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Lic. Flavia Volpe Martincus

ESTADO Y DEMOCRACIA EN AMERICA LATINA

Tanto Evans (1996) como Bresser Pereira (1998) coinciden en señalar que, así como en los años

treinta y sesenta, el Estado era visto como un factor de desarrollo económico y social; la

experiencia de las décadas posteriores, concretamente a partir de los años 70, y ante la

distorsión del crecimiento y frente a la globalización, el Estado entra en crisis, transformándose

en la causa principal de reducción de las tasas de crecimiento económico, de los aumentos del

nivel de desempleo e índice de inflación, situación que condujo a que esa imagen del Estado

como agente preeminente del cambio, que existía hasta hace algunos años, se deteriorara,

emergiendo, una visión del Estado como obstáculo fundamental del desarrollo. Ante ello, las

reformas económicas pro-mercado constituyeron la respuesta a aquella crisis que atravesaba el

Estado. No obstante, advierte Bresser Pereira, los años noventa evidenciaron la inviabilidad de

sus propuestas de un Estado mínimo, lo cual condujo, en la segunda mitad de los noventa, como

señala Iazzetta (2000) (2005) (2007), a un giro en el cual se coloca en el centro de la agenda de

la discusión teórica y política al Estado1, de allí que en la segunda mitad de los noventa se

comience a hablar del “retorno del Estado”, haciendo referencia a su necesaria reconstrucción,

la cual al decir de Bresser Pereira (1998:517) y también en un mismo sentido, Iazzetta (2000:47)

implica que no sólo éste pudiese realizar sus tareas clásicas de garantizar la propiedad y el

cumplimiento de los contratos, sino también su papel de garante de los derechos sociales y de

promotor de la competitividad de cada país.

El presente trabajo pretende dar cuenta de la revalorización que se da del Estado en América

Latina, que tiene lugar, como señala Iazzetta (2000), una vez atenuado el furor antiestatista que

imperó en los ochenta. Con este objetivo se comenzará a desarrollar dicho tema, a partir de dos

etapas diferenciadas: una caracterizada por protagonismo del Estado y posterior descrédito, y la

segunda: el retorno del Estado. Dicho recorrido, creo, nos permitirá comprender en qué contexto

y cómo se arriba a la revalorización del Estado en estos últimos años en nuestra región.

1 Como señala Iazzetta (2007), si bien ese estado reflejaba deficiencias, otras fallas fueron haciéndose

evidentes en el desempeño del mercado, provocando la revalorización de aquél.

2

Una breve perspectiva histórica

A) Protagonismo del Estado y posterior descrédito

Si, como señala Lechner (1992: 237), consideramos sólo la historia reciente de América Latina

encontramos entre 1930 y 1970 el denominado modelo de “desarrollo hacia adentro”. Las

sociedades de América Latina desde el período de entreguerras se articularon dentro de lo que

puede llamarse “matriz estado céntrica” (MEC)2, término acuñado por (Cavarozzi, 1996). Todas

las sociedades industriales durante el período histórico que ocupa la mayor parte del siglo XX

estuvieron caracterizadas por la intervención política sobre lo económico a través del Estado,

que fue como se ha mencionado en la introducción de dicho tema, ampliamente entendido como

la “solución” (Evans, 1996) de diversos problemas sociales fundada en la creencia compartida

“de que los mercados privados producían soluciones inferiores” (Fishlow, 1990: 62) que las

posibles de lograr mediante la acción estatal.

Habiendo constituido la respuesta adecuada a la realidad tanto nacional como internacional

posterior a la segunda guerra mundial, el estado desarrollista en América Latina, comienza a

vislumbrar sus contradicciones internas (Lechner 1997: 8). De acuerdo a Cavarozzi (1996:114)

la MEC fue rígida y frágil a la vez. Siguiendo a dicho autor, tanto económica como

políticamente, el despliegue de la matriz llevó a sucesivos cul –de sacs que produjeron

dislocaciones. En este sentido, afirma el autor, que dicha matriz careció de flexibilidad, siendo

ésta una de las principales razones por las que la ineficiencia de la misma aumentara

considerablemente a partir de la década de 1970.

Creemos interesante mencionar las apreciaciones que, al respecto brinda Iazzetta (2007: 38)

cuando advierte que si bien durante la MEC el Estado ocupó un lugar central, no obstante, el

mismo se vio colonizado por grupos privados, los cuales, lo concibieron a aquél como un

espacio susceptible de beneficio propio, lo que condujo a que se socavara su dimensión pública.

Debido a ello, siguiendo a Iazzetta, dos imágenes del Estado han llevado a un clima de

desconfianza sobre él, a saber: el papel que desempeñó el Estado en el pasado autoritario, donde

tuvo el monopolio de la violencia física, provocó un fuerte temor y sospecha sobre su actuación.

Asimismo, la otra característica del Estado que condujo a su desconfianza fue la asociación del

2 En dicha matriz el estado actuaba como una instancia de regulación económica, social y política

decisiva, lo cual reflejaba, señala Iazzetta (2007) su relevancia y presencia en todos los ámbitos de la vida

latinoamericana. Es menester observar, como lo hace dicho autor que, en esta etapa, en tanto el estado era

considerado el meollo central de la política y la economía, “la democracia fue despreciada como valor y

como principio organizador de la vida en común” (Iazzetta 2007: 34).

3

mismo con una fuente de corrupción estructural relacionada con la extracción de recursos

públicos con fines privados3.

Como señalan Iazzetta (2005) Cavarozzi y Casullo (2003) en América Latina las fórmulas

políticas que se establecieron a partir de la década de 1980 tuvieron que resolver los

condicionamientos y las ambigüedades resultantes de una doble transición (política y

económica): la transición del autoritarismo a la democracia y luego, el agotamiento de la matriz

estado-céntrica.

Hacia fines de la década del ochenta, este modelo de Estado se encontró en medio de una

profunda crisis debido a su fuerte endeudamiento interno y externo, el sobre-empleo público y

su rigidez frente al vertiginoso contexto mundial.

Se produce un triple proceso: por un lado, el agotamiento del modelo sustitutivo, debido a las

dificultades del Estado para garantizar, en un marco de proteccionismo, la expansión industrial

sostenida; por otro lado, el marcado endeudamiento externo; y la finalmente, globalización

económica y financiera que dejó al descubierto los desfasajes entre las condiciones de

competitividad producto de los profundos cambios en el sistema capitalista mundial y las

economías nacionales cerradas y protegidas propias del modelo anterior4.

Así, como sostiene Lechner (1997) ya a fines de los setenta y especialmente con el colapso

financiero de 1982, se evidencia, el agotamiento de la matriz estado-céntrica, siendo en este

contexto donde el neoliberalismo propone una nueva forma de coordinación social: la

coordinación social5 mediante el mercado

6.

Ya entonces desde fines de los setenta, se puede observar, afirma Lechner (1997) que la

estrategia neoliberal denuncia los efectos paradójicos de la acción estatal, por provocar un

bloqueo del desarrollo social en lugar de fomentarlo, a la vez que impulsa medidas destinadas a

fortalecer el papel del mercado7. Así, entonces a diferencia de la “estrategia desarrollista”, que

3 Estas dos imágenes, condujeron a la aceptación del ideario antiestatista promovido años después por el

neoliberalismo (Iazzetta 2007: 40) 4 Según García Delgado (1994), la primer explicación muestra las insuficiencias endógenas del modelo, la

segunda el perverso círculo constituido por endeudamiento y el poder de los grupos económicos, y la

tercera, la demanda de integración a un mundo con mayor competitividad como condición sine qua non

para subsistir. 5 La coordinación social, según Lechner (1997) asume tres formas específicas, en tanto expresiones

histórico-temporales de interacción social: la coordinación política, la coordinación mediante el mercado

y la coordinación a través de redes. 6 Según Lechner (1997) en esta forma de coordinación, el mercado sería la instancia autorregulada y

autoorganizada capaz de lograr el equilibrio en el orden social. Esta forma de coordinación se caracteriza

por ser descentralizada; privada; horizontal y no intencionada, convirtiéndose en la práctica, en la

antítesis de la coordinación política en cuanto a sus rasgos definitorios. Recordamos que, según Lechner,

la coordinación política alude al papel central y rector del Estado en la sociedad como realidad moderna,

y a la noción de soberanía, tanto externa (Estado-Nación que garantiza la integridad territorial) como

interna (poder centralizado que articula la vida social). 7 Como señala Zurbriggen (2007: 156): “el mercado se convirtió en el único capaz de reflejar y canalizar

los diversos intereses de la sociedad, garantizar el crecimiento económico y la movilidad social”. Además

4

hacía del Estado el motor del proceso, la “estrategia neoliberal” toma al mercado como el

principio constitutivo de la reorganización social. El resultado, señala Lechner (1999: 16), ha

sido no sólo una vigorosa expansión de la economía de mercado sino también la instauración de

una sociedad de mercado8.

El neoliberalismo denuncia no sólo el estatismo, sino que condena toda intervención estatal

como consustancialmente nefasta9 (Lechner 1992). En este mismo sentido, Vilas (2000:1),

afirma que “la intervención estatal fue considerada la responsable principal del descalabro”.

B) El retorno del Estado: su reconstrucción desde la democracia

Creemos menester recordar como lo hace Iazzetta (2007) que el debate de la reflexión

democrática de las dos últimas décadas, giró en torno a dos grandes momentos: uno en el cual

aquélla reflexión estuvo centrada, en los años ochenta, en los regímenes políticos10 para asistir,

ya hacia fines de esos años, a un cambio de eje, dado que la reflexión se desplaza hacia los

análisis de las reformas pro mercado.

En aquellos años, la concepción que predominaba del Estado, lo reducía a una mera relación

social, visión que, como advierte Iazzetta (2007:41) resultaba estrecha para imaginar sus nuevas

tareas en un marco democrático. Ya en los años ochenta, Lechner (1986) señalaba que la

principal carencia en el debate sobre la democratización estribaba en la ausencia de una

reconceptualización del Estado en tanto Estado democrático.

Como coinciden en señalar Iazzetta (2000) y Zurbriggen (2007) el hecho de enfatizar en el

Estado democrático, era preciso presentar una definición del Estado más amplia que supere los

estrechos límites que lo circunscribieron a la dimensión económica, como lo hizo el

razonamiento neoliberal. En este sentido, la imagen del estado que guió la puesta en marcha de

la reforma pro-mercado, desconoció otras dimensiones importantes que permiten considerarlo

simultáneamente como forma política, como aparato burocrático, como garante de un orden

jurídico legítimo y como síntesis simbólica de la sociedad civil (Iazzetta 2003: 380)

Será O´Donnell, quien en sus trabajos (1993, 2000 y 2004), supere la perspectiva que venía

imperando en torno al estado, la cual, lo asimilaba con su aparato burocrático. Si bien, reconoce

sostiene la autora, “estas ideas tuvieron, un fuerte impacto en América Latina, propiciadas por el

agotamiento del modelo de sustitución de importaciones y las crecientes críticas al Estado

intervensionista”. 8 Una sociedad donde los criterios propios de la racionalidad de mercado –competitividad, productividad,

rentabilidad, flexibilidad, eficiencia- permean todas las esferas (Lechner 1999: 16) 9 En este mismo sentido, Iazzetta (2005) sostiene la fuerte desconfianza frente al Estado que tenía el

discurso neoliberal, guiado por la pretensión de restringir toda forma de regulación pública sobre el

mercado y la interferencia espuria de la política dentro de sus dominios. 10 El paradigma politicista fue el que imperó en los años ochenta. El mismo, al enfatizar en el régimen

político, ofrecía un magro lugar para pensar al Estado (Iazzetta 2007: 41)

5

tal autor, dicho aparato forma parte de aquél, no obstante, advierte que se incurriría en una

miopía tratar de reducir el estado con la suma de las burocracias públicas. Así, O´Donnell

(1993: 165-166) conceptualiza al estado como “un conjunto de relaciones que establece cierto

orden en un territorio determinado. Así, de acuerdo a dicho autor, el estado posee al menos tres

dimensiones11, que sin dejar de lado la idea de relación social de dominación, permitirá como

observa Iazzetta (2007:48) pensar la complementariedad del estado con la democracia y por

ende, identificar las tareas democráticas que aún tienen pendientes los estados de nuestra región.

Muchas de aquéllas relaciones se formalizan mediante un sistema legal previsto y respaldado

por la ley”. De esta manera, tal autor recupera y enfatiza la importancia del sistema legal como

una dimensión constitutiva del estado.

Varios autores, entre los cuales nombraremos algunos representativos que se han abocado a

estudiar el tema; coinciden en subrayar el regreso del Estado en la agenda. Así, señala

Graciarena (1984:40) que el Estado ha retomado una posición central en el campo de la

investigación teórica y empírica de las más diversas ciencias sociales. De la misma manera,

Vellinga (1997: 15) indica que el debate actual enfatiza la necesidad de restaurar la fuerza y

autoridad del Estado y su capacidad de planeación institucional en los distintos sectores

económicos y sociales. Del mismo modo, Déloye (2004:31) señala que “el Estado, de objeto

olvidado para las ciencias sociales, pasó a estar en el centro de numerosas iniciativas de

estudio”. En este sentido, denota Skocpol (1989), que no puede negarse que se está operando un

notable cambio intelectual, porque no hace mucho las teorías y los programas de investigación

dominantes de las ciencias sociales rara vez hablaban del Estado12.

A principios de la década del noventa, el modelo de desarrollo centrado en el mercado

auspiciado por los organismos multilaterales (BM y FMI) y sintetizado en el Consenso de

Washington, incluía una serie de reformas que tenían que llevar a cabo los gobiernos de nuestra

región para retomar la senda del desarrollo: disciplina fiscal, liberalización financiera y

comercial, apertura total de la economía a las inversiones directas, privatización, desregulación

y protección de los derechos de propiedad intelectual de las multinacionales. Sin embargo,

señala Zurbriggen (2007:157) a mediados de los años noventa, se produce un punto de inflexión

en el debate internacional, dado que se empieza a enfatizar la necesidad de reconstruir el Estado

y reformular su inserción en la sociedad civil (Zurbriggen 2007: 157). Del mismo modo,

Iazzetta advierte que en los años noventa, los estudiosos de la ciencia política constatan el

11 Estas tres dimensiones son: un conjunto de burocracias, un sistema legal y un foco de identidad

colectiva ( O´Donnell 2004:150-151) 12 Como advierte Skocpol (1989:1) asistimos en la última década a un súbito aumento del interés por el

Estado en las ciencias sociales comparativas, ya sea como objeto de investigación o como algo a lo que se

recurre para explicar consecuencias de interés, el Estado en calidad de actor o de institución viene

ocupando un lugar destacado en la profusión de estudios de investigadores de las más diversas tendencias

técnicas provenientes de todas las disciplinas importantes.

6

déficit en el cual se había incurrido en la reflexión democrática al haberse omitido13 el tema del

Estado.

De esta manera, luego de las reformas de mercado vividas durante los noventa, las que tuvieron

como eje casi excluyente la reducción del papel del Estado en la vida social, ha comenzado

podríamos decir, una nueva etapa, en la que -parafraseando a Skocpol (1989) “el Estado regresa

al primer plano”. Así cabe acompañar a Iazzetta (2005, 2007) cuando señala que si bien el

Estado de fines de los ochenta, presentaba deficiencias, que provocaron la adopción del

recetario de reformas, otras fallas fueron haciéndose visibles en la actuación del mercado14,

situación que condujo a la revalorización del Estado.

El redescubrimiento del estado, encarado por los organismos multilaterales de crédito, que

tiempo antes, habían abogado por su desmantelamiento, pasa a constituir un aspecto central de

la agenda de cara a su reconstitución. En este contexto, es menester mencionar el Informe del

BM de 199715 donde se afirma: “han fracasado los intentos de desarrollo basados en el

protagonismo del Estado, pero también fracasarán los que se quieran realizar a sus espaldas. Sin

un Estado eficaz el desarrollo es imposible” (BM (1997, p 26). Además, como coinciden en

indicar Vilas (2000: 6, 7) y Zurbriggen (2007:158), el Informe del BM, señala que el desarrollo

requiere un Estado efectivo, que desempeñe un papel catalítico y facilitador, estimulando y

complementando las actividades de la empresa privada y los individuos.

El Estado es central en el desarrollo económico y social en la medida que su papel sea de

facilitador, socio y catalizador de la iniciativa privada, no de proveedor. Para que el bienestar

humano avance, las capacidades estatales – definidas como la habilidad de emprender y

promover eficientemente acciones colectivas- deben aumentar (Vilas 2000: 7). De la misma

manera, Torre (1998) también denota que, desde el Banco Mundial, se invita a los países a ir

más allá del Consenso de Washington colocando en su agenda, además de las políticas que

aseguren el funcionamiento de los mercados, otras que promuevan la reconstrucción del Estado.

Además, sostiene dicho autor, que el malestar contra el Estado tan difundido en los ochenta fue

13 Lechner (1986) subraya que el desinterés por el Estado se relaciona con el descrédito con el que se lo

asociaba por su actuación en el pasado autoritario reciente. 14 Según Lechner (1997) los resultados sociales concretos en varios países de la región latinoamericana,

luego de la aplicación de esta forma de coordinación mediante el mercado, profundamente negativos y

excluyentes, generaron como cruda lección la idea de que el mercado por sí sólo no genera ni sustenta un

orden social. 15 Véase el Informe del Banco Mundial “El Estado en un mundo en transformación”. Como subrayan

Iazzetta et al. (2007) en dicho informe se refleja la revalorización del estado, instalando en la agenda la

necesidad de reconstruirlo luego de haberlo sometido a una reducción indiscriminada. El informe,

sostienen tales autores, demandaba estados con capacidades de gestión, bajo la idea de que se había

pasado de un estado gigante, a uno raquítico, carente de capacidad de intervención y regulación para

sostener el desarrollo económico. Se procuraba de esta manera, con la segunda generación de reformas,

llevar a cabo transformaciones en el interior del estado, enfatizando no tanto en su tamaño, sino en su

calidad.

7

menos una revuela ideológica contra la actividad estatal y más el resentimiento hacia un Estado

que no funcionaba16.

Muchos se han preguntado, por qué se había vuelto menester reconstituir aquello que, años

antes, el Banco había recomendado reducir a su mínima expresión: la respuesta, afirma el autor

es sencilla: resultaba evidente que junto con el desmantelamiento estatal se había vaciado la

escena pública y desgarrado el tejido social, comprometiendo de esta manera, la paz social y la

gobernabilidad democrática (Oszlak 1999:7).

Así, como hemos señalado, ante el fracaso por reorganizar la coordinación social en torno al

mercado, el péndulo se ha desplazado del descubrimiento del mercado al redescubrimiento del

Estado (Lechner (1997), además, advierte Iazzetta (2005), este último es considerado como el

fundamento necesario de un régimen democrático. Es decir, la democracia no puede realizarse

plenamente como tal sin el Estado. De la misma manera, O ´Donnell (2000) subraya que sin un

Estado efectivo no puede haber democracia.

El desmonte del Estado provocado por las reformas pro mercado reflejó que un régimen

democrático descansa sobre la estructura del estado y que un estado menor, como pregonaba la

corriente neoliberal, no implicaba mayor democracia. Dos décadas de democracia, advierte

Iazzetta (2007: 34) reflejan que las tareas que ella tiene pendientes no podrán llevarse a cabo

con un estado pobre como el que caracteriza a los países de nuestra región. Para ello el desafío

pasa por profundizar la democracia, contar con más y mejor estado. Esta apreciación, observa

Iazzetta (2005) coincide con la necesidad de construir un estado compatible con las exigencias

de las democracias de nuestra región.

Si efectuamos un balance de lo expuesto, podremos estar de acuerdo con Garretón, (2003: 40)

según el cual, lo que está a la orden del día, entonces no es la reducción del papel del Estado,

sino su transformación en el sentido de su modernización, descentralización y reorganización

participativa, para cumplir su función como uno de los agentes de desarrollo. Tanto Lechner

(1992) como Subirats (2007), por nombrar a algunos autores que han analizado el tema, invitan

a repensar el concepto mismo de estado. De acuerdo al primer autor, sería erróneo reducir el

problema a “más Estado” o “menos Estado”. En este sentido, Lechner y asimismo, Iazzetta

(2000), coinciden en señalar que parece difícil impulsar un desarrollo sostenido en América

Latina en tanto la relación de mercado y Estado sea visualizada como una “suma cero” en donde

el avance de un elemento necesariamente implique el retroceso del otro. En lo que respecta a

Subirats (2007) el autor señala que estamos presenciando una nueva fase de replanteamiento del

16 Como sostiene Torre (1998: 131): “a pesar de toda la retórica antiestatista de los últimos tiempos, son

numerosas las evidencias que indican, a través de elecciones y sondeos de opinión, que los ciudadanos en

América Latina esperan que el Estado haga algo para amortiguar los costos del ajuste estructural y

facilitar la adaptación de los países de la región al áspero entorno de la globalización”.

8

papel del Estado. Se evidencia a lo largo de estos años, que se sigue necesitando del Estado,

sostiene dicho autor, dado que el mercado, no resuelve los problemas de la ciudadanía, ni logra

evitar que crezcan las desigualdades o que persista la pobreza extrema.

En esta misma línea, es valioso el aporte que realiza Bresser Pereira (1998) en cuanto a su

propuesta de “reconstruir el Estado” redefiniendo sus funciones y fortaleciendo su capacidad de

intervención, lo cual llevaría a un Estado más fuerte y eficiente.

Hoy en día el énfasis apunta a no más o menos Estado, sino a otro estado (Lechner 1992:246;

Iazzetta 2007) en el sentido de abogar, como afirma Lechner (1992), por un Estado

democrático que integre efectivamente a todos los ciudadanos.

Este amplio consenso que existe entre los estudiosos acerca de la necesaria recuperación del

Estado, va de la mano también, con la postura de otros autores que abogan por “republicanizar

el estado17”, entendiéndolo a éste como la forma más avanzada de democracia representativa.

En suma, como hemos subrayado a lo largo de la última parte del presente trabajo, asistimos en

los últimos años a un re-descubrimiento de la cuestión del Estado, dejando de lado, su imagen

de “problema” ( Evans 1996) que imperó alrededor de él, durante muchas décadas. A su vez,

debemos tener en cuenta que además, de la mencionada revalorización del Estado, se observa

también una revalorización de ciertas dimensiones, nos referimos fundamentalmente a la de sus

capacidades internas. En este contexto, creemos menester mencionar, como lo hace Iazzetta, el

Informe del PNUD (2004)18, en donde se deja explícito que la construcción de la democracia no

sólo se circunscribe al perfeccionamiento del régimen político sino que asimismo se necesita

fortalecer las capacidades del estado. De la misma manera, Ana Bejarano, citada por Lander et

al (1996) considera que el Estado ha jugado y seguirá jugando un papel protagónico en el

desarrollo de las sociedades latinoamericanas. Afirma que es necesario recuperar al Estado para

fortalecer la democracia, en vista de que sin la acción del Estado no sería posible establecer

correctivos a las grandes desigualdades sociales, ni se podrá garantizar la conformación de un

orden social en sociedades crecientemente heterogéneas y complejas. En este sentido, Calderón

(2006) señala que lo que debe entenderse hoy en día es la necesidad de que el Estado sea un

promotor del desarrollo. No puede, advierte el autor, ser el viejo Estado, ese “proto-Estado de

bienestar periférico” que tenía América Latina en los 50, 60, 70. Debe ser, apunta Calderón, un

Estado en la globalización, un “Estado bisagra” que pueda trabajar hacia adentro, o desde dentro

17 Iazzetta (2005), menciona a Francisco De Oliveira, Bresser Pereira y Calderón.

18 Nos referimos al Informe: La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y

ciudadanos. Como señala Paramio (2004:13) lo más innovador del Informe es la propuesta de poner en

primer lugar a la democracia, por encima del crecimiento y de los mercados. Y esta propuesta se plantea a

su vez desde una concepción multidimensional de la democracia que no se limita al régimen político y a

la existencia de un poder efectivo, sino que incluye la vigencia de del Estado de derecho, la efectividad de

los derechos políticos, civiles y sociales.

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de nuestras sociedades, para producir procesos de integración social. No es posible, lograr una

democracia sostenible si no hay procesos de inclusión social genuinos.

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