AMERICA CENTRAL Las doce recomendaciones siguientes extractan los elementos claves de una nueva política norteamericana hacia Améica Central. Comienzan con las medidas más inmediatas e imperativas para llevar la paz a la región, y sobre esa base, construir una platafoma desde la cual puedan adoptarse medidas de más largo alcance que promuevan la desmilitarización, el desarrollo y la reconciliación. I. Poner fin a la guerra regional. • Detener todos los esfuerzos militares, políticos y economicos por desestabilizar o derrocar al gobierno

nicaraguense; comenzar por cortar toda la ayuda a las fuerzas de la contra y respetar el derecho internacional.

• Detener las maniobras en Honduras, cesar los esfuerzos por militarizar a Costa Rica y asistir a ambos gobiernos en el desarme de las fuerzas de la contra dentro de sus territorios.

• Cortar toda la ayuda para librar la guerra en El Salvador y Guatemala y apoyar soluciones nacionales negociadas a los conflictos en esos países.

II. Forjar una paz duradera. • Reabrir las conversaciones bilaterales entre Estados Unidos y Nicaragua y firmar un nuevo tratado de

amistad que comprometa a ambos países a un pacto mutuo de no agresión y a la normalización de las relaciones.

• Apoyar, y firmar, un protocolo a un tratado y a un pacto de no agresión entre todos los países de la región -un tratado que prohiba bases militares y tropas extranjeras, detenga la importación de armas hacia América Central y el contrabando de armas dentro de la región, y que propicie la reducción recíproca de las fuerzas militares.

• Apoyar los esfuerzos en favor de la democracia en la región, incluyendo las elecciones libres en cada país, con garantías de seguridad para todos los participantes, y otras formas de participación popular en las organizaciones comunitarias, laborales y religiosas.

III. Contribuir a la reconstrucción de América Central. • Liderear la conformación de un progrma internacional de ayuda para reconstruir a América Central

después de la guerra y proporcionar una base para el crecimiento equitativo y ambientalmente seguro.

• Enfocar la ayuda al desarrollo hacia los programas que aumenten la participación de los pobres en las economías de la región. Apoyar programas genuinos de reforma agraria, incluyendo créditos y asistencia técnica para las cooperativas campesinas.

• Condicionar la ayuda norteamericana al complimiento de las normas reconocidas internacionalmente en cuanto a derechos humanos, políticos y laborales, así como al respeto de la cultura y tradición de los pueblos indígenas. Asistencia humanitaria directa a los programas dirigidos por organizaciones internacionales o grupos civiles nacionales de buena reputación, evitando las agencias estatales y los programas dominadas por los militares vinculados a las actividades de contrainsurgencia.

• Apoyar un Mercado Común Centroamericano rejuvenecido, encaminado al desarrollo regional equilibrado y la satisfacción de las necesidades básicas, dentro del contexto de la construcción de relaciones comerciales y financieras más equitativas entre Améica Latina y Estados Unidos.

IV. Trabajar por la reconciliación internacional. • Conceder el status de Salida Voluntaria Extendida a los refugiados centramericanos en Estados

Unidos, en lugar de su detención y repatriación forzosa. • Fomentar los contactos cuidadano a cuidadano entre Estados Unidos y América Central a través de los

intercambios culturales y educacionales, la hermanación de cuidades y otros programas similares

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Desde la derecha, en sus distintas variantes - tradicional, neoconservadores, libertarios, etc. - una serie de "tanques pensantes" han tratado de influir la política exterior de Estados Unidos, entre ellos los ya mencionados Hoover Institution, Heritage Foundation y American Enterprise Institute. Hoover Institution

En la Hoover existen tres grandes áreas de investigación: Estudios Internacionales, Estudios Internos y Asuntos de Seguridad Nacional. Sus publicaciones más prescriptivas son los compendios de ensayos, entre los cuales se destacan The U.S. in the 1980s, que vio la luz en 1980, y Thinking about America: The United States in the 1990s, en 1988. La labor fundamental de la Hoover en términos investigativos y editoriales se realiza sobre la base de sus archivos, por lo que los académicos producen bibliografías, guías de archivo y colecciones de fuentes primarias. Gran parte de esta actividad ha estado históricamente enfocada hacia la ex-URSS, Europa del Este, partidos comunistas, movimientos revolucionarios, etc. American Enterprise Institute (AEI)

El American Enterprise Institute se orientó fundamentalmente hacia los estudios económicos desde la perspectiva de la derecha tradicional. En los años setenta se vio complementada con la contribución de los neoconservadores, que proponían una reconfiguración de la agenda política estadounidense. El programa de investigación en AEI está organizado para cubrir tres amplios temas, política económica, política exterior y de defensa y estudios políticos y sociales. Entre los académicos asociados al AEI se cuentan prestigiosas figuras como Michael Novak, William Schneider, Mark Falcoff, etc., además de un grupo de varios exfuncionarios de la Administración de Ronald Reagan, como Constantine Menges, Ricard Perle y Jeane Kirkpatrick. El AEI publica entre cuarenta y cincuenta libros anualmente, además de diseminar cientos de artículos, ensayos y conferencias en el formato de folletos. Las publicaciones periódicas como el AEI Economist, Regulation, Foreign and Defense Policy Review y Public Opinion se consolidaron en una revista bimestral en 1990. 242 Heritage Foundation

Aunque las actividades de investigación de la Heritage abarcan desde la política urbana hasta el espacio ultraterrestre, su programa internacional es extenso, y cuenta con el Departamento de Estudios de la Política Exterior y de Defensa, el Instituto de Desarrollo Hemisférico y el Proyecto de Evaluación de las Naciones Unidas. Adicionalmente, la fundación mantiene el Centro de Estudios Asiáticos y el Centro para el Crecimiento Económico Internacional. 243 Las posiciones de la Heritage en política exterior han estado en consonancia con las sostenidas por la derecha, es decir que, si bien durante el período de Guerra Fría abogó por una defensa fuerte y una postura agresiva en la contención y reversión del comunismo en el ámbito internacional, con el fin de la confrontación Este-Oeste ha adoptado lo que, en las palabras de su Vicepresidente y Director de Investigaciones, Burton Yale Pines, llama "internacionalismo a regañadientes" en sus "Diez Principios de una Política Exterior Conservadora"244, y que consiste en reconocer que los intereses de Estados Unidos requieren de atención a una serie de regiones, países y asuntos más allá de sus fronteras, pero que descarta una activa participación norteamericana a escala global. (Véase Anexo No XXI).

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Las publicaciones de la Heritage reflejan el activismo político conservador, por lo que comprenden desde memorandos ejecutivos de una página, Backgrounders and Issues Bulletins, de 12 páginas, Critical Issues (monografías) y libros, tales como el mencionado Mandate for Leadership, que tuvo su continuación en 1984 con Mandate for Lidearship II, preparado para el segundo mandato de Ronald Reagan, y Mandate for Leadership III: Strategies for the1990s, publicado en 1988 y dirigido a la Administración de George Bush. 245 La Heritage tiene publicaciones regulares como el SDI Report, el Mexico Watch, la revista Policy Review, con una circulación de más de 15,000 ejemplares, y la Guía Anual de Expertos en Políticas Públicas, que lista más de 1500 especialistas conservadores. Brookings Institution

La política exterior constituye una de las tres divisiones de la Brookings, junto con la de Estudios Económicos que es el corazón de su actividad- y la de Estudios Gubernamentales. Bajo la dirección de John Steinbruner, el programa de investigaciones se ha centrado en los presupuestos de defensa, el mando y control del armamento nuclear, las fuerzas convencionales, asuntos soviéticos, temas económicos internacionales, y estudios regionales, principalmente acerca del Medio Oriente y Asia, aunque recientemente se han expandido para incluir a Africa y América Latina246, lo que refleja el creciente interés del mundo de los negocios norteamericanos en los asuntos globales. Carnegie Endowment for International Peace

Una de las instituciones privadas de investigación más antiguas de Estados Unidos dedicadas a los estudios internacionales, la Carnegie utiliza sus fondos para financiar proyectos en otras organizaciones, además de su propio programa de estudios, que es tan ecléctico como los intereses de alrededor de una veintena de asociados, provenientes del periodismo, la academia y la burocracia. La Carnegie organiza mesas redondas y grupos de estudio en que antiguos y actuales funcionarios gubernamentales discuten asuntos internacionales. De la misma forma, patrocina

ANEXO XXI

DIEZ PRINCIPIOS DE UNA POLITICA EXTERIOR CONSERVADORA.

NO.1: La Política exterior es política interna. NO.2: La moralidad no es el objetivo de la política exterior. NO.3: Una política exterior ambigua plantea peligros internos. NO.4: Tratar con la realidad mundial. NO.5: Políticas específicas para problemas específicos. Sustituir la política exterior global. NO.6: Jerarquizar las amenazas para Estados Unidos. NO.7: México, Rusia, Israel, Japón y China merecen tratamiento especial. NO.8: Expandir las oportunidades para los norteamericanos. NO.9: No otorgarle a ninguna nación u organización el poder de veto sobre las acciones

norteamericanas. NO.10: La estabilidad no es el objetivo de la política exterior.

Tomado de Burton Yale Pines: "Ten Principles of a Conservative Foreign Polixcy", Heritage Talking Points, Washington, D.C.: The Heritage Foundation, abril de 1991. Traducción no oficial de Rosa López Oceguera.

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estudios con recomendaciones de política exterior, como el llevado a cabo en 1992 por una comisión nacional, titulado Changing Our Ways: America and the New World247, en el que se plantea que "…la máxima prioridad de política exterior de Estados Unidos es fortalecer su desempeño económico interno". 248 Desde 1970 la Carnegie publica la revista trimestral de opinión Foreign Policy. Center for Strategic and International Affairs

Aunque fue considerado en un inicio como una organización de la derecha debido a su origen249, el CSIS ha llegado a ser una institución del "mainstream", cuyas posiciones en términos ideopolíticos pueden ser calificadas de centristas. CSIS, que sigue el patrón de su casi homólogo londinense, el Institute for Strategic Studies, realiza una amplia actividad, que comprende campos funcionales como la política de comunicaciones, ciencia y tecnología y el equilibrio político-militar, pero que también cubre regiones específicas del mundo. Aunque algunos de sus proyectos dan por resultado obras de carácter académico, el énfasis es contribuir a los procesos políticos de forma más inmediata, y los grupos de estudio, talleres y seminarios que auspicia están diseñados para propiciar que se reúnan los principales responsables de la toma de decisiones en asuntos tales como control de armamentos, energía, terrorismo y otros asuntos de política exterior. El CSIS se ha convertido en un nicho para los miembros del Congreso activos en política exterior en la medida en que el órgano legislativo comenzó a reclamar mayor participación en esa esfera a consecuencia de la guerra en Vietnam, tendencia que se acentuó en los años ochenta con la crisis centroamericana. En lugar de propugnar - como lo hace la Heritage- una defensa agresiva de determinadas ideas, el CSIS favorece un método más informal y consensual, en el cual la discusión y el debate acerquen posiciones acerca de los distintos temas, fuera de los marcos oficiales de las estructuras gubernamentales y partidistas.

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FACTORES NORMATIVOS O REGULADORES Dra. Soraya Castro Mariño. Los factores normativos o reguladores se componen, en lo fundamental, por el conjunto de normas sociopolíticas, por medio de las cuales se regulan las relaciones sociales y políticas. Su núcleo lo constituye el derecho nacional como sistema de normas obligatorias, establecidas o sancionadas por el Estado y protegidas por él mediante la coerción o persuasión. La interacción política, en un sistema político dado, también tiene lugar mediante el sistema de normas, el cual especifica los diferentes papeles a desempeñar por las estructuras estatales y su interrelación con los individuos. En esencia, regula el funcionamiento del sistema y el régimen político de un estado nación, estableciendo la jerarquización, subordinación y comportamiento de las diferentes normas.250 Las normas de derecho constituyen una regulación coactiva de la vida social que se manifiestan en forma de orden normativo. Expresan con diferentes matices el carácter de esta vida social, los intereses que en ella se contraponen, las luchas políticas y sociales que se libran en su seno y, consolidan normalmente la voluntad de las clases y capas sociales dominantes de la sociedad. En su interrelación, el Estado tiene en el derecho la forma más eficaz para ejercer sus funciones, establecer los contactos con la sociedad y regular las relaciones socioeconó-micas, políticas e ideológicas, determinadas, en última instancia, por las condiciones histórico-concretas.251 Las fuentes formales básicas del derecho norteamericano como formas oficiales del ordenamiento jurídico y expresión de las normas son: las costumbres sancionadas por el poder estatal al ser este un país de derecho consuetudinario, el precedente judicial, las decisiones de los tribunales de justicia y los actos jurídicos normativos. Estos últimos pueden subdividirse en las leyes constitucionales y corrientes, y en los actos de la administración.252 La Constitución de Estados Unidos aprobada en 1787 y en vigor desde el 4 de marzo de 1789 constituye el acto normativo fundamental del Estado y como fenómeno social legaliza el sistema socioeconómico, determina la forma del Estado, sus principios y actividad, establece los nexos entre el mecanismo estatal y los ciudadanos y fija formalmente los deberes y derechos de estos últimos.253 No obstante, la praxis política norteamericana ha establecido toda una serie de mecanismos e instituciones, al margen de la Constitución y de las propias leyes corrientes norteamericanas, que menoscaban los preceptos mencionados por Alexis de Tocqueville en La Democracia en América. Además, la tendencia del fortalecimiento de la rama Ejecutiva ha contribuido a que los actos jurídicos administrativos, logren superioridad sobre aquellas legislaciones que aprueba el Con-greso. Entre ellos se destacan las proclamas y acuerdos presidenciales, los reglamentos de los departamentos ejecutivos y sus dependencias, y las directivas de las direcciones y agencias federales, las cuales a pesar de ser promulgadas sobre la base y en concordancia con la ley, concretan los matices y formas de la política a aplicar. En calidad de elementos reguladores actúan también las líneas políticas y programas de los Partidos demócrata y republicano, los estatutos y reglas de organización de los grupos de interés o presión, las normas de los sindicatos, etc. A diferencia del derecho, la obligatoriedad de estas normas recae sólo sobre los miembros de esas entidades.

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Otras normas sociales como la religión, las costumbres y la moral desempeñan un papel fundamental como reguladoras de la conducta de los hombres en la sociedad norteamericana. A diferencia del derecho, las normas morales y las convicciones éticas no son idénticas para todos los hombres. Existen elementos estructurales de ellas como la opinión pública, que ejercen una enorme influencia sobre la conciencia de los hombres y actúan como sanción moralizante. La moral como forma de conciencia social constituye un:

“Conjunto de principios, reglas y concepciones cambiantes que guían la conducta de los hombres en la sociedad, que determinan las relaciones de los hombres entre sí, la actitud hacia su clase y otras clases sociales, hacia su patria y el Estado. Al mismo tiempo es el conjunto de exigencia que la sociedad, la clase social y el colectivo plantean a la persona desde el punto de vista de la justicia, humanismo, del bien y del mal”.254

En Estados Unidos la moral imperante es la de la clase dominante, pero cualquier acto político adoptado por el Estado no puede ignorar la opinión pública, que ayuda a observar las normas éticas imprescindibles que permitan la viabilidad del consenso nacional. No obstante, la opinión pública está condicionada por los factores que contribuyen en su formación, como son: el aparato estatal y los medios de comunicación masiva - vinculados de una manera u otra a la organización política de la sociedad - y la conciencia política, que refleja las relaciones entre las clases, capas y grupos sociales con respecto al Estado y al poder políti-co en su conjunto.255 Los elementos mencionados y el sistema de convicciones ideológicas tanto a nivel grupal como individual - que se conforma desde la niñez y en el cual también influyen la familia, la escuela, la iglesia y el propio acontecer político -, se desarrollan dentro de los límites que establece la clase del capital monopolista. Así la propiedad privada, el individualismo, las instituciones de la democracia burguesa representativa, y el anticomunismo, entre otros, constituyen los pilares sobre los que se orienta el credo político norteamericano que, en última instancia, va a determinar la orientación política en una sociedad caracterizada por los estrechos márgenes en que se desenvuelve el debate ideopolítico.256 A decir de Charles E. Lindblom:

“En las sociedades contemporáneas, los participantes políticos no se ligan por los lazos flexibles o adaptables de la razón, sino por el indoctrinamiento inculcado por los padres, la escuela y los medios de comunicación que incesantemente refrendan el valor de la manera estadounidense de hacer las cosas, la empresa privada, la Constitución y otras cosas semejantes. Es entonces posible imaginar una ciudadanía más capaz que la actual para enfrentar cuestiones difíciles de la política por el hecho de que podría estar menos adoctrinada, ser menos conformista y más reflexiva al considerar sus problemas y, en especial, más abierta a tomar en consideración las opciones de acción que podrían satisfacer sus necesidades”.257

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ASPECTO FUNCIONAL Dra. Soraya Castro. El aspecto funcional del sistema político de un país dado encuentra su manifestación concreta en el proceso político y el régimen político.258 El proceso político es el conjunto de acciones dirigidas a mantener o cambiar una situación política dada con el fin de lograr un resultado determinado.259 En él se evidencian las contradicciones entre las clases y grupos sociales con respecto al poder estatal y el antagonismo peculiar en esta esfera de las relaciones sociales en cuanto al nivel de participación en los asuntos del Estado, en su orientación y en la determinación de sus tareas y actividades. La base de la actividad política lo constituye el régimen político, por el cual se entiende el conjunto de métodos y procedimientos de la clase dominante en el ejercicio del poder político, que no sólo se ejerce a través del Estado aunque éste sea su núcleo. El poder político se ejerce también a través de otros elementos del mecanismo del poder en la esfera de la producción, la distribución, el consumo y las ideas Al abordar el estudio del Estado podemos apreciar varios niveles de análisis. Si el objetivo consiste en destacar el papel del Estado en el sistema político "conviene acentuar la atención en sus manifestaciones institucionales como órgano de dominio e instrumento de las clases dominantes". Pero si enfocamos la actuación del Estado como forma política de la organización de la sociedad; es decir, como "población asociada en una comunidad de derecho público", esto va a caracterizar el aspecto funcional.260 En este último caso, el Estado se relaciona con el sistema político como una de sus formas (la estatal), lo cual nos hace considerar también las otras formas no estatales de la organización política de la sociedad.261 La posición primordial del Estado como elemento estructural del sistema político y como principio organizador, coadyuva a que desempeñe el papel rector respecto a los otros elementos que conforman el sistema político.262 A tenor con lo expresado, el régimen político es un concepto más amplio que el de régimen estatal, y constituye la faceta funcional de todo el sistema político, en el cual se manifiestan los métodos y procedimientos en el proceso de realización del ejercicio del poder y se reflejan las relaciones y vínculos entre la organización política de la sociedad, los aspectos reguladores y la conciencia política. El régimen estatal es el núcleo del régimen político y constituye el conjunto de métodos y procedimientos empleados por la clase dominante en el ejercicio del poder estatal. Mediante él se refleja el grado de libertad política de la sociedad, así como el status legal de la actividad de los órganos del Estado y los ciudadanos. Los dos métodos básicos que se combinan y entrelazan en el ejercicio del poder de la clase burguesa son el régimen de democracia representativa y el autoritario. En Estados Unidos la forma básica del régimen estatal es la democracia representativa, la cual teóricamente se caracteriza por: • La fijación formal a nivel constitucional de los derechos y libertades de los individuos.

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• La existencia y actividad no sólo de los partidos gobernantes, sino también de partidos de oposición.

• El aseguramiento legal-formal de las actividades de organizaciones de masas y sociales de otras clases, grupos y capas sociales.

• La formación de los órganos representativos mediante elecciones. • La elección del jefe de Estado y de gobierno. • El otorgamiento entre otros del derecho al voto de los trabajadores; etc.263 Sobre el particular, Noam Chomsky expresa:

“El primer principio es que la política exterior de los Estados Unidos está diseñada para crear y mantener un orden internacional en el cual los negocios estadounidenses puedan prosperar, un mundo de sociedades abiertas, en el sentido de sociedades abiertas a inversiones lucrativas, a la expansión de los mercados de exportación y de transferencia de capitales y a la explotación de recursos materiales y humanos…Estas sociedades abiertas deben tener formas de democracias parlamentarias, tolerables mientras las instituciones económicas, sociales e ideológicas y las fuerzas coercitivas del Estado, se mantengan firmemente en manos de grupos que actúan según las necesidades de la clase dominante de la sociedad estadounidense. Esto se disfraza con una retórica idealista sobre la defensa de la Democracia. En su uso real, el término Democracia en la retórica estadounidense, se refiere a un sistema de gobierno en el cual, elementos élites basados en la comunidad de negocios controlan el Estado mediante el dominio de la sociedad privada, mientras la población observa sin decir nada. Es un sistema de decisiones de élites y ratificación pública. Por lo tanto, el involucramiento popular en la formulación de la política pública se considera como una amenaza seria. No representa un paso hacia la democracia sino que representa una Crisis de la Democracia que debe ser superada.” 264

En está misma lógica, al vincular el régimen estatal con la política exterior el propio Chomsky señala:

“Un segundo principio relacionado con el primero, es de que se debe construir un sistema ideológico para asegurarse que la población se mantenga pasiva, ignorante, apática, y que ninguno de estos asuntos sea entendido por las clases educadas, por aquellas que se pronuncian y son políticamente activas en los Estados Unidos. Recuérdese que en el sentido operativo del término democracia, estos elementos están llamados a dominar el proceso democrático –el sistema político, los medios de comunicación, el sistema educativo- como de hecho lo hacen, sirviendo a los intereses de los que son dueños y gerentes de la sociedad estadounidense. Una amenaza a este sistema de dominación de las élites es una amenaza a la Democracia que debe ser superada, incluso por la fuerza, si fuera necesario”. 265

En la actualidad el sistema norteamericano origina tendencias hacia la reacción extrema, alimentadas por la concentración del poder económico, por el acusado aumento del papel del Estado y por el afán de determinados sectores de la clase dominante estadounidense de imponer métodos autoritarios de gobierno. El aunamiento de la fuerza de los monopolios con el Estado burgués, el fortalecimiento de la rama Ejecutiva, el incomparable desarrollo de la burocracia y la creación de nuevos organismos estatales de regulación socio-económica y política, prácticamente, fuera del control del Congreso, como parte integral del mecanismo del Estado, constituyen factores que desvirtúan su propia "democracia".

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LA CONCIENCIA POLÍTICA: EL INTERÉS Y LA SEGURIDAD “NACIONAL” DE EE.UU Dra. Soraya Castro Mariño M.A. Luis René Fernádez Tabío La conciencia política puede considerarse como reflejo del sujeto social en al proceso de ejercicio del poder y a su propio papel en el mismo. La influencia de ella en el proceso político se aprecia fundamentalmente a través de dos niveles: el sociopsicológico y el ideológico. La sociopsicología se elabora en el sujeto social de forma cotidiana y espontánea como conjunto de representaciones, emociones, concepciones y valoraciones de la posición de las clases y sus relaciones con respecto al Estado.266 Ella va a determinar la conducta de las amplias masas. En cambio, la ideología política representa un sistema "de concepciones científicas, elaboradas teóricamente, sobre el carácter de las relaciones entre las clases sociales, naciones y grupos sociales con respecto al poder estatal".267 El análisis de la cultura política resulta fundamental como elemento de enlace entre los diferentes aspectos que conforman el sistema político y la conciencia política de una sociedad concreta. La cultura política refleja el "nivel de conocimiento y nociones de las distintas clases y capas de la sociedad sobre el poder y la política, así como el grado de su actividad”. Sobre la ideología Marx y Engels escribieron:

...”La clase que ejerce el poder material dominante en la sociedad, es, al mismo tiempo, el poder espiritual dominante... Las ideas dominantes no son otra cosa que la expresión ideal de las relaciones materiales dominantes...” 268

En este concepto se valora el nivel de socialización de los valores fundamentales y se interrelacionan lo individual y grupal con lo social.269 La ideología política de la clase dominante va a tener un impacto decisivo, como sistema doctrinal que legitima su actividad política en general y las acciones del mecanismo estatal, en la cultura y en las convicciones políticas básicas en el ámbito psicológico. En el proceso de conformación de la política exterior norteamericana, la conciencia política desempeña un papel relevante. En Estados Unidos, como resultado de factores históricos, tradiciones políticas y las propias características del desarrollo del capitalismo, en el ámbito psicológico se han arraigado toda una serie de valores y convicciones burguesas, que en la literatura especializada ha sido denominada "credo político". Así, el nacionalismo, el chovinismo, el mesianismo, el anticomunismo, y los ideales de "libertad", "igualdad" económica (vista desde la perspectiva de la igualdad de oportunidades a ser desiguales), el "individualismo", la "democracia americana" y "el legalismo", entre otros, van a constituir un sistema de convicciones, creado mediante el proceso de socialización en el ámbito individual y grupal, sobre la base del cual la clase dominante va a justificar y legitimar su actividad política.

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La existencia de estas convicciones en la conciencia política de masas de Estados Unidos no significa que en momentos concretos de la historia norteamericana no haya existido un debate sobre su actualización en un "determinado ordenamiento social".270 En tales casos, este cuestionamiento conlleva a la ruptura del consenso básico que la clase dominante trata de establecer en el ámbito de la sociedad, como un "acuerdo mínimo que posibilita la convivencia", dentro de los cánones ideopolíticos establecidos y le imprime una dirección específica hacia lo "viable socialmente" y lo "legítimo" en política.271 Como se ha expresado con anterioridad, el consenso ideopolítico posee un marcado carácter clasista y, en su nivel de generalidad al apoyar la función del Estado de custodia política del sistema norteamericano, no define la forma y los contenidos fácticos que asumen los valores, ni los programas concretos que en ellos se fundamentan. Esto brinda la posibilidad de reinterpretar el sistema de valores y principios básicos del "credo político" sobre la base de una nueva lectura acorde con las tendencias ideopolíticas predominantes en la sociedad norteamericana, sin necesidad de proyectos alternativos, fundados en valores distintos. En esta configuración, el nivel ideológico de la conciencia política desempeñaba el papel preponderante en cuanto justificaba a nivel teórico-doctrinal las acciones políticas de la clase dominante, tanto en el plano nacional como internacional. En su estructuración, la función ideológica del Estado es primordial; pero también los partidos demócrata y republicano, los grupos de interés - vinculados al capital - y los centros de pensamiento realizan actividades ideológicas, y se alinean, de acuerdo con las necesidades socioeconómicas y políticas del momento histórico concreto, a los dos polos básicos de la ideología burguesa norteamericana: el liberalismo y el conservadurismo. Con posterioridad a la gran crisis económica de 1929-33 y después de la Segunda Guerra Mundial, el liberalismo configuraba un programa básico que asentaba las bases de un consenso en materia de política exterior que duraría hasta la segunda mitad de la década de los años sesenta. (Véase Anexo No XXII) En lo fundamental, al Estado se le asignaba una función primordial en el proceso económico y social del país, a través del New Deal y la teoría Keynesiana. Al asumir Estados Unidos el papel de líder del mundo capitalista en la esfera de las relaciones internacionales, la política exterior tomaba un carácter marcadamente global. Para mediados de los años 60, este consenso comienza a erosionarse de manera significativa. En un inicio, los movimientos pro-derechos civiles se empiezan a cuestionar los ideales de "libertad", "democracia" e "igualdad" y posteriormente las demandas se sitúan a una escala mayor al crearse un fuerte movimiento de oposición en contra de la guerra en el Sudeste Asiático.

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Anexo XXII

El consenso post-bélico en materia de Política Exterior.

El consenso post-bélico, ayudó a que se estableciera un compromiso entre las ramas ejecutiva-legislativa sobre las prioridades de la política exterior. Los tres pilares claves de este consenso, fraguado mediante grandes debates entre 1945-1950, serían: 1. Cómo los Estados Unidos debe actuar ante la otrora Unión Soviética. 2. Cómo los Estados Unidos debe actuar ante sus aliados: Los países de Europa Occidental y Japón. 3. Cómo lo Estados Unidos debe actuar ante el tercer Mundo. Existían posiciones relativamente claras, acerca de cada una de estas tres cuestiones que estructuraron el consenso, y hasta la llegada de la Guerra de Vietnam eran, al parecer, consecuentes entre sí. A continuación se hace referencia a algunas de las cuestiones más importantes que se sostenían al respecto. • Relaciones entre adversarios: La estructura básica de las relaciones entre Estados Unidos y la URSS fue

articulada por George Kennan. En el artículo de la revista Foreign Affairs enfatizó sobre la necesidad de "una política de firme contención, encaminada a oponerse a la URSS, una inalterable contrafuerza en cualquier lugar donde mostrara señales de intrusión, contra los intereses de un mundo pacífico y estable".

• La alianza: Los formuladores de política estadounidenses podían acordar una política común respecto a Japón y

Europa Occidental, ya que coincidían tanto en los problemas que confrontaban como en su solución: contener a la URSS y a su antiguo adversario: Alemania.

El objetivo inmediato, por consiguiente, pasó a ser la reconstrucción de Japón y Europa Occidental, con el fin de alterar las condiciones que Estados Unidos estimaba "engendrarían la toma pacífica del poder por los comunistas" en esos países. El desarrollo económico de Europa asimismo contribuiría a estimular la economía estadounidense, ya que una Europa económicamente saludable constituiría un buen mercado para los Estados Unidos. De hecho, el 80% de las compras efectuadas conforme al Plan Marshall provenían de Estados Unidos. En relación con la contención de Alemania, la integración europea pareció resolver el problema, al propio tiempo que brindó la estructura para el mantenimiento de tropas en Alemania sin que fuera ofensivo para ellos ni atemorizara a los europeos occidentales. La alianza OTAN, creada en 1949, por consiguiente, poseía componentes económicos, políticos y militares. En lo económico, Estados Unidos reconstruiría a Japón y a Europa Occidental, desarrollando una esfera capitalista industrial integrada, en la que mantendría la primacía. En lo político, Estados Unidos, apoyaría la "democracia" en Japón, enfatizando sus "valores compartidos" con Europa Occidental. Brindaría un tratamiento de igual a igual a sus aliados; pero sería el primero entre los iguales. En lo militar, establecería un comando unificado que legalizara su presencia en Europa y reforzara sus objetivos económicos y políticos. • El Tercer Mundo: Un importante aspecto del consenso post-bélico consistió en el criterio compartido, de que

Estados Unidos era la potencia que debía encargarse de los asuntos globales, que una derrota en cualquier parte representaba una derrota en todas las partes, que una economía saludable se hallaba vinculada a unas Fuerzas Armadas poderosas y al libre acceso al Tercer Mundo. Existía asimismo el sentimiento común de que ese "encargo debía basarse en los ideales que propugnaban la superioridad moral de Estados Unidos." La posición hacia el Tercer Mundo se derivaba de sus dos primeras motivaciones: contener a la URSS y reforzar la alianza euro-ocidental.

En esta época se sostuvo que las responsabilidades de superpotencia de los Estados Unidos y las exigencias del

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Los aspectos sociales se entrelazaron con la fuerte crisis económica que azotó al país en la década de los años 70’s, la cual invadía la estructura misma del mecanismo de acumulación. Es decir, en este período se inicia el agotamiento del patrón de acumulación que había prevalecido como solución de política económica de evidente influencia keynesiana. La política monetaria y fiscal expansiva dejaban de ser instrumentos efectivos para estimular el crecimiento y disminuir los niveles de desempleo. Se presentaba consistentemente el fenómeno de la estanflación, o lo que es lo mismo, estancamiento económico con inflación, lo que hacía inefectiva la política económica que había predominado hasta ese momento y colocaba a la inflación como un problema principal que reducía los salarios reales y desestimulaba a los inversionistas. La economía de los finales de los 70 parecía confirmar los supuestos de los economistas neoclásicos que propugnaban una política monetaria restrictiva, un conservadurismo fiscal y la retirada del gobierno federal de la pretensión de conducir la economía. Por ello, el viraje ideológico que ocurre en este momento en la sociedad norteamericana y que marca el ascenso de distintas corrientes conservadoras en la política interna y exterior descansa sobre nuevas realidades económicas sobre la que se levanta el llamado consenso de Washington basado en lo que Reagan denominara en su momento “la magia del mercado”, como clara expresión de la renovada preeminencia que se le otorgaría a la distribución basada en el mercado en las condiciones actuales del capitalismo transnacionalizado. El síndrome de Vietnam, el escándalo de Watergate y los retos que en la esfera de las relaciones internacionales tuvo que enfrentar también Estados Unidos, desencadenaron una fuerte crisis socioeconómica y política que tuvo repercusiones en todo el sistema. (Véase Anexo No XXIII) En este contexto, se debilitaron los principios, postulados y valores característicos del enfoque liberal, en la misma medida en que su vigencia era asociada a las responsabilidades que le competían en las génesis del "desastre nacional". Se producía de esta manera, una de las mayores crisis del liberalismo burgués.

Anexo XXIII Confianza de grupos seleccionados en el Sistema de Gobierno durante la década de los años

setenta Grupos Rama

Ejecutiva Rama

Legislativa Rama

Judicial De 18 a 24 años 15 14* 32 Más de 50 años 13 14 29 Blancos 12* 13 30 No blancos 17 16 26 Menos de Preparatoria 14 16 26 Graduados Universitarios 13 12* 43 Promedio Nacional 13 13 29 * Institución a la cual el grupo mostrado le confirió menor confianza. Fuente: Rico, Ferrat Carlos: "Impacto de la Crisis de consenso sobre la toma de decisiones en política exterior "; En: CIDE, N.10, Perspectiva Latinoamericana, la toma de Decisiones hacia América Latina, 1981. p. 49.

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Ante esta situación el conservadurismo, alrededor del cual se aglutinaron toda una serie de corrientes de pensamiento desde el neoconservadurismo hasta la Nueva Derecha, comienza a articular un nuevo proyecto alternativo al imperante en la sociedad norteamericana desde la época del New Deal, para enfrentar la situación de crisis que azotaba al país. A nivel más general, el programa consistía en restablecer la "cuota de hegemonía perdida" por Estados Unidos en el contexto internacional, restituir el dinamismo económico e imponer la ley y el orden en lo social. El punto de mayor madurez en el proceso de fortalecimiento del conservadurismo de la posguerra acontece con la elección de Ronald Reagan a la presidencia de Estados Unidos.272 La nueva Administración conservadora se trazó como línea estratégica básica en el área de la política exterior lo siguiente: - Recuperación y restablecimiento de la posición de primacía de Estados Unidos en el plano

internacional, por medio de sus programas de rearme y recuperación económica, con énfasis en el uso de la fuerza y el aspecto ideológico, como centro de su política exterior.

En materia de política exterior, las propuestas de Reagan, caracterizadas por algunos especialistas y autores como una "Revolución Conservadora o Revolución Reaganiana”, se situaron dentro de un proyecto político global, fuertemente influido por la línea de pensamiento neoconservador. Su línea de pensamiento político quedó reflejado en el Informe de Santa Fe I bajo el título Las Relaciones Interamericanas Escudo de la Seguridad del Nuevo Mundo y Espada de la Proyección del Poder Global de Estados Unidos. En una de sus partes se expresa: - "La supervivencia de los Estados Unidos exige una nueva política exterior" - se subrayaba

en el propio documento Santa Fe I: "Estados Unidos debe tomar la iniciativa o perecer...". Estamos casi sobre la Tercera Guerra Mundial..." "La falta de habilidad para proteger los valores y creencias fundamentales ha llevado a la presente situación de indecisión e impotencia, a que la propia existencia de la república esté en peligro..." "Una política exterior global es esencial..." "La preservación del status quo no es suficiente...". "Estados Unidos debe lograr el mejoramiento de su posición relativa en todas las esferas de influencia..."273.

- La alteración sustancial de la política de distensión seguida hacia la URSS y el Campo Socialista en la década de los años 70, hacia una línea de confrontación y enfrentamiento caracterizada por la presión económica, política, ideológica y militar.

- Bajo esta nueva óptica estratégica que justificaba el enfrentamiento bipolar y el recrudecimiento de la guerra fría, la relación Este-Oeste y dentro de ésta la capacidad de respuesta ante las acciones de la URSS, ocupó un lugar prioritario. Se consideraba que la URSS seguía más que nunca orientada al desequilibrio internacional en busca de establecer su propio predominio y que la distensión de los años 70 había sido en una "sola calle" y en una "sola dirección"; debilitando la fuerza militar de Estados Unidos y permitiéndole a la URSS alcanzar superioridad nuclear y convencional. El proceso de negociación, por tanto, debía ser detenido y solo proseguido cuando se hubiera recuperado el equilibrio militar.

- Trabajar internamente en el sistema capitalista para restaurar el liderazgo norteamericano y realinear a los aliados en una cruzada anticomunista.

- Aplicar una política dura, firme y sin concesiones hacia el Tercer Mundo - visto como un área primordial de confrontación- y, en particular, hacia las crisis regionales, con el propósito de forjar "consensos estratégicos" con los gobiernos moderados y enfrentar a los grupos revolucionarios.274

Las dos tendencias ideopolíticas preponderantes, el liberalismo y el conservadurismo, en la sociedad norteamericana han conjugado dos enfoques básicos en su actuación: el realista pragmático y el ideológico.

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El primero, ha centrado su valoración de la política en el aspecto de utilidad; mientras el segundo, hace énfasis en el uso ideológico de determinados principios y criterios para la conse-cución de los objetivos de la política. En la actualidad, la característica esencial es la combinación de ambas corrientes en el proceso de conformación de la política exterior.275 No debe entenderse necesariamente que se encuentran en competencia y en la historia de la política exterior se reconoce la influencia predominante de una aproximación pragmática que se vincula en lo esencial a los paradigmas entroncados con el realismo político en la teoría de las relaciones internacionales. El realismo político y el pragmatismo sirven de contrapeso a las recomendaciones altamente ideologizadas, de carácter mesiánico y en ocasiones casi fundamentalista que pretenden imponer a toda costa los patrones políticos, económicos y hasta culturales de la sociedad norteamericana a escala global por ser los que se consideran “políticamente correctos”. Esto es así porque el accionar de la política tiene que considerar en última instancia las realidades del balance de fuerzas objetivo, las capacidades reales de los Estados Unidos y de los países a los que se le pretende aplicar dichas políticas. De ahí se deriva en la práctica de la política exterior de los Estados Unidos la tendencia predominante del pragmatismo. No obstante, es evidente que las notables capacidades de gran potencia en todos los ámbitos, con enorme mercado de gran dinamismo, desarrollo tecnológico, enorme control sobre los medios globales de comunicación e información de todo tipo, le confieren en las actuales circunstancias una enorme capacidad de internacionalizar, globalizar o exportar sus patrones político-ideológicos en un poderosos instrumento de la política exterior, al convertir su consenso interno en un consenso internacional. Este consenso de Washington no sólo económico, sino también político, se pretende internacionalizar y en tal sentido sirve para establecer normas de conducta de los Estados. Así por ejemplo, se establecen todo tipo de acuerdos en las que se identifica como supuesto patrón universal la economía de mercado, la democracia y el buen gobierno en una definición “occidental” absolutamente consistente con lo que podría denominarse “el credo norteamericano actual”. En tal sentido, el debate actual que se viene realizando en la sociedad norteamericana y la praxis de su política evidencian la necesidad de la conciencia política y el manejo de otros conceptos más complejos que se han presentado como parte del andamiaje sobre el cual se forma la política exterior norteamericana. Se deriva de esta parte de la presentación el reconocimiento de la relativa estabilidad del contenido de estos conceptos en períodos de tiempo prolongados, pero también es oportuno reconocer la flexibilidad o capacidad de adaptación a las nuevas condiciones que enfrentan. Los cambios en el contexto económico y político nacional e internacional impactan la conciencia política norteamericana y a partir de ahí, la clase dominante de ese país rearticula el consenso a partir de una particular readecuación y combinación de las corrientes ideológicas y políticas que lo han caracterizado. En otras palabras, las políticas concretas, las llamadas doctrinas de política exterior de cada momento histórico constituyen expresiones de la ideología política y deben formularse teniendo en cuenta la conciencia política nacional.

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Sobre este ámbito de la conformación de la política se puede actuar conscientemente a partir del predominio que detenta la clase dominante en el control de los instrumentos directos e indirectos del poder político. La forma específica en que se establecen, en cierto modo, se modifican con el tiempo. Las convicciones políticas básicas que caracterizan a una sociedad, e incluso aspectos más generales y abarcadores como la propia “cultura occidental”, se expresan, en la actualidad, como los valores de la sociedad norteamericana, cuyo gobierno trata de diseminarlos como universales. Por esa razón, los medios de información masivos, como son los órganos de la gran prensa, el radio, la televisión y más recientemente las redes y bases de datos electrónicas, que permiten la transmisión de datos, sonidos, videos y hasta programas de computadoras, en todas sus manifestaciones, representan instrumentos de poder político de la sociedad norteamericana que por su alcance global tiene notable significación para la política exterior. No sólo son importantes para la formación del consenso político interno, sino que en determinados contextos de crisis pueden establecer ciertos límites al ejercicio práctico de la política exterior y a las formas y restricciones particulares de su ejecución. El liberalismo y el conservadurismo y la combinación de los enfoques pragmático e ideológico, han tenido su punto de convergencia en la concepción de "seguridad nacional" de Estados Unidos, como necesidad del Capitalismo Monopolista de Estado y de la posición de liderazgo que ocupa en la arena internacional.276 La concepción de "seguridad nacional" puede considerarse como el núcleo central de las diversas doctrinas en materia de política exterior que desde la segunda postguerra han servido de base teórica para la conformación de política en la esfera de las relaciones interna-cionales.277 La conciencia política se interrelaciona de forma tangible con otras formas de la conciencia social, como la del derecho y la moral, así como con la opinión pública; lo cual va a tener un impacto en la conformación del sistema de convicciones políticas de los hombres. En este conjunto encontramos numerosos eslabones intermedios entre la realidad y el sujeto, lo que crea "ciertas posibilidades de separación de la primera con el segundo y, la alteración de nexos objetivos entre el ser y el pensar social. De ahí que se desbrocen vías complementarias de influencia subjetiva en el propio proceso de formación de ideas, opiniones y puntos de vista".278 La interacción entre la ideología y la organización política, los aspectos normativos y el régimen político en el proceso de conformación de la política exterior se articulan alrededor del Estado. Su esencia y naturaleza van a determinar la actividad de este en la esfera de las relaciones internacionales.

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EL INTERÉS Y LA SEGURIDAD “NACIONAL” DE EE.UU.; SUS RETOS EN LA

POSGUERRA FRÍA M.A. Luis René Fernández Tabío Lic. Lázaro Luis González Morales La concepción de seguridad nacional y de interés nacional, como es conocida en la etapa de Guerra Fría cuando prevalecía el sistema bipolar de relaciones internacionales, no desempeñó siempre la función que tuvo por más de cuarenta años en la formación de la política exterior norteamericana. Distintos trabajos de estudiosos estadounidenses han sido dedicados a la explicación de este importante período de la historia de las relaciones internacionales y no es objetivo de este acápite desarrollarlo aquí en detalle. No obstante, se precisa retomar algunos elementos que han sido destacados en el establecimiento de esa concepción, sin duda de crucial importancia desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días. En la literatura especializada sobre el tema aparece el criterio que no siempre la seguridad nacional ha sido el elemento articulador de su política exterior. Robert A. Divine señalaba en el prólogo a la obra de Walter LaFeber, America, Russia, and the Cold War, 1945-1966 una interpretación en alguna de sus partes discutible, pero que evidencia las diversas motivaciones que ha tenido los Estados Unidos en distintas etapas de su involucración internacional:

Desde la Revolución a la Guerra Fría, los estadounidenses han tenido la voluntad de combatir por sus intereses, sus creencias y sus ambiciones. Los Estados Unidos han ido a la guerra por muchos objetivos, por la independencia en 1775, por el honor y el comercio en 1812, por territorio en 1846, por humanidad e imperio en 1898, por el derecho a la neutralidad en 1917 y por la seguridad nacional en 1941. Desde 1945 la Nación ha estado comprometida en un enfrentamiento mortal por contener el comunismo y defender el modo de vida democrático.279

Las fricciones diplomáticas y políticas entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, manifestadas en el proceso de constitución del orden internacional de Posguerra sembraron desconfianza, recelo y hostilidad en los otrora aliados en la lucha contra el eje Roma-Berlín-Tokio, hasta consolidar la “doctrina” de seguridad nacional basada en el objetivo supremo de detener el avance del socialismo que consideraban los estrategas estadounidense como un resultado en parte de los problemas del mundo occidental. Este enfoque estratégico doctrinal de la política exterior estadounidense se perfiló en la misma medida en que se identificó a la Unión Soviética no como una potencia más con pretensiones legítimas en el contexto Euroasiático, sino como un Estado portador de un paradigma socio económico antagónico al de los Estados Unidos y que por tal motivo, la extensión de la influencia de uno, se producía a expensas del otro. Esto se reseñó desde el punto de vista institucional en el Memo del Consejo de Seguridad Nacional número 68. No obstante, la visión ideologizada del sistema de relaciones internacionales de la Posguerra no tuvo una única manifestación, ni fue absolutamente consensual todo el tiempo. Se presentaron diversas líneas de pensamiento alentadas por elementos que pudieran identificarse con el contexto real, expresado sobre todo en la correlación de las potencialidades económicas y militares, y con aspectos más subjetivos, pero no menos importantes derivados de la conciencia social y política del ciudadano promedio en los Estados Unidos.

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La propia elaboración estratégica de la política exterior en la etapa de Posguerra tuvo por lo menos tres “escuelas de pensamiento”280 más o menos bien diferenciadas, que podrían identificarse con tres etapas de mayor influencia de cada una de ellas antes de la llamada Posguerra Fría que conviene explorar brevemente. Una primera asociada al famoso artículo del señor “X” para la revista Foreign Affairs, que después se identificó como Doctrina de la Contención de la Administración Truman. Los enfoques que proliferaron durante estos primeros años de la Guerra Fría, apegados al paradigma inicialmente planteado por Kennan se consideraban como “tradicionales”281.

Luego se elabora una crítica a estos enfoques por parte de una serie de “revisionistas” que básicamente reprochaban la política estadounidense por ser agresiva y expansiva, sobre todo cuando se trataba de las intervenciones en el Tercer Mundo. Este pensamiento se puede asociar muy bien al fuerte impacto de la derrota en Indochina. Un tercer momento se manifiesta en una corriente “pos revisionista”, que de algún modo constituye una vuelta a los principios tradicionales de la contención, sobre todo con respecto al tratamiento de las grandes potencias. Desde finales de la década de los años 80, el tema de la “nueva estrategia” y las nuevas concepciones de seguridad nacional han constituido formulaciones atractivas en el campo de las relaciones internacionales, en tanto pareciera que los Estados Unidos se colocaban como centro hegemónico de un mundo unipolar. Se suponía que se había engendrado un cambio fundamental, cualitativo, de las relaciones internacionales en tanto había desaparecido el reto principal que percibía la seguridad nacional de los Estados Unidos en la Posguerra: la expansión del comunismo. Muchos ensayos han sido dedicados a tratar de indagar sobre las nuevas características del sistema de las relaciones internacionales, una vez desaparecido el “orden” internacional bipolar que había imperado a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial y que se identificó como la etapa de Guerra Fría. Es bueno recordar que el contexto previo a la Posguerra Fría estuvo marcado por el ascenso de corrientes conservadoras en la política norteamericana, la agudización de la confrontación Este - Oeste y consiguientemente, a un aumento de la carrera armamentista entre los Estados Unidos y la URSS. Este ambiente de aguda confrontación venía aparejado a un ascenso de las tendencias ideológicas de la política que trataban de entender todos los acontecimientos internacionales de modo bastante esquemático, llegando en los casos extremos a evaluar los resultados de la política de acuerdo a un “juego de suma cero”. Es decir, estas interpretaciones ideológicas fueron consistentes con las interpretaciones que se hacían en la etapa de Truman, aunque en los años 80, la Doctrina Reagan se negaba a aceptar los espacios geográficos que había ganado el socialismo en los años 70 y se planteaba el propósito de la reversión. Este procedimiento de rearticulación del consenso no era del todo nuevo, si bien es bueno identificar el ascenso de Ronald Reagan a la presidencia, y, en consecuencia, las distintas corrientes conservadoras con un aumento del clima de confrontación que sirvió de base para cerrar el debate y concentrar ideológicamente la conciencia política del estadounidense en la expansión del comunismo internacional que pondría en peligro el bienestar y por lo tanto, la “seguridad nacional”.

La desaparición del socialismo en Europa y la propia extinción de la URSS, luego de la euforia derivada de la sensación de victoria final sobre el socialismo, que llegaba en sus expresiones extremas a proponer un fin de la historia,282 dejó un enorme vacío en los formuladores de la política norteamericana, lógicamente muy difícil de llenar.

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Las corrientes conservadoras que lideraban el espectro político de los Estados Unidos perdían el enemigo principal que les permitió manipular ideológicamente a su favor la política. Aunque se presentaban propuestas de “nuevas estrategias” o “nuevas políticas”, e incluso el ex presidente George Bush anunció el advenimiento de un “Nuevo Orden”, las elaboraciones teóricas presentadas con premura, no lograban articular una nueva gran estrategia que sustituyera lo que había sido la Doctrina de la Contención, y luego, durante las administraciones de Reagan, la de la Reversión.

Terminada la confrontación con la URSS, los Estados Unidos más bien se enfrentaría a una diversidad de “retos a su seguridad”, o a su liderazgo global de muy diversa índole. Por lo tanto, las declaraciones del inicio de un “nuevo orden político internacional” no encontraban una respuesta en el orden teórico suficientemente elaborada y con frecuencia se trataba de propuestas en pugna que no alcanzaban un consenso.

Este tipo de fenómeno es natural en etapas en que se opera un proceso de transición de un sistema de relaciones internacionales a otro. Las condiciones nuevas en el orden internacional se derivaron en lo fundamental de cambios drásticos en la correlación de fuerzas políticas, que creaban ciertos vacíos de poder, y el ascenso en la preponderancia de los Estados Unidos. Por lo tanto, las normas, conceptos y las viejas estructuras institucionales se mostraban insuficientes o insatisfactorias para el adecuado funcionamiento del sistema y requerían de un ajuste.

Si se reconoce esta situación de relativa indefinición, es lógico que las orientaciones fundamentales de la política exterior, bien sea hacia un neoaislacionismo, un neorealismo, o un mayor énfasis en los enfoques ideológicos, se reflejen en conceptos principales de la política exterior, como son la definición del interés nacional y del concepto de seguridad nacional.

Una de las formas de enfocar este asunto es desde la perspectiva de los estudios sobre relaciones internacionales. En términos teóricos, la literatura sobre relaciones internacionales, si bien tiene la limitación de su todavía débil desarrollo como ciencia, podría organizarse en torno a dos temas clásicos que son la seguridad y la gobernabilidad internacional.

En este acápite no es la intención abordar el problema de la gobernabilidad y por ello la exposición se concentra en el asunto de la seguridad nacional. Se trataría ahora de esclarecer cuáles son las nuevas tendencias en este tema para los Estados Unidos y cómo influye en la formación de su política.

El aspecto de la relación entre la propia existencia de conceptos, o a veces diversas definiciones e interpretaciones de interés y seguridad nacional ha limitado las posibilidades de esclarecer el lugar que ocupan estos conceptos en la formación de la política, si bien en términos teóricos se ha fijado el lugar que se considera ocupan en la política exterior. Sería preciso identificar las motivaciones que pueden hacer variar las percepciones e inclinaciones políticas de una Nación como los Estados Unidos y de qué manera los reacomodos de la sociedad norteamericana, van marcando pautas en los nuevos enfoques de política exterior y dentro de esta, del concepto de la seguridad nacional.

La dinámica de los acontecimientos parece evidenciar la complejidad de la política de seguridad nacional en un entorno global mucho más atomizado. Los Estados Unidos asumirían desde el fin de la Guerra Fría una posición de absoluto predominio en el terreno militar que le serviría de principal sustento al liderazgo político.

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El éxito militar y político en la Guerra del Golfo frente a Iraq parecía marcar claramente las pautas del ejercicio del liderazgo norteamericano en la Posguerra Fría, pero otras experiencias demostraban cuan complejo y difícil de gobernar podían tornarse escenarios supuestamente sencillos, como la intervención “humanitaria” en Somalia.

El liderazgo actual de los Estados Unidos como única superpotencia, después de la desaparición de la URSS, no supone la sustitución de un sistema bipolar por uno unipolar. El principal reto del liderazgo, que no puede ser la indiscutible hegemonía que sucedió a la Segunda Guerra Mundial, ha dado lugar a una economía mundial con diversos centros, de los cuales la integración europea y el creciente poder económico de Japón y las Nuevas Economías Industriales de Asia – a pesar de la crisis financiera por la que atraviesan - se le agregan cada vez nuevos actores importantes, con pretensiones y capacidades de gran potencia, como China. Esto sugiere una tendencia hacia un sistema de relaciones internacionales de tipo multipolar.283 En torno a estos asuntos podrían hacerse diversas interrogantes, pero a los fines de este estudio basta plantearse sólo algunas, que pudieran contribuir a esclarecer las bases de esa nueva concepción de seguridad y establecer en qué medida es nueva, o simplemente se trata de la expresión de la vieja doctrina de seguridad, que ahora se expresa en un nuevo contexto internacional. En ausencia de una “justificación”, como se presentaba antes de combatir al comunismo internacional, ahora se requieren otras explicaciones más complejas y difusas. Inicialmente, la reacción más sencilla de los estrategas estadounidenses fue establecer una serie de retos a la seguridad nacional, como el narcotráfico, terrorismo, proliferación nuclear, medio ambiente, etc., pero esta respuesta está, evidentemente, muy lejos de fijar un concepto, y mucho menos de servir de sustento a una doctrina.

Otra de las dificultades objetivas que encuentra la definición de seguridad se deriva de los cambios en el entorno, o podría decirse también del contexto en que se desarrollan las relaciones internacionales. El avance tecnológico, la diseminación de las modernas técnicas de la informática, las transmisiones de señales por satélites, incluidos la televisión, que parecen reducir el tamaño del planeta, constituyen un fenómeno que ha promovido a algunos a hablar de la “aldea global”. Por ejemplo, uno de los rasgos de las relaciones internacionales actuales es que ahora “las revoluciones, insurgencias y confrontaciones militares, se siguen en la medida en que se desarrollan, en las ciudades y en el interior de la mayor parte del globo”.284 Es decir, los eventos internacionales tienen una repercusión internacional rápida en todas parte del mundo por los medios de información, y ello provoca impacto al interior de la política de un país que se propone ejercer el liderazgo mundial. Estas nuevas condiciones han cambiado el modo en que se perfilan los intereses nacionales y la seguridad nacional de los Estados Unidos.

Para este acápite, se parte de la premisa de que la definición de los intereses nacionales y las concepciones predominantes o más influyentes de la seguridad nacional de los Estados Unidos, constituyen elementos cruciales en el proceso de formación de la política exterior debido a que los conceptos de este alcance, sirven para fijar ideológicamente las tendencias fundamentales de la política. En tanto son expresión del pensamiento consensual de las clases dominantes, tanto la definición del interés nacional, como el alcance del concepto de seguridad, establecen límites muy precisos en los cuales deberán moverse los actores dentro del sistema político norteamericano.

En otras palabras:

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Como función de la hegemonía, la “seguridad nacional de los Estados Unidos, al operar ideológicamente en un plano de legitimación interno y en otro de apuntalamiento doctrinal de la proyección externa, sirve de manto a conceptos interrelacionados como el de nación, Estado nacional, interés nacional, unidad nacional, poder nacional (...) Esto se deriva de la amplitud y elasticidad de las concepciones de “seguridad nacional” estadounidense, que en realidad poseen una connotación transnacional, en el sentido de que insertan en ella escenarios del llamado Tercer Mundo.285

En situaciones que no son de crisis y ante actores pequeños y no significativos en las relaciones internacionales, estas concepciones se agrupan con mayor facilidad ideológicamente y tienden a expresarse con enorme fuerza, a menos que el país pequeño y poco significativo logre exitosamente cambiar algunas de las condiciones de partida del modelo a su favor.

Un análisis de esta naturaleza puede indicar también cuáles son las variables sobre las que se tendría que actuar para poder influir positivamente sobre la situación concreta que se trate. Asimismo permite establecer cuáles son los principales retos, según son expresados en el discurso político consensual norteamericano, y evaluar las capacidades y límites que se tienen para solucionarlos.

♦ La Seguridad Nacional en la Transición del Sistema de Relaciones Políticas

Internacionales En la actualidad se está elaborando en los Estados Unidos una literatura que busca una nueva interpretación de la etapa de Guerra Fría, con el propósito de refinar el análisis con el beneficio del tiempo, la información y los propios resultados que han dado lugar a la Posguerra Fría. Uno de los temas es quién comenzó la Guerra Fría, en lo que se reflejan dos interpretaciones. Una de ellas considera que la política de la Unión Soviética era reactiva a las acciones estadounidenses y se podía explicar por motivaciones legítimas como gran potencia. Supuestamente, los estrategas de los Estados Unidos “cometieron el error” de considerar que la Unión Soviética buscaba en aquel entonces una dominación global, algo que excedía bastante sus potencialidades.286 La interpretación alternativa es que los Estados Unidos necesitaban ese enfoque para consolidar su dominación global frente a un enemigo creíble. Otros consideran que el balance final de la historia ha dado la razón a los que presentaban un paradigma tan ideologizado de la política pues este ha resultado el mejor modelo para comprender la Guerra Fría, en tanto la política de Stalin estaba encaminada a conseguir ese predominio global que dañaría finalmente las bases de la seguridad nacional de los Estados Unidos. En palabras de Norman Podhoretz:

“El nombre de esta estrategia de resistencia político militar de dos lados al imperialismo soviético fue la contención, y permaneció como principio rector de la política exterior de los Estados Unidos hasta que fue reemplazada dos décadas más tarde, en 1969, por una nueva política y una nueva doctrina presidencial que llevaba el nombre de Richard Nixon.”287

Las anteriores ideas de éste reconocido neoconservador estadounidense reflejaban la crítica al breve lapso distendido de las relaciones internacionales, derivado de la influencia ganada por el realismo político de Kissinger en el proceso de toma de decisiones de los Estados Unidos. Respecto a esta etapa un especialista cubano señalaba:

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“El debate sobre las perspectivas estratégicas de los Estados Unidos ante el acentuado dinamismo del entorno internacional a finales de los años 80 y sus proyecciones para el siguiente decenio atendía, en lo fundamental, a la consideración de que era necesario concluir el proceso de superación de la crisis de hegemonía norteamericana que se evidenciaba desde los últimos años de la pasada década, caracterizada por la fortaleza nuclear de la URSS y su expansión, la disminución relativa de la capacidad de liderazgo global, las dificultades en controlar los conflictos en el Tercer Mundo”.288

La creciente pérdida de competitividad, en algunas ramas tradicionales como el acero y la industria del automóvil, hacían aparecer una cierta declinación de la economía norteamericana ante los aliados.289 En realidad, el referido declinar era sólo relativo y por lo tanto pudo ser revertido coyunturalmente por el ascenso de diversas corrientes conservadoras que acompañaron a Reagan en la victoria presidencial de 1980. La decisión del presidente Nixon de suprimir la convertibilidad del dólar no era el fin del liderazgo económico de los Estados Unidos. Si bien se modificaron algunas importantes condiciones del sistema y se pasaba de la estabilidad de los tipos de cambio a un esquema en que predominaba la libre flotación, ello no significaba la desaparición total del ámbito institucional del Sistema de Bretton Woods que había sido uno de los pilares económicos de la Guerra Fría junto al Plan Marshall.290 Lo relevante en este proceso ha sido su continua reforma y progresiva adaptación a las nuevas condiciones económicas y políticas internacionales.

No todos los autores coincidían con esa interpretación del declinar del poderío de los Estados Unidos,291 más bien se trataba de una de las teorías de las relaciones internacionales que trataba de explicarse una pérdida de las posiciones estadounidenses en el mundo a partir de los acontecimientos ocurridos sobre todo en la segunda mitad de la década de los años 70.292

Entre estos acontecimientos cabe recordar la victoria del MPLA en Angola apoyado por tropas cubanas frente a Sudáfrica y otros aliados de los Estados Unidos en esa región, el triunfo del sandinismo en Nicaragua y el del Movimiento de la Nueva Joya en Granada en 1979, la involucración de la URSS en los acontecimientos internos de Afganistán, la participación de tropas cubanas en la región del Cuerno Africano, la derrota del Sha de Irán y el fiasco del rescate a los rehenes, importante aliado estadounidense en el Medio Oriente hasta ese momento, que junto al flujo migratorio incontrolado del Mariel en 1980, contribuyó a la derrota electoral del entonces presidente Carter.

Ante esta situación adversa en el escenario internacional, los enfoques alternativos de la política exterior y de seguridad nacional que surgían en los Estados Unidos, estaban condicionados en gran medida por las críticas que habían elaborado una serie de centros e instituciones conservadoras, que comenzaban a retar al pensamiento tradicional de política exterior del “establisment” del Este, encabezado por el “Council on Foreign Relations”. En ese contexto, se prestaba atención a diversos problemas que tanto en el orden doméstico como internacional, en el plano de la economía y de la política, enfrentaría ese país en el decenio que se avecinaba. Los mismos se contemplaban en la redefinición estratégica que se operaba en la mencionada coyuntura, y fueron incorporándose al proyecto imperial de política exterior y seguridad, que se prefiguraba con anterioridad al decisivo cambio en la correlación global de fuerzas que se registraría poco tiempo después.293

Las concepciones neoconservadoras, que tan notables se harían en política exterior, sobre todo en los primeros años de la administración Reagan, si bien presentaban un enfoque ideológico, e incluso mesiánico en algunas presentaciones, demostraron estar basadas en las potencialidades reales de los Estados Unidos de aquellos años y las limitaciones que podían tener sus adversarios. Así el ascenso en el gasto militar ocasionó algunos problemas a la economía norteamericana, pero resultó un golpe más que demoledor para las ineficiencias de la economía soviética.

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Cuando la Unión Soviética lanzó su "nuevo pensamiento en las relaciones internacionales", (Glasnost) con el objetivo de crear un clima internacional más relajado que le permitiera un alivio económico al enorme presupuesto militar, los Estados Unidos percibieron esta proyección soviética como un síntoma temprano de debilidad. Por citar sólo un ejemplo, baste señalar las concesiones que hizo el gobierno de la otrora Unión Soviética en materia de fuerzas nucleares y de alcance intermedio durante la primera mitad de 1987 y, más tarde, en la disminución de sus demandas para imponer restricciones a los programas de defensa estratégica de los Estados Unidos.294 Ante esta nueva realidad se presentaron - como es usual en la política norteamericana- dos tendencias fundamentales que trataban de aprovechar las nuevas condiciones.

Una pretendía reducir los gastos militares y los compromisos asociados, llevando a la práctica una política más enfilada a los temas internos para fortalecer económicamente el país en su beneficio y otra más ideológicamente determinada, que sugería mantener o incluso expandir la beligerancia internacional de los Estados Unidos ante la nueva postura soviética en política exterior.

Durante la Guerra Fría existía una definición de seguridad nacional derivada de las amenazas militares al Estado, la sociedad y la industria. En las nuevas condiciones de Posguerra Fría existen dos perspectivas que emergen de la discusión de los nuevos “dilemas de seguridad”. El primero postula una reducción en el bienestar social para evitar la pérdida de competitividad internacional. El segundo se preocupa por la capacidad de los Estados Unidos de llevar adelante guerras frente a diversos adversarios inicialmente desconocidos.295

Estos enfoques llevarían a un racionalismo de cómo emplear el beneficio de haber ganado la Guerra Fría. Las prioridades en los intereses nacionales y por lo tanto, los acentos para alcanzar la defensa de la seguridad nacional se realizarían en correspondencia con esas interpretaciones. La opción que buscaba recuperar el dinamismo de la economía norteamericana, para hacerla más competitiva ponía el énfasis en las bases perspectivas de la economía de los Estados Unidos para ejercer el liderazgo en el próximo siglo. Los otros se preocupaban probablemente más en los retos que en el terreno militar se le pondría en el nuevo contexto al sistema de defensa norteamericano y en ese sentido presentaban una visión más acorde con la de Guerra Fría que había prevalecido hasta ese momento.

En definitiva, como se ha planteado, la desaparición del campo socialista y de la Unión Soviética, dejaba sin sustentación la concepción estadounidense de Seguridad Nacional, y por tanto determinaba un reajuste de esta. Lo que queda claro a este nivel del análisis, es que no existe un consenso sobre los intereses nacionales y el alcance de su definición de seguridad nacional.

Estos temas se presentan en el debate en medios políticos y académicos entre diversas posturas en las que confluyen los enfoques neoaislacionistas, neorealistas, ideológicos, multilateralistas, entre otros, que configuran el ambiente del pensamiento político al uso en los medios influyentes en el gobierno estadounidense.

A partir del nuevo lugar de los Estados Unidos en la coyuntura internacional de los años 90, la redefinición de su espectro de seguridad nacional y de sus consiguientes proyecciones en mate-ria de política exterior y de defensa están matizadas por la ampliación de un sentido del realismo político que descarta la geopolítica en sentido estrecho y el anticomunismo como pilares alrededor de los cuales se construyó la problemática estratégica y la concepción de Seguridad Nacional durante cuatro décadas.

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En la etapa de Posguerra Fría, las proyecciones estratégicas de los Estados Unidos se orientan hacia la definición de nuevas alternativas y enfoques más funcionales a los requerim-ientos de ese país a tono con su creciente poder militar relativo y con los problemas económicos que encaraba en sus esfuerzos por concluir el proceso de restauración hegemónica iniciado a comienzos del mencionado decenio. Ello tenía lugar en un mundo que se tornaba más competitivo y cambiante, en el que se afirmaban tendencias complementarias: de un lado, un acentuado unipolarismo político, asociado al predominio del capitalismo mundial, y de otro, un creciente multipolarismo económico, evidenciado en la ascendente capacidad de los aliados imperialistas en este terreno frente a Estados Unidos. Asimismo se incrementa la presencia y significación de las Empresas Transnacionales y otros actores transnacionales de cada vez más difícil control para los actores gubernamentales de las relaciones internacionales. Es decir, se configuraba una etapa de transición hacia un nuevo orden mundial en el cual Estados Unidos redefinía su dominación y liderazgo indiscutible dentro del sistema capitalista, con implicaciones incluso globales a partir de su supremacía militar; de la estabilidad política interna, pero en el cual no estaba totalmente claro el consenso político interno.

La definición del interés nacional Aunque se ha precisado hasta aquí, que los conceptos de interés nacional y seguridad nacional no están aún suficientemente ajustados a las nuevas condiciones, se pretende avanzar en el problema de la definición del interés nacional, como parte importante de las concepciones de seguridad nacional. Al tratar de profundizar en la definición del interés nacional de los Estados Unidos --al igual que para la seguridad nacional--, se enfrenta la ambigüedad de estos términos.

Hans J. Morgenthau, una autoridad en teoría de las relaciones internacionales precisaba que:

“...el concepto interés nacional guarda similitud con las grandes generalidades de la Constitución [de Los Estados Unidos] entre las que se destacan, el bienestar general y el proceso establecido (...) su contenido puede recorrer toda la gama de significados que puedan comprender una compatibilidad lógica con el mismo (...) por ende, el concepto de interés nacional incluye dos elementos: uno de ellos es requisito lógico y, en ese sentido necesario, y el otro es de carácter variable y está determinado por las circunstancias”296.

Es decir, el concepto de seguridad nacional tendría dos componentes, uno más estable, o casi fijo en el tiempo, de carácter más lógico y otro variable, de carácter coyuntural. Siendo así, queda claro que Morgenthau reconoce la posibilidad de que el concepto, si bien supone ser trascendente en una parte de su contenido, también se tiene la posibilidad de apreciar su ajuste temporal en correspondencia a factores coyunturales. Sobre este mismo problema en cierto sentido coincide el criterio de Bernard Brodie, el cual hace énfasis en el carácter subjetivo que puede tener el término por ser elaborado e interpretado por los hombres al decir: “los intereses vitales no los ha identificado la naturaleza, ni son identificables por algún patrón generalmente aceptado de criterios objetivos. Por el contrario son productos del falible juicio humano.”297

Lo expuesto por Arnold Wolfers, respecto a las interpretaciones que sobre intereses nacionales y de seguridad nacional que pueden tener las personas independientemente o no de que sean partícipes del proceso de toma de decisiones de política exterior, evidencia un enfoque que subraya en las distintas interpretaciones que son expresión de diversas tendencias en la política exterior. En sus palabras:

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“El interés nacional o seguridad nacional es muy probable que no conlleven el mismo significado para individuos distintos. De hecho pueden carecer de significado preciso (...) aunque de manera imprecisa y muy general, el interés nacional sugiere una dirección política que puede distinguirse entre varias más que se ostentan como alternativas”.298

Otro de los asuntos que se enfrentan al avanzar en la definición de los intereses nacionales se derivan de observar y analizar a las personas que están involucrados en su definición, sus puntos de vista, y a quiénes representan. Es evidente que las anteriores aproximaciones al problema no reconocen claramente la orientación política como base a intereses y orientaciones representativas de una clase dominante en determinada sociedad, sean los actores miembros de esta, o personas identificadas y al servicio de las mismas, que representan sus posturas políticas.

En la práctica sólo una ínfima minoría de personas definen e interpretan cuáles son los intereses nacionales de un país, aunque en cada caso de acuerdo a la forma de funcionamiento del Estado. El ejercicio de la democracia se realiza de modo más o menos directo y las concepciones de seguridad logran reflejar los “intereses nacionales”. Como es conocido, distintos sistemas políticos organizan su funcionamiento para que el gobierno represente los intereses de la clase dominante, sea esta una mayoría o una minoría. En el caso de los Estados Unidos son el Presidente y su Ejecutivo, el Congreso, con la influencia especial de algunos subcomités, los que más activa y directamente participan en la elaboración y ejecución de la política exterior. De esta forma, es evidente el peso que tiene la apreciación y los enfoques de los individuos y hasta sus intereses,299 que participan en el proceso de toma de decisiones. Ello reconoce la dificultad de conocer e interpretar la política en función del interés nacional, verdaderamente acorde con los intereses de la nación y no de un sector socioeconómico300 y político determinado existente en la misma.301

Asimismo los intereses de las élites políticas que controlan las maquinarias de los partidos republicano y demócrata, tienen su expresión en los enfoques que enjuician el desempeño del rival en el tema de la seguridad nacional.

Un ejemplo de lo anterior quedó constatado, en parte, a través del Acta para la Restauración de la Seguridad Nacional, uno de los elementos del republicano Contrato con América, donde se atacó la política de seguridad nacional de la administración Clinton. El criterio que predominó fue que Clinton había fracasado en el desarrollo de una política de seguridad coherente, había gastado poco en defensa, al permitir que fondos del presupuesto de defensa fuesen utilizados en aspectos no relacionados con ésta, había dejado a los Estados Unidos vulnerable ante un hipotético ataque de cohetes nucleares, había tolerado que tropas estadounidense hubiesen estado bajo comando de la ONU en operaciones de mantenimiento de la paz, y había fracasado en proporcionar la seguridad adecuada al continente europeo302

A la vez, los demócratas sustentaban que bajo la administración Clinton, la estructura de las fuerzas armadas de los Estados Unidos posibilitaba la proclamada necesidad de conducción de dos operaciones militares simultáneas, como la Tormenta del Desierto, mientras se mantenían las tropas en Corea. Las propuestas de la administración Clinton requirieron de un incremento de entre 7 y 30 mil millones de dólares anuales para el desarrollo de armas como el avión F-22.303 ¿Estas propuestas de los principales partidos políticos en los Estados Unidos reflejan los intereses nacionales y por lo tanto son consistentes con la seguridad nacional?

Acerca del aspecto de los intereses individuales de los actores del proceso de toma de decisiones, Roberto González define:

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“las clases dominantes suelen disfrazar sus peculiares intereses de clase tras el concepto de interés nacional (...) cuyo contenido difiere mucho de una nación a otra, y si para un pequeño estado se sitúa en la defensa de su independencia, de su soberanía e integridad territorial, para ciertas grandes potencias como los Estados Unidos, el interés nacional se sitúa bien lejos de sus costas y es concebido con extraordinaria amplitud”...304

Y agrega que: “la política exterior de un Estado, por tanto, no la determina un supuesto interés nacional, sino básicamente, los intereses de su clase dominante”. 305

Naturalmente, el grado de abstracción que se emplea en la presentación del problema aquí, no excluye el hecho de que en la conformación de la política exterior norteamericana existen distintos sectores de la clase dominante, si bien no antagónicos, que pueden tener distintas prioridades en ciertos momentos en dependencia, por ejemplo, del grado de “transnacionalización ” de su capital. Este aspecto permite explicar en parte los debates en la formulación de la política exterior entre diversas tendencias de la clase dominante que no son en modo alguno homogéneas. De hecho la política exterior tiene que brindar un balance adecuado de los intereses internos y externos del capital monopólico estadounidense.

Desde esta perspectiva una gran potencia mundial en el sistema de relaciones internacionales, como lo son los Estados Unidos, sobre la lógica y los intereses de los que participan en el proceso de toma de decisiones, miembros o representantes de su clase dominante, ajustará los intereses nacionales, según las condiciones y las posibilidades de un momento histórico determinado.

En este período de transición, identificado como Posguerra Fría, o del Post-bipolarismo, en la política exterior estadounidense se han de mantener, necesariamente, intereses nacionales "definidos" en la etapa de la Guerra Fría. Asimismo cabe reconocer que el entendimiento de cuáles son los intereses nacionales está íntimamente relacionado a la definición de la seguridad nacional. Si el interés nacional precisa qué defender, la seguridad nacional expone cómo defenderlos y por lo tanto debe partir del interés nacional para establecer los medios y procedimientos para preservar y proteger los intereses nacionales de los retos que se le establezcan.

Hacia una definición de seguridad nacional No sólo porque el mundo se encuentre en una fase de transición en las relaciones internacionales, la definición del concepto de seguridad nacional resulta difícil de plasmar y mucho menos sintetizar en una presentación como esta. Existen variadas interpretaciones y definiciones de acuerdo con las preferencias ideológicas de los autores. Sin lugar a dudas, resulta muy difícil presentar cuáles son los componentes de la Seguridad Nacional en la Posguerra Fría, tomando en cuenta que ésta, en los Estados Unidos durante la Guerra Fría tenía además la dificultad de que:

“...el aparato conceptual inherente al discurso teórico sobre la Seguridad Nacional norteamericana, a pesar de recibir el reconocimiento como doctrina por las Ciencias Sociales en los Estados Unidos y en América Latina, no posee un rigor, ni la coherencia, ni la sistematicidad suficiente como para merecer tal término. Lo que registra la historia del pensamiento político norteamericano contemporáneo es, más bien, un abanico de conceptos y definiciones generalmente poco precisas, aunque poseen un eje común, que las emparienta en tanto concepciones cuyo núcleo ideológico es el del hegemonismo imperialista.” 306

Según Gerald E. Wheeler:

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“La Seguridad Nacional para el pueblo norteamericano se refiere a la defensa nacional (...) a la protección de la República contra todos los peligros internos o externos (...) Dada la naturaleza del proceso histórico, el significado de Seguridad Nacional ha cambiado constantemente con el desarrollo de América (EE.UU.), y la Seguridad Nacional ha poseído siempre la cualidad de descubrir las amenazas cambiantes contra la seguridad de la nación (...) En el decursar del proceso de formación de los Estados Unidos, su etapa expansionista, y posteriormente imperialista, los enemigos de ese país, o las dificultades que enfrentan con otros países, han sido de hecho problemas de seguridad nacional”. 307

Uno de los enfoques que mayor auge y objetividad alcanzó entre los numerosos estudios que se realizaron para dar una definición de Seguridad Nacional --para los EE.UU.--, precisa que “es la capacidad de desarrollar los objetivos de la élite de poder estadounidense sin interferencia de otros países, aunque casi siempre, esos objetivos están más allá de las fronteras de los Estados Unidos” 308

Partiendo de tales valoraciones, todas las líneas maestras de la política exterior de los Estados Unidos en la Guerra Fría --desde el Plan Marshall, las guerras de Corea e Indochina, la competición nuclear con la URSS--, estuvo regida por el enfrentamiento con la Unión Soviética y la comunidad socialista, la también denominada confrontación Este - Oeste. El reto entonces sería la definición de los intereses nacionales y la configuración de los patrones de seguridad nacional redefinidos al calor de los debates entre las principales tendencias políticas.

Como es posible reconocer al inspeccionar la literatura sobre el tema, en particular desde la perspectiva historiográfica, que ha sido muy influyente en los estudios sobre la política de seguridad nacional en los Estados Unidos, las definiciones de seguridad nacional y los intereses nacionales han sido impactados tanto por teorías de las relaciones internacionales, sobre todo por la del realismo político, como por definiciones o tendencias de la política exterior de los Estados Unidos, como el aislacionismo.

El asunto se complica por diversas razones, entre las que cabe mencionar las diferencias entre la retórica, o el discurso político ideológico y la práctica o el accionar concreto ante los retos o situaciones sobre las cuales los representantes del gobierno norteamericano articulaban las políticas. No son pocos los ejemplos en que una retórica altamente ideológica y doctrinal se acompañaba de un accionar muy mesurado e incluso cabría decir “realista” de la política exterior. Así por ejemplo, la política de Reagan, que marcó pautas en una etapa de presunto declinar de la hegemonía estadounidense, por ser altamente doctrinal, también era catalogada por respetables académicos norteamericanos como vinculada a los patrones del aislacionismo, o a veces incluso realista, como cuando se produjo la retirada de los marines norteamericanos, después de ataques comandos en el Líbano en 1982.

Resulta polémico el empleo e interpretación de un término que parece bastante influyente en los enfoques sobre política exterior estadounidense. El término “aislacionismo” según algunos autores permite explicar el comportamiento internacional de los Estados Unidos, o es recomendable como estrategia para la acción durante gran parte de la historia de la política exterior norteamericana en tanto históricamente el aislacionismo en los Estados Unidos no ha significado una vuelta hacia adentro, o alejarse del mundo, sino significa “libertad de acción”, y especialmente, “la libertad de emplear unilateralmente el poder controlado en cualquier caso en que se ajusta hacerlo”. Funcionarios de la política exterior podrían haber hablado con frecuencia como internacionalistas, pero nosotros hemos actuado tradicionalmente como aislacionistas”.

Esta interpretación crítica es fundamentada por Walter LaFeber con los siguientes ejemplos:

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Nosotros nunca habíamos actuado tanto como aislacionistas, como en 1954, cuando ayudamos a sacar a nuestro aliado, Francia, de Vietnam, y nos involucramos en la región, con el poder norteamericano controlado unilateralmente, o cuando nosotros unilateralmente derrocamos al gobierno de Guatemala en ese mismo año, o en 1956, cuando actuamos de forma unilateral contra tres de nuestros más estrechos aliados - Inglaterra, Francia e Israel-- para detener la invasión a Egipto y al Canal de Suez.309

En este mismo trabajo, LaFeber precisa que en el pasado se han empleado inadecuadamente las etiquetas políticas por los funcionarios del gobierno, “cuando nos damos cuenta que funcionarios que enfatizan el empleo del poder unilateral y degradan las negociaciones se han llamado exitosamente a sí mismos como “internacionalistas”, mientras aquellos (como el Senador Fulbright y George F. Kennan) quienes quisieran controlar unilateralmente el poder de los Estados Unidos para fortalecer nuestras alianzas y negociar seriamente con nuestros adversarios han sido llamados neoaislacionistas, por lo que considera que la política de Reagan, al igual que la de la década de los años 50 fue aislacionista en el sentido de tratar de volver a capturar la libertad de acción unilateral.310

Respecto a los enfoques que caracterizan a la política exterior estadounidense Henry Kissinger señalaba:

La singularidades que los Estados Unidos se han atribuido durante toda su historia han dado origen a dos actitudes contradictorias hacia la política exterior. La primera es que la mejor forma en que los Estados Unidos sirven a sus valores es perfeccionando la democracia en el interior (...) ; la segunda, que los valores de la nación le imponen la obligación de hacer cruzada por ellos en todo el mundo. (...) el pensamiento norteamericano ha oscilado entre el aislacionismo y el compromiso, aunque desde el fin de la segunda guerra mundial hayan predominado las realidades de la interdependencia”.311

En la práctica de la política exterior, los Estados Unidos no pueden articular consistentemente sus intereses nacionales y de seguridad a partir de la “cruzada por la democracia” u otros valores norteamericanos. Si bien el aislacionismo ha sido un enfoque preponderante por la persistencia de mantener el liderazgo y la hegemonía en los asuntos internacionales, las “realidades de la interdependencia” han encaminado a los Estados Unidos, como reconoce este tipo de interpretación de inclinación realista, a tener en cuenta los enfoques multilaterales, o los “compromisos”.

Una definición de interés nacional muy simple pero atractiva, como muchas veces se presentan los enfoques de elementos de tendencia conservadora en los Estados Unidos, puede ser la de Patrick J. Buchanan, que demuestra ser particularmente penetrante y útil para mesurar el alcance que de acuerdo a este político debía tener la misma. En síntesis, propone someter a una “prueba fundamental” la definición en cuestión, y preguntarse sí los norteamericanos estarán dispuestos a pelear por ella y no consultar “enfoques ideológicos”, que aconsejan como orientación de la política el deseo de “extender la democracia”, lo cual no siempre es consistente con los “propósitos nacionales” de los Estados Unidos.312

En las condiciones actuales, uno de los enfoques avanzados del concepto de seguridad nacional, superaría la visión tradicional de la seguridad como la defensa de la autodeterminación, la soberanía y en particular las fronteras o intereses transnacionales, para el caso de un país como los Estados Unidos, pero siempre con una visión sumamente afincada en el enfoque militar del concepto, sino una visión ampliada y corregida que toma en cuenta las realidades actuales.

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Este enfoque se deriva de los retos a que puede someterse un Estado, que no siempre provienen de un ejército formal, ni pueden ser defendido con las armas. Existen nuevos retos y diversos actores en las relaciones internacionales, que no han sido comúnmente tenidos en cuenta, pero que en la actualidad tienen creciente importancia. En este sentido es válida la aproximación que brinda David B. Dewitt, que sugiere enfocar los estudios estratégicos en algo más que en el empleo de la fuerza militar. La seguridad presume la concentración de desafíos al gobierno y al país fuera de las fronteras, conflictos en que no solamente se necesita el uso de las fuerzas armadas, sino que existen nuevas dimensiones de la seguridad nacional que trascienden estos estereotipos, como son: la degradación ambiental, la posesión de minerales estratégicos, el tráfico de drogas ilícitas, los movimientos descontrolados de altas cifras de capital, flujos migratorios ilegales, epidemias y terrorismo. El problema plantea una contradicción entre una creciente globalización de las relaciones económicas internacionales y al mismo tiempo un ascenso del regionalismo, los sentimientos nacionalistas y la participación creciente de nuevos actores, como las Organizaciones No Gubernamentales.313

El proceso de formación de la política exterior norteamericana avanza en la identificación del interés nacional, acorde con las pretensiones de liderazgo y dominación, pero ajustado a las limitaciones internas y externas que establecen las condiciones reales de su economía, política e ideología y la correlación de fuerzas con el resto de las grandes potencias y el resto de los componentes del sistema de las relaciones internacionales. ♦ Las Concepciones Estratégicas de Seguridad en la Posguerra Fría En esta parte del trabajo se pretende caracterizar las concepciones sobresalientes en el debate estratégico actual en los Estados Unidos. Este debate y las propuestas de concepciones que de él se derivan, son de importancia en el análisis de la formación de la política en la misma medida que contribuyen a la adecuación de los intereses nacionales y pueden modificar las formulaciones de seguridad nacional, o las interpretaciones que de estos conceptos se hacen por las distintas instancias del Gobierno. El fortalecimiento relativo de la posición de los Estados Unidos como potencia mundial ocurrido a finales de la década de los años 80’s constituyó uno de los resultados más trascendentales de lo que en aquel momento comenzaba a denominarse Nuevo Orden Mundial, como primera reacción ante los cambios que habían ocurrido, sin que en realidad se hubiera configurado ese "nuevo orden", ni mucho menos existiera una estrategia norteamericana para lidiar en él.

El problema del reordenamiento del sistema de relaciones internacionales se complica porque no sólo se podría comprender integrando las nuevas tendencias y perspectivas del resto de los actores principales, incluido las potencias en fase declinante y de descomposición, o el de aquellas que están en ascenso, sino los conflictos nacionales y regionales emergentes. Por ello las definiciones estratégicas estadounidenses y sus conceptos de seguridad nacional deben elaborarse a partir, entre otros factores, de las predicciones que de estos eventos se tengan en los Estados Unidos, con cierta independencia de la objetividad o calidad de las evaluaciones.

El propósito de definir un "nuevo" discurso político, una "nueva" estrategia, una "nueva" concepción política era el resultado de los cambios que se operaban en importantes actores políticos internacionales que habían servido de base a la concepción bipolar de las relaciones políticas internacionales. Esto determinaba las modificaciones en la posición de los Estados Unidos en las relaciones internacionales y coincidía con un proceso de transformaciones bastante profundo que había resultado en un ascenso del conservadurismo y su influencia política en toda la línea.

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Se apreciaba una efectiva recuperación de la cuota de liderazgo perdida --sobre todo en las percepciones o imágenes de ese proceso en los Estados Unidos, sin negar que existían elementos objetivos-- como consecuencia de un complejo proceso en que intervenían no tanto factores internos de la sociedad estadounidense, sino más bien ocurría una revalorización de los EE.UU. ante el debilitamiento considerable del que había sido durante la Posguerra y hasta hace poco, su enemigo principal: la URSS, que junto a los países de Europa del Este, China, Vietnam, Corea del Norte y Cuba, eran el símbolo del comunismo y su "expansión global".

Los cambios políticos en Europa, habían tenido enorme trascendencia para la redefinición de las bases en que se habían formulado hasta ese momento los más importantes conceptos estratégicos y de "seguridad". Estos conceptos habían prevalecido en los EE.UU. con la tarea suprema de mantener la confrontación "Este-Oeste" para contener y revertir el comunismo, lo cual había constituido el objetivo esencial de su política exterior al frente del mundo occidental. La disolución del bloque soviético hizo desaparecer el escenario de confrontación militar del teatro de operaciones europeo y en cualquier otra parte del mundo, como lo evidenciaron los acontecimientos del Golfo Arábigo Pérsico (1990-91). De hecho, la hasta entonces alianza militar del Pacto de Varsovia se extinguió y la mayoría de sus ex miembros, aspiraban a incorporarse a la OTAN. La sucesora de la URSS en el puesto del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha experimentado una crisis económica sumamente profunda y sus capacidades militares fragmentadas han dejado de constituir una amenaza real, si bien la integración de la OTAN y sus funciones sigue siendo uno de los problemas tradicionales de la seguridad nacional norteamericana y aspecto de conflicto con Rusia en el contexto europeo.

Al mismo tiempo se apreciaba el propósito de algunos miembros del bloque militar --en particular de los Estados Unidos-- de extender el alcance territorial de sus "misiones militares" a escala global, como se evidenció tempranamente en la reunión de esa organización celebrada a principios de noviembre de 1991. Las bases teóricas de la concepción bipolar del mundo y el propio esquema de la contención comenzaban a deteriorarse desde 1985, cuando la política exterior de la entonces Unión Soviética enunció la necesidad de una "nueva mentalidad política" que supuestamente diluiría la "imagen del enemigo" y permitiría implantar un concepto universal de seguridad que abarcaba los problemas económicos, políticos y sociales de los Estados, pero que eludía la confrontación con los Estados Unidos y el resto de los países capitalistas desarrollados para garantizar la paz en el mundo.

En la práctica, estas posiciones impulsadas por la reforma conocida como la perestroika del socialismo en aquel país, no fueron observadas universalmente como patrones de las relaciones internacionales, pues aunque representaron inicialmente un ideario progresivo, fueron percibidos por los Estados Unidos como expresión del declinar del "hegemonismo soviético" y después del fracasado intento de deponer al Presidente Gorbachov, se aceleró el curso colaboracionista de la política exterior soviética con respecto a los Estados Unidos, lo cual impactó grandemente el contexto político internacional.

La nueva estrategia norteamericana debía tener en cuenta la nueva situación en la correlación internacional de fuerzas y por lo tanto, tendría que rediseñar, en consecuencia, sus objetivos de política exterior. Como es conocido, desde los Padres Fundadores, "quienes veían los asuntos internacionales como una función del equilibrio de poder"314, la posición tradicional y predominante en la política exterior norteamericana se había inclinado hacia la escuela del "realismo político".

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Las ideas del realismo político han constituido un principio fundamental para la comprensión de las relaciones internacionales desde la perspectiva estadounidense, aunque no constituyan el único paradigma influyente y su expresión actual, la de los neorealistas, como la de otras corrientes sufren constantes modificaciones.

Sin embargo, desde este ángulo de análisis realista, la comprensión de las relaciones internacionales y de la política de los Estados no reside en principios morales, como es el caso de los idealistas, sino como una lucha entre gobiernos por el cumplimiento de los "intereses nacionales". Este enfoque supone que cualquier gobierno despliega su política de acuerdo a los componentes de poder, que constituye la variable principal de la política internacional, en lo que se incluye la posición geográfica, los recursos naturales, el desarrollo de la industria, la población, el potencial militar, el carácter nacional, el poder del manejo de la información, la “integridad moral de la sociedad y la calidad del gobierno y su aparato diplomático”.315

Ello no quiere decir que las concepciones de seguridad nacional y los intereses nacionales de los Estados Unidos no tengan en cuenta sus principios ideológicos y que ellos no sean empleados en el proceso de la formación de la política, sino que siempre estos principios, si bien expresan orientaciones a tener en cuenta por los diseñadores y ejecutores de la política, se modulan en la práctica por análisis de costo beneficio, a los que contribuyen no sólo elementos de poder y capacidades para el empleo de la fuerza, sino aspectos del comportamiento social que debe aceptar los costos de la aplicación de determinada política. Es ahí donde ciertamente la definición del interés nacional es trascendental en la formación de la política exterior.

El ejercicio del liderazgo norteamericano se ha visto necesitado de definir objetivos generales y una guía para la acción expresada en un concepto. Sin embargo, hasta el presente los intentos de forjar una estrategia por parte de la administración Bush y después por el presidente Clinton han sido insuficientes. A lo sumo han enunciado y acuñado un "nuevo orden" y han presentado y consolidado una serie de objetivos diversos que con distinto énfasis se han empleado en el discurso político en cada situación concreta, pero esos esfuerzos han quedado lejos todavía de la definición de un nuevo patrón de comportamiento estratégico, conceptualmente formulado, apropiado y aplicado por la administración de turno.

Ciertamente la teoría y la práctica política norteamericana han aportado algunas claves en este sentido, porque se comprende bien el peligro que representa para una superpotencia que pretende ejercer el liderazgo en las actuales circunstancias, el haberse quedado sin una doctrina para la acción.

Puede comprenderse esta "falta" de la teoría política, o de los formuladores de estrategia en los Estados Unidos, por tratarse de una fase de transición de las relaciones internacionales, caracterizada no por el predominio tan claro e indiscutido de una gran potencia en todas las esferas -- a pesar de ser el líder mundial y la única superpotencia--, sino por el surgimiento y desarrollo de distintas nuevas potencias y el reacomodo o desaparición de otras que le precedieron, lo que complica enormemente el trazado conceptual de su política.

La ausencia de ese claro concepto de política exterior en las actuales circunstancias y la constante demanda que se ejerce sobre el líder para el cumplimiento de sus funciones, posiblemente sea una de las razones que permiten explicar algunos de los errores más serios de la política exterior en esta etapa de Posguerra Fría. Después de la euforia que anunciaba la caída del Muro de Berlín, la llamada Revolución de 1989, el supuesto "fin de la historia", se atisbaba o se descubría por académicos, analistas de inteligencia, funcionarios y militares, que la "seguridad nacional" de los Estados Unidos tenía ante sí enormes obstáculos.

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La definición del interés nacional se complica porque “es muy difícil para una gran potencia mundial articular una política exterior en ausencia de un enemigo que merezca el nombre de tal. Son, después de todo, los enemigos los que ayudan a definir el interés nacional, cualquiera que sea la forma que dicha definición adopte.” 316

La transición de las formas de socialismo tradicional en la ex URSS y Europa del Este hacia formas capitalistas resultó muy compleja y de consecuencias inciertas. De la desaparición de los anteriores Estados han emergido agudos conflictos nacionalistas, étnicos y religiosos, o confrontaciones por delimitación de fronteras, fundamentalmente en Europa Central y Oriental, incluido el territorio de Rusia, que poco se distinguen, por su complejidad, de los conflictos regionales, que antes sólo ocurrían en Asia, África o América Latina.

La emergencia de nuevas potencias, de escala inicialmente regional y con una filosofía política propia, distinta a la reconocida y aceptada en Occidente, constituye una importante condición a tener en cuenta y también se suma a los desafíos que habrá de enfrentar el liderazgo norteamericano global en las próximas décadas. Tal es el caso de Iraq, o el Irán islámico, o de China, países que por sus antiquísimas formaciones nacionales y las bases que sustentan sus proyectos, no puede pronosticarse que cambien radicalmente por su creciente interrelación en términos económicos con el mercado mundial. La desaparición del mundo bipolar, articulado supuestamente por la confrontación directa e indirecta de dos grandes potencias y sus respectivos aliados, han hecho aparecer como nuevos, problemas y realidades preexistentes. El nuevo orden político internacional podría ser el resultado del reacomodo de estas potencias en medio de una nueva forma de expresión del liderazgo norteamericano que en la actualidad y en el mediano plazo, pareciera manifestarse a veces más de forma multilateral, en busca del consenso o las alianzas regionales o globales, que de modo unilateral bajo la poderosa influencia aislacionista. Pero las interpretaciones de este proceso suelen ser confusas debido a la distancia que se abre entre la retórica y la realidad política y el hecho de que el empleo de los términos resulta a veces complejo.

Como destaca John Vázquez “la práctica suele carecer de claridad, de congruencia o de propósito, elementos que invariablemente se encuentran en el reino de las ideas. En parte la razón de lo anterior es que los gobiernos son eclécticos en los conceptos que emplean; sin embargo, y lo que es más importante, no es nada fácil llevar las ideas a la práctica, dadas las pugnas internas y mundiales”.317 Ello no excluye las acciones unilaterales en los casos en que están en juego intereses significativos en su más próxima esfera de influencia geopolítica, siempre y cuando sea capaz de asumir los costos económicos y políticos de su ejecución.

En el actual contexto ha resultado muy difícil a la administración Clinton articular una estrategia de política exterior, si bien se han presentado algunos enunciados que buscan aproximarse a ese objetivo. La prioridad a lo interno en la política y hacia la economía, como tema primordial de la política exterior, fue expresada tempranamente. El propósito fundamental era "revivir" la economía. Se trataba de emplear la política exterior como pivote del desarrollo interno, que ampliara las posibilidades de inversiones y comercio de las empresas norteamericanas que así podrían crear mayores empleos.

En esta nueva era nuestra primera prioridad de política exterior es una y la misma: revivir nuestra economía... Yo voy a elevar la economía en la política exterior, crearé un Consejo de Seguridad Económica... y cambiaré la cultura del Departamento de Estado de forma que la economía no sea más el primo pobre de la vieja escuela de la diplomacia.318

De la anterior prioridad de la política surge un énfasis en la política comercial, que se afincaba en el interés de crear empleos para la economía norteamericana y que naturalmente encontraba una buena justificación en mantener el acceso a los grandes mercados en expansión.

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No obstante, la dinámica internacional obligaba en cierto modo a un país como los Estados Unidos a reaccionar ante determinados retos a sus intereses de seguridad nacional. No todo el ejercicio político externo norteamericano podría realizarse motivado por el interés de favorecer la economía interna de modo tan estrecho. Tal política tendría la posibilidad de ser aplaudida por el sector de los negocios, sobre todo el de mayor participación en el comercio exterior, pero no se estaría en condiciones de articular una estrategia de política exterior a partir de este precepto.

Surge entonces la pregunta acerca del modo en que debía ser practicado el liderazgo norteamericano. Al respecto existen distintas formulaciones como la llamada Doctrina Tarnoff319, que podrían contribuir al esclarecimiento del proceso de definición en curso de los conceptos de interés nacional y seguridad nacional. Esta llamada doctrina constituye una aceptación de las limitaciones económicas y políticas del poderío norteamericano para afrontar todos los desafíos globales y la preferencia del multilateralismo como forma viable de mantener el liderazgo norteamericano en la Posguerra Fría.

La tesis política de Tarnoff resultaba incómoda para la administración Clinton, que trató rápidamente de distanciarse de tal enfoque, a pesar de constituir una de las conclusiones más equilibradas para avanzar en la configuración de una nueva estrategia política, por reconocer de forma realista, que los Estados Unidos no tenían los recursos suficientes para liderear el mundo.

Las limitaciones presupuestarias que acompañan cualquier involucración política, a menos que se haga con el financiamiento de los aliados, constituye un enorme obstáculo para que la política norteamericana reaccione ante las crisis políticas internacionales proyectadas a lo interno por los medios de comunicación.320

La praxis de la política norteamericana durante la Guerra del Golfo, la intervención "humanitaria" en Somalia, el caso de Bosnia-Herzegovina y la crisis de Haití y su ulterior invasión, demuestran la tendencia a buscar el consenso internacional y, tratar de obtener el apoyo a los Estados Unidos, muy importante en términos económicos, pero también políticos. Esto se designa como "seguridad colectiva", como patrón influyente en el funcionamiento del liderazgo estadounidense en la Posguerra Fría, por oposición a un enfoque aislacionista.321 Asimismo la política se ha proyectado de forma global, al demostrar una tendencia opuesta al retorno de un aislacionismo tradicional. Una interpretación aislacionista de la política exterior norteamericana reciente señalaba:

Los activos más poderosos de los Estados Unidos para influir al resto del mundo son su filosofía y las instituciones libres, las ideas del gobierno limitado y la libre empresa que ahora barre el mundo y su proeza económica como nación más productiva del mundo. Estos factores aseguran la influencia de la Nación, con independencia del número y lugar de despliegue de sus soldados. Los Estados Unidos puede mejor influir en otros mediante medios privados -- el comercio, la cultura, la literatura, los viajes y cosas tales.322

La anterior variante sugiere ejercer la influencia por "medios blandos" de política exterior, que son encaminados por instituciones privadas, pero que su interpretación más amplia puede incluir hasta las relaciones familiares y personales. En tal interpretación, la empresa privada norteamericana (institución con fines de lucro, otras No gubernamentales, familias, individuos) se transforman en vehículos introductores de los valores norteamericanos.

Así un representante del sector de negocios norteamericano a raíz de la discusión sobre la ratificación de la cláusula de Nación Más Favorecida a China afirmaba:

Nuestros empleados, administradores y trabajadores chinos están expuestos a los valores occidentales, alentados a pensar independientemente y a ofrecer oportunidades que antes no existían en China.323

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Otra opción para el ejercicio del liderazgo, que reconoce las limitaciones sería el establecimiento de un nuevo patrón geopolítico que otorgue preeminencia al enfoque político regional. En este caso se le brinda una función a las otras potencias de acuerdo al balance de fuerzas, y, proyecta, en cambio, un enfoque económico global. Esta aproximación al problema recomendaría, por ejemplo, un "nuevo orden de la seguridad en Asia" que consistiría en un multilateralismo en que las potencias asiáticas se darían su propia seguridad.324

Un objetivo doctrinal y moral actual de la política exterior norteamericana que ha sido enunciado en diversos documentos oficiales del Ejecutivo, es el principio de estimular la democracia en todo el mundo, acompañado por los temas de los "derechos humanos", la "economía de mercado" y el "buen gobierno".

En casos económicamente significativos para los Estados Unidos, la emergencia de China como potencia pone al descubierto cómo opera la contradicción entre los intereses nacionales evaluados de modo realista y los enfoques ideológicos, que sugerirían una política confrontacional. Por ejemplo, la prioridad que le había otorgado el presidente Clinton a la economía y a los problemas de la política interna, entró en conflicto con su retórica inicial de campaña electoral en 1992, que hablaba de imponer sanciones a China. En términos teóricos esa contradicción fue expresada por Max Weber en el sentido de que la política debe balancear los intereses nacionales, expresados por el predominio de los intereses económicos, sobre los imperativos políticos.325

La articulación práctica dentro del ejercicio del liderazgo de los principios éticos enunciados por la política externa norteamericana que debe encaminarse a favorecer la estabilidad y desarrollo de los regímenes democráticos y a la vez servir los intereses económicos y de seguridad, que permitan mantener y ampliar el mercado, son con frecuencia objetivos difíciles de conciliar.

El caso chino probablemente sea la expresión más clara y significativa de esa contradicción y evidencia que la existencia de intereses económicos y de seguridad significativos, hacen superfluos a los derechos humanos, la democracia y las razones humanitarias como componente principal en la configuración o diseño de la política.

De la anterior afirmación no debe derivarse la idea de que la política exterior norteamericana no toma en cuenta los principios de la democracia, los derechos humanos y los problemas humanitarios. Existen evidencias de lo contrario, si bien resulta siempre preferible para los formuladores de política norteamericanos cuando se presenta una coincidencia entre los “principios éticos morales de la sociedad norteamericana, presentados en el discurso político de sus dirigentes” y sus intereses económicos o de seguridad nacional en determinado país o región. En estos casos se tiene la solución óptima, una política consistente y coherente, retórica y práctica coinciden. Pero resulta difícil definir los intereses nacionales estadounidenses en términos de defender la democracia y el bienestar humano a escala internacional.

Así por ejemplo, la intervención en el Golfo cumplía las dos condiciones. Se podía encasillar a Saddam Hussein como negación de los valores ideológicos norteamericanos, e incluso de las normas internacionales por haber violado la soberanía de Kuwait y al mismo tiempo, en la región del Golfo Arábigo-Pérsico estaban en juego riquezas petroleras significativas para los Estados Unidos, sus aliados y la economía mundial.

En cambio, por ejemplo, es sabido que durante la campaña electoral, el presidente Clinton criticó la política de Bush respecto a China en tanto violaba los principios ideológicos de la misma, al mantener un tratamiento de Nación Más Favorecida sin reaccionar al curso de los acontecimientos políticos internos. En el libro de la campaña electoral de Clinton en 1992, puede leerse lo siguiente:

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Creemos que la administración Bush cometió un error al extender la concesión comercial de Nación Más Favorecida a la República Popular China antes de que esta alcanzara un avance demostrable en cuanto a los derechos humanos. No debemos recompensar a China con una condición comercial privilegiada cuando ha continuado negociando con bienes producidos por fuerza de trabajo carcelaria y cuando no ha logrado suficiente avance en el respeto por los derechos humanos desde la masacre de la plaza Tiananmen.326

Es decir, se proponía privilegiar principios de política sobre intereses económicos. Sin embargo, esos intereses han crecido con tal dinamismo desde que se iniciaron las relaciones, que la situación afrontada por el presidente Clinton, al momento de la toma de decisiones, no le permitió cumplir tan llanamente su promesa y lo condujo por una trama controvertida y ampliamente criticada por su inconsistencia.

En la formación de la política exterior norteamericana han contribuido distintas corrientes de pensamiento que pugnan por convertirse en tendencia predominante. En este estudio ha resultado funcional la que de algún modo se deriva de la contradicción entre los enfoques ideológicos y realistas de la política exterior.327

Estas dos fuerzas que buscan imponerse en cada momento como concepción predominante de la política exterior no se encuentran siempre absolutamente disociadas y en flagrante antagonismo, sino como partes indisolubles de una unidad de contrario de la que resulta en cada caso un balance a favor de una u otra, si bien se reconoce por el conocido historiador Arthur M. Schlesinger, Jr. que "la prioridad de la política de poder sobre la ideología" ha sido reconocida de una forma o de otra por la mayoría de los presidentes norteamericanos de la posguerra desde Truman a Nixon, e incluso Reagan, que se consideraba altamente ideologizado en su discurso, tuvo que refrenar su ímpetu en reiteradas ocasiones entre las que se encuentran precisamente la preferencia por China en lugar de Taiwan.328

Si se sigue un enfoque ideológico, la política exterior norteamericana debía definir una política semejante para todos y no como sucede en la realidad, que en determinados casos, como es el de China y posteriormente Vietnam a partir del levantamiento del embargo a principios de 1994, se aplicaba un enfoque predominantemente realista, si bien persistía el debate y la confrontación al interior de la sociedad norteamericana sobre estos asuntos.

La tesis del llamado nuevo orden mundial unipolar merece considerarse en todas sus dimensiones del liderazgo o hegemonía de los Estados Unidos en las condiciones actuales, pues desde esta perspectiva, refleja sólo una arista del asunto y no permite comprender la riqueza y complejidad que las relaciones internacionales han adquirido en esta etapa.

El unipolarismo, como expresión de una interpretación del actual momento de las relaciones internacionales desde un enfoque estructuralista, supone implícita o explícitamente que al menos una buena parte de los acontecimientos políticos internacionales pueden ser comprendidos partiendo de que ahora existe una sola superpotencia mundial, del mismo modo que antes se entendían las relaciones internacionales mediante el enfoque Este-Oeste, o de la confrontación entre la URSS y los Estados Unidos.

Para evidenciar la insuficiencia de ese paradigma político baste decir que ni siquiera en la etapa de Guerra Fría, donde el bipolarismo imperó, podían entenderse las relaciones internacionales de acuerdo a esa lógica. Reiteradamente se le realizaban críticas acertadas por especialistas de distintas orientaciones políticas, en tanto no se tomaban en cuenta los problemas regionales, o dicho en otros términos, las situaciones concretas de cada país o conflicto determinado.

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Por ello, en el mejor de los casos, puede considerarse como un enfoque parcial. Se trataba en definitiva de una distorsión altamente ideologizada de la realidad que alcanzó su máxima expresión a escala global durante la administración de Ronald Reagan. Los enfoques ideológicos se apoyan en un elevado nivel de conflictos internacionales. El mundo durante aquellos años finales de la Guerra Fría era también un mundo multipolar, si bien existían dos grandes superpotencias mundiales que intervenían directa o indirectamente en casi todos los acontecimientos. Esta tendencia sigue teniendo mayores posibilidades de explicar los eventos internacionales, porque el balance de las potencias involucradas en el ámbito de las relaciones internacionales constantemente sigue modificándose y enriqueciéndose. No se trata de una estructura estática, a pesar de que aún es cierto de que ninguna de las potencias emergentes está en condiciones de vetar a los Estados Unidos con vistas a modificar el actual orden a su favor.

Ello no quiere decir que las potencias y sobre todo las superpotencias, como es el caso de los Estados Unidos, no puedan influir considerablemente y en ocasiones alterar los resultados de determinados eventos políticos. Sin embargo, la solución de todos los problemas, ni mucho menos el curso de la historia, puede trazarse o explicarse por una percepción unipolar del mundo. Esta realidad se evidenciaba cada vez que se negociaban los conflictos regionales supuestamente derivados de la confrontación Este-Oeste, y no se lograban resultados si no se contaba con la participación en las negociaciones de los actores locales, que tenían su propia agenda e intereses, bien fuera en el Sudeste asiático, en África Austral, o en Centroamérica. En términos de definiciones estratégicas, que son cruciales en el análisis tanto de las relaciones con potencias emergentes, como de crisis regionales desde las "limpiezas étnicas", pasando por los conflictos nacionales, los llamados problemas humanitarios y todas las variantes de crisis, demuestran que el fin de la Guerra Fría ha hecho a los temas de política exterior confusos. Sin embargo, la respuesta o posición política de los Estados Unidos se hace sumamente importante pues sin duda es la única superpotencia mundial y el resto de los países, para definir sus propias posturas, tienden a referirse a la posición del líder.

El concepto de la expansión o el "enlargement" postulado por el Asesor de Seguridad Nacional, Anthony Lake, si bien ha sido considerado por algunos como una fórmula actualizada de la política de la contención durante la Guerra Fría sitúa como propósito supremo de la política exterior norteamericana, la extensión de la "comunidad del mundo libre de democracias de mercado".329 En su presentación original el ex-asesor de seguridad del Presidente norteamericano trató de hacer una contribución doctrinal al concepto de interés y a la definición de seguridad nacional. Planteó cuatro componentes de dicha estrategia: • Fortalecer la actual comunidad de economías de mercados donde naturalmente se

encuentran los Estados Unidos; • Consolidar las nuevas democracias de mercado; • Contrarrestar la agresión y apoyar la liberalización de los Estados hostiles a la democracia y

el mercado y por último, • Impulsar la agenda humanitaria norteamericana no sólo para brindar ayuda, sino para

contribuir a que la democracia y la economía de mercado echen raíces en regiones de gran preocupación humanitaria.330

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En esa formulación no estuvo suficientemente claro cómo se aplicaría la política ni tampoco quiénes son tributarios de ella, sobre todo en sus dos últimos componentes. Pero no cabe duda de que aportó a la formulación de los intereses nacionales norteamericanos y debe tenerse en cuenta.

Un desarrollo teórico reciente del especialista de la Universidad de Stanford, Larry Diamond, ha postulado en lugar del "enlargement" el patrón del "globalismo democrático", que se apoya en el gobierno democrático y la seguridad colectiva. El globalismo democrático, como sucesor de la contención, sería la única estrategia de política exterior sucesora de la misma, capaz de reconciliar los intereses vitales de los Estados Unidos, sus ideales y recursos en la Posguerra Fría.331

La dificultad de este tipo de formulaciones está asociada al supuesto de la existencia de un patrón de democracia universalmente aceptado, o como diría Schlesinger:

"La vida internacional no tiene tales ámbitos amplios y profundos de consenso moral" porque hasta que "las naciones no lleguen a una moralidad común, no puede haber ninguna ley mundial para regular la conducta de los Estados como hay una ley dentro de las naciones para regular la conducta de los individuos".332

No obstante, no puede descartarse que estas propuestas proliferen y en determinado grado se apliquen dentro de los límites prefijados por la propia realidad. De tal suerte, el principio que actualmente la administración demócrata impulsa se refiere a la democracia y ciertamente las fórmulas multilaterales y de seguridad colectiva son sin dudas populares en este gobierno, aunque los problemas de la política no son solamente de palabras o conceptos. Un “globalismo democrático” no podría ser aplicado a otras potencias de manera activa de ningún modo, porque la organización de su sistema político, bien sea China, Japón, Gran Bretaña, o Francia, se funda en otras bases históricas, siempre más antiguas que la que sustentan el credo político estadounidense y que están fuertemente enraizadas en las culturas de esos países. Las bases de un conflicto de esta naturaleza descansa en su condición de potencias, son países miembros del Consejo de Seguridad y por lo tanto, tal "globalismo" no se podría lograr sin su consentimiento.

Es decir, no existe un consenso universal sobre las fórmulas apropiadas de gobierno para cada país y eso es lógico, ya que de lo contrario, si todo el mundo estuviera integrado económica y políticamente bajo un mismo código, no existirían los Estados, ni las divisiones y diferencias nacionales, ni las distintas ideologías, éticas y religiones y en fin, la diversidad de culturas que pueblan la humanidad.

La experiencia reciente demuestra la fuerza de los problemas nacionales y la incapacidad práctica de esa misma comunidad de naciones para lograr acuerdos en distintas situaciones que van desde las muy divulgadas de Bosnia, o las crisis entre las ex repúblicas soviéticas, o de conflictos inter-étnicos en Ruanda y otros países de África, o la dificultad para consolidar un gobierno democrático en un país pequeño y pobre como Haití en el entorno más inmediato de los Estados Unidos.

Un modo pragmático de abordar el problema de haberse quedado sin la definición de seguridad nacional que había funcionado en la Guerra fría, resultaba de identificar los nuevos retos y de ahí “construir” el consenso. Al tratar de entender esta situación, como proceso político, cabe identificar por lo menos cuatro “fases” necesarias para recomponer las bases ideológico políticas de la doctrina de seguridad nacional de los Estados Unidos, como elemento clave en la formación de política. Estos podrían enumerarse de forma lógica como: • Identificación de los retos reales a la seguridad;

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• Conocer el reflejo en la conciencia política de la nueva realidad norteamericana; • Establecer las discrepancias entre las tendencias políticas de la clase dominante, cuya

orientación resulta hacia un ascenso conservador; y • Tratar de crear un consenso político, al inclinar las percepciones del público estadounidense

hacia las posiciones de las élites políticas dominantes.

En el momento actual, el sistema político norteamericano y, en particular, el que se refiere al proceso de formación de la política exterior, evidencia una situación de inestabilidad caracterizada por la ausencia de un reto significativo que permita articular o recomponer el consenso. En su lugar, se ha ensayado un listado de retos que han pretendido sustituir el “reto comunista”. Tal es el caso del narcotráfico, el terrorismo y la subversión, la visión ambientalista de la seguridad, la migración descontrolada, la proliferación de armas, el fundamentalismo islámico y la democracia.

El fundamentalismo islámico pareciera corresponderse más con el tipo de reto que representaba la URSS en la Posguerra en tanto se apoya en una filosofía distinta y pretende extenderse, pero ninguna potencia militar liderea esa corriente y, por lo tanto, no es fácil transformarla en una amenaza al poderío de los Estados Unidos, ni siquiera en el Medio Oriente y en el Norte de África donde es más fuerte.

Los intentos de buscar nuevos modelos que expliquen las bases de los posibles conflictos futuros que eventualmente se transformarían en retos para la seguridad nacional de los Estados Unidos parecen derivarse según ciertas interpretaciones teóricas que atribuyen la causa de los conflictos en el período posterior a la Guerra Fría no a razones ideológicas, ni tampoco económicas sino de carácter “cultural”.333 Sin embargo, este tipo de modelo resulta sumamente ambiguo y por lo tanto mucho más difícil de aplicar que las predicciones basadas en estudios económicos y análisis de influencia realista de las relaciones internacionales.

Para los Estados Unidos, evidentemente, el criterio más abarcador por el momento es la democracia, si bien tiene la limitación de no poder aplicarse de manera generalizada en tanto pueden existir, como advirtieron incluso figuras prominentes del neoconservadurismo como J. Kirkpatrick, aliados no democráticos y en segundo lugar, no parece aceptable a escala mundial por más influyente que sea el paradigma norteamericano, ni tampoco su pueblo estaría dispuesto a luchar en todas partes por expandir este “modelo”.

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EL IMPACTO DEL CONTEXTO EXTERNO EN EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS M.A. Luis René Fernández Tabío. Lic. Lázaro Luis González Morales. Este acápite pretende explorar los elementos externos al proceso de toma de decisiones de los Estados Unidos con el objetivo de evaluar las más notables percepciones existentes sobre este problema. No es el propósito de estas páginas realizar un análisis exhaustivo de tan complejo problema, sino se quieren presentar algunas reflexiones sobre el tema a partir de enfoques influyentes para las relaciones internacionales que puedan servir de base para el estudio de situaciones concretas. Desde esta perspectiva, la problemática resulta relevante en el conjunto de la investigación porque brinda una aproximación más completa a la cuestión del ámbito externo en el curso de la política norteamericana. El interés en este tema surge debido a que no pocos análisis de la política norteamericana, al menos de manera implícita, consideran que la misma podría ser ajustada a partir de un entorno internacional adverso. Se supone que ese contexto, ámbito o entorno externo, si bien pude ser influido por la propia política norteamericana –en ocasiones de manera determinante--, posee ciertos grados de libertad y de alguna forma repercute o influye en el proceso de conformación de la propia política exterior. En la práctica, este problema se podría ver asociado al estudio de los límites y oportunidades de la política exterior de los Estados Unidos. Naturalmente, la significación de la variable estudiada tiene en cada momento histórico un impacto mayor o menor en la conformación de la política norteamericana debido a la correlación internacional de fuerzas que caracteriza la posición de los Estados Unidos, y al grado de convergencia en los principios ideológicos, políticos y sociales que dominan la agenda global. Por ello, la caracterización de ese entorno global constituye un asunto de especial importancia para el cumplimiento exitoso de este objetivo. En otras palabras, la importancia del entorno en la conformación de la política exterior de los Estados Unidos está históricamente determinada y se asocia a un sistema específico de relaciones internacionales. No sólo depende de las condiciones de su propio desarrollo, sino también del surgimiento, ascenso y caída de otras potencias y actores. En las actuales circunstancias, luego de la desaparición de la Unión Soviética, dada la fuerte posición de liderazgo que detentan los Estados Unidos que le otorgan al sistema internacional algunos rasgos de unipolarismo, resulta mucho más notable y relevante el impacto de la política norteamericana en el sistema de relaciones internacionales y en general en su entorno global, que la parte del accionar externo de los Estados Unidos que puede ser explicado por las condiciones externas en que se desarrolla. De todos modos, ese entramado internacional donde actúan viejos y nuevos actores es el escenario de la política exterior norteamericana y para el caso de una gran potencia que se plantea en la actualidad mantener su posición de liderazgo a escala global, resulta necesario reaccionar o proyectarse en correspondencia al lugar que intenta sostener en el concierto de las relaciones internacionales.

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Refiriéndose al lugar que ocupan los Estados Unidos en las relaciones internacionales, Roberto González Gómez señalaba que:

Por el momento –y seguramente para todo lo que resta del siglo XX y primeras décadas del XXI—los Estados Unidos ocupan una posición de supremacía dentro del período de transición en las relaciones internacionales, magnificados por la postura «musculosa» de Washington, que se aferra a ese liderazgo global amenazado estratégicamente, en más de un aspecto, por la cambiante correlación entre las potencias.334

Debe tenerse en cuenta la fuerte asimetría respecto al resto de los actores internacionales que caracteriza la posición actual de poder e interdependencia de los Estados Unidos en el ámbito global dada su condición de superpotencia, y la considerable identificación en los paradigmas políticos y económicos con el resto de las potencias. Dada la primacía norteamericana en el actual contexto, la aceptación de la “economía de mercado” y la democracia como condiciones que deben otorgarle legitimidad a los gobiernos de los países resulta bastante consensual. Sin embargo, se trata de un paradigma exportado y en muchos casos impuesto no siempre por la acción directa de la política del gobierno de los Estados Unidos, sino de forma indirecta a través de organizaciones cuasi gubernamentales con fuertes vínculos con el gobierno, como la “National Endowment for Democracy”, o mediante su influencia en organismos internacionales, como puede ser el caso del Fondo Monetario Internacional (FMI). La posición internacional de los Estados Unidos, a pesar de encontrarse en un contexto que tiende al multilateralismo, le ha permitido retener un notable liderazgo y en buena medida imponer reglas y reordenamientos en el ámbito de Naciones Unidas y en organismos financieros y económicos internacionales, como el F.M.I, el Banco Mundial, la Organización Mundial de Comercio que los Estados Unidos ha contribuido a crear. La capacidad de influencia actual del contexto político internacional en la conformación de la política norteamericana resulta bastante limitada, pero no siempre fue así. En la etapa del bipolarismo en las relaciones internacionales la noción de confrontación Este - Oeste, la amenaza de la expansión comunista, los propios atributos de poder sobre todo en el plano militar y político sirvieron de base para explicar, o en algunos casos justificar el accionar de la política norteamericana, siendo relevante para este enfoque los límites objetivos y subjetivos, que constituyeron la Unión Soviética, el campo socialista y la emergencia del movimiento de liberación nacional en Asia, Africa y América Latina para la política de los Estados Unidos.335 La década de los años 80’s resultó crítica para los conformadores de la política norteamericana, los cuales consideraban que se expresaba una pérdida de la hegemonía. La reacción fue retirarle el financiamiento, o abandonar instituciones internacionales, del sistema de Naciones Unidas, de no tenerse en cuenta las objeciones estadounidenses. Ejemplo notable fue el caso de la UNESCO, lo que significó una amenaza al comportamiento autónomo de estos sujetos internacionales. El instrumento de presión en manos del gobierno de los Estados Unidos hacia estas organizaciones no siempre ha resultado exitoso. De cualquier manera el entorno internacional influye en la conformación de la política de los Estados Unidos, al menos porque es el objeto de esa política, y, su éxito o fracaso, sus costos y beneficios pueden hacerla insostenible, llegando en determinadas circunstancias a ser revertida.

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En el plano económico es donde los impactos internacionales en la conformación de la política exterior de los Estados Unidos se expresan con mayor fuerza. Probablemente uno de los casos más notables presentados en la literatura se refiere a las consecuencias para la economía norteamericana, y, en general, de la economía de los países industrializados, de la subida de los precios del petróleo provocada por la guerra del Yon Kippur en octubre de 1973. Este conflicto promovió la formación del más exitoso cartel de productos básicos de los países subdesarrollados, la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), en este caso un recurso energético clave que les otorgaba una enorme capacidad de negociación. 336 En este sentido se ha reconocido que: “la irrupción de la OPEP durante la guerra Arabe – israelí de 1973 alteró la balanza de poder”.337 Los países petroleros empezaron a ser tomados en cuenta, y las consecuencias se hicieron sentir en las políticas energéticas y las economías de los países occidentales y de los Estados Unidos”. Por la misma razón, el tema del sostenimiento del suministro del petróleo de precios estables a la economía mundial ha seguido siendo un tema particularmente sensible de las relaciones internacionales, y de ahí que la región del Medio Oriente haya sido escenario del conflicto bélico de mayores proporciones en la etapa de posguerra fría: la Operación Tormenta del Desierto encabezada por los Estados Unidos contra Iraq. Otra expresión de cómo el entorno internacional puede influir en la formación de la política exterior de los Estados Unidos fue el caso de la guerra de Vietnam, que constituye un ejemplo notable del impacto de un acontecimiento externo en la conformación de la política exterior norteamericana, si bien en este evento se trata de una situación de crisis internacional, que se aparta de las premisas de este estudio. Sin embargo, el síndrome de Vietnam en el sentido de los límites y las condiciones que se le establecieron desde entonces al intervencionismo de los Estados Unidos puede considerarse como un impacto del contexto internacional incorporado en el quehacer de la política exterior de ese país en la forma de ”las experiencias de la derrota”. A partir de ese evento histórico, por sólo citar algunos ejemplos, se ha evitado la gradualidad en la intervención, se ha tratado de controlar la difusión de información, sobre todo las imágenes televisivas y se desplegó el concepto de la batalla aéreo terrestre.338 Todas estas reglas no escritas de la involucración internacional de los Estados Unidos constituyen un impacto del entorno mundial, asimiladas a la conciencia política de la clase dominante de ese país. Por otra parte, el modelo de relaciones internacionales al que se enfrentan los Estados Unidos en el proceso de conformación de su política no se asemeja a un sistema atomizado en el que cada actor internacional tendría que tomar las condiciones externas sin capacidad de influir significativamente en ese contexto. Tal situación se aproxima más a la de los países pequeños, pero no al caso particular de los Estados Unidos. En el campo de la economía, por ejemplo, se emplea el supuesto de país grande en donde el comportamiento de sus mercados internos y la evolución de la tasa de interés repercute en la conformación de la tasa de interés mundial. En estos mismos modelos de análisis se identifica una situación de país pequeño cuando es “ asimilador de precios”. Es decir, las dimensiones de su economía no son suficientemente grandes para influir en los precios del

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mercado mundial. En el terreno de las Relaciones Políticas Internacionales, la anterior modelación puede aplicarse de manera análoga. Dada las potencialidades de los Estados Unidos en el actual contexto global, la influencia del entorno en la conformación de su política exterior es relativamente pequeña, sobre todo en condiciones no críticas. No obstante, ello no quiere decir que no exista influencia en algún sentido, e incluso que la evolución de la fortaleza relativa de los Estados Unidos respecto a otras potencias le obligue a considerar cada vez más al entorno global. La percepción o la expectativa que tengan los formuladores de la política exterior y los actores internos de mayor ascendencia, en cada caso específico, puede también ser un factor que altere, al menos coyunturalmente o en un corto plazo, la manera en que influye el entorno internacional en la conformación de la política exterior. No resulta equivalente la reacción ante un “mundo unipolar” que uno de cierto balance de fuerzas entre las principales potencias y en tal sentido existe más bien un contexto propiciador del multilateralismo. Así, el entorno global es el objeto de los formuladores de la política exterior norteamericana y si bien se considera la repercusión interna que puede tener determinada acción política, el criterio predominante es cómo deben proyectarse los Estados Unidos para modelar o ajustar sus intereses a ese entorno internacional. De ahí la importancia del unilateralismo y el enfoque global en la política exterior norteamericana, del enfoque global de su “seguridad nacional” que como es sabido, no se detiene en sus fronteras. Cuando su hegemonía es prácticamente indiscutible se puede ejercer la política a través de instituciones multilaterales y de este modo se gana legitimidad, pero cuando existen o prevalecen las debilidades, en la articulación de las alianzas y no se logra imponer la posición norteamericana en temas considerados de suma importancia para la posición de seguridad de los Estados Unidos, se tiende a las posiciones y acciones de carácter unilateral. Con el propósito de establecer pautas, normas, niveles institucionales y regulatorios que se correspondan con sus intereses, los representantes del gobierno norteamericano influyen de manera sustancial en la política de los más importantes organismos internacionales. El Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional no puede actuar contra la voluntad de los Estados Unidos. Cuando la política de las Naciones Unidas o el ejercicio de sus funciones no se ajusta a los designios de los gobernantes norteamericanos se amenaza con la retirada de los fondos que aporta y, en ese sentido, cuando ha definido claramente su objetivo de política, como regla, logra influir decisivamente en los resultados. La reciente crisis internacional debido a la amenaza de uso de la fuerza en caso de que Iraq no aceptara la inspección a los palacios presidenciales a inicios de 1998, demostró las relaciones de poder que existen en la actual coyuntura de la etapa post-bipolar en las relaciones internacionales, favorable a los Estados Unidos. Sobre el particular, compartimos la concepción kissingeriana de que este poder se hace más difuso, y disminuyen las ocasiones en que se puede aplicar la fuerza militar.339 Se conoce que en este caso, la política de los Estados Unidos, incluso dentro de sus más cercanos aliados, sólo era compartida por Gran Bretaña y de algún modo se oponían Francia, Rusia y China (dentro de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad). Sin embargo, el resto de los países, para evitar la acción militar norteamericana, obligaron a Iraq a aceptar sus condiciones de inspección bajo la mediación negociadora del Secretario General de Naciones Unidas Kofi Annan.

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Ello no quiere decir que los Estados Unidos pueda actuar como gobierno mundial, ni que detente una hegemonía global, pero la significación del entorno internacional y global en la conformación de la política exterior se tiene en cuenta en la práctica más como un límite de su proyección externa que como un factor con participación activa en dicho proceso. El enfoque de la política exterior que se realice, en el cual implícita o explícitamente se tienen en cuenta algunos de los modelos más influyentes en estos análisis –o una combinación de los mismos--, se le otorga un papel más o menos importante al entorno internacional. De todos modos, en la literatura norteamericana se recogen diversos enfoques para lidiar con ese “entorno extrasocietal”. 340 En uno de los estudios que abordan el entorno internacional en la conformación de la política exterior de los Estados Unidos Pope Atkins evalúa los distintos modelos, ofreciendo la apreciación que el del “actor racional” es el que mejor se adapta a tener en cuenta el entorno internacional.341 Ello se debe a que el enfoque del actor racional descansa en la posición estratégica, el balance de poder de los actores internacionales y la geopolítica, por lo cual existe una estrecha compatibilidad con la escuela realista que precisamente le es sustancial el reconocimiento de los aspectos apuntados. Otros modelos pueden ofrecer ángulos más próximos al papel de la personalidad, el modelo perceptivo y el modelo burocrático que identifica las instituciones del gobierno y los individuos que las representan con posturas que le son afines de acuerdo a sus intereses particulares dentro de la estructura del gobierno. Pero estas últimas estarían enfocadas a elementos sicológicos y sociológicos internos al sistema político y sería muy limitado su capacidad de explicación del impacto externo en estas personas e instituciones. Por ello, el propio Atkins sugiere un “modelo del proceso político” que en buena medida es consistente con el enfoque de este trabajo.342 El modelo del proceso político tomaría en cuenta todo el proceso de conformación de las decisiones políticas, e incorporaría consideraciones del modelo racional, perceptivo y del proceso burocrático organizacional con el propósito de brindar un marco analítico para ordenar las fuentes e incorporarse al debate teórico. En la teoría de relaciones internacionales se acepta que el Sistema de Relaciones Internacionales se compone de diversos actores internacionales. Estos actores pueden ser catalogados de diversa forma, pero entre los principales se encontraban inicialmente los Estados y las Organizaciones Internacionales Intergubernamentales. Desde los años 70 se viene incorporando una figura en cierto grado independiente de las Relaciones Internacionales: las Corporaciones Transnacionales. Como otros fenómenos, la presencia de las empresas en la política exterior de los Estados no es totalmente nueva, pero en la actualidad se trata de un problema muy generalizado y de gran significación en la política norteamericana. En la medida en que se avanza en el proceso de internacionalización del capital y, en particular, aquel vinculado a la expansión económica de las corporaciones transnacionales, como sujetos protagónicos del proceso de globalización, cada vez desempeñan un papel más importante.343 Estas empresas por su tamaño y la significación de sus decisiones pueden ser sumamente poderosas e influyentes, tanto al interior de la conformación de la política de los Estados Unidos como en el contexto internacional.

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La ubicación de su casa matriz en una país determinado no supone una absoluta fidelidad nacional. Aunque es un aspecto polémico de difícil evaluación, evidentemente su campo de acción trasciende las fronteras nacionales y son actores que en ocasiones tienen una función política y no solamente económica en el contexto de las relaciones internacionales. Asimismo, no cabe duda que distintos tipos de Organizaciones No Gubernamentales y con diverso nivel de independencia de los Estados u otras organizaciones de los países en donde radican, tienen un papel creciente, si bien todavía limitado en las relaciones internacionales. También se pueden incluir otros actores transnacionales o internacionales, como agrupaciones sindicales, políticas (por ejemplo, la Internacional Socialista, Democracia Cristiana), religiosas y sociales. Sin embargo, el valor de estos actores en el entorno global tiene un menor alcance y su influencia se fortalece cuando representan posiciones de los actores principales. Uno de los rasgos que algunos autores incorporan con diferente énfasis y significación al contexto de las relaciones internacionales es el que se deriva de la llamada globalización. Este concepto que desde esta perspectiva pretende definir las particularidades del proceso de internacionalización del capital, también posee significación para el análisis del “ambiente” de las relaciones internacionales, pues alcanza lo social, lo político e incluso lo cultural. El problema consiste en la existencia de diferentes interpretaciones sobre el fenómeno de la globalización. A los fines de esta presentación conviene distinguir dos extremos opuestos. Una corriente considera la globalización como un vector resultante de la política exterior de los Estados Unidos (o también pudiera ser extendido a los paradigmas de la cultura, si se incluye por ejemplo a la cultura occidental y entonces incluiría también a Europa Occidental) en su afán de recomponer el orden internacional en proceso de conformación. En este enfoque el concepto de globalización se apoya en la fuerte ascendencia neoclásica en la economía, identificada desde la visión Latinoamericana con la influencia neoliberal. También se considera que el Proyecto Democracia de los Estados Unidos, o la exportación de su “modelo” político por diversos medios, junto al posible impacto de los actuales avances en las comunicaciones asociados al desarrollo de las computadoras personales y su extensión masiva, contribuirían a crear el consenso en torno al “Paradigma occidental” basado en la “economía de mercado” y su forma particular de democracia. Es evidente que la globalización ha dado lugar a que “prácticamente todas las sociedades y estados del planeta hayan sido afectadas aceleradamente por una serie de desarrollos económicos, políticos y culturales de otras partes del mundo, dando lugar a la configuración actual de un solo mundo como un todo”.344 Otra aproximación al asunto de la globalización parte del supuesto de que la globalización constituye la etapa actual del proceso de internacionalización del capital y si bien se reconoce que existen algunos rasgos nuevos en ese proceso, también se acepta que el nuevo concepto de globalización tendría un alcance más limitado. En este sentido la tendencia a la globalización es un proceso y si bien se pueden distinguir algunas evidencias de su avance, no parece muy probable que se alcancen en el mediano plazo una transformación tal del contexto internacional que virtualmente extinga o minimice considerablemente la función de los Estados y en particular la del líder del sistema. En tal sentido, el proceso de globalización en su expresión extrema supone una administración y distribución de los recursos universales a cargo de un sujeto global despersonalizado y

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desnacionalizado que sería el mercado global. Sin embargo, el mercado global para su existencia requiere no sólo de un desarrollo tecnológico que lo haga posible, sino también de un contexto institucional basado en la voluntad política de la mayoría de los Estados en cuyo marco estarían regulados. La cuestión radica en el proceso de regulación o desregulación de los mercados. Este segundo gran enfoque del asunto puede ser dividido en posturas distintas, con los naturales matices intermedios: Los que predicen una tendencia inevitable de la globalización y los que piensan que es evitable. Si el proceso es “inevitable”, quiere decir que la sociedad no tiene capacidad para conducirlo, no importa si se evalúa como un fenómeno negativo o positivo. Se trata de una realidad objetiva que se encuentra más allá de nuestras interpretaciones sobre el asunto. De ser así, los Estados y gobiernos tendrían que adaptarse a esa nueva realidad. Un rápido ajuste y adaptación sería casi sinónimos de éxito, frecuentemente referido a un proceso de “modernización”. Los que quedarían fuera del proceso serían marginados por la propia lógica. Sí se acepta que el nivel de la globalización es regulable en cierto sentido, está un grupo que considera que no es necesario ni deseable tal regulación (los que tienen una posición neoliberal) y, aquellos que creen que la regulación de los mercados es necesaria y positiva a la asignación social de los recursos porque reconocen al menos las llamadas “imperfecciones del mercado”. Naturalmente, desde una perspectiva marxista, esto último no quiere decir que no puedan hacerse ajustes al sistema desde “arriba”, tanto dentro como fuera del propio sistema capitalista. Precisamente las crisis, cuando se manifiestan las contradicciones, pueden dar lugar a cambios revolucionarios opuestos al sistema, pero también se producen adaptaciones generadas por los círculos políticos gobernantes del capitalismo, en este contexto predominantemente liderados por los centros políticos y financieros de los Estados Unidos. De este modo, la crisis financiera en los países del Este del Asia desatada en 1997, pero cuya trascendencia todavía está por determinar, ha promovido un debate en torno a la necesidad de reajustar el sistema capitalista y regular algunos aspectos del sistema económico y financiero globalizado. Ello sugiere que aún dentro del capitalismo transnacional se impone la necesidad de retrotraer ciertos niveles de la globalización actual. Este problema financiero internacional ha llevado a plantear la reforma del sistema financiero internacional y ello supone transformar el marco regulatorio e institucional de las finanzas internacionales. Se trata de hacer algo que para algunos economistas era imposible y, en algún sentido, también constituye una reversión al ascenso del neoliberalismo. Existen algunas propuestas que no pretendemos analizar aquí, pero lo importante es que suponen un mayor control y regulación del funcionamiento de las finanzas internacionales. Se habla de tasas, impuestos, pago de derechos, recargos, requerimientos destinados a controlar o reducir mediante la penalización los movimientos de capital a corto plazo. Estos elementos evidencian que ante la situación de crisis, los centros del capitalismo internacional han iniciado ya un proceso, no sólo de ajuste de las políticas económicas particulares y la formación de un paquete de ayudas casuístico y condicionado, sino que ya se

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avanza en un cambio fundamental de la filosofía imperante en la economía que en esencia es expresión del agotamiento de las corrientes neoclásicas imperantes y un resurgir de la influencia keynesiana. Ello no debe interpretarse como un rechazo de plano del neoliberalismo, el mercado, y la globalización, pero si se comenzarán a articular, también a escala global, nuevos sistemas de control y seguros que permitan, con nuevos instrumentos e instituciones hacer manejables estas crisis. Para el caso particular de las economías asiáticas más complicadas en la situación de crisis, uno de los escenarios más probables desde esta perspectiva es la imposición de cambios fundamentales acordes con los intereses norteamericanos, que serán introducidos a través de los ajustes que se irán aplicando en los próximos años, fundamentalmente bajo las condiciones del Fondo Monetario Internacional. Desde arriba, desde la posición de liderazgo, las crisis se aprovechan para imponer condiciones y modelos, económicos, políticos y sociales, que en definitiva no son más que nuevas formas de dominación. La cierta capacidad de administración de los niveles de globalización se ha denominado globalización “desde arriba” y expresan la conducción de estos procesos “en función del rol de las empresas transnacionales, de los Estados más desarrollados y poderosos y de las élites políticas y económicas del mundo, en el marco de asimetrías y desigualdades de todo orden”.345 En cambio, entre los que piensan que es reversible, se puede plantear su corrección por todos aquellos que lo rechazan desde una postura revolucionaria porque lo identifican como parte del proceso de extensión del capitalismo salvaje que debe ser regulado para maximizar la justicia social y evitar la pauperización de una parte considerable de la humanidad, con todas sus secuelas socioeconómicas. Los estados capitalistas modernos parecen encaminarse a la reversión de la desregulación de los mercados de capital en la medida que este proceso se evidencie como un riesgo para su seguridad. Ello podría ser el resultado de las crisis de las bolsas en el momento que su alcance y profundidad, dada la institucionalidad actual y la capacidad de las bancas centrales de intervenir, no puedan siquiera paliar o controlar la situación. Para el caso de los Estados Unidos, los diversos escenarios pronosticados por la teoría económica y política de las relaciones internacionales tienen en cualquier caso una incidencia muy particular derivada de su lugar como gran potencia. La respuesta a las preguntas de cuál es el sistema internacional apreciado por los Estados Unidos y cuál su lugar en el mismo, - que no necesariamente tiene que coincidir con la realidad objetiva debido a sus percepciones políticas e ideológicas y a la existencia de una conciencia política histórica determinada -, es muy significativo para el desarrollo de esta parte del estudio. Es decir, no sólo se debe identificar el lugar de los Estados Unidos en las relaciones internacionales actuales, sino establecer la tendencia más probable en el curso de los próximos años. En dependencia de que los Estados Unidos se encuentre en un entorno internacional con ciertos rasgos de unipolarismo (rasgo bastante claro en el ámbito militar) también se observa una situación en la cual impera un creciente multipolarismo en el contexto económico. Del mismo modo se aprecian ciertos rasgos de creciente globalización alterando los resultados del análisis según sea la interpretación del problema. También es cierto que en el abigarrado escenario internacional, el problema de la gobernabilidad en este entorno cada vez más globalizado se presenta como un notable reto al

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liderazgo norteamericano. Esos nuevos retos, establecidos a veces por mafias internacionales o transnacionales involucradas en el tráfico de drogas, armas y el lavado de dinero, son actores que escapan al entramado formal de las relaciones internacionales y pueden tener notables impactos en la conformación de la política exterior de los Estados Unidos. Es evidente que no se obtiene el mismo resultado si se considera que los Estados Unidos son una potencia global hegemónica, que si detentan el liderazgo global y partiendo de cualquiera de las dos variantes la tendencia futura es la declinación de su fortaleza,346o de ser ese proceso muy lento, cabe esperar una influencia global considerable y el sostenimiento de su supremacía en muchos aspectos de notable significación347. Por otra parte, en el momento de encarar un análisis concreto del impacto del entorno en la conformación de la política norteamericana, no sólo se debe caracterizar ese entorno en su contexto histórico determinado y, el lugar particular de los Estados Unidos en el mismo, sino también identificar la región o el país de que se trate. Es evidente que el Medio Oriente, por razones relacionadas esencialmente con la significación estratégica de los recursos energéticos tiene un lugar relevante. Como ha sucedido en múltiples ocasiones, los conflictos regionales tienden a globalizarse rápidamente con notable protagonismo de los Estados Unidos. En cambio, otro escenario sucede cuando surge un conflicto interno o transfronterizo entre dos estados “periféricos”, por ejemplo en Africa. Ello evidencia un rasgo importante del actual contexto internacional: lo diacrónico. La actual globalización es acompañada por el proceso de marginación dentro de cada país y entre países, lo cual circunscribe algunos de los resultados o enfoques derivados de la globalización a los ámbitos modernizados, incorporados o asimilados por el proceso de transformación contemporánea del sistema capitalista mundial. La sola enumeración de los anteriores elementos y la dificultad para brindar una respuesta concluyente en cada uno de ellos, muestra la enorme complejidad de considerar el problema de la incidencia del contexto externo en la conformación de la política exterior norteamericana. El enfoque mesiánico, altamente influido por una visión excepcionalista e ideologizada del ambiente internacional constituye parte del fortalecimiento de la posición de los Estados Unidos en este contexto.348 . Sin embargo, la experiencia de los años 80’s demostró que la percepción del declinar del lugar de los Estados Unidos en la arena internacional desató una política exterior sumamente activa que dentro de ciertos límites impulsó notables cambios en el contexto internacional, tanto en los aliados como en los enemigos y por lo tanto, en el propio sistema de las relaciones internacionales. La percepción de que los retos internacionales se reducen, en la medida en que disminuye la amenaza del contexto internacional sobre el estilo de vida norteamericano en cada momento histórico concreto, minimiza el interés de la política de los Estados Unidos en imponer sus patrones económicos, políticos y sociales a escala global. La experiencia de la política exterior de los Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial, incluida la etapa más reciente en la que se evidencia el fin del bipolarismo, muestra una notable asimetría entre la influencia de los Estados Unidos en el sistema de relaciones internacionales y el impacto del contexto internacional en la conformación de su política exterior. Esto último resulta menos significativo, y con frecuencia despreciable, sobre todo en las relaciones con pequeños estados en condiciones de no-crisis.

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Ello se debe a que si bien el sistema de relaciones internacionales que existió desde el final de la Segunda Guerra Mundial se estableció bajo la premisa de la hegemonía casi absoluta de los Estados Unidos, aún se conservan muchos aspectos sustentados en la propia dinámica interna norteamericana, así como de su contexto internacional que le permiten mantener una posición de supremacía internacional. A finales de los años 70’s, dos importantes teóricos de las relaciones internacionales, Keohane y Nye consideraban, tomando un contexto adverso para la política norteamericana, que los Estados Unidos eran dominantes internacionalmente pero tenían mucha menos influencia sobre el sistema en su conjunto.349 Con el beneficio del tiempo cabe reconocer que los Estados Unidos siguen siendo dominantes, debido a la inexistencia de potencias que se encuentren en condiciones de establecerle un reto global. A pesar de la mayor complejidad del entorno internacional, la política norteamericana ha recuperado gran capacidad de influencia sobre el sistema internacional en su conjunto. Naturalmente, en la actualidad, y, dado el momento de tránsito de las relaciones internacionales, no es posible definir un claro ni definitivo escenario internacional y, por ello, la incidencia del contexto internacional en la conformación de la política exterior norteamericana sería preferible valorarlo a partir de un mapa de situaciones concretas en un contexto específico. En cada análisis se requiere caracterizar el entorno global e identificar los principales actores que están desempeñando una función decisiva en la evolución de las relaciones internacionales. A pesar de la globalización, es preciso tener en cuenta la dimensión regional e incluso a veces local de la política y el impacto al interior de los Estados Unidos. En este sentido puede ser relevante la participación de minorías nacionales en la conformación de política hacia países o regiones. También es preciso analizar el nivel institucional y regulatorio de las relaciones internacionales. La creciente interdependencia de los Estados y la dificultad para gobernar a los actores privados, (el problema de la ingobernabilidad) sobre todo a las empresas transnacionales, implica la necesidad de una coordinación de políticas y estimula la redefinición de las reglas de ese entorno. Quizás la expresión más clara de ese fenómeno, más allá de su viabilidad o efectividad se encuentra en las reuniones del Grupo de los Siete (G-7), que ahora incluye como invitado a Rusia. En este ámbito, las crisis económicas y financieras deben desempeñar un papel en la reconfiguración del sistema internacional y, en tal sentido, deben tener impacto en la conformación de la política norteamericana. La aparente contradicción entre el enfoque unilateral y multilateral de la política exterior norteamericana en el contexto actual y futuro puede ser una de las características del actual entorno internacional. Los Estados Unidos previsiblemente mantendrán en los próximos 10 a 20 años un liderazgo en el que sus acciones cada vez más tenderán al multilateralismo tanto a escala mundial como regional. De ahí se deriva la significación que van cobrando las instituciones internacionales, proceso en el cual el liderazgo norteamericano ha impuesto buena parte de las reglas, pero en el cual también se ha visto precisado a aceptar determinadas condiciones. Un ejemplo significativo lo constituye la Organización Mundial de Comercio (OMC), aunque en la misma se mantiene

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una notable asimetría como reflejo en primer lugar de la estructura de poder y del balance de fuerzas de los actores, estatales y no estatales, formales e informales en el ámbito de las relaciones internacionales. Es consensual que una de las características de las relaciones internacionales es la diferencia sustancial en las potencialidades y capacidad de influencia recíproca de los diversos actores. De acuerdo a esto las potencias, los países de mayor poderío económico militar, y, por tanto, político tienen una mayor capacidad para fijar las pautas dominantes del sistema, así como las características del orden económico y político dominante en cada caso.

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Consideraciones Finales Con la finalidad de explicar la conformación de la política exterior en Estados Unidos en momentos de no-crisis, hemos identificado los elementos del sistema político que de forma más activa participan en este proceso, así como valorado la influencia recíproca de éstos con los factores internacionales. Para lograrlo, el estudio partió de dos niveles de análisis: C. El nivel micro, para el cual se toma en cuenta el Sistema Político del Estado-Nación, y por

ende impera el criterio descriptivo del objeto de análisis; y D. El nivel macro, que explica el comportamiento del Estado-Nación en el Sistema de

Relaciones Internacionales. Al igual que a finales del siglo XIX, con el trasfondo económico del proceso de industrialización y urbanización, el Tercer Milenio representa retos a enfrentar en lo que se ha dado en llamar la Era Informática, la cual presupone el paso de la economía basada en la industria tradicional a otra monopolizada por la información, la tecnología, y las comunicaciones, en un mundo en tránsito, inmerso en los procesos de la globalización económica, y en el que todavía Estados Unidos es partícipe del síndrome del fin de la Guerra Fría, en términos de crisis de valores. Al mismo tiempo, la economía norteamericana y su cultura política se encuentran en un período de cambios fundamentales, en los cuales el Estado ya no puede ser considerado el “ Leviatan” absoluto. Sin embargo, en este momento la inercia de los procesos políticos y sobre todo de sus estructuras constituye una característica básica al estudiar el proceso de conformación de la política exterior de los Estados Unidos. En éste se observan tendencias cuya manifestación puede encontrarse desde la Segunda Guerra Mundial, como nuevos movimientos, que por el momento están presentes, pero de los cuales no se puede definir el rumbo que asumirá. En general, actualmente la política exterior de los Estados Unidos resulta del compromiso entre diferentes intereses y actores del sistema político sobre una gran base consensual en función de la seguridad y el interés nacional, en donde el criterio del consenso interno prevalece sobre los factores internacionales. El proceso de conformación de la política es un complejo patrón de interacciones entre organizaciones, mecanismos e instituciones del sistema político, que dan origen a decisiones y líneas de acción específicas, tomando en cuenta las orientaciones y objetivos del Estado. En materia de política exterior, este proceso político tiene especificidades al ser un eslabón que vincula los fines del Estado con las relaciones internacionales. Por lo tanto, en lo fundamental, las decisiones son aprobadas a nivel del mecanismo del Estado y estas influyen en toda la sociedad, convirtiéndose su resultante en la política oficial del Estado nacional, que se hace valer al exterior como nación y al interior como Estado. El proceso de conformación de política se compone por la toma de decisiones de los elementos organizativos del sistema político, a tenor con sus funciones, jurisdicción, competencia y prerrogativas, y por la ejecución de la decisión a la vida práctica, su control y/o ajuste. Desde esta perspectiva nuestro modelo sitúa al Estado, en tanto poder público especial, como el principal elemento estructural de la organización política de la sociedad y del sistema político, lo cual se debe básicamente a que posee posibilidades sociales, políticas y económicas de mayor capacidad que cualquier otra institución.

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La tendencia predominante en el aparato estatal en la actual etapa, y a pesar de los fuertes cambios ocurridos en la esfera de las relaciones internacionales, consiste en la intensificación del papel, influencia y potencial del Ejecutivo, el cual ocupa la primacía en el proceso de conformación de políticas en todas las esferas de la vida social con un marcado acento en la política exterior. Esta propensión no implica que en momentos históricos concretos y dada la necesidad de reajuste del sistema político, en función de las grandes transformaciones en la esfera económica, vinculadas al proceso de globalización y las innovaciones tecnológicas, pueda tener momentos de regresión e incluso ser revertida. Pero aún, en estos momentos, entender la preeminencia del Ejecutivo resulta clave en la comprensión de la actual política norteamericana, aunque se perciben signos de revitalización del Legislativo. No obstante, aún estas señales y las debilidades propias de la estructura congresional no indican, por el momento, un cambio de la corriente fundamental. El papel secundario que desempeña el Congreso en relación con el Ejecutivo en el mecanismo estatal y, en particular, en el proceso de conformación de la política exterior no significa que esa institución sea intranscendente en el aparato del Estado y en el proceso de toma de decisiones. El Congreso de Estados Unidos desempeña una labor de primerísima magnitud, en tanto es la institución del aparato estatal que aprueba toda la legislación del país y los recursos para poner en marcha la política norteamericana, tanto en lo interno como en lo externo. Por tanto, la toma de decisiones congresionales en momentos de no-crisis constituye uno de los momentos esenciales del proceso general de conformación de la política exterior, en el cual se produce el balance y valoración de los rumbos gubernamentales de vital consideración para el país y el resto del mundo. Factores de índole económico, político e ideológico se entrelazaron para generar una Presidencia fuerte, la cual llega a su punto culminante en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial. El fortalecimiento del Ejecutivo, como resultado de una mayor concentración y centralización del poder económico y político ha provocado que esa rama del aparato estatal no sólo sea autónoma en relación con el Legislativo, sino que en muchos casos, como puede ser en el ámbito de las relaciones internacionales, sea más significativa, tanto desde el punto de vista institucional como por el desempeño de su actividad. Dentro de la Presidencia se destaca el Consejo de Seguridad Nacional, el cual se convirtió en el principal foro para la conformación de la política exterior, impactando en su acción todas las fases de este proceso, incluyendo las funciones estatuidas legalmente de formulación y toma de decisiones y las no estatuidas -a veces francamente ilegales- relacionadas con la ejecución. Con el llamado "Fin de la Guerra Fría" y la concienciación de la utilidad del comercio en el actual desdibujado sistema de relaciones económicas internacionales como vía a través de la cual se tiene una influencia singular en los mercados globalizados, la importancia del Representante Comercial de los Estados Unidos ha aumentado y se puede pronosticar un mayor activismo en la mencionada esfera. Por su lado, la creación a nivel de la presidencia del Consejo Nacional Económico constituyó una transcendente señal de las nuevas prioridades de la política exterior estadounidense, es decir, la adaptación de los aspectos económicos y comerciales norteamericanos a las nuevas

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demandas del proceso de globalización, con el objetivo de mantener una posición protagónica a nivel internacional en el diseño de las nuevas condiciones mundiales. El mencionado consejo que se modeló a imagen y semejanza del Consejo de Seguridad Nacional le otorga a la estructura Ejecutiva en la toma de decisiones un nivel de concentración alto en todos los aspectos concernientes a la economía y el comercio internacional, al tener entre sus funciones la de coordinar la política económica, financiera y comercial entre los diferentes departamentos y agencias que por sus prerrogativas están vinculadas a la economía internacional. A nivel del gabinete, los departamentos básicos en el proceso de conformación de la política exterior siguen siendo Estado y Defensa. Sin embargo, en la actualidad, la internacionalización de problemas que anteriormente sólo se referían al ámbito doméstico ha provocado que casi todos los departamentos ejecutivos tengan alguna relación con el proceso de conformación de la política exterior. Entre ellos se destacan los departamentos de Tesoro, Comercio y Justicia. Sobre el particular, vale la pena recordar que el Secretario del Tesoro es el gobernador de los Estados Unidos ante el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, lo cual le otorga una posición indiscutible en las decisiones norteamericanas referentes a la participación en los organismos claves multilaterales del Sistema Monetario Internacional. En función de que el comercio y la tecnología constituyen dos de los instrumentos cardinales de la política exterior de los Estados Unidos después del “Fin de la Guerra Fría”, y en aras de mantener una posición de liderazgo ante los nuevos retos del Sistema de Relaciones Internacionales, es indudable que el Departamento de Comercio, quizá como nunca antes en la historia norteamericana, resulte clave en la consecución del objetivo propuesto. El Departamento de Justicia también desempeña un cometido básico en la toma de decisiones y ejecución de asuntos de la política exterior como son las relaciones con organismos interna-cionales, la migración y el narcotráfico. En la medida en que el tema del narcotráfico ha pasado a ser considerado como parte de la agenda de seguridad nacional de los Estados Unidos, la Drug Enforcement Agency (DEA), en coordinación con la institución creada en el ámbito de la Oficina Ejecutiva de la presidencia para esos efectos: La Oficina Nacional de Control Antidrogas, juega una labor en extremo substancial en el proceso de conformación de la política exterior. Ahora, más allá de la tarea de supervisión contra el narcotráfico internacional, los criterios de la DEA son tomados en cuenta para determinar una invasión al exterior como fue el caso de Panamá o para decidir las partidas de ayuda al exterior a través del proceso de certificación o la negativa de visa a un jefe de Estado. Cabe esperar que perspectivamente, el Departamento de Estado desempeñe un rol más activo en materia de política exterior, tanto en la formulación como en la ejecución de la política. Esto tiene una relación especial con los cambios que han tenido lugar en el Sistema de Relaciones Internacionales, y, en consecuencia un mayor uso de los instrumentos diplomáticos multilaterales. En la medida en que la política de defensa está sujeta a la reconceptualización de la seguridad nacional norteamericana y, en consecuencia, el peso específico del componente militar en las nuevas condiciones internacionales cambie, el Departamento de Defensa tanto en términos estructurales y funcionales estará sujeto a cambios elementales.

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En primer lugar, es un hecho innegable que Estados Unidos disfruta en los años noventa de un momento unipolar en lo militar, al ser la única superpotencia sobreviviente de la confrontación Este-Oeste. A pesar de la pérdida relativa de preeminencia económica ante el resto de las potencias capitalistas, fundamentalmente Alemania y Japón, en términos político-militares, Estados Unidos no tiene ningún rival que pueda disputarle el liderazgo en la actualidad ni en un futuro previsible. La desaparición de la URSS y del Campo Socialista de Europa del Este ha obligado al redimensionamiento y redistribución de las fuerzas militares, la reconsideración de las alianzas y de la ubicación de las bases alrededor del mundo. Los nuevos desafíos y las actuales formas de intervención militar – lucha antinarcóticos, operaciones de mantenimiento de la paz, etc.- conllevan a la reestructuración de todo el andamiaje de la política de defensa. El Pentágono, como parte de la estructura del Estado para la proyección internacional, enfrenta este proceso en medio del más enconado debate dentro y fuera del sistema político norteamericano. En el nuevo contexto, se destacan la Agencia de Información (USIA) y la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID). Ellas están llamadas a establecerse como estructuras primordiales en el diseño y ejecución de la política exterior, la cual busca imponer los modelos prescritos de la democracia occidental, haciendo uso de la información, la diplomacia pública y la asistencia económica, condicionada a los dictámenes norteamericanos. Con el fin de la Guerra Fría también se ha hecho necesario un reajuste de las prioridades de la Comunidad de Inteligencia norteamericana en correspondencia con el creciente número de escenarios donde pueden estar comprometidos los intereses norteamericanos. Los objetivos, por ende, se han tornado numerosos, complejos y difíciles de identificar. El énfasis en las amenazas militares no ha desaparecido; pero han surgido otros en consonancia con la participación norteamericana en las llamadas misiones humanitarias, de mantenimiento de la paz, la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo internacional, entre otros. La inteligencia norteamericana, posiblemente como ninguna otra institución o grupo de ellas dentro del sistema político norteamericano, requiere de una reorganización que tiene entre otras causas el “Fin de la Guerra Fría y el nuevo ambiente de seguridad creado alrededor de la desaparición de la confrontación Este-Oeste. También se destacan la necesidad de la reducción de los gastos de inteligencia, y la aceptación, después de la experiencia de la Guerra del Golfo Pérsico, de refundir diversas agencias y órganos de inteligencia con el objetivo de lograr una mayor eficiencia. La expansión de la autoridad federal en todas las esferas de la vida social y el fortalecimiento sin precedentes del gobierno, como figura central del aparato estatal, han coadyuvado al desarrollo ascendente de la burocracia profesional norteamericana, lo cual ha provocado que con mayor frecuencia los funcionarios no electos tomen decisiones de mucha significación. La tendencia destaca que los funcionarios burocráticos, a la larga, tienden a imponer sus opiniones, tanto por su capacidad de persuasión, lo cual explica la continuidad de las políticas, como por el paulatino alejamiento del funcionario designado de los temas políticos más conflictivos. En parte, esto explica porqué es tan elemental en un caso de estudio concreto tratar de conocer las doctrinas, teoría y concepciones de un departamento ejecutivo específico para explicar la toma de decisiones. Por último, al referirnos a la estructura estatal, no se puede desconocer la significación de los tribunales en el proceso objeto de estudio. A pesar de que las decisiones sobre política exterior resultan en extremo limitadas, y, en la praxis jurídica se le trata de dar un enfoque técnico a las explicaciones de las decisiones judiciales, se puede llegar a la conclusión de que en la medida en que una de las partes resulte extranjera en los contenciosos, las cortes norteamericanas

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afectan a terceros países, a los ciudadanos o a entidades con personalidad jurídica propia, al establecer pautas para las sentencias, las cuales de ser firmes pasan a ser parte del sistema legal y, en consecuencia, de la política exterior norteamericana. El aparato estatal no concentra y organiza todo el contenido político de la sociedad, aunque sea el núcleo del sistema político. En el mecanismo del poder político también se incluye a otras instituciones, que sin ser parte integrante del Estado, constituyen un sistema de órganos a través de los cuales se ejerce también dominio económico, político y/o ideológico. A los efectos de cumplir con nuestros objetivos, seleccionamos como significativos al sector de negocios, a los grupos de interés y presión, y, a los tanques pensantes. Se reconoce la existencia de determinados intereses económicos, organizados o no, en un momento específico, que contribuyen con distintas orientaciones, a veces contradictorias o en pugna, a la conformación de la política exterior. Incluso sus demandas, en ocasiones, constituyen el factor principal para la interpretación y predicción del curso de la política. Los vínculos que se crean dentro de la estructura de poder en los grupos financieros, de influencia decisiva sobre la política exterior del gobierno norteamericano, sirven de base teórico conceptual para comprender la funcionalidad del aparato político del gobierno. Las corporaciones, fundaciones, centros de pensamiento y otras instancias mediadoras les propicia al sector de poder económico una cuota de poder asimétrica respecto al resto de la sociedad y la identificación de sus intereses, como intereses nacionales. Al mismo tiempo se observa una nueva orientación. Las corporaciones multinacionales, las instancias intermedias y sus representantes en el gobierno tienden a hacer énfasis en la contraposición de intereses económicos con políticas de sanciones económicas provenientes del Estado. Esta contradicción debe aportar nuevas posibilidades en el análisis de la conformación de la política exterior norteamericana en la medida que se logre esclarecer cómo deben ser balanceadas las “preocupaciones económicas” con las prioridades de la política exterior. En la historia política más reciente de Norteamérica resulta insoslayable el nivel de influencia alcanzado por los grupos de presión (lobbies) en la formulación de la política exterior norteamericana. Estos son vistos como participantes cada vez más sofisticados en el "juego del poder". La paradoja consiste en que mientras más se refleja la expansión del papel de los lobbies en el mencionado proceso, más difícil es reconocer la legitimidad y aceptación de sus demandas particulares en la concepción general y coherente de la política exterior. Por su lado, el peso de los "tanques pensantes" en la conformación de la política es muy difícil de evaluar, y mucho más de medir en términos cuantitativos. Sin embargo, es posible identificar algunos de los mecanismos mediante los cuales impactan la política exterior, como son: la confección de propuestas política, las publicaciones, - que son, entre otros, los principales mecanismos de estas organizaciones para influir en los procesos políticos y la forma más tangible de su actividad -, la participación en audiencias congresionales, y la frecuente contribución en programas de radio y televisión en los que se discuten temas políticos. Además, es frecuente su actividad como consultores, y en preparar estudios a través de la contratación por el gobierno de proyectos de investigación. La interacción política, en un sistema político dado, también tiene lugar mediante el Sistema de Normas, el cual especifica los diferentes cometidos a desempeñar por las estructuras estatales y su interrelación con los individuos. Sobre el particular se destaca el derecho nacional, así como otras normas sociales que desempeñan una tarea fundamental como reguladoras de la

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conducta de los hombres en la sociedad. A diferencia del derecho, las normas morales y las convicciones éticas no son idénticas para todos los hombres, pero existen elementos estructurales de ellas como la opinión pública, que ejercen una enorme influencia sobre la conciencia de los hombres y actúan como sanción moralizante en el proceso político. Al hablar del proceso político como un conjunto de acciones dirigidas a mantener o cambiar una situación dada con el fin de lograr un resultado determinado resulta capital la comprensión de que la base de la actividad política lo constituye el Régimen Político. Este constituye la faceta funcional de todo el sistema político, en el cual se manifiestan los métodos y procedimientos en la realización del ejercicio del poder y en el cual se reflejan las relaciones y vínculos entre la organización política de la sociedad, los aspectos reguladores y la conciencia. En Estados Unidos, como resultado de factores históricos, tradiciones políticas y las propias características del desarrollo del capitalismo, en el ámbito psicológico se han arraigado toda una serie de valores y convicciones, que en la literatura especializada ha sido denominado "credo político". Así, el nacionalismo, el chovinismo, el mesianismo, el anticomunismo, y los ideales de "libertad", "igualdad" económica (vista desde la perspectiva de la igualdad de oportunidades a ser desiguales), el "individualismo", la "democracia americana" y "el legalismo", entre otros, van a constituir un sistema de convicciones, creado mediante el proceso de socialización en el ámbito individual y grupal, sobre la base del cual se va a justificar y legitimar una actividad política determinada. Este sistema constituye el pilar sobre el que se orienta el credo político norteamericano que, en última instancia, va a determinar la orientación política de esa sociedad, caracterizada por los estrechos márgenes en que se desenvuelve el debate ideopolítico. La existencia de estas convicciones en la conciencia política de masas de Estados Unidos no significa que en momentos concretos de la historia norteamericana no haya existido un debate sobre su actualización. En tales casos, el cuestionamiento conlleva a la ruptura del consenso como un acuerdo mínimo que posibilita la convivencia, dentro de los cánones ideopolíticos establecidos y le imprime una dirección específica hacia lo viable socialmente y lo legítimo en política. El consenso ideopolítico posee un marcado carácter clasista y, en su nivel de generalidad al apoyar la función del Estado de custodia del sistema norteamericano, no define la forma y los contenidos fácticos que asumen los valores, ni los programas concretos que en ellos se fundamentan. Esto brinda la posibilidad de reinterpretar el sistema de valores y principios básicos del credo político sobre la base de una nueva lectura acorde con las tendencias ideopolíticas predominantes en la sociedad norteamericana, sin necesidad de proyectos alternativos, fundados en valores distintos. En la actualidad es evidente que las capacidades de gran potencia de los Estados Unidos en todos los ámbitos, con dinámico mercado de gran dinamismo, alto desarrollo tecnológico, y enorme control sobre los medios globales de comunicación e información de todo tipo, le confieren en las actuales circunstancias una enorme capacidad de internacionalizar, globalizar o exportar sus patrones político-ideológicos como poderosos instrumento de la política exterior, al convertir su consenso interno en un consenso internacional. La definición de los intereses nacionales y las concepciones predominantes de seguridad de los Estados Unidos, constituyen elementos cruciales en el proceso de conformación de la política exterior debido a que los conceptos de este alcance, sirven para fijar ideológicamente las tendencias fundamentales de la política. En tanto son expresión del pensamiento consensual de las clases dominantes, tanto la definición del interés nacional, como el alcance del concepto de seguridad, establecen límites muy precisos en los cuales deberán moverse los actores dentro del sistema político norteamericano.

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Durante la Guerra Fría existía una definición de seguridad nacional derivada de las amenazas militares al Estado, la sociedad y la industria. La desaparición del campo socialista y de la Unión Soviética, dejó sin sustentación la concepción estadounidense de Seguridad Nacional, y por tanto determinó un reajuste de esta. Por el momento, queda claro, a este nivel del análisis, que no existe un consenso sobre los intereses nacionales y el alcance de su definición de seguridad. A partir del nuevo lugar de los Estados Unidos en la coyuntura internacional de los años 90's, la redefinición de su espectro de seguridad nacional y de sus consiguientes proyecciones en materia de política exterior y de defensa están matizadas por la ampliación de un sentido del realismo político que descarta la geopolítica en sentido estrecho y el anticomunismo como pilares alrededor de los cuales se construyó la problemática estratégica y la concepción de seguridad nacional durante cuatro décadas.

Las proyecciones estratégicas de los Estados Unidos se orientan hacia la definición de nuevas alternativas y enfoques más funcionales a los requerimientos de ese país a tono con su creciente poder militar relativo y con los problemas económicos que encara en sus esfuerzos por concluir el proceso de restauración hegemónica iniciado a comienzos del mencionado decenio. La seguridad presume la concentración de desafíos al gobierno y al país fuera de las fronteras, conflictos en que no solamente se necesita el uso de las fuerzas armadas, sino que existen nuevas dimensiones de la seguridad nacional que trascienden estos estereotipos, como son: la degradación ambiental, la posesión de minerales estratégicos, el tráfico de drogas ilícitas, los movimientos descontrolados de altas cifras de capital, flujos migratorios ilegales, epidemias y terrorismo. El problema plantea una contradicción entre una creciente globalización de las relaciones económicas internacionales y al mismo tiempo un ascenso del regionalismo, los sentimientos nacionalistas y la participación creciente de nuevos actores, como las Organizaciones No Gubernamentales El ejercicio del liderazgo norteamericano se ha visto necesitado de definir objetivos generales y una guía para la acción expresada en un concepto. Sin embargo, hasta el presente los intentos de forjar una estrategia por parte de la administración Bush y después por el presidente Clinton han sido insuficientes. A lo sumo han enunciado y acuñado un "nuevo orden" y han presentado y consolidado una serie de objetivos diversos, que con distinto énfasis, se han empleado en el discurso político en cada situación concreta. Pero esos esfuerzos han quedado lejos todavía de la definición de un nuevo patrón de comportamiento estratégico, conceptualmente formulado, apropiado y aplicado, por una superpotencia que pretende ejercer el liderazgo. El sistema político norteamericano y, en particular, el que se refiere al proceso de conformación de la política exterior, evidencia una situación de inestabilidad caracterizada por la ausencia de un reto significativo que permita articular o recomponer el consenso. En su lugar, se ha ensayado un listado de retos que han pretendido sustituir el “reto comunista”. Tal es el caso del narcotráfico, el terrorismo y la subversión, la visión ambientalista de la seguridad, la migración descontrolada, la proliferación de armas, el fundamentalismo islámico y la democracia. A nivel macro, el interés por indagar sobre el impacto del contexto externo en el proceso de conformación de la política exterior de los Estados Unidos surge debido a que no pocos análisis de la política norteamericana, al menos de manera implícita, consideran que la misma podría ser ajustada a partir de un entorno internacional adverso.

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Desde esta perspectiva, la problemática resulta relevante en el conjunto de la investigación porque brinda una aproximación más completa a la cuestión del ámbito externo en el curso de la política norteamericana. Ese contexto, ámbito o entorno externo, si bien puede ser influido por la propia política norteamericana –en ocasiones de manera determinante--, posee cierto grado de autonomía y, repercute en el proceso de conformación de aquella. En la práctica, este problema se podría ver asociado a la determinación de los límites y oportunidades de la política exterior de los Estados Unidos. Naturalmente, la significación de la variable estudiada tiene en cada momento histórico un impacto mayor o menor en la conformación de la política norteamericana debido a la correlación internacional de fuerzas que caracteriza la posición de los Estados Unidos, y al grado de convergencia en los principios ideológicos, políticos y sociales que dominan la agenda global. En otras palabras, la importancia del entorno en la conformación de la política exterior de los Estados Unidos está históricamente determinada y se asocia a un sistema específico de relaciones internacionales. No sólo depende de las condiciones de su propio desarrollo, sino también del surgimiento, ascenso y caída de otras potencias y actores. Sobre el particular, se debe tener en cuenta la fuerte asimetría respecto al resto de los actores internacionales que caracteriza la posición actual de poder e interdependencia de los Estados Unidos en el ámbito global dada su condición de superpotencia, y la considerable identificación en los paradigmas políticos y económicos con el resto de las potencias. En la etapa del bipolarismo en las relaciones internacionales la noción de confrontación Este-Oeste, la amenaza de la expansión comunista, los propios atributos de poder sobre todo en el plano militar y político sirvieron de base para explicar, o en algunos casos justificar el accionar de la política norteamericana, siendo relevante para este enfoque los límites objetivos y subjetivos, que constituyeron la Unión Soviética, el campo socialista y la emergencia del movimiento de liberación nacional en Asia, Africa y América Latina para la política de los Estados Unidos. Por ejemplo, la década de los años 80’s resultó crítica para los conformadores de la política norteamericana, los cuales consideraban que se expresaba una pérdida de la hegemonía. De cualquier manera el entorno internacional influye en la conformación de la política de los Estados Unidos, al menos porque es el objeto de esa política, y, su éxito o fracaso, sus costos y beneficios pueden hacerla insostenible, llegando en determinadas circunstancias a ser revertida. En el campo de la economía, por ejemplo, se emplea el supuesto de país grande en donde el comportamiento de sus mercados internos y la evolución de la tasa de interés repercute en la conformación de la tasa de interés mundial. En el terreno de las Relaciones Políticas Internacionales, la anterior modelación puede aplicarse de manera análoga. Dada las potencialidades de los Estados Unidos en el actual contexto global, la influencia del entorno en la conformación de su política exterior es relativamente pequeña, sobre todo en condiciones no críticas. No obstante, ello no quiere decir que no exista influencia en algún sentido, e incluso que la evolución de la fortaleza relativa de los Estados Unidos respecto a otras potencias le obligue a considerar cada vez más al entorno global. La percepción o la expectativa que tengan los formuladores de la política exterior y los

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actores internos de mayor ascendencia, en cada caso específico, puede también ser un factor que altere, al menos coyunturalmente o en un corto plazo, la manera en que influye el entorno internacional en la conformación de la política exterior. No resulta equivalente la reacción ante un “mundo unipolar” que uno de cierto balance de fuerzas entre las principales potencias y en tal sentido existe más bien un contexto propiciador del multilateralismo. Así, el entorno global es el objeto de los formuladores de la política exterior norteamericana y si bien se considera la repercusión interna que puede tener determinada acción política, el criterio predominante es cómo deben proyectarse los Estados Unidos para modelar o ajustar sus intereses a ese entorno internacional. De ahí la importancia del unilateralismo y el enfoque global en la política exterior norteamericana, del enfoque global de su “seguridad nacional” que como es sabido, no se detiene en sus fronteras. En la actualidad los Estados Unidos se encuentran en un entorno internacional con ciertos rasgos de unipolarismo (rasgo bastante claro en el ámbito militar), pero también se observa una situación en la cual impera un creciente multipolarismo en el contexto económico. Del mismo modo se aprecian ciertos rasgos de creciente globalización alterando los resultados del análisis según sea la interpretación del problema. La llamada globalización, que a los efectos de este trabajo pretende definir las particularidades del proceso de internacionalización del capital, también posee significación para el análisis del “ambiente” de las relaciones internacionales, pues alcanza lo social, lo político e incluso lo cultural. También es cierto que en el abigarrado escenario internacional, el problema de la gobernabilidad en este entorno cada vez más globalizado se presenta como un notable reto al liderazgo norteamericano. Esos nuevos retos, establecidos a veces por mafias internacionales o transnacionales involucradas en el tráfico de drogas, armas y el lavado de dinero, son actores que escapan al entramado formal de las relaciones internacionales y pueden tener notables impactos en la conformación de la política exterior de los Estados Unidos. La experiencia de la política exterior de los Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial, incluida la etapa más reciente en la que se evidencia el fin del bipolarismo, muestra una notable asimetría entre la influencia de los Estados Unidos en el sistema de relaciones internacionales y el impacto del contexto internacional en la conformación de su política exterior. Esto último resulta menos significativo, y con frecuencia despreciable, sobre todo en las relaciones con estados con un pequeño impacto en el sistema mundial en condiciones de no-crisis. En nuestros días, y, dado el momento de tránsito de las relaciones internacionales, no es posible definir un claro ni definitivo escenario internacional y, por ello, la incidencia del contexto internacional en la conformación de la política exterior norteamericana es importante valorarlo a partir de un mapa de situaciones concretas en un contexto específico. Sin dudas, la estructura del Sistema de Relaciones Internacionales, es decir, ya sea unipolar, bipolar o multipolar le imprime al proceso especificidades y límites más o menos laxos al comportamiento de los Estados nacionales, sobre todos a las potencias, y en particular a los Estados Unidos. En cada análisis se requiere caracterizar el entorno global e identificar los principales actores que están desempeñando una función decisiva en la evolución de las relaciones internacionales. A pesar de la globalización, es preciso tener en cuenta la dimensión regional

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e incluso a veces local de la política y el impacto al interior de los Estados Unidos.

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Citas y Notas bibliográficas Introducción 1 Lenin, Vladimir I.: Obras Completas, T.22, Editorial Política, La Habana, 1963; p.280. 2 Marx, Carlos: "Prólogo de la Contribución a la Crítica de la Economía Política"; En: Carlos Marx y Federico Engels: Obras Escogidas, T.1, Ediciones en Lenguas Extranjeras, Moscú, /1955/, p.373. 3 Engels, Federico: "El Origen de la Familia, la Propiedad Privada y el Estado"; En: Obras Escogidas en Dos Tomos, T.2, Editorial Progreso, Moscú, 1966, p.318-322. 4 Para profundizar Véase: Lenin, Vladimir I: "Imperialismo: Fase Superior del Capitalismo"; En: Obras Completas, T.22, Editorial Política, La Habana, 1963, p.280-281, p.312. 5 Véase: Del Llano, Eduardo: El Imperialismo: Capitalismo Monopolista, Editorial Orbe, La Habana, 1976, p.245-282. 6 Marchenko, M.N.; Fernández Bulté, J. y otros: Manual de Teoría del Estado y el Derecho, Editorial Pueblo y Educación, Ciudad de La Habana, 1988, p.41-52; 70-81; Marchenko, Mijail: "El Estado como Institución del Sistema Político de la Sociedad", En: Ciencias Políticas: Integración de las investigaciones, Problemas del Mundo Contemporáneo", AC URSS, redacción Ciencias Sociales Contemporáneas, Moscú N.114, 1988, p.64-73. 7 Jack Plano, Robert; Helenan S., Robin: The Dictionary of Political Analysis., Second Edition, California, 1982, p 77-78. 8 Según Thomas Kuhn en su clásico libro The Structure of Scientific Revolutions el paradigma unifica y al mismo tiempo hacen emerger tradiciones coherente y particulares de la investigación científica. Son los logros científicos universalmente reconocidos que durante un tiempo constituyen modelos de problemas y soluciones para comunidades de practicantes de una profesión. Kuhn declara que el concepto de paradigma es más global que el cuerpo de una teoría. Sin embargo, a pesar de que a Kuhn se le reconoce como uno de los investigadores que más han aportado al significado de los paradigmas científicos, sobre los mismos también existen otras interpretaciones. Por ejemplo, se hace referencia a paradigmas cuando se diseña una parte particular de una investigación más amplia, o al marco reducido del estudio de un objeto de estudio de una disciplina como es el caso del paradigma de integración política. También se le llama paradigma en las ciencias políticas contemporáneas a lo contrario. Es decir a los más amplios modos de pensamiento que caracterizan una disciplina entera o a una gran segmento de la misma. A niveles más específicos paradigma pude ser la articulación de problemas de investigación y métodos, así como la identificación de variables que den lugar a preguntas, cuya respuestas se obtendrán en el desarrollo de la investigación misma. Esto puede incluir un elemento teórico, es decir, la declaración de una hipótesis que destaque la interrelación entre varias variables. En este caso, a diferencia del criterio de Kuhn, el paradigma no llega a proponer una teoría. Sólo para ejemplificar, en las ciencia políticas norteamericanas dos de los paradigmas más conocidos son el estructural-funcional y el del análisis sistémico. Para profundizar: Véase: Jack Plano, Robert; Helenan S., Robin: The Dictionary of Political Analysis., Second Edition, California, 1982, p86-87; 159-160. 9 Para profundizar Véase: Timasheff, Nicholas: La Teoría Sociológica fondo de Cultura Económica, México, 1961, p.57 y Iovchuk, M.T; Oizerman, T.I.; Schipanov, I.Ia: Compendio de Historia de la Filosofía, Editorial Pueblo y Educación, Ciudad de La Habana, 1979, pp. 355-361. 10 Talcott Parsons: Es el creador de la corriente funcionalista o estructura-funcionalista norteamericana. Graduado en Ciencias Económicas en Ambergst College (1924) y Doctor en Filosofía. Sus obras fundamentales son: "El lugar de los valores fundamentales de la teoría sociológica (1935), "The structure of social action" (1937), "Hacia una teoría general de la acción" (1953), "Ensayos de teoría sociológica" (1954) y otros. Para Parsons el concepto de sistema político es el de gobierno, visto como un todo del aparato estatal federal. Robert K. Merton: Discípulo y seguidor de T. Parsons. Ha introducido modificaciones al estructural funcionalismo que refuerza el objetivo de presentar al sistema imperialista como un conjunto funcional coherente. Doctor en Filosofía de la Universidad de Harvard (1936). Sus obras principales son: Science Technology and Society in 17th century (1938), Discrimination and northamerican creal (1948), Teoría y estructura social (1949), Continuos in social research (1950), On theoretical sociology (1967). 11 La absolutización de las relaciones políticas se basa en el criterio de que las clases se determinan desde el punto de vista del poder de unas con relación a las otras. Véase: Barkley R: "The Theory of the Elite and the Mythology of Power"; En: Science and Society, Spring 1955, 1.19, No.2, p.97.

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El elitista J.Porter plantea que la división de la sociedad en élite como portadora de las funciones de dirección de las masas constituyen la condición número uno y más importante de la "sociedad civilizada". 12 H. Laswell trata de demostrar que se adquieren posiciones de liderazgo en virtud de las cualidades naturales, de su capacidad innata; mientras que L. Freund lo atribuye a cualidades místicas. 13 Para profundizar Véase: Bell, Daniel: The Coming of PostIndustrial Society: A Venture in Social Forecasting, Basic Book Inc., Publishers, New York, 1973, pp.14. 52. 119, 213, 214; Monigue, Dagnand; Dominique, Mhel: "Elite, Subelite, Counter-elite"; En: Social Science Information, Vol.22, No.6, 1983, p.817 y Toffler A:The Third Wave, William Morrow and Co., Inc., New York, 1980, p.76. 14 Mill, Wright C: The Power Elite, Oxford University Press, New York, 1957; y Damhoff, William: Who Rules America?, Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey, 1967. También de William Damhoff: The Bohemian Grove and Other Retreats: A Study in Rulling Class. Cohesiveness, Harper and Row, New York, 1974; y The Power That Be Processes of Ruling Class. Domination in America, Vintage Books, New York, 1979. 15 Esto dio lugar a intentos por resolver el problema de la macroteoría desde posiciones del eclecticismo, lo cual provocó un desarrollo de la sociología crítica. 16 En la actualidad numerosas investigaciones norteamericanas centran el análisis de los procesos políticos en la valoración psicológica de sus líderes y el carisma. 17 Este modelo fue diseñado básicamente por Graham Allison en su libro "Essence of Decision", Litle Brown, Boston, 1971; Robert L. Rothstein, En: "Planning, Prediction and Policy Making in Foreign Affairs, Litle Brown, Boston, 1972; y Karl W. Deutsch: The Nerves of Government, Free Press, Second Edit, NY, 1966. 18 Véase: David Braybrooke and Charles E. Lindblom: A Strategy of Decision, Free Press, NY, 1963. 19 Lindblom, Charles E.: The Hidden Hand in Government, RM-1434-RC Santa Monica, Rand Corporation, California, 1955 y "The Science of Muddling Through"; En: 19 Public Administration Review 79-88, Spring 1957. 20 Véase; Herbert C. Kelman: International Behavior: A Social Psychological Analysis, Holt, Rinehart and Winston, NY, 1965, Irving L. Vanus: Victims or Groupthink: A Psychological Study of Foreign Policy Decision and Fiascoes, Houghton Mifflin, Boston, 1972 y Robert Axelrod, ed.: The Structure of Decision, Princeton University Press, Princeton, 1976. 21 John D. Steinbruner: The Cybernitic Theory of Decision, Princeton University Press, Princeton, 1974. 22 Kenneth N. Waltz: Foreign Policy and Democratic Politics, Little Brown, Boston, 1967. 23 Allison, Graham T. and Halperin, Morton H: "Bureaucratic Politics: A Paradigm and Some Policy Implication"; En: Richard H. Ullman y Raymond Tanter, eds: Theory and Policy in International Relations, Princeton University Press, Princeton, 1972, p.43. 24 Weber, Max: The Theory of Social and Economic Organization, Oxford University Press, New York, 1947. 25 Dahl, Robert A.: Preface to Democratic Theory, University of Chicago Press, Chicago, 1956. 26 Morgenthau, Hans J: Politics Among the Nation, Alfred A. Knopf Publisher, New York, 1948. 27 Keohane, Robert O. and Nye, Joseph S: Transnational Relations and World Politics, Cambridge, Harvard University Press, Mass, 1972; y "Relaciones Transgubernamentales y Organizaciones Internacionales"; En: Cuadernos Semestrales, Estados Unidos, Perspectiva Latinoamericana, No.10, 2do. Semestre 1981, pp.309-330. 28 Los realistas estructurales o neorrealistas representan una regresión al realismo clásico de Morgenthau, pero definiendo un conjunto sistémico de propuestas que puedan someterse a pruebas empíricas. Véase: Ashley, Richard K.: “Realistic Dialectics: Toward a Critical Theory of World Politics”, Trabajo presentado en The Annual Meeting of the American Political Science Association, Denver, Colorado, Septiembre, 1981. Gilpin, Robert: War and Change in World Politics, New York, Cambridge University Press, 1981. 29 La teoría del equilibrio de poder se basa en la desarrollada por Kenneth Waltz. Véase: Waltz, Kenneth: Theory of International Politics, Reading, M.A.; Addison-Wesley, 1979. 30 La teoría de los juegos basada en los trabajos tempranos de Thomas Schelling fue desarrollada por Snyder y Diesing, los cuales subrayan la necesidad de comprender la interrelación entra la política interna y la externa para resolver las crisis. Véase: Snyder,

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Glenn y Diesing, Paul: Conflict Among Nations: Bargaining, decisionmaking and system structure in international crises, Princeton, N.J., Princeton University Press, 1977. 31 Entre los teóricos de la estabilidad hegemónica se destacan Charles Kindleberger y Stephen Krasner según los cuales los regímenes económicos internacionales fuertes dependen del poder hegemónico, es decir la concentración del poder contribuye a la estabilidad. Véase: Kindleberger, Charles: “System of International Economic Organization”; En: David P. Calleo: Money and The Coming World Order, New York, University Press, Lehrman Institute, 1976. Krasner, Stephen: International Regimes, Ithaca, N.Y., Cornell University Press, 1983. 32 La demanda de los regímenes internacionales de cooperación es una interpretación de la formación del régimen internacional sobre la base del análisis de elección racional dentro de la tradición utilitaria del contrato social. Véase: George, Alexander, Lucas: “Case Studies and Theory Development: The Method of Structure, Focused Comparison”; En: Paul Lauren: Diplomacy: New Approaches in History, Theory, and Policy. New York, Free Press, 1979. Jervis, Robert: “Security Regimes”, En: International Organizations, Vol 36, No 2, p 180. 33 Constituyen una versión del estudio de las instituciones internacionales en instituciones específicas. Véase: Wendt, A.E.: “The Agent-Strcture Problem in International Relations Theory”; En: International Organization, Vol 41:335-370; Moe, T.M.: “The New Economics of Organization”; En: Journal of Political Science, 28:739-777; y Arrow, K. J.: “The Economics of Agency”; En: J.W. Pratt y R.J. Zeckhauser: Principal and Agents: The Structure of Business, Boston, Harvard Business School Press, pp 37-51. 34 La teoria reflexiva cuestiona, en su discusión de la soberanía, la existencia de una frontera clara entre la política interna y la externa. Véase: Alker, H.R, Jr: The presumption of Anarchy in World Poltics, Department of Political Science, MIT, Augost, 1986. Kratochwil, F.: Off Systems, Boundaries and Territoriality: An inquiry into the formation of the State System”; En: World Poltics, 39: 27-52 y Ruggie, J. G.: “Continuity and Transformation in the World Polity: Toward a Neorealistic Synthesis”; En: R.O. Keohane: Neorealism and its Critics, New York, Columbia University Press, 1986. 35 En esencia la tesis que defiende Fukuyama parte del concepto Hegeliano de que el “Fin de la Historia’ ocurre al llegar ella a lograr los objetivos propuestos. Para Fukuyama el fin del Socialismo real implica el establecimiento sin discusión de la Democracia Liberal como forma fundamental ideológica, y el capitalismo como sistema económico. Véase: Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York, Free Press, 1992. 36 A diferencia de Fukuyama, Huntington plantea que la actualidad no constituye el “Fin de la Historia”, sino más bien es la continuación de la misma, y que en el futuro está se repetirá en forma de ciclos. Pronostica para el S. XXI la posibilidad de más guerras entre pueblos, incluso peores que las del S.XX, en tanto ahora el factor de la Guerra de las Civilizaciones será más importante que entre las Naciones. Huntington, Samuel. “The Clash of Civilization”. Foreign Affairs, No 3, Summer 1993. Huntington, Samuel: The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Simmon & Schuster, 1996 37 Véase: Chomsky, Noam y Dieterich, Heinz: La Sociedad Global: Educación Mercado y Democracia, Noviembre 1995. Editorial Joaquin Mortiz, S.A. de C.V., México D.F. Dieterich, Heinz: Comp. Globalización, Exclusión y Democracia en América Latina, Febrero 1997, Editorial Joaquin Mortiz, S.A. de C.V., México D.F; y Dieterich, Heinz, Franco, Raimundo y Peters Arno: Fin del Capitalismo Global: El Nuevo Proyecto Histórico. Editorial Nuestro Tiempo. México D.F., Marzo1998. 38 Véase: Hinkelammert, Franz J.: “América Latina y la Globalización de los Mercados”; En: Dieterich, Heinz: Comp. Globalización, Exclusión y Democracia en América Latina, Febrero 1997, Editorial Joaquin Mortiz, S.A. de C.V., México D.F, pp 113-132. Elementos Organizativos 39 Sobre el concepto de toma de decisiones exiten tantas opiniones como autores significativos de las diferentes escuelas de pensamiento sobre el tema en cuestión que muy grosso modo fueron valoradas en la introducción del presente trabajo. No obstante, consideramos que la definición que en este resultado presentamos es lo más consensual que sobre la vasta literatura sobre el particular existe al menos presente físicamente en Cuba. Entre otras obras se destacan sobre el particular las siguientes: ♦ Allison, G: “Conceptual Models and theCuban Missile Crisis”; En: American Political Science Review, LXIII, N3, 1969,

pp 689-718. ♦ Anderson, J.E.: Public Policymaking; 1984, 2ª. De. Holt, Rinehort and Winston, New York. ♦ Heclo, H: “Review Article: Policy Planning”; En: British Journal of Political Science, N 2, 1974, pp 83-108 ♦ Hogwood B.W. y Gunn, L.A: Policy Analysis for the Real World, 1984, Oxford University Press. ♦ Lindblom, Ch.: “The Science of Muddling Through” En: Public Administration Review, 1959, N. 19, pp 79-88 ♦ Lindblom, Ch y Braybrooke, D: A Stratregy of Decision, 1963, Free Press, New York. ♦ Lindblom, Ch: “Still Muddling, not yet Through” En: Public Administration Review; N. 39, 1979, pp 517-526 ♦ Lindblom, Ch: The Policy Making Process, 2ª de. Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1980. ♦ Lowi, Th: “American Business and Public Policy Case Studies and Political Theory”, En: World Politics, XVI, pp 677-715.

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♦ Majone, G.D.: Evidence, Argument and Persuasion in the Policy Process. Yale University Press, 1989. ♦ Wildavsky, A.: Speaking Truth to Power, Little Brown, Boston. 1979. 40 Al igual que en el caso del concepto de toma de decisiones, la implementación es valorada por los diferentes autores según la escuela de pensamiento a la que pertenecen. Sin embargo, todos parten del criterio que la política no fuera política si sólo queda en la intención y no se lleva a via de hechos. . Entre otras obras se destacan sobre el particular las siguientes: ♦ Allison, G: Politics and the Professors: Great Society in Perspective, 1978, Brooking Institution, Washington D.C. ♦ Bardach, E: The Implementation Game, 1977. MIT Press, Cambridge. ♦ Ingram, Helen M. y Mann, Dean E.: Why Policies Succeed or Fail, 1980. Sage, Beverly Hills. ♦ Elmore, Richard: “Bacward Mapping: Implementation Research and Policy Decision”; En: Political Science Quarterly.;

Winter, 94, 4, pp 601-616. ♦ Lipsky, M.: “Sdteet Level Bureacracy and the Analysis of Urban Reform”; En: Urban Affairs Quarterly, VI (4) 1971, pp391-

409. ♦ Lowi, Th: The End of Liberalism, 1969, Norton, New York. 41 Véase: M.N. Marchenko: "El Sistema Político de la Sociedad Burguesa Contemporánea"; Op.cit; p.12 y 19; I.P.Ilinski, A.A. Mishin, L.M.Entin: Op.cit; p. 13 y F.M. Bulatvski: Lenin, El Estado y la Política; Op.cit; p.118.

42 En relación con el concepto de sistema político existen diversas escuelas de los estudiosos de este tema dentro de la ciencia marxista. Las obras y autores más importantes de las diversas corrientes de pensamiento al respecto en la ex-URSSson I.D.Levin: La Ciencia Burguesa Contemporánea del Derecho Estatal, Editorial de la Academia de Ciencias de la URSS, Moscú, 1960 (En Ruso); V.A.Tumanov: Crítica de la Teoría Burguesa Contemporánea del Derecho, Editorial de la Academia de Ciencias de la URSS, 1957 (En ruso), V.A.Shubin: El Sistema Político del Capitalismo Monopolista de Estado y su Crisis, Leningrado, 1978; Y.A.Tijomirov: El Desarrollo del Sistema Político en el Mundo Actual, Editorial Literatura Jurídica, Moscú, 1981 (En Ruso).F.M. Burlatvski: Fundamentos de la Teoría del Sistema Político, Moscú, 1985, (En Ruso); F.M. Burlatvski y A.A. Galkin: El Leviatán Moderno. Ensayo de la Sociología Política del Capitalismo, Moscú, 1985 (En Ruso); F.M.Burlatski: Lenin, El Estado y la Política. Moscú 1970; M.N. Marchenko: Ensayos de la Teoría del Sistema Político de la Sociedad Burguesa Contemporánea, Moscú, 1985, (En Ruso); M.N.Marchenko: El Sistema Político de la Sociedad Burguesa Contemporánea, Moscú,1981 (En Ruso); L.S.Mamut: Problemas de la Teoría del Estado en la Lucha Ideológica Contemporánea, Moscú, 1976, (En Ruso); L.S. Mamut: C.Marx como Teórico del Estado, Moscú, 1979 (En Ruso); I.P. Ilinski, A.A.Mishin, L.M.Entin: Sistema Político del Capitalismo Contemporáneo, Editorial de Relaciones Internacionales, Moscú, 1983, (En Ruso). 43 Véase: M.N. Marchenko: "El Sistema Político de la Sociedad Burguesa Contemporánea"; Op.cit; p.12 y 19; I.P.Ilinski, A.A. Mishin, L.M.Entin: Op.cit; p. 13 y F.M. Bulatvski: Lenin, El Estado y la Política; Op.cit; p.118. 44 Para profundizar Véase: Tumanov, Vladimir: "Mecanismo Político del Poder del Capital Monopolista"; En: Problemas del Mundo Contemporáneo, No.41 Academia de Ciencias de la URSS, Moscú, 1976, p. 144-149. 45 V.I.Lenin: Obras Completas, 2da. ed, Buenos Aires, 1970, Tomo 19, p.338. 46 Al respecto debemos recordar que el Estado es la organización rectora, pero no la única organización política de la sociedad. En tal sentido el profesor G.Manov expresa que "el poder estatal se distingue por la soberanía, rasgo definido habitualmente como su cualidad. Su atributo consiste en la supremacía del poder del Estado dentro del país y la independencia en el exterior-dentro de los lìmites del derecho internacional". Para profundizar Véase: Teoría Marxista Leninista del Estado y el Derecho, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1985, Tomada de la edición en ruso preparada por el Instituto del Estado y el Derecho de la Academia de Ciencias de la URSS, bajo la dirección de G.Manov, publicado por la Editorial Literatura Jurídica, Moscú, 1970, p.200 En esta misma dirección Zhidkov O, Chirkin V y Yudin Yu plantean que la soberanía del Estado "es la expresión jurídica de la autonomía del poder estatal y su independencia respecto a cualquier otro poder, lo mismo dentro del país como allende de sus fronteras. Proviene del hecho de que la clase dominante ejerce su poder, la dictadura de clase. Como resultado, el poder estatal adquiere carácter universal y se extiende a todos los miembros de la sociedad del país dado, a todos los ciudadanos, a las personas sin ciudadanía y a los extranjeros que residen en dicho país". Véase: Zhidkov O; Chirkin. V; Yudin Yu: Fundamentos de la Teoría Socialista del Estado y el Derecho, Editorial Progreso, Moscú, 1980, p.45. 47 Zhidkov O; Chirkin V; Yudin Yu: Op.cit; p.78. 48 Manov G: Op.cit; p.241. 49 Véase Zhidkov O; Chirkin V; Yudin Yu: Op.cit; p.76 El Congreso

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50 Se debe recordar que el Congreso se estructura sobre la base de dos partidos fundamentales: El Demócrata y el Republicano; pero en la práctica y como resultado de que ambos partidos reflejan los intereses de la burguesía monopolista -a pesar de las diferencias de matices en el enfoque de temas específicos-las posiciones partidistas se diluyen y tienden a ser suplantadas por la formación de pactos y coaliciones sobre diversas fundamentaciones como pueden ser: de tipo ideológico, de interés regional, de influencia de determinados grupos de presión, de compulsión electoral, etc. 51 El problema de los congresistas respecto a la información es un asunto complejo que dificulta la actuación rápida y activa de los mismos. Por un lado, el Congreso, generalmente, realiza audiencias públicas por lo que es considerado como una institución no muy buena para mantener secretos estatales, de modo que, en cuestiones específicas como los asuntos de seguridad nacional o militares, la Administración no se muestra colaboradora en brindar la suficiente información respecto a un tema para realizar análisis políticos alternativos de forma eficiente. Por otro, a los debates de proyectos de ley, enmiendas y resoluciones, los comités y subcomités invitan a las audiencias tanto a funcionarios de la Administración, como a especialistas o profesores universitarios, lo cual dificulta una correcta diferenciación entre las opiniones y las informaciones reales acerca de un tópico determinado. A todo esto se suma, la imposibilidad de los congresistas de poder dominar cada tema en discusión en los diferentes comités y subcomités, y de manejar aunque sea una información correcta mínima al respecto. Esto ha provocado que, por lo general, la opinión del comité permanente especializado sea acogida por los otros miembros del Congreso como válida, al no ser que el tema afecte directamente a algún congresista o grupo de congresistas o que el mismo se considere un asunto importante a nivel nacional. Esto se conoce en la literatura como "norma de reciprocidad". 52 Para profundizar véase: Castro Mariño, Soraya: Análisis Histórico y Situación actual del Congreso de Estados Unidos de América, CESEU, Universidad de La Habana, junio 1987, pp.125-145. 53 IV The Budget Process, II, Congresional Budget Process, p.IV 2. 54 Idem. 55 En la Cámara de Representantes el Partido que ocupa la mayoría de los escaños como resultado del proceso electoral elige a la máxima figura de esa institución que es el Speaker. En el Senado hay tres tipos de funcionarios que pueden presidir esa institución: 1) Constitucionalmente, el Vicepresidente de Estados Unidos, aunque sea de otro partido, es el Presidente del Senado, pero sólo en raras ocasiones ejerce esa función; 2) La Constitución también prevee el cargo de Presidente pro-tempore en caso de que el Vicepresidente se ausente, y usualmente lo ocupa el senador de mayor antiguedad en el Senado del partido en mayoría y, 3) Cualquier senador del partido en mayoría puede presidir esa institución. 56 La mayoría de las legislaciones más importantes que son aprobadas por los comités de la Cámara de Representantes no pasan al pleno. Este tipo de medidas legislativas están sujetas a la consideración del Comité de Reglas. El poder de este último consiste en su responsabilidad para situar los proyectos de ley en calendario a ser analizados por el pleno. Los proyectos de ley públicos, reportados por los comités se sitúan cronológicamente en uno de los dos calendarios básicos: El Calendario de la Unión (Calendar of the Committee of the Whole House on the State of the Union) o el Calendario de la Cámara. En el primero se incluyen todos los proyectos de ley que tienen que ver con dinero; mientras que en el Calendario de la Cámara se valoran los restantes proyectos de ley públicos que tienen que ver con asuntos administrativos y de procedimiento. A los proyectos de ley más importantes se les concede preferencia a través de una "orden especial" del Comité de Reglas que, usualmente, es solicitada por el jefe del comité que reportó la propuesta. El Comité de Reglas convoca audiencias sobre esa solicitud y, se producen debates similares a los otros comités que consideran asuntos legislativos. Si se aprueba otorgar la "orden especial" por parte de ese comité, se somete a votación en el pleno de la Cámara Baja. Una "orden especial" o regla, como también se le conoce, tiene dos objetivos básicos: 1) Darle preferencia a un proyecto de ley para su consideración sin tener que esperar el orden cronológico y 2) Determinar cuánto puede demorarse el debate una vez que el proyecto de ley se encuentre en el pleno. También limita el tiempo de propuesta de enmiendas. El Comité de Reglas en la Cámara de Representantes actúa además como intermediario de las disputas que puedan surgir entre la jurisdicción de los diversos comités. En el Senado no existe nada comparado con las funciones del Comité de Reglas de la Cámara Baja en lo que respecta a su función de determinar el calendario. En el Senado la mayor parte del proceso legislativo transcurre a través de acuerdos de consentimiento unánime que se logran con negociaciones privadas y se aprueban en el pleno por la mayoría de los presentes. En el caso de acuerdos de consentimiento unánime para dirigir el debate en el pleno, en ellos se especifica el tiempo durante el cual se debatirá un proyecto de ley, y se ofrecerán enmiendas y puede ser fijada la fecha y hora en que se producirá la votación final. Para profundizar véase: Oleszek, Walter: Congressional Procedures and the Policy Process, Second Edition, CQ Press, a division of Congressional Quarterly Inc, Washington, 1984, pp. 106-115 y 158-159. 57 En la Cámara de Representantes existen 4 tipos de calendarios 1) El Calendario de la Unión al que se le refieren todos los proyectos de ley que tienen que ver con dinero; 2) El Calendario de la Cámara al que se envían el resto de los proyectos de ley importantes; 3) El Calendario Privado, en el cual se valoran los pedidos de emigración o reclamas contra el gobierno; y 4) el Calendario de Acuerdo, en el que sitúan los proyectos que no son controvertidos. En el Senado sólo hay dos tipos de Calendarios:

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1) El Calendario de Ordenes Generales en el que se analizan todos los proyectos de ley ya sean públicos o privados; y 2) el Calendario Ejecutivo para la ratificación de tratados y funcionarios públicos. 58 Para profundizar véase: McConachie: Congressional Committees, Thomas Y. Crowell Co, New York, 1898, p.124; Galloway George B.: History of the House of Representatives, 2nd ed. rev. editado por Sidney Wise, Thomas Y. Crowell Co, New York, 1976; Kravitz Walter: "Evolution of the Senate's Committee System", En: The Annals, January 1974, p.27-38; Wilson Woodrow: Congressional Government, Houghton Mifflin Co, Boston, 1885; Polsby Nelson: "The Growth of the Seniority System"; En: American Political Science Review, September 1969, 787-807; French, Burton L.: "Sub-Committees of Congress"; En: American Politics Science Review, February 1915, p.68-92; Haeberle, Steven H.: "The Institutionalization of the Subcommittee in the United States House of Representatives"; En: Journal of Politics, November 1978, pp.1054-1065; Redman, Eric: The Dance of Legislation, Simon and Schuster, New York, 1973, p.140; Price, David E.: "Policy-Making in Congressional Committees: The Impact of Environmental Factor"; En: American Political Science Review, Fall 1978, pp.548-574; Asbell, Bernard: The Senate Nobody Knows, Doubleday and Co., New York, 1978; Eckhardt Bob y Black, Charles L.; The Tides of Power, New Haven, Yale University Press, 1976. 59 Ambas cámaras se apoyan en los legisladores de los comités que analizaron el proyecto y lo reportaron al pleno. Un miembro de otra comisión puede ser elegido al Comité de Conferencias si tiene interés específico en la legislación que se valora, o si se le considera experto en los asuntos que se aprecian. Cuando el proyecto se sometió a la consideración de varios comités especializados, entonces miembros de todos ellos participan en la reconciliación de la versión. 60 En el Comité de Conferencias se permiten enmiendas en calidad de sustitutas como una tercer versión, análoga a la propuesta de la Cámara de Representantes y el Senado. 61 En este nivel de decisión, por lo común, se encuentran en la agenda de análisis enmiendas no afines al proyecto de ley que se está estimando, como resultado de que en la Cámara Alta no existen restricciones en ese sentido. Tales mociones pueden ser cuestionadas por los representantes que participan en el Comité de Conferencias. 62 Para profundizar véase: Story, Joseph: Commentaries on the Constitution of the United States, 5th. ed, vol.1, Little Brown and Co, Boston, 1905, p.396; Binkley; Wilfred E: President and Congress, Alfred A. Knopf, NY, 1947; Livingston, William S: The Presidency and the Congress. A Shifting Balance of Power?, Lyndon B. Johnson: School of Public Affairs, Austin, Texas, 1979, Wayne Stephen J: The Legislative Presidency, Harper and Row, New York, 1978. 63 Este tipo de veto se conoce en la literatura como Pocket Veto. 64 Macgregor Burns, James: Presidential Government, Houghton Mifflin Co, Boston, 1966, p.284; Fisher Louis: The Constitution Between Friends, St Martin's Press, New York, 1978; Polsby, Nelson: Congress and the Presidency, 2nd Ed, Prentice Hall, Englewood Cliffs, NY, 1971; Pious, Richard: The American Presidency, Basic Books, NY, 1979; Schlesinger, Arthur M. and Grazia de, Alfred: Congress and the Presidency: Their role In Modern Times, American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington D.C., 1967. 65 Corwin, Edward: The President: Office and Powers, 1787-1948, New York University Press, ed rev, New York, 1948, p.55. 66 Para profundizar véase: Fraga Iribarne, Manuel: La Reforma del Congreso de los Estados Unidos, Ediciones Cultura Hispánica, 1951, pp.88-89. 67 Uno de los primeros hechos que demuestran la existencia de este consenso fue el apoyo que le brindó el Congreso al Presidente Harry S.Truman el 12 de Mayo de 1947, en el que inauguró su política de contención al comunismo y decidió llevar a ejecución su programa de ayuda Greco-Turca, ante la necesidad de "defender la seguridad nacional" amenazada por el "comunismo internacional" sobre una base bipartidista. 68 Para profundizar véase: Goldstein, Martin E: America's Foreign Policy: Drift or Decision, Scholarly Resources Inc, Delaware, 1984, p.225. El Ejecutivo 69 Véanse citas No 39 y 40. 70 Public Law 253, 80th Congress, 26 July 1947, 61 Stat. 495. 71 Idem

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72 Edward N. Wright, "The Structure of American Defense Policy-making", En: Schuyler Foerster and Edward N. Wright (Eds), American Defense Policy, Sixth Edition, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1990, pp.453-454. 73 Zbigniew Brzezinski, "The NSC'S Midlife Crisis" En: Foreign Policy , no. 69, Winter 1987-88, p.83. 74 Idem. 75 Phillip G. Henderson, "Advice and Decision: The Eisenhower National Security Council Reapraised", en: R. Gordon Hoxie, The Presidency and National Security, Center for the Study of the Presidency, New York, 1984, pp. 153-186. 76 En su primera conferencia de prensa, celebrada el 27 de enero de 1969, Nixon dijo, refiriéndose a la guerra en Viet Nam: "Esto llevará tiempo, pero puedo asegurar que tendrá mi atención personal. Tendrá mi dirección personal. El Secretario de Estado, mi Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional (subrayado de la autora), el Secretario de Defensa, todos nosotros le daremos toda la atención posible, y esperamos encontrar nuevos enfoques". Citado por Zbigniew Brzezinski, Ob. Cit. pp. 96-97. 77 Robert C. McFarlane, "The National Security Council: Organization for Policy Making", En: R. Gordon Hoxie, Ob.Cit. pp.261-273. 78 De los seis Asesores para Asuntos de Seguridad Nacional durante la Administración Reagan -Richard Allen, William Clark, Robert McFarlane, John Poindexter, Frank Carlucci y Colin Powell- tres de ellos eran oficiales en activo: McFarlane, Poindexter y Powell. (Nota de la autora) 79 Soraya Castro, Rosa López y Rosa Ma. Lobaina, "Análisis del Primer Año de la Administración de William Jefferson Clinton", En: Visión-USA, CESEU-UH, enero de 1994. 80 La Central de Inteligencia se compone de los jefes o directores máximos de las diferentes entidades de inteligencia de los departamentos ejecutivos y de la propia CIA,que conforman la comunidad de inteligencia. Forman parte de esta: CIA, FBI, Agencia de Inteligencia Militar, Agencia de Seguridad Nacional, Inteligencia de las Fuerzas Terrestres, Inteligencia de la Marina, Inteligencia de las Fuerzas Aéreas, Inteligencia del Cuerpo de Marines, Oficina de Recopilación para la Inteligencia, FBI, Departamento del Tesoro, Departamento de Energía y el Departamento de Estado. Para profundizar véase: Kegley, Charles W and Wittkopff, Eugene R: American Foreign Policy: Pattern and Process, Third Edition, Martin Press, NY, 1987, pp 390-406. 81 Cohen, Stephen D.: The Making of United States International Economic Policy. New York, Praeger, 1981. 82 Para profundizar véase: The United States Government Manual 1993/1994, Office of the Federal Register. National archives and Record Service. General Services Administration. 1993, p495. 83 Entrevista de la autora el 5 de mayo de 1997 con James Andrew Lewis, Director de la Oficina de Control de Comercio Estratégico y Política Exterior del Departamento de Comercio, Ian Bird, Director de la Oficina de Licencias de Exportaciones, Eileen Albanese, Vicedirectora de la Oficina de licencias de Exportaciones del Departamento de Comercio. 84 Idem; 85 Idem; 86 Idem; 87 50 U.S.C. App & 2405. 88 50 U.S.C. App & 2404. 89 15 C.F.R. 770-786 90 Entrevista de la autora el 5 de mayo de 1997 con James Andrew Lewis, Director de la Oficina de Control de Comercio Estratégico y Política Exterior del Departamento de Comercio, Ian Bird, Director de la Oficina de Licencias de Exportaciones, Eileen Albanese, Vicedirectora de la Oficina de licencias de Exportaciones del Departamento de Comercio. 91 Idem;

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92 The Unites States Goverment Manual 1983/84. Office of the Federal Register. National archives and Record Service. General Services Administration. 1983, p 330-359. 93 El orígen del Departamento de Estado se remonta al 10 de enero de 1781. Sobre el particular, véase United States Department of State Publication. A Short History of the U.S. Department of State, Washington, D.C., January, 1981, pp. 1-3. 94 Sobre el fortalecimiento del Departamento de Estado, véase la misma fuente, pp. 23-25. 95 Ibidem, p. 29; y James Q. Wilson: El gobierno de los Estados Unidos, Ed. Limusa, Mexico, 1992, pp. 310-311. 96 United States Department of States Publication, Ob. cit., p. 30. 97 Ibidem, p. 30. 98 Ibidem, p. 30. 99 Ibidem, p. 30. 100 Ibidem. 101 Entre esas iniciativas figuraron la Doctrina Truman y el Plan Marshall. 102 Esa propuesta, de junio de 1946, fue introducida en el Senado por Arthur H. Vandeberg y fue de inmediato aplicada en su concepción por el presidente Truman en septiembre de 1947, quedó estipulado que un ataque armado a cualquier estado sería considerado una agresión a todos los países de la región. Lo mismo se aplicó al contexto europeo y propició la creación en abril de 1949 del North Atlantic Treaty Organization-NATO (Tratado del Atlántico Norte) y del Southeast Asia Treaty Organization-SEATO (Organización del Tratado del Sudeste Asiático), durante la administración de Dwight D. Eisenhower. 103 Sobre la USIA y otras agencias se realiza un análisis particular. 104 Se establecieron relaciones con la entonces Unión Soviética y China, se puso fin a la guerra en Vietnam, se emprendieron pasos para estabilizar la situación en el Cercano Oriente y, entre otras cuestiones, se firmó el SALT I. 105 United States Department of State Publication: Ob. cit., pp. 36-37. 106 Department of State and U.S. Information Agency. Accompanying Report on the National Performance Review. Offce of the Vice President, Washington, D.C., September, 1993, p. 4. 107 Ibidem, pp. 4-5. 108 Todo lo referente a la estructura y funcionamiento del Departamento de Estado fue tomado de The United States Government Manual 1993/94. Office of the Federal Register, National Archives and Records Administration, Washington, D.C., 1993, pp. 428-438. 109 Gabriel Marcella: "The Presidential Advisory System", En: U.S.-Latin American Policymaking, Ob. Cit., p. 289. 110 Edward S. Mihalkanin and Warren Keith Neisler: "The Role of the U.S. Ambassador", En: U.S.-Latin American Policymaking, Ob. Cit., p. 330. 111 Charles W. Kegley, Jr. and Eugene R. Wittkopf: American Foreign Policy. Pattern and Process, St Martin Press, New York, 1987, p. 375. 112 Edward N. Wrigth: "The Structure of American Defense Policymaking", En: American Defense Policy, Edited by The John Hopkins University Press, Baltimore, 1990, p. 453. 113 United States Department of State Publication: Ob. cit., p. 32. 114 Edward W. Wright: Ob. cit. 115 Ibidem.

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116 Charles W. Kegley, Jr. and Eugene R. Wittkopf: Ob. cit., p. 376. 117 Charles W. Kegley, Jr. and Eugene R. Wittkopf: Ob. cit., p. 376. 118 Samuel P. Huntington, The Common Defense, Columbia University Press, New York, 1961, p.x. 119 Superintendent of Documents, United States Government Manual, 1987-1988, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C. p.690. 120 Public Law 216, 81st Congress, 10 August 1949, 63 Stat. 575. 121 Reorganization Plan No.6 of 1953, 67 Stat. 638. 122 Public Law 85-599, 85th Congress, 6 August 1958, 72 Stat, 514. 123 La RAND Corporation, institución privada de investigación política establecida en 1948, se originó en un proyecto de desarrollo tecnológico contratado por la Fuerza Aérea de Estados Unidos a la compañia aeronática Douglas Aircraft Corporation durante y después de la Segunda Guerra Mundial. Dedicada fundamentalmente al análisis de nuevos sistema de armamentos mediante contratos del gobierno norteamericano. La Rand desarrolló un conjunto de métodos de evaluación y análisis, conocido como "análisis de sistemas", que integra análisis costo-beneficio, técnicas de programación lineal y la "teoría de los juegos", de amplia aplicación. Véase: James A. Smith, The Idea Brokers: Think Tanks and the Rise of the New Policy Elite, New York: The Free Press, 1991, pp. 113-121 y 134-139. 124 En 1983 el Defense Organization Project, del Center for Strategic and International Affairs emprendió un estudio que, involucró a más de setenta expertos en asuntos de defensa, y que fue publicado en 1985 con Barry M. Blechman y William J. Lynn como editores con el título de Toward a More Effective Defense: Report of the Defense organization Project, Cambridge, Mass: Ballinger. 125 Blechman and Lynn, Ob. Cit, p. 14. 126 Goldwater-Nichols Reorganization Act of 1986. 127 Robert Previdi: Civilian Control vs. Military Rule, Hippocrene Books, 1988. 128 La jerarquización y descripción de las funciones correspondientes a cada uno de los cargos han sido sintetizados del U.S. Government Manual 1993/94,Washington, D.C.:GPO, 1993, pp. 180-182. Las actualizaciones fueron tomadas del Department of Defense Telephone Directory, Washington, D.C.: GPO, 1996. 129 Tomada del U.S. Government Manual 1993/94, pp.183-184. 130 Ibid, pp.176-177. 131 Edward N. Wright: "The Structure of American Defense Policymaking", En: Schuyler Foerster and Edward N. Wright (eds) American Defense Policy, sixth Edition, The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1990, p.460. 132 Paul H. Nitze, "Arms, Strategy and Policy", Foreign Affairs (Jan. 1956) p. 187-98; Donald M. Snow, "Levels of Strategy and American Strategic Nuclear Policy",Air University Review, no.1 (1985). Nitze define los dos niveles básicos y Snow el nivel intermedio. 133 Robert P. Haffa, Jr., "Force Planing: Bridge between Doctrine and Forces", En: American Defense Policy, edición citada, p.494 134 Leonard Freedman and Roger A. Riske, Power and Politics in America, 5th Edition, Brooks/Cole Publishing Company, Monterey, California, 1987, p. 523. 135 Para una discusión de las distintas posiciones en el debate interno norteamericano alrededor de lo que constituye el interés nacional y el fundamento de la seguridad, ver: Graciela Chailloux, Rosa López y Silvio Baró, Globalización y Conflicto Cuba/Estados Unidos, La Habana: Ciencias Sociales, 1997, Cp.III. 136 Fred C. Iklé and Albert Wholstetter (Co-Chairmen) Discriminate Deterrence, Report of the Commission on Integrated Long-Term Strategy, Washington, D.C.: Government Printing Office, January 1988.

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137 Apenas unos meses despúes de inaugurado su gobierno en 1993, el Presidente Clinton se vio obligado a sustituir al Secretario de Defensa, Les Aspin y al Subsecretario de Estado, Clifton Wharton. En 1995 el Director de la Inteligencia Central, James Woodsey fue remplazado por John Deutch, quien, a su vez abandonó el cargo al comienzo del segundo mandato presidencial, para ser sustituido por Anthony Lake, quien durante el primer mandato ocupó la responsabilidad de Asesor para Asuntos de Seguridad Nacional. El Secretario de Estado, Warren Christopher también dejó la Administración en el segundo mandato, y la hasta entonces embajadora ante la ONU, Madeline Albright, ocupó su lugar. Colin Powell, Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor, quien ocupó esta posición en el gobierno de George Bush, fue sustituido seis meses despúes de que Clinton ocupara la Casa Blanca. Otros funcionarios de alto nivel del Departamento de Estado y del Consejo de Seguridad Nacional, con responsabilidades en el área de la política hacia América Latina, como Alexander Watson, Richard Feinberg y Morton Halperin, abandonaron sus cargos. 138 The United States Government Manual 1993/1994. Office of the Federal Register National Archives and Records Administration, pp. 760-768. Además, USIA in Brief, boletín especial de propaganda de la USIA.

139 Idem; 140 Véase Miriam Gras: El proceso de toma de decisiones sobre política exterior en Estados Unidos, Tesis presentada para optar por el grado científico de Doctora en Ciencias Históricas, Universidad de La Habana, 1987, p. 49

141 Miriam Gras: Op. Cit., p. 51.

142 Véase Joseph S. Nye, Jr., y William A. Owens: America's Information Edge, En: Foreign Affairs, March/April 1996, Vol.75, No.2, pp. 20-36.

143 The United States Government Manual 1993\94, pp. 752-759.

144 Esta dependencia, responsable de la propaganda contra Cuba aprobada en el Congreso norteamericano, en última instancia está dominada y subordinada a los intereses de los sectores más conservadores de la comunidad cubano-americana.

145 Hay países, como Cuba, en los que le está prohibido.

146 The United States Government Manual 1993\94, pp. 752-759.

147 Tomado de USIA in Brief, p.7. 148 Department of State and U.S. Information Agency. Accompanying Report of the National Performance Review. Office of the Vice President, Washington, DC, September 1993. (Fotocopia).

149 Sobre el debate en el Congreso, Véase Congressional Quarterly weekly Report, Washington, DC, números de abril a agosto de 1997. Vol 55.

150 The United States Government Manual 1993\94, pp.760-768.

151 Idem; 152 Idem; 153 Eric Green: "Davidow Outlines U.S. Policy Objectives Toward the Americas", En: ECON-INFO, marzo 1997.

154 Idem; 155 Véase: Congressional Quarterly Weekly Report, Washington, DC, números de marzo a agosto de 1997. Vol 55

La Comunidad de Inteligencia 156 U.S. Congress, Senate Committee on Foreign Relations, Nomination of Henry A. Kissinger. Washington, D.C, U.S. GPO, 1973. 157 Algunos especialistas señalan que esto se basa en el concepto de “análisis competitivo”. Cada una de las tres agencias más

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importantes (CIA, DIA y NRO) dan apoyo primario a los que intervienen en la formulación de la política norteamericana, con necesidades específicas diferentes entre sí. 158 La reorganización o reestructuración de la CIA ha sido una constante manifestada en las diversas Administraciones norteamericanas de las últimas décadas. En 1966, al ser seleccionado Richard Helms como DCI, el Presidente Johnson y otros líderes norteamericanos depositaron muchas esperanzas en la reorganización de la CIA como forma de llevarla a cumplir las misiones que realmente tenía designadas. En 1980 el equipo de transición inicialmente creado por el Presidente Reagan para supervisar el relevo en la CIA se propuso un plan en virtud del cual esta organización se dividiría en tres partes. La primera sería una División de Operaciones encubiertas, dirigida contra la Unión Soviética. La misma se ocuparía de aumentar el número de agentes y sacaría a los oficiales de las Embajadas, asignándoles un manto no oficial (Non-official Cover NOC). La segunda sería una División de Análisis que enfrentaría a grupos y agencias entre sí para asegurar los mejores resultados posibles. La tercera sería una superagencia combinando las funciones de contrainteligencia del FBI y la CIA (ésta última considerada como la de mayores riesgos pues arrastraría a la CIA a realizar inteligencia doméstica). En enero de 1995, el ex-DCI Robert Gates formula una nueva propuesta de reordenamiento, basada en los siguientes aspectos: Elevar el rango del Director de la Defense Intelligence Agency (DIA), convirtiéndolo en Director de Inteligencia Militar y

concentrando en éste las funciones de inteligencia desarrolladas por los servicios armados. Eliminar las funciones de inteligencia militar en la CIA, la cual sólo conservaría para el análisis competitivo la valoración

de las amenazas militares foráneas y el seguimiento de los programas de armas de destrucción en masa, esto último con el fin de evitar valoraciones desproporcionadas por parte de los militares con objetivos presupuestales.

Integración de programas nacionales y tácticos de exploración, los sistemas espaciales controlados por el DCI e instalaciones subordinadas al DoD.

Crear una dependencia para el procesamiento de la información abierta. Creación de un sistema para el establecimiento de necesidades y la evaluación de los resultados de inteligencia con la

participación de los formuladores de política: la Comunidad actuando en interés de las necesidades de los consumidores. Enfilar el trabajo de la CIA hacia temas vitales de la seguridad nacional: los Estados que conformaban la antigua URSS,

China, conflictos regionales, terrorismo y proliferación de armas de exterminio en masa. Situar las acciones paramilitares encubiertas bajo el control del Departamento de Defensa. Fortalecer la autoridad del DCI sobre el manejo del presupuesto y la conducción de la Comunidad de Inteligencia. Acelerar el proceso de apertura de la CIA para mejorar su imagen pública

159 Shalikashvili, John M: Joint Vision 2010. Washington, D.C: Defense Department, 1996. 160 Woodward, Bob: The Commanders. New York: Pocket Books, 1991. 161 En febrero de 1996 un panel del Council of Foreign Relations, compuesto por antiguos funcionarios de alto nivel de Administraciones pasadas, líderes civiles y oficiales militares y de inteligencia retirados, señaló que la CIA debe acometer más operaciones encubiertas y de espionaje en el exterior. 162 Para un análisis detallado del papel de la burocracia en el Proceso de Conformación de la política Véase: Charles E. Lindblom: El proceso de elaboración de las políticas públicas; Grupo Ed. Miguel Angel Porrúa, S.A. de C.V., Mexico, 1991 163 Para profundizar véase: Burke, John: Responsabilidad Burocrática, Editorial Heliasta, Argentina, 1994. Los Tribunales Federales 164 Castro Mariño, Soraya: "Papel y lugar de la Rama Judicial en el Sistema Político de Estados Unidos", Mecanografiado, CESEU, Universidad de La Habana, Mayo 1990. 165 Los magistrados de la Corte Suprema son nombrados por el Presidente con el consejo y consentimiento del Senado, según la sección 2 del artículo 2 de la Ley Suprema. Referente a los jueces federales de las otras instancias, la Constitución no menciona la forma de su selección, aunque por tradición se ha utilizado el mismo método que para el Tribunal Supremo. 166 La función del jefe del Ejecutivo de designar a los magistrados a la Corte Suprema significa que en sentido general, la rama judicial tiende a reflejar los puntos de vista políticos de la Presidencia. Tal criterio, desde la perspectiva de tendencia, se puede sostener en cuanto entendamos que para el Presidente son de suma relevancia los resultados que mediante sentencia arroje la Corte Suprema, pues estos influyen de manera singular en los programas políticos que el Ejecutivo trata de impulsar y en la operación del sistema político y la sociedad. Por tal razón, las consideraciones políticas que toma en cuenta el Presidente para el nombramiento de los jueces a este máximo tribunal son muy importantes.

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167 Scigliano, Robert: "The Presidency and The Judiciary" En: The Presidency and The Political System, De. Michael Nelson, Vanderbilt University, Congressional Quarterly Press, Second Edition, U.S.A., 1988, p.453. El Sector Económico 168 C. Wright Mills, La Élite de Poder, Fondo de Cultura Económica, México - Buenos Aires, 1957. La primera edición en Inglés fue editada un año antes : The Power Elite, Oxford University Press, New York. 169 Wright Mills, Ob. cit., p. 25. 170 Wrigth Mills, Ob. cit., pp. 160 - 161. 171 Wright Mills, Ob. cit, p.162. 172 Wright Mills, Op. cit, p. 213. 173 G. William Domhoff, Who Rules America ? Prentice Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1967 174 Corporations and the Cold War, Edited and with an Introduction by David Horowitz, New York, Monthly Review Press, 1969, pp. 25 - 69 175 Ibid p. 25. 176 Multinationals and the National Interest : Playing by Different Rules. Office of Technology Assessment. U.S. Congress, September 1993, pp. 13-14 177 Multinationals and the National Interest..., p. 15. 178 Robert O Keohane ; Joseph S. Nye, Editors, Transnational Relations and World Politics, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1973. 179 Richard J. Barnet ; Ronald E. Müller, Los dirigentes del mundo. El poder de las multinacionales. Ediciones Grijalbo, S.A., Barcelona- Buenos Aires- México, D.F., 1976, p. 399. 180 Multinationals and the National Interest...p. 9. 181 Joan Edelman Spero, Política económica internacional, Librería “El Ateneo” Editorial, Buenos Aires, 1988, p. 247. 182 U.S. Senate 93rd Congress, 1st Session, A Report to the Committee on Foreign Relations, Subcommittee on Multinational Corporation, Multinationals Corporations and United States Foreign Policy, October Washington D.C., 1973. 183 Thomas L. Brewer, American Foreign Policy. A contemporary introduction. Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1980. P. 93. 184 Joan Edelman Spero, Ob cit., p. 247. 185 Véase al respecto : Charles E. Lindblom. El proceso de elaboración de políticas públicas. Colección de Estudios. Serie Administración General, Instituto Nacional de Administración Pública, Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1991, pp. 104-105. 186 G. William Domhoff: “Who Made American Foreign Policy 1945-1963 ?” Corporations and the Cold War. Edited David Horowitz, New York, 1969, p. 30. 187 La “polítización”, en la obra de Wright Mills referida, no es el comportamiento normal. Como señala en una nota “A todo jefe militar se le inculca en el curso de su no insignificante preparación, desde el día que ingresa en West Point hasta el día en que la muerte lo hace merecedor de un entierro con honores en Arlington, que debe alejarse de todo lo que se parezca a una decisión política y que hará bien en permanecer en su lugar no admitiendo nada que tienda a apartarlo de su responsabilidad ante la autoridad civil.”, Ob. cit. pp 191 -192. 188 La investigación referida fue : Samuel P. Huntington, The Common Defense, Columbia University Press, New York, 1961, p. 115.

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189 Robert A. Pollard. La seguridad económica y los orígenes de la Guerra Fría, 1945-1950, Ediciones Gernika S.A., México D.F., p. 349 190 Luis René Fernández Tabío, Rafael Hernández. Apuntes sobre el capital financiero en los Estados Unidos : la conexión sudafricana. Avances de Investigación, No. 11, CEA, La Habana, diciembre de 1981, p. 44. 191 Luis René Fernández Tabío. Los intereses económicos en la producción militar de los Estados Unidos, Avances de Investigación, No. 14, CEA, La Habana, junio de 1982, p. 71. 192 Council on Competitiveness, Economic Security : THE DOLLAR$ AND SENSE OF U.S. FOREIGN POLICY, Washington D.C., February 1994, p. 5. Los Grupos de Interés 193 Tomado de Congress and Pressure Groups: Lobbying in a Modern Democracy. A Report prepared for the Subcommittee on Intergovernmental Relations of the Committee on Governmental Affairs. United States Senate by the Congressional Research Service Library of Congress; Washington, D.C., June, 1986, p. 1. 194 Ibidem., p. 2. 195 Los servicios que prestan los lobbyists incluyem informar al Congreso y a la opinión pública sobre los problemas y asuntos que deben ser legislados, estimulando el debate y abriendo una senda en el órgano legislativo en la comprensión de éstos. 196 En 1862 el presidente Abrahan Lincoln firmó The Pacific Railway Act para la construcción de una línea de ferrocarril transcontinental apoyada en dos empresas, Union Pacific y Central Pacific Railroads y en un programa de concesiones de tierras a otros operadores. Como resultado de la competencia entre varios grupos financieros que pugnaban porque sus proyectos fueran escogidos, se abrieron tres líneas adicionales, la Santa Fé, el Southern Pacific y el Northern Pacific. 197 Véase Congress and Pressure Groups..., p. 6. 198 James Q. Wilson: El gobierno de los Estados Unidos; Ed. Limusa, S.A. de C. V.; Mexico, 1992, pp. 175-176. 199 Richard A. Watson: Democracia Americana: Logros y Perspectivas; Ed. Limusa, S.A. de C.V., Mexico, 1989, pp. 149-186. 200 Charles E. Lindblom: El proceso de elaboración de las políticas públicas; Grupo Ed. Miguel Angel Porrúa, S.A. de C.V., Mexico, 1991, pp. 57-129. 201 Ibidem, p. 110 202 Stephen Miller: Special Interest Groups in American Politics; Transation, Inc, New Brunswich, U.S.A, 1983. 203 Charles E. Lindblom: ob.cit. p. 109. 204 Ibidem. 205 Para profundizar sobre las actividades de los funcionarios gubernamentales como grupos de interés, véase Stephen Miller: ob. cit.; Congressional Quarterly Inc. "The Washington Lobby"; Washington, D.C, 1987, pp. 11-31. 206 Véase: Andrew Mc. Farland: Los grupos de presión en el Congreso Norteamericano: Commun Cause; Ediciones Gernika, S.A., México, D.F. 1987. 207 Lindblom utiliza el término de élite referido a un reducido grupo de personas (pequeño en relación al no. de ciudadanos) con un control de influencia y poder político muy desproporcionado, la mayoría de los líderes de los grupos de interés podrían incluirse en la élite. Véase Lindblon: ob.cit, p. 116. 208 Lester Milbraith: The Washington Lobbyist; Rand Mc. Nally, Chicago, 1983. 209 Richard A. Watson: ob. cit., p. 178. 210 Stephen Miller: ob. cit.

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211 Véase Legislative Reorganization Act of 1946. Federal Regulation of Lobbying Act; U.S. Government Printing Office, Washington, 1976 (Fotocopia). 212 Véase Stephen Miller: ob.cit.; Congress And Pressure Group..., pp. 21-24., The Washington Lobby..., pp. 47-65. 213 Los fondos financieros de los lobbies proviene en lo fundamental de las contribuciones de sus miembros, aunque reciben subvenciones institucionales (fundaciones, universidades, etc), subvenciones del gobierno y de las solicitudes por correo. 214 En 1976 ambas cámaras del Congreso aprobaron proyectos de ley para revisar la ley de 1946, pero la sesión se dio por concluida antes de que pudieran ponerse de acuerdo sobre los detalles de la legislación propuesta. Los intentos posteriores han fracasado también. Véase Congressional Digest; Washington D.C., December, 1994. Lobbying Reform Legislation 1994 Index. 215 Parte de la literatura plantea que Common Cause jugó un papel esencial en el movimiento antibélico de 1971-1972. Véase para ampliar Andrew Mc Farland: ob. cit., pp. 303-307. 216 Lindblom: ob. cit., p. 107. 217 David W. Dent: "Interest Groups"; en U.S. American Policymaking. A Reference Handbook, Edited by David W. Dent, U.S.A., 1995; pp. 133-134. 218 Ibidem, p. 153. 219 Ibidem, p. 118. Los Tanques Pensantes 220 James A. Smith: The Idea Brokers: Think Tanks and the Rise of the New Policy Elite, New York, The Free Press, 1991, p.9. 221 James A. Smith: Ob. Cit., p. XIV. 222 El progresismo es un movimiento reformista que se desarrolló en Estados Unidos a finales del siglo XXI y principios del XX. Surge como una reacción ante los acelerados cambios económicos, políticos y sociales que sobrevinieron después de la Guerra de Secesión a consecuencia de la concentración de la riqueza, la industrialización y la urbanización. Este movimiento intentaba remediar los males sociales a través de la redefinición de las instituciones de forma que fueran más sensibles y responsables ante la sociedad, lo cual implicaba una participación más activa del gobierno a todos los niveles. Este movimiento se consideraba por encima de los partidos políticos y en la llamada "Era Progresista" en las dos primeras décadas del siglo XX, dos de sus representantes accedieron a la Presidencia, el republicano Theodore Roosevelt y el demócrata Woodrow Wilson. Ver,Georege W. Ruiz, "the Ideological Convergence of Theodore Roosevelt and Woodrow Wilson", En: Presidential Studies Quarterly, Vol.XIX, No.1, Winter 1989, pp. 159-177. 223 Véase cita No 9. 224 David C. Hendrickson: "Inquiring Minds: The Story of the Council on Foreign Relations", Foreign Affairs, Vol 76, No.1,January/February 1997, pp. 159-162. 225 Idem, p.159 226 Siguiendo el modelo de la RAND Corporation se establecen otros "tanques pensantes", que son también sus competidores. Entre ellos, la Mitre Corporation, la System Development Corporation, Analytic Services, el Center for Naval Analysis, la Research Analysis Corporation y el Institute for Defense Analyses. 227 Establecido en Washington en 1943 con el nombre de American Enterprise Association, con el objetivo de educar a la opinión pública acerca del mundo de los negocios y para proporcionarle al Congreso y otros interesados análisis y evaluaciones sobre legislaciones pendientes. Fue renombrado American Enterprise Institute for Public Policy Research en 1960 y adquirió un carácter más académico bajo la dirección de William Baroody, un economista conservador, que desarrolló una intensa campaña de recaudación de fondos y atrajo destacados intelectuales y exfuncionarios gubernamentales. En la década del 70, AEI se convirtió en la contrapartida conservadora de la "liberal" Bookings Institution.

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228 Creado por Herbert Hoover -quien llegaría a ser Secretario de Comercio y Presidente de Estados Unidos- en 1919 como una biblioteca y archivo para preservar la información sobre la Primera Guerra Mundial, la Hoover War Library funcionó como una división de la Universidad de Standford, California, durante casi cuarenta años, hasta que en 1959 su status fue redefinido y adquirió virtual autonomía, convirtiéndose en una organización de investigaciones políticas mayoritariamente integrada por académicos conservadores, empeñados en difundir sus ideas. 229 Establecido por William Casey en 1978, el International Center for Economic Policy Studies fue remombrado en 1981 como Manhattan Institute for Policy Research. 230 El grupo de analistas provenientes de la Rand que integraron el Departamento de Defensa en la Administración Kennedy incluía a Charlkes Hitch, jefe de la División Económica, que fue nombrado Contralor del Pentágono; Alain Enthoven, subsecretario asistente para análisis de sistemas; y Henry Rowen, subsecretario asistente para asuntos de seguridad internacional. Véase: James A. Smith, ob. cit. p.135. 231 The Heritage Foundation: Mandate for Leadership, Washington, D.C.: The Heritage Foundation, 1980. 232 El CSIS estuvo afiliado a la Universidad de Georgetown, en Washington, D.C. desde su surgimiento en 1962 hasta 1986, en que se independiza. 233 Un ejemplo de esto es Morton H. Halperin, quien fuera funcionario de las administraciones de Lyndon Johnson, Richard Nixon y más recientemente, William Clinton, y que se desempeña en la actualidad como Senior Fellow del Council on Foreign Relations. Ver, Barbara Crosette, "Experts Say that U.S. Damages Itself by Attacking the U.N.", The New York Times, 20 de agosto de 1996. 234 Idem. 235 Ejemplo de esto es Arnold Kanter, quien trabajó en el Departamento de Estado entre 1977 y 1985, donde ocupó distintas cargos, entre ellos el de segundo del secretario asistente para asuntos político-militares y como subvicesecretario de Estado para asuntos políticos. De 1985 a 1989 trabajó en la RAND como miembro de alto nivel del personal investigativo, a cargo de asuntos relacionados con fuerzas nucleares, control de armamentos y seguridad europea; director del Programa de Estrategias de Seguridad Nacional, y director asociado del Programa de Seguridad Internacional y Defensa. Entre 1989 y 1991 trabajó en el Staff del Consejo de Seguridad Nacional como asistente especial del Presidente y director principal para la política de defensa y el control de armamentos. De 1991 a 1993 vuelve al Departamento de Estado, donde ocupa la responsabilidad de vicesecretario para asuntos políticos. Desde 1993 regresó a la Rand Corporación. Ver ficha de autor a pié de página del artículo de su autoría "Adapting the Executive Branch to the Post-Cold War World", en: Daniel Yankelovich and I.M. Destler (editors), ^Sbeyond the Beltway: Engaging the Public in U.S. Foreign Policy^S, New York-London:W.W.Norton and Company, 1994, p.131. 236 James A. Smith. Op. Cit., p 160. 237 Idem, pp. 163-163. 238 Policy Alternatives for theCaribbeanand Central America, Changing Course: Blueprint for Peace in Central America and the Caribbean, Washington, D.C.: IPS, 1984 239 Richard Fagen: Forging Peace:The Challenge of Central America, New York: PACCA- Basil Blackwell, 1987. 240 Saul Landau:The Dangerous Doctrine: National Security and U.S.Foreign Policy, Boulder/New York: PACCA- Westview Press, 1988. 241 PACCA: The Alternative in Brief: A Summary of Forging Peace: The Challenge of Central America, 1987. 242 James A. Smith: Op. Cit, p.271. 243 Idem, p.279. 244 Burton Yale Pines, "Ten Principles of a Conservative Foreign Policy", Heritage Talking Points, Washington, D.C.: The Heritage Foundation, abril de 1991. 245 Descripción de las actividades de la Heritage en la contraportada de una de sus publicaciones, Heritage Talking Points de abril de 1991. 246 James A. Smith: Op. Cit, p.272

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247 Carnegie Endowment for Peace national Commission on America and the New World, Changing Our Ways: America and the New World, Washington, D.C.: The Brookings Institution, 1992. 248 Ibid. p. 18. 249 El Center for Strategic and International Studies fue fundado en 1962 por David Ashire, proveniente del Ejército y ayudante del congresista Clement Zablocky, entonces líder de la minoría en la Cámara de Representantes. Tanto William Barrody, fundador del American Interprise Institute, como W.Glem Campbell, quien convirtió a la Hoover en un "tanque pensante", fueron miembros de la junta directiva del CSIS. Ver, James A. Smith, ^SOb. Cit.^S, p. 208. Factores Normativos o Reguladores 250 Para profundizar Véase: Lindblom, Charles E.: El Proceso de Elaboración de Políticas Públicas. Colección de Estudios. Serie Administración General, MAP, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1991, pp.59-62. 251 El concepto de derecho tiene una evolución histórica tan larga como la vida política de la humanidad. Desde las interpretaciones iusnaturalistas que se advierten en las definiciones políticas de Grecia y Roma, pasando por las explicaciones y definiciones también iusnaturalistas propias del medioevo temprano (Patrística) y de la escolástica.(Véase Tomás de Aquino: Summa Teológica. Resumen de Espasa Calpe, Buenos Aires.) Esta concepción iusnaturalista no desaparece sino que se refuerza y amplia en filósofos como Thomás Hobbes, Benedictus Spinoza,Puffendorf y Jean Giambaptista Vico.(Véase El Tratado Teológico Político de Spinoza, Traducción de J Vargas, A.Zozaya, Madrid, 1890; y Los Elementa Iurisprudentae de Puffendorf, Traducción de Vicente Herrero con prólogo de Recasens Siches, México, 1942) Las definiciones iusnaturalistas del derecho se amplían en el pensamiento burgués del S.XVII-S.XVIII, muy especialmente en las obras de Hugo Grocio (El Derecho de la Guerra y el de la Paz, Traducción de Jaime Tomubiano, Madrid, 1925), John Locke y Jean Jacques Rousseau. La filosofía clásica alemana siguió brindando definiciones de tipo iusnaturalista, aunque impregnadas del idealismo y racionalismo propios de hombres como Immanuel Kant, Johann Gottlieb Fichte y Georg Wilhelm Friedrich Hegel. (Ver especialmente Introducción a la Teoria del Derecho, I.Kant, Versión del Alemán, Introducción de Felipe González Vicen, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1954; y Filosofía del Derecho de G.W.Hegel, Introducción de Carlos Marx, Editorial Claridad, Buenos Aires, 1937). Obviando otras líneas o escuelas de pensamiento que colateralmente formularon también definiciones sobre el derecho, Carlos Marx y Federico Engels colocaron metodológicamente en el centro del concepto el carácter clasista del derecho, su expresión normativa con su contenido de voluntad clasista manifestada como voluntad estatal. Con posterioridad, en la misma dirección marxista se han desarrollado las definiciones del derecho con la tendencia a cargarse de dogmatismo y reduccionismo, salvo las reflexiones de Antonio Gramci y las interpretaciones y definiciones de Evgueni B. Pashukanis.(Véase Teoría General del Derecho, Labor Universitaria, Barcelona, 1976).Este último trató de identificar el derecho como relación social directamente normativizada y de lo cual derivó notables conclusiones sobre el derecho burgués en el seno de la sociedad socialista y la extinción del derecho. Actualmente en el Departamento de Estudios Jurídicos Básicos de la Universidad de la Habana, y en el contexto de la nueva asignatura Filosofía del Derecho, se introducen valoraciones que flexibilizan las caracterizaciones dogmáticas y se pretende mantener la explicación normativa del derecho, la cual se concilia con su esencia político-social y se le provee de un importante ingrediente axiológico y ético que se considera indispensable para la confrontación ideológica. 252 Estados Unidos es un país del Common Law, en el cual las relaciones sociales son reguladas, en parte, por las decisiones de los tribunales de justicia. Los tribunales y la Corte Suprema de Estados Unidos se basan principalmente en la Constitución y las leyes emanadas del Congreso (Statute Law) para dictar sentencia; pero la ambiguedad de las misma acepta una amplia interpretación de los preceptos establecidos en los que "la interpretación literaria", "la voluntad de la ley" y los precedentes van a ser fundamentales. En principio, Estados Unidos es un país de derecho consuetudinario en donde la valoración literal de las palabras (interpretación literaria), el intento de ir a la génesis de la norma a través de su historia y presuntas intenciones de conocer la idea que tenían en mente los que redactaron la ley (la voluntad de la ley), y el análisis de sentencias anteriores para por analogía resolver un caso nuevo (precedente) van a determinar la decisión final de la Corte Suprema y tribunales federales en su aplicación del derecho. Por lo general, la Corte Suprema, a diferencia de los tribunales de apelación, admite a trámite los pleitos en los cuales las interpretaciones jurídicas son contradictorias y los casos difieren de forma sustancial de anteriores pleitos, por lo que el precedente desempeña un papel menor y la interpretación discrecional de los magistrados constituye la forma esencial para dictar sentencia. En este sentido, es importante destacar que las preferencias políticas y las concepciones ideopolíticas de los jueces de la Corte Suprema constituyen factores de primerísima importancia. En el derecho penal y comercial, a pesar de la vigencia del uso de los precedentes, la mayoría de los Estados y la federación norteamericana han codificado. 253 Para profundizar véase: Engdahl, David E. Constitutional Power: Federal and State In A Nutshell, West Publishing Co., St. Paul, Minn, 1974; Warren, Charles: The Making of Constitution, Little Brown, Boston, 1928; Madison, James: Notes of Debate In Federal Convention of 1787, Ohio University Press, Athens, Ohio, 1966, Cushman Robert E: Práctica Constitucional, Editorial Bibliográficas, Argentina, 1958, y Fraga Iribarne, Manuel: Op.cit.

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254 Burlatsvki, Fiodor: Materialismo Histórico, Editorial Progreso, Moscú, 1982, pp 153. 255 Para profundizar en la influencia de la opinión pública norteamericana en materia de política exterior Véase: Levering, Ralph B: The Public and American Foreign Policy 1918-1978, Murrow, New York, 1978, p.117; Free, Lloyd and Cantril, Hadley: The Political Beliefs of Americans: A study of public opinion, Simon and Shuster, New York, 1968 y Hughes, Barry B: The Domestic Context of American Foreign Policy, Freeman, San Francisco, 1978. Aspecto Funcional 256 Sobre el particular véase el acápite elaborado por Soraya Castro Mariño y Luis René Fernéndez Tabio: LA CONCIENCIA POLÍTICA: EL INTERÉS Y LA SEGURIDAD “NACIONAL” DE EE.UU. 257 Véase: Lindblom, CH: “Todavía Tratando de Salir del Paso”; En: La Hechura de las Políticas, Grupo Editorial Miguel Angel Porrua. México, 1992, p 243 258 Ilinski I.P., Mishin, A.A. y Entin L.M. Op.cit; p.20. 259 Idem. 260 Marchenko, Mijail: "El Estado como Institución del Sistema Político de la Sociedad"; en Op.cit; p.70. 261 Idem. 262 Al respecto Mijail Marchenko plantea: "La posición primordial del Estado... en modo alguno justifica que la forma estatal se perciba como universal, capaz de suplantar la forma del sistema político de la sociedad en su conjunto. Tampoco significa la admisibilidad de que las formas sociopolíticas sean estatificadas, así como de la absorción y disolución de aquellas en la forma estatal del sistema político de la sociedad clasista". En: Idem; p.72. 263 Sobre las características del régimen de democracia burguesa representativa Véase: Ilinski I.P. y Krutogolov M. A.: Derecho Estatal de los países capitalistas y los países liberados del yugo colonial, Literatura Jurídica, Moscú, 1979, p. 195. La Conciencia Política: El interés y la seguridad “nacional” de EE.UU 264 Chomsky, Noam: Nusetra Pequeña Región de por Aquí: Política de Seguridad de los Estados Unidos. Editorial Nueva Nicaragua. Nicaragua, 1988, p17-18. 265 Idem, p 24. 266 Burlatvski, Fiodor: Materialismo Histórico, Op.cit; p.147 267Idem, p. 148 y Smirnov, William: "La Cultura Política como Factor del Progreso", En: Problemas del Mundo Contemporáneo, La Teoría Política y la Práctica Política, Redacción Ciencias Sociales Contemporáneas, Academia de Ciencias de la URSS, Moscú, 1979, pp. 219-226. 268 Marx C. y Engels F.: "La Ideología Alemana"; En: Obras Completas, Tomo 3, Ediciones en Lenguas Extranjeras, Moscú, pp.45-46. 269 González G, Pedro Javier: "Estados Unidos: Contradicciones Culturales y Dilemas Políticos", En: Cuadernos Semestrales: Estados Unidos, Perspectivas Latinoamericana, CIDE, México, No. 23-24, 1ro. y 2do. semestre de 1988, p.16. 270 Idem; p. 15-42 271 Idem; p. 17 272 Véase: Palou, Nora: "La Conciencia Social de Masas en Estados Unidos", Mecanografiado, CESEU-UH, 1987. 273 Selser, Gregorio: Los Documentos de Santa Fe I Y II, Universidad Obrera de México, 1990. 274 Véase al respecto: CIDE, Carta Mensual de Información, Vol.9, No.12, Diciembre 1984, México, p.134.

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275 Véase: Godfrey Hodgsan: American In Our Time: From World War II to Nixon, What Happened and Why, Vintage Books, N.Y. 1976; Robert L.Heilbroner: The Limits of American Capitalism, Haper and Row Publisher, 1966; Joseph Schumpeter: Capitalismo, Socialismo y Democracia, Editorial Aguilar, Madrid, 1972; Martínez Hernández, Jorge: Seguridad Nacional y Política Latinoamericana de Estados Unidos, Ed. CESEU-UH, 1988, pp. 25-75. 276 Para profundizar sobre las diversas doctrinas de política exterior véase: González, Roberto: Doctrinas de Política Exterior Norteamericana en la Postguerra, Centro de Estudio sobre América, Abril 1980, Spykman, Nicholas: America's Strategy in World Politics, Harcourt, Brace and Co, N.Y., 1942; Morgerthau, Hans J: Politics Among Nations, Alfred A. Knopf, Publisher, New York, 1948; Kennan, George F: American Diplomacy 1900-1950, a Mentor Book, N.Y. 1951; Kissinger, Henry A: American Foreing Policy, W.W. Norton and Co.Inc, N.Y. 1969; Brezezinski, Zbigniew: "America in a hostile World". En: Foreign Policy, No.23, Summer 1976; Brezezinski, Zbigniew: The Fragile Blossom Crisis and Change in Japan, Harper and Row Publishers, 1972; Huntington, Samuel: American Politics: The Promise of Disharmony, The Balknap of Harvard University, Cambridge, Mass 1981; Burnham Dean, Walter: "Liberalism and The Crisis of Authority", En: Dissent; Spring 1987. 277 Martínez Hernández, Jorge: Seguridad Nacional y Política Latinoamericana de Estados Unidos; Op.cit; en la pag 51 expresa: "el credo" en el pensamiento político norteamericano permite entender el tan alto grado de aceptación que se encuentra en la sociedad norteamericana respecto de la secuencia nacionalismo-patriotismo-libre-empresa, puritanismo-ética, protestante-defensa ante la amenaza exterior comunista. Están dados e implicados los elementos para la delimitación de una noción del interés nacional y, consiguientemente, de seguridad nacional, con ribetes legítimos". Y, Chomsky Noam: Nuestra Pequeña Región de por Aquí: Política de Seguridad de los Estados Unidos, Editorial Nueva Nicaragua, Managua, 1988; pp.143-176. 278 Arbatov, Georgui: Op.cit.; p.186 El Impacto del Contexto Externo . 279 Walter LaFeber, America, Russia, and the Cold War, 1945-1966, John Wiley and Sons, Inc., New York, 1967, p. vii.

280 La clasificación fue asimilada de : Douglas J, Macdonald, “Communist Bloc Expansion in the Early Cold War. Challenging Realism, Refuting Revisionism”, International Security, Vol. 20, No. 3 (Winter 1995/1996), pp. 152-158.

281 Aunque la política de la Contención se impuso en la práctica como pilar de la política exterior de los Estados Unidos , esta doctrina entró en un amplio debate. Carlos Portales, en su artículo “Política exterior norteamericana”, cita a Walter Lippman que en su libro The Cold War : A Study In Foreign Policy, publicado en 1947, planteaba que la Contención era una política contraproducente, pues dejaba la iniciativa estratégica a los soviéticos; que comprometía a los Estados Unidos a una política indiscriminada, ya que no establecía prioridades entre las diferentes zonas del mundo;que dejaba de lado las posibilidades de acuerdos con los soviéticos, y que implicaba costos y decisiones cuya implementación la harían apta para un sistema de gobierno muy centralizado, pero no para los Estados Unidos.Véase: Carlos Portales, “Política Exterior Norteamericana”, en América Latina en el Nuevo Orden Económico Internacional, Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE). Fondo de Cultura Económica. México. p-21.

282 Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, New York, Free Press, 1992. 283 József Böröcz ; David A. Smith, “Late Twentieth-Century Challenges for World-System Analysis” A New Worl Order ?, Praeger, Westport, Connecticut, 1995, p.1 284 David B Dewitt “The New Global Order and the Challenges of International Security”, Building a New Global Order. Emerging Trends in International Security Edited by David Dewitt, David Hagund, John Kirton, Toronto, Oxford, New York, Oxford University Press, 1993, p. 1.

285 Jorge Hernández. Seguridad nacional y Política Latinoamericana de EE.UU., CESEU, Universidad de La Habana, 1989, p. 75.

286 Véase al respecto : Melvyn P. Leffler, A Preponderance of Power. National Security, the Truman Administration and the Cold War, Stanford University Press, Stanford, California, 1992, p. 511.

287 Norman Podhoretz, The Present Danger,, Simon and Schuster, New York, p.14

288 Jorge Hernández, Ob. Cit. 289 Véase Paul Kennedy: The Rise and Fall of Great Powers, Random House, N.Y., 1987.

290 Robert A. Pollard, La seguridad económica y los orígenes de la Guerra Fría, 1945 - 1950, Ed. Guernika, S.A., 1988, p. 15.

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291 Henry R. Nau, The Myth of Amercia's Decline: Leading the World Economy into the 1990s, Oxford University Press, 1990 292 La tesis de la declinación hegemónica se le atribuye a: Robert Gilpin, War and Change in World Politics, New York, Cambridge University Press, 1981. también comparte esta tesis Robert Keohane en su libro After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 1984. De mucho interJs en este tipo de análisis histórico es la obra de Paul Kennedy, The Rise and Fall of Great Powers, New York, Random House, 1987. 293 Un panorama al respecto se encuentra en: Isabel Jaramillo “Política exterior norteamericana, perspectiva global, Tercer Mundo”, Cuadernos de Nuestra América, La Habana, Núm. 13, julio-diciembre 1989.

294 Stephen Sestanibich, “Política exterior de Gorvachov, diplomacia en decadencia”, Revista Internacional, Vol XXXVII, Washington D.C., enero febrero de 1988, p. 8. 295 Beverly Crawford, “Hawks, Doves, but no Owls: International Economic Interdependence and Construction of the New Security Dilemma”, en: On Security, New York, Columbia University Press, 1995, p.149. 296 Hans J Morgenthau. “Otro gran debate: El interés nacional de los Estados Unidos”, en: Relaciones Internacionales. El pensamiento de los clásicos. Editorial Limusa, México, 1994. p-168. 297 Bernard Brodie. Guerra y Política. Fondo de Cultura Económica. México. 1978. p-331. 298 Arnold Wolfers. “La seguridad nacional como símbolo ambiguo”, en: Relaciones Internacionales. El pensamiento de los clásicos. Editorial Limusa, México, 1994. p-171. 299 Según Arnold Wolfers, el interés nacional debe significar que dicha política ha sido creada para promover demandas adscritas a la nación y no a los individuos, o a los grupos subnacionales, o a la humanidad en su conjunto. Además recalca que la política somete a otros intereses a los de la nación. Para más información véase: Arnold Wolfers. "La seguridad nacional como símbolo ambiguo", en: Relaciones Internacionales. El pensamiento de los clásicos. Editorial Limusa, México, 1994. p-171. 300 David Horowitz, en la introducción a su libro Corporations and The Cold War, expone que las grandes corporaciones y las instituciones financieras que dominan la economía estadounidense, se muestran como clase dominante, con un lugar en el poder e intereses, con una ideología cuya función principal es hacer una explícita identificación de la tradición nacional y el modo de vida norteamericano con sus propios intereses particulares. Véase: David Horowitz, Corporations and The Cold War, Montly Review Press, New York, 1969, p-11-16.

301 La importancia de las apreciaciones y los enfoques de las personalidades en el proceso de formación de la política, se evidencian, por ejemplo, en las contradicciones que presentan dos hombres que participan en el proceso de toma de decisiones sobre política exterior de los Estados Unidos, el Presidente William Clinton y el senador Jesse Helms, presidente del Comité de Relaciones exteriores del Senado, en cuanto a cómo el funcionamiento de las Naciones Unidas impacta en los intereses nacionales de ese país. Mientras el Presidente Clinton plantea que “la vasta mayoría de los norteamericanos apoyan a las Naciones Unidas, no sólo porque refleja nuestros propios ideales, sino porque fortalece nuestros intereses”;301 el senador Helms subraya que “las Naciones Unidas se están transformando de una institución de naciones soberanas, en una cuasi-soberana entidad en sí misma. Esta transformación representa obviamente una amenaza a los intereses nacionales de los Estados Unidos”. 302 Lawrence J. Korb.”Who's in Charge Here?. National Security and The Contract with America.” The Brookings Review. Fall 1995. Vol 13, No 4. p-5. 303 Michael O'Hanlon. “ How To Be Cheap Hawk”. The Brookings Review. Summer 1995. Vol 13. No 3. pp 32 -36. 304 Roberto González. Teoría de las Relaciones Políticas Internacionales. Instituto Superior de Relaciones Internacionales. Editorial Pueblo y Educación. La Habana. 1990. pp. 34-35. 305 Ob. cit p-35. 306 Jorge Hernández. Seguridad Nacional y Política Latinoamericana de EE.UU. CESEU. Universidad de La Habana. 1989. p. 7 307 Gerald E. Wheeler "National Security". Enciclopedia of American Foreign Policy. Alexander Deconde, editor. Vol.III. Charles Scribuer's sons. New York 1978. p. 623. 308 José Miguel Insulza. “La primera guerra fría: percepciones estratégicas de la amenaza soviética (1954-1963)”, en: Estados Unidos: Una visión latinoamericana (selección de Luis Mayra), Editores, Fondo de Cultura Económico y CIDE, México, 1984, p-306.

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309 Walter LaFaber, “Foreign Policy Assumptions of the Reagan Military Budget”, Defense Sense. The Search for a rational Military Policy, Congressman Ronald V. Dellums, Ballinger Publishing Company, Cambridge Massachusetts, 1983, p. 81 310 Walter LaFaber, Ob. cit.

311 Henry Kissinger, La Diplomacia, Editorial Fondo de Cultura Económica, México, 1996, p.12. 312 Patrick J. Buchanan, “E.U. de América primero, y segundo y tercero”, en: El Propósito de los Estados Unidos de América, Ed. Owen Harris, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1993, p.18 313 David B. Dewitt, “The New Global Order and the Challenges of International Security”, en: Building a New Global Order. Oxford University Press, 1993, p. 2. 314 Arthur M. Schelesinger, Jr. "Los intereses nacionales y los principios morales absolutos", Los ciclos de la historia americana. Ed. REI, Argentina, 1990. p. 86. 315 Hans J. Morgenthau. Politics Among Nations, New York, 1967, pp. 106-144. Véase al respecto: Roberto González. "La escuela del realismo político'". Doctrinas en la política exterior norteamericana en la Post-Guerra., Avances de Investigación, No. 1, CEA, La Habana, abril 1980, pp. 18-36. 316 Irving Kristol, “La definición de nuestro interés nacional”, El propósito de Estados Unidos de América. Nuevos enfoques de la política exterior de Estados Unidos, Compilador Owen Harries, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1993, p. 47. 317 John Vázquez. "Moral y política", en: Relaciones Internacionales. El pensamiento de los clásicos. Editorial Limusa, México. 1994. p-25. 318 (Bill Clinton, August 13, 1992). Harper's Magazine, January 1994, p. 60 319 "[Seeking a multilateral consensus is] a form of leadership that's quite appropriate at the moment... We don't have the influence [to act unilaterally]. We don't have the inclination to use military force. We certainly don't have the money." Under Secretary of State for Political Affairs/ Peter Tarnoff, May 25, 1993. Harper's Magazine, January 1994, p. 60 320 Charles William Maynes. "A Workable Clinton Doctrine". Foreign Policy, Winter 1993-94, p.5 321 La significación relativa para los Estados Unidos y el resto de las potencias del tema de conflicto puede fortalecer una de las dos formas de ejercicio del liderazgo, si bien el elemento consustancial del liderazgo y sobre todo de la hegemonía sería un enfoque unilateral, aislacionista. La “seguridad colectiva” en cierta medida es expresión de la debilidad relativa de los Estados Unidos. 322 Doug Baudow, "Keeping the Troops and the Money at Home", Current History, January 1994, p.13 323 Patrick E. Tyler. "Chian Welcome U.S. Trade Policy", The New York Times, May 28, 1994. 324 Charles William Maynes. "A Workable Clinton Doctrine". Foreign Policy, Winter 1993-94, p.8 325 VJase: George Kennan, "Morality and Foreign Policy", Foreign Affairs, Winter 1985-86. 326 Bill Clinton; Al Gore. El pueblo es primero. Estrategia para el cambio. Editorial Diana, MJxico DF, febrero de 1993, p.166

327 Sobre este aspecto pueden verse otros enfoques elaborados por investigadores del CESEU : Graciella Chailloux, “Nuevos fundamentos para las relaciones Estados Unidos - Caribe”, ensayo presentado a ILAS, Universidad de Texas, Austin, 1994 ; Rosa López “La guerra fría : un contexto de la relación triangular EE.UU.- Cuba - URSS”, CESEU, La Habana, 1994. 328 Arthur M. Schlesinger Jr..La política exterior y el carácter norteanericano, en: Los ciclos de la historia americana. Editorial REI, Argentina, 1990, pp. 71 y 74. 329 Harper's Magazine, January 1994, p.60. También puede adscribirse a otras corrientes de influencia relevante en la política exterior norteamericana, como el internacionalismo wilsoniano, en el sentido que pretende aplicar internacionalmente las normas de los Estados Unidos, o como heredera del proyecto democracia dentro de la Doctrina Reagan. 330 Harper's Magazine, January 1994, p.60 331 Larry Diamond. “The Global Imperative: Building a Democratic World Order” Current History, Vol. 93, No. 579, January 1994, pp. 1-7.

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332 Arthur M. Schelesinger Jr. Los ciclos de la historia americana. Editorial REI, Argentina, 1990, p. 88. 333 Samuel Huntington. The Clash of Civilisations and the Remaking of World Order, Simmon & Schuster, 1996. 334 Roberto González Gómez. “Posguerra fría y orden mundial: la recomposición de las relaciones internacionales”, Temas, Número 9, enero-marzo de 1997, p.90. 335 Una valoración respecto a la preponderancia de los Estados Unidos para enfrentar al comunismo en todas las regiones fue expresada por el entonces presidente John F. Kennedy en la Cámara de Comercio de Forth Worth al decir que "...sin Estados Unidos caerían Viet Nam del Sur, ...SEATO, ...CENTO, ...OTAN, Europa se deslizaría hacia el neutralismo y la indiferencia..., el avance comunista ya se habría efectuado sobre la América del Sur". Citado por: John Lewis Gaddis. Estrategias de la Contención. Grupo Editor Latinoamericano. Argentina. 1989. p-258. 336 Este aspecto es reconocido por Keohane cuando afirmaba: “las nuevas relaciones de poder no son perfectamente apreciadas mientras no se les comprueba. Antes de 1973, casi todos subestimaban el poder de negociación de los productores de petróleo”. Robert O. Keohane. Después de la hegemonía. Grupo Económico Latinoamericano, Argentina, 1988, p. 255. 337 Portales, Carlos. Política exterior norteamericana. América Latina en el nuevo orden económico internacional. CIDE, México, D.F. 1983, p 29.) 338 Las tropas terrestres entrarían en el teatro de operaciones sólo en la fase final y al mando de la operación militar tenían que estar los militares, necesitando la existencia de un consenso político para dicha operación. 339 Henry Kissinger. La Diplomacia. Fondo de Cultura Económica. México. 1995. p-802.

340 Atkins, G. Pope.”The External Evviroment”. U.S. Latin America Policymaking. A Reference Handbook Edited by David W. Dent. Greenwood Publishing Group, 1995. 341 Véase la revisión bibliográfica de G Pope Atkins (1995) 342 Idem; 343 El problema de las transnacionales y la política exterior es debatido por: Richard J Barnet:; Ronald E. Müller, Los dirigentes del mundo. El poder de las multinacionales. Ediciones Grijalbo, Barcelona, 1976, en la Parte “Diplomacia de la corporación y lealtad nacional”. Pp. 94 – 136. 344 Andrés Serbin. El ocaso de las islas. El gran Caribe frente a los desafíos globales y regionales. Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos –INVESP, Editora Nueva Sociedad. Caracas, Venezuela, 1996, p 20 345 La globalización “desde abajo” tendría un carácter de oposición al sistema, pero hasta el momento su capacidad de acción y sus resultados han sido bastante limitados. Por ejemplo, en la actualidad, los sindicatos de México, Canadá y los Estados Unidos en el contexto del Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte coordinan sus acciones. 346 Kennedy, Paul. The Rise and Fall of the Great Powers: Economic Change and Military Conflict from 1500 to 2000, Random House, New York, 1987. 347 Nye, Joseph S. Bound to Lead. The Changing Nature of American Power. Basic Books, Inc., Publishers, New York, 1990 348 Robert O. Keohane precisa que Estados Unidos, por mucho, era el país más poderoso del mundo, tanto económica como militarmente y estaba dispuesto a ejercer el liderazfgo. Robert O. Keohane: Instituciones Internacionales y Poder estatal. Grupo Editor Latinoamericano. Argentina. 1993. p-315. 349 Keohane, Robert; Joseph S. Nye, Jr. “ Two Cheers for Multilateralism” Foreign Policy, 60, Fall 1985.

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