estado, democracia y seguridad ciudadana

Estado, democraciay seguridad ciudadana

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Aportes para el debate

Alejandro Álvarez

Julián Bertranou

Fernando Calderón

Damián Fernández Pedemonte

Sabina Frederic

Diego Galeano

Emilio García Méndez

Alejandro Isla

Gregorio Kaminsky

Gabriel Kessler

Darío Kosovsky

Inés Mancini

Gloria Manzotti

Gustavo Palmieri

Marcela Perelman

Marcelo Saín

9 789872 232887

ISBN 978-987-22328-8-7

ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

APORTES PARA EL DEBATE

SecurityCorregidobis 4/8/08 2:04 AM Page 1

Alvárez, AlejandroEstado, democracia y seguridad ciudadana. Aportes para el

debate / Alejandro Alvárez; Julián Bertranou; Damián FernándezPedemonte. - 1a ed. - Buenos Aires: Programa de Naciones Unidaspara el Desarrollo - PNUD, 2008.

304 p. ; 23x16 cm.

ISBN 978-987-22328-7-0

1. Estado. 2. Democracia. I. Bertranou, Julián II. FernándezPedemonte, Damián III. Título

CDD

© Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Esmeralda 130, Piso 13, C1035ABD Ciudad Autónoma de Buenos Aires,Argentina

http://www.undp.org.ar

ISBN 978-987-22328-7-0

Primera edición: 1000 ejemplares

Diseño y armado: Rosario Salinas

Hecho el depósito que establece la ley 11.723

La información contenida en este libro no refleja necesariamente la opinióndel PNUD. No se permite la reproducción total o parcial de este libro, ni sualmacenamiento en un sistema informático, ni su tratamiento en cualquierforma o por cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otrosmétodos, sin el permiso previo del PNUD.


ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA

APORTES PARA EL DEBATE


ÍNDICE

Prólogo ............................................................................................................... 9Carlos Felipe Martínez

Introducción ....................................................................................................... 11Julián Bertranou / Fernando Calderón

1. Seguridad humana y seguridad ciudadana en el PNUD ........................... 112. La actividad del PNUD Argentina en materia de seguridad ciudadana.... 203. Organización del libro ............................................................................. 24

El estado de la seguridad en América Latina ..................................................... 31Alejandro E. Álvarez / Gloria C. Manzotti

I. La situación de la violencia y el delito ...................................................... 34II. El estado de las instituciones de seguridad pública .................................. 44III. ¿Cómo revertir la situación? Las políticas de seguridad ciudadana ............. 54

Situación de la seguridad pública en la Argentina. Análisis de coyunturay Pprospectiva..................................................................................................... 61Marcelo Fabián Saín

I. La problemática criminal en la Argentina................................................. 61II. El sistema institucional de seguridad pública en la Argentina.................. 69III. El desempeño del sistema de seguridad pública en la Argentina............. 76IV. Prospectivas de la seguridad pública en la Argentina.............................. 84V. Lineamientos básicos para una seguridad pública democrática ............... 90Anexo I ........................................................................................................102Anexo II.......................................................................................................103Anexo III......................................................................................................104Anexo IV .....................................................................................................105Anexo V.......................................................................................................106

Inseguridad subjetiva: nuevo campo de investigación y de políticas públicas......107Gabriel Kessler

1. Introducción ............................................................................................1072. El miedo al crimen...................................................................................110

SecurityCorregidobis 4/8/08 2:04 AM

3. Consecuencias del miedo al crimen..........................................................1134. Pasado y presente del temor en la Argentina............................................1175. Victimización y temor ..............................................................................1196. Victimización y temor: una relación compleja .........................................1237. Paradojas de la victimización...................................................................1258. El impacto de los medios .........................................................................1289. Ciudad e “incivilidades” ..........................................................................13110. Políticas frente al miedo.........................................................................132Referencias bibliográficas.............................................................................137

Bajo sospecha: orden y seguridad en sectores populares de Buenos Aires ...........143Alejandro Isla / Inés Mancini

1. Introducción ............................................................................................1432. El orden desbordado................................................................................1463. El delito y la violencia en la vida cotidiana..............................................1484. La desconfianza en las instituciones.........................................................1525. La Policía .................................................................................................154Algunas notas conclusivas............................................................................161Referencias bibliográficas.............................................................................162

Editar la violencia. Dimensión ideológica de las noticias sobre inseguridad .......165Damián Fernández Pedemonte

1. Introducción: contexto del discurso periodístico sobre inseguridad .........1652. La dimensión ideológica de la edición periodística ..................................1683. Una tipología de casos periodísticos ........................................................1714. Casos mediáticos conmocionantes ...........................................................1765. Blumberg como caso mediático conmocionante.......................................1876. Algunas conclusiones ...............................................................................191Referencias bibliográficas.............................................................................193

Incidencia de los organismos de derechos humanos en la agenda de seguridad en la Argentina ...................................................................................................195Gustavo F. Palmieri / Marcela Perelman / Emilio García Méndez

1. Introducción ............................................................................................1952. Derechos humanos y seguridad ciudadana...............................................1983. El trabajo del CELS: la denuncia y la incidencia en políticas públicas .....1994. El litigio estratégico: elección de casos testigo..........................................2025. Diferentes estrategias de la línea de trabajo de control civil del accionar

policial en el marco de manifestaciones públicas y gestión del espaciopúblico.....................................................................................................206

6. Conclusión...............................................................................................218

6 ESTADO, DEMOCRACIA Y SEGURIDAD CIUDADANA


Referencias bibliográficas.............................................................................220

Profesionalización y reforma policial: concepciones sobre las prácticas de laPolicía de la Provincia de Buenos Aires ..............................................................221Sabina Frederic / Marcelo Fabián Saín

La profesión policial ....................................................................................221La reforma de la Policia Bonaerense ............................................................223Capacitación, control interno y purgas ........................................................226Policia Comunitaria .....................................................................................231Perspectivas sobre el abuso de la fuerza.......................................................234La permeabilidad policial: desigualdad social y transformación del mundocriminal........................................................................................................239Reflexiones finales .......................................................................................240Referencias bibliográficas.............................................................................242

Hacer saber: la entrada de la seguridad ciudadana en la formación universitariaargentina.............................................................................................................245Gregorio Kaminsky / Diego Galeano

La cuestión policial entre nuevos saberes sociales ........................................246Seguridad, campo académico y saberes expertos..........................................249La formación policial como problema académico........................................254Seguridad ciudadana y formación universitaria en la Argentina ..................259Referencias bibliográficas.............................................................................264

Las armas de fuego y los dos demonios en la seguridad pública.........................267Darío Kosovsky

1. ¿Armas para atacar y armas para defender? ............................................2672. Las armas de fuego en la Argentina. Dimensiones del problema..............2703. ¿Por qué nada cambia? El enquistamiento en un punto de equilibrio

negativo ...................................................................................................2794. Hacia una política de armas enmarcada en una política integral de

seguridad pública.....................................................................................2895. La punta del iceberg. Los cambios adoptados y los que se vienen ...........297Referencias bibliográficas.............................................................................299

Acerca de los autores ..........................................................................................301

ÍNDICE 7


PRÓLOGO

Tengo el enorme gusto de poder presentar este libro de contribucionesal debate sobre la seguridad ciudadana en la Argentina. En él podrá encon-trarse aportes de algunos de los más destacados especialistas en la materia,que actualmente desarrollan su actividad en el sector público, en institucio-nes académicas o en organizaciones de la sociedad civil. Con esta publica-ción, el PNUD en la Argentina cumple su rol de apoyar el enriquecimientodel debate alrededor de la formulación e implementación de políticas públi-cas en todos los niveles de gobierno, con especial atención en aquellas polí-ticas como la de seguridad ciudadana, en las que la ciudadanía solicita sedesplieguen los esfuerzos más eficaces.

El problema de la inseguridad se ha ubicado en estos últimos años en eltope de las preocupaciones ciudadanas, desplazando incluso a los problemasde pobreza y desempleo. En este cambio en el ordenamiento de las priorida-des ciudadanas ha influido ciertamente la mejora significativa en los indica-dores socioeconómicos desde el año 2003, como el recrudecimiento de laspercepciones de inseguridad por parte de los habitantes, en especial en loscentros urbanos. No quedan dudas de que este campo de política pública,dada su creciente relevancia, debe recibir un prioritario tratamiento políticoy técnico por parte de toda nuestra comunidad.

La perspectiva del PNUD es inscribir permanentemente el abordaje deestas políticas desde nuestros enfoques integrales de seguridad y desarrollohumano, estableciendo los nexos necesarios entre la mejora sostenida de lascondiciones de vida de los ciudadanos como marco ineludible para pensaren la disminución de la emergencia de conductas delictivas. Al mismo tiem-po, implica considerar a las políticas de seguridad como políticas públicascon todos los rasgos inherentes: información pública accesible, debate abier-to y democrático, garantía de protección de los derechos humanos, fortale-cimiento de la capacidad estatal, participación de los ciudadanos y de lasorganizaciones de la sociedad civil, y rendición de cuentas pública y trans-parente.

Dentro de este marco más general del desarrollo humano y de la produc-ción de políticas públicas, el PNUD ofrece su cooperación técnica a losgobiernos para actuar en distintos frentes: el apoyo a políticas de atención


a los sectores vulnerables, la promoción de una cultura de resolución pací-fica de conflictos, la promoción del debate público alrededor de las diversasdimensiones que componen la seguridad ciudadana, el fortalecimiento de lasestructuras estatales de gestión de la seguridad, el fortalecimiento de la coor-dinación interjurisdiccional (federal) y la promoción de la participación dela sociedad civil.

Este libro, así como otras iniciativas enumeradas en la introducción alvolumen, conforman nuestro aporte inicial a este campo de acción pública.Esperamos poder profundizar nuestro apoyo en los próximos años. Agra-dezco a todos los expertos por sus contribuciones a esta edición y espero quela misma sea de utilidad para todos los lectores y en particular, para aque-llos que tienen responsabilidad pública y social por el mejoramiento de lascondiciones de seguridad.

Carlos Felipe MartínezRepresentante Residente del PNUD y

Coordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas en la Argentina



INTRODUCCIÓN

Julián BertranouFernando Calderón

Con la colaboración deTomás Bril y Caterina Colombo

Durante los últimos quince años, la inseguridad ciudadana ha incremen-tado su relevancia entre las preocupaciones de los ciudadanos de AméricaLatina en general y de Argentina, en particular. De hecho, según el InformeLatinobarómetro 2006, la inseguridad es la principal preocupación de losargentinos.

Sobre la base de estas prioridades el PNUD está llevando a cabo diver-sas acciones con el propósito de ayudar a la comprensión y análisis delproblema así como al diseño de posibles soluciones. Este libro sobre seguri-dad humana, que cuenta con las contribuciones de expertos en el tema,forma parte de la agenda estratégica del PNUD para América Latina.

La presente introducción explica, en primer lugar, el marco conceptualque organiza este documento. A continuación se describen algunas accionesque se están desarrollando en materia de seguridad humana y por último, sepresenta el contenido de los capítulos que integran este libro.

1. Seguridad humana y seguridad ciudadana en el PNUD

Tradicionalmente, la agenda del PNUD se ha centrado en la promocióndel desarrollo humano. Y la seguridad ciudadana era abordada como temaclave sólo en los países víctimas de conflictos o crisis humanitarias. Sinembargo, en 1994, el Informe de Desarrollo Humano Las nuevas dimensio-nes de la seguridad humana, incorpora de forma explícita el concepto ybusca integrar en un mismo marco analítico los diversos riesgos presentes enla vida social y sobre los cuales deben desarrollarse acciones promocionales,protectivas, preventivas y de mitigación.

La seguridad humana es definida de la siguiente manera en el IDH 1994:



“(…) tal vez sea útil contar con una definición más explícita. Se pudedecir que la seguridad humana tiende dos aspectos principales. En primerlugar, significa seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, laenfermedad y la represión. Y en segundo lugar, significa protección contraalteraciones súbitas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, enel empleo o en la comunidad”. (p. 26).

“Para definir la seguridad es importante que no se equipare la seguridadhumana al desarrollo humano. El desarrollo humano es un concepto másamplio, definido en anteriores Informes sobre Desarrollo Humano como unproceso de ampliación de la gama de opciones de que dispone la gente. Laseguridad humana significa que la gente puede ejercer esas opciones de formasegura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las oportunidadesque tiene hoy no desaparecerán totalmente mañana”. (pp. 26 y 27).1

Este concepto de seguridad humana reemplaza y supera la noción previade seguridad nacional, propia de los tiempos de la guerra fría. El foco de laseguridad ya no se centra en el Estado, sino en la vida cotidiana de las perso-nas y en los lazos sociales que ellas establecen. En otros términos, la seguri-dad humana se refiere a la construcción en paz de la vida de la gente comola principal garantía para lograr la estabilidad y el progreso. Más aún, esproducto de un desarrollo económico que genere integración social y quepromueva la participación política.

Desarrollo humano y seguridad

De acuerdo con Amartya Sen (1999) el desarrollo es la expansión de laslibertades que posee la gente para vivir de acuerdo con valores que aprecia2.En particular, para Sen, el desarrollo humano requiere

“(…) de la remoción de grandes fuentes de ausencia de libertad: lapobreza tanto como la tiranía; las oportunidades económicas limitadastanto como la marginación social sistemática; el deterioro de las facilidadespúblicas tanto como la intolerancia o la intromisión de estados represivos”.En efecto, lo que provee de originalidad y potencia ética al concepto de

1 PNUD (1994): Informe sobre Desarrollo Humano 1994, México D.F., Fondo de CulturaEconómica.

2 Sen, A. (1999), Development as Freedom. Nueva York: Alfred A. Knopf y Sen, A. (2005),“What is it like to be a human being?” En: Third Forum on Human Development. CulturalIdentity, Democracy and Global Equity. Paris.


INTRODUCCIÓN 13

desarrollo humano es su insistencia en entenderlo como un proceso deexpansión de las libertades efectivamente disfrutadas por las personas.3

Entre las libertades, Sen destaca la “libertad real”, la cual se asocia a laexpansión de capacidades de las personas en función de sus valores y aspi-raciones culturales; en otras palabras, se trata de que las personas elijan eltipo de vida que desean llevar a partir de sus capacidades y subjetividades.Las libertades, que son antes que nada políticas, constituyen a la vez unmedio instrumental y un fin sustantivo del desarrollo, y están asociadas conoportunidades socio-económicas, transparencia institucional y seguridad,son complementarias entre sí y se refuerzan unas a otras para incrementarlas capacidades integrales de las personas. Este enfoque supone que los acto-res tienen capacidad de hacer propuestas (lo que Sen denomina “agencia”),es decir, capacidad para actuar en sociedad y producir cambios. Pero ello, asu vez, supone el logro de umbrales básicos de una vida digna y un empleodecente (es decir, inclusión social). El desarrollo humano requiere, pues,dignidad y libertad política. Y, por lo tanto, la seguridad en la vida cotidia-na es impensable sin el desarrollo humano.

En efecto, el entonces Secretario General de la Organización de lasNaciones Unidas Kofi Annan expresó en 2005: “no tendremos desarrollosin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos niseguridad ni desarrollo si no se respetan los derechos humanos”4.

Luego del IDH global de 1994, se han realizado numerosos informesregionales y nacionales que abordan la seguridad humana sobre la base delas particularidades de cada región o país5. En América Latina, variosinformes se han centrado en la seguridad humana. El primero de ellos fueel Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) de Bolivia de 1995,seguido por el informe temático de 1996 La seguridad humana en Bolivia.En Chile se elaboró en 1998 el INDH Paradojas de la modernidad: seguri-dad humana, mientras que en Colombia los INDH de 1999 y de 2003 secentraron en el conflicto armado y la seguridad humana en dicho país. Elmás reciente de estos esfuerzos es el INDH de Costa Rica de 20056, en el

3 PNUD Costa Rica (2006): Venciendo el temor. (In)seguridad ciudadana y desarrollo humanoen Costa Rica. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, San José, PNUD, pp. 28-29.

4 “Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos paratodos. Informe del Secretario General”, Asamblea General de las Naciones Unidas, 21 demarzo de 2005, p. 6 (documento A/59/2005).

5 Véanse, por ejemplo, IDH Europe & the CIS (2005), IDH África (1998); así como IDHFilipinas (2005), IDH Afganistán (2004), IDH Letonia (2003), IDH Albania (2000),

6 PNUD Costa Rica (2006), op. cit.



cual se destaca que la inseguridad ciudadana es un obstáculo para el desa-rrollo humano, ya que restringe las posibilidades de los individuos paraconcebir y materializar un proyecto de vida y erosiona la cooperaciónsocial y la vida cívica. La retracción de la libertad individual que provocala inseguridad —percibida o fáctica— impacta negativamente sobre elpotencial de desarrollo humano del individuo, en primer lugar, y de lasociedad, en segundo término.

La inseguridad también tiene consecuencias indirectas: el incremento delos recursos que los estados de América Latina deben destinar a paliar laviolencia reduce la disponibilidad de fondos públicos para otras áreas clavecomo salud y educación, en especial, en contextos de restricción financiera.En otras palabras, uno de los efectos indirectos de la inseguridad es el costode oportunidad que supone asignar recursos a la prevención y el combate dela inseguridad ciudadana en vez de destinarlos a esferas relacionadas con eldesarrollo humano.

Por ejemplo, en 2004 se calculó que el estado costarricense asignabamás fondos públicos a mantener a un presidiario promedio que a la educa-ción de un estudiante desde la etapa preescolar hasta la graduación univer-sitaria. En el mismo sentido, en 2004 se calculó que el estado costarricenseinvertía más fondos públicos para mantener a un presidiario promedio quepara costear la educación de un estudiante desde la etapa preescolar hastasu graduación universitaria. Por otra parte, se estima que en 2005 el costode la violencia en El Salvador era cercano a 11,5% del PIB; es decir, el equi-valente a la recaudación tributaria total y a dos veces el gasto público ensalud y en educación7.

Como ha observado la Oficina Regional de América Latina y el Caribedel PNUD8, los costos de la violencia y de la inseguridad ciudadana no sóloafectan a los sistemas sanitarios, de administración de justicia, y de gestiónde la seguridad, sino también suelen desincentivar la inversión —tantonacional como extranjera directa—, ocasionar la destrucción de bienespúblicos y privados, reducir la producción e incrementar los gastos en segu-ridad privada.

El PNUD ha enfatizado el hecho de que las personas más pobres son lasmás golpeadas por la violencia: en general las áreas de mayor concentraciónde comportamientos violentos de tipo callejero son, a su vez, barrios de bajo

7 PNUD Costa Rica (2006), op. cit.8 Herramienta de conocimiento producida por el equipo de Justicia y Seguridad del PNUD LAC

SURF, “La seguridad ciudadana: un problema de desarrollo humano y de gobernabilidaddemocrática”, 2005. Disponible en: www.lac-workspace.undp.org.co


INTRODUCCIÓN 15

desarrollo humano9. La violencia es percibida por las personas con escasosrecursos como un obstáculo para superar su situación de pobreza10.

Hasta aquí se han mencionado algunos de los efectos del déficit de segu-ridad sobre el desarrollo humano. Ahora bien, como sucede con muchos fenó-menos sociales, el orden de la causalidad puede ser invertido. De hecho, losbajos niveles de desarrollo humano son también causa de la inseguridadciudadana. Según se ha señalado en un documento conjunto del PNUD y de laOMS, la pobreza, la desigualdad de ingreso, las deficientes condiciones de vidao la migración urbana poco planificada operan, entre otros fenómenos, comofactores catalizadores de la proliferación de la violencia en una sociedad11.

En América Latina muchas de estas causas sociales de la violencia y dela inseguridad se han profundizado durante los años en que se implementa-ron las reformas estructurales. En la región, a los factores catalizadores yacitados se han agregado la creciente dificultad de los jóvenes de ingresar almercado laboral, el hacinamiento en las metrópolis y la ruptura de ciertoslazos sociales y familiares que en épocas anteriores habían servido decontención de la violencia12.

Gobernabilidad democrática y seguridad

El IDH de 2002 señala que la gobernabilidad democrática no es sólo unvalor per se, es un medio necesario para el desarrollo13. Para el PNUD lagobernabilidad democrática es un elemento central del desarrollo humano,

9 En el caso de Argentina, Rafael Di Tella, Sebastián Galiani y Ernesto Schargrodsky demues-tran que el crecimiento de la victimización de los sectores de bajos ingresos ha crecido 50%más que la de los sectores de bajos ingresos. Para mayor detalle véase Di Tella, R., Galiani,S. y Schargrodsky, E. (2006), Crime Distribution and Victim Behavior during a Crime Wave.Documento de trabajo N° 44. CEDLAS.

10 PNUD LAC SURF (2005), op. cit.11 UNDP y WHO (2005): The Global Armed Violence Prevention Programme (AVPP). Phase I:

Support for the Development of a Framework to Address the Impacts of Armed Violence onHuman Security and Development. Documento de proyecto, 2 de junio. El informe cita, asimismo, otros factores catalíticos como la debilidad de la regulación esta-tal, la institucionalización de la violencia en la sociedad, la proliferación y la disponibilidadde armas, y la precariedad del capital social. Para el tema específico del impacto negativo delas armas pequeñas véase UNDP (2005): Securing Development: UNDP’s support for addres-sing small arms issues, Nueva York, UNDP.

12 Estos elementos han sido remarcados por los especialistas del LAC SURF.13 Para mayor detalle véanse PNUD (2002): Informe de Desarrollo Humano 2002. Profundizar

la democracia en un mundo fragmentado, Nueva York: Ediciones Mundi-Prensa, y PNUD(2003): Informe de Desarrollo Humano 2003. Los ODM: un pacto entre las Naciones paraeliminar la pobreza. Nueva York: Ediciones Mundi-Prensa.



puesto que mediante la política es posible generar condiciones más equitati-vas e incrementar las opciones de la gente. La democracia es el medio propi-cio para generar espacios de participación política y social, especialmentepara los grupos vulnerables y las minorías éticas y culturales. En la medidaque la democracia fomente diálogos que comprendan a todos los grupossociales y que se fortalezcan las instituciones, mayores serán las posibilida-des de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio.14

La gobernabilidad puede entenderse como la compatibilización de entrelos conflictos sociales y la preservación del régimen político y también comola capacidad para gestionar la política. La gobernabilidad puede ser afecta-da por numerosos factores, como conflictos sociales que pongan de mani-fiesto necesidades insatisfechas y falencias del gobierno en el diseño e imple-mentación de políticas públicas, entre otros.

Una pregunta central del vínculo entre seguridad y gobernabilidaddemocrática es cómo desarrollar las distintas dimensiones de la seguridadhumana en condiciones de gobernabilidad. Preservar la gobernabilidad esfundamental para el mantenimiento de la democracia. Esto se va tornandocada vez más complejo, por el proceso de inflexión y cambio que está expe-rimentando América Latina.

La democracia debe ser vista no sólo como un régimen institucional,sino como una forma de vida. El concepto de seguridad humana, al reem-plazar al de seguridad nacional, se llena de contenido democrático.Desarrollar la idea de democracia a partir de la equidad, una de sus princi-pales dimensiones, permite entender la complementariedad de la seguridadhumana con el desarrollo humano. La seguridad humana se logra condemocracia; es decir, con gobernabilidad democrática. Sin embargo, debetomarse en cuenta que la gobernabilidad democrática será más compleja enla medida que no esté garantizada la seguridad humana, sobre todo enpaíses como los latinoamericanos con importantes rezagos en pobreza ydesigualdad.

La gobernabilidad democrática ha alcanzado gran relevancia en la agen-da tanto global como regional del PNUD Sin embargo, aún son insuficienteslos esfuerzos por encuadrar a la seguridad como problema central dentro deesta agenda. El PNUD Argentina ha comenzado a orientarse hacia el recono-cimiento de que la inseguridad afecta negativamente a la gobernabilidaddemocrática y que, al mismo tiempo, las iniciativas vinculadas al fortaleci-miento de la gobernabilidad democrática pueden tener efectos positivossobre la seguridad.

14 Para mayor detalle véase PNUD (2004), La democracia en América Latina. Hacia unademocracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara.


INTRODUCCIÓN 17

Las deficiencias institucionales de los estados de América Latina se hanconvertido en causas del aumento de la violencia15. Por lo general, la segu-ridad ciudadana ha sido un área de política pública que los gobiernos handelegado casi por completo en las fuerzas policiales, las cuales, a su vez, hantenido amplias libertades para definir la orientación de sus intervenciones enlos problemas sociales de seguridad. Además, las políticas de reforma de lasorganizaciones de policía son más bien un fenómeno reciente. La ausenciade programas de carácter más holístico ha redundado en la incapacidad delos estados latinoamericanos para dar respuesta al creciente problema de lainseguridad ciudadana, lo que a su vez ha erosionado la credibilidad de lasinstituciones democráticas.

En este escenario, las administraciones latinoamericanas —aun cuandoen su totalidad han llegado al poder mediante elecciones democráticas—han tendido a obstaculizar uno de los principios clave de la gobernabilidaddemocrática: el fortalecimiento de la participación ciudadana en los asuntospúblicos y la generación de mecanismos de accountability que trasciendanla esfera electoral. Mediante la circunscripción del problema a de los límitesde las fuerzas policiales se ha excluido la participación de la comunidad yde los gobiernos locales.

Frente a la posición marginal que históricamente han ocupado estaspreocupaciones en los programas de gobierno, parece importante señalar que

(…) la seguridad —o su ausencia— no es sólo una cuestión de conflic-to, de crimen o de desorden público sino que, al menos tan importantecomo aquello, es una cuestión de buen gobierno. Allí donde los sectores dela justicia y de la seguridad no rinden cuentas (is not accountable) a lasinstituciones democráticas de gobierno, el desarrollo humano no resultasostenible. Dicho de otro modo, el control civil democrático sobre las fuer-zas estatales de seguridad, lejos de perjudicar la seguridad de las personas,es esencial para lograrla.16

Mientras la participación ciudadana se presentaba como elementosecundario del debate, las políticas de “mano dura”, en cambio, gozaron deamplia difusión. Como se sostiene en un documento de la Oficina Regio-nal17, el PNUD considera que dicha línea de acción es inapropiada y que lasalternativas de “mano dura” contribuyen a la neutralización de un conjun-to de derechos humanos básicos, lo cual a su vez debilita al Estado de

15 PNUD LAC SURF (2005), op. cit.16 UNDP (2003): Security Sector Reform and Transitional Justice. A Crisis Post-Conflict

Programmatic Approach. P. 4.



Derecho y a la democracia misma. Según el mismo informe, no hay ningúncaso en la región donde este abordaje de la seguridad haya producido resul-tados positivos: por el contrario, tras la implementación de políticas de“mano dura” se constata el agravamiento de la sobrepoblación carcelaria,la desnaturalización de las funciones de las fuerzas armadas —que en muchasocasiones pasan a actuar en el ámbito interno—, el creciente descrédito de laacción estatal como vía de control de la inseguridad y la evidente contradic-ción con la normativa internacional referida a los derechos humanos.

Como tendencia contemporánea, y en parte concomitante, de las políticasrepresivas de “mano dura”, en años recientes se ha presenciado el surgimien-to de la privatización de la seguridad que, en la mirada de sus defensores,apuntaba a suplir las carencias e incapacidades de las políticas gubernamen-tales. Por el contrario, el aumento de firmas privadas en el campo de la segu-ridad pública es una muestra más del impacto negativo de la violencia sobrela democracia, la vigencia de la ley y sobre los derechos humanos.

En definitiva, el PNUD aboga intensamente por el surgimiento de unamirada amplia sobre la seguridad en la que ésta no se encuentre desligadade la democracia en su sentido más profundo. Asimismo, pone de manifies-to la necesidad de analizar la seguridad ciudadana y la gobernabilidaddemocrática como mutuamente dependientes y de tomar iniciativas en elterreno que logren incorporar esta perspectiva renovada.

Algunos elementos que caracterizan los enfoques del PNUD para la formu-lación de políticas de seguridad ciudadana

Las políticas de seguridad ciudadana, de acuerdo con el PNUD, son aqué-llas que se orientan tanto a prevenir y a controlar la violencia y el delito comoa reformar las instituciones vinculadas18. En este sentido, existen diversasiniciativas concretas y trabajos analíticos en los que distintas unidades delPNUD han aportado su visión para la formulación de estas políticas.

Desde la perspectiva de este libro, las políticas de seguridad ciudadanadeben tener carácter holístico, estar dotadas de estrategias sensibles al contex-to y a las situaciones particulares, comprender tanto las causas sociales comolas institucionales de la inseguridad y de la violencia, y combinar accionespreventivas que apunten a los factores estructurales con acciones de control ode interrupción que sean capaces de poner fin a los ciclos de violencia19.

17 PNUD LAC SURF (2005), op. cit.18 PNUD LAC SURF (2005), op. cit.19 UNDP y WHO (2005), op. cit.


INTRODUCCIÓN 19

Detrás de esta concepción subyace la necesidad de superar las dicotomíasque, frecuentemente, han caracterizado a las políticas públicas del sector: enun lado se encuentran aquellas estrategias, cuyos únicos focos son las insti-tuciones directamente asociadas al fenómeno —es decir, las fuerzas policia-les y los sistemas judiciales—, y en el otro, las acciones que sólo buscanmodificar las causas sociales de la inseguridad y que, por ende, en su afánpor modificar las condiciones estructurales, carecen de estrategias quecontemplen el corto plazo.

Esta perspectiva tiene otros aspectos clave. En primer lugar, el caráctermultidimensional de la seguridad pública requiere información actualizada,confiable robusta para efectuar los análisis que conducen a la formulaciónde políticas públicas referidas al sector. Esta información debería incluirreportes provistos por los sistemas de salud, por el sistema judicial, así comoestudios de las políticas implementadas por los diversos niveles del Estado yde las acciones comunitarias vigentes de prevención de la violencia . Sólodebates informados —en los que se lleven a cabo esfuerzos concretos paracomprender mejor las causas, la distribución, la naturaleza y el impacto dela inseguridad— pueden conducir a políticas públicas con potencial paramodificar positivamente el status quo20.

En segundo lugar, el enfoque holístico de la seguridad considera impres-cindible la integración de las medidas destinadas a reducir la violencia dentrode marcos más amplios de políticas públicas de desarrollo. En el diseño delas políticas de seguridad ciudadana debe prestarse atención a las ventajas delas acciones multisectoriales. Por ejemplo, para que un programa de preven-ción de la violencia armada tenga éxito, sería recomendable que estuvieseincluido en la estrategia nacional de seguridad y que, a la vez, tuviera víncu-los con los programas de desarrollo económico y social —estrategias de crea-ción de empleo, de reformulación de la estructura urbana, de reformaseducativas, entre otras—.

Tercero, en lo que se refiere específicamente a las fuerzas de seguridad yal sistema judicial, el PNUD promueve el siguiente enfoque:

“Rescribir leyes y reglas administrativas puede ser un necesario primerpaso, pero la cuestión central en la reforma de los sectores judicial y deseguridad es un cambio en el comportamiento, las acciones, las operacionesy en las estrategias del personal y de las instituciones de estos sectores (…).Consecuentemente, (esta reforma) es un programa de desarrollo de largoplazo (…). La reforma no puede ser medida en semanas y meses sino quetoma años y requiere de lenta y paciente atención en la medida en que

20 UNDP y WHO (2005), op. cit.



frecuentemente se necesita reconstruir la confianza de la población en lasinstituciones del sector, en sus operaciones y actividades.21

Por último, esta perspectiva postula que el control y la participación dela sociedad civil pueden ser de gran efectividad para lograr que el Estado nose convierta en fuente de la inseguridad sino en parte de la solución.

A modo de conclusión parcial, conviene destacar los atributos de laspolíticas que han sido exitosas en América Latina:

• Todas contaron con una adecuada conducción política del proceso —esdecir, una autoridad a cargo del diseño, implementación y evaluación delas medidas—.

• Los resultados positivos están asociados a políticas que han logradointegrar la prevención y el control —por un lado, se consiguió conte-ner el avance de la violencia y del delito mediante políticas de preven-ción social (abordando las causas estructurales de la criminalidad) yde prevención institucional (multiplicando los obstáculos para que secomentan delitos), pero al mismo tiempo se hizo más eficiente larespuesta a los delitos cuando éstos ya habían sido cometidos (mejorinvestigación criminal e identificación de los responsables, reducciónde la impunidad)—.

• Todas estas políticas estuvieron complementadas por iniciativas dereforma institucional del sector de la seguridad.

• Y, por último, estas políticas eran sostenibles y contaban con mecanis-mos de rendición de cuentas22.

2. La actividad del PNUD Argentina en materia de seguridad ciudadana

La participación directa de la Oficina de Argentina del PNUD en temasde seguridad ciudadana data de unos pocos años. En términos generales, elaccionar del PNUD en un país se enmarca en un Programa de Cooperaciónaprobado por las autoridades nacionales, reflejando este programa, las prio-ridades que en materia de política pública y de cooperación para el desarro-llo este país le demanda a los organismos internacionales.

El PNUD en Argentina en los últimos años, viene paulatinamentecambiando su rol y convirtiéndose en un organismo de cooperación técnica,más que en un proveedor de servicios administrativos para el desarrollo.Este giro estratégico en su contribución al país, ha sido confirmado por las

21 United Nations Development Programme (2003), op. cit., pp. 8-9.22 PNUD LAC SURF (2005), op. cit.


INTRODUCCIÓN 21

autoridades nacionales, y ha permitido desplegar un abanico de iniciativasde cooperación técnica para el desarrollo en diversas áreas de incumbenciapública, además de relanzar con cierta periodicidad, la producción de losInformes Nacionales de Desarrollo Humano23.

Ante la emergencia de la inseguridad como fenómeno de preocupaciónpública y ciudadana en la última década, el PNUD ha sido invitado por auto-ridades nacionales, provinciales y municipales a involucrarse en forma másactiva, apoyándose en la vasta experiencia que el organismo tiene en diversospaíses de la región. A partir del año 2002 entonces, el PNUD ha podido apoyaro activar una serie de iniciativas que si bien preliminares o acotadas, como untodo, representan el inicio de su aporte a la comunidad argentina.

A continuación, se precisarán algunas de estas iniciativas:

a) Mesa de Seguridad Ciudadana del Diálogo ArgentinoEl Diálogo Argentino (DA) fue una convocatoria del PresidenteDuhalde a los actores sociales y políticos en el momento más agudo dela crisis de principios de 200224. Esta convocatoria contó con el respal-do inicial de la Iglesia Católica (que ya en tiempos de De la Rúa habíaalentado este tipo de llamado) y la asistencia técnica del PNUD. Elespacio institucional que se creó, le permitió al gobierno nacionalcanalizar aportes de diversos actores de nuestra comunidad en uncontexto de gran conflicto social y político. En un principio, el gobier-no fue parte de esta propuesta multiactoral, pero una vez que la mismaprodujo algunos resultados en términos de políticas públicas y elcontexto social se fue encaminando hacia cierta normalización, dejó alDA sólo integrado por instituciones sociales y religiosas25.El DA produjo diversos documentos que inauguraron su aporte aldebate nacional. El 30 de enero se difundió el documento Bases delDiálogo, en el que se proponen medidas en los planos político, econó-mico e institucional. A partir de allí se crean las Mesas Sectorialesdentro del DA para favorecer un análisis más específico de la realidadsocial. El 28 de febrero fue entregado al Presidente el documento

23 PNUD (2002): Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina, 2002, Buenos Aires,PNUD.PNUD (2005): Informe sobre Desarrollo Humano 2005. Argentina después de la crisis. Untiempo de oportunidades, Buenos Aires, PNUD

24 La convocatoria fue realizada el 14 de enero de 2002.25 El PNUD Argentina realizó una evaluación del Diálogo Argentino durante el primer semes-

tre de 2004, con la ayuda de prestigiosos especialistas argentinos y extranjeros, que ofrecióevidencia muy interesante acerca de su funcionamiento.



denominado Construir la transición, que resume los acuerdos logra-dos en el marco de las Mesas Sectoriales en términos de propuestas depolítica pública, y define las etapas para su implementación.Un poco más tardíamente, en julio de 2003 y cuando el DA ya esta-ba sólo integrado por actores sociales y religiosos, se crea la Mesasectorial de Seguridad Ciudadana (MSC), presidida por Ricardo GilLavedra, dada la creciente relevancia que la temática iba logrando enla consideración pública26. La Mesa preparó inmediatamente unDocumento Base y dividió su trabajo en cinco Submesas: Conduccióny controles políticos de la seguridad; Participación Ciudadana;Formación en Seguridad; Prevención de la violencia; y SeguridadRegional. Las principales propuestas que rápidamente encontraron cauce en losorganismos públicos fueron: mejoramiento de la actuación interjuris-diccional, en especial en el Gran Buenos Aires, a partir de la firma deun Convenio Interjurisdiccional de Seguridad Metropolitana, firma-do el 22 de enero de 2004 a instancias de la MSC entre los gobiernosNacional, de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de BuenosAires; la ampliación de espacios de participación ciudadana; la pues-ta en marcha de número único de emergencias, con recepción directaen el máximo nivel ministerial (*911); y el fortalecimiento de lasDirección Nacional de Inteligencia Criminal.Con el apoyo del PNUD, la MSC relevó experiencias sobre participa-ción comunitaria en el país, promovió encuentros ciudadanos para ladiscusión de políticas de seguridad y apoyó la conformación y forta-lecimiento de Foros de Seguridad Ciudadana en la Provincia deBuenos Aires (San Isidro, Lomas de Zamora y San Martín).

b) Formulación de políticas de seguridad ciudadana a nivel localDada la gran experiencia regional que el PNUD tiene en materia depromoción del involucramiento de los gobiernos locales en temas deseguridad ciudadana27, la oficina de Argentina apoyó una experien-cia en el conurbano bonaerense28.

26 La información ofrecida sobre la MSC proviene de trabajos internos elaborados por JoséManuel Ugarte y Hernán Petrelli. Este último actuó como secretario de la Mesa y como coor-dinador de un proyecto PNUD de apoyo a la misma. Agradecemos a ambos su colaboración.

27 Particularmente en Colombia.28 De esta experiencia participaron especialistas locales reconocidos como Marcelo Saín y

Germán Montenegro, entre otros.


El contexto institucional era el adecuado, en la medida en que laProvincia de Buenos Aires había sancionado en octubre de 2004 laLey 13.210, que establece las bases jurídicas, orgánicas y funcionalesde la Policía Comunal en el ámbito de los distritos municipales demenos de 70.000 habitantes. Los municipios que adhirieran a la Leytendrían competencias para el diseño de políticas preventivas y estra-tégicas en la conformación de un Plan Municipal de Seguridad y parala conducción delos elementos de la Policía Provincial en el distrito.Paralelamente, la Resolución Nº 1625/04 del Ministerio de Seguridadprovincial crea la jefatura policial en cada distrito municipal delconurbano (que no hubiera adherido a la Ley 13.210), para facilitarla articulación de acciones directas con el municipio.En este marco el PNUD lanza el Proyecto de formulación, organiza-ción y preparación para la implementación de una política de seguri-dad preventiva a nivel local, y encuentra eco para su desarrollo en losmunicipios de San Isidro, Morón y Florencio Varela. Los componen-tes de este proyecto de fortalecimiento de la capacidad local de invo-lucramiento en temas de seguridad fueron:• El desarrollo de un diagnóstico local y de un diagnóstico de mate-

ria de violencia y conflictividad social.• El desarrollo de un sistema de recolección, procesamiento y análi-

sis de información sobre incidentes.• El diseño y puesta en marcha de un Observatorio sobre Violencia y

Seguridad Pública.• El diseño de un organismo municipal de planificación y coordina-

ción de labores preventivas.• El asesoramiento sobre intervenciones focalizadas en áreas vulnera-

bles.• Capacitación a actores públicos y de la sociedad civil.El proyecto pudo fortalecer instituciones públicas locales, así comofavorecer la discusión de los temas de seguridad en el marco de foroscon participación de la sociedad civil. Los distintos avances delproyecto fueron discutidos en las distintas instancias que cada uno delos municipios tiene para facilitar la participación social.

c) Proyecto con el Consejo Federal de Seguridad InteriorEl PNUD ha mostrado interés en fortalecer los organismos federalesde coordinación interjurisdiccional, para facilitar la coherenciaestructural del sistema de políticas públicas en todo el país. Uno delos ámbitos adecuados para poder efectivizar este apoyo fue elConsejo Federal de Seguridad Interior.

INTRODUCCIÓN 23


Junto a esta institución, y con el respaldo de la Secretaría de SeguridadInterior de la Nación, el PNUD lleva a cabo un Proyecto (ARG/06/013)cuyo objetivo central es el de proveer estándares para la formaciónpolicial y para la presupuestación en materia de seguridad pública.Al ser la Argentina un país federal donde las provincias gozan deautonomía para implementar políticas de seguridad, entre otras, unade las formas de establecer coherencia y coordinación interjurisdicio-nal para el desarrollo de las políticas, es desarrollar parámetros degestión aprobados por el Consejo Federal que sirvan de referenciapara cada uno de los gobiernos provinciales.Dos de las materias en donde hay una gran dispersión de prácticasentre las provincias es la formación policial y las modalidades depreparación e ejecución del presupuesto. El proyecto proporcionaráestándares para ambos casos que propondrá para su aprobación alConsejo Federal. Las provincias tendrán opción para adherir o no aestos estándares, pero su formulación estudiada y consensuada y suremisión al Consejo Federal, facilitará la adhesión y por lo tanto laposterior homogeneización de las prácticas en todo el país.

d) Campaña de Fútbol en PazDurante el primer semestre de 2006 se desarrolló junto a laSubsecretaría de Seguridad en Espectáculos Futbolísticos del Minis-terio del Interior, una campaña audiovisual y gráfica de No Discri-minación y de Promoción de la No Violencia en el Fútbol, que contócon el respaldo de diversos medios de comunicación, de organizacio-nes de la sociedad civil ligadas a la lucha contra violencia en el fútboly de la Asociación del Fútbol Argentino (AFA).

3. Organización del Libro

El presente libro agrupa contribuciones que abordan diferentes dimen-siones alrededor de la seguridad ciudadana. Los especialistas invitados, y enfunción de su experiencia académica o institucional, ensayan descripciones,interpretaciones y explicaciones sobre aspectos culturales, sociológicos,institucionales y pedagógicos de nuestra inseguridad.

En este sentido, se intenta a través de este conjunto de contribuciones,realizar un aporte a un debate multidimensional, que rompa con las expli-caciones reduccionistas tanto economicistas como meramente policíacas.

Los primeras dos contribuciones realizan una caracterización del estadode la inseguridad en América latina y Argentina, apelando a estadísticas



objetivas y subjetivas disponibles, y aportan elementos para un abordajeintegrado del problema.

El artículo de Alejandro Álvarez y Gloria Manzotti actualiza la informa-ción sobre el crecimiento de los hechos delictivos en América Latina, esta-bleciendo comparaciones estadísticas entre los diferentes países. En unasegunda parte, presenta el enfoque integral de abordaje de los problemasseguridad que ofrece el PNUD en América Latina y que está aplicando endiversos países como Colombia, Brasil, República Dominicana, Ecuador yEl Salvador, entre otros.

El trabajo de Marcelo Saín “Situación de la seguridad pública en laArgentina. Análisis de Coyuntura y Prospectiva”, presenta evidencia empí-rica del crecimiento reciente en la Argentina tanto de la delincuencia comode la criminalidad organizada. Luego se hace un repaso de las condicionessociales del delito: a la profundización de la pobreza durante la década de1990 se sumaron factores como la creciente heterogeneidad de la pobrezaurbana y el surgimiento de “guetos de ricos” en los countries del GranBuenos Aires. Sin embargo, el artículo sostiene que no se puede estableceruna causalidad directa entre la pobreza y la delincuencia y, por ende, propo-ne observar las deficiencias institucionales que pesan sobre el sistema deseguridad pública y de justicia penal. En efecto, determinadas agencias osectores estatales —especialmente, policiales—, por omisión, por complici-dad o por participación directa en su desenvolvimiento han favorecido signi-ficativamente la expansión de la criminalidad organizada. La segundasección del trabajo describe profundamente el sistema institucional de segu-ridad pública en la Argentina para luego dar paso a un tercer apartado queanaliza su desempeño. En este sentido, el sistema de seguridad pública se hacaracterizado por: a) el desgobierno político sobre los asuntos de la seguri-dad pública y policiales; b) el autogobierno policial de la seguridad públicay del sistema policial mismo; c) la deficiencia de la justicia penal en la perse-cución penal de los delitos conocidos y en la administración de la ejecuciónpenal; y d) la exclusión comunitaria de los asuntos de la seguridad pública.En la cuarta sección, el artículo presenta su perspectiva institucionalista,centrada en la postulación de un proceso de reforma y modernización de lasáreas claves del sistema de seguridad pública.

El libro prosigue con aportes provenientes de investigadores cualitati-vos que bucean en las motivaciones subjetivas alrededor de la criminalidad.Gabriel Kessler, en su “Inseguridad Subjetiva: nuevo campo de investiga-ción y de políticas públicas”, incursiona en algo novedoso en los paísescentrales y poco desarrollado en América Latina, la inseguridad subjetivao el miedo al crimen (fear of crime), considerándola como un problemaautónomo respecto de la seguridad objetiva o tasas de delito “reales”. Aquí

INTRODUCCIÓN 25


reside el interés central del tema ya que las consecuencias políticas delmiedo al crimen son preocupantes: el creciente consenso hacia políticaspenales más punitivas en las últimas décadas en un gran número de paísesestá vinculado, entre otros factores, al aumento del temor en la sociedad.Luego, el artículo revisa la literatura clásica y reciente sobre el miedo, altiempo que sitúa el miedo al crimen en la Historia y señala las dificultadesteórico-metodológicas de la sociología para estudiar el miedo y conceptua-lizarlo. Los análisis bibliográficos se complementan con una investigacióndel autor en barrios del conurbano bonaerense en la cual se reconoce ellugar del miedo en la regulación de la vida local. En efecto, el miedo pare-ce ocupar el lugar vacante que antes había ocupado la organización fabrilcomo principio regulador: ésta marcaba sus rutinas diarias, los horarios delos hogares, determinaba períodos especiales, y mantenía en vilo a la comu-nidad cuando acontecía algún conflicto.

Alejandro Isla e Inés Mancini (“Bajo Sospecha: orden y seguridad ensectores populares de Buenos Aires”) realizan un trabajo etnográfico enuna villa de emergencia de la Ciudad de Buenos Aires, y analizan, desde lasvoces de sectores populares, la violencia, el imaginario del delito y lasrepresentaciones sobre la policía. En una elaboración que surge de lasentrevistas presentadas, los autores señalan entre otros, los siguientespuntos: las instituciones de control social son percibidas en la villa comoproductoras de delitos; existen vínculos frecuentes entre la policía y activi-dades delictivas en la villa, muchas de ellas relacionadas con la venta dedrogas; abundan ejemplos de la arbitrariedad policial que refieren a losmalos tratos, a golpes a los detenidos e incluso a muertes; la desconfianzaen las instituciones no es exclusiva de aquellas que son externas sino quetambién afecta a las internas: el comedor, los centros de salud (“salitas”)e incluso el hospital más cercano; el rasgo más saliente de las percepcio-nes de las violencias en la villa —el robo con armas, el hurto y las lesio-nes en peleas— es que las mismas no son conceptualizadas como algo exte-rior a usos y costumbres sino que son naturalizadas. el artículo concluyeseñalando que la ideología “seguritaria” plantea una polémica estéril entre“garantistas” y “duros” que se traslada automáticamente al debate delpapel que debe jugar la policía: entre “prevención” y “represión”. En elEstado de Derecho, en cambio, la seguridad debe buscarse en el equilibrioentre prevención y represión.

Las contribuciones que siguen en el libro abordan áreas específicas.Damián Fernández Pedemonte (“Editar la violencia. Dimensión ideológicade las noticias sobre inseguridad”), busca describir dos estrategias actualesde edición de noticias sobre inseguridad, identificadas en una muestra dediarios argentinos: los casos conmocionantes y las olas de violencia. Se



analizan, luego, las implicancias ideológicas de estas rutinas de producciónde actualidad. Los casos pueden lograr una drástica renovación de la agen-da pública y conseguir que afloren cuestiones estructurales soterradas, queel tratamiento sucesivo de los medios tematiza o vuelve a enterrar. Las olaspueden contribuir a crear un clima de opinión pública y a orientar el deba-te en una dirección o en otra, de acuerdo con el uso que se haga de la infor-mación y de las opiniones cualificadas. Las implicancias ideológicas de estasestrategias se analizan con ocasión de una ola de violencia y del caso de lairrupción en 2004 de la figura de Juan Carlos Blumberg como portavoz delos reclamos de la opinión pública sobre inseguridad.

El artículo de Gustavo Palmieri, Marcela Perelman y Emilio GarcíaMéndez, “Incidencia de los organismos de derechos humanos en la agendade seguridad en Argentina. El caso de los estándares del accionar estatal enel marco de manifestaciones públicas”, se divide en dos ejes centrales: enprimer lugar presenta una descripción sobre las características y las trans-formaciones recientes de la intervención pública del Centro de EstudiosLegales y Sociales (CELS); y en segundo término, hace un recuento de lasacciones del mismo en pos de incidir en la formulación de los estándares delaccionar estatal en el marco de manifestaciones públicas. Uno de los focosde las acciones de denuncia de violaciones de los derechos humanos (desdela época de la dictadura) ha sido las instituciones policiales: el CELS intentarevertir la impunidad con la que en general se enfrentan los casos de tortu-ras, detenciones arbitrarias y homicidios. Al tiempo que se denuncian patro-nes de violaciones de derechos humanos, se impulsan investigaciones yreformas para establecer adecuados mecanismos institucionales de controlpara asegurar sistemas policiales y de seguridad más eficaces y respetuososde los derechos humanos.

La formación policial es abordada en dos trabajos. El artículo de SabinaFrederic y Marcelo Saín (“Profesionalización y reforma policial: concepcio-nes sobre las prácticas de la Policía de la Provincia de Buenos Aires”) confir-ma que la Policía Bonaerense es la fuerza de seguridad más grande del país—con casi 46 mil miembros— y ha sido la fuerza policial más observada ycuestionada. Los innumerables intentos de reformarla condensan lasconcepciones predominantes sobre la profesión policial, hasta erigirse enpunto de referencia e incluso paradigma de las transformaciones necesariasde la fuerza en el resto del país. El análisis del problema policial en el marcode las reformas ha estado centrado en iniciativas referidas a: la depuracióninstitucional mediante las denominadas “purgas policiales”; la formulacióny el desarrollo de nuevas modalidades de capacitación policial de base; laampliación de la participación comunitaria en los asuntos de la seguridadpública tradicionalmente gestionados por la policía; y las reformas legales

INTRODUCCIÓN 27


del marco normativo de la institución policial. Cada una de estas herramien-tas supone una ley, de la que deriva un conjunto de dispositivos que procu-ran que la norma se convierta en acto. Pero, al mismo tiempo, como el artí-culo pone de relieve, cada uno de ellos entreteje una mirada sobre la policía.A lo largo del trabajo se intenta objetivar las representaciones sobre la poli-cía tomando como ejemplo la reforma policial instrumentada en laProvincia de Buenos Aires y llevada adelante por el Ministro Arslanian, asícomo las investigaciones académicas sobre las policías del mundo. Lostérminos de la visión aplicada en la reforma bonaerense señalan la necesi-dad de profesionalizar la policía introduciendo en ella valores socialesausentes en una institución supuestamente cerrada, corporativa y custodiade principios de corte militar. La renovación propiciada por esta concepcióntiene en la formación educativa, en el control interno y en la relación fluidacon la comunidad los pilares de la denominada modernización policial. Sinembargo, existen según los autores dos problemas asociados a esta concep-ción, los cuales derivan en parte de la ausencia de estudios empíricos sobreel mundo policial ordinario y práctico. El primero es que la reforma sesustenta en una representación normativa general sobre lo que debe ser lapolicía que procura imponer sobre el mundo práctico la lógica de esa repre-sentación. El segundo problema es cuánto se puede trasladar la idea delaislamiento y encapsulamiento moral de la policía, detectado en las policíasdonde se ha aplicado el modelo profesional racionalista, a una policíaaparentemente desprofesionalizada. La pregunta que se plantea, entonces,es cuáles son las condiciones actuales de la profesionalización policial,cómo, por ejemplo, la desigualdad social y la transformación del mundocriminal encarnan en la práctica policial cotidiana.

Gregorio Kaminsky y Diego Galeano (“Hacer Saber: la entrada de laseguridad ciudadana en la formación universitaria argentina”) presentanuna introducción a la problemática de la formación académica en seguridadciudadana en la Argentina, para lo cual realizan un breve recorrido a travésde los cambios producidos en los últimos años en materia de producción deldenominado “conocimiento experto” en seguridad, y de los nuevos circui-tos de circulación de saberes académicos. El inmenso descrédito social de lasinstituciones policiales argentinas puso en cuestión la legitimidad de susdispositivos de formación y capacitación. Sin embargo, las universidadespúblicas —que tradicionalmente habían denegado la cuestión de la seguri-dad ciudadana— no contaban con una trayectoria que les permitiera ocuparel lugar de vacancia dejado por la corrosión de la educación policial tradi-cional. Esta tendencia según los autores, ha comenzado a revertirse en añosrecientes: no sólo la universidad se involucró en la temática sino que aque-lla se integró en una compleja trama formada por agencias estatales de



gobierno, comisiones especiales de las cámaras legislativas, ONGs, organis-mos internacionales de financiamiento, instituciones privadas —comofundaciones y centros de investigación—, y grupos de trabajo. De esta plura-lización y fragmentación de las instancias de producción de conocimientosresulta que la seguridad comienza a ser desplazada como asunto exclusivodel circuito “endopolicial”.

Finalmente, el libro aborda la temática de las armas de fuego pequeñasy livianas a través del artículo de Darío Kosovsky, “Las armas de fuego ylos dos demonios en la seguridad pública”. Este artículo parte de reconocerque en los reclamos referidos a la cuestión de la seguridad es frecuenteencontrar discursos o análisis que interpretan a la inseguridad como unasituación en la que se genera una divisoria social de aguas entre dos grupos.De un lado se posiciona a quienes se autocalifican como los ciudadanoshonestos que se consideran las víctimas de la inseguridad. En una veredaopuesta se ubica a quienes afectan la seguridad porque atacan al primergrupo en su integridad física o en sus bienes. Estas concepciones según alautor, tiñen el debate sobre las armas de fuego, diferenciando las armas enlegales e ilegales, buenas y malas, y armas para defenderse y armas paramatar, según quién las utiliza (“el buen ciudadano” o “el delincuente”). Así,“las armas de los delincuentes” parecen ser las únicas que se fabricaron paramatar y, por tanto, las que realmente deben preocupar al Estado, que debeperseguir su acceso y uso porque provocan inseguridad. El artículo proveeevidencia empírica acerca de la cantidad de armas en el país así como anali-za los usos de las mismas y establece que no siempre se reconoce suficiente-mente que las armas de fuego no sólo se utilizan para cometer delitos contralas personas y la propiedad sino también para actuar en conflictos interper-sonales no vinculados con la comisión de un hecho delictivo previo —fenó-meno novedoso y en crecimiento en el país—.

Este libro contó con valiosas colaboraciones, entre las cuales se destacala de Sabina Frederic, quien contribuyó con la identificación de algunos delos posibles aportes y con la primera edición del volumen. Tomás Bril yCaterina Colombo brindaron un significativo apoyo de edición en la últimaetapa de confección del libro. En todo momento, esta iniciativa contó con elrespaldo y la promoción de Carlos Felipe Martínez, RepresentanteResidente del PNUD y Coordinador Residente del Sistema de las NacionesUnidas en la Argentina, y de Pablo Vinocur, Coordinador de Programa delPNUD.

INTRODUCCIÓN 29


EL ESTADO DE LA SEGURIDADEN AMÉRICA LATINA

Alejandro E. ÁlvarezGloria C. Manzotti

Desde hace algunos años la seguridad ocupa un lugar de gran relevan-cia en la mayoría de los debates de América Latina. En las ciudades, en lasprimeras planas de los periódicos, así como diversas encuestas de opinión,muestran que la falta de seguridad es una de las preocupaciones principalesde los habitantes de la región, junto con el desempleo y la educación. Se haconvertido en un tema necesario de las agendas políticas de los países deAmérica Latina. En buena parte de las elecciones presidenciales celebradasrecientemente, la seguridad ha sido tema de campaña electoral. En efecto,aunque a menor velocidad que sensación de inseguridad, los índices de cier-tos crímenes violentos (tales como el homicidio) han aumentado, sobretodo, en el último decenio.

Este aumento tiene efectos negativos en el desarrollo humano y tambiénsobre la dinámica democrática. La gran importancia porcentual del gastoasociado a la violencia en relación con el PBI1 que podría traducirse en unamenor asignación de recursos a inversiones productivas o a los sectoressociales, así como la progresiva erosión de la credibilidad en las institucio-nes democráticas, dan cuenta de la relevancia del problema.

En efecto, la violencia y la inseguridad son condicionantes del desarro-llo y de las estrategias de reducción de la pobreza. Los países y las personasmás pobres son los más expuestos a los hechos de violencia (quizás con laexcepción de los secuestros). Los pobres ven la inseguridad como un obstá-culo para superar su situación de desventaja y los países pobres enfrentanmayores dificultades para resolver los problemas de violencia e inseguridadque aquellos con mejores índices de desarrollo humano. Algunos estudiosrealizados en Latinoamérica intentan mostrar el efecto negativo de la violen-cia y el delito en el crecimiento del PIB. La violencia es, en consecuencia, un

1 Cf. Cuadernos de Desarrollo Humano, PNUD El Salvador, 2005.



obstáculo para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDGs, porsus siglas en inglés). Un ejemplo son los abordajes sobre el costo de laviolencia de Guatemala, El Salvador así como el Cuaderno de Seguridad yDesarrollo Humano de Paraguay.2 La prevención de la violencia y la refor-ma del sector de seguridad constituyen un factor clave de la lucha contra lapobreza y la promoción del desarrollo humano.

La violencia y la inseguridad son, además, un obstáculo para la consoli-dación de la gobernabilidad democrática en la región. Las dificultades delsector de seguridad para reducir los niveles del delito han incentivado la adop-ción de políticas o prácticas por fuera del Estado de Derecho, como las expe-riencias de acciones de “limpieza social” que se llevan adelante en ciertasciudades. De igual forma, el desgobierno político y las dificultades del podercivil para ejercer control sobre las fuerzas de seguridad pueden generar retosfuturos para la estabilidad democrática de la región. En definitiva, se adviertela falta de prácticas institucionalizadas y culturalmente establecidas de trans-parencia y de rendición de cuentas, tradicionales en las agencias que formanparte de los sistemas de seguridad pública —como las fuerzas de seguridadlatinoamericanas— y la confianza de los ciudadanos en las instituciones.

Una primera distinción que debe mencionarse es que, a los efectos deeste documento, la noción de seguridad ciudadana se entiende como lasituación institucional y social en la cual las personas pueden ejercer y gozarplenamente sus libertades y derechos. En este contexto, la seguridad ciuda-dana comprende las acciones institucionales y sociales orientadas a resguar-dar y garantizar las libertades y los derechos de las personas a través de laprevención, conjura e investigación de los delitos, las infracciones y loshechos que vulneran el orden público3.

El PNUD considera que la seguridad ciudadana es un área de granimportancia para incrementar los niveles de desarrollo humano de lassociedades latinoamericanas4. Con el objeto de apoyar una reflexión infor-mada sobre la situación de la seguridad ciudadana en América Latina, el

2 PNUD Paraguay. Documento en edición.3 Cf., por todos, Saín, Marcelo; Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en

América Latina, FCE, 2002.4 La seguridad ciudadana (o seguridad pública) es sólo uno de los componentes del sector de

seguridad (Cf., para mayor detalle, la definición de Security System Reform de la OCDE, DACGuidelines and Reference Series, Security System Reform and Governance, 2005,http://www.oecd.org/dataoecd/8/39/31785288.pdf). Este trabajo se concentrará en la seguri-dad ciudadana aunque, cabe señalar, que un diagnóstico completo del sector requiere poneren relación los problemas y las instituciones de seguridad ciudadana con las del resto delsector de seguridad, tal como lo propone el documento PNUD, Guía para la Evaluación dela Seguridad Ciudadana en América Latina, 2005.


EL ESTADO DE LA SEGURIDAD EN AMÉRICA LATINA 33

En primer lugar, se abordará, la situación de la violencia y el delito,mediante la comparación de datos sobre ocurrencias de los delitos másimportantes. Esto permitirá contar con una aproximación cuantitativasobre la actividad criminal en el continente. También se analizará la percep-ción sobre la violencia y el delito, y sobre las respuestas del Estado. Ensegundo lugar, se evaluará las instituciones del sector y la forma en qué lospaíses del continente responden al fenómeno de la violencia y el delito.

PNUD ha desarrollado indicadores para observar la seguridad en la región,en asociación con el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia(ILSED)5. Este trabajo incluye adelantos de los principales alcances de dichoinforme6.

Para observar la situación de la seguridad ciudadana se ha elegido unametodología centrada en dos dimensiones: i) análisis de la situación de laviolencia y del delito comparada entre los países de la región7 y ii) evalua-ción institucional; es decir, una fotografía de los principales aspectos delfuncionamiento y la organización de las instituciones del sector seguridadpública.

5 El equipo de investigación del ILSED fue dirigido por Marcelo Saín, coordinado por DaríoKosovsky y compuesto por Carola Cóncaro, Alan Iud, Sidonie Porterie, Santiago Fernández,Ariel Cagnola, Nuria Becu, Hermann Ruiz Salgado. Mariano Ciafardini, Hernán Olaeta yCarina Müler asesoran al equipo de investigación; Cf www.ilsed.org

6 Los resultados del Informe son actualmente presentados en entregas en la RevistaLatinoamericana de Seguridad y Democracia. www.revistaseguridadydemocracia.orgEn este espacio se publicarán las actualizaciones periódicamente.

7 No se presentan datos de Ecuador por no encontrarse disponibles al momento de la elabo-ración del informe.

Evaluación situacional

Dimensión objetiva de la seguridad

Dimensión subjetiva de la seguridad

Evaluación institucional

Gobierno de la Seguridad

Sistema de prevención socialde la violencia y el delito

Sistema policial

Sistema de persecución penal

Sistema de seguridad privada



I. La situación de la violencia y el delito

a. La situación objetiva de la violencia y el delito

Para reflejar situación objetiva del delito se ha elegido los índices dehomicidios, porque en general, el sub-registro es menor que en otros delitos,y las denuncias por robos de automóviles. La selección de estos índices sedebe a que ofrecen una aproximación tanto a la actividad criminal “común”como a la actividad criminal organizada, ya que los robos de automotores,al requerir actividades de organización e involucrar a varias personas, sonde mayor complejidad8. Por último, estos datos han sido cruzados con elÍndice de Desarrollo Humano (IDH)9.

En cuanto a los homicidios, la tasa anual registrada por cada cien milhabitantes es:

Gráfico 1América Latina y el Caribe, países seleccionados

Tasa de homicidios dolosos cada 100.000 hab. 2003

8 Las fuentes de información utilizadas son: UNFPA (habitantes de cada país); ILSED-PNUD(tasas de homicidios por cada 100.000 habitantes); y PNUD (IDH 2002).

9 El Índice de Desarrollo Humano es un índice compuesto por: la esperanza de vida, la tasa deescolarización y el ingreso per cápita ajustado por el índice de paridad de poder de compra.

Fuente: ILSED, PNUD.



La información también se presenta en valores absolutos:

Cuadro 1América Latina y el Caribe, países seleccionados

Tasa de homicidios dolosos cada 100.000 hab. 2003

País

Chile

Perú

Uruguay

Costa Rica

Argentina

Panamá

Nicaragua

Ecuador

Paraguay

Bolivia

Rep. Dom

Brasil

México1

Honduras2

El Salvador

Guatemala

Venezuela

Colombia

Cantidad de homicidiosdolosos registrados

(absolutos)

281

1.316

197

300

2.876

338

635

1.621

973

1.521

1.649

40.666

28.330

2.155

2.172

4.237

11.342

23.523

Tasa deHomicidios

dolosos

1,85

5,13

5,90

7,46

7,77

11,83

12,52

12,82

17,70

18,11

19,69

23,86

28,65

33,58

34,60

35,80

46,93

55,87

Fuente

Ministerio del Interior.División de Seguridad Ciudadana

Instituto Nacional de Estadísticas

Ministerio del InteriorDepartamento de Datos,

Estadísticas y Análisis

Poder JudicialDepartamento de Planificación,

Sección de Estadística.Área de Estadísticas Policiales

Ministerio de Justicia, Seguridad yDerechos Humanos

Dirección Nacional de Política Criminal.

Ministerio de Gobierno y JusticiaCONADEC

Policía Nacional

Dirección Nacional de la Policía Judicial eInvestigaciones - Sección Estadística

Dirección General de Estadísticas,Encuestas y Censos

Instituto Nacional de Estadísticas

Procuraduría General de la RepúblicaDepartamento de Estadísticas

Secretaría Nacional de Seguridad Pública

Secretaría de Seguridad Pública

Observatorio de la Violencia

Policía Nacional Civil

Policía Nacional Civil

Ministerio del Interior y Justicia

Policía Nacional de ColombiaRevista de Criminalidad

Nota: 1 Contempla homicidios dolosos y culposos. Por esta razón no está incluido en el gráfico.2 Datos correspondientes a 2004. Por esta razón no se incluyen en el gráfico.




Como puede observarse, los países del triángulo norte deCentroamérica (Honduras, Guatemala y El Salvador), junto con Colombiay Venezuela se encuentran entre los más violentos de la región y entre losmás violentos del mundo, ya que según datos de la Organización Mundialde la Salud (OMS), Latinoamérica es la región más violenta. En el otroextremo se encuentran Chile, Perú, Uruguay y Costa Rica. Sin embargo,estos datos no permiten observar las diferencias al interior de cada país.Por ejemplo, en Brasil, cuyo índice es similar al promedio de Latinoamé-rica, hay regiones o Estados con un alto índice de homicidios como elEstado de Espirito Santo (57 por cada 100 mil Habs.), mientras que otrasregiones registran índices muy por debajo del promedio, como SantaCatarina (9.7 por cada 100 mil Habs.)10.

La situación del triángulo norte de Centroamérica es particularmen-te crítica porque los índices no han cesado de aumentar. Según datospreliminares de 2004, 2005 y 2006 los homicidios han aumentado en lostres países. Es interesante destacar que Nicaragua registra índices infe-riores a los de sus vecinos centroamericanos, a pesar de compartir conellos el haber sido un país traumatizado por la guerra y con fuertes simi-litudes culturales. Es posible que la explicación de tal diferencia se debaa la respuesta institucional al fenómeno de la violencia y el delito enNicaragua. Desde los años 80 la policía nicaragüense cuenta con unamejor política de acercamiento a la comunidad y una cultura cercana al‘policiamiento’ por resolución de problemas, que ha permitido prevenirla proliferación de bandas juveniles y mayor eficacia en la investigacióncriminal.

Colombia, a pesar de sus altos índices de homicidios, presenta una situa-ción inversa a la del triángulo norte de Centroamérica, ya que en los últimosaños se ha producido un importante descenso de los índices de homicidios,sobre todo porque algunos programas han sido exitosos en la reducción dela violencia y el delito. Los índices de México y Venezuela, en cambio, sonelevados y la tendencia no parece modificarse. En el caso de México, elvínculo de los homicidios con el crimen organizado parece ser la razón másplausible para explicar el fenómeno.

En el otro extremo, Chile es el único país de la región con índices compa-rables a los de Europa Occidental. Perú y Uruguay también poseen bajosíndices homicidios y según datos recientes con cierto grado de estabilidad.

10 Datos para 2003. Fonte: Ministério da Justiça do Brasil - MJ/ Secretaria Nacional deSegurança Pública-SENASP/ Secretarias Estaduais de Segurança Pública/ Departamento dePesquisa, Análise da Informação e Desenvolvimento de Pessoal em Segurança Pública -Coordenação Geral de Pesquisa/ Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.



Fuente: elaboración propia.

Como puede observarse, existiría una relación inversa entre el IDH y losíndices de homicidios. Costa Rica, Chile, Uruguay y Argentina se encuen-tran entre los países con mejores índices de desarrollo humano de la regióny, a la vez, con los menores índices de homicidio; mientras que Guatemala,Honduras o El Salvador, poseen bajos índices de desarrollo humano y altosíndices de homicidios. Asimismo, Brasil, República Dominicana, Paraguayy Panamá, se encuentran en una situación intermedia.

Las razones que explican los índices de homicidios de cada país sondiversas y responden a razones históricas, sociales e incluso culturales. Porlo tanto, no es posible concluir que el nivel de desarrollo humano puedeexplicar por sí sólo el índice de homicidios. No obstante, en la medida queel IDH refleja un conjunto de situaciones que incide en la capacidad de elec-

El cruce de los índices de homicidios con los Índices de DesarrolloHumano (IDH) por país, permite elaborar algunas conclusiones adicionales.En el siguiente gráfico se muestra el cruce entre el IDH de los países deAmérica Latina de 2002 y los índices de homicidio:

Gráfico 2Países en función al IDH (2002) y tasa de homicidios dolosos

cada 100.000 hab. (2003)


ción de modelos de vida, es probable que los países con menores índices dedesarrollo humano puedan ser más vulnerables a situaciones de violenciaextrema (como el homicidio).

Los comportamientos violentos también son influenciados por lasmodalidades crecientes de ciertos tipos de urbanización, de socialización, dela disponibilidad de armas de fuego y de otros elementos no incorporadosen el IDH. A pesar de ello, es posible avanzar dos ideas: i) una mejora en lasáreas que integran el concepto de desarrollo humano podría estar acompa-ñada por una mejora en los niveles de violencia y; ii) es probable que, en lamedida que el IDH refleje la eficacia de las políticas sociales, es posible supo-ner que la capacidad institucional de responder a la violencia y el delito sea,en consecuencia, menor.

Este ejercicio permite entender el vínculo entre el IDH y el índice dehomicidio, ya que los componentes del IDH nos acercan a una apreciaciónacerca de las condiciones de vida de un país, y el índice de homicidios puedeinterpretarse como una aproximación a las amenazas al desarrollo humano.

Asimismo, es importante señalar que los delitos relacionados con elcrimen organizado son cada día más complejos, e incluso capaces de alterarla institucionalidad de los estados. Un ejemplo son los episodios ocurridosen la ciudad de Sao Paulo, Brasil, a mediados de 2006.

Una fotografía completa de la situación de la criminalidad, además demostrar los delitos interpersonales como los homicidios, debe incluir refe-rencias de la delincuencia que requiera mayor organización para ser come-tida. Esto se debe a que una política de seguridad; es decir, una políticapública que prevenga y pueda responder efectivamente a los comportamien-tos delictivos debe contemplar las diferencias entre delincuencia “común” ydelincuencia “organizada”. De hecho, la gestión directiva y operacional enlas agencias del estado encargadas de controlar tales tareas requiere el mane-jo diferenciado de la información, de las necesidades logísticas y de losrecursos, al igual que distintos tipos de entrenamiento y de uso potencial dela fuerza.

Entonces, para diseñar políticas públicas de seguridad es necesariocontar con información sobre el crimen organizado. Como aproximación,en este informe se utilizan las denuncias por robo de vehículos, ya que dichaactividad requiere cierta organización para falsificar títulos, desarmar losautomotores y venderlos por piezas e, incluso, traspasar fronteras interna-cionales.




Gráfico 3Tasa de robo de vehículos por 100 mil habitantes por país, 2003


Otro dato que puede permitir completar los datos de actividad criminalorganizada, vinculado al tráfico de drogas ilegales, son los decomisos ocapturas de sustancias prohibidas, como la cocaína. Al respecto, a continua-ción se presentan las incautaciones de cocaína por país:

Gráfico 4Incautaciones de cocaína por país, 2003

Fuente: Observatorio Interamericano sobre Drogas.



Por su parte, el robo de vehículos se presenta como un índice útil paraobservar la criminalidad organizada. Su tasa de sub-registro relativamentebaja puesto que, en casi todos los países analizados, se debe hacer unadenuncia ante la policía o la justicia para poder cobrar los seguros contrarobos11. El robo de vehículos es un delito, cuyo objetivo puede relacionarsecon modalidades criminales más complejas en el sentido el robo de autospuede utilizarse como medio de obtención de recursos para otras finalida-des delictivas. Al igual que con las tasas de homicidios, se han cruzado lastasas de robos de vehículos con el IDH:

Gráfico 5Países en función del IDH (2002) y tasa de robo de vehículos

cada 100.000 hab. 2003

Nota: No hay información sobre Chile en esta sección del informe.


11 Cabe mencionar la dificultad del índice tomado dado que existen países en los que no sepresenta tal actividad como modus operando delictivo recurrente y sostenido.



En valores absolutos los datos son los siguientes:

País Tasa de Robo de Vehículos IDH 2002cada 100.000 hab.

Guatemala 79,69 0,649

Nicaragua 4,25 0,667

Honduras 36,34 0,672

Bolivia 58,48 0,681

El Salvador 25,34 0,720

Paraguay 48,19 0,751

Perú 33,98 0,752

Colombia 65,44 0,773

Venezuela 170,19 0,778

Panamá 6,09 0,791

Uruguay 134,07 0,833

Costa Rica 126,24 0,834

Argentina 126,6 0,853

Puede observarse, que estos datos se relacionan de forma inversa con elIDH, a diferencia de los homicidios. En efecto, mientras en los homicidios lamayor tasa correspondía a los países con menores IDH, en los robos de vehícu-los los índices más altos se presentan en los países con mejor nivel de desarro-llo humano. Argentina, Costa Rica y Uruguay presentan, en este caso, losmayores índices de robos de vehículos por cada cien mil habitantes.

De acuerdo con estos datos, pareciera entonces que a mayor nivel dedesarrollo humano, la actividad criminal tiende a mutar y a tornarse máscompleja y organizada.

b. Situación subjetiva de la seguridad

Para tener un panorama completo de la situación de seguridad, no sonsuficientes los datos objetivos sobre violencia y delito. También deben cono-cerse las percepciones de las personas al respecto, así como el grado deconfianza en las instituciones del sector de seguridad y en sus responsables.La percepción de los ciudadanos es un dato de gran relevancia al momentode diseñar políticas públicas. En efecto, es posible que, en un país determi-nado, la situación de la violencia y el delito se mantenga estable mientras lapercepción de población sobre el fenómeno se deteriore, por lo que debencontemplarse acciones concretas en cualquier diseño de política pública deseguridad.



A continuación se presentan los resultados de una encuesta de opinión,realizada en mayo de 2005, sobre la confianza de la población en la policíade sus países.

Gráfico 6Porcentaje de individuos que confían en la policía por país, 2005

Fuente: Barómetro Iberoamericano.

Para realizar la selección de la muestra por países se tomó como referen-cia a las instituciones policiales con jurisdicción nacional12.

Del gráfico se desprende que la confianza de los latinoamericanos en suspolicías es baja. Salvo en Chile —donde más de 60% de la población confíaen la fuerza policial—, en los demás países más de la mitad de la poblacióndesconfía de la policía. El caso extremo se observa en Paraguay: nueve decada diez ciudadanos no confía en su policía.

La urgencia proviene del hecho de que las sociedades modernas son alta-mente dependientes de la función policial. Las fuerzas policiales son las

12 En países federales como Argentina, Brasil, México y Venezuela también hay policías esta-duales o provinciales.



encargadas de mantener el orden público y del control de comportamientosviolentos. No obstante, las fuerzas policiales prácticamente no han sidoobjeto de procesos de reforma y continúan ejerciendo la función de formareactiva, sin capacidad para brindar las respuestas que requieren los tiem-pos actuales. A lo sumo, las fuerzas policiales han experimentado cambiosligados al proceso de reclutamiento y formación y, a veces, la modernizacióndel equipamiento, incluyendo los sistemas de información.

Como se aprecia en el gráfico, no sólo la policía sufre de falta deconfianza de la población. Los poderes ejecutivos de la región —representa-dos por los presidentes en la encuesta— también son objeto de malas califi-caciones ante la pregunta sobre cómo manejan los asuntos de seguridad. Acontinuación se presentan los resultados de la encuesta de opinión sobre eldesempeño de los presidentes en temas de seguridad.

Gráfico 7Porcentaje de opinión positiva (muy buena o buena)

sobre la actuación presidencial en materia de seguridad, 2005

Fuente: Barómetro Iberoamericano.



En la mayoría de los países, la opinión buena o muy buena sobre laactuación presidencial en materia de seguridad es menor a 30%. Aún en elcaso de presidentes con altos índices de apoyo popular, la opinión sobre elmanejo de los asuntos de seguridad es desfavorable.

La insatisfacción con respecto al desempeño del Poder Ejecutivo es, dealguna manera, consecuencia de la falta de liderazgo civil en la región enmateria de políticas públicas para el sector. La población no percibe que lospoderes ejecutivos den respuesta a sus problemas de seguridad. Esto setraduce en un aumento del descrédito de las autoridades públicas para resol-ver los problemas de inseguridad y la generación de un ambiente más propi-cio para respuestas demagógicas que prometen acabar con la delincuenciaen poco tiempo o planes de tolerancia cero o mano dura.

II. El estado de las instituciones de seguridad pública

Los datos sobre la situación de la violencia y el delito por si solos, nopermiten contar un panorama detallado sobre cómo un Estado nacional olocal puede elaborar políticas efectivas de prevención y control de la insegu-ridad. Para ello también es necesario conocer el estado de las institucionesque conforman el sector de seguridad, puesto que cualquier política públicadebe considerar las posibilidades reales de que las instituciones vigentespuedan implementar dichas políticas e identificar las necesidades de refor-ma o modernización del sector.

Para comprender la dimensión de las instituciones del sector, se ha utili-zado la Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en AméricaLatina elaborada por el PNUD13. Según dicha Guía, una revisión completade instituciones debería incluir los siguientes aspectos:

13 PNUD (2005), Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina.Marcelo Saín fue consultor principal para la elaboración de este texto. La Guía describe cadauno de los ámbitos que deben ser evaluados y sugiere metodologías para su observación.



Contexto normativo e institucional del

sistema de seguridad pública

Gobierno de la seguridad

Sistema de prevención social de la violen-

cia y el delito

Sistema policial

Sistema de persecución penal

Participación comunitaria

Sistema de seguridad privada

Bases normativas generales

Contexto institucional general

Gobierno administrativo

Legislatura

Gobierno local

Prevención situacional

Fomento de la convivencia comunitaria

Reducción de factores de riesgo y de situaciones

de violencia

Mecanismos de resolución pacíficas de conflictos

Modalidades de vigilancia preventiva

Intervención en zonas vulnerables de alto riesgo

Estructura del mando policial

Estructura del personal policial

Sistema policial de seguridad preventiva

Sistema policial de seguridad compleja

Régimen de profesión policial

Sistema de control policial

Asignación presupuestaria y recursos disponibles

Equipos técnicos y policiales disponibles

Desempeño de la investigación y resultados

procesales

Control externo e interno

Coordinación interinstitucional

Foros y juntas de participación comunitaria

Defensoría de la seguridad pública

Movimientos sociales y grupos de interés

Opinión pública

Entidades y empresas de seguridad privada

Agencia estatales de control de la seguridad

privada

Interacción con el sistema policial


En este documento —a diferencia del informe PNUD— sólo se muestrainformación de América del Sur sobre las dos primeras dimensiones: marconormativo de la seguridad ciudadana y gobierno de la seguridad.

a. Marco normativo de la seguridad ciudadana

Para que las instituciones del sistema de seguridad ciudadana tengancapacidad para dar respuesta a la inseguridad, es imprescindible conocer lasnormas que regulan el sector, su jerarquía, su completitud y también su cali-dad democrática.

En primer lugar, es fundamental saber si existe —o no— en elpaís/estado/provincia una ley marco que regule el sistema de seguridadciudadana. Un sistema de seguridad ciudadana estará mejor integrado ytendrá mayores probabilidades de funcionar correctamente, si cuenta conun marco normativo que defina las funciones de cada instancia de gobier-no; es decir, los roles del Presidente, del Ministerio del Interior, de laPolicía, del Parlamento, así como la participación ciudadana y el rol de losmunicipios.

En algunos casos, no existe ley marco especial para regular el sistemade seguridad ciudadana. En tales casos es importante saber si existe algunaley que regule la seguridad y otros sistemas (como defensa o como la orgá-nica policial), o si la regulación del sistema de seguridad se basa en decre-tos o normas administrativas dictadas por el Poder Ejecutivo. Este segun-do indicador, se utiliza para medir la calidad del marco normativo de laseguridad.

Como tercer indicador, se emplea la existencia y amplitud de los siste-mas de control, tanto externos como internos, del sistema de seguridad:control parlamentario, controles administrativos por parte del área ejecu-tiva encargada, controles comunitarios y control interno previsto en lamisma norma regulatoria. La calidad democrática de un marco normativoestá ligada a la claridad que la norma regulatoria otorga a los sistemas decontrol.

Por último, es preciso saber si el sistema de seguridad ciudadana estáclaramente separado, conceptual y orgánicamente, del sistema de defensanacional e inteligencia de Estado. Esto es particularmente importante nosólo por razones históricas sino también porque es un paso necesario y desuma importancia para la profesionalización tanto del sector militar comodel policial.

Conforme a estos criterios, es posible sintetizar la información de lasiguiente forma:




ARGENTINA SI LEY MEDIO FUERTE

BOLIVIA SI LEY MEDIO DEBIL

BRASIL NO ACTO ADM. DEL PE NO PREVISTO NO PREVISTO

CHILE NO LEY MEDIO NO PREVISTO

COLOMBIA NO ACTO ADM. DEL PE MEDIO DEBIL

ECUADOR NO LEY NO PREVISTO NO PREVISTO

MÉXICO SI ACTO ADM. DEL PE MEDIO FUERTE

PARAGUAY NO LEY NO PREVISTO FUERTE

PERÚ SI LEY MEDIO DEBIL

URUGUAY SI LEY DÉBIL NO PREVISTO

VENEZUELA SI ACTO ADM. DEL PE DÉBIL NO PREVISTO

A partir de esta información puede señalarse que el marco normativo regu-latorio de la seguridad ciudadana de los países de América Latina sujetos aestudio, muestra serias debilidades. En primer lugar, sólo la mitad de los paísesposee normas que establecen las competencias y funciones de cada institucióndel sector. En segundo lugar, las normas que regulan total o parcialmente elsector no siempre tienen la jerarquía de ley. A veces las normas son implemen-tadas mediante decretos del Poder Ejecutivo, como en el caso de México.

En tercer lugar, es clara la falta de tradiciones de control sobre el sistemade seguridad ciudadana. En ninguno de los países observados el marco regula-torio prevé un adecuado control adecuado del sistema que incluya los cuatrocontroles mencionados previamente. Un marco regulatorio se considera mediocuando algunos de los cuatro controles son prescritos en las normas o cuando,a pesar de la presencia de alguna forma de control ésta es escasamente regula-da. El control es clasificado como no previsto cuando el marco del sistema deseguridad no establece ninguno de los sistemas de control considerados.

Por último, es de gran relevancia saber si el marco normativo distingueclaramente entre el sistema de seguridad ciudadana y el de defensa nacional. Laausencia de previsión legal permitiría que fuerzas de defensa fuesen desplega-das para tareas de seguridad interna —con el riesgo que esto implica, debido aque su formación y el equipamiento resultan inadecuados para hacer frente aestas tareas—. Sólo en Argentina, Paraguay y México se advierte una separa-ción fuerte entre estas dos áreas del sistema de seguridad, mientras que Chile,Brasil, Ecuador, Uruguay y Venezuela no tienen normas que separen explícita-mente los sectores defensa y seguridad ciudadana.

Diferenciación entredefensa nacional y

seguridad ciudadanaprevisto en el

estatuto normativo

Grado deinstitucionalización y

alcance de los dispositivosde control institucionalprevistos en el estatuto

normativo

Tipo de normapredominante en el estatuto

normativo

Existenciade una

ley marco

País

Calidad democrática del estatuto normativo del sistema de seguridad pública


b. El gobierno de la seguridad ciudadana

El gobierno de la seguridad ciudadana comprende las capacidades reales deun gobierno nacional o estatal/provincial para diseñar, implementar y evaluarpolíticas integrales de seguridad ciudadana. La presencia, o ausencia, de capa-cidades institucionales para gobernar el sistema de seguridad ciudadana sevincula directamente con las posibilidades reales que ese país o estado/provin-cia tendrá para controlar y revertir el fenómeno de la violencia y del delito.

La seguridad en América Latina ha sufrido un histórico desgobierno. Laseguridad ciudadana es una de las áreas de política pública que ha carecido deplanificación estratégica de la atención de los sectores políticos. El área ha sidohistóricamente encargada a las fuerzas policiales. Los gobiernos han delegadoen la policía sus responsabilidades como autoridad de las políticas públicas.Esto ha provocado que las fuerzas policiales definan la intervención de las fuer-zas de seguridad según sus prioridades corporativas y su enfoque del problema.Más aún, a pesar de importantes reformas institucionales, efectuadas en laregión en distintos componentes (administración pública, justicia), son pocaslas experiencias de reforma de las fuerzas policiales. Las fuerzas de seguridadconservan, en su gran mayoría, una organización antigua e inapropiada paraafrontar el fenómeno criminal de estos tiempos.

Como consecuencia de este desgobierno histórico, y de la limitación de laspolíticas de seguridad a un tema estrictamente policial, se excluyó la participa-ción de la comunidad, de los gobiernos locales y, en general, la seguridad fuecircunscrita a técnicas de reacción ante comportamientos ilegales, sin capaci-dad de desarrollar políticas preventivas como muestran los altos índices decriminalidad de la región.

El gobierno de la seguridad es imprescindible para el diseño y la implemen-tación de una política de seguridad que tenga éxito en el control y la disminu-ción de la violencia y el delito. Con el objeto de identificar el estado del gobier-no de la seguridad en la región, se muestran algunos indicadores que permitenobservar si en los diferentes países, existen las condiciones para que un plan deseguridad pueda ser llevado adelante con éxito.

Entre los indicadores seleccionados, se encuentran los siguientes:1. Existencia y ubicación institucional dentro del Poder Ejecutivo de un

órgano, en manos de funcionarios civiles, con capacidad de gestionar laseguridad. La capacidad de gestión será alta cuando el órgano encarga-do de la seguridad tenga un alto rango dentro de la jerarquía del gobier-no (por ejemplo, Ministerio de Seguridad o equivalente); será intermediocuando la conducción de la seguridad se encuentre a cargo de una instan-cia relevante en términos jerárquicos pero dentro de una estructura concompetencias políticas adicionales (dentro del Ministerio del Interior que




también se encarga de las relaciones con el Parlamento y con otros pode-res del Estado); débil, cuando se trate de una instancia con grado menordentro de la autoridades ejecutivas; e inexistente cuando la conducciónde la seguridad se encuentre en manos de las fuerzas policiales.

2. Existencia y carácter de un área técnica de carácter civil encargada deelaborar y actualizar el cuadro de situación de la violencia y el delito(observatorios del delito, direcciones de información, etc.). Para diseñarun plan de seguridad ciudadana y medir sus avances, es imprescindiblecontar con información geo-referenciada sobre la violencia y el delito.Sin información, la actividad policial tendrá bajas o nulas probabilida-des de éxito.

3. Saber si la autoridad civil de gobierno cuenta con un órgano especial acargo de la dirección estratégica de las fuerzas de seguridad. La direc-ción estratégica alude a que la instancia civil controle las doctrinas y lospreceptos básicos de actuación, las líneas generales de aplicación de lacarrera profesional y la coordinación con las demás agencias ejecutivasque implementan políticas ligadas a la seguridad, entre otros.

4. Información sobre la existencia de asesoramiento a la autoridadejecutiva, que incluso puede funcionar como órgano de consulta ocogestión. Se trata de organismos como los consejos nacionales deseguridad, abiertos a la participación de las distintas agencias deseguridad, de otras autoridades del Poder Ejecutivo ligadas al tema deseguridad e, incluso en algunos casos, de representantes del Parla-mento o de la sociedad civil.

5. Tipo y grado de intervención de la población en los asuntos de seguri-dad. La participación será alta, cuando esté prevista en todo el territo-rio nacional, sea abierta y tenga cierto grado de continuidad; será mediacuando la participación no alcance el nivel nacional, esté intermediadao se encuentre limitada a ciertas organizaciones; Y será baja en losdemás casos.

6. Existencia y competencias de comisiones parlamentarias especializadasen temas de seguridad ciudadana, El Parlamento es una pieza clave parael control democrático de la seguridad ya que su rol es evaluar los resul-tados de los planes de seguridad diseñados e implementados por elPoder Ejecutivo. El control parlamentario será fuerte cuando exista unacomisión parlamentaria permanente en materia de seguridad quecontemple el seguimiento activo y continuo de los planes de seguridad ydel desempeño de las autoridades competentes en el gobierno de la segu-ridad pública. Será débil cuando las comisiones parlamentarias notengan carácter permanente o cuando sus facultades se limiten al segui-miento presupuestario, será inexistente en los demás casos.



Part

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Como puede observarse, el gobierno de la seguridad muestra seriasdebilidades en la región.

En primer lugar, la jerarquía institucional de las instancias de gobiernode la seguridad, por lo general, no ha sido ni fortalecida ni consolidada. Sonpocos los poderes ejecutivos que cuentan con información actualizada sobreviolencia y delito. Esto confirma que la seguridad ciudadana ha sido, porlargo tiempo, descuidada como política pública y que los esfuerzos por dise-ñar políticas para el sector se enfrentan con la debilidad sistémica de losorganismos ejecutivos responsables del área. En efecto, los ministerios delinterior o de gobierno carecen del personal civil y los conocimientos técni-cos necesarios para gestionar la seguridad ciudadana.

En segundo lugar, la conducción civil de las fuerzas policiales es muypobre, lo que genera que la operación policial esté desvinculada del resto delas actividades de prevención y control de la violencia y el delito. En aque-llos países con más de una agencia policial, la falta de una conducción civilde las fuerzas de seguridad suele contribuir a la descoordinación estratégicay operativa de tales fuerzas.

La complejidad es aún mayor para el caso de los países federales:Argentina, Brasil, México y Venezuela14, ya que. cada provincia o estado,tiene su propio sistema de gobierno de la seguridad ciudadana. El panora-ma en todos estos países es bastante irregular y varia de estado a estado. Noobstante, es probable que —dado que en nivel federal existen debilidades degobierno de la seguridad— en los gobiernos provinciales las complicaciones,en general, aumenten. Distinto es el caso de Colombia, donde los alcaldesmunicipales tienen amplias competencias que incluyen a las fuerzas policia-les. Esta circunstancia ha permitido que en Colombia exista mayor desarro-llo del gobierno de la seguridad en el ámbito municipal (en especial en lasgrandes ciudades como Bogotá y, más recientemente, Medellín).

Puede observarse también que los mecanismos de control externo de laseguridad ciudadana son particularmente débiles, tanto en lo referido a laparticipación ciudadana como al control parlamentario. En cuanto a laparticipación, las experiencias en la región son heterogéneas y, en general,poco sistemáticas. Sólo recientemente se han desarrollado programas quefavorecen la participación de organizaciones sociales ya existentes.

Con respecto al control parlamentario de la seguridad ciudadana, losresultados son mixtos. En países como Argentina, Bolivia, Brasil, Perú yVenezuela, existen comisiones parlamentarias permanentes dedicadas a laseguridad; lo que revela un ambiente institucional más propicio para el

14 Como se mencionó previamente, este documento sólo presenta información del ámbito fede-ral y no del ámbito provincial o estadual.


control parlamentario. En los demás países la situación es diferente, ya queel Parlamento no parece tener un rol significativo en las discusiones sobreseguridad ciudadana.

En síntesis, la información recogida y sistematizada muestra que laregión debe hacer serios esfuerzos para fortalecer el gobierno de la seguri-dad en los aspectos estratégico-políticos (órgano de conducción de la segu-ridad), operativos (dirección de las fuerzas de seguridad), técnicos (sistemade información) y también en aquellos relacionados al control externo delsistema de seguridad (control social y parlamentario).

En la medida en que América Latina no cuente con instituciones capa-ces de diseñar, implementar y evaluar políticas de seguridad, será difícil quela región logre reducir los actuales índices de violencia y delito. La fotogra-fía actual del estado del gobierno de la seguridad muestra, en definitiva, queesta débil capacidad de gestión de la seguridad no permite ser optimista enel futuro cercano.

III. ¿Cómo revertir la situación? Las políticas de seguridad ciudadana

En síntesis, América Latina sufre, por una parte, de altos índices decriminalidad violenta y de una creciente actividad de criminalidad organiza-da. A esto se suma una baja confianza por parte de la población en lasinstancias gubernamentales de control de seguridad ciudadana. Por otraparte, el análisis del marco normativo y del gobierno de la seguridad ciuda-dana muestra una marcada debilidad que lleva a pensar que, en las actualescircunstancias, los gobiernos de la región poseen pocos instrumentos a sualcance para controlar y revertir la situación.

Por tanto, una política exitosa de seguridad ciudadana debe tener doscomponentes fundamentales: en primer lugar, un conjunto de políticas diri-gidas a prevenir y controlar la violencia y el delito en sus distintas manifes-taciones (políticas sustantivas) y, en segundo lugar, políticas dirigidas amodernizar y reformar el sistema institucional de seguridad ciudadana (polí-ticas instrumentales).

Sobre estas dos áreas, imprescindibles para una política exitosa, puededecirse que en escasas oportunidades han trabajado de forma conjunta ysimultánea. En efecto, con relación a las políticas sustantivas, la experienciaha demostrado que no existen fórmulas mágicas, respuestas rápidas ni,menos aún, que los anuncios populistas de mano dura redunden en unareducción del delito. Las políticas de seguridad ciudadana deben ser multi-dimensionales y pluridisciplinarias. Además, deben ser ejecutadas desdedistintos niveles de responsabilidad.




Las competencias para la implementación de este conjunto de iniciativasdeben recaer sobre más de una autoridad. De hecho, las alcaldías o munici-palidades suelen tener a su cargo la mejora de los contextos urbanos, mien-tras que los ministerios del área social deben ocuparse de facilitar la inser-ción laboral de jóvenes y ejecutar políticas de inclusión social Por su parte,en la implementación de una estrategia de seguridad preventiva, la policíajunto con otras agencias de seguridad (como aduanas y migraciones, entre

La tradición latinoamericana ha creído que las políticas de seguridadson esencialmente reactivas a comportamientos delictivos, y lideradas casiexclusivamente por el sistema policial. Sin embargo, es fundamental desta-car que la mera acción policial no es suficiente para abordar problemassocialmente complejos. Más aún, el modo de intervención policial reactivoes desaconsejado para enfrentar ciertos comportamientos. Las políticas deseguridad ciudadana requieren, en consecuencia, un abordaje multidimen-sional, esto es, una aproximación desde políticas preventivas de caráctersocial y también políticas institucionales de prevención y de control de laviolencia y el delito, incluyendo las respuestas del sistema de justicia. Amodo de ejemplo, puede reseñarse los siguientes programas:

Políticas sociales de prevención

de la violencia y el delito

Políticas institucionales de

prevención y control de la

violencia y el delito

Políticas para mejorar la

respuesta del sistema de justicia

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Favorecer la inserción laboral de los jóvenes y facilitar las

condiciones para el mejor uso del tiempo libre

Fomentar el auto-cumplimiento de normas

Reducir las manifestaciones de violencia de género y contra

los niños y niñas

Neutralizar los factores de riesgo (alcohol - estupefacientes)

Mejorar los contextos urbanos

Estrategia de policiamiento en seguridad preventiva

Estrategia de policiamiento en seguridad compleja

(para ambos, identificación de problemas delictivos, diseño

de estrategias operacionales policiales, diseño e implemen-

tación de necesidades logísticas)

Estrategia para mejorar la eficiencia de la investigación

criminal

Fomentar y maximizar las alternativas al proceso penal y a

la pena

Mejorar el acceso a la justicia y fomentar el uso de sistemas

restaurativos



La reforma y modernización del sistema de seguridad ciudadana requie-re una serie de acciones que incluyen:

a) fortalecimiento del gobierno de la seguridad, esto es, un mejor encua-dramiento normativo del sistema de seguridad

b) fortalecimiento de los sistemas de información (cuadro del delito)c) mejora en la formación del personal, una mejor dirección estratégica

civil de las fuerzas policiales; yd) fortalecimiento del control parlamentario, entre otras acciones.

En cuanto a la modernización policial, la mayoría de las policías deAmérica Latina muestran serios desequilibrios en las estructuras de mando

Fortalecimiento del gobierno de la seguridad

Modernización y reforma del sistema policial

Estrategia de descentralización y fortalecimiento de losgobiernos locales en materia de seguridad

Fortalecimiento del control de la seguridad privada

Modernización de la investigación criminal y de la perse-cución penal pública

otras) son las encargadas de coordinar acciones para responder al crimenorganizado; por último la justicia debe incrementar la eficiencia de lasrespuestas al delito.

Por estas razones, una política de seguridad ciudadana que tenga posi-bilidades de éxito debe contemplar los distintos niveles de gobierno (nacio-nal, intermedio, local), así como los distintos niveles de responsabilidad delas autoridades del sector de seguridad y de las áreas sociales de gobierno.Esta complejidad en la implementación pone de manifiesto la necesidad dela conducción política y estratégica de los planes de seguridad, tarea querecae en la máxima autoridad civil del área; es decir, Ministerio del Interioro de Gobierno.

Es importante destacar que, de acuerdo con la evaluación de las institu-ciones del sistema de seguridad ciudadana de la región, los mejores progra-mas de prevención y control del delito y la violencia tendrán muchas dificul-tades para ser llevados a cabo adecuadamente en el actual estado de cosas.Las instituciones del sistema de seguridad ciudadana de América Latinadeben modernizarse para poder implementar políticas exitosas.

Estas políticas incluyen:

Políticas de reforma y moder-nización del sistema de seguri-dad ciudadana


(cúpulas policiales sobredimensionadas), deficiencias en la estructura opera-cional (excesiva centralización), serios problemas de formación policial, eincluso falencias en los mecanismos de control interno y externo de desem-peño y disciplina.

La seguridad es, además, un bien común que debe ser administrado desdelas políticas locales, cuyos buenos resultados han sido demostrados en variosmunicipios de la región. Es preciso, por ende, fomentar que los gobiernoslocales, en buena posición para identificar problemas y soluciones en mate-ria de seguridad, desarrollen capacidades para diseñar e implementar accio-nes en materia de seguridad ciudadana. A su vez, los gobiernos provin-ciales/estatales y nacionales deben desarrollar capacidades para asistir a losgobiernos locales en el desarrollo de acciones para prevenir la violencia.

En los países latinoamericanos, las empresas de seguridad privada hancrecido significativamente en los últimos tiempos. De hecho, en algunospaíses el número de agentes de seguridad privada dobla la cantidad de agen-tes policiales. Por la importancia de la tarea que estas empresas desarrollany por la necesidad de asegurar su complementariedad con la fuerza pública,es necesario: fortalecer el control de las empresas de seguridad privada y desus socios, asegurar el adecuado registro de su equipamiento y la adecuadaformación del personal.

Asimismo, la respuesta del sistema de justicia debe ser eficaz, es decirque se cumplan las penas contempladas en la ley para aquellas personas quela infrinjan. La credibilidad de los sistemas de justicia se ve afectado sobre-manera por los altos índices de impunidad de algunos de los países deAmérica Latina; en especial de aquellos delitos con cierta complejidad.Mientras los sistemas de enjuiciamiento penal han sido modernizados en laregión (reformas de los códigos procesales penales), la policía de investiga-ción, las fiscalías y demás agencias ligadas a la inteligencia y la respuesta adelitos específicos (sistema financiero, drogas, aduanas) continúan conserias debilidades para recolectar pruebas adecuadamente y llevar a caboinvestigaciones que permitan condenar a los involucrados. Por otra parte, sibien las respuestas alternativas al juicio y a las penas han sido incrementa-das en los últimos diez años, la cultura del sistema penal todavía resiste estosmecanismos que siguen relegados a sistemas residuales.

En definitiva, las políticas de seguridad ciudadana requieren un aborda-je comprehensivo, que incluya políticas sustantivas de prevención y controlde la violencia y del delito; políticas de reforma de las instituciones delsector para que puedan implementar estas políticas en el marco de la ley y,por último, un Poder Ejecutivo (en sus distintos niveles de gobierno) encondiciones de dotar de sentido común a las distintas acciones para imple-mentar una estrategia eficaz.




Aproximaciones finales

Aun cuando la información presentada es parcial, puede arribarse a dosconclusiones principales:

1. Los niveles de violencia delictiva en la región son muy altos, lo quecompromete seriamente el desarrollo humano y, eventualmente, a lagobernabilidad democrática de la región. Como ha podido observar-se, los problemas de violencia delictiva se agravan en aquellos paísescon menores IDH, mientras que, en los países con mayor desarrollohumano, el delito tiende a volverse más complejo y, por lo tanto,potencialmente de mayor impacto. Por su parte, el sistema de seguri-dad ciudadana y, especialmente, las fuerzas policiales cuentan conbaja credibilidad por parte de la población.

2. Las instituciones del sistema de seguridad en América Latina, presen-tan debilidades estructurales que demandan acciones decididas. Todoparece indicar que, salvo algunos países que han logrado mantenerlos índices de violencia y delito a niveles aceptables, las institucionesa cargo de la seguridad ciudadana requieren ser modernizadas. Eneste sentido, es necesario que las autoridades civiles desarrollen ofortalezcan sus capacidades para diseñar, implementar y evaluar polí-ticas públicas de seguridad ciudadana de carácter comprehensivo eintegral. La situación crítica de la violencia y el delito y el grado dedeterioro de las instituciones del sector llevan a pensar que las políti-cas de seguridad ciudadana para la región deben estar dirigidas tantoa prevenir la violencia y el delito como a modernizar el marco insti-tucional que implemente estas políticas.

Finalmente, es importante señalar que existen distintas corrientes teóri-cas sobre la relación o coincidencia entre marginalidad y criminalidad. Sinembargo, la mayoría coincide en que los grupos más vulnerables son los másafectados por la inseguridad. En este escenario es posible advertir que larespuesta de los poderes públicos a la pobreza y a la violencia oscila entrela criminalización de la miseria y de los barrios más vulnerables, y la politi-zación del problema. En estos extremos que el autor Wacquant15 simbolizacomo la “prisión” y la “urna” ocurren procesos de penalización de la pobre-za o bien de acercamiento de programas sociales del Estado con el objeto deobtener réditos políticos. Esta descripción analítica invita a reflexionarsobre los procesos de gobernabilidad democrática y de cómo inciden en ellos

15 Wacquant, L. (2007), Los condenados de las ciudades: gueto, periferias y Estado, BuenosAires, Siglo XXI.


el problema de la inseguridad. Es necesario que los estados, además decontar con políticas integrales de seguridad ciudadana, sean capaces de arti-cular políticas públicas sostenibles con otros ámbitos relativos al bienestarde las personas, a fin de reducir las desigualdades y de favorecer los escena-rios que brinden mejores posibilidades para el desarrollo humano.



SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA ARGENTINAANÁLISIS DE COYUNTURA Y PROSPECTIVA1

Marcelo Fabián SaínCon la colaboración de Mariana Analía Domenighini

I) La problemática criminal en la Argentina

1.1) El aumento del delito y de la violencia criminal

A lo largo de los últimos años, la violencia y el delito han aumentadosignificativamente en la Argentina. La tasa de criminalidad, esto es, la tasade hechos delictuosos registrados cada 100.000 habitantes, ha crecido desdelos años 70, aunque, a partir de los 90, dicha tasa ha aumentado hasta elpunto de superar sensiblemente los niveles alcanzados durante las décadasanteriores.

En 1990, la tasa de criminalidad fue de 1.722 hechos delictivos registra-dos en todo el país cada 100.000 habitantes, mientras que esa misma tasaen el año 2003 fue de 3.504,47 delitos cada 100.000 habitantes y en el 2004alcanzó los 3.430,29 delitos cada 100.000 habitantes. Esto significa que,durante los últimos 14 años se ha producido un aumento de la tasa dehechos delictuosos registrados equivalente a casi un 100% (ver Anexo I yII). En términos absolutos, en 2004, se registraron un total de 1.243.827hechos delictivos, de los cuales el 19,26% fueron delitos contra las personas(239.607 hechos delictivos) y el 63,75% fueron delitos contra la propiedad(792.889 hechos delictivos; ver Anexo III).

Por su lado, en las grandes ciudades argentinas, el crecimiento delictivoregistrado durante los últimos años ha estado acompañado de un significa-tivo aumento de los niveles de violencia. Durante 2003, en la Ciudad deBuenos Aires, el 37,5% de la población fue víctima de, al menos, un delito.

1 Este trabajo es una versión actualizada y revisada del informe “Situación de SeguridadPública en la Argentina. Análisis de Coyuntura y Prospectiva” elaborado y presentado porel autor al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Argentina (PNUD-Argentina) en julio de 2004.


El porcentaje de población que ha resultado víctima de algún delito contrala propiedad alcanzó un 28,4% y, dentro de este rubro, el porcentaje mayores el que correspondió a los robos con violencia, un registro de un 10%. Estees un delito de fuerte impacto social dado que se trata de hechos que impli-can el uso directo de violencia física contra las personas. En segundo térmi-no, se ubicó el robo de objeto en vehículo con un 7,2%, seguido por loshurtos personales con un 6,6%, la corrupción con un 5,8%, el robo envivienda (incluye tentativa) con un 5,6%, el robo de bicicleta con un 4,2%,el vandalismo con 4,1%, las lesiones y amenazas con un 3,6%, el robo devehículo con un 2,1%, otros delitos con un 1,9%, las ofensas sexuales conun 1,3% y el robo de moto con un 0,5%.

Asimismo, en la Provincia de Buenos Aires, los niveles delictivos hansido altísimos, pese a la caída registrada durante el año 2004. En efecto,durante ese año, se produjeron 296.977 hechos delictivos, entre los cualesse cometieron 1.006 homicidios dolosos; 795 violaciones; 91.078 robos(incluye tentativa) sin lesiones o muertes; 6.035 robos (y tentativas de robo)que terminaron en lesiones o muertes; 62.045 hurtos (incluye tentativas); y38.342 delitos contra la libertad. Excepto en los casos de violaciones y deli-tos contra la libertad, durante 2003, los registros delictivos fueron sensible-mente mayores al 2004. Por cierto, durante ese año, se cometieron 328.027hechos delictivos, entre los cuales se produjeron 1.375 homicidios dolosos;757 violaciones; 122.132 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes;9.846 robos (y tentativas de robo) que terminaron en lesiones o muertes;74.994 hurtos (incluye tentativa); y 34.689 delitos contra la libertad.

1.2) La criminalidad organizada

Ahora bien, en este contexto, no solamente se incrementó la delincuen-cia común, sino que también creció la criminalidad protagonizada por orga-nizaciones delictivas que cuentan con un amplio desarrollo logístico yoperativo, y cuya actividades ilegales apuntan a la generación de un altonivel de rendimiento económico. Las modalidades delictivas de estas asocia-ciones ilícitas poseen un importante despliegue territorial —en algunoscasos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional o regional—y su grado de complejidad organizacional, compartimentalización funcio-nal, profesionalización y coordinación operativa entre los diferentes gruposy subgrupos componentes le otorgan una relativa gravitación social. Entrelas actividades delictivas desarrolladas por estos grupos y consorcios sedestacan el tráfico y comercialización de drogas, el tráfico y venta ilegal dearmas, el robo, “doblaje” y desarme de automóviles, y venta ilegal de auto-partes, los robos calificados bajo las modalidades de asaltos cometidos por



los denominados “piratas del asfalto”, el secuestro de personas, el contra-bando y otros delitos conexos.

El tráfico y comercialización minorista de drogas ilegales —en particular,de cocaína y de marihuana— constituye la actividad ilícita más importante yde mayor rentabilidad de estos núcleos delictivos. Por cierto, durante los últi-mos años, este tráfico, distribución y consumo local se ha incrementadonotablemente, en particular, la marihuana, la cocaína y sus derivados prove-nientes de países vecinos, dando lugar a la conformación de mercados alta-mente estructurados y expandidos entre diferentes sectores sociales.

El tráfico y venta ilegal de armas no configura una actividad delictiva dealta rentabilidad pero su relevancia está dada por el hecho de que este circui-to provee la logística de armas para gran parte de la criminalidad violenta.El grueso de este mercado ilegal es provisto principalmente por el armamen-to ligero y pequeño —pistolas y revólveres— robados o ilegalmente trafica-dos desde los lugares de custodia policial o judicial de las armas secuestra-das o decomisadas judicialmente y por el reciclado de las armas declaradasen desuso por las fuerzas policiales, que no son destruidas y son ilegalmen-te colocadas en el mercado negro.

El robo y desarme de automóviles y la venta ilegal de autopartes cons-tituye una de las actividades delictivas de mayor crecimiento, complejidad yrentabilidad consolidada durante los últimos años en las grandes urbes de laArgentina, en particular, en la Provincia de Buenos Aires. Este problemadelictivo ha conllevado, además, altísimos niveles de violencia, particular-mente, en la ocasión del robo del automóvil, ya que durante 2002 y 2003ha sido una de las principales causas de los homicidios dolosos. Asimismo,ha implicado una compleja interrelación entre los diferentes grupos queparticipan del negocio, esto es, los encargados del robo del vehículo, los queregentean los “desarmaderos” en donde los vehículos robados son desarma-dos y se lleva a cabo la venta de autopartes, las denominadas “empresasrecuperadoras” de autos robados y el sistema policial. Este tipo de empren-dimientos han sido limitados recientemente a partir de la acción conjurati-va del Estado pero sigue constituyendo una problemática significativa.

Otra modalidad criminal organizada que se ha desarrollado incipiente-mente durante los últimos años, en particular, en el Gran Buenos Aires y enel resto de la Provincia de Buenos Aires son los robos calificados bajo lasmodalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas del asfal-to”, esto es, el robo de mercadería en tránsito. Es una modalidad delictivano violenta, de carácter mayoritariamente local pero que está presente endiferentes jurisdicciones provinciales, que genera una alta rentabilidadeconómica y tiene un fuerte impacto en ciertos circuitos productivos ycomerciales lícitos. Es protagonizada por bandas relativamente complejas

SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA ARGENTINA 63


encargadas del robo propiamente dicho, el almacenamiento y la distribuciónminorista a comercios encargados de su venta.

Otra modalidad delictiva novedosa que ha tenido un desenvolvimientoconsiderable, principalmente en la Provincia de Buenos Aires, ha sido elsecuestro y la privación de la libertad. En gran medida, este tipo de hechos,en particular, los secuestros extorsivos parecen haberse desarrollado duran-te 2002 y 2003 con evidente patrocinio policial y como forma de neutrali-zar ciertos intentos políticos de introducir cambios en el ámbito policial ode presionar a las autoridades gubernamentales para obtener prebendas opara neutralizar intromisiones. Esa modalidad de secuestros ha sido signifi-cativamente neutralizada pero no así los secuestros bajo la modalidad deno-minada “express” en cuyo marco la víctima es privada de la libertad por uncorto período de tiempo a cambio del pago de un rescate menor, problemá-tica que ha crecido notablemente en los últimos años.

Finalmente, tanto el contrabando de mercancías así como otros delitosde impronta marcadamente transnacional, como el tráfico ilegal de personasha tenido un notable incremento durante la dos últimas décadas al amparode la ausencia de un Estado eficiente en los controles así como de la corrup-ción pública y privada que ha signado el desempeño de las principales agen-cias estatales abocadas a la supervisión y control de estas problemáticas y alos actores sociales y compañías privadas que operan en el sector.

1.3) Las condiciones sociales e institucionales del delito

Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), laArgentina cuenta con una población de 36.260.130 personas, de las cuales17.659.072 son hombres y 18.601.058 son mujeres. El 89,3% de la pobla-ción habita en zonas urbanas mientras que el 10,7% vive en zonas rura-les.

En el segundo semestre del 2005, de acuerdo con los resultados de laEncuesta Permanente de Hogares llevada a cabo por aquel instituto, en los28 aglomerados urbanos más importantes del país, el 12,2% de la pobla-ción se encontraba por debajo de la línea de indigencia —pobreza extre-ma— y el 33,8% por debajo de la línea de pobreza. En estos mismos aglo-merados, el 45,9% de la población es económicamente activa y de ella el41,3% está empleada mientras que el 10,1% está desocupada y el 11,9% seencuentra en situación de subocupación. Además, la desocupación ysubocupación es mayor entre la población joven, masculina y pobre.

Si a esta situación se la compara con la brecha de pobreza existente acomienzos de los años 90 se puede apreciar que el actual deterioro social de



la población argentina se ha profundizado significativamente durante esadécada y a lo largo de los primeros años de la actual. Este proceso ha sidosimilar en todo el país pero en los grandes centros urbanos ha sido aún másprofundo, tal como puede apreciarse en la región metropolitana de BuenosAires, es decir, la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires.

Pero, además, la pobreza y la indigencia adquirieron nuevas formas yexpresiones. En efecto, se diversificaron y se hicieron más heterogéneas, talcomo pudo apreciarse en el Gran Buenos Aires. En el primer cordón delGran Buenos Aires —anillo urbano inmediatamente lindante con la CapitalFederal—, los segmentos pobres de la población llevan décadas habitandolos mismos lugares de residencia —hoy mucho más desmejorados y fuerte-mente pauperizados— y su aglutinamiento en ellos impidió el asentamien-to de la nueva oleada de pobres provenientes del interior de la provincia,de la Ciudad de Buenos Aires y del país durante los últimos años. Encambio, en el segundo cordón, a la población pobre tradicional se le haincorporado los nuevos pobres asentados generalmente en terrenos inapro-piados para ello. En el tercer cordón, se fueron conformando asentamien-tos compuestos por los inmigrantes internos tardíos, mucho más pobresque en los aglomerados anteriores y en situación de mayor marginalidad.Y, en el cuarto cordón, conviven grupos de pobreza y marginalidad extre-ma conformada por migrantes de los tres cordones anteriores y de la propiaCiudad de Buenos Aires.

Al mismo tiempo, en las mismas franjas espaciales ocupadas por eltercer y cuarto cordón poblacional, se han construido prolíficamente losllamados countries y barrios cerrados habitados por sectores de la clasemedia alta y clase alta que, pese a la cercanía física con los asentamientospobres de la zona, se encuentran aislados y son intencionalmente segregadosde aquellos. En la actualidad, existen unos 252 countries y 139 barrioscerrados en los que habitan unas 13.500 familias aproximadamente.

Así, a los guetos de pobres e indigentes se les suman los guetos de ricosy adinerados, todo lo cual asemeja al Gran Buenos Aires con otras ciudadesde América Latina y la distancia dramáticamente de aquella sociedad localsignada durante los años 50 y 60 por altísimos niveles de empleo e integra-ción social.

Esta compleja situación no solamente podría explicarse a partir del proce-so de transformación social iniciado desde mediados de los años 70 —profun-dizado en los 80 y ampliado en los 90— y que estuvo signado por el empo-brecimiento de vastos sectores medios y la extrema pauperización de lossectores bajos. Ello también fue una consecuencia del fracaso de un conjuntode políticas de corte asistenciales y marcadamente clientelísticas que, sin pers-pectiva productiva de ninguna índole, atenuaron tal proceso pero no lograron



revertirlo. La consecuencia de ello ha sido la configuración de una sociedadmás fragmentada, polarizada y profundamente empobrecida.

Una gran parte de la población pobre del Gran Buenos Aires comotambién de la Ciudad de Buenos Aires habita en numerosas villas de emer-gencia. Estas configuran espacios altamente marginalizados en los que, alcompás del marcado deterioro de sus condiciones de vida, los lazos socialestradicionales se han ido quebrando. La violencia y el dominio coactivo delcrimen signan la cotidianeidad de estos territorios aislados y relegados. Eltemor corriente de sus habitantes a aquella violencia que los tiene comoprincipales víctimas, la estigmatización negativa frente al resto de la socie-dad y la alta conflictividad existente en los planos individual y grupal sonmoneda corriente en ellos. A su vez, la presencia estatal en estos ámbitos esesporádica y parcial. Supone un doble juego de distribución esporádica derecursos materiales escasos y de intervenciones policiales meramente repre-sivas, regularmente abusivas y hasta conniventes y regulatorias de las acti-vidades delictivas allí desarrolladas. Los lugareños son, así, víctimas de lamarginalidad social y económica, de la violencia delictiva y, casi siempre, delaccionar policial que no discrimina al delincuente del vecino honesto y queen numerosas ocasiones alienta al delito.

Ahora bien, ¿este contexto social permite establecer un vínculo directoentre la pobreza y la delincuencia? Todo parece indicar que no.

En 2001, el 33% de la población de la provincia del Chaco poseía nece-sidades básicas insatisfechas, es decir, estaba sumida en una situación depobreza e indigencia. Ese mismo año, allí se registraron un total de 43.444hechos delictuosos alcanzando una tasa de 4.563,43 delitos cada 100.000habitantes. En Formosa, provincia en la que el 33,6% de la población pose-ía las necesidades básicas insatisfechas, se registraron 13.087 delitos y sealcanzó una tasa de 2.595,67 delitos cada 100.000 habitantes. En Salta, el31,6% de la población atravesaba por necesidades básicas insatisfechas y seregistraron 32.791 hechos delictivos, llegando a una tasa de 3.072,20hechos delictivos cada 100.000 habitantes. Por su parte, también en esemismo año, las tasas de delito en las provincias de Buenos Aires, Córdobay Santa Fe, en las que solamente el 15,8%, 13% y 14,8% de sus respectivaspoblaciones poseían por entonces las necesidades básicas insatisfechas,fueron de 2.113,80, 4.004,40 y 3.091,63 hechos cada 100.000 habitantes,respectivamente. Vale decir, en las tres primeras provincias, en las que lasnecesidades básicas insatisfechas duplicaban a las existentes en las provin-cias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, las tasas de delitos fueron entre2.500 y 4.500 hechos registrados, mientras que en las tres últimas provin-cias dichas tasas fueron entre 2.100 y 4.000 hechos delictivos, es decir, casiel mismo rango que en el de aquellas provincias con pobreza extrema. Este



ligero panorama no dice nada acerca de las causas de los delitos cometidosen estos lugares pero permite invalidar como erróneo la maliciosa ligazónestablecida entre pobreza y delito, de lo contrario en Chaco, Formosa ySalta la tasa delictiva debería haber duplicado a la existente en BuenosAires, Córdoba y Santa Fe.

Por cierto, lo que dio lugar a la conformación de situaciones de violen-cia y, en su marco, de delincuencia violenta es la desigualdad social extre-ma existente en determinados ámbitos urbanos aceleradamente desagrega-dos y deteriorados y, en cuyo contexto durante las dos últimas décadas sefueron desarrollando un abarcativo proceso de rápida marginación de granparte de la población de estos lugares. En ellos, sí se han constatado eleva-dos niveles de violencia delictiva pero que tienen a esa misma poblacióncomo la principal víctima. Desde luego, la creciente situación de margina-lidad extrema de vastos sectores pobres, fundamentalmente de jóvenesdesocupados, y la profunda y acelerada polarización social dada en deter-minados ámbitos urbanos como los existentes en el Gran Buenos Aires y enla Ciudad de Buenos Aires, pero también en el Gran Rosario y en el GranCórdoba —lugares históricamente caracterizados por la alta integraciónsocial de sus estratos bajos y medios—, ha contribuido a crear y reprodu-cir relaciones signadas por la violencia interpersonal, ya sea en el ámbitofamiliar como en el espacio barrial. Ello, en efecto, ha favorecido el aumen-to de los delitos violentos, muy particularmente en los mencionados espa-cios favelizados en los que las actividades criminales forman parte delámbito cotidiano. Pero esto no permitiría sostener que la pobreza es lacausa inmediata del aumento de determinadas modalidades delictivasviolentas claramente inscritas en la delincuencia común. Dicho aumentoparece derivar, más bien, de la ya mencionada marginalidad y desigualdadexistentes en estos contextos urbanos.

De todos modos, este conjunto de factores no está entre las principalescausas de la enorme expansión y diversificación de las actividades propiasde la criminalidad organizada que se ha observado en nuestro país y, espe-cíficamente, en el Gran Buenos Aires. El negocio del tráfico y comercializa-ción de drogas ilegales, el de los secuestros, el de los robos de mercancías entránsitos perpetrados por los denominados piratas del asfalto, el de los asal-tos a bancos o a camiones de caudales y el del robo de vehículos para suposterior desguace en los desarmaderos y la venta ilegal de autopartes cons-tituyen complejas empresas económicas ilegales que no crecieron comoconsecuencia de la pobreza o la marginalidad sino, más bien, de la existen-cia de un sistema policial y judicial deficiente en su detección, represión ydesarticulación cuando no directa o indirectamente connivente con talesemprendimientos.



En efecto, el reciente incremento de esta modalidad delictiva no sola-mente ha sido una expresión de la nueva situación sociocriminal existenteen nuestro país sino también de las enormes deficiencias institucionales quepesan sobre nuestro sistema de seguridad pública y de Justicia Penal. A esterespecto, la ineficiencia del sistema de seguridad y policial para dar cuentadel crecimiento y la complejización del delito y para prevenir, enfrentar,conjurar exitosamente sus diferentes manifestaciones así como también laintervención de determinadas agencias o sectores estatales —especialmente,policiales— en la producción y reproducción de estas modalidades delicti-vas, ya sea por omisión, por complicidad o por participación directa en sudesenvolvimiento, han favorecido significativamente la expansión y conso-lidación de la criminalidad organizada.

En concreto, el significativo despliegue territorial de este conjunto deactividades, el establecimiento de ciertos lugares y zonas identificables comobases operativas y logísticas para su desarrollo, la intervención en ellas dediferentes grupos y subgrupos delictivos encargados del desenvolvimientode las distintas funciones de la organización y el gran desarrollo operativo,logístico y de inteligencia de las bandas que lo protagonizan indican que elenorme crecimiento de este tipo de criminalidad ha sido favorecido directao indirectamente por la regulación policial, ya sea por impericia, porcomplicidad o por intervención directa en el negocio delictivo.

El panorama se completa con la acentuada ineficiencia judicial en lapersecución penal de este tipo de emprendimientos criminales. Ello respon-de a una serie de factores entre los que despuntan la ausencia de una asis-tencia técnico policial especializada en la problemática en cuestión; lainexistencia de inteligencia criminal compleja que abreve información siste-matizada y una base de datos referida a la problemática; la falta de cuer-pos técnicos, periciales y científicos especializados en cuestiones de las dife-rentes modalidades del delito organizado; la impericia del grueso de losfiscales y jueces de instrucción en el tratamiento jurisdiccional de estascuestiones; la falta de un área especializada en la persecución penal del deli-to organizado en el ámbito del Ministerio Público nacional o provinciales;la despreocupación en la formación internacional de recursos humanosespecializados en la persecución penal del delito organizado; la ausencia deuna cooperación ágil y dinámica entre los diferentes agentes de la Justiciacriminal y el poder administrativo en la represión del delito organizado.Además, en un contexto de alta politización de ciertas instancias de laJusticia federal y provinciales, han sido recurrentes y públicos los hechos deprotección judicial a grupos y bandas de delincuentes protegidos política-mente, en particular, vinculados a hechos de corrupción, fraudes, lavado dedinero y narcotráfico.




II. El sistema institucional de seguridad pública en la Argentina

2.1) Los parámetros constitucionales y legales del sistema federal de segu-ridad

De acuerdo con la Constitución de la Nación Argentina, la Argentinaconforma una nación que adopta para su gobierno “la forma representati-va, republicana y federal” (CN, art. 1). De este modo, la organización polí-tica de la Argentina es de carácter federal y está integrada por 23 provinciasy la Ciudad de Buenos Aires que posee un gobierno autónomo. Cada una delas provincias cuenta con autonomía política y jurídica y, en función de ello,excepto la Ciudad de Buenos Aires, pueden organizar su propia policíaprovincial a los fines de desenvolver las funciones de seguridad preventiva yde investigación criminal dentro de su territorio. Asimismo, el sistema poli-cial federal está conformado por la Policía Federal Argentina, la Policía deSeguridad Aeroportuaria, la Prefectura Naval Argentina y la GendarmeríaNacional.

El sistema institucional de seguridad interior está instituido en la Ley24.059 de Seguridad Interior —promulgada en 1992— en cuyo marco,además, se establecieron los parámetros legales fundamentales del sistemanacional de policía. Allí se definió a la seguridad interior como “la situaciónde hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas lalibertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantíasy la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republica-no y federal que establece la Constitución Nacional” (art. 2) y se establecióque la misma implica “el empleo de los elementos humanos y materiales detodas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación” (art. 3). Asimismo,se fijó que “la seguridad interior tiene como ámbito espacial el territorio dela República Argentina, sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo” (art.4) y se le dio a la misma ley el carácter de convenio tendiente a regular “laacción coordinada interjurisdiccional con aquellas provincias que adhierana la misma” (art. 5).2

2.2) El gobierno de la seguridad en el ámbito federal

El Presidente de la Nación Argentina es el titular del Poder EjecutivoNacional y, en consecuencia, es “el jefe supremo de la Nación, jefe del

2 En la actualidad, las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires han adherido a la Ley deSeguridad Interior


gobierno y responsable político de la administración general del país” (CN,art. 99, inc. 1). En razón de ello, “expide las instrucciones y reglamentos quesean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación” (CN, art. 99, inc.2). Los despachos de los asuntos de la administración pública y de los nego-cios de la Nación son llevados por el Jefe de Gabinete de Ministros y losdemás ministros —cuyo número y competencia son establecidos por una leyespecial—, los que refrendan y legalizan con su firma los actos delPresidente (CN, art. 100). El Jefe de Gabinete de Ministros ejerce “la admi-nistración general del país” (CN, art. 100, inc. 1).

Los asuntos relativos a la seguridad interior son tratados y desarrolla-dos por el Ministerio del Interior a través de la Secretaría de SeguridadInterior. Ello deriva básicamente de la Ley de Ministerios (texto ordenadopor Decreto 438/92), y modificatorias, y de la Ley 24.059 de SeguridadInterior, en cuyo marco se le fija a esta cartera ministerial el ejercicio de la“conducción política del esfuerzo nacional de policía”, mediante la coordi-nación del accionar de las fuerzas federales entre sí y con las policías provin-ciales, así como también la “dirección superior de los cuerpos policiales yfuerzas de seguridad del Estado nacional” (art. 8).

A través de la Ley de Ministerio —modificada al respecto por el Decreto1.066/04 y del Decreto 1.067/04, ambos del 20 de octubre de 2004—, elPoder Ejecutivo Nacional transfirió la Secretaría de Seguridad Interior y loscuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales desde el ámbito delMinisterio de Justicia y Derechos Humanos hacia la órbita del Ministeriodel Interior, de quien dependieron hasta el año 2002. Allí, con relación a laseguridad interior, se le fijó a este ministerio la función de asistir alPresidente de la Nación, y al Jefe de Gabinete de Ministros, en orden a suscompetencias, en todo lo inherente a la seguridad interior y al ejerciciopleno de los principios y garantías constitucionales, asegurando y preservan-do el régimen republicano, representativo y federal. Para ello, se lo dotó defunciones fundamentales referidas al ejercicio del gobierno sobre la seguri-dad interior y el sistema federal de policía, en particular, (i) entender en laformulación de las políticas de seguridad interior así como en la ejecuciónde los planes, programas y proyectos del área; (ii) entender en el ejercicio delpoder de policía de seguridad interna y en la dirección y coordinación defunciones y jurisdicciones de las policías y fuerzas de seguridad nacionales,provinciales y territoriales; (iii) dirigir el esfuerzo nacional de policía, plani-ficando y coordinando las acciones individuales y de conjunto de las fuerzasde seguridad y policiales; atendiendo todo lo concerniente a su preparación,capacitación, doctrina y equipamiento así como a su organización, doctri-na, despliegue, equipamiento y esfuerzos operativos y a la producción deinteligencia e información; y supervisando su accionar individual o conjun-



to; y (iv) formular el diagnóstico de la situación de la seguridad interior enel MERCOSUR e impulsar la coordinación de políticas de seguridad conjun-tas con los países miembros.

Por su parte, mediante la Ley 24.059 de Seguridad Interior, se creó elConsejo de Seguridad Interior con la misión de asesorar al ministro delramo en la “elaboración de las políticas correspondientes al ámbito de laseguridad interior” así como también en la “elaboración de los planes y laejecución de las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de segu-ridad interior” (art. 9). Actualmente, este Consejo está integrado por (i) elMinistro del Interior, en calidad de presidente; (ii) el Secretario deProgramación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra elNarcotráfico; (iii) el Secretario de Seguridad Interior; (iv) y los titulares dela Policía Federal Argentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria; laPrefectura Naval Argentina; la Gendarmería Nacional y cinco jefes de poli-cía de las provincias que adhieran al sistema, los que rotarán anualmente deacuerdo con lo que se establezca en la reglamentación, procurando quequeden representadas todas las regiones del país (art. 12).

Finalmente, un aspecto destacable es que los gastos de la administra-ción nacional en materia de seguridad se han ido incrementando a lo largode los últimos años, particularmente, en todo lo referido al incremento delpersonal policial y a la adquisición de medios técnicos y operacionales (verAnexo IV).

2.3) El sistema policial

Como ya se indicó, el sistema policial argentino está conformado por loscuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales y por las 23 policíasprovinciales. Los primeros están conformados por la Policía FederalArgentina, la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la Gendarmería Nacionaly la Prefectura Naval Argentina, las que dependen orgánica y funcionalmen-te del Ministerio del Interior a través de la Secretaria de Seguridad Interior.Asimismo, cada provincia cuenta con una policía provincial que dependen,en general, del Gobernador a través del Ministro de Gobierno o, en algunospocos casos, del Ministro de Seguridad.

En su conjunto, en la actualidad, los cuerpos policiales y fuerzas deseguridad federales están integrados por un total de 84.582 efectivos, mien-tras que las policías provinciales en el 2004 agrupaban un total de 138.034efectivos. En su conjunto, el sistema policial argentino concentra 222.616efectivos (ver Anexo V).

Según el Decreto-Ley 333/58 —convalidado por la Ley 14.467— queestablece la “Orgánica de la Policía Federal Argentina”, esta institución



policial constituye un cuerpo policial civil armado que cumple funcionesde “policía de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y en laCapital de la Nación, dentro de la jurisdicción del gobierno nacional” (art.1). Vale decir, ejerce funciones de seguridad preventiva y de investigacióncriminal en auxilio judicial en jurisdicción de la Ciudad de Buenos Aires—con excepción de la zona portuaria y del Aeroparque Metropolitano—,y en el ámbito federal de todo el país —con excepción de zonas de fronte-ras terrestres, pasos fronterizos y túneles internacionales, zonas de fronte-ra marítima y fluviales, puertos, lagos y otras vías navegables y aeropuer-tos nacionales e internacionales—. En la actualidad, la Policía FederalArgentina cuenta con un total de 39.646 efectivos con estado policial, loque la convierte en la mayor institución civil armada existente en laArgentina.

Asimismo, tal como se establece en la Ley 19.349, la GendarmeríaNacional constituye una “fuerza de seguridad militarizada” que tiene comomisión el desarrollo de servicios de policía de seguridad y judicial en elámbito federal dentro de las “zonas de seguridad de fronteras” así como lacustodia de objetivos estratégicos (art. 2), y ejerce otras funciones afinestales como labores de policía auxiliar aduanera, de migraciones y sanitarias;de policía de prevención y represión del contrabando, las inmigracionesilegales y las infracciones sanitarias; de policía de tránsito terrestre interna-cional e interjurisdiccional de medios de transporte de personas y cargas,residuos y cargas peligrosas; de policía forestal y de policía preventiva antela alteración del orden público (art. 3). Actualmente, la GendarmeríaNacional está integrada por unos 25.349 cuadros de oficiales y suboficiales.

Por su lado, tal como lo establece la Ley 18.398, la Prefectura NavalArgentina es una fuerza de seguridad encargada de prestar el “servicio depolicía de seguridad de la navegación” y el “servicio de policía de seguri-dad y judicial” en mares, ríos, canales y demás aguas navegables, en lascostas y playas marítimas, a bordo de buques en aguas jurisdiccionalesnacionales o de buques de bandera argentina en mar libre o en puertosextranjeros, en zonas de seguridad frontera marítima y márgenes de los ríosnavegables, así como ante cualquier requerimiento de la justicia federalcomo policía judicial o del poder ejecutivo nacional para “el establecimien-to del orden y la tranquilidad pública fuera de su jurisdicción” (arts. 2, 4 y5). También ejerce parcialmente la “jurisdicción administrativa de la nave-gación” y labores propias de policía de preservación del medio ambiente,policía de la caza y pesca marítima y fluvial y, por delegación, funciones depolicía auxiliar aduanera, migratoria y sanitaria (arts. 2 y 5). Actualmente,la Prefectura Naval Argentina está integrada por unos 17.210 cuadrosoficiales y suboficiales.




Finalmente, mediante el Decreto 145/05 del 22 de febrero del 2005, elPoder Ejecutivo Nacional transfirió orgánica y funcionalmente a la exPolicía Aeronáutica Nacional desde el ámbito del Ministerio de Defensa a laesfera del Ministerio del Interior, constituyéndola en la Policía de SeguridadAeroportuaria, incorporándola al sistema de seguridad interior establecidomediante la Ley 24.059 de Seguridad Interior y atribuyéndole las funcionesde “policía de seguridad y judicial” en el “aeroespacio”, en “las aeronaves,aeródromos, pistas de aterrizaje e instalaciones terrestres, radicadas en losmismos o que sirvan de apoyo a las operaciones aerospaciales, en lo que noafecta a la jurisdicción militar” y “en los casos de infracciones de competen-cia federal que compromete el empleo del medio aéreo o la seguridad de laaeronavegación”. Asimismo, se ordenó la intervención de la Policía deSeguridad Aeroportuaria a través de la designación de un funcionario civila los efectos de que ejerza las competencias, facultades y atribucionespropias del Director Nacional de la ex PAN y efectúe y/o proponga las rees-tructuraciones que considere pertinentes a los fines de proceder a la norma-lización del funcionamiento de la citada institución. Se trata, pues, de laprimera experiencia nacional de conformación de una institución policialconducida por un mando civil no policial. En la actualidad, la Policía deSeguridad Aeroportuaria está conformada por 2.377 efectivos.3

2.4) La Justicia Penal

Dado el carácter federal del sistema institucional argentino, tanto elgobierno nacional como cada provincia organiza su propio sistema deJusticia Penal y, en su marco, su propio sistema penitenciario.

En materia penal, el Poder Judicial de la Nación está integrado por (i)la Corte Suprema de Justicia de la Nación; (ii) la Cámara Nacional deCasación Penal; (iii) los Tribunales Orales en lo Criminal, en lo PenalEconómico, de Menores, en lo Criminal Federal de la Capital Federal y conasiento en las provincias; (iv) las Cámaras Nacionales de Apelaciones en loCriminal y Correccional, en lo Penal Económico, en lo Criminal yCorreccional Federal de la Capital Federal y Cámaras Federales deApelaciones con asiento en las provincias; (v) los Juzgados Nacionales enlo Criminal de Instrucción, Correccionales, en lo Penal Económico, en lo

3 Desde el inicio de la gestión de la Intervención Civil de esta institución policial, los oficiales,suboficiales y agentes civiles de inteligencia de la Fuerza Aérea Argentina que estaban desti-nados en la ex PAN siguieron dependiendo orgánicamente de dicha fuerza pero pasaron adepender funcionalmente del Interventor, esto es, pasaron a reportar en comisión de servicioa esta nueva institución policial hasta que el Congreso de la Nación sancione una nueva leyorgánica y dicho personal pueda ser transferido orgánica y funcionalmente a la misma.


Penal Tributario, de Menores, en lo Criminal y Correccional Federal de laCapital Federal y Federales con asiento en las provincias; (vi) el JuzgadoNacional de Ejecución Penal; y (vii) el Juzgado Nacional en lo Penal deRogatorias.

En el ámbito de la Capital Federal, el poder judicial de la Nación seestructura en materia penal a través de la Justicia Nacional en lo Criminaly Correccional de la Capital Federal; la Justicia Nacional de Casación Penal;la Justicia Nacional en lo Criminal y Correccional Federal; y la JusticiaNacional en lo Penal Económico.

Por su parte, la justicia federal del interior del país se organiza en 15jurisdicciones, a saber, Bahía Blanca; Comodoro Rivadavia; Córdoba;Corrientes; General Roca; La Plata; Mar del Plata; Mendoza; Paraná;Posadas; Resistencia; Salta; Santa Fe; San Martín; y Tucumán.

La persecución penal pública es ejercida por el Ministerio Público quefunciona como persecutor penal estatal distinto de los jueces y que estáencargado de practicar ante ellos la acción penal pública. Constituye unórgano extrapoder, es decir, independiente, con autonomía funcional yautarquía financiera, conforme la Constitución Nacional, tiene por función“promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad, de los inte-reses generales de la sociedad” (CN, art. 120). Está integrado por elProcurador General de la Nación, el Defensor General de la Nación y losdemás miembros del Ministerio Público, tales como los ProcuradoresFiscales ante la Corte Suprema, los Fiscales Generales, los Fiscales GeneralesAdjuntos, los Fiscales y los Fiscales Auxiliares. El primero de ellos ejerce latitularidad del ministerio público fiscal federal.

En su conjunto, el personal al servicio del Poder Judicial de la Nación seconforma con magistrados, funcionarios y empleados. En el 2000, el PoderJudicial de la Nación contaba con 5.280 magistrados, de los cuales 4.106eran jueces, 674 eran fiscales y 406 eran defensores. También contaba con11.661 funcionarios, de los cuales 9.646 eran funcionarios del PoderJudicial, 1.225 eran funcionarios del Ministerio Público fiscal y 160 eranfuncionarios del Ministerio Público de la defensa. Y la estructura de perso-nal se completaba con 39.769 empleados, de los cuales 32.761 eran emplea-dos del Poder Judicial, 2.831 eran empleados del Ministerio Público fiscal y546 eran empleados del Ministerio Público de la defensa.

Asimismo, en 2000, ingresaron un total de 3.580.531 causas judiciales,de las cuales el 45% —1.613.108— eran causas de carácter penal. Ellosignificaba la existencia de 4.476 causas penales cada 100.000 habitantes y2.393 causas penales cada un fiscal.

En cuanto al desempeño de la Justicia criminal, lo que se ha observadodurante los últimos años es una pronunciada deficiencia expresada en el



bajo número de sentencias condenatorias dictadas por la Justicia con rela-ción con los hechos delictivos registrados en el país. En 2001, el porcentajede sentencias condenatorias con relación a hechos delictuosos fue apenas de1,96%. En 1991, ese porcentaje había sido de 3,87% mientras que en 1999ese valor alcanzó el 1,25%, todo ello en un contexto signado por el aumen-to del delito.

2.5) El sistema penitenciario nacional

El sistema penitenciario nacional está conformado por el sistema peni-tenciario federal y por los sistemas penitenciarios provinciales. El sistemapenitenciario federal se estructura sobre la base del Servicio PenitenciarioFederal, que es una fuerza de seguridad federal abocada a la custodia yguarda de los procesados, la ejecución de las sanciones privativas de lalibertad y facilitar la reinserción social de los internos, conforme las dispo-siciones legales y reglamentarias vigentes, y de un conjunto de unidades einstituciones penitenciarias ubicadas en todo el país. Asimismo, cadaprovincia cuenta con un sistema penitenciario provincial organizado sobrela base de un servicio penitenciario provincial —o estructura análoga quegeneralmente funciona en el marco del sistema policial provincial— y deun conjunto de unidades de detención dependientes de los gobiernosprovinciales.

El Servicio Penitenciario Federal depende de la Dirección Nacional delServicio Penitenciario Federal que funciona en la órbita de la Subsecretaríade de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios de la Secretaría de Justiciay Asuntos Penitenciarios del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.Cuenta con 8.088 efectivos —personal permanente y transitorio— a cargode 30 establecimientos de detención ubicados en la Capital Federal y envarias provincias, y que en 2002 alojaban a 8.963 personas detenidas y en2003 alojaban a 9.087 personas.

En su conjunto, en octubre de 2002, en el conglomerado de unidades dedetención del sistema nacional penitenciario se alojaban 46.984 personasdetenidas, de las cuales el 62,7% —29.490 detenidos— estaban en condi-ción de procesados, el 35,5% —16.689 detenidos— estaban cumpliendouna condena y el 1,8% —804 detenidos— eran menores.

En los 30 lugares de detención pertenecientes al Servicio PenitenciarioBonaerense se alojaba la mayor cantidad de personas detenidas, es decir,18.758 internos. En cantidad de personas detenidas, le seguían las depen-dencias pertenecientes a las provincias de Córdoba (5.022 internos),Mendoza (2.558 internos) y Santa Fe (2.323 internos).



III. El desempeño del sistema de seguridad pública en la Argentina

3.1) Las deficiencias estructurales del sistema de seguridad pública argen-tino

La envergadura y complejidad que ha adquirido la problemática crimi-nal en la Argentina ha puesto en evidencia las deficiencias institucionalesexistentes en su sistema de seguridad pública y, muy particularmente, aque-llas deficiencias derivadas del desempeño de los decisores gubernamentales,de las agencias policiales y de la Justicia penal que los componen.

En su conjunto, la organización y el funcionamiento del sistema de segu-ridad pública en la Argentina, del que el sistema policial configura apenasuna dimensión particular del mismo, se estructuró sobre la base de unconjunto de parámetros tradicionales que resultaron de un largo procesohistórico. Sus características más importantes están centradas en (i) el desgo-bierno político sobre los asuntos de la seguridad pública y policiales; (ii) elautogobierno policial de la seguridad pública y del sistema policial mismo;(iii) la deficiencia de la Justicia penal en la persecución penal de los delitosconocidos y en la administración de la ejecución penal; y (iv) la exclusióncomunitaria de los asuntos de la seguridad pública.

En primer lugar, el modelo tradicional estuvo signado por un recurrentedesgobierno político sobre los asuntos de la seguridad pública a través delcual la dirigencia política y, en particular, las autoridades gubernamentales“delegaron” a las agencias policiales el monopolio de la administración de laseguridad pública. Es decir, la seguridad pública configuró una esfera institu-cional exclusivamente controlada y gestionada por la Policía sobre la base decriterios, orientaciones e instrucciones autónoma y corporativamente defini-das y aplicadas sin intervención determinante de otras agencias estatales nopoliciales. En consecuencia, la dirección, administración y control integral delos asuntos de la seguridad pública así como la organización y el funciona-miento del sistema policial quedaron en manos de las propias agencias poli-ciales, generando así una suerte de “policialización” de la seguridad pública.

Por su parte, esta impronta de desgobierno político y de delegación alas agencias policiales del ejercicio de la administración de la seguridadpública trajo aparejado la autonomización política de la Policía, permitien-do que ésta definiera sus propias funciones, misiones y fines instituciona-les, se proporcionara sus propios criterios y medios para cumplirlos oalcanzarlos y, en ese marco, también estableciera los objetivos y orientacio-nes generales de la seguridad pública en su conjunto. De cara al interior delas agencias policiales, ello apuntaló una marcada independencia doctrinal,orgánica y funcional en su desarrollo y proyección institucional frente al



gobierno estatal y frente a la sociedad política y civil, y permitió que estasagencias actuaran con frecuencia como si estuvieran por encima y más alláde la autoridad constitucional del gobierno, protegiendo cada vez más suslogros e intereses autodefinidos y resistiendo con relativo éxito a todo tipode iniciativa gubernamental tendiente a erradicar, reducir o cercenar dichaautonomía.

En segundo término, como consecuencia del desgobierno político y dela impronta delegativa señalada, el modelo tradicional ha supuesto el “auto-gobierno policial” sobre la seguridad pública y el sistema policial mismo.Tal como se dijo, en nuestro país, la institución policial contó con ampliosmárgenes de autonomía para autogobernarse orgánica y funcionalmente y,desde allí, ejercer el gobierno de la seguridad pública general.

En este marco, las agencias policiales de nuestro país se conformaronsobre la base de una estructura orgánico-funcional centralista. Esta estruc-tura ha supuesto, por un lado, la unicidad funcional dada por la concentra-ción en un mismo cuerpo de las funciones de seguridad preventiva y deinvestigación criminal, bajo la conducción institucional y la dependenciaorgánica de un único mando policial. Por otro lado, implicó un centralismoorganizacional basado en la existencia de una conducción policial centrali-zada y ejercida por un “estado mayor” de carácter castrense, con unaestructura cerrada, hiperjerarquizada y militarizada. Además, ello se asentóen un régimen de personal militarista signado por una carrera policial y unsistema de personal, pases y ascensos de corte netamente castrense.

Con relación a las prácticas policiales regulares, en la mayoría de laspolicías de nuestro país, éstas estuvieron caracterizadas por un trazo auto-conservador, es decir, estuvieron centralmente orientadas a reproducir lascondiciones de delegación gubernamental y de autogobierno policialmencionadas y a preservar la institución policial en forma autodefinida yautosustentada, más que al desarrollo de una labor eficiente en la preven-ción y represión del delito.

En este marco, los tipos tradicionales de “policiamiento” estuvierongeneralmente orientados al ejercicio de formas de control social extra insti-tucional no encaminadas principalmente a la seguridad preventiva sino, másbien, a la inspección y disciplinamiento de todo tipo de conducta no delicti-vas —generalmente inscritas en conceptos amorfos de salubridad y morali-dad social— considerada y estigmatizadas por la propia Policía como vulne-ratorias de una cierta noción autoimpuesta de orden público. Vale decir, laPolicía, antes que prevenir delitos, se autoproyectó como una instancia deresguardo institucional de una concepción de orden público no delimitadoal sistema penal y contravencional positivo sino, más bien, determinado porlos criterios de criminalidad, decencia pública y/o seguridad autodefinidos



por la propia agencia y generalmente expresados en resoluciones y normasadministrativas adoptadas autónomamente por la institución policial.

Asimismo, esta orientación se concretó a través del predominio de unaforma de “policiamiento” disuasivo y reactivo centralmente asentado en eluso directo de la fuerza y en criterios de “mano dura”. En este sentido, enel modelo tradicional, la asimilación de la prevención con la “disuasión” seha basado en la consideración de que una adecuada tarea preventiva requie-re básicamente de un número elevado de policías en la calle llevando a cabo“intervenciones reactivas y de choque” basadas en el “uso directo de la fuer-za”, más que intervenciones planificadas sobre la base de la recolección ytratamiento analítico de información fidedigna sobre la dinámica delictiva.Por cierto, esta modalidad de “policiamiento” ha favorecido el uso regularde la fuerza como método predominante de intervención policial táctica y elrecurrente desarrollo de ciertas formas de violencia de parte de las agenciaspoliciales en el desempeño cotidiano de sus tareas.

Ahora bien, la legitimación de modalidades de actuación policialasentadas en el predominio de la violencia innecesaria ha creado condi-ciones propicias para la producción sistemática de formas de violenciaextralegal y ello, en parte, fue diluyendo el límite entre el delito y la acti-vidad policial, entre los delincuentes y la Policía, ya que ha implicado lautilización de medios ilegales durante el desempeño de las labores poli-ciales ordinarias. Asimismo, en numerosas ocasiones, esta impronta deextralegalidad ha conllevado la participación policial directa e indirectaen actividades ilícitas desenvueltas por diversas organizaciones o gruposcriminales, mediante diferentes formas de complicidad, encubrimiento yprotección de dichos grupos o a través de la intervención regular de poli-cías en los mismos, conformando de este modo un verdadero sistemapenal subterráneo.

De este modo, en la Argentina, la recurrente estructuración de prácticaspoliciales asentadas en el empleo regular de estas formas de violencia extra-legal ha contribuido, por cierto, a la conformación de una modalidad de“policiamiento regulatorio del delito”, cuya consecuencia más significativaha sido el establecimiento de un circuito estable de autofinanciamiento poli-cial generado en un conjunto de dádivas y fondos provenientes de diversasactividades delictivas permitidas, protegidas o llevadas a cabo por lospropios agentes policiales y avaladas políticamente.

En tercer lugar, el modelo tradicional de seguridad pública estuvo signa-do por el desempeño deficiente de la Justicia criminal en sus labores depersecución penal del delito y en la organización y funcionamiento del siste-ma penitenciario encargado de la ejecución institucional de las penasimpuestas por aquella.



En general, tanto en el ámbito de la Justicia federal como en el de laJusticia criminal y correccional de la Capital Federal y de las diferentes juris-dicciones provinciales, solamente una ínfima parte de las causas penalesconformadas en dichas instancias han llegado a ser elevadas a juicio mien-tras que otras pocas han finalizado por suspensión del juicio a prueba o porjuicio abreviado. Ello configuró una desvirtuación del juicio como instanciay etapa fundamental del proceso penal y, al mismo tiempo, ha sido una claraexpresión de la ineficiencia que ha primado en el período de instrucciónprevia el juicio, es decir, en la investigación penal preparatoria del hechodelictivo conocido y registrado por el sistema jurisdiccional o, dicho de otramanera, en la investigación preliminar.

Estas deficiencias han sido el resultado del predominio entre los prin-cipales agentes judiciales encargados de la investigación preliminar de unaconcepción institucional marcadamente formalista y conservadora de unconjunto de prácticas y ritos institucionales tradicionales y profundamen-te anacrónicos, pese a algunos cambios en el diseño procesal llevados acabo en la mayoría de las jurisdicciones del país y con la celeridad proce-sal que se impone a partir del significativo aumento y complejidad de lascausas penales iniciadas en los últimos años. Todo ello, además, se havisto ponderado por el carácter enteramente escrito, rutinario y altamen-te burocratizado de la etapa de instrucción así como también por laexacerbada valorización de las pruebas producidas durante de instrucción,la incorporación a través de la mera mención o de la lectura de los actosprobatorios de la instrucción en la etapa del plenario en forma ordinaria—y no excepcional— y el fraccionamiento de la audiencia en detrimentode la unidad del juicio.

Como consecuencia de estas deficiencias en la etapa de la investigaciónpreliminar, gran parte de las actividades propias de ésta, fundamentalmentelas atinentes al desarrollo de los sumarios de prevención y a la investigaciónmisma de los hechos delictivos objetos del proceso, han sido entera oparcialmente delegadas por los jueces de instrucción o por los fiscales a laspropias fuerzas policiales.

Por su parte, la administración de la ejecución penal por parte de laJusticia criminal también es significativamente deficiente. En nuestro siste-ma institucional, es el juez quien toma la decisión de la sentencia y, cuandoésta supone la aplicación de una pena de prisión, la ejecución o efectiviza-ción de la misma está en manos del sistema penitenciario que depende orgá-nica y funcionalmente del poder administrativo. De hecho, los jueces no hanejercido ningún tipo de control sobre el cumplimiento de la pena, su dura-ción, las condiciones de detención, etc. Ello ha dado lugar a una endeblejudicialización de la ejecución de la pena signada por la inexistencia de



mecanismos procesales concretos y eficientes de vigilancia judicial delcumplimiento de la pena de prisión.

En cuarto término, en el modelo tradicional de nuestro país, la relaciónexistente entre la comunidad y la Policía ha estado caracterizada por laausencia de toda modalidad e instancia de intervención o participacióncomunitaria en los asuntos de la seguridad pública y, particularmente, en eldiseño, implementación y evaluación de las políticas de seguridad y en elcontrol del desempeño policial. Ello configuró, por cierto, una consecuenciaprevisible del desgobierno político sobre la seguridad pública y, en particu-lar, del autogobierno policial.

En el modelo tradicional, el principal contacto establecido entre laPolicía y la ciudadanía estuvo dado históricamente por la formulación dedenuncias por parte de la población en general y las solicitudes —básica-mente, por vía telefónica— de intervención policial frente a hechos delicti-vos consumados. Sin embargo, la desconfianza relativa de parte de la pobla-ción acerca del accionar policial y, en particular, la creencia o sensacióngeneralizada de que gran parte de los delitos menores se producen bajo elamparo policial directo o indirecto, han puesto en tela de juicio inclusive ala denuncia como un medio fiable y eficaz para prevenir o luchar contra eldelito. De todos modos, las solicitudes de intervención policial formuladaspor las víctimas o testigos de algún delito solamente han dado lugar a untipo de intervención policial de carácter exclusivamente reactivo, ya queaquel requerimiento se ha producido generalmente durante la comisión dehechos delictivos o en el momento inmediato posterior de los mismos.

3.2) Las deficiencias en la respuesta gubernamental ante las problemáti-cas de seguridad pública

Desde la instauración democrática producida a fines de 1983, lo que haprimado, tanto en el ámbito del gobierno nacional o de la mayoría de losgobiernos provinciales, ha sido la ausencia de políticas de seguridad públi-ca de carácter integral y eficiente a la hora de formular e implementar estra-tegias de prevención, conjuración y represión del delito en todas sus mani-festaciones o de neutralización o atenuación de situaciones y hechos deviolencia vulneratorios de las libertades ciudadanas y los derechos humanos.Ello ha favorecido la permanente delegación de la administración de losasuntos de seguridad a favor de las fuerzas policiales y de seguridad, dandolugar a una suerte de desgobierno político de la seguridad pública y de auto-gobierno policial.

Estas tendencias han impedido en forma regular que el sistema de segu-ridad pública de la Argentina cuente con:



1. Un diagnóstico apropiado acerca de las situaciones de violencia, susdeterminantes sociales y sus condicionantes institucionales, su diná-mica y evolución, sus particularidades y dimensiones, y, en su marco,de la problemática criminal desarrollada en las diferentes regiones yciudades del país, su crecimiento y complejidad y sus diferentesdimensiones y modalidades;

2. Un cuadro de situación real acerca del desarrollo institucional delsistema de seguridad pública, particularmente, acerca del sistemapolicial, del sistema de Justicia criminal y de su sistema penitenciario,que brinde un correcto conocimiento y evaluación del verdadero esta-do organizativo y funcional de estos sistemas.

3. La formulación e implementación de estrategias generales y focaliza-das de prevención —situacional y específica—, conjuración y neutra-lización de las situaciones de violencia y de la problemática criminal,no solamente adecuando y haciendo uso de los diferentes componen-te del sistema de seguridad pública sino también de instancias deintervención social, económica y cultural.

4. La incorporación de los diferentes actores y grupos sociales y comu-nitarios en la formulación, implementación y control de aquellasestrategias, en particular, de los sectores sociales más vulnerables a laviolencia así como de empresarios y organizaciones no gubernamen-tales perfiladas al tratamiento de algunos de estos asuntos.

En este marco de desgobierno político de la seguridad, los abordajes quelas sucesivas gestiones gubernamentales han hecho de los asuntos de la segu-ridad pública ha estado signado por ciertas tendencias tales como (i) unrecurrente “normalismo penal” basado en la promoción de reformas legalesen materia penal y procesal penal como basamentos centrales de las inicia-tivas y políticas de seguridad; (ii) un exacerbado “coyunturalismo reactivo”dado por la adopción de iniciativas y medidas decididas como respuestas oreacciones puntuales a hechos o situaciones específicas de crisis de fuerteimpacto en la opinión pública pero que, en general, no se inscriben en inicia-tivas o políticas de mediano y largo plazo referidas a las cuestiones estruc-turales de la seguridad —puesto que estas están ausentes—; (iii) una perma-nente “fragmentación formulativa” asentada en la formulación de políticasy medidas parciales, diversificadas y desconexas entre sí sobre las mismasproblemáticas o sobre cuestiones y aspectos vinculados o determinadosentre sí; (iv) una sistemática “compartimentalización institucional” expresa-da en la constante desvinculación y/o descoordinación organizativa yfuncional entre los organismos y agentes encargados de la implementaciónde las políticas y medidas decididas. Todo esto, por cierto, ha estado ponde-



rado por la falta de un funcionariado gubernamental especializado en ladirección y administración de los asuntos de la seguridad.

Por su parte, a ello se añade una cuestión fundamental, a saber, duran-te los últimos años, la clase política y, en particular, las autoridades guber-namentales encargadas del gobierno de los asuntos de la seguridad públicahan tenido un desempeño deficiente, ya sea por desinterés, por impericia opor beneficiarse del sistema institucional de seguridad pública existente.

En este sentido, fueron insignificantes y parciales las iniciativas tendien-tes a ejercer un gobierno eficiente en materia de seguridad pública, lo que havulnerado sistemáticamente la posibilidad de que los lineamientos estratégi-cos de la seguridad pública fuesen fijados por el poder político, particular-mente en todo lo atinente a (i) la elaboración, conducción e implementaciónde la política de seguridad pública, así como también de las directivas gene-rales y específicas necesarias para su administración, ejecución y control; (ii)la formulación y conducción de los planes de acción de gobierno en materiade seguridad pública y, en su marco, de los planes de acción de los cuerposcomponentes del sistema policial; (iii) la determinación y disposición de laestructura organizativa, operativa y logística, de la doctrina, del despliegue,de las comunicaciones y del equipamiento de los cuerpos componentes delsistema policial; (iv) la dirección operativa y coordinación del accionar espe-cífico y conjunto de los cuerpos componentes del sistema policial, así comodel accionar combinado con otros cuerpos y/o fuerzas policiales o de segu-ridad nacionales o pertenecientes a otras provincias; (v) el planeamiento,dirección y coordinación de las actividades de recolección de información yproducción de inteligencia criminal para la prevención e investigación dedelitos; (vi) la organización y dirección del sistema de formación, capacita-ción y especialización del personal integrante de los cuerpos componentesdel sistema policial; (vii) la elaboración e implementación de los planes deprevención del delito y la coordinación de la intervención de la comunidaden esas tareas; (viii) el control de la efectiva implementación de las medidasy actividades conducentes a la finalidad del sistema de seguridad pública.

En este marco, la ausencia de una cartera ministerial específicamenteabocada al gobierno de asuntos de la seguridad pública obstruye severamen-te la posibilidad de abordar los mismos con un sentido integral y estratégi-co las problemáticas del sector. Éstos, en el ámbito del Ministerio delInterior, se diluyen entre otras cuestiones relevantes pero que, casi siempre,terminan relegando las cuestiones referidas a la seguridad pública y losasuntos policiales.

Ello, a su vez, se refuerza por la ausencia de una burocracia civilcompuesta por funcionarios y agentes gubernamentales especializados,encargada del ejercicio del gobierno de la seguridad pública y del sistema



policial, particularmente, del diseño y aplicación de las políticas criminalesy de seguridad, del gerenciamiento político institucional del sistema de segu-ridad pública en su conjunto y, específicamente, de la dirección superior delsistema policial.

3.3) La sociedad ante los problemas de la seguridad

La seguridad pública se ha convertido en la Argentina en un asunto polí-ticamente relevante y en una cuestión altamente sensible para nuestra socie-dad. No por la importancia que la clase política argentina le ha adjudicadoa estos asuntos sino, más bien, debido al hecho de que el colapso y la crisisde los sistemas de seguridad locales han pasado a ocupar una de las princi-pales preocupaciones colectivas y, por ende, a cercenar la legitimidad y laproyección política de numerosos dirigentes y funcionarios gubernamentales.

Así, pues, durante los últimos años, el crecimiento objetivo del delito y lacomplejización de las actividades criminales —en un país considerado segu-ro hasta hace poco más de una década—, el notable incremento de la violen-cia delictiva, el aumento significativo de la corrupción estatal y su conoci-miento público, la participación policial en la regulación de gran parte de lasactividades delictivas desarrolladas en el país y la consecuente disminuciónde la confianza social en la policía han favorecido el estrepitoso aumento dela sensación de inseguridad, y ello ha contribuido significativamente a erosio-nar la imagen pública de los gobiernos y de las instituciones policiales en elcumplimiento de sus tareas y la confianza social en el Estado.

En este contexto, a fines de los años 90, gran parte de la sociedad argen-tina avaló y justificó una orientación asentada en el aumento de las penaspara los delitos y la atribución de mayor poder discrecional a la Policía,todo ello en el marco de una concepción de “mano dura” contra el delito yde la legitimación de estrategias institucionales claramente violatorias de losderechos humanos básicos.

Ahora bien, este clima político, así como los crecientes abusos y extra-limitaciones observados en las labores de la mayoría de las fuerzas policia-les del país a lo largo de los últimos años, fueron erosionando el aval socialdado a aquellas orientaciones y políticas de “mano dura”. El conocimientopúblico de numerosos hechos que daban cuenta de la dilución del límiteexistente entre la actuación policial y la actividad delictiva, y la consecuen-te incursión de ciertos agentes policiales en dichas actividades así como eldesarrollo de comportamientos delictivos durante el desempeño de susfunciones, contribuyó significativamente a ello.

Asimismo, la sociedad tuvo una percepción clara de que aquellosdesajustes institucionales eran una manifestación tangible de la impericia



política de las sucesivas autoridades gubernamentales a la hora de reformarinstitucionalmente a fuerzas policiales que se iban convirtiendo paulatina-mente en una fuente de abusos e ilicitudes más que en instancias de protec-ción ciudadana. La indiferencia, el miedo y la incapacidad signaron lasorientaciones de la mayoría de los gobernantes argentinos en materia deseguridad. Sólo algunos de ellos tuvieron una estrategia y consistió en otor-garle todo el manejo de la seguridad a las propias fuerzas policiales con laingenua esperanza de que éstas, a cambio de la no ingerencia gubernamen-tal en los negocios delictivos de alta rentabilidad regulados y llevados a cabopor los sectores más activos de la propia fuerza, controlara el delito comúny violento y generara una situación de tranquilidad pública y de aceptaciónsocial. Durante los años 90, la provincia de Buenos Aires fue una claramanifestación de esa situación.

Sin embargo, en este marco, el delito creció hasta alcanzar niveles histó-ricos desconocidos en el país, al mismo tiempo que aumentó la violenciadelictiva y los emprendimientos de la criminalidad organizada como elnarcotráfico, el abigeato, el robo de autos, los “piratas del asfalto”. Esas yotras modalidades criminales tuvieron un desarrollo inusitado. Todo estoprodujo una abarcativa descomposición institucional de las policías y ello,por cierto, trajo aparejado la profundización de la brecha existente entreéstas y la comunidad.

En este escenario, el abarcativo reclamo colectivo de mayor seguridad alas autoridades gubernamentales no solamente conlleva una fuerte crítica aldesempeño policial sino también a la impericia de aquellas en la administra-ción de los asuntos de la seguridad pública.

IV. Prospectivas de la seguridad pública en la Argentina

4.1) Los enfoques políticos sobre la seguridad pública

Desde la instauración democrática, en general, los sectores políticosdirigentes de la Argentina, en particular, las autoridades gubernamentales—nacionales y provinciales— así como los partidos políticos, han desaten-dido los asuntos de la seguridad pública. Ya sea por indiferencia, desinte-rés o incompetencia frente a la problemática de la seguridad pública, estosasuntos no formaron parte de la agenda política argentina. El gobierno dela seguridad pública, el sistema policial, la Justicia criminal, el sistema peni-tenciario o las cuestiones delictivas no fueron asuntos considerados estra-tégicos ni primaron enfoques integrales en la materia sino que fueron, másbien, sistemáticamente relegados a abordajes triviales, coyunturalistas,



parciales y desprovistos de todo tipo de impronta tendiente a dar cuenta desu complejidad y diversidad.

Estas temáticas se convirtieron en un asunto políticamente relevantecuando la creciente sensación de inseguridad existente en la poblacióncomenzó a tener gravitación en la opinión pública y empezó a incidir en eldesempeño electoral y en la proyección político electoral de numerososgobernantes y dirigentes nacionales y provinciales. Esto ocurrió hacia finesde los años 90. En efecto, bastó que durante los últimos años el pedido gene-ralizado de resolver el auge de la delincuencia pasara a ocupar uno de losprimeros lugar entre las principales demandas sociales de la ciudadanía,junto con el desempleo, para que la seguridad pública se convirtiera en unode los asuntos prioritarios de la agenda política nacional, provincial y hastamunicipal. Sin embargo, esa atención no se tradujo aún en enfoques integra-les ni en políticas públicas estratégicas en la materia.

A lo largo de los últimos años, ciertos sectores políticos y sociales de laArgentina han sostenido insistentemente que la principal causa de la crisisde los asuntos de la seguridad reside en el aumento del delito y de la violen-cia criminal directamente derivada del crecimiento de la pobreza. Esta visiónsirvió para postular políticas, medidas y orientaciones de seguridad deimpronta “autoritaria” basadas centralmente en la postulación del incre-mento de las penas para los delitos, la criminalización de nuevas conductasy la anulación de ciertas normas y garantías procesales en materia penalque, según indican, constituyen verdaderos obstáculos e impedimentos parael desarrollo de estrategias exitosas de lucha contra el delito y son, más bien,recursos al servicio de la delincuencia.

Sin embargo, los seguidores de esta interpretación no parecen tener encuenta que una reforma legal asentada en el aumento de penas para ciertosdelitos, la creación de nuevas figuras penales y la derogación de determina-das garantías legales y procesales, en medio justamente de un marco institu-cional signado por la ineficiencia de la Justicia criminal, difícilmente podríaproducir por sí mismo cambios en la realidad sociodelictiva o podríaproyectarse como una instancia preventiva o disuasiva de delitos o de acti-vidades criminales que se perpetúan exitosamente a partir de la ineficazreacción estatal persecutoria. En ese sentido, sustentan la ilusión óptica deque un cambio legal es suficiente para encarrilar a la compleja vida social.

Por su parte, otras vertientes de esta orientación autoritaria proclamany demandan con vehemencia el aumento de los poderes discrecionales de laPolicía y hasta reivindican el uso de la fuerza extralegal como modalidadpredominante y legítima de actuación policial. Al delito se lo “combate” conuna Policía fuerte y brava, se dice. De todos modos, ellos hacen vista gordaal hecho evidente de que gran parte de los delitos cometidos y de las activi-



dades criminales de alta complejidad y amplia rentabilidad económica sellevan a cabo como consecuencia de la ineficiencia policial o, peor aún, dela complicidad, protección y hasta participación de algunos uniformados enesos hechos y actividades, lo que en los últimos tiempos en la Argentina haadquirido una envergadura inusitada.

Frente a ello, algunas perspectivas críticas, generalmente encasilladas enel denominado progresismo, denuncian a aquella visión vernácula como unaopción falaz e intolerable y postulan la necesidad de introducir profundoscambios en el sistema de seguridad pública y policial pero sobre la base deldesarrollo exclusivo de un sistema integral de control interno de los abusosy la corrupción policiales. Para estos exponentes, la mejor política de segu-ridad es aquella que se asienta en la fiscalización del desempeño policial, sinconsiderar las problemáticas criminales y cómo éstas vulneran los derechosy las libertades ciudadanas. Ciertas alternativas más recientes dentro deestas perspectivas reivindican sin más a la participación de la comunidad enlos asuntos locales de la seguridad como la panacea de un nuevo paradigmademocrático de la seguridad. Postulan que a través de la intervención comu-nitaria en el gobierno de la seguridad y en el control de la Policía será posi-ble reformular las deficiencias del sistema de seguridad vigente y nada seña-lan cuando en ciertas experiencias comunitarias se postulan y apruebanlineamientos propios del paradigma autoritario, como se ha observado recu-rrentemente en la Argentina.

No obstante, estas orientaciones —la autoritaria y la crítica— tienen,sin embargo, algunos puntos de coincidencias. Por cierto, ninguna de ambasvisiones presta atención ni aborda a la problemática criminal, su dinámicay diversidad, sus referencias territoriales, su desarrollo histórico, sus diferen-tes factores determinantes y condicionantes y su impacto sobre la situaciónde inseguridad. En la perspectiva autoritaria, el delito y su incremento es lajustificación única para endurecer la reacción policial y penal del Estado, sindiferenciar la enorme diversidad de facetas que la problemática delictivaposee y sin dar cuenta de los distintos factores sociales, económicos, cultu-rales e institucionales que la determinan en determinados contextos históri-cos. En la perspectiva progresista, casi ni se menciona el delito como partedel problema de la seguridad.

Tampoco ninguno de estos dos enfoques da cuenta del núcleo central delproblema institucional, esto es, las formas y los estilos políticos de adminis-tración de los asuntos de la seguridad pública y los defectos orgánicosfuncionales que portan las agencias policiales para prevenir e investigar losdelitos. La posición autoritaria “policialista”, al postular la necesidad dereforzar los poderes discrecionales de la Policía sin introducir cambios ensus formas tradicionales de funcionamiento y organización de la seguridad,



profundiza tales anacronismos y desajustes. Entretanto, la posición críticano incursiona en el interior de la institución policial ni tiene en cuenta quesu estructura organizativa y sus dinámicas funcionales condicionan signifi-cativamente el conjunto de prácticas y perspectivas producidas y reproduci-das por sus componentes, inclusive sus comportamiento abusivos y hastadelictivos. Para el grueso del progresismo, la Policía es un mero aparatorepresivo y corrupto.

En consecuencia, la ausencia de consideraciones acerca de la problemá-tica criminal y su total desconexión con la reacción estatal frente a ella leimpide advertir a sendas perspectivas que ambas dimensiones se condicio-nan mutuamente, lo que, en nuestro caso, les impide apreciar cuan alto es elgrado de politización existente en las agencias policiales argentinas y cuanprofundo es el aval político —por acción u omisión— al vínculo perversoarticulado históricamente entre ciertos sectores policiales y el delito en nues-tro país.

Una alternativa superadora de estas perspectivas parciales podría basar-se en una perspectiva institucionalista centrada en la postulación de unproceso de reforma y modernización de tres áreas claves del sistema de segu-ridad pública, a saber, (i) las modalidades de gobierno político de la seguri-dad; (ii) las estructuras organizativas, funcionales y doctrinales de la institu-ción policial y, particularmente, y el tipo de desempeño policial en materiade prevención delictiva e investigación criminal así como también en lasmecanismos de conducción y mando policial, la carrera profesional policialy las formas de control de la policía; (iii) de la organización y funcionamien-to de la Justicia criminal y del sistema penitenciario; y (iv) la descentraliza-ción de la seguridad pública en el plano local, sobre la base de la participa-ción comunitaria en asuntos de la seguridad.

4.2) La evolución de las problemáticas de la seguridad pública en laArgentina

En la actualidad, en la Argentina, existen una serie de factores estructu-rales que inciden en forma significativa sobre la situación de seguridadpública, favoreciendo o apuntalando una serie de conflictos vulneratorios deesa situación o cercenando la capacidad estatal de prevención o conjuraciónde dichos conflictos. Entre esas condiciones se destacan:

1. Las condiciones sociales que determinan o favorecen la emergencia ygeneralización de situaciones de violencia social en ciertos estratos osectores sociales como resultado del profundo deterioro y desagrega-ción social y cultural que dan lugar a la conformación de bolsones dealta marginalidad urbana. En ese contexto, se reproducen un conjun-



to de prácticas e interacciones violentas y se crean condiciones favo-rables a ciertas modalidades de delincuencia común violenta.

2. Las condiciones simbólico culturales que apuntalan la expansión yvalidación entre determinados sectores sociales de prácticas yconductas inscritas en la ilicitud, la corrupción y proclives a licuar lasprescripciones estatales tendientes a prevenirlas o conjurarlas. Así, elincumplimiento de las normas y el desdén por los mecanismos insti-tucionales de control y regulación signan las prácticas cotidianas deimportantes sectores sociales alto, medios y bajos.

3. Las condiciones institucionales que enmarcan la existencia de unEstado fallido, es decir, endeble y deficiente en la aplicación de susleyes y en el cumplimiento de sus disposiciones y políticas, moldean-do con ello un escenario en el que las relaciones entre ese Estado y lasociedad pasaron a estar signadas en muchos aspectos por un bajogrado de institucionalización. Se trata, pues, de un Estado con unbajo nivel de gobernabilidad, básicamente derivada de una eficienciaadministrativa y de gestión limitada y de una legitimidad socialerosionada.

Sobre estas condiciones estructurales, que están en la base de losproblemas de la seguridad, el sistema institucional de seguridad no puedeincidir de ninguna manera o lo puede hacer marginalmente. Vale decir, elgrado de incidencia del sistema de seguridad pública —especialmente, delsistema policial y del uso de la fuerza— en la transformación de estascondiciones es exiguo, extremadamente limitado y de carácter exclusiva-mente reactivo frente a las conflictividades y delitos favorecidos o enmar-cados en dichas condiciones. Una política eficiente y una estrategia integralen materia de seguridad pública no podría revertir este conjunto de facto-res estructurales, los que, en verdad, están marcadamente determinadospor el tipo de estructuración social, política e institucional de nuestro país.No obstante, dichos factores deben conformar supuestos básicos subyacen-tes de toda política y estrategia de seguridad pública ya que todo indica quelos mismos persistirán en el tiempo y no podrán ser revertidos en el cortoplazo en la Argentina.

En este marco, resulta fundamental advertir que en la Argentina losactuales niveles del delito y de violencia delictiva se mantendrán a loslargo de la presente década y su reproducción en el tiempo no podrá serconjurada por el sistema de seguridad pública y, menos aún, por las estra-tegias de seguridad preventiva llevadas a cabo por el sistema policial. Elloserá así dado que, como se dijo, los factores y condiciones que favorecena la problemática delictivas, sus tendencias, nivel de violencia y manifes-



taciones fenomenológicas no derivan del desempeño de ese sistema ni dela Policía.

De todos modos, frente a ello, el desarrollo de estrategias institucioneseficientes en materia de seguridad preventiva son necesarias puesto que inci-den sustantivamente en la reducción de la sensación social de inseguridad,muy especialmente, si dichas estrategias se asientan en acciones preventivassectorizadas focalizadas en los delitos violentos que victimizan a los secto-res medios y bajos, cuyo impacto en la sensación de inseguridad es signifi-cativo.

Asimismo, algún grado de incidencia en la atenuación de la magnitudde la criminalidad directamente derivada de las situaciones de alta margi-nalidad social y del grado de violencia que ella conlleva podría lograrsesiguiendo estrategias de intervención social focalizadas y básicamenteasentadas en una abarcativa y permanente acción social estructuradasobre la base de planes de alimentación, educación y salud, emprendi-mientos laborales, la construcción de vías públicas y calles adecuadas asícomo de circuitos de iluminación, de plazas y de centros de recreación, laradicación de establecimientos de salud y el saneamiento ecológico. Paraello, además, es clave la labor estatal conjunta con las organizaciones yasociaciones barriales existentes en estos territorios. No obstante, lapresencia e intervención policial es indispensable, pero debe ser planifica-da, conducida y controlada por las autoridades políticas encargadas de laseguridad pública y debe focalizarse exclusivamente en la prevención yconjuración delictiva. El riesgo de “policializar” la intervención estatal enestos singulares espacios sociales de alta marginación social constituyeuna tentación autoritaria siempre alentada por aquellos sectores proclivesa criminalizar la pobreza.

Ahora bien, el delito organizado, que en el caso argentino abreva en lasdeficiencias estatales en su conocimiento, persecución y desarticulación ytambién en la connivencia policial con relación a su expansión y consolida-ción, constituye una dimensión de la problemática criminal en el que lacapacidad de incidencia del sistema de seguridad pública en su prevención yrepresión es sustancialmente alta, siempre que se desarticulen las condicio-nes instituciones que lo apuntalen. En razón de ello, la reestructuración ymodernización del sistema de seguridad pública y de Justicia penal y, enparticular, del sistema policial mediante el logro de mayores niveles deeficiencia en la prestación del servicio policial y la erradicación de los exten-didos bolsones de corrupción institucional, constituye una condición funda-mental para reformar aquella capacidad de lucha contra la criminalidadorganizada. En este aspecto, los logros institucionales podrían ser inmedia-tos y tangibles en el mediano plazo.




V. Lineamientos básicos para una seguridad pública democrática

La reforma y modernización del sistema de seguridad pública en laArgentina debería suponer la construcción de un liderazgo político eficien-te sobre la seguridad pública y, muy particularmente, sobre las policías, y,al mismo tiempo, debería conllevar un profundo cambio en las formastradicionales de funcionamiento y organización del sistema policial, espe-cialmente, en lo referido al desempeño de sus labores preventivas e investi-gativas así como estructurar instancias dinámicas de prevención social dela violencia y del delito y de participación comunitaria en asuntos de laseguridad en el marco de un proceso de descentralización del gobierno dela seguridad en el plano local, y lograr mayores niveles de eficiencia en eldesempeño de la Justicia criminal y en la administración del sistema deejecución penal.5

5.1) La construcción de un liderazgo político eficiente sobre la seguridadpública

En el sistema legal e institucional vigente en la Argentina, la formulacióne implementación de los lineamientos estratégicos y de las directivas genera-les de la política de seguridad pública es de exclusiva responsabilidad delgobierno nacional y de los gobiernos provinciales. A sus carteras específica-mente abocadas a estos temas les compete particularmente la conducciónpolítico-institucional del sistema de seguridad pública y la dirección supe-rior de las policías que lo componen.

Desde la instauración democrática, el desgobierno político de los asun-tos de la seguridad pública en la Argentina impone la necesidad de reforzartodos los aspectos vinculados a la conformación de un funcionariado civilespecializado en el ejercicio de la conducción político-institucional del siste-ma de seguridad pública y de la dirección superior de las policías y cuerposde seguridad a su cargo, en particular, en todo lo atinente al diseño y apli-cación de las políticas criminales y de seguridad, a la planificación estraté-gica, a la administración y ejecución presupuestaria del sistema de seguridadpública y al gerenciamiento político institucional del sistema de seguridadpública y de la participación ciudadana.

5 Los lineamientos establecidos en esta parte del trabajo forman parte de las versiones preeli-minares del “Manual sobre Gobierno del Sector de Seguridad para América Latina y elCaribe” que está siendo desarrollado en Latin America and Caribbean Sub-RegionalResource Facility (LAC-SURF), United Nations Development Programme (UNDP), Ciudad dePanamá, Panamá.


En este marco, la construcción de un liderazgo político eficiente sobre laseguridad pública debe apuntar a reforzar y apuntalar al gobierno de laseguridad mediante u conjunto de lineamientos generales tales como:

1. La creación del Ministerio de Seguridad y Convivencia Públicaresponsable de la gestión gubernamental de los asuntos de la seguri-dad pública, particularmente, todo lo referido a la formulación,implementación y evaluación de las políticas y estrategias del sector ya la coordinación institucional general con otras áreas del gobiernoadministrativo, el Parlamento, el Poder Judicial o la comunidad en loconcerniente a dichas políticas y estrategias. Dado el carácter multi-dimensional, plurisectorial y complejo de los asuntos de la seguridadpública, dicha cartera ministerial debería integrarse orgánicamente através de un conjunto de áreas básicas responsables del desarrollo delas funciones esenciales de dicha dependencia:a) La elaboración de las políticas de seguridad pública en sus diferen-

tes dimensiones y la planificación estratégica derivada de ella,particularmente en todo lo relativo a la formulación de la estrate-gia institucional —diagnóstico institucional y planes de reforma ymodernización institucional— y de las estrategias de control de lasdiferentes modalidades delictivas.

b) La gestión del conocimiento en materia de seguridad pública através de la planificación, producción, coordinación y evaluacióndel conocimiento institucional (referido a la situación y el desem-peño institucional de los componentes del sistema de seguridadpública) así como del conocimiento criminal (referido a la situa-ción del delito y la violencia en el nivel estratégico), a través de (i)la gestión de la información recolectada por la dependenciamediante medios propios o provista por los organismos de infor-mación e inteligencia pertenecientes a las fuerzas integrantes delsistema policial o por otras agencias estatales que detenten infor-mación sensible para la seguridad pública; y (ii) la producción delos análisis y estudios necesarios para ello.

c) La dirección y control de la gestión administrativa del sistema deseguridad pública —incluidos los diferentes componentes del siste-ma policial, por cierto— en todo lo relativo a la dirección adminis-trativa del sector; la gestión económico-financiera y, en su marco,la diagramación y ejecución presupuestaria; la gestión logísticatanto ministerial como policial —incluyendo las adquisiciones ycompra—; y la gestión de los recursos humanos —civiles y policia-les—.



d) La dirección político institucional del sistema policial en cuanto asu estructuración doctrinal y organizativa y a su funcionamiento,mediante la conducción y coordinación estratégica de las diferen-tes dependencias y áreas ministeriales y policiales abocadas a esteconjunto de labores, particularmente, aquellas dedicadas enforma diferenciada a la seguridad preventiva y a la seguridadcompleja.

e) La dirección y coordinación del sistema de prevención social de laviolencia y el delito responsable de la formulación, implementa-ción y/o evaluación de las estrategias de prevención social de laviolencia y el delito, o de algunos aspectos parciales de dichasestrategias, actuando en forma directa o indirecta sobre las condi-ciones y los factores sociales determinantes de ciertas situacionesde violencia que favorecen o apuntalan una gama de conflictos ydelitos derivados de esas condiciones y factores.

f) La coordinación integral de la participación comunitaria en asun-tos de seguridad pública en todo lo referido a la identificación delos problemas de seguridad; la intervención en las estrategias socia-les de prevención del delito y la violencia así como en las estrate-gias de seguridad preventiva de la Policía; la supervisión y controldel sistema de seguridad pública y sus diferentes agencias y compo-nente (control de legalidad y de eficiencia); y la formulación derecomendaciones y sugerencias.

g) La regulación y fiscalización del sistema de seguridad privada entodo lo referido al establecimiento de las pautas regulatorias de losservicios de seguridad privada legalmente establecidos; la conce-sión y administración de la habilitación a las entidades y empresasprestatarias del servicio de seguridad privada; la inspección ysupervisión de dichas entidades y empresas, de sus actividades y desu funcionamiento; y la administración del régimen de infraccionesy sancionatorio.

2. La constitución de un servicio civil de seguridad pública constituidopor funcionarios y empleados profesionales específicamente aboca-dos y entrenados en la dirección, gestión y evaluación de los asuntosde la seguridad pública, sobre la base de dos parámetros básicos:a) El diseño y establecimiento de un sistema de empleo público espe-

cializado en seguridad pública, ya sea adaptando y focalizando elsistema de empleo público vigente en la jurisdicción o creando unsistema específicamente abocado a los asuntos de la seguridadpública dentro de la propia administración pública.



b) La integración de dicho servicio por agentes gubernamentales espe-cializados en el ejercicio del gobierno de la seguridad pública y delsistema de seguridad pública, particularmente, del diseño y aplica-ción de las estrategias de control de delito, de la gestión políticoinstitucional del sistema de seguridad pública en su conjunto y,específicamente, de la dirección superior del sistema policial.

3. La conformación en el ámbito del ministerio del ramo de un sistemainstitucional de “gestión directiva superior del sistema policial” asen-tado en el ejercicio de dos labores fundamentales históricamentedesarrolladas por las cúpulas policiales pero que son una responsabi-lidad indelegable de las autoridades gubernamentales del sector, asaber:a) La dirección superior del sistema policial, que comprende las

siguientes tareas:i. La gestión del conocimiento acerca de la seguridad pública que

consisten en producir y actualizar el conjunto de conocimien-tos indispensables para planificar la labor policial, tales comoel cuadro de situación acerca del delito y los conflictos vulne-ratorios del orden público democrático así como el diagnósti-co institucional policial acerca de la estructuración organizati-va y funcional real de los principales componentes y prácticasdel sistema policial.

ii. El diseño y formulación de las estrategias policiales, en parti-cular, las estrategias de modernización institucional de laPolicía, las estrategias de seguridad preventiva y las estrategiasde seguridad compleja.

iii. La conducción funcional superior del sistema policial median-te la conformación de un centro de análisis, planificación ycontrol operacional policial responsable de producir la inteli-gencia criminal estratégica y táctica; diagramar, dirigir yevaluar las operaciones e intervenciones policiales —preventi-vas y complejas—; y programar el desarrollo logístico y deinfraestructura policial en función del accionar de la Policía.

b) La administración general del sistema policial que abarca:i. La planificación y ejecución presupuestaria del sistema poli-

cial, sus componentes, subjurisdicciones y del conjunto de losprogramas presupuestarios atinentes a las funciones corres-pondientes a ser llevadas a cabo por la Policía.

ii. La gestión económica, financiera, contable y patrimonial delsistema policial, de sus diferentes componentes y dependencias.



iii. La planificación y gestión logística y de infraestructura delsistema policial a partir de los requerimientos surgidos desdelas instancias institucionales y policiales encargadas de ladirección y el desarrollo de las labores de seguridad preventivay compleja.

iv. La gestión administrativa del sistema policial mediante laconformación y administración de la mesa de entrada única yel circuito y sistema de despacho y los archivos de expedientesy actuaciones administrativas.

v. La gestión de los recursos humanos del sistema policial, excep-to la planificación y decisión de la ocupación de los cargos ydestinos policiales que deberán ser llevada a cabo por lasinstancias institucionales encargadas de la conducción opera-cional de la fuerza.

vi. La asistencia jurídica del sistema policial mediante el asesora-miento jurídico-legal; la intervención previa en los actos admi-nistrativos; la producción de los dictámenes jurídicos; el dili-genciamiento de los oficios judiciales; la sustanciación de lossumarios administrativos disciplinarios; y la denuncia ante laJusticia penal competente de los eventuales delitos de acciónpública conocidos.

vii. La dirección de las relaciones institucionales del sistema poli-cial a través de la gestión de las relaciones y la coordinacióninstitucionales con otros organismos, empresas prestatariasde servicios generales y de seguridad; y con toda otra instan-cia pública o privada, nacional o extranjera, siempre que nose trate de las propias labores policiales de carácter operacio-nal.

5.2) La modernización del sistema policial argentino

La modernización del sistema policial argentino y su adecuación a laimperiosa necesidad de llevar a cabo estrategias eficientes en materia deprevención y conjuración delictiva y en las labores de investigación criminalrequiere la implementación de una serie de políticas y medidas que tiendana superar los mencionados anacronismos y a construir verdaderas “policíasciudadanas”. Se trata de lineamientos de corto, mediano y largo plazo cuyaimplementación debe ser gradual pero duradera en el tiempo.

La superación de estas deficiencias debería centrarse en el cambio ymodernización de las formas de trabajo policial en el ejercicio de sus funcio-nes preventivas e investigativas así como en la vida institucional de la agen-



cia policial en todo lo referido a sus estructuras de mando y sus carrerasprofesionales.

En este marco, la modernización policial debería centrarse en lossiguientes ejes básicos:

1. La reforma y modernización del sistema policial de seguridad preven-tiva, mediante programas de racionalización de la estructura delpersonal policial para dedicar el grueso del personal al desarrollo delabores de “policiamiento preventivo”; la estructuración de un siste-ma de mapeo delictivo preventivo y la articulación de nuevas moda-lidades de intervención preventivas de carácter táctico y focalizado; yla conformación de una sección de Policía Comunitaria.

2. La reforma y modernización del sistema policial de seguridadcompleja e investigación criminal, a través de la conformación de unárea de inteligencia criminal compleja, la articulación de grupos deinvestigación altamente profesionalizados y especializados en deter-minadas modalidades delictivas, la informatización de la labor deinteligencia e investigación criminal compleja y la paulatina confor-mación de la Policía Judicial.

3. La reestructuración de la profesión policial, mediante la reformula-ción de la estructura de personal y de la carrera policial sobre la basede la conformación de un nuevo régimen escalafonario asentado en ladiferenciación del agrupamiento policial —abocado a las laborespoliciales de carácter operativas y en cuyo marco se diferencie, a suvez, al escalafón de seguridad compuesto por el personal policial quedesempeñan las labores de la seguridad preventiva, del escalafón deinvestigaciones, compuesto por el personal policial dedicado a lastareas de investigación e inteligencia criminal— con relación al agru-pamiento técnico administrativo dispuesto para la atención de lasfunciones, profesionales, técnicas y administrativas del sistema poli-cial, la institucionalización de carreras profesionales policiales especí-ficas correspondientes a cada agrupamiento y escalafón, la supresiónde las categorías de oficiales y suboficiales y la creación de una cate-goría única para el personal policial, en cuyo marco se estructure unsistema propio de jerarquías para cada una de las carreras policialesespecíficas que, además, cuente con menos grados —todos ellos deoficiales—, y la conformación de nuevos parámetros de formación ycapacitación del personal policial.

4. El fortalecimiento de los mecanismos de “control policial”, a travésdel establecimiento de un nuevo régimen disciplinario y de ética poli-cial que garantice el ejercicio pleno del derecho de defensa, el debidoproceso, la exigencia material absoluta de predeterminación norma-



tiva de las conductas y sanciones correspondientes, y la conformaciónde un mecanismo de control de los abusos funcionales sobre el perso-nal policial mediante la institucionalización de una defensoría poli-cial.

5.3) La descentralización del gobierno de la seguridad en el plano local

La descentralización de la seguridad en el plano local conlleva a laconformación de un consorcio institucional abocado al gobierno de la segu-ridad ciudadana local constituido por el gobierno municipal, el sistema poli-cial y la comunidad, en función de estructurar un sistema eficiente de reso-lución de los conflictos y de prevención de delitos en dicho ámbito, todo ellosobre la base de los siguientes parámetros:

1. El fortalecimiento del gobierno local en la gestión de la seguridadpública en torno de los siguientes ejes:a) La conformación y/o el fortalecimiento en el ámbito del Municipio

de una Secretaría de Seguridad Pública en cuyo marco se regulen ydirijan las actividades preventivas generales, las estrategias e inicia-tivas institucionales formuladas e implementadas al respecto y elvínculo regular con las policías que desarrollan sus labores en elámbito local y con las diferentes instancias de participación comu-nitaria en los referidos asuntos, en particular:i. La gestión de la información y planificación estratégica de la

seguridad pública local y, específicamente, (i) la gestión de lainformación y la producción de los análisis referidos a lasproblemáticas relevantes de la seguridad pública local; (ii) laproducción y actualización permanente de un cuadro de situa-ción del delito y la violencia en el ámbito local; y (iii) la plani-ficación estratégica asentada en la formulación de la estrategiainstitucional —diagnóstico institucional y planes de reforma ymodernización institucional— y de las estrategias de control delas diferentes modalidades delictivas y de violencia.

ii. La coordinación y/o dirección político institucional del sistemapolicial local abocada al enlace y la labor conjunta con laspolicías locales o, si éstas dependen orgánica y funcionalmen-te del gobierno local, a la conducción institucional de la mismaen el desarrollo de las estrategias policiales de prevención deldelito y la violencia.

iii. La dirección y coordinación del sistema local de prevenciónsocial de la violencia y el delito responsable de la formulación,implementación y/o evaluación de las estrategias de prevención



social de la violencia y el delito, o de algunos aspectos parcia-les de dichas estrategias, actuando en forma directa o indirec-ta sobre las condiciones y los factores sociales determinantesde ciertas situaciones de violencia que favorecen o apuntalanuna gama de conflictos y delitos derivados.

iv. La coordinación de la participación comunitaria en asuntos deseguridad pública local en todo lo referido a la identificaciónde los problemas de la seguridad local; la intervención en lasestrategias sociales de prevención del delito y la violencia asícomo en las estrategias de seguridad preventiva de la Policía; lasupervisión y control del sistema de seguridad pública y susdiferentes agencias y componente (control de legalidad y deeficiencia); y la formulación de recomendaciones y sugerencias.

b) La conformación en el ámbito de los gobiernos locales de un servi-cio civil constituido por funcionarios y empleados profesionalesespecíficamente abocados y entrenados en la dirección, gestión yevaluación de los asuntos de la seguridad pública local, particular-mente, en todo lo referido a las experiencias comparadas locales einternacionales de gobierno y administración de los sistemas loca-les de seguridad pública; la identificación, análisis e interpretaciónde los problemas relativos a la seguridad local —tales como losdesórdenes, conflictos, manifestaciones de violencia social y lacriminalidad—, sus causas, manifestaciones, envergadura, tenden-cias y consecuencias en el escenario local; el diseño y aplicación delas estrategias de control de delito y la violencia; y el gerenciamien-to político institucional del sistema de seguridad pública local en suconjunto y, específicamente, la dirección superior del sistema poli-cial local, si éste dependiese del gobierno local, o la coordinación delabores conjuntas, si dependiese del gobierno provincial, estadual onacional, para lo cual es fundamental el conocimiento y la forma-ción del mencionado funcionariado local en todo lo atinente a laorganización y funcionamiento de las policías locales, sus estructu-ras de mando, sus carreras profesionales y el control del desempe-ño concreto de las mismas en el ámbito de los vecindarios.

c) La conformación de una “Junta Municipal de Seguridad Pública”abocada a la gestión estratégica de la seguridad pública local através de la elaboración de un cuadro de situación de los problemasrelativos a la seguridad local existentes en el ámbito municipal yvecinal; el diseño y la formulación de estrategias sociales y/o poli-ciales preventivas o conjurativas; y la supervisión y avaluación delfuncionamiento del sistema local de seguridad pública. Dicha Junta



debería integrarse con las autoridades municipales —Intendente oDelegado y los funcionarios de la dependencia especializada enseguridad pública—; los representantes del poder legislativo local—si lo hubiera—; las autoridades policiales locales; y los represen-tantes de los foros o asociaciones vecinales.

d) La constitución en el ámbito de las legislaturas o concejos delibe-rantes de los municipios o alcaldías de la región de una “ComisiónLegislativa de Seguridad Pública Local” abocada al abordaje ytratamiento legislativo de todos los asuntos referidos o relaciona-dos con la materia, con la finalidad de establecer el marco de regu-laciones normativas en seguridad pública local —en el ámbito desu competencia— así como fiscalizar en el desempeño del gobier-no local y de los actores sociales en materia de seguridad e interve-nir en la formulación de políticas e iniciativas al respecto.

e) La formulación, implementación y evaluación de las estrategiaslocales de prevención social de la violencia y el delito a través deun conjunto de iniciativas que podrían nuclearse en un conjunto deestrategias tales como:i. Las estrategias locales de prevención situacional centradas en

la recuperación y mantenimiento de espacios y vías públicasaltamente deterioradas o que sirven de lugares de desarrollo desituaciones desorden público, de violencia o delictivas.

ii. Las medidas locales de fomento de la convivencia comunitariatales como la promoción del cumplimiento de normas deconvivencia, los guías cívicos de fomento de buenas prácticasy conductas sociales, las campañas publicitarias de difusiónpara estimular comportamiento favorables a la convivenciasocial o al cuidado del espacio público, etc.

iii. Las estrategias locales de reducción de factores de riesgo y desituaciones de violencia mediante iniciativas tendientes a ladesarticulación, disminución o limitación de aquellos elemen-tos o agentes que favorecen o apuntalan situaciones de riesgoo violencia, tales como políticas de desarme y control dearmas, programas de prevención y control de adicciones,planes y medidas de prevención y reducción de la violenciaintrafamiliar, programas de control y disminución de acciden-tes viales, etc.

iv. Los mecanismos locales de resolución pacífica de conflictostales como la conformación y/o fortalecimiento de los juzgadosde paz, las unidades de mediación y conciliación, las fiscalíaslocales o descentralizadas, las guardias municipales.



v. Las modalidades locales de vigilancia preventiva mediante elestablecimiento y gestión de mecanismos de vigilancia de espa-cios públicos y vías de circulación y de alerta temprana a travésde sistemas de circuitos cerrado de televisión, dispositivos devigilancia local y aviso temprano o el número único de emer-gencias.

vi. Las estrategias focalizadas de intervención en zonas vulnera-bles de alto riesgo a través de intervenciones sociales focaliza-das sobre comunidades vulnerables y la desarticulación deredes y grupos delictivos allí desplegados; entre otras.

2. El fortalecimiento de la participación comunitaria en la seguridadpública local sobre la base de los siguientes ejes:a) La conformación o fortalecimiento de foros o juntas de participa-

ción comunitaria en la seguridad pública local como canales yprácticas institucionales articuladas a los efectos de garantizar laacción y la intervención de ciertos actores sociales y comunitarios—asociaciones, organizaciones no gubernamentales, entidades dela sociedad civil y agrupamientos vecinales— en los asuntos de laseguridad pública, particularmente, en todo lo atinente a:i. La identificación de los problemas locales de seguridad públi-

ca, en particular aquellos referidos a los conflictos, faltas ydelitos existentes en la jurisdicción actuante.

ii. La participación en la formulación, implementación y controlde las políticas y estrategias de prevención —social y policial—de la violencia y el delito desarrolladas por los actores institu-cionales en el ámbito local.

iii. La supervisión y control de legalidad y de eficiencia del siste-ma de seguridad pública y de sus componentes y actores.

iv. La formulación de recomendaciones y sugerencias normativas,políticas y estratégicas a las instancias gubernamentales, parla-mentarias, policiales y/o sociales relativas a las cuestiones de laseguridad pública.

b) La creación de la figura del “Defensor Local de la SeguridadPública”, elegido directamente por la comunidad o indirectamentepor los foros o juntas de participación comunitaria, con la misiónde defender los derechos individuales y colectivos de los habitantesfrente a los hechos u omisiones de los gobiernos locales o de otrosorganismos y dependencias oficiales así como de los cuerpos poli-ciales y fuerzas de seguridad actuantes en el ámbito local, siempreque impliquen el ejercicio ilegítimo, irregular, abusivo, arbitrario,



negligente o delictivo de sus funciones, pudiendo en tal caso reali-zar denuncias, recomendaciones u otros tipos de acciones.

3 La desconcentración y/o descentralización del sistema policial en elámbito local mediante la conformación de unidades o secciones poli-ciales especializadas en el “policiamiento” comunitario o de proximi-dad, dependientes funcional y/o orgánicamente de las autoridadesgubernamentales locales.

5.4) La reforma de la justicia penal

La reestructuración de la Justicia criminal y del sistema penitenciariodebe partir de (i) el establecimiento de un nuevo sistema procesal penal queinstituya un sistema de investigación criminal eficiente, asignando a losfiscales la responsabilidad exclusiva de la investigación criminal y dotandoal Ministerio Publico fiscal de una organización flexible y eficiente; (ii) lajerarquización y profesionalización de la Policía abocada a asistir a los fisca-les en la investigación criminal, a través de la conformación de un cuerpofuncionalmente dependiente del Ministerio Público, altamente calificado yespecializado en la utilización de los medios adecuados para labores genera-les, operativas, técnico -científicas de la investigación criminal; la conforma-ción de un cuerpo de fiscales e investigadores especializados en la persecu-ción de aquellos delitos que producen un grave daño social y que estánbásicamente referidos a la criminalidad compleja; (iii) la creación de unservicio de asistencia, protección y patrocino a las víctimas de delitos; asícomo también (iv) la conformación de mecanismos de mediación, compen-sación y reparación del damnificado en el proceso penal destinado a aque-llos delitos de menor gravedad que alteren gravemente la convivencia social;(v) el establecimiento de un sistema de alcaldías para el alojamiento decontraventores y detenidos y la conformación de nuevos espacios institucio-nales de ejecución de las penas privativas de la libertad, de acuerdo contodos los requisitos establecidos por la normativa constitucional, nacionale internacional en la materia, garantizando su ubicación geográfica demanera de asegurar el cumplimiento del principio jurídico de la inmedia-ción del condenado con respecto a su medio familiar y social; y (vi) lapromoción de una política criminal basada en el principio de la privaciónde la libertad como último recurso, privilegiando las alternativas a la penaprivativa de la libertad en los diversos niveles —judicial y ejecutivo— eimpulsando la apertura de la institución penitenciaria a través de diversosmecanismos de inserción activa del detenido en la vida social, con la cola-boración de empresas, organizaciones no gubernamentales, institucioneseducativas públicas y privadas.



A esos efectos, la reforma judicial podría asentarse en tres ejes funda-mentales:

1 La reforma del Código Procesal Penal de la Nación asentado en elestablecimiento de un sistema de investigación criminal basado en laasignación a los fiscales de la responsabilidad exclusiva de la investi-gación criminal y en el juicio oral.

2 El fortalecimiento de la labor del Ministerio Publico Fiscal en el ámbi-to de la Procuración General de la Nación mediante la capacitacióny la organización adecuada a la reforma procesal planteada, laconformación de cuerpos de fiscales especializados en determinadasmodalidades delictivas y la conformación de la Policía Judicial.

3 La reconversión del sistema penitenciario federal y, en ese marco, laconstrucción de cárceles.




Anexo IEvolución de la distribución de hechos delictuosos desde 1990 a 2004

Fuente: DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, Informe anual de estadís-ticas policiales. Año 2004, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, BuenosAires, Sistema Nacional de Información Criminal, 2006.



Anexo IIEvolución de tasas de delitos años 1992 - 2004

Fuente: DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, Informe anual de estadísticaspoliciales. Año 2004, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires,Sistema Nacional de Información Criminal, 2006.



Fuente: DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL, Informe anual. Año 2004,Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Buenos Aires, Sistema Nacional deInformación Criminal, 2006.

Anexo III



Anexo IV

Presupuesto Nacional EjecutadoEn millones del pesos

Año Servicio de Defensa Defensa Seguridad Sistema penal

y Seguridad

1993 3.249,4 2.006,0 1.110,3 133,1

1994 3.442,8 2.011,0 1.281,3 150,5

1995 3.451,7 1.987,1 1.317,1 147,5

1996 3.398,6 1.982,1 1.274,1 142,4

1997 3.354,3 1.975,8 1.244,7 133,8

1998 3.368,2 1.970,0 1.258,7 139,5

1999 3.498,8 2.032,5 1.321,8 144,5

2000 3.381,8 1.891,0 1.318,5 172,3

2001 3.245,1 1.853,3 1.227,1 164,7

2002 3.504,5 2.013,8 1.326,8 163,9

2003 4.210,3 2.300,0 1.705,2 205,1

2004 4.915,1 2.453,6 2.152,0 309,5

2005 5.457,3 2.702,0 2.307,8 447,5

Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía.



Anexo VInstituciones policiales y fuerzas de seguridad en la Argentina

Número de efectivos

PROVINCIA Efectivos Superficie Población Policía por(km2) habitante

Buenos Aires 44.240 307.571 13.755.993 311Catamarca 2.025 102.602 330.996 163Córdoba 11.141 165.321 3.052.747 274Corrientes 4.333 88.199 926.989 214Chaco 3.824 99.633 978.956 256Chubut 2.563 224.686 408.191 159Entre Ríos 6.832 78.781 1.152.090 169Formosa 3.141 72.066 489.276 156Jujuy 3.451 53.219 609.048 176La Pampa 1.769 143.440 298.772 169La Rioja 2.570 89.680 287.924 112Mendoza 5.790 .148.827 1.573.671 272Misiones 3.571 29.801 961.274 269Neuquén 4.140 94.078 471.825 114Río Negro 3.710 203.013 549.204 148Salta 4.685 155.448 1.065.291 227San Juan 2.887 89.651 617.478 214San Luís 1.451 76.748 367.104 253Santa Cruz 1.898 243.943 196.876 104Santa Fe 14.100 133.007 2.975.970 211Santiago del Estero 3.697 136.351 795.661 215Tierra del Fuego 1.005 21.571 100.313 100Tucumán 5.211 22.524 1.331.923 256Subtotales 138.034Prefectura Naval Argentina 17.210Gendarmería Nacional 25.349Policía Federal Argentina 39.646Policía de Seguridad Aeroportuaria 2.377*Subtotales 84.582TOTAL GENERAL 222.616

Fuente: Con relación a las policías provinciales: Ministerio de Justicia, Seguridady Derechos Humanos, República Argentina, Abril de 2004. Con relación a laspolicías y fuerzas de seguridad federales: elaboración propia sobre la base de laLey de Presupuesto Nacional de 2006.

* Estos datos corresponden a febrero de 2006.


INSEGURIDAD SUBJETIVA:NUEVO CAMPO DE INVESTIGACIÓN Y DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Gabriel Kessler

1. Introducción

Este capítulo presenta los ejes principales de un campo de investigaciónrelativamente novedoso en los países centrales y poco desarrollado enAmérica Latina; la inseguridad subjetiva o miedo al crimen, “fear of crime”,tal como se lo denomina en los países anglófonos. Parto de considerar a lainseguridad subjetiva como un problema autónomo respecto de la seguridadobjetiva o de las tasas de delito “reales”. El miedo al delito en una sociedad,en un período determinado, es el resultado de un proceso sociocultural cuyarelación con la inseguridad objetiva no es del orden “representación-reali-dad”. Esto exige ir más allá de preguntarnos si el temor es o no ajustado ala situación del delito en una sociedad, e intentar elucidar la cultura de segu-ridad de una sociedad y de sus distintos grupos (según sexo, clase, edad einscripción política, entre otros). Cultura de seguridad que comprende unnivel de aceptación —y eventualmente naturalización— de ciertos niveles deinseguridad objetiva, concernientes a algunos delitos pero no a otros; quepromueve ciertos comportamientos para controlar el sentimiento de insegu-ridad y está conformada por narrativas locales explicativas del delito, de suscausas y soluciones y, de este modo, se articula con determinadas demandaspolíticas. Aquí reside, en el marco de este libro, el interés central del tema;ya que las consecuencias políticas del miedo al crimen son preocupantes: elcreciente consenso hacia políticas penales más punitivas en las últimas déca-das en un gran número de países está vinculado, entre otros factores, alcrecimiento del temor en la sociedad.

Distintos trabajos demuestran que el miedo al delito posee una autono-mía relativa frente a los vaivenes de la inseguridad objetiva. En EstadosUnidos e Inglaterra, el temor al crimen se mantiene muy alto, a pesar de ladisminución de los delitos en la última década; también las políticas máspunitivas aparecen años o décadas más tarde de los picos más altos de victi-



mización (Garland, 2005). En rigor, el temor al crimen es hoy elevado encasi todas las grandes ciudades del mundo, más allá de las tasas de crimina-lidad. En América Latina, mientras las ciudades de Guatemala y de SanSalvador tienen tasas de homicidios cada 100.000 habitantes veinte vecesmayor (103 y 95 respectivamente) que Buenos Aires y Santiago de Chile(alrededor de 5)1, en las cuatro ciudades los indicadores de inseguridadsubjetiva no son muy diferentes. Si nos guiamos por las Encuestas deVictimización de cada ciudad, ellas nos informan que en Buenos Aires el66% de la población entrevistada afirma sentirse insegura (2003); el 53%en Santiago (2003); el 50% en San Salvador (2004) y el 61% en ciudad deGuatemala (2005).

Si la existencia de un campo de estudios sobre el miedo al crimen tienealrededor de cuatro décadas, el miedo en general, emoción humana y animalcentral, ha sido objeto de estudio no sólo de la psicología y de la etología,sino también de la historia y de la filosofía. J. Delumeau, el gran historiadordel tema (1978, 1989, 2002), señala que se trata de una emoción de shock,a menudo precedida por la sorpresa y toma de conciencia de un peligroinminente. Las reacciones fisiológicas y somáticas son diversas: desde laaceleración hasta la reducción de latidos, respiración rápida o lenta, inmo-vilidad o, al contrario, hiperactividad casi incontrolable. En tanto adverten-cia de una probable amenaza, es una emoción útil para la legítima defensa,aunque no siempre es aprovechada por el organismo. De emoción indivi-dual, se transforma en pánico al volverse un sentimiento colectivo; la histo-ria de la humanidad presenta innumerables ejemplos de tales características.Tres décadas atrás, S. Cohen (1972) desarrolló el concepto de “pánicomoral” para dar cuenta de procesos sociales durante los cuales se identificaa un hecho como temible y amenazante y a un enemigo interno que lo encar-na, constituyendo un peligro para la “gente común”. Los medios juegan unrol central en la construcción del pánico moral, al ubicar en agenda ciertostemas y también al reemplazarlos por otros nuevos. Angustia y miedo apare-cen también diferenciados, el primero como una ansiedad más global, difu-sa, sin un objeto determinado, mientras que en el segundo se puede caracte-rizar un objeto, real o imaginario, de temor. Todo temor posee un carácterindividual y colectivo a la vez; como afirma R. Reguillo, se trata de “unaexperiencia individualmente experimentada, socialmente construida y cultu-ralmente compartida. Como forma de respuesta, se trata del plano de loindividual; sin embargo, la sociedad es la que construye las nociones de ries-go, amenaza y peligro, y genera modos de respuestas estandarizadas, reac-

1 Datos del BID 1999-2003.


tualizando ambos —nociones y modos de respuestas— según los diferentesperíodos históricos” (1998:5).

A pesar de tratarse de un sentimiento central en la vida humana, gozóde escaso prestigio en el pensamiento clásico, al asociarse miedo con cobar-día y temeridad con coraje y valentía, en contextos culturales que valorabanlas hazañas militares. Señala J. Delumeau (2002) que tempranamente elmiedo era “evidencia de un nacimiento bajo” según la fórmula de Virgilio,luego retomada por pensadores posteriores, que atribuían a los pobres unapropensión a la cobardía y, de este modo, legitimaban su dominación.Recién con la Revolución Francesa los sectores populares adquirieron “elderecho a la valentía”, pero por eso mismo se transformaron en un objetoprivilegiado de temor para la burguesía. Los miedos han cambiado a lolargo de la historia, aunque en su trasfondo se advierte la permanencia delmiedo a la muerte. La noche, el mar, las pestes, el hambre, el interior de uncuerpo humano incognoscible, la brujería y las herejías fueron los miedosprevios a la Modernidad, en imaginarios sociales que amalgamaban ladimensión material y espiritual; la furia divina y las catástrofes naturales.Los poderes terrenales, por su parte, también atizaron algunos miedos, enparticular aquel que designa una alteridad amenazante. Delumeau elaborauna hipótesis general que recorre la historia de la humanidad: cuando másamenazado se siente un poder, más señalará enemigos externos —pero sobretodo internos— como fuente de temor y peligro y, de este modo, la necesi-dad de controlarlos, someterlos o lisa y llanamente eliminarlos. En contra-partida, en períodos de mayor tranquilidad, donde la sensación de peligropara el poder se atenúa, también se morigera la constitución de un otroamenazante.

Marcando un punto de ruptura con el pensamiento clásico, Hobbes(1980 [1651]) fue el primer filósofo que comprendió la intrínseca naturale-za humana del miedo; un miedo a la muerte, a nuestra condición de morta-les. Para Hobbes, el miedo está en el origen de la política, en cuanto nohabría política sin miedo. El temor al otro, a ser violentados por el prójimo,es lo que lleva a firmar el contrato originario de adscripción al Leviatán.Como afirma R. Espósito (2003) Hobbes logra, por un lado, trasponer elmiedo de sentimiento vergonzoso a primer motor de la actividad política y,por otro, a ubicarlo en el origen no de las formas más defectuosas de Estadosino de las más legítimas y positivas. El miedo no se debe confinar al univer-so de la tiranía y despotismo, sino al lugar fundacional del derecho y lamoral; no sólo genera fuga y aislamiento, sino también es constructivo ygenerador de comunidad. R. Bodei (1995) señala que para Hobbes, lejos deser una pasión irracional, miedo y razón son indisociables: la razón es impo-tente sin el miedo, porque la adhesión voluntaria a Leviatán encubre el

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miedo a la muerte y, por su parte, el miedo es ciego sin la luz del cálculoracional, el único medio del que disponen los hombres para reconocer enLeviatán el único margen de solución pacífica de los conflictos entre loshombres.

2. El miedo al crimen2

El temor al crimen no se destaca entre los miedos previos a laModernidad. La muerte violenta a manos de un prójimo conocido era unelemento omnipresente en las relaciones interpersonales hasta el final de laEdad Media: que una disputa, una fiesta popular o un simple encuentroentre conocidos terminara en una muerte no causaba casi sorpresa ni conde-na (Lagrange, 1995). La confluencia de una serie de condiciones explica laemergencia del temor al crimen en su forma moderna: la disminución de lasviolencias interpersonales y el mayor auto-control implicó una renovadasensibilidad hacia la violencia. El incremento de la esperanza de la vidapermitió pensar el pasaje por la tierra como un período a ser valorado y, enlo posible, extendido. En el pensamiento jurídico, por su parte, comienza acobrar centralidad la idea de intención y responsabilidad individual en losactos. Eran tiempos de conformación de una burguesía urbana al final delRenacimiento, de mayores períodos de paz entre guerras: así, a la vez que sevalorizaban los bienes, dando lugar al nacimiento de la industria de losseguros, el grueso de los delitos pasa de ser rurales a urbanos, emergiendola ciudad como espacio de temor. El tipo de delito conoce asimismo unamutación: de resultado de una pasión henchida, ofensa al honor o amenazade infamia, sin intención de dolo, cometido entre conocidos en pequeñascomunidades, va mutando en un acto cometido en el anonimato de laciudad entre desconocidos, donde el cuerpo del otro es sólo un obstáculopara obtener el bien deseado. Así, la emergencia del sentimiento de insegu-ridad subjetiva se da, paradójicamente, cuando se produce la pacificación dela vida social.

La Revolución Francesa marca un punto de inflexión, cuando la preo-cupación por la seguridad va a confundirse con el temor a la insurrección delos pobres, convirtiéndose en una de las formas de oposición entre proleta-riado y burguesía. La peligrosidad de las clases trabajadoras irá amenguán-

2 En este apartados y algunos subsiguientes se retoman ideas de mi trabajo “Inseguridad subje-tiva, sociedad y política: aportes para un debate latinoamericano” publicado en Moro, J.Juventudes, violencia y exclusión. Desafíos para las políticas públicas, Guatemala, INDES-INAP, 2006.


dose a medida que su situación mejore y cambiando de forma al organizar-se en sindicatos: del temor a los desmanes ligados al pauperismo a la amena-za de la acción colectiva de una clase revolucionaria. En las últimas décadasdel siglo XX, aumentará la inseguridad subjetiva en casi todas las regiones.Algunos rasgos atraviesan las distintas sociedades: una creciente sensibili-dad frente a todas formas de riesgo e inseguridad, una mayor experienciadel delito para los sectores medios. Esto se combina con elementos propiosde cada sociedad, que contribuye a configurar localmente al otro amenazan-te, jóvenes en general, si es posible étnicamente identificable. Grupos dejóvenes de ascendencia latina o afroamericana en Estados Unidos; los hijosde la inmigración del Norte de Africa en Francia, combinándose de maneraparticular con el temor al terrorismo, que genera un nivel de confusión yoportunismo político tal que recientemente se ha debatido en los gobiernoscentroamericanos la eventual relación entre Al Qaeda y Las Maras deAmérica Central.

El miedo al crimen es una experiencia cotidiana en la América Latinaactual. En las últimas décadas, se observa un pasaje de la tematización delos miedos ligados a las dictaduras, violencias del Estado y guerras civiles alcrecimiento del sentimiento de inseguridad frente al delito. Sin embargo, esaún un campo de investigación incipiente en la región (por ejemplo Rotker,2002; Villa Martínez, 2003, para el caso de Medellín) donde se destacan lostrabajos de Rosanna Reguillo (1997, 1998, 2000, 2001) cuya obra es capi-tal para comprender diversas facetas del fenómeno en las urbes modernas.En la Argentina, la preocupación por el delito tiene desde hace algunos añosun lugar central en la agenda de preocupaciones de la sociedad. Sin embar-go, hay que recordar que no se trata de una preocupación totalmente nove-dosa. Ya en los primeros años de la reinstauración democrática, las investi-gaciones de opinión pública destacaban su presencia, sobre todo en elconurbano bonaerense y, en gran medida, vinculados con la “mano de obradesocupada”, vinculada con los represores de la última dictadura militarque protagonizaron hechos de gran resonancia.

Estudiar el miedo al crimen es problemático: por un lado, como todaemoción o sentimiento de difícil abordaje, sólo se accede a un discursoposterior o a acciones con el que se lo relaciona. Además, en una tradiciónmás bien racionalista de la sociología, no hay suficientes elementos paratratar emociones y sentimientos colectivos. Se trata de un concepto polisé-mico (para el investigador y para los individuos): con un gran parecido defamilia a otras nociones, como angustia pero también incertidumbre o ries-go. Pero más particularmente, desde los primeros estudios, el miedo alcrimen era sospechoso de expresar otras cosas: angustias urbanas difusas otemores poco nombrables que se cristalizaban en el temor a la victimización.



En las primeras investigaciones realizadas en Estados Unidos, a fines de losaños sesenta, la creciente preocupación por la seguridad era interpretadacomo una expresión de la inquietud por los incipientes procesos de integra-ción de los afroamericanos (Furstenberg, 1971). Se debe sortear también unproblema: puesto uno a mirar la sociedad a través de esta lente, debe resis-tirse la tentación de concluir qué estamos sumidos en una infinidad de temo-res, sin diferenciar entre efímeros y permanentes, ni entre sus gradacionesdiversas.

Si el miedo no ha sido tematizado profundamente en la teoría social, silo ha sido uno de sus conceptos cercanos, el riesgo. Dos han sido las formasprincipales en que se ha declinado tal término. En un principio, tal como loseñala F. Ewald (1996) en su obra de referencia sobre el “estado de bienes-tar”, la noción de riesgo está en la base del derecho laboral moderno. A finesdel siglo XIX, los accidentes de trabajo comienzan a ser considerados un malinherente a la industrialización, que no genera culpables aunque si un dere-cho preestablecido administrativamente de resarcimiento para quienes losufren. El riesgo se convierte en un peligro de tipo particular, aleatorio, sincausa. Paradójicamente, su predicción es posible, justamente, por su carác-ter aleatorio, a partir del cálculo de probabilidades: la fijación de regulari-dades en torno a esperanzas de vida de distintos grupos laborales, acciden-tes probables o, en otros orden de cosas, robo o pérdida de bienes, serán labase de la expansión moderna de los seguros. La noción de riesgo reapare-ce en el pensamiento social hace más de una década, aunque con un sentidoun tanto diferente. U. Beck (1998) y A. Giddens (1994) lo consideran unrasgo de la Modernidad tardía. Para ellos, la sociedad actual se caracterizapor la existencia de un sistema económico que genera riesgos tecnológicos,ecológicos y sociales desconocidos hasta el momento, de una magnitud talque no pueden ser asegurables. Para Beck, en un mundo donde se ha gene-rado una intensa división del trabajo, se diluye la responsabilidad sobre elriesgo, dado que cada eventual responsable puede descargar su culpa enotras de las partes interdependientes. Una diferencia frente al pasado, es quela humanidad, en la Modernidad tardía, está sometida a la reflexividad,entendida entre otras características, como auto-confrontación frente a losresultados futuros de las propias elecciones y la posibilidad de ir reorientan-do la propia biografía en cada ocasión; por lo cual hay una mayor respon-sabilización por las consecuencias de las propias elecciones.

Ahora bien, ¿puede considerarse un riesgo ser víctima de un delito? Entérminos estrictos diríamos que sí: las mediciones de victimización permitencalcular, según la categoría de edad, sexo y “tasa de exposición”, —léase lapresencia en los espacios públicos—, los riesgo que cada uno corre; de hecholos seguros por distintos tipos de robo y la pérdida de la vida muestran que



ellos entran dentro de los riesgos asegurables. Sin embargo, desde un puntode vista cultural, la victimización es un riesgo particular. Como se dijo, cadacultura de seguridad define que riesgos son tolerables y cuales no. Así, elmiedo al delito hace presente, sobre todo, el miedo a la muerte —propia yde los seres queridos—, a la violencia sexual y delinea un otro amenazantede los bienes y de la vida. Por ello es un riesgo difícil de aceptar y que fácil-mente ayuda a legitimar rétoricas de todas las formas de “defensa”. En talsentido, el delito como riesgo genera una demanda más férrea de controlque otros riesgos, como por ejemplo, la seguridad vial, causante de unnúmero mucho mayor de muertes y lesiones que los delitos dolosos.

3. Consecuencias del miedo al crimen

D. Garland (2005) muestra como la centralidad del temor en la expe-riencia cotidiana de las clases medias de Estados Unidos e Inglaterra a partirde los años setenta, debilitó el sostén que las elites progresistas dierondurante décadas al welfarismo penal y generó un consenso hacia las políti-cas de corte más punitivo. Hale (1996) sistematiza distintas investigacionesque dan cuenta de la forma en que el temor afecta la vida en sociedad. Enprimer lugar, fractura el sentido de comunidad y vecindad al ir vedando eluso de espacios públicos considerados peligrosos. En los barrios donde reinael temor, se genera un mayor aislamiento entre las personas, que comienzana desconfiar unas de otras. En segundo lugar, la reputación de área peligro-sa genera una espiral de degradación socio-económica: los habitantes másprósperos se van, disminuyendo así la capacidad de recaudación local, lavida asociativa se debilita, los principales negocios cierran, decaen las inver-siones y el valor de la propiedad, entre otras consecuencias. Amén de ello,la Policía y otras agencias públicas comienzan a desertar. Al naturalizarse lapeligrosidad del área, a su vez, puede reforzar que se cometan más delitoscuando disminuye el control formal e informal. En tercer lugar, el temor estáen la base de un incremento de la inequidad: si los habitantes de barrios máspudientes adoptan medidas privadas de protección y presionan a la Policíapara una mayor presencia local, esto también desplaza el delito a las áreasde menor poder socioeconómico y capacidad de presión política, implican-do una nueva desventaja para los más pobres, menos protegidos por lasfuerzas públicas.

En cuarto lugar, a partir de nuestra investigación en barrios del conur-bano de la ciudad de Buenos Aires (Kessler, 2004) observamos el lugar delmiedo en la regulación de la vida local. El miedo parecía ocupar el lugarvacante que antes había ocupado la organización fabril como principio



regulador: ésta marcaba sus rutinas diarias, los horarios de los hogares,determinaba períodos especiales (las vacaciones, los aguinaldos y su impac-to en el comercio local), mantenía en vilo a la comunidad cuando acontecíaalgún conflicto (la huelga, el cierre o disminución de las fuentes de trabajo).La desestabilización del mundo obrero-popular también implicó la desregu-lación de la vida local. Nuestra hipótesis es que la sensación de inseguridadvino de algún modo a llenar ese vacío. El temor compartido llevaba a regu-lar horarios de entrada y salida del hogar, marcaba circuitos de pasaje yevitaba otros; la amenaza, se transformaba en un tema central de conversa-ción entre vecinos y servía como criterio de demarcación y exclusión inter-na, entre peligrosos y sus potenciales víctimas. No obstante, estos criteriosde demarcación no llegaban tampoco a estabilizarse, ya que las nuevasformas de delito quiebran un principio del pasado: no robar en el propiobarrio. Así, cuando el mismo hijo del vecino es visto como peligroso, seplantea la difícil pregunta de cómo marcar nuevas fronteras y distancias conese otro cercano.

En el párrafo anterior se introduce un tema inherente al miedo; la alte-ridad en el delito: ¿quien teme a quien? La inseguridad conlleva, en general,un incremento de la intolerancia, del temor y, muchas veces, el odio haciaese otro amenazante, la mayoría de las veces imaginario. Los trabajos deRosanna Reguillo muestran una diversidad de figuras que generan miedo ydesconfianza en las urbes latinoamericanas: drogadictos, borrachos, prosti-tutas, jóvenes que escapan a la definición normalizada, travestis, homose-xuales, figuras imaginadas como portadoras de los antivalores. El otro deldelito tiene en casi todas las ciudades una apariencia reiterada: el jovenvarón de sectores populares, que aparentemente no estudia ni trabaja, segu-ramente se droga, un neo-marginal moderno.

Ahora bien, si hay una serie de figuras de temor comunes a distintassociedades, otras cambian según el país y el sector social. En nuestra investi-gación sobre Buenos Aires, se plantea una redefinición de la alteridad. Es el“otro urbano” al que se teme, sin embargo, la definición de ese otro no essimple. No hemos observado, en general, por parte de las clases medias yaltas, una criminalización masiva de la pobreza; tampoco que sea tan poten-te como en el pasado la oposición tradicional, al interior de los sectorespopulares, entre “barrio y villa”, organizando las representaciones de alteri-dad y temor. Como dijimos, en los barrios estudiados, el otro estaba tambiénadentro: era el hijo del vecino quien robaba, no era posible externalizarlo porcompleto, no estaba sólo afuera. Por su parte, entre los jóvenes, pero tambiénen varios adultos, el mayor temor era a la Policía y a los servicios de seguri-dad privado, en particular de los lugares de esparcimiento (los “patovicas”de las discotecas). En cuanto a los sectores medios y altos, nuestra investiga-



ción está mostrando, por un lado, una relación entre ruptura de confianza ytemor. Aparecía un temor nuevo a trabajadores de servicios con los que setiene vínculo cotidiano: trabajadoras domésticas y otros empleados demantenimiento que podrían ser amenazantes. Por el otro, detectamos untemor difuso, a veces no muy legítimamente nombrable, a figuras urbanaspercibidas en una posición social tal que podrían pasar de lo legal a lo ilegal.Así eran percibidos, para algunos, los cartoneros, piqueteros, jóvenes quelimpiaban vidrios en los semáforos. En varias entrevistas se expresaba lasospecha sobre sus posibilidades de franquear, más por necesidad que porcarácter, el límite frágil que separaría lo legal de lo ilegal.

La centralidad del temor en la experiencia urbana actual lleva al proce-so de “dangerization” (Lianos y Douglas, 2000), traducible por el neologis-mo de “empeligrosamiento”. “Dangerization” es la tendencia a evaluarcada contexto con categorías de amenaza de diverso tipo. Se produce unacontinua detección de amenazas; una prevalencia de percepciones defensivassobre otras de carácter optimista y la dominación del miedo y la ansiedadsobre la ambición y el deseo. La amenaza se convierte en un criterio legíti-mo para evitar al otro; para impedir que se acerque y, si es posible, mante-nerlo lo más alejado posible. En una era donde la sociedad democrática estáinstitucionalizada, la frontera radical con el otro sólo puede legitimarse siéste es peligroso. De este modo, la alteridad amenazante se vuelve un nuevocriterio de estratificación legítimo, pues pareciera respetar el mandatodemocrático de no discriminar por raza o etnia, cuando en los hechos lohace. En segundo lugar, el temor urbano está caracterizado por la deslocali-zación de las percepciones de inseguridad (Reguillo, 2000); es decir, la sensa-ción que no hay ya zonas de inseguridad y de seguridad claramente defini-das, sino que la amenaza puede estar en cualquier parte. En efecto, en elpasado, la posibilidad de localización jugaba un papel central para estable-cer las diferencias y demarcaciones entre lo inseguro y lo seguro, entre lobueno y lo malo. En las urbes actuales, la sensación mayoritaria es que elpeligro, la amenaza, está en todas partes y, por ende, se hace difícilmentecontrolable.

Así, la angustia que genera un temor omnipresente, tanto como las retó-ricas mediáticas que lo institucionalizan, va erosionando pilares de las cultu-ras democráticas: por un lado, favorece el consenso de políticas de “manodura”; promueve el uso de armas para autodefensa; deslegitima la Justiciapenal al considerarla blanda y puede favorecer la aprobación de la “justiciapor mano propia”. Con todo, la relación entre preocupación securitaria ycultura política no es lineal. Robert y Pottier, en un trabajo realizado sobrela base de encuestas de opinión y publicado en 1997, muestran la persisten-cia durante dos décadas de un “síndrome conservador-autoritario” en el que



iban juntas la preocupación securitaria, la xenofobia y el apoyo a la pena demuerte. Ciertos atributos hacían las veces de “antídoto” durante todo esetiempo en contra de tal síndrome: ser de izquierda, tener mayor capitalcultural, ser ateo o agnóstico. Esto cambia en un estudio recientementepublicado (2004) por los mismos autores. Emerge un nuevo grupo, los“neoinseguros”, para quienes se autonomiza la cuestión securitaria de losotros elementos del síndrome autoritario y se ubican dentro de los gruposantes exorcizados de tal preocupación. La extensión de la preocupaciónsecuritaria parecería tener un poder de corroer diferenciaciones políticaspersistentes hasta hoy. En nuestro trabajo, se observaba la forma en que lossectores políticamente “progresistas”, consideraban estar realizando unasuerte de “resistencia cultural cotidiana” al contradecir a sus amigos condiscursos securitarios; intentar contextualizar su temor en una explicaciónsociológica que atenuara la culpabilidad de potenciales o reales agresores ymantener ciertas rutinas cotidianas de uso del espacio público, cuestionadasen sus grupos de referencia al considerarlas riesgosas. En todo caso, lasensación que tenían de estar contradiciendo a las mayorías, testimonia lahegemonía actual de los discursos más punitivos sobre el delito.

Una segunda dimensión de lo político concierne a la cuestión de laconfianza. Como lo ha señalado N. Lechner (2000), la inseguridad expresaun incremento de la desconfianza en las relaciones sociales. Coincidimos conesta idea, aunque es preciso ahondar en su relación específica con el miedo alcrimen. En todo caso, Lechner nos lleva a preguntarnos sobre las formas dereconstrucción de confianza en nuestras sociedades como salida democráticadel miedo, como forma de oponerse al incremento de la criminalización delas “incivilidades” y de las distintas manifestaciones de diversidad y discon-formidad inherentes a una sociedad democrática. También la cuestión de laconfianza y el delito puede pensarse a partir de los trabajos de N. Luhmann(1996). Para este autor, la función de la confianza es disminuir la compleji-dad propia a la vida social estableciendo un horizonte de certidumbre coti-diano; la desconfianza, en contrapartida, incrementa la complejidad. Ahorabien, una situación de desconfianza extrema también reduce complejidadporque se evitan toda una serie de transacciones. Puesto en los términos quenos interesan, en una situación de inseguridad extrema, la desconfianzapodría llevar a evitar todo tipo de salida al espacio público. Sin embargo,como esto en general no sucede, ya que la vida social no se paraliza, elaumento de la inseguridad y, por ende de la desconfianza, aumenta lacomplejidad de la vida cotidiana: una serie de operaciones exigen ser revisa-das y modificadas; se incorporan dispositivos de seguridad (encender alarmasantes de salir de casa, mayores reparos en la movilidad, no dejar que los hijosse desplacen solos, etc.). La vida social con bajos márgenes de confianza por




la inseguridad se vuelve más compleja y, siempre dentro del marco teóricoluhmanniano, podría pensarse a la demanda securitaria también como unintento de disminuir la complejidad, imperativo sistémico universal.

4. Pasado y presente del temor en la Argentina3

Hay un consenso actual de que la inseguridad frente al delito en laArgentina es un problema de los últimos años. Esto está presente tanto en losmedios como en el trabajo cualitativo que hemos desarrollado (Kessler, 2007).En efecto, casi todos las personas entrevistadas en distintos lugares del paísconsideran que la inseguridad comienza, a lo sumo, a principios o mediados delos noventa. Nunca antes. La dictadura militar es, por supuesto, un capítuloaparte. A pesar de la imagen prevaleciente, las encuestas realizadas durante ladécada del 80 muestran que no se trata de una inquietud nueva. Ya en unainvestigación de 1985 la mitad de los entrevistados de los principales centrosurbanos temían “ser asaltados en la calle”, y en 1987 el 96 por ciento conside-raba muy o bastante importante el problema de la “violencia callejera”4. Laspercepciones actuales no guardan memoria de esa situación. Cierto es quehubo un cambio cualitativo en las formas de referirse al delito que sin dudatiene su impacto en las percepciones y temores. Hasta hace unos años, el deli-to se expresaba en los medios sobre todo a partir de “casos”, hechos policialesespecíficos; pero la noción de “inseguridad” como una situación constante, conmanifestaciones particulares en cada momento que confirman su omnipresen-cia, es una forma de relatar el delito que comienza a mediados de los noventay que contribuye a configurar la estructura de sentimientos personales

Si se habla de la “explosión de la inseguridad” y se la sitúa hacia 2004,los datos de serie del Latinobarómetro desde 1995 nos permiten elaboraralgunas hipótesis sobre los procesos que fueron conformando esta percep-ción. En 1995, el delito es poco elegido entre las múltiples opciones quetienen los entrevistados para señalar cuál es el principal problema del país.Las mayores preocupaciones están ligadas al desempleo, luego a la pobrezay a la inestabilidad económica; sólo un 2,1% considera a la delincuencia enprimer lugar (el promedio regional era 5,4%)5. Esto cambia en poco tiem-po: en 1997 es elegido como el principal problema por el 8,7% de los entre-

3 El punto 4 y 5 retoman ideas de mi artículo “Miedo al delito y victimización en Argentina.Tendencias e hipótesis a partir de las Encuestas de Victimización”, en AA.VV, Tendencias deldelito en Argentina, Fundación Ebert Buenos Aires, en prensa.

4 Fuente: IPSA-Estudios de Opinión Pública.5 Sin duda, si se hubiera dado más de una opción, el temor al delito hubiera sido mayor.


vistados; ahora si cercanos al promedio regional. La preocupación por eldelito sigue su tendencia ascendente hasta 2002, cuando tras la caída de laConvertibilidad, las preocupaciones vuelven a concentrarse en la situaciónsocioeconómica. Pasado el pico de la crisis, el delito como problema vuelvea ser importante en 2003 y 2004, alcanzando su mayor registro, por enci-ma de la media regional.

Distintas encuestas nacionales, por su parte, señalan que en 2003 es laprimera vez que la preocupación por el delito supera a la del desempleo. Osea, hay un incremento paulatino de la preocupación por el delito y una suer-te de “competencia” con los problemas socioeconómicos. Los datos muestranun efecto de vasos comunicantes: cuando disminuye uno de éstos, —comosucede en la actualidad, por la mayor estabilidad económica—, el otro cobramayor protagonismo. Se puede hipotetizar entonces que desde mediados delos 90 se fue gestando una demanda securitaria que, eclipsada por la crisis deldesempleo en 1995 y los sucesivos vaivenes que desembocaron en la crisis de2001, recién cuando la situación económica parecía controlada hace eclosión.Otro dato que proporciona el Latinobarómetro y reafirma nuestra hipótesises que a pesar de la baja preocupación señalada en 1995, ya un 87% de losentrevistados está de acuerdo con la afirmación de que “la delincuencia estáen aumento“, valor que sigue aumentando hasta la última medición de 2002cuando alcanza al 95%. También en 2002, ante la pregunta “se habla tantode delincuencia, ¿para ud. es real o la gente exagera?”, el 96,4% se inclina porconsiderar que el problema es real. En síntesis, la amplia mayoría de la pobla-ción considera desde hace 10 años que se trata de un problema en aumento.

Ahora bien, más allá del temor, es innegable que durante la década delos noventa hubo un incremento muy significativo del delito, pero tambiénfueron cambiando el alcance del temor y las figuras de lo amenazante. En laArgentina de la transición democrática, las imágenes del delito se asociabancon la herencia maldita de la dictadura. El tema de la época era la “manode obra desocupada”: ex represores que en democracia se dedicaban a delin-quir, al haber aprovechado los años de la dictadura para quebrar conforma-ciones delictivas de larga data y apropiarse de su especialización delictiva,como los “piratas del asfalto” o secuestros extorsivos (ver Isla, 2002, 2007).La asociación con la dictadura se va desdibujando durante los 90 a medidaque se incrementa en paralelo la pobreza, el desempleo y el delito. Comodecíamos, las formas de enunciación así como las actitudes y acciones de lasociedad fueron cambiando. Al menos si nos concentramos en los grandesmedios nacionales y la televisión, las imágenes mediáticas en los últimosaños se estructuran en torno a dos ejes: uno cambiante, la repentina apari-ción, rápida difusión y posterior decrecimiento de formas de delito novedo-sas tituladas como “olas”. Primero fueron los robos en taxis, luego los




“secuestros express”, más tarde hombres arañas que entran por la noche enlos edificios, el asalto teñido de sadismo contra ancianos desprotegidos y,más recientemente, los “motochorros”. El segundo eje, a diferencia delprimero, se mantiene estable: se consolida la imagen de la “nueva delincuen-cia”: de ladrones muy jóvenes, producto de la crisis económica y social, dela desestructuración familiar, incapaces de dosificar la violencia al no adscri-bir a los códigos de comportamiento de los ladrones profesionales de anta-ño. Sería necesaria, claro está, complementar y comparar estas imágenes conlo que aparece en los medios provinciales.

La relación entre temor y desconfianza a las instituciones de seguridady la Justicia, también se verifica en la Argentina. Dammert y Malone (2002)demuestran la correlación entre desconfianza en la Policía, altos niveles decorrupción y sensación de inseguridad para el caso argentino. No es loúnico: la imagen de los jueces, según un estudio reciente, era sólo en un 9%positiva (La Nación 30/07/07). Apenas un 14% de los encuestados confíaen la igualdad de trato ante la Justicia y un 46% opina que es muy o bastan-te probable sobornar a un juez (Latinobarómetro 2004). La opinión sobrela Policía no es mejor. La confianza en la Policía está en el 19% en 2001 y26% en 2002. La “cifra negra”, la tasa de delitos no denunciados, indica-dor de baja confianza en la eficiencia policial, es también muy alta como lomuestra la Encuesta de Victimización.

En resumen, los datos permiten elaborar la hipótesis de una demanda deinseguridad que venía gestándose desde hacía años. En los 90, no sóloaumenta el delito, sino que cambia su forma de representación mediática, alpasarse de los “casos” específicos a la inseguridad como situación omnipre-sente. En fin, también están presentes otros factores clásicos explicativos dela inseguridad, como la baja confianza en las instituciones encargadas debrindar seguridad ciudadana: la Policía y la Justicia.

5. Victimización y temor

En este punto. presentamos un panorama de la situación actual y parti-cularmente de la relación entre victimización y temor, a partir de los datosde las Encuestas de Victimización realizadas por la Secretaría de PolíticaCriminal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación6

6 Las encuestas de victimización se realizan a la población en general e intentan determinar losdelitos sufridos por los individuos y que no necesariamente se han declarado, lo que se hallamado la “cifra negra” de la criminalidad. Para un exhaustivo análisis de las Encuestas deVictimización en Argentina ver Sozzo, M. s/f.


desde 1997. El siguiente cuadro presenta la relación entre evolución de lavictimización, percepción de probabilidad de ser victimizado y sensación deinseguridad en las calles entre 2003 y 2005.

Cuadro 1Evolución victimización, temor en la calle y percepción de probabilidad 2003-2005

Ciudad de Buenos Aires Gran Buenos Aires

Victimización general 2003 37,5 42,2

Victimización general 2005 29,4 33,0

Percepción de probabilidad 2003 37,8 57,0

Percepción de probabilidad 2005 57,5 58,7

Sentirse inseguro en las calle 2003 62,9 69,8

Sentirse inseguro en la calle 2005 63,0 67,3

Fuente: Encuesta de victimización 2003-2005. Dirección Nacional de Política Criminal.

La lectura del cuadro muestra claramente que la disminución de lavictimización no se acompaña de una disminución del temor en las callesni de la percepción de ser victimizado. La hipótesis sobre un acomoda-miento en el tiempo de las percepciones a las tasas de seguridad objetivaspuede resultar demasiado optimista. En efecto, la experiencia de diversospaíses muestra que la dinámica del temor y de la victimización tienen ungrado de cierta autonomía y dado que la victimización no disminuye drás-ticamente, no es inexorable una disminución de la inseguridad subjetiva.Un punto en el que la Argentina coincide con otros países es que la victi-mización no implica necesariamente un temor mayor. El cuadro 2 muestraun mayor temor entre los victimizados, pero sin que sean diferencias muysignificativas.

Cuadro 2Consideran muy inseguro su barrio por la noche según tipos de victimización

Capital Federal GBA Mendoza

Victimizado 30,3 38,6 30,9

No victimizado 26,0 28,0 22,3

Victimizado propiedad 32,1 40,5 32,0

No victimizado propiedad 25,9 28,3 22,9

Víctima robo violento 31,8 41,0 27,3

No víctima robo violento 27,0 30,7 26,3



Distintas teorías que se desarrollarán en el próximo apartado se esboza-ron para explicar este hallazgo, en apariencia sorprendente. Otro temacentral es el temor en los distintos grupos. Los estudios internaciones coin-ciden en una regularidad: la aparente paradoja de que el miedo al crimen esmayor entre aquellos grupos, como mujeres y ancianos, que sufren menorvictimización, o sea, menor probabilidad de ser atacados. Por el contrario,los más victimizados, los jóvenes varones, son los que expresan un menortemor. Sin embargo, el caso argentino presenta particularidades. Las estadís-ticas de la Encuesta de Victimización de 2005 indican que no hay grandesdiferencias de victimización entre mujeres y varones en ninguna de las ciuda-des estudiadas. Donde se dan fuertes diferencias es en la victimización pornivel socioeconómico: a mayor nivel socioeconómico, mayor victimización.La mayor victimización de sectores altos es una característica particular delas ciudades argentinas, ya que, en general, son los sectores más bajos losmás victimizados. Se trata de un tema que merece mayor indagación, enparticular, si no hay subregistros o subdeclaración de delitos sufridos en losgrupos de menor nivel socioeconómico. En todo caso, los datos existentesmuestran que en los sectores de bajos ingresos tienen una probabilidad devictimización de dos cada diez personas: mientras que para los altos ascien-de a tres de cada diez. En el Gran Buenos Aires, las diferencias entre secto-res de bajos y altos ingresos son de tres a cuatro cada diez personas y enMendoza de cuatro a cinco.

Cuadro 3Victimización general por nivel socioeconómico. Año 2005

Promedio Bajo Medio Alto

Capital Federal 29,4 22,5 30,2 35,6

GBA 33,0 27,4 32,3 39,3

Mendoza 46,3 39,6 48,0 51,5

Fuente: Encuesta de victimización 2005. Dirección Nacional de Política Criminal.

Tampoco son muy significativas las diferencias de victimización entreedades, con excepción de los mayores de 65 años, cuyas tasas de victimiza-ción son mucho más bajas. Una primera cuestión, es la necesidad de ponde-rar estas tasas de victimización por tasa de exposición, esto es, por el tiem-po que los distintos grupos pasan fuera del hogar, pues esto muestra deforma más precisa la vulnerabildiad de cada grupo. De hecho, la menor tasade victimización de los ancianos se explica por su menor tasa de exposición,al ser un grupo que está menos tiempo fuera de su hogar. Ahora bien, posi-



blemente a modo de hipótesis, si se ajustara la victimización por tasa deexposición, las mujeres tendrían mayores niveles de victimización que losregistrados actualmente, puesto que, en general, por una tasa de actividadlaboral más baja que los hombres, tienden en conjunto a estar menos tiem-po fuera del hogar. En la Encuesta de Victimización tenemos la posibilidadde saber cuánto salen de noche como un proxy de tasa de exposición. Vemosen primer lugar, que a mayor tasa de exposición nocturna, mayor victimiza-ción:

Cuadro 4Victimización por frecuencias de salidas a la noche. Año 2005

promedio casi todos una vez una vez menos nuncalos días por semana por mes

Capital 29,4 36,4 34,6 25,7 24,7 23,3

GBA 33,0 40,4 32,4 39,0 32,7 25,5

Mendoza 46,3 52,6 45,8 51,4 45,2 39,4

Sin embargo, esta mayor victimización de los que más salen de noche,no implica más temor. Por el contrario, a menor salida nocturna, mayortemor. Este hallazgo parece corroborar que el temor es, muchas veces, unaconducta preventiva, por lo cual, como se dijo, no necesariamente la victi-mización y el temor están asociados.

Cuadro 5Siente muy inseguro el barrio de noche por frecuencia de salida. Año 2005

promedio sale todas una vez una vez menos nuncalas noches semana mes

Capital 27,3 14,9 18,0 31,3 37,4 40,6

GBA 31,5 19,4 22,3 31,5 35,2 42,3

Mendoza 26,3 13,9 10,7 24,9 28,1 36,0

Yendo ahora a las diferencias de temor entre los grupos, el cuadro 5permite comparar la situación de hombres, mujeres, grupos de edad y nive-les socioeconómicos a partir de la pregunta sobre la sensación de inseguri-dad en las calles durante la noche.



Cuadro 6Se siente muy inseguro caminando sólo en su barrio de noche por sexo,

grupos de edad y nivel socioeconómico. Año 2005

total HombresMujeres 16-29 30-49 50-65 más bajo medio altode 65

Capital 27,3 15,8 36,8 19,2 25,3 28,4 40,3 32,1 29,5 23,5

GBA 31,5 20,4 42,0 26,9 31,9 32,3 40,9 31,9 29,0 34,0

Mendoza 26,3 16,9 34,9 17,7 27,3 34,4 32,9 25,2 26,8 26,8

En primer lugar, se observa una importante diferencia en el temorexpresado por varones y mujeres. Se trata, de hecho, de un tópico de discu-sión central presentado en el próximo apartado. En relación con la edad, elcuadro muestra un incremento paulatino, alcanzando los mayores nivelesen los mayores de 65 años, los menos victimizados. Por otro lado, en rela-ción con el nivel socioeconómico, salvo en la ciudad de Buenos Aires,donde hay una clara diferencia y los sectores más bajos tienen un mayortemor, no hay en los otros distritos tendencias claras. Recuérdese, sinembargo, que la victimización es mayor al aumentar el nivel socioeconómi-co. En resumen, comparando el cuadro anterior con el de victimización, sereafirma que el mayor temor no está vinculado necesariamente con lamayor victimización.

6. Victimización y temor: una relación compleja

Los datos presentados no deben llevarnos a un apresurado diagnósticosobre la idea de una población que vive en pánico constante como tampocode la “irracionalidad” de aquellos grupos en apariencia menos victimizadosy más temerosos. Más bien, nos obliga ante todo a preguntarnos sobre lasformas de construcción mediante encuestas del “estado de la opinión públi-ca” y la percepción de la realidad que implican. En efecto, la inclusión enlas encuestas de victimización en Estados Unidos primero y en otros paísesmás tarde de preguntas sobre el temor al crimen, contribuyeron a instalar laidea de sociedades atemorizadas por el crimen. Sin embargo, un análisis delas preguntas sobre las que se construyó tal creencia son un ejemplo decómo las encuestas son “artefactos” que prefiguran las respuestas y, de estemodo, una imagen determinada de la sociedad. Veamos uno de los enuncia-dos más habituales: “¿cuan seguro/inseguro se siente o sentiría caminandosólo por la calle a la noche en su barrio?”. Se esboza una escena atemori-



zante por antonomasia: sólo en la oscuridad de la noche. Cómo es de espe-rar, en toda sociedad y momento, las respuestas afirmativas son muy altas.Ahora bien, ¿qué es válido interpretar y cuál es su relación con el delito? Laformulación es vaga: no hay referencia explícita al crimen ni tampoco clari-dad acerca de qué se entiende por barrio. Más que temor al crimen, unarespuesta afirmativa habla de una sensación difusa de amenaza en elambiente, más abstracta que específica (Garófalo y Laub, 1978).

A partir de ésta y otras preguntas similares, los estudios adjudicarontemor diferencial a los grupos, en particular según el sexo, edad y nivelsocioeconómico, adoptando en forma implícita presupuestos determinadossobre el temor. El miedo es declinado como un atributo fijo de los indivi-duos en lugar de un fenómeno cambiante, efímero y contextualizado: seríapropiedad de algunos (mujeres y ancianos, sobre todo) tener miedo y deotros —los hombres— no sentirlo (Fattah y Sacco, 1989). Se lo presenta enforma binaria: tener o no tener miedo, sin discernir entre los grados detemor. Las preguntas se orientan exclusivamente a los pequeños crímenescallejeros, raramente a los delitos de cuello blanco, la polución del medioambiente o el fraude fiscal. Se contribuye así a invisibilizar su importancia,en todo caso, a que no formen parte de las preocupaciones cotidianas de losciudadanos. Por último, se ha criticado la asociación mecánica entre miedoy crimen, ¿por qué no presuponer otros sentimientos? Estudios recientesmuestran que el enojo resulta más generalizado que el miedo ante la victi-mización (Ditton et al., 1999). Los sentimientos atribuidos a un objeto sontambién cambiantes: un crimen pudo causar temor en un principio, irapensando un tiempo más tarde y serenidad o alivio al compararlo con expe-riencias de otros, con consecuencias más graves.

Si nos interesan estas críticas metodológicas, es porque permiten cues-tionar las bases del consenso reinante sobre sociedades atemorizadas, obli-gando a establecer distinciones más precisas. De hecho, esto está sucedien-do en el campo criminológico; en las encuestas de victimización se tiendehacia una diferenciación del sentimiento de inseguridad en tres dimensio-nes, tal como se sintetizan en el cuadro 7: preocupación, temor y percep-ción de riesgo (concern, fear and risk perception: en Ferraro y LaGrange,1987). Lo primero da cuenta de la preocupación por la inseguridad comoproblema de sociedad; lo segundo el temor por ser víctima de un delito unomismo o sus allegados, temor altruista en ese caso (Maxfield, 1984) y lotercero, la percepción de las probabilidades de ser víctima. Cada una deestas dimensiones no necesariamente coinciden, ni en la misma persona nien los grupos sociales. Como veremos en el próximo punto, las caracterís-ticas socioculturales de cada grupo y los procesos de socialización influyenen estas distinciones.




Fuente: en Ferraro y La Grange (1987).

En otra dirección, se intentó determinar la morfología del temor a partirdel análisis de las reacciones a cada tipo de crimen. Rountree y Land (1996)encuentran que las escalas personales de temor resultan de una ponderaciónsubjetiva entre la percepción de su mayor probabilidad y de mayor seriedad.Esto es, a igual probabilidad, por supuesto que causan más miedo los másserios. Sin embargo, en el tope de los temores está el robo al hogar, cuya serie-dad percibida es moderada, pero su percepción de probabilidad muy alta.

En esta línea de indagación se ha observado que, cuando se especificanmás los crímenes y se los ubica espacio-temporalmente en el contexto realde los individuos, los índices de temor descienden y la imagen de una socie-dad atemorizada se morigera. Algo similar sucede en experiencias de trian-gulación. Entrevistas con un abordaje cualitativo a individuos que encuestasde victimización con cuestionario cerrado caracterizaban como altamentetemerosos, llevaban a desmentir el diagnóstico previo (Farrall et al., 1997).Esto nos lleva a reflexionar sobre la respuesta del encuestado en tales cues-tionarios. Parece ser más una expresión de descontento o incomodidad conla situación que un reflejo de sus creencias más profundas. En esta direccióncrítica a las declaraciones de temor, hay investigadores que consideran queel miedo puede ser abordado sobre todo por las acciones que se emprendenpara conjurar la sensación, más que por las aseveraciones de las personas(Fattah y Sacco, 1989).

7. Paradojas de la victimización

Todos estos estudios están atravesados por una aparente paradoja: elmiedo al crimen es mayor entre aquellos grupos, como mujeres y ancianos,

Cuadro 7Clasificación de las percepciones del delito

Juicios Valores Emociones

General Riesgo de otros; evalua-ción de riesgo o seguri-dad general

Preocupación por eldelito como problemapúblico

Miedo “altruista”:temor por otros.

Personal Riesgo propio; evalua-ción de seguridadpersonal

Preocupación y toleran-cia ante victimizaciónpersonal

Miedo por victimiza-ción personal


que sufren menor victimización, o sea, menor probabilidad de ser atacados.Por el contrario, los más victimizados, los jóvenes varones, son los queexpresan un menor temor. Las controversias han sido enormes. En términosgenerales, se intentó ver por qué la victimización no implicaba mayor temor.Se argumentó que temor y precaución están relacionados, esto es: el miedoreduce la exposición a eventuales riesgos, lo que explicaría la menor victi-mización. Se coloca así al temor como temporalmente previo y no como unaconsecuencia de la victimización. Para algunos autores, ser víctima y sobre-vivir pareciera reducir la ansiedad sobre las consecuencias de los ataques(Sparks, Genn y Dod, 1977). Agnew (1985) hipotetiza que la victimizaciónestá en el origen de técnicas de neutralización para disminuir la disonanciacognitiva que produce el crimen. Habría así una argumentación que tiendea negar el daño sufrido (“no me pasó nada”), disminuir la sensación devulnerabilidad (“después de lo que pasó, sé como manejarme”), adjudica-ción de responsabilidad (“es en parte mi culpa por no haberme cuidado”),entre otras.

El eje de la discusión, sin embargo, gira en torno de la acusación de“irracionalidad”, en particular contra las mujeres, por un temor discordan-te con sus menores tasas de victimización. Una primera controversia essobre la acusación misma de “irracionalidad”. La crítica feminista sepregunta si la irracionalidad a estudiar no debería ser, en lugar del temor delas mujeres, la baja tasa de temor de los jóvenes varones cuando su victimi-zación es tan elevada. Otros ponen la mirada en los regímenes de expresióndel temor, en particular en los procesos de socialización que llevan a que lasmujeres sean más propensas a expresar su temor, a sentirse vulnerables fren-te al crimen; mientras que los varones son llevados a callar o transformar sutemor en otros sentimientos, por ejemplo, la ira. Los estudios sobre losprocesos de socialización de género muestran la génesis de lo que luego setransforma en imágenes naturalizadas e internalizadas de hombres y muje-res. Goodey (1997) encuentra que hasta la pubertad, los niños expresan másmiedo que las niñas, lo que luego va decreciendo al punto que en la mitadde la adolescencia, los varones predicen que todavía sienten miedo pero que“cuando sean adultos” ya no lo sentirán. No obstante, la anticipación delideal de masculinidad al que suponen adscribir, también les pesa la ausenciade un espacio seguro donde hablar de sus miedos tanto como de un lengua-je emocional connotado masculinamente con el cual expresarlos (Mac yGhaill, 1994).

Ferraro (1996) también cuestiona la validez del mayor temor femeninomediante el estudio de lo que llama “variables en sombras”. Preguntandopor distintos tipos de crímenes por separado, muestra que las mujeres sonmás temerosas en aquellos crímenes donde pueda suponerse una probabili-



dad de sufrir un ataque sexual, mientras que en los que no (por ejemplo, elrobo de un auto o de la casa cuando están ausente), el temor es similar alexpresado por los hombres. En relación con los ancianos, también aparecencomo muy temerosos cuando se usan indicadores generales, pero esa rela-ción cae significativamente cuando se refieren a crímenes específicos(Ferraro y La Grange, 1992, Hale et al., 1990). Otros estudios han introdu-cido una variable nueva: la tasa de exposición, que permite ajustar el cálcu-lo de victimización en relación con las horas en que la persona está en elespacio público. Ciertos estudios muestran que, al controlar por tasa deexposición, las mujeres son igual de victimizadas que los hombres (Staffordy Gale, 1984).

De todos modos, el debate principal se da en torno a quienes que sostie-nen que las encuestas no captan la extensión de la victimización femenina.Como sostiene Sacco (1990), las ofensas donde las mujeres son sobre todovíctimas: delitos sexuales, acosos, violencia doméstica, están muy subdecla-rados. Amén de ello, diversas situaciones cotidianas no violatorias de la ley,son amenazantes para las mujeres. Ciertas formas de acercamiento en lascalles, conductas agresivas de parte de los hombres y otras experiencias coti-dianas para las mujeres, tienden a hacerlas sentir que los espacios públicospueden ser inseguros para ellas (Stanko, 1988).

Hay, sin embargo, una mirada crítica, desde autoras feministas, a lasconsecuencias del hincapié en la inseguridad de las mujeres en los espaciospúblicos. El análisis de Gardner (1990) sobre libros y consejos muestra queen ellos subyace la idea de que la seguridad sólo puede lograrse al precio deuna degradación identitaria en los espacios públicos: la mujer debe mostrar-se poco atractiva, temerosa, desconfiando de todo hombre, sin entablarningún contacto y estando —o haciendo como que está— siempre acompa-ñada por un hombre: una mujer no vista siendo controlada por un hombreespecífico, puede ser controlada por cualquier hombre. El impacto sobre lasubjetividad es exacerbar la sensación de fragilidad femenina así como unadesconfianza hacia todos los hombres, en tanto potenciales agresores.

El concepto de vulnerabilidad física y social también se ha utilizado paraexplicar las paradojas de la victimización. Según Killias (1990), la vulnera-bilidad está compuesta por las siguientes dimensiones: exposición al riesgo,sensación de falta de control en caso de ser atacado y percepción de serie-dad de riesgos. Cada grupo que aparece más temeroso, es porque al menosuna de las dimensiones de la vulnerabilidad está enfatizada. En las mujeresy ancianos, el acento está puesto en la sensación de falta de control y percep-ción de seriedad. Frente a lo primero, los trabajos hacen hincapié en lasformas de socialización femenina que las hacen sentir poco seguras física-mente: el 80 por ciento de las mujeres entrevistadas en una investigación se



siente más indefensas y menos competentes que la “mujer promedio” (Rigery Gordon, 1980). Los ancianos, por su parte, temen más un ataque físico porlas consecuencias físicas, que los jóvenes y los más pobres, por la dificultadde reponer lo robado y la menor confianza y sentimiento de protección porparte de la policía, a lo que se suma, en los casos de los hispanos y afroame-ricanos en Estados Unidos y de extranjeros en Europa, por las muestras deracismo y xenofobia de la policía (Hale, 1996). Otros estudios desarrollan laidea de vulnerabilidad psicológica, en particular, como la sensación de impo-tencia, de fatalidad y de estar a merced de otras personas más poderosas.Esto aparece correlacionado o aparece como explicación complementaria dela vulnerabilidad social de los más pobres (Sacco y Glackman, 1987).

Si la victimización directa no implica mayor temor, si pareciera generarlola llamada victimización indirecta (por ejemplo, Box et al., 1988; Skogan yMaxfield, 1981): escuchar a gente cercana, amigos, vecinos haber sido victi-mizados, puede ser mayor fuente de temor que la propia experiencia, en parti-cular porque no aparecen la posibilidad de estrategias cognitivas para dismi-nuir la sensación de vulnerabilidad. Ahora bien, la fuente principal devictimización indirecta es la exposición de los medios, en especial la televisión.

8. El impacto de los medios

No es una novedad la alta presencia de delitos violentos en los medios,sin embargo, menos claro es el impacto que esto tiene en la población. Sobrelo primero, vale la pena plantear las reflexiones de Lagrange (1993) acercade la acusación a los medios de transmitir una realidad deformada. Sepregunta sobre el ideal de transparencia mediática subyacente en talesacusaciones. Argumenta que los criterios de selección de los medios respec-to del crimen no es muy distinta a la que los guía en otros ámbitos: se narralo que sale de la cotidianeidad. Como lo demuestra Sherizen (1978), laprobabilidad de la cobertura mediática de un delito es proporcional a surareza y no a su frecuencia. Lagrange se pregunta entonces: ¿por qué losmedios deberían guiarse por la frecuencia?, ¿por qué deberían decidir suelección por la distribución estadística? Afirma que los medios deben elegirhechos que permitan comprender la realidad; en tal sentido propone aban-donar la idea de “deformación” y pensar de otro modo, la relación entremedios y delitos. Una de sus preocupaciones es la disociación de cada noti-cia de su contexto y su puesta en uno construido donde, por ejemplo, unataque de un joven a un anciano será un síntoma de problemas generacio-nales; varios hechos con un vago parecido serán considerados una “ola” deun tipo de delito.




La televisión, en tanto experiencia vicaria central de la actualidad, esuna de las formas de victimización indirecta más importante. Una primeracuestión, es que si bien es aceptado que la exposición en los medios contri-buye a aumentar la preocupación por el crimen, al contribuir a la configu-ración de una agenda societal, no es tan claro el impacto sobre el temorpersonal. Los distintos estudios tienden a coincidir en la centralidad de loscontextos de validación intersubjetiva. Para que haya temor, deberíacumplirse en primer lugar, una condición de resonancia: que la víctima seaalguien”común”, parecida a uno, azarosamente elegida, que viva en unbarrio comparable al propio. En tal dirección, Liska y Baccaglini (1990) ensu investigación sobre el impacto de las noticias en diarios en distintasciudades norteamericanas, acuñaron el concepto de “sintiéndose seguro porcomparación”. Los delitos dan temor cuando las noticias son locales; cuan-do han sucedido en otros lugares, contribuye a reforzar la idea de que “acáno es tan malo como en otros lados” y, por ende, se consolida la sensaciónde seguridad del hábitat.

Una segunda línea de estudio se preocupa por el tipo de mundo que elconsumo televisivo en general promueve7. Los trabajos de Gerbner mostra-ron la correlación entre mayor audiencia de televisión y el sentimiento devivir en un mundo mezquino y riesgoso (Gerbner y Gross, 1976). Con todo,no es un efecto mecánico: estos estudios también subrayan el imperativo deresonancia: el efecto de la televisión es amplificado cuando la experienciapersonal es similar a la que se ve en la televisión. Heath y Petraitis (1987)muestran que esa imagen negativa del mundo es aplicable a todo el mundo,excluyendo el propio, que aparece, al menos parcialmente, preservado de ladegradación moral. Las hipótesis de Gerbner también fueron criticadas:Sparks (1992) argumenta que la visión de crímenes ficcionalizados contri-buye a una idea de un mundo con un final donde la justicia se restaura y,por ende, esto ayuda a hacer frente al temor en lugar de acrecentarlo.

La televisión cambia las reglas del juego político y, de este modo, tambiéncontribuye a institucionalizar y reforzar las experiencias de temor en lapoblación. Garland (2005) afirma que la focalización de la televisión en noti-cias nacionales, en lugar de locales, la afinidad con el delito como tema, surepresentación de las víctimas, su simpatía frente a quienes han sufrido y hansido defraudados por el sistema judicial, todo esto ha contribuido al cambiode la experiencia del delito en distintos sectores. Por otro lado, las entrevis-tas en directo y la dinámica de la conferencia de prensa en el “lugar delhecho”, han llevado a que sea más difícil para los funcionarios públicos

7 En relación con los diarios, Williams y Dickinson (1993) encuentran una alta correlaciónentre lectura de periódicos sensacionalistas y mayor miedo al crimen.


eludir la emoción generada por un crimen. Por su parte, el cambio de lasreglas del juego político impuesto por la televisión también contribuye a quelas políticas del delito entren en la lógica del slogan pegadizo (“tres strikes yafuera”, “tolerancia cero”, “la cárcel funciona” en Estados Unidos y enInglaterra). En América Latina, un caso paradigmático es El Salvador, dondela política represiva ligada a las “leyes antimaras” a partir de 2003 recibenlos nombres de Plan Mano Dura, Plan Super Mano Dura y los operativos“puño de hierro”. El efectismo ligado a estos nombres son la punta deliceberg de políticas punitivas y ciertamente demagógicas, cuya eficacia en lareducción del delito ha sido nulo y hasta han contribuido a su agravamien-to, como lo demuestran Cruz y Carranza (2006) para el caso de El Salvador.

Los medios juegan también un rol destacado al lado de las víctimas enla politización de la cuestión del delito en Estados Unidos e Inglaterra.Garland (2005: 241) señala que desde los años ochenta, las víctimascomienzan a participar de las campañas, acompañando candidatos, apor-tando sus nombres para leyes punitivas. Una vez planteado un juego desuma nula entre víctimas y delincuentes, cualquier compasión ante los delin-cuentes, cualquier intento por hablar de sus derechos, cualquier esfuerzo porhumanizar su castigo pueda ser fácilmente descalificado como un insulto alas víctimas y a sus familias.

En cuanto a los medios en América Latina, G. Rey (2004) realiza unvalioso estudio comparativo de las noticias policiales en 14 periódicos lati-noamericanos. Entre sus hallazgos, señala la inexistencia de una relacióndirecta entre países con mayor tasa de victimización y mayor presencia dedelitos en los medios considerados. Así, si la mayor frecuencia de noticiaspoliciales es en La Prensa Gráfica en San Salvador, urbe con las mayorestasas de inseguridad objetiva; en segundo término está Clarín, el diarioargentino de mayor difusión nacional, a pesar de que la ciudad de BuenosAires tenga bajas tasas relativas de delito. En tercer lugar aparece un diariolimeño, El Comercio, ciudad con valores intermedios de inseguridad. Entrelos diarios con menor presencia se destacan los de México, San Pablo yBogotá a pesar de ser ciudades donde la inseguridad es un tema candente.No se trata de juzgar a los medios por no “reflejar” la realidad, sino tan sólode dejar planteado que en nuestra región tampoco la lógica de presenciamediática del crimen responde a la dinámica de la inseguridad objetiva.

En cada ciudad, las formas de presentación del delito cambian: enBuenos Aires el eje parece estar puesto en la representación del cuerpo lace-rado; en San Salvador en la construcción del hecho judicial, en Caracas enla inscripción de cada delito en la fuerte polarización política existente,mientras que en Medellín y Bogotá, cada suceso parece enmarcado en elconflicto armado interno, lo cual nos permite hipotetizar que las gramáticas



de recepción y puesta en sentido de la información policial adquieren susentido particular en cada ciudad y entre cada comunidad de lectores.Investigadores de comunicación de la Argentina han señalado característi-cas de la presencia del delito en los medios gráficos. Se destaca la centrali-dad de los jóvenes de sectores populares como victimario central (Arfuch,2001), la descripción de “olas de violencia” centradas sucesivamente endistintos tipos de crímenes (Fernández Pedemonte, 2001) y un formato delas noticias policiales de tipo “denuncista” al referirse al delincuente y“pietista” al hablar de las víctimas (Martini, 2002).

En resumen, respecto del impacto de la victimización directa e indirec-ta, tal como concluye Hale (1996), se diría que son las experiencias de rangointermedio las que impactan en el miedo al crimen: conocer personas, enparticular localmente, que han sido victimizadas o escuchar sobre victimiza-ción en el barrio, ya sea por comentarios, por noticias locales, parece tenermucho más impacto que haber sido víctima directa o escuchar algo que pasómuy lejos, en un lugar sin resonancia con el propio y donde la gente no separece a uno mismo.

9. Ciudad e “incivilidades”

Sentimiento de inseguridad y miedos urbanos están emparentados. Adiferencia de lo que había sucedido durante siglos, cuando la violencia erasobre todo rural, las ciudades generan hoy más temor. El miedo urbano es,en gran medida, temor al otro. Los encuentros son con desconocidos, dife-rentes a uno; distintos trabajos empíricos muestran como la diversidadracial y social suscitan desconfianza y resquemor (Merry, 1981; Taylor yCovington, 1993). Es así como el miedo al crimen puede entrar en colisióncon una de las cualidades mayores de la ciudad moderna, la celebración dela diferencia. Preocupa entonces que si las formas de disminuir el miedo soncon un mayor control de los espacios públicos, ¿significa entonces que parasatisfacer la demanda de seguridad es necesario restringir los espacios demo-cráticos en las ciudades?

De hecho, se han desarrollado esquemas de análisis para los que el temoral delito expresa o se acrecienta por la percepción de “desorden y degrada-ción urbana”. En el centro de esta polémica se encuentra la idea de las “inci-vilidades”. Los modelos explicativos del miedo llamados de “desorden perci-bido” (e.g. Garófalo y Laub, 1978) o de “desorganización social” (Hunter,1978) consideran que el miedo al crimen es la cristalización de una incomo-didad sobre el ambiente, en particular la percepción de incivilidades sociales(por ejemplo, jóvenes reunidos en la calle bebiendo alcohol) y físicas (por



ejemplo, degradación edilicia, propiedades y coches abandonados, basura enlas calles) (Sampson y Groves, 1989). Idea que ha sido retomada por los ideó-logos del paradigma de “broken windows” (ventanas rotas), publicitadomundialmente junto a la idea de “tolerancia cero” como explicación de ladisminución del crimen en Nueva York en la década del 80. En uno de losartículos más difundidos sobre el tema, se asegura que el temor es causado“no por gente violenta ni, necesariamente criminales, sino gente ruidosa, demala reputación o impredecibles” (Wilson y Kelling, 1982: 30).

Es necesario detenerse en esta caracterización de la desviación social,que no tiene relación con la violación de la ley. En efecto, ninguna de lasfiguras mencionadas en el párrafo anterior realizan un acto ilegal, sinembargo, son consideradas temibles, amenazantes y, por ende, pasibles decontrol y regulación pública y privada. Ser peligroso aparece como un nuevocriterio central de estratificación social al interior de sociedades creciente-mente atemorizadas. La tipificación de variadas acciones legales como inci-vilidades va reduciendo el margen para aquellas conductas disconformespero legales, que forman parte de la diversidad en las sociedades libres y, deeste modo, el temor contribuye así a la erosión de las bases de la vida demo-crática.

10. Políticas frente al miedo

Quisiera finalizar este artículo discutiendo las estrategias para disminuirel temor, a partir de evaluaciones específicas sobre el tema que se han reali-zado en los Estados Unidos e Inglaterra. Lamentablemente, hasta dondealcanza mi información, no hay en nuestra región evaluaciones sobre eltema para que puedan ser incluidas en este punto. Llegado a estas páginas,es evidente que dada la autonomía analítica del temor al delito, no necesa-riamente las políticas que impactan en la disminución del delito lo haránsobre la inseguridad subjetiva. En tal sentido, las estrategias para reducir eltemor deben influir en la percepción del miedo, por lo cual, están mediadaspor la complejidad que intentamos plantear. Ante todo, hay sobre este tema,tres cuestiones básicas que merecen ser debatidas. La primera, es discutir ellugar que deben ocupar las políticas para disminuir el temor en una agendapública y los límites para la acción. En efecto, que sea un tema preocupan-te no debe evitar la discusión sobre sí es un objeto de políticas públicas legí-timo o no, sobre todo, porque rápidamente la acción para evitar el temor enunos puede implicar más temor en otros o, cuando menos, una restricciónde sus libertades. En segundo lugar, los individuos tienden a sobreestimar lafrecuencia de crímenes más extraños y espantosos, lo cual genera una situa-



ción complicada para toda política dirigida a disminuir los temores, puestoque habrá un alejamiento creciente entre los miedos de la población y lainseguridad objetiva. En tercer lugar, la consabida crisis de confianza en lasinstituciones afecta también a las estadísticas oficiales. Por eso, en la elabo-ración de “mapas cognitivos” sobre el delito, hay una preeminencia de laspropias percepciones frente a los datos oficiales. Argumentar a partir decifras de inseguridad objetiva sobre la irracionalidad de las tasas de temor opreguntarse si no es éste desmesurado frente a la “realidad” no parece sersuficiente para disminuir los temores de la población. Es más, muchas veces,la presencia de información pública en un contexto de crisis de confianzarefuerza la sensación de ocultamiento y tergiversación de la realidad porparte de los poderes públicos.

Pasando a las políticas, así como vimos que las explicaciones sobre eltemor están relacionadas con la victimización directa o indirecta y con elambiente socio-espacial, las estrategias también se inscriben en esas temáti-cas. Una primera cuestión es que las estrategias de prevención de la victimi-zación, en cuanto implican intentos individuales de protección, por interme-dio de dispositivos, de profusión de guardias privados, de murallas yalambradas, conllevan una imagen de la ciudad, como un lugar peligroso.Un paisaje urbano, como se observa en muchas urbes de la región, atestadode dispositivos de seguridad privada, contribuyen a la sensación de que sevive bajo amenaza y que sólo aquel que puede gozar privadamente deprotección está seguro y; ni siquiera tanto: la omnipresencia de dispositivosde seguridad es una forma de recordar a cada momento, sobre todo para susposeedores, que se vive, supuestamente, amenazado y, por ende, que esimprescindible la protección en todo momento, al mismo tiempo que, en elfondo, se sabe que ningún dispositivo de seguridad es totalmente eficaz.

Sobre las estrategias de prevención del delito por parte de la Policía anivel local, su impacto en la disminución del temor parece depender de lacomposición social del área, al menos en los casos evaluados en los EstadosUnidos. Hale (1996) señala que ellas funcionan donde el crimen es vistocomo un problema autónomo, no vinculado con la situación social del lugary, por lo general, que proviene de otras áreas. Por el contrario, en los barriosmás pobres, cuando el delito es considerado como un problema local, inte-rrelacionado con problemas sociales, la mera prevención comunitaria noparece eficaz y puede vérsela amenazando la concordia local, al introducirla sospecha en el interior de la comunidad. Sólo aparecen como eficacespara disminuir la inseguridad subjetiva, la implementación de estrategiaspreventivas articuladas con programas sociales, planes de recreación yformación; en suma, la combinación de programas de seguridad con otrosde contenido social.



Otros tipos de programas bajo la mira han sido los de “alerta ciudada-no”: programas de colaboración entre Policía y comunidad para reducir eldelito, uno de cuyos objetivos secundarios o implícitos es la reducción deltemor. Una de las formas es preventiva, reduciendo las “oportunidades” dedelito. En tal sentido, se busca incrementar la tasa de denuncias para detenersospechosos. Asimismo, en el caso norteamericano e inglés, ha habido unintento también de reducir las incivilidades (ruidos, grafitis, etc.) como unaforma de evitar la sensación atemorizante de un hábitat degradado. La expe-riencia europea y norteamericana muestra que en estas estrategias de colabo-ración entre Policía y comunidad han participado sólo los sectores medios,en áreas donde el temor es alto pero el crimen relativamente bajo, mientrasque en los barrios más pobres, con más heterogeneidad étnica, la participa-ción es muy baja. Algunas enseñanzas son interesantes para América Latina.Una, que las estrategias de participación comunitaria pueden potenciar eltemor hacia un otro amenazante, ya sea del interior como del exterior de lapropia comunidad. Así, por ejemplo, en las iniciativas de diseño participati-vo de “mapas del delito” la pregunta sobre quiénes participan en la construc-ción de tales mapas no es un tema menor. Existe el riesgo de que una “comu-nidad moral” imponga sus prejuicios para delinear un otro peligroso —losjóvenes, las prostitutas o todo grupo que se aleje de la definición local de“normalidad” que no necesariamente implica el quiebre de la ley—, lo cualrefuerza estigmas, genera fracturas internas y puede atentar contra los dere-chos de los grupos e individuos señalados como peligrosos.

En contraposición, resultan interesantes algunas estrategias realizadasen Brasil, por ejemplo, donde las comunidades entablan un diálogo conaquellos a quienes temen. En algunos casos, puede ser útil para disminuir losprejuicios, como en el caso señalado de jóvenes que no realizan ningunaacción ilegal. En otras experiencias se trata de apuestas más arriesgadas: setrata de negociar la situación de inseguridad con actores que sí puedencometer delitos; lo cual plantea un tema complejo pero interesante. Sin queobviamente implique aceptar el delito, ha sido en algunos casos una mane-ra eficaz de pacificar la vida en una comunidad. En todo caso, las experien-cias muestran que no necesariamente las acciones de “alerta ciudadano”funcionen en barrios de menores ingresos, con mayores tasas de crimen, porlo cual es necesario pensar alternativas novedosas. Por otro lado, hay untema central, más allá de las políticas, que es pensar en profundidad sobrelas implicancias de la participación en un tema que hace a la acción básicadel Estado. Sin duda, es una participación que puede conllevar grandes ries-gos; en el punto anterior señalamos el reforzamiento de la estigmatización.Otro tema a tomar en cuenta es el siguiente ¿cómo hacer para no crear uncuerpo de “justicieros privados” que crean que la ley y la verdad están en



sus manos? Las retóricas sobre los beneficios de la participación ciudadanaen este tema deben ser sopesados con suma responsabilidad política.

La cuestión de la Policía y la reducción del temor es un tema complejo,en particular por la baja confianza policial y el temor que ella genera. Laevidencia internacional muestra que si bien la acción policial bien ejercidapuede tener un rol en la disminución del delito, no está tan claro cómo dismi-nuye el temor. Hay, en principio, un consenso que ninguna acción policialpuede disminuir el temor si previamente no hay un aumento de la confianzaen la institución. Si las cifras de desconfianza a la institución policial son muyaltas en casi toda América Latina, como nota optimista puede alegarse que,al menos en nuestras investigaciones cualitativas, la actitud frente a la Policíatiende a ser ambigua. Si se desconfía de la institución en general y de sus altosmandos, se tiende en muchos casos a salvaguardar la imagen del “policía dellugar”, con quien hay vínculos establecidos en la cotidianeidad. En cuanto alas acciones, en el caso norteamericano se señala que la mera presencia depolicías en las calles, siempre que medie una confianza en su acción, ayuda areducir el temor, al contribuir a la sensación de un delito controlable y de uncierto reaseguro simbólico. En tal sentido, es más favorable la existencia depatrullas a pie que en auto, puesto que es una presencia menos violenta. Enalgunas experiencias, se intentó articular acciones de la Policía para rease-guar a la población que parecen haber tenido un efecto positivo en el temor:recontactar víctimas, dar información certera sobre la situación local, trans-formar las estaciones de Policía en lugares donde se brinden otros servicios,no sólo ligados a seguridad; generar oficiales de enlace entre la Policía y lacomunidad, entre otras. Sin embargo, el tema central es cómo trabajar con laPolicía el respeto a grupos que aparecen estigmatizados, defendiendo elrespeto a la diversidad, a la presencia y apropiación de los jóvenes de losespacios públicos; en suma, los derechos de todo/as a la disconformidad,consustanciales en la vida democrática; un tema pendiente en la formación yactuación de las policías de nuestros países.

Otra serie de estrategias tiene que ver con intervenciones en el espaciourbano. En ese sentido, hay varias líneas que afectan favorablemente la vidaciudadana sin implicar juicios, violencias ni estigmas sobre los grupos,aunque tampoco sin interesarse por tratar las causas del delito. Una primercuestión, simple pero con impacto beneficioso, es la iluminación. El miedoa la noche, como afirma Delumeau, quizás es el más antiguo de los miedos,y en ese sentido, la iluminación es un tema central, de impacto positivo. Ensegundo lugar, una serie de intervenciones se basan en la idea de “espaciosdefendibles” del arquitecto O. Newman (1972) para quien el miedo y elcrimen se incrementan por el diseño de espacios que quedan fuera de la vistay sobre el control de la comunidad, sin que sea claro a quien pertenece,



como, por ejemplo, grandes espacios de estacionamiento, largos corredores,áreas que no favorecen ni la interacción entre vecinos ni una actitud deapropiación de los espacios. En tal sentido, la reapropiación por parte de lacomunidad de espacios públicos o privados que aparecen como áreas degra-dadas tiene un impacto en la disminución del temor, al mismo tiempo quefavorece la interacción entre individuos. Un tema central es el tráfico. Unafuente de inseguridad objetiva tremenda en muchos de los países latinoame-ricanos son los accidentes de autos en plena ciudad. Autos a toda velocidadno respetando señales ni transeúntes es un problema de seguridad mayor,poco presente en nuestras agendas de seguridad ciudadana y que reclamanun mayor tratamiento por parte del Estado y de la opinión pública. A su vez,en relación con el temor, la pacificación del tránsito, disminuye el temor atransitar, cruzar y morir en la ciudad y, por ende, ayuda a sentirla global-mente más segura.

En relación con los medios G. Rey (2004) en su trabajo sobre los diariosde América Latina propone alternativas: unas referidas a incrementar lasiniciativas para la calidad periodística y otras centradas en las interaccionesentre la sociedad y los medios. Entre las primeras propone el uso de manua-les de estilo y de cobertura de temas de seguridad con recomendaciones espe-cíficas sobre la forma de tratar los crímenes. Esto ya ha sido adoptado poralgunos medios de la región: se trata de respetar la presunción de inocencia,la reserva de sumario, la formación de periodistas dedicados a temas policia-les, la adscripción a códigos de manejo visual de la violencia, entrevistas acriminales, uso de estadísticas para contextualizar la importancia relativa deun hecho, entre otras. En cuanto a la interacción medios-sociedad, se hanplanteado en algunos medios de la región la importancia de la figura delDefensor del Lector, mediando entre sugerencias y críticas del lector y laRedacción; la existencia de veedurías de comunicación, Consejos de lectores,debates públicos sobre la forma en que los medios deben tratar estos temasy sus responsabilidades sobre la cuestión. Hay un largo camino por recorreral respecto, pero sin duda es necesaria por parte de los directivos de losmedios una profunda reflexión sobre su papel y responsabilidad en la gene-ración de los elevados niveles de temor de nuestra región; y si esto es válidopara los periódicos, por supuesto que mucho más importante en relación conla televisión.

Una tarea pendiente es analizar el eventual impacto en la disminuciónde la inseguridad subjetiva de acciones de seguridad ciudadana que se hanllevado a cabo o que se realizan en el presente en nuestra región en generaly en la Argentina, en particular. A modo de ejemplo, sería interesante cono-cer el impacto de las acciones tendientes a disminuir el delito y pacificar lavida ciudadana realizadas en Bogotá. Allí, según afirman sus gestores, se



generó una idea de corresponsabilidad entre instituciones y ciudadanía y seimplementaron medidas ligadas a la convivencia urbana, registrándose unadisminución de la población pro-justicia por mano propia. También podríaser interesante evaluar las implicancias en el temor de las estrategias dedesarme en distintas ciudades de Colombia, de los programas de integraciónurbana realizadas en Río de Janeiro, de Consejos Locales de Seguridad enPerú y en el caso argentino, detenerse en la experiencia piloto de los Forosde Convivencia en la ciudad de Rosario; el Programa Comunidades Vulne-rables en la Ciudad de Buenos Aires, los Foros de Seguridad en la Provinciade Buenos Aires y las experiencias locales de algunas jurisdicciones queintentan reorganizar su área judicial para incentivar la resolución de conflic-tos por vía no penal, como en el caso del partido de San Martín en laProvincia de Buenos Aires.

Para concluir, luego de este recorrido por el tema, no nos quedan dudasde que si la inseguridad subjetiva es una dimensión de gran importancia enla vida de las sociedades latinoamericanas actuales, se trata de un campo deinvestigación y de acción aún poco desarrollado en la región. En particular,se debería comenzar por indagar la configuración particular de la cultura deseguridad en nuestro país, según sus distintos sectores, poniéndola en rela-ción tanto con las mutaciones en las últimas décadas como con la historiaautoritaria de nuestra sociedad. Amén de ello, habría que estudiar concuidado las formas en que las encuestas de victimización de nuestro país yde otros de la región, mensuran el fenómeno, en principio para evitar imáge-nes de sociedades aterrorizadas que, muchas veces, son el resultado obvio delas formas de formulación de las preguntas. En cuanto a las políticas, urge,por un lado, incluir en las evaluaciones de las políticas de seguridad ciuda-dana indicadores de inseguridad subjetiva, diferenciados de los de seguridadobjetiva pero, por sobre todo, abrir un campo de indagación y formulaciónde políticas específicas para el sentimiento de inseguridad, debatiendo antetodo qué lugar le cabe en una agenda pública democrática.

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BAJO SOSPECHA: ORDEN Y SEGURIDAD ENSECTORES POPULARES DE BUENOS AIRES

Alejandro IslaInés Mancini

1. Introducción

Frente al incremento de la violencia delincuencial que se verifica en laArgentina en las últimas décadas, en ocasiones amplificado por los medios yalgunas voces socialmente calificadas, la percepción de la inseguridad públi-ca crece de manera exponencial. El incremento real, resaltado por la percep-ción subjetiva (pero no menos real) de inseguridad, constituye en la actuali-dad el primer problema de agenda política de cara a la inquietud social. Estefenómeno, que no tiene lugar exclusivamente en la Argentina, va acompaña-do por la emergencia de una ideología que llamaremos“seguritaria” basadaen la manipulación del miedo, la crítica a las instituciones legales en nombrede una concepción individualista de la autodefensa1, el aliento de la seguri-dad privada, la elección de la represión por encima de la prevención. Estaideología que impregna muchos medios masivos, se olvida de considerar lasrelaciones que tiene el delito con las diferentes crisis padecidas, dentro de lascuales “la social” ocupa un rango destacado. Los “seguritarios” tambiénolvidan marcar las estrechas relaciones entre pobreza y delito, y entre éste yla fragmentación social como producto de varias oleadas de neoliberalismoque desde mediados de los ’70 transformaron las relaciones“estado-socie-dad” y afectaron especialmente a los sectores populares2.

Es posible escuchar últimamente la reiteración de algunos discursos quehablan de caos y de una supuesta ruptura del orden social, únicamente atri-buible al incremento de los delitos. En esa clave, suele plantearse que las

1 Recordar sólo el caso del ingeniero Santos, resaltado como ejemplo entre los formadores deopinión.

2 No nos podemos detener en los efectos sociales del neoliberalismo, de por sí bastante estu-diados entre otros por Canitrot (1979), Villarreal (1985), Isla-Lacarrieu Selby (1999) y másrecientemente por Eduardo Basualdo (2001)



villas —al igual que otros enclaves de pobreza urbanos— han perdido susposibilidades de “habitabilidad” para sus residentes. Al mismo tiempo, sesostiene que constituyen un peligro para el resto de la sociedad, dado queallí se encontraría el principio del mal. Estos juicios, muy asentados en elsentido común, que guarda valores racistas y discriminatorios, olvidanademás de lo dicho, los delitos que se cometen en otros sectores sociales (porejemplo, el delito llamado de “guante blanco”) como los que tienen lugar enel seno mismo del Estado.

Pero además de la crisis social —que tuvo para la memoria colectiva suspicos más altos en 1989/90 y en diciembre de 2001— asentada no sólo enlos indicadores de pobreza, desocupación, precarización, sino en la disolu-ción de lazos esenciales para la constitución de la subjetividad en nuestrastierras, como lo fue el trabajo estable, se produjeron otras crisis en formasimultánea. Una de éstas, que no le va en saga a “la social” es la del Estadoen términos institucionales, administrativos y culturales. Basta recordar ellevantamiento popular contra la Policía en Tres Arroyos, el 31 de diciembre1989, a raíz de la violación y el asesinato de una niña. Esos levantamientostumultuosos, con quemas de patrulleros y asaltos a comisarías se repitieron,por motivos similares, hasta el registrado en 2006 en una pequeña localidadde la provincia de Córdoba.

Desde nuestra perspectiva, esos levantamientos, entre otras cuestiones3,evidencian cierto divorcio entre algunas instituciones del Estado, cuyosobjetivos se encuadran en el mantenimiento de la ley y el orden, con la socie-dad. En este artículo, analizaremos desde las voces de sectores populares,una de las representaciones paradigmáticas de la “la ley y el orden” delEstado: la Policía con su aparente contra cara, el imaginario que ocupa eldelito y la violencia en esos mismos sectores.

Veremos la importancia que se le atribuye al “al orden” y las prácticasque nos permiten pensar cómo se entiende la “la seguridad”. Uno de nues-tros postulados se basará en que la dupla “seguridad/inseguridad” no debeentenderse en sentido restringido (como los efectos del delito sobre personasy bienes). En un Estado de derecho, la seguridad debe pensarse como biensocial amplio: o sea, como derecho y constitución de ciudadanía.

Para la comprensión de los aspectos que producen la percepción subje-tiva de la inseguridad, debemos proponer un concepto menos abstracto quelegitimidad, y más ligado a prácticas y sentimientos. Por el momento, nosparece más útil la idea que expresa “confianza”; que se podría definir como

3 Por ejemplo, la aparición de policías exonerados en el secuestro del joven Hernán Ianone afines del 2006, para citar sólo el ejemplo del día. La cuestión del Estado como productor dedelito, idea central en este análisis lo hemos tratado en otra parte (Isla - Míguez, 2003).


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la creencia y expectativa de que una institución determinada cumpla con susobjetivos explícitos. Esta relación de confianza es producida por los actoresy las instituciones recíprocamente.

La confianza entonces es un capital social4 que se coproduce entre laactuación específica de los miembros de una institución, como la Policía, yel barrio o localidad donde actúa. Por eso titulamos a este artículo “bajosospecha”, para señalar que los recelos son mutuos, se producen de formarecíproca cuando los sentimientos de confianza se encuentran fuertementedañados y la acción estatal es cuestionada. Humores sociales, a los que esta-mos habituados.

Desde otra perspectiva, este trabajo reflexiona sobre los modos en quese piensa el orden social en territorios donde abunda la pobreza. Tambiénen el papel que se le atribuye a las instituciones de control social en laproducción y sostenimiento de ese orden en las representaciones de los acto-res. Tal como lo señaló Hall5 (1978) para la Inglaterra de Thatcher, yLechner (1995) en sus análisis de Chile, lo que plantea la inseguridad o elmiedo6 es, en definitiva, la cuestión del orden.

Desde las ciencias sociales, entendemos al orden como una construcciónsocial. En este sentido, diferentes teorías analizarán la relación entre indivi-duo, sociedad y orden de distintos modos. Pero resulta innegable que elorden es producto de una construcción y que cada formación social se orga-niza en función de reglas que son contingentes, históricas. Uno de los apor-tes teóricos más importantes en este sentido es el realizado por Durkheim,quien debió reconocer7 que el crimen constituye un hecho normal y además,la imposibilidad de la existencia de una sociedad que no lo contemple. “[…]el crimen consiste en un acto que ofende determinados sentimientos colecti-vos, dotados de una energía y una firmeza particulares. Para que en unasociedad dada pudiesen cesar de cometerse los actos reputados criminales,

4 Como tal podría “operacionalizarse” mediante su referencia territorial para medir loscambios que se producen en la relación de una institución con su inserción social local.

5 Como “pánico moral”.6 No estamos hablando de temores definidos individualmente, sino de miedos colectivos,

entendiendo por ello el hábito que tiene un grupo humano de temer a determinadas amena-zas, sean éstas reales o imaginarias. Estos miedos, históricamente, han demandado accionesde orden (Delumeau, 1978). Si el miedo es aquello que libera un tipo de energía tendiente aconstituir una defensa frente a una amenaza percibida, podría suponerse que es una reacciónespontánea o “natural”. Sin embargo, esta alarma es activada a través de procesos de socia-lización no homogéneos, anclados en las diferencias de sexo, clase, género o grupo.(Reguillo, 2000).

7 En su primer obra, base de su tesis de doctorado a fines del XIX De la division du travailsocial, el eminente sociólogo serefería al “delito” como cáncer a extirpar, y lo situaba másallá de su concepto de anomia.



sería, por tanto, preciso que los sentimientos que ofenden se encontrasen entodas las conciencias individuales sin excepción, y con el grado de fuerzanecesaria para contener los sentimientos contrarios” (Durkheim, 1981: 64).

Este artículo es resultado de distintos trabajos de campo. Principal-mente, nos referiremos a uno de carácter etnográfico realizado en una villade emergencia de la Ciudad de Buenos Aires8 que llamaremos “LosPájaros”. El mismo será complementado con otros trabajos de característi-cas similares en distintos enclaves del país.

2. El orden desbordado

En diferentes lugares del país, el orden parece amenazado o haberseperdido recientemente, según las percepciones de los actores. Se denuncia alos extranjeros, a las drogas o a los jóvenes como causantes de la pérdida deuna paz, recientemente extraviada. Nos concentraremos para tratar estascuestiones en nuestros trabajos de campo.

Pero más allá de lo que se diga acerca de la pérdida del orden o del exce-sivo peligro para la vida de sus habitantes, la villa suele ser para los jóvenes(y para sus residentes en general) un lugar más seguro que el exterior. Estese presenta como amenazante y desconocido9.

Para comprender mejor este punto, es preciso tener en cuenta la vincu-lación con la sociedad que tienen sus miembros. En general, la inserciónlaboral es escasa, sólo dos egresados del Programa ComunidadesVulnerables han conseguido trabajo en blanco. El resto de los jóvenes consi-gue de tanto en tanto una changa (en general con los coreanos10 o dentro dela villa), cartonea o no ha trabajado nunca. En este contexto, los planessociales constituyen un ingreso fundamental para muchos hogares como enotros sectores de alta pobreza del país, donde “tener un plan” es una metaimportante.

8 El trabajo de campo se realizó en una villa a partir de la inserción en el ProgramaComunidades Vulnerables del Plan Nacional de Prevención del Delito. Este programa tienepor objeto la inserción social de jóvenes en conflicto con la ley. En la práctica, esto se tradu-ce en que distintos funcionarios del gobierno, que se denominan operadores, tienen a sucargo la realización de actividades diversas con grupos de chicos que habitan en barrioscarenciados. Se asistió a reuniones coordinadas por ‘operadores’ en una de las villas de emer-gencia más pobladas de la Ciudad de Buenos Aires, realizando así mismo, entrevistas fuerade las reuniones.

9 Como han señalado otros trabajos sobre villas, por ejemplo Puex, 2003.10 Un barrio aledaño a la villa.



Una de las consecuencias de esta escasa inserción laboral es que la vidacotidiana trascurre en su mayoría dentro de los límites de las villas. Máximecuando la mayoría de los que estudian, lo hace en instituciones ligadas aellas. Así, las salidas son, en la medida de lo posible, evitadas11. Entonces,la villa, el barrio, el lugar de pertenencia puede ser considerado peligroso almismo tiempo que se constituye como un espacio más seguro que otrosdesconocidos.

Sin embargo, la villa no constituye un todo homogéneo. Por el contra-rio, sus habitantes distinguen zonas más peligrosas que otras en las que sesienten más o menos seguros. En general, estas distinciones están ligadas alas relaciones sociales que en cada microzona tienen lugar: en aquellaspartes donde uno es conocido por los vecinos es posible sentirse más segu-ro que en otras. Además, hay relaciones de enfrentamiento que dificultan lalibre circulación de las personas por toda la villa. Así, es frecuente escucharque los jóvenes no puedan ir a la casa de alguien o a ciertos lugares en losque afirman que sus rivales podrían ocasionarles un daño físico.

Tanto la idea de la inseguridad que puede sentirse en el exterior de lavilla como la diferenciación de zonas y de relaciones sociales más o menospeligrosas hablan de la representación de un tipo de orden que, por más quepueda ser cuestionado, muestra la existencia de una confianza en los espa-cios conocidos y una desconfianza en los lugares desconocidos u hostiles.

Debemos tener presente que las instituciones de control social son perci-bidas en la villa, al igual que en otros lugares del país, como productoras dedelitos. Al mismo tiempo, se señala la ineficiencia de estas instituciones alreferirse a su ausencia en los momentos en los que son necesarias: se aludefrecuentemente a la Policía con la idea de que cuando tiene que estar, noestá. Entonces, algunas funciones de control que el ordenamiento jurídicodel país adjudica a instituciones específicas, son administradas por lospropios vecinos en el espacio de la villa. Estas prácticas son concebidas

11 En el contexto del programa, hay que señalar que cada vez que “los operadores” proponenalguna salida (ir al cine, a un parque, etc.), los jóvenes se entusiasman. Pero cuando llega eldía del encuentro afuera de la villa sólo concurren tres o cuatro beneficiarios. Esta situaciónse revierte en los casos en los que los operadores proponen encontrarse en la villa para ir todosjuntos al lugar. Estas ausencias pueden ponerse en relación con lo que los jóvenes más de unavez dicen acerca de cómo se sienten mirados afuera. En principio, señalan que si uno sale, salepara algo: “no vas a ir al centro porque el aire es lindo”. Además sostienen que son mirados,a veces por su color de piel y otras por su vestimenta “algunos dicen que los que se vistendeportivos son todos rastreros. Si vas de traje, no te pasa nada”. Entonces, el afuera se presen-ta como un lugar hostil, sobre todo porque también se sabe la representación que desde losmedios de comunicación se hace de las villas como un lugar excesivamente violento.



como lógicas que obedecen a una carencia: la imposibilidad de contar conlas instituciones correspondientes para resolver conflictos.

Ahora bien, esto no quiere decir que las instituciones de control socialno estén presentes en las representaciones del orden. Por el contrario, esllamativo observar que a esas mismas entidades que se considera corruptaso ineficientes se les demanda acción y en el caso de algunas madres, se lesconfía a los hijos considerados fuera de control. Así, se espera que, en buenamedida, el orden social provenga de la cuestionada Policía.

Esta ambigüedad expresada en el rechazo y, al mismo tiempo, en elreclamo, es difícil de explicar sin acudir a algunas teorizaciones sobre laPolicía realizadas más allá de nuestras fronteras. Se sostiene que “la Policíaobedece a una necesidad donde la legitimidad es asegurada por un poder ensí mismo legítimo” (Gleizal, 1993: 63) O sea, que Gleizal nos está propo-niendo una doble legitimidad de la Policía: de una parte, la legitimidad quele confiere su pertenencia al Estado (en nuestro caso, bastante vapuleado);de otra parte, la legitimidad que le confiere la relación directa con la socie-dad, a partir del imaginario de orden presente en su cultura. El poder depolicía entonces, se desplegaría sobre una doble legitimidad, con una auto-nomía relativa del Estado12. En las sociologías clásicas de la Policía (comola de Westley, 1972),13 se muestra cómo se va generando un “espíritu decuerpo” que tiende a la autorregulación con dinámicas que generan normaspropias con mayor peso que el reglamento o los objetivos institucionalesexplícitos. Su actuación y las moralidades que los respaldan son autojustifi-catorias.

3. El delito y la violencia en la vida cotidiana.

El rasgo más saliente sobre las percepciones de las violencias para loshabitantes de la villa, es que no son conceptualizadas como algo exterior ausos y costumbres, sino que son naturalizadas, como en los demás enclavesurbanos en los que hemos trabajado. Nos referiremos a los delitos y violen-cias que inciden en la vida cotidiana de los jóvenes. Estas prácticas violen-tas, como el robo con armas, el hurto y las lesiones en peleas constituyenuna parte de la vida y no son necesariamente vivenciados como hechosdisruptivos.

12 Para una genealogía de las funciones y el desarrollo del “poder de policía” desde elMedioevo hasta el XIX en Europa, ver el exhaustivo desarrollo de Foucault en sus clases(2003).

13 En nuestro país escasean, con algunas recientes excepciones, como las de Saín (2002) y



Al inicio del trabajo de campo en Los Pájaros, se produjo un enfrenta-miento en una calle aledaña que ocasionó muertos y heridos. Este sucesotuvo una amplia cobertura en los medios de comunicación. Pero cuando sellegó a la villa y se preguntó qué había pasado, todos se refirieron al hechosin sorpresa como si fuera algo frecuente. Explicaron que esto era algonormal y que la villa era un lugar tan violento que “hasta los bolivianostienen armas”.

Otro modo de ilustrar la naturalización del delito, es la percepción de laventa de productos robados, que no es cuestionada por los beneficiarios,aun por aquellos que reprueban moralmente el robo. Cuando se preguntó sivendían cosas robadas dentro de la villa, respondieron que todo lo que sevende adentro es robado:

—Acá a la vuelta tenés un “Frávega”, comprás el electrodoméstico quevos quieras, el otro día me compré un DVD por 100 pesos.

—Pero ¿de dónde lo sacan, lo roban en las casas?—Noooo, es todo nuevo. Se lo roban a los camiones. Lo que sí le sacan

a la gente y después se vende más barato acá son los celulares.

(Notas de campo de Inés Mancini, en adelante: NC de IM)

Esta naturalidad con la que pueden ser vividos algunos hechos condena-dos por la Ley, no significa que no haya reglas. En principio, hay que desta-car que no cualquiera puede robar adentro de la villa. Martín se queja deque le roban todo el tiempo la ropa que se compra con la plata que cobracon el plan, a tal punto que a veces se pregunta para qué tener el plan. Almismo tiempo, reconoce que él no podría hacer lo mismo porque “acá en lavilla, hay que tener huevos para afanar, porque casi todos los pibes de lavilla se hacen solos. […] Un nene de mamá no sirve para afanar porque acáen la villa, uno siempre quiere ser más que el otro”.

Tampoco se puede robar a cualquiera. En más de una ocasión han refe-rido que alguien estaba escondido, que no salía de la casa, porque segura-mente se había metido con alguien más “pesado”. En una de estas ocasio-nes, se trataba de uno de los beneficiarios que, sin darse cuenta de quién setrataba, había robado a alguien relacionado con la venta de drogas en lavilla. En esa oportunidad, la violación de la norma produjo consecuenciasmás serias: el chico fue amenazado de muerte y tuvo que irse de su casa poralgunos meses, al mismo tiempo que sus amigos eran hostigados para quebrindaran información sobre su paradero.

Por más que la violencia y el robo están naturalizados, ello no implicaque no existan reacciones y castigos para quienes transgreden las normas en



determinadas situaciones. Frente a la frecuencia con la que se verifican prác-ticas consideradas violentas, hay un abanico de respuestas posibles quetambién están socialmente constituidas y que hablan de valores socialespropios de la vida en la villa. Todos aseguran que frente a hechos que serí-an condenables por el Derecho Penal establecido en el país, no pueden recu-rrir a las instituciones estipuladas para resolverlos: dicen que no tiene senti-do llamar a la Policía, por ejemplo, cuando alguien está siendo robado,simplemente porque la Policía no acudirá al lugar. Ahora bien, esto no quie-re decir que esta imposibilidad signifique un vale todo y que los robos nosean condenados y acaso respondidos.

En principio, una reacción posible es la de no responder a la violenciaque se ejerce contra uno. Pancho es uno de los beneficiarios mayores delgrupo y es considerado un referente para sus compañeros. En una charla, lesdijo en tono solemne a los otros beneficiarios: “[…] todos sabemos lo quees vivir en una villa; a veces para no meterte en problemas, tenés que bajarla cabeza […]”. Para Pancho, bajar la cabeza es una práctica producto deun aprendizaje, pero no siempre se manejó de este modo; es algo que fueaprendiendo luego de haberse metido en muchos problemas por los que reci-bió, en diferentes oportunidades, más de cinco balazos. Pero su caso esdistinto al de Martín, él puede eludir los conflictos con el orgullo de decla-rar tener más vidas que un gato; en cambio, Martín es robado frecuente-mente y su no contestación es leída en términos de cobardía, lo que implicaque no sea respetado por otros jóvenes del barrio.

También explicitan, sobre todo las mujeres, que frente a los hechos deviolencia que no las involucran directamente, la reacción más sensata consis-te en “no meterse” y quedarse en la casa. En este sentido, las peleas entre “lasbandas” más organizadas y los consecuentes muertos que dejan no son espe-cialmente lamentados, salvo que en ellas ocurra que muera alguien que “notenía nada que ver” con el conflicto, especialmente si se trata de un niño.

Así, la posibilidad de “no meterse” es pensada como una proteccióneficiente. Cuando se preguntaba si la noche era más peligrosa que el día,explicaban que la noche y los fines de semana son más peligrosos, porque“la gente está más loca”. Matías contaba que había ido a una fiesta al airelibre organizada por “los peruanos”14 y que en ella todos tenían “unfierro”, sin embargo él sabía que no corría peligro pues no tenía problemascon nadie en ese lugar.

Esta idea llega a funcionar como un mandato que, a veces, hasta pres-cribe cuándo y en qué lugares se puede estar. Hablando con Victoria sobre

Andersen (2002).


un tiroteo que hubo una noche de un día de semana dijo que, en realidad,eso no era peligroso para los que no formaban parte del problema, porquehabía sido a la noche.

—¿Pero no puede haber gente caminando a la noche?, pregunté.—¿Y vos estarías ahí?, me respondió.—No sé.—No, no estarías. Hay menos gente a la noche. Si vos te levantás

temprano para ir a trabajar, no vas a estar ahí a la noche. Si no tenés nadaque ver, no vas a estar. (NC de IM)

En otras ocasiones, hay hechos de violencia que son, “porque deben ser”,contestados. Frente a la imposibilidad de recurrir a la institución policial,cuando se les pregunta cómo se protegen, aluden a otra institución: “la fami-lia”. Por ejemplo, Luciano se define a sí mismo como miembro de una fami-lia que es conocida y respetada en la villa y sostiene que por eso, a él no vana robarlo. Sin embargo, alguna vez ha ocurrido un robo en la casa de algúnpariente y en este caso, los varones de la familia respondieron, yendo abuscar armados a quien el damnificado señalaba como el ladrón. Esta acción,no es relatada por Luciano como una reacción casual que emprendió su fami-lia, sino como una respuesta que hay que dar frente a estas situaciones. Si nohubieran hecho esto, en sus palabras “hecho cagar” al que los robó, no sehabrían hecho respetar, colocándose en una posición de víctimas constantes.

Este modo, uno de tantos, de resolver los conflictos es compartido colec-tivamente. Por más que se produzcan robos dentro de la villa y que no sepueda recurrir a la Policía para denunciarlos, hay una moralidad colectivaque los condena y que establece normas de resolución de estos hechos.

Entonces, hay que destacar que si bien se evidencia un acostumbramien-to a los delitos dentro del barrio, las reacciones no son infrecuentes. Almismo tiempo, aparecen otros modos de reacción, como el uso de alarmasy la recolección de firmas de vecinos preocupados por establecer lazos deayuda mutua que los protejan contra la violencia.

Ahora bien, el hecho de que existan modalidades autónomas de resolverconflictos, no quiere decir que los habitantes de la villa consideren que elEstado debería permanecer al margen. De hecho, existe una demanda paraque el Estado, y en especial la Policía, se presente cuando es necesario y nopara producir hechos de corrupción o cometer excesos. De este modo, loshechos delictivos encuentran diferentes respuestas de acuerdo con las situa-ciones y posibilidades de los actores implicados.

Como señalamos al comienzo, el otro delincuente está “racializado” yes frecuente estereotipar e identificar culpables. En el caso de Los Pájaros,



los actores de la violencia son distinguidos, en buena medida, por sus nacio-nalidades. En la villa, conviven argentinos, peruanos, bolivianos y paragua-yos. El grupo de beneficiaros está compuesto mayoritariamente por argen-tinos, aunque hay algunos peruanos y otros beneficiarios argentinos tienenvínculos familiares con vecinos de otras nacionalidades. En el grupo esfrecuente escuchar que los peruanos son responsables, en buena medida, dela creciente violencia del barrio. Aunque esto puede ser “relativizado” poralgunos beneficiarios, que contestan a estos dichos mediante acusacioneshacia la violencia que pueden ejercer los argentinos o los paraguayos.

También se identifican lugares de la villa que son considerados más peli-grosos que otros, aunque siempre uno se encuentra con constataciones dife-rentes. “En una ocasión, una de las mujeres que trabaja en el comedor mepreguntaba cómo me sentía yendo cerca de la Iglesia que era un lugar peli-groso, al que ella nunca quería ir. Después de darme varias explicaciones porlas que creía que ese lugar era más riesgoso que la zona en la que ella habi-ta y de desmentirlas una por una, diciendo que en realidad en donde ellavivía pasaba lo mismo, me dijo que en realidad era porque “los de allá novienen para acá y nosotros no vamos para allá”(NC de IM).

En el caso de los jóvenes, hay lugares a los que no pueden ir por razo-nes de declarada enemistad. En una ocasión, cuando le comentaron a unbeneficiario que podía hacer el curso de electricidad que a él le interesaba enuna ONG situada adentro de la villa, dijo “que para llegar hasta esa zonadebería contar con un chaleco antibalas y cuatro o cinco chumbos”. En otrocaso, un beneficiario comentó que no podía acudir a la casa de su madre abuscar una documentación porque tenía “problemas en esa zona”. Así lasvillas, contrariamente a lo que se supone, son territorios heterogéneos yfragmentados territorialmente.

Por último, la extensión del consumo de drogas, sobre todo la pasta base,es entendida como un factor que produce y agrava situaciones de violencia.Esto sumado a “las malas compañías” y “la vagancia” aparece para estosjóvenes como situaciones que reconocen que los podrían llevar y los han lleva-do a cometer delitos. Este reconocimiento se concreta aunque en la mismaconversación en la que refieren esto hayan condenado moralmente el robo.

4. La desconfianza en las instituciones

Dentro de este contexto de carencias económicas y fragmentación, ladesconfianza hacia las instituciones es generalizada: todo actor que tenga lacapacidad de distribuir recursos de cualquier índole deberá cargar con elpeso de la sospecha.



Esto se hace más evidente en instituciones como los comedores, quetienen la particularidad de estar insertos en el barrio, son manejados porhabitantes de la villa y distribuyen un beneficio tan concreto como la comi-da. Desde la perspectiva de sus beneficiarios o de la de sus aspirantes, lasencargadas son sospechadas de no entregar el alimento correctamente.Cuando a alguien se le niega la comida por aducir que no hay vacantes, sesospecha inmediatamente de un engaño.

Las mismas sospechas recaen sobre otras instituciones insertas en la villacomo los centros de salud, “las salitas”. Allí, se señala que hay sólo algunosprofesionales que son buenos, mientras que se duda de la calidad de la aten-ción que ofrecen otros y se cuestiona, principalmente, a la persona quereparte los turnos porque les daría prioridad a los amigos y parientes. Lassospechas entonces, no recaen sólo sobre personas o instituciones externasal territorio de la villa, sino que alcanzan, a quienes internamente las repre-sentan.

El hospital más cercano tampoco es valorado, es frecuente que se quejende las esperas o de los supuestos malos tratos que allí reciben.

Ahora bien, es posible —y ocurre a menudo— que confíen en algunaspersonas, pero esta confianza no es trasladable a la institución que repre-sentan ni a otros miembros que la integran. Este es el caso de algunos“operadores” que resultan confiables para los beneficiarios pero ello noimplica necesariamente que se confíe en la agencia estatal a la que perte-necen.

Cuando alguien se refiere a instituciones más abstractas —que notienen una presencia, al menos visible, en la villa— la desconfianza esmás generalizada y no se hacen distinciones jurisdiccionales. Por ejemplo,se alude al Gobierno tanto para referirse a cuestiones que tienen que vercon el Estado nacional como con el Gobierno de la Ciudad, al PoderEjecutivo, al Legislativo. Pero se sospecha que mientras más poder setiene, más se roba.

Esto se hace evidente en un diálogo que se tuvo con varios beneficiariosen el que se discutía la naturaleza del delito. “Cuándo les preguntaba quéera un delito, hacían referencia a ejemplos concretos (principalmente el roboy la violación). Pero cuando les pregunté quién decidía que un hecho cons-tituía un delito tardaron mucho en contestar hasta que David (uno de lospocos avanzado en sus estudios secundarios) preguntó tímidamente si lodecidían los diputados. Enseguida, Silvina se mostró indignada y dijo “perosi los diputados son todos chorros”. Cuando le pedí que se explicara me dijoque “los diputados roban “psicologiando” porque te dicen una cosa y hacenotra. Ellos hacen una tramoya con la plata: entre ellos lo “chamuyan” y sereparten la plata” (NC de IM).



5. La Policía

a) La desconfianza

Al igual que el resto de las instituciones, la Policía no despierta confian-za entre los pobladores de la villa y tampoco entre los jóvenes beneficiarios.Cada vez que se propuso hablar con ellos sobre el tema, los comentariossobre la institución fueron negativos, tanto como las opiniones que despier-tan otras instituciones que se configuran como ajenas a la vida cotidiana delos jóvenes. La Policía se configura para ellos como ‘otro’, pero se trata deuna alteridad que tiene una presencia concreta en sus vidas cotidianas. Esposible ver policías en la villa muy frecuentemente y también es posibleidentificar relaciones directas entre los policías y los villeros.

De este modo, la institución policial no resulta tan abstracta y ajenacomo la Justicia o los diputados. Esa presencia muestra la contradicciónentre el estereotipo de la representación institucional y los agentes de lamisma. Por ello se desconfía de la Policía, al mismo tiempo que reconocena policías individualizados que escapan del estereotipo de la institución.Pero también este contacto cercano permite identificar a otros policías queconcentran en su andar todas las lacras, reforzando la idea de “que nosirven para nada” o de “que son todos chorros”. Pero veamos en qué aspec-tos está fundada esta desconfianza que, como dijimos, remite a hechosmejor conocidos por los actores que aquellas cuestiones que generan ladesconfianza más generalizada en “la política”.

b) “Cuando tienen que estar, no están”

Cuando caminábamos en los alrededores o en la misma villa en compa-ñía de algún joven y encontramos policías discutiendo, charlando o simple-mente circulando, siempre escuchamos el mismo comentario: “cuandotienen que estar, no están”. Se desprendía de la lógica popular que esosagentes no estaban haciendo nada útil para la comunidad y se mencionabacomo antecedente, algún hecho reciente en el que la Policía hubiera debidoy podido estar, pero no estuvo.

La convicción de la “ausencia policial” es mucho más frecuente entre lasmujeres que suelen identificar situaciones en las que estuvieron expuestas alpeligro con sus hijos u otros niños, y la Policía no apareció.

En una oportunidad, tres efectivos entraron en una de las reuniones del“programa” buscando a un testigo de varios homicidios. Al verlos, los“operadores” se alarmaron pues supusieron que estaban detrás de alguno delos beneficiarios, que tendría una causa pendiente. Varios beneficiarios




sentados en un banco miraban atentamente la escena de los policías hablan-do con los operadores. “Sin que se preguntara nada, una de las jóvenes medijo, sin dejar de mirarlos, “cuando tienen que estar, no están. Ayer tirarontiros adentro de la casa de mi hermano y eso que tiene cinco hijos, y a nadiele importó, nadie hizo nada, ellos no vinieron” (NC de IM).

Como anteriormente anticipamos, los jóvenes señalan modalidades deacción alternativas al recurso de seguridad que podría ofrecer la Policía paraprotegerse de los robos que ocurren en el barrio.

En efecto, la idea de que no era posible llamar a la Policía había sidoreiterada en varias oportunidades, pero una ocasión fue propicia parapreguntarlo directamente en el curso de una charla informal con dos varo-nes y tres mujeres beneficiarios del plan. “Esta vez, les planteé la situaciónhipotética de encontrarse en la casa, escuchar que alguien estaba entrandoa robar y tener un teléfono en la mano: ¿llamarían a la Policía? La respues-ta fue en principio una risa generalizada, al mismo tiempo que, todos alunísono, decían que no. “¿Y para qué? Ni van a venir, los vas a esperar todala vida” (NC de IM).15

Entonces, más allá de la desconfianza que es posible evidenciar entreotros sectores sociales hacia la Policía, en este lugar la Policía es difícilmen-te pensable como recurso.

Ahora bien, estas creencias, cargadas de sospechas, no implican que seconsidere la “ausencia policial” como poco significativa, sino que es unproblema identificado como una de las dimensiones de sus condicionesdesventajosas. Las prácticas alternativas a la Policía (como las venganzaspor los robos) no obturan la idea de que la Policía debería trabajar tambiénpara ellos. Este es un reclamo asentado en todos los sectores populares urba-nos del país.

c) Alguien los tiene que controlar

Además, hay otras funciones por las que se puede interpelar a la Policía,el sistema carcelario o la Justicia. Se trata del control que las madres dicenque ya no pueden ejercer sobre sus hijos. En efecto, hay madres de jóvenesque se acercan a los operadores para pedir ayuda con sus hijos que parecenhaberse escapado de su control y plantean esas instituciones (que para otros

14 Asociados a la venta de drogas.15 La idea de que la Policía no llegará se hace evidente en el caso de las emergencias médicas:

si alguien padece una emergencia médica durante la noche y llama una ambulancia, ésta debeentrar a la villa acompañada de un patrullero, lo cual en muchas ocasiones significa demo-ras fatales; resulta más práctico que se traslade al enfermo, por medios locales, hasta el



sectores sociales serían el peor lugar pensable para sus hijos) como unaalternativa válida16.

En este punto, es importante tener en cuenta que los roles de género máscomunes en el barrio prescriben que las mujeres o las madres son quienesdeben y pueden ejercer alguna influencia sobre el comportamiento de losjóvenes. Estas ideas son compartidas tanto por algunas madres que ejercenactivamente esos roles y que, como veremos, se sienten en la obligación dejustificar la demanda de la intervención institucional porque ellas ya nopueden hacer nada más, como por los jóvenes que dice querer “rescatarse”17

para no darle “disgustos a la vieja” o a la pareja18.La madre de Nacho apareció un día desesperada a hablar con uno de

los operadores pues su hijo, consumidor de pasta base, “estaba de gira” yella no podía encontrarlo. Se acercaba para preguntar cómo tenía que hacerpara que la Policía lo buscara. El operador se sintió en la obligación de acla-rarle que esta búsqueda dejaría un antecedente para su hijo y le sugirió quesólo recurriera a esto si creía que su hijo estaba en verdadero peligro. Ella lerespondió que había tenido trece hijos, que se le habían muerto dos y queno iba a soportar que se le muriera otro.

“Conocí a la mamá de César mientras él estaba en un instituto de meno-res pues tenía una causa por robo. Su hijo tenía la posibilidad de salir y ellatenía que realizar algunos trámites para que esto ocurriera. Mientras char-lábamos acerca de esos trámites, me contó que tenía muchas ganas de tenerde vuelta a César, pero que también tenía miedo de lo que pudiera pasarafuera: él “adentro” estaba bien, había terminado la primaria y cuandovivía acá no había manera de que estudiara. Una semana más tarde, cuan-

hospital más cercano.16 Ver también Puex (2003 b) para una villa del Conurbano sur, en la que se menciona como

‘rabiosos’ algunos casos considerados extremos, especialmente para sus madres.17 Evitar el consumo de drogas (o el consumo excesivo) y las conductas delictivas.18 En efecto, desde la perspectiva de los jóvenes la madre o la pareja pueden ser pensadas como

figuras a partir de las cuales es posible desear “rescatarse”, al mismo tiempo que se les adju-dica la responsabilidad de ayudar a quien esté “bardeando”. Natalia cree que el problemadel delito podría ser solucionado ‘si se resolvieran los problemas de los más chicos, que seestán drogando los pibitos, hasta de 8 años’ y esto suele relacionarlos con el delito. Para ella,esto es un problema porque “de chiquito se hace la maña. Si la madre no les habla, si ya seacostumbran al robo, ya está”. (NC de IM). Julián llegó al programa a los 27 años porquequiere cambiar. Estuvo preso (durante un mes “bien guardadito”) y dice tener problemas conel alcohol. Sostiene que quiere “rescatarse” principalmente porque su mujer, que se tiene quequedar con sus cuatro hijos cada vez que él “está de gira”, algún día va a perder la pacien-cia. Así, hizo distintos esfuerzos por cambiar: primero recurrió a los evangelistas “pero nocreí sus mentiras, porque para mí son mentiras” y después fui a psicólogo “pero no mecabió”. En última instancia, se acercó al programa por su mujer.



do César ya había salido del instituto, me la encontré y cuando le preguntési estaba contenta me dijo que no, estaba muy cansada y ya quería mandar-lo de vuelta. Frente a mi cara de asombro, me explicó que su hijo no se dabacuenta de todo lo que ella estaba haciendo, que con los 150 pesos que cobragracias a un plan no le alcanza el dinero, que tiene su trabajo en la salita yque atender también a sus otros dos hijos (uno de los cuales tiene seriosproblemas de salud por los que ha sido operado 16 veces en 16 años), mien-tras su hijo pasa tiempo en la calle y ella tiene miedo de las malas compañí-as de las que su hijo puede rodearse y repite todo el tiempo que eso es muypeligroso” (NC de IM).

En este contexto, la posibilidad de que un joven esté un tiempo enprisión o en un instituto no es vivenciada como algo terrible19, sino que esfrecuente y a veces hasta puede vivirse con cierto alivio, por sentir que es unlugar en el que los jóvenes están controlados. Esta creencia, aunque enmenor medida, también es escuchada entre los propios jóvenes. César, porejemplo, le contó a un operador que quiere ser ingeniero, pero no tiene estu-dios secundarios, en tono de lamento dijo “que si se hubiera quedado en elinstituto hubiera terminado la secundaria”.

d) El chorro legal

Mientras que las mujeres enfatizan más la ausencia intencionada de laPolicía, los varones aluden con más frecuencia a los actos de corrupción(que como veremos no denominan de ese modo) que la Policía comete. Estono quiere decir que no haya acuerdo entre varones y mujeres20 sino que lasmujeres tienden a privilegiar los relatos que muestran a la Policía como unafuerza que no está a su servicio y los varones como un grupo que está parasacar provecho de las múltiples situaciones que puedan presentarse en elbarrio.

En una ocasión, cuando se preguntó por ejemplos que permitieranentender por qué la Policía tenía la mala imagen que todos señalan en elbarrio, Emilio dijo: “esos son más chorros que nosotros”. En general, siem-pre que se propone el tema de la Policía, la primera respuesta que aparece,sobre todo entre los varones, es alguna referencia a la idea de que los “poli-cías son chorros”.

19 Por ejemplo, la tía de un joven con una causa abierta sostenía que era preferible que estuvie-ra preso durante el juicio antes que pagar la caución.

20 De hecho se celebraron varias reuniones informales sobre la policía con grupos mixtos yacordaban en sus posiciones.



Algunos ejemplos que refirieron para sostener esta postura aluden a lascoimas o directamente a los robos. Pero todos estos hechos son categoriza-dos con la idea de que la Policía “les saca plata”; tanto cuando se trata deuna “coima” como cuando se queda con lo robado cuando detiene aalguien. “Los policías le sacan plata a los remiseros, a los chorros, a cual-quiera”.

“Cuando pregunté cuál era entonces la diferencia entre un chorro y unpolicía, Matías me dijo que “ellos son chorros legales”.

—¿Y por qué legales?—Y porque vos, ¿qué les vas a hacer? Si te saca algo, se lo tenés que

dar. Son chorros legales.—Pero si un policía le saca algo a alguien que robó ¿no es también un

delito?—Y qué importa, si no podés hacer nada, ¿qué vas a hacer?”(NC de IM)

Entonces, la condición de legalidad que Matías le imprime a los delitosque la Policía comete está centrada en la imposibilidad de actuar una vezque el delito ha sido cometido. Esos delitos son legales, en tanto que Matíasconsidera que no existe una instancia (institucional o barrial) en la que éstospuedan repararse.

Sin embargo, hay ocasiones en las que estos “rebusques” de la Policíapara obtener plata de los vecinos pueden ser contestados. En ocasión deobservar en los alrededores de la villa, en la puerta de un supermercado, auna pareja discutiendo a los gritos con unos policías, uno de los jóvenesbeneficiarios sobrino de los que litigaban acudió a los operadores, ya quesabíaque algunos son abogados. Inmediatamente, los operadores se acerca-ron a la escena y se presentaron como abogados. La discusión había surgi-do a raíz de que la policía le había pedido al hombre la documentación dela moto que manejaba21. Como no los tenía consigo, querían llevarlo dete-nido por considerar que circulaba en una moto robada. La mujer gritabaque estaban haciendo esto porque les habían pedido 10 pesos, que ella senegaba a entregar y agregaba que conocía al policía y que siempre hacía lomismo. La intervención de los operadores derivó en que se hiciera solo unamulta por manejar sin documentación. Mientras tanto, el resto de los jóve-nes seguía atento la escena y comentaban lo que estaba pasando. Por ejem-

21 Esta es una práctica muy frecuente. De hecho, uno de los beneficiarios del programa tieneuna causa abierta por haber dado una vuelta en la moto de un amigo sin saber que era roba-da en las inmediaciones de la villa.



plo, Flavia decía: “yo le doy toda la razón al señor. Cuando los policía venque se cagan a tiros no hacen nada, pero después se ponen a molestar a lagente” (NC de IM). Entonces, es posible imaginar que esta frase tan frecuen-temente escuchada de “cuando tienen que estar, no están” se complementacon su opuesta: “cuando no tienen que estar, están”.

Además de estas relaciones de extorsión, se comentan vínculos frecuen-tes entre la Policía y actividades delictivas que tienen lugar en la villa. Ellosarreglan con quienes venden droga, “los transas”. Esto es presentado comoverdad evidente aunque no se pudieran —o quisieran— presentar ejemplosconcretos que dieran cuenta de estos arreglos. De este modo, es importanteseñalar que el “mundo del delito” no es concretamente escindible de laacción de los policías. No es posible pensar el delito como mundo separadode la actuación policial.

Por otro lado, como en todas las villas y asentamientos del Conurbano,abundan los ejemplos que refieren a la “viaba”: malos tratos, golpes a losdetenidos e incluso a muertes. Es extendida la idea de que los policías tienela libertad de obrar arbitrariamente: “si ellos quieren, te matan. Total, vana decir que estabas robando”.

e) La vida es más aburrida

Cuando se conoció a un grupo de jóvenes (catalogados por los operado-res como más pesados), Natalia contó que el barrio en la actualidad esmucho “más tranquilo que antes, que ya no hay más joda”. Cuando sepreguntó qué quería decir esto o cómo había ocurrido, su amiga dijo angus-tiada y gritando: “¡porque están todos presos o muertos!”. Los amigos conlos que solían juntarse a escuchar música ya no estaban. Eduardo agregó:“lo que pasa es que se está muriendo gente que no se tiene que morir”.

Esta idea de que el barrio “ahora es más tranquilo, o más aburrido”, fuereiterada por otros jóvenes. Esta transformación, que perciben en los últi-mos años, alude a la falta de algunos amigos que, en el caso de estos jóve-nes que no tienen fuertes relaciones con la escuela o con el trabajo, implicaademás de la pérdida de seres queridos, la desaparición de ámbitos de socia-bilidad, como escuchar música por las noches. Estos pueden estar presos omuertos por la Policía o incluso por los propios vecinos. Práctica que ocurreen ocasiones cuando algún joven está fuera de control y “bardea” perma-nentemente en el barrio, robando a los vecinos en reiteradas ocasiones. Entales casos, se los denomina “perros rabiosos”, como en otros lugares delConurbano (Puex, 2003 b).

La vida de Natalia ha sido fuertemente transformada desde que laPolicía mató a su hermano en un pasillo de Los Pájaros hace dos años.



Contó (y otros coincidieron con su versión) que señalaron que estaba roban-do, lo cual no era cierto. Lo que sí reconoció Natalia, sin que se le pregun-tara, es que estaba drogado. También agregó, que en otras ocasiones, perono cuando lo mataron, el “bardeaba” en el barrio.

Desde entonces, ella con su marido e hija, sus otros tres hermanos y sumadre viven afuera de la villa “por seguridad”, dice Natalia; mientras mues-tra el nombre de su hermano tatuado en su mano, lo cual implica uncompromiso por encontrar reparación digna, por ese hecho que ella consi-dera un asesinato injusto. La mudanza de su familia lejos de la villa22 sedebe a que el policía acusado de homicidio por ese hecho, sigue “andando”en la villa. En sus vueltas a su antiguo territorio se encuentra seguido conaquel policía, a quien insulta sin temor, según relata.

Las tensiones y conflictos cotidianos entre vecinos, y entre éstos (enespecial los jóvenes) y la Policía con su presencia local, y por tanto con quienconviven, son permanentes. Todos conviven ‘bajo sospecha’ y así conformansus identidades mediante estereotipos caricaturales: los villeros serán siem-pre chorros, y los policías siempre chorros legales.

El acudir en “última instancia” a la Policía, marca un límite, una fron-tera moral que normalmente no se puede atravesar, quien lo hace se convier-te en “buchón” o informante policial: una especie estigmatizada en la villay mucho más en la cárcel. Sin embargo, en el caso límite del “rabioso” esposible atravesar esa frontera sólo por un familiar directo del mismo; másespecíficamente, su madre. Allí se reconoce —o sea, la villa reconoce— lalegitimidad del reclamo; entonces, la Policía reprime (detiene al “rabioso”)desde un lugar positivo para la perspectiva local. Pero hay que resaltar quees una instancia decisiva donde los lazos de parentesco, la familia, la vecin-dad, las organizaciones barriales no alcanzan. En estos casos, cuando lafamilia del “rabioso” no lo puede controlar, ni acude a la Policía por cual-quier razón, es alguno de sus damnificados, quien con el consentimientogeneral, toma la medida extrema de eliminar al “rabioso”. Entonces elbarrio, en silencio, aprueba y la Policía no se mete; asume también en silen-

22 Mientras el juicio prosiga, un programa de protección de testigos le brinda un departamen-to a toda la familia. Pese a esta mudanza, ella sigue yendo todos los días a la villa. A vecesva a vender en alguna de las ferias las cosas que su marido consigue cartoneando, otras vecesa visitar a alguien, otras veces a las reuniones del programa y en otras oportunidades porquecuando tiene que viajar hacia algún lugar prefiere ir primero a la villa porque sabe cómoviajar desde allí. Además, recientemente comenzó dentro de la villa un curso de alfabetiza-ción porque en sus 20 años nunca fue a la escuela, “ni a primer grado” repite cada vez quesale el tema. En realidad, dice que en el departamento se aburre, que es muy chico paratodos, los vecinos se quejan de que hacen ruido y no tiene nada que hacer allá. Su deseo esvolver a la villa, pero no lo hacen porque su mamá tiene miedo.



cio, la aprobación general de la eliminación. Pero allí la Policía es criticada,pues ese era su papel y “no estaba”.

Algunas notas conclusivas

La ideología “seguritaria” plantea una polémica estéril entre “garantis-tas” (quienes perdonarían los delitos) y “duros”(quienes combaten el deli-to), que se traslada automáticamente al debate del papel que debe jugar laPolicía: entre “prevención” y “represión”. En el Estado de derecho encambio, la seguridad en cuanto al rol de la Policía, debe buscarse en el equi-librio entre “prevención” y “represión”. Por lo que deben arbitrarse losmecanismos y procesos para aumentar la confianza de la sociedad en laPolicía y las otras instituciones del Estado, como disminuir la sospechasobre determinados sectores sociales (villeros, negritos, migrantes de paíseslimítrofes) que en esas instituciones constituyen estereotipos de “malvivien-tes” grabados en su cultura.

La confianza en las instituciones (como la Justicia, la Policía, el sistemapolítico) constituye el capital social más preciado relacionado directamentecon la “percepción de la inseguridad”. Se podría postular que independien-temente del crecimiento o la disminución del delito, la seguridad o su inver-so, el sentimiento de inseguridad, se relaciona con la confianza en las insti-tuciones.

No es que la desconfianza entre sectores populares y Policía (o en el casotratado, villeros) tuviera su origen bajo la última dictadura militar. No esposible sostener que los patrocinadores del último ”“golpe” fueron quienescrearon esas desconfianzas recíprocas, o ‘estado de “sospecha” que hemosdenominado. Pero lo cierto es que durante ese período se intensificaron dosprocesos. En primer lugar, las violencias en todas sus modalidades: porejemplo la pública discriminación de migrantes, como otros “cabecitas” ysu expulsión; también la intensificación de razias en las villas y barriospopulares en busca de “subversivos”, que terminaron con el secuestro ydesaparición de numerosas personas23 que no tenían nada que ver con lamilitancia de los ‘70. El segundo proceso lo constituyó la profundización de

23 Muchas de estas desapariciones no se denunciaron en la CONADEP u otros organismos dederechos humanos, porque hasta hoy existe poco acceso a “la Justicia” desde los sectoressociales que tratamos en este artículo, además de desconocer sus procedimientos; perotambién porque algunos de los secuestrados eran considerados socialmente como “ratas”(gente sin códigos, por ejemplo que roba a sus vecinos) o ladrones que por su trayectoria sela debían aguantar como en otras razias.


la impunidad con la suspensión de todos los derechos, menos el “derecho dela fuerza” que se ejerció además, de manera descoordinado entre “las fuer-zas”, más parecido a bandas autónomas que se disputan territorio y subotín. Esto produjo heridas en los procedimientos y la cultura institucional,muy difíciles de subsanar.


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EDITAR LA VIOLENCIA. DIMENSIÓN IDEOLÓGICADE LAS NOTICIAS SOBRE INSEGURIDAD1


Sintesis: El artículo busca describir dos estrategias actuales de edición denoticias sobre inseguridad, identificadas en una muestra de diarios argenti-nos: los casos conmocionantes y las llamadas olas de violencia. Se analizanluego las implicancias ideológicas de estas rutinas de producción de la actua-lidad. Los casos pueden lograr una drástica renovación de la agenda públi-ca y conseguir que afloren cuestiones estructurales soterradas, que el trata-miento sucesivo de los medios convierte en tema o vuelve a olvidar. Las olaspueden contribuir a crear un clima en la opinión pública y orientar el deba-te en una u otra dirección, de acuerdo con el uso que se haga de la informa-ción y de las opiniones calificadas. Las implicancias ideológicas de estasestrategias se analizan en ocasión de una ola de violencia y en el caso de lairrupción de la figura de Juan Carlos Blumberg como portavoz de los recla-mos de la opinión pública sobre inseguridad en 2004.

1. Introducción: contexto del discurso periodístico sobre inseguridad

Cualquier reflexión sobre la forma en que el discurso periodístico puedeincidir sobre la percepción de la violencia en la sociedad, requiere de unanecesaria contextualización. Los supuestos contenidos de la pregunta acer-ca de si el periodismo puede contribuir a crear un clima de violencia, o másbien puede ayudar a canalizar la violencia adecuadamente, han cambiado

1 Parte del contenido de las secciones 4 y 5 de este artículo fue publicado previamente en:Fernández Pedemonte, Damián. (2005) “Las olas de violencia y el conflicto de las agendaspúblicas”. Oficios Terrestres 17 y Fernández Pedemonte, Damián (2006) “La reacciónimpensada. El discurso del gobierno ante los casos periodísticos conmocionantes”. Elizalde,Luciano, Damián Fernández Pedemonte y Mario Riorda. La construcción del consenso.Gestión de la comunicación gubernamental (Buenos Aires: La Crujía).



radicalmente después de 2001. Es fácil apreciar que ese año representa unhito, tanto global como local, en la memoria social de la violencia. Es más,se podría decir respecto de este tema que sólo tienen vigencia aquellos análi-sis que superen “la prueba del 2001” (Fernández Pedemonte, 2003), esdecir, que ofrezcan observaciones fecundas más allá de los cambios de lapercepción pública sobre la seguridad registrados desde ese año.

En lo que respecta a la dimensión global, la omnipresencia de la insegu-ridad es la novedad introducida a partir de los atentados terroristas contraEstados Unidos del 11 de septiembre de 2001 y de la respuesta del gobier-no estadounidense y de sus aliados. Es, justamente, esa ubicuidad de la inse-guridad lo que torna más pertinente la dimensión global del análisis parareferirse a un caso local como el que se va a desarrollar en este artículo.Junto con la experiencia de la violencia surge un marco para poder pensar-la, en cuya construcción el discurso periodístico tiene un rol central. Entérminos muy generales se puede hablar de una lectura prevalente promovi-da por el mainstreem de los medios occidentales que coincide con el discur-so, sobre el origen de la violencia y la forma de reaccionar frente a ella, dela administración del presidente George W. Bush. Teum van Dijk sostieneque los periodistas se esfuerzan en construir las noticias de acuerdo con elmodelo que ellos mismos emplean para interpretar los hechos. Llama mode-lo prevalente a esta perspectiva que se deja ver, entre otras estrategias, en loscriterios empleados para jerarquizar las noticias o para asignarles una rela-ción causal. (Van Dijk, 1994)

En este análisis, sólo me interesan los aspectos de ese modelo que afec-tan a la posibilidad de pensar cuál debe ser la reacción de un Estado demo-crático frente a una agresión violenta. Desde esa perspectiva señala JuditButler dos notas de la mencionada lectura prevalente, relevantes para nues-tro tema.

En primer lugar, esta autora concuerda con varios otros importantesintérpretes de los acontecimientos contemporáneos acerca del sistema deoposición binario que encuadra el pensamiento sobre la respuesta a laviolencia (ver también Badiou, 2002). “El binarismo que propone Bush, porel cual sólo dos posiciones son posibles —‘O se está con nosotros o se estácon los terroristas’—, vuelve insostenible una posición que rechace las dosy que cuestione los términos que articulan la oposición” (Butler, 2006: 26).2

2 Me parece interesante a este respecto sumar algunos argumentos de una entrevista a AnyAbu-Assad, el director de la película “Paradise Now” respecto de la dificultad que entrañaentender al problema del terrorismo en términos de reacción contra una agresión. La pelícu-la relata con ecuanimidad la historia de dos terroristas suicidas de la Palestina ocupada porIsrael.


EDITAR LA VIOLENCIA. DIMENSIÓN IDEOLÓGICA DE LAS NOTICIAS SOBRE INSEGURIDAD 167

En segundo lugar, y siempre dentro de las notas que identifica Butler, meinteresa especialmente destacar la referencia a la “habilitación” de unarespuesta violenta que el acto violento pareciera engendrar. Cuando, enrealidad, en opinión de la autora, “de cierto modo y paradójicamente, elhecho de haber estado expuestos a la violencia del otro aumenta nuestraresponsabilidad. Actuaron violentamente sobre nosotros, y parece que nues-tra capacidad para fijar el rumbo en una situación como ésta ha sido seve-ramente afectada. Sólo cuando hemos sufrido semejante violencia estamosobligados, éticamente, a pensar cómo debemos responder por el daño sufri-do” (Butler, 2006: 41).

Además de este contexto global, antes de emprender el análisis de uncaso del tratamiento periodístico de la inseguridad argentina, es importanteponer de relieve cómo han cambiado también las condiciones locales parapensar la violencia. Desde 2001, en la Argentina es cada vez más notable elcrecimiento de dos determinaciones sociales que, según Luciano Elizalde,presionan sobre la estructura del Estado. Por un lado, el sistema mediáticode la sociedad, o como dice Eliseo Verón la sociedad mediatizada, es decir,ese tipo de sociedad en la que las prácticas sociales se modifican por el hechode que hay medios de comunicación (Verón, 1992). Por otro lado, el aumen-to de la protesta social.

—¿Cree que tendrá problemas con grupos israelíes y judíos que puedan considerar que lapelícula está demasiado a favor de los suicidas?Sinceramente, espero que no. Con esta película sólo quiero dar pie al debate, un debate signi-ficativo referente a los temas reales que nos ocupan. Al parecer, hay mucha inquietud por loque la gente pueda pensar, pero espero que la película sirva para estimular el pensamiento.Me parece bastante obvio que la película no apoya la violencia. Creo que todo esto ha surgi-do a partir de la idea de la película, pero no de la película en sí. Es una reacción automáti-ca. Sólo espero que la gente vea la película antes de hacer comentarios. No pido más. Locurioso es que mientras rodábamos, estábamos muy preocupados por lo que pudieran pensarlos palestinos. Es verdad, que pongo un rostro humano a los suicidas, pero también soy muycrítico con ellos. Sin embargo, nadie me pregunta si me preocupa la reacción palestina.Ahora bien, ¿qué hace la ocupación con los seres humanos?, ¿qué es esta realidad? Aunqueno se esté de acuerdo con ellos, ni con lo que hacen, no podemos olvidar que son seres huma-nos. ¿Sugiere que existe una equivalencia moral entre los ataques israelíes en Gaza y Cisjordaniay los atentados suicidas?Es imposible mostrar la totalidad y la complejidad de la tragedia palestina en una película.No se puede tomar partido alegando cierta moralidad, simplemente porque matar es inmo-ral. La situación está fuera de lo que llamamos “moralidad”. Creo que no me equivoco aldecir que la ocupación ha creado a los suicidas. Algunos israelíes se empeñan en que lospalestinos deben abandonar la violencia para que empiece el proceso de paz. Me parece unargumento cíclico. Ningún pueblo merece ser ocupado. (“La ocupación creó a los suicidas”,Página 12, 25 de junio de 2006)


Estos dos factores no son independientes, sino que se acoplan: “El hechode que aumente la densidad y el uso de la estructura de producción, circu-lación y consumo de información y de conocimiento permite que personas,grupos, movimientos sociales y organizaciones puedan utilizar esta estruc-tura de medios para imponer, gestionar y hacer más eficaces sus reclamos,pedidos y presiones sobre las estructuras del Estado —sobre cualquiera delos tres poderes— aunque principalmente sobre el área ejecutiva, ya que esla encargada y la responsable de las decisiones a corto plazo” (Elizalde,2006: 160).

La percepción social de la violencia y de la respuesta que merece, puedeentonces verse afectada por un contexto global de gran precariedad y por uncontexto local de tensión social, como consecuencia de la multiplicación dela protesta social y de su canalización y su reproducción a través de losmedios.

2. La dimensión ideológica de la edición periodística

El propósito de este artículo, es describir ciertas rutinas de producciónde noticias sobre violencia de los medios informativos argentinos, quepodrían contribuir a crear un clima de opinión favorable a la reaccióncontra la violencia mediante un incremento de la violencia.

El foco del análisis estará puesto en las rutinas de producción periodís-tica, particularmente de la edición de noticias, bajo la hipótesis de que setrata de un conjunto de hábitos que arrastran una carga ideológica. Definoa la edición como el proceso de selección, jerarquización y disposición delcontenido, dentro de una publicación, para ser leído. En lo que respectaespecíficamente a los procesos de edición periodística en los medios gráfi-cos, seguiré los análisis del Grupo de Investigación sobre Temas deProducción Periodística de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), queha trabajado este tema de manera continuada.

Se puede caracterizar a la actividad periodística como un rol socialmen-te legitimado para producir construcciones de la realidad públicamente rele-vantes (Alsina, 1989: 30).

Los acontecimientos periodísticos, entonces, son el producto que elabo-ran los medios a través de sus patrones de creación de noticias. Indu-dablemente, esos acontecimientos periodísticos se originan en eventos queson anteriores a las noticias, tanto cronológica como ontológicamente, perono son socialmente distribuidos como tales acontecimientos periodísticos,hasta la difusión de las noticias. Así, la noticia es una forma reglada desegmentar el continuo de la realidad. Efectivamente, “la noticiabilidad está



estrechamente vinculada a los procesos de rutinización y estandarización delas prácticas productivas: equivale a introducir prácticas productivas esta-bles sobre una ‘materia prima’ (los acontecimientos en el mundo) de natu-raleza extraordinariamente variable e imprevisible” (Wolf, 1991: 216).Stella Martini y Lila Luchesi (2004), a partir de una investigación basada enentrevistas a cuarenta y cinco periodistas de trayectoria de la ciudad deBuenos Aires, también arriban a la conclusión de que “la rutinización de loexcepcional es la marca distintiva de la profesión, porque desde esa lógicaoperatoria se hace la noticia” (110).

Sostiene Rodrigo Alsina (1989) que la delimitación del acontecimientoresponde a ciertos hábitos de percepción de la realidad que gobiernan eltrabajo de los periodistas, algunas de cuyas características son las siguientes:

1. Todo acontecimiento lo es en relación con un sistema. 2. La variación del sistema supone la ruptura de la norma.3. Toda variación se da con relación al tiempo: tiene un inicio y un final.4. Un acontecimiento que dure excesivamente en el tiempo pierde su

categoría de acontecimiento.5. Esta variación del sistema para obtener la categoría de acontecimien-

to debe ser espectacular.6. Una categoría apriorística con relación al acontecimiento es la impre-

visión. (98)

A partir de estas premisas, me gustaría plantear en este artículo pregun-tas como las siguientes: ¿Qué tipo de noticias sobre inseguridad son las quese incluyen en los medios gráficos argentinos? ¿A partir de qué criterios selas selecciona? ¿Qué factores determinan la relevancia relativa que se leotorga a esas noticias? ¿Qué elementos inciden en la determinación de laduración de la noticia en la agenda mediática? ¿Cómo se articulan las noti-cias de violencia en la agenda pública? ¿Qué temas se relacionan con lasnoticias de violencia? ¿Qué debate genera este tipo de noticias? ¿Qué reac-ciones públicas se pueden recoger desde los mismos medios como conse-cuencia de la difusión de las noticias de violencia? ¿Cómo se vinculan larelevancia y la duración de las noticias de violencia con las estadísticas deviolencia en la sociedad? ¿Cómo se vinculan las noticias de violencia con lapercepción social de la violencia? ¿Qué tipos de argumentos sobre larespuesta que se debe dar a la violencia se priorizan en los medios gráficos?

Para empezar a responder a algunas de estas preguntas, voy a analizarla cobertura periodística de dos casos consecutivos: una ola de violenciadifundida por los medios en los primeros meses de 2004 y la irrupción en laescena pública de Juan Carlos Blumberg, padre de un joven secuestrado yasesinado para la misma época, como líder social que representa los recla-



mos al Estado por la inseguridad de una porción de la ciudadanía. El traba-jo es un intento de combinar una perspectiva crítica con el conocimiento yel respeto a las condiciones profesionales y empresariales de funcionamien-to de la institución periodística.

Al decir de Walter Miceli (1999: 23; 2002: 91): “La consideración delcontexto de generación y legitimación de las noticias y del contexto deproducción, procesamiento de información y diferenciación mediática,conlleva asumir la elaboración de nuevos saberes desde una posición críti-ca, nutrida de información empírica y con pretensiones de ser socializadacon los sectores de la comunidad que ven en su apropiación una herramien-ta para mejorar la calidad de vida y democratizar la toma de decisiones entodos los órdenes”.

Concretamente, más que tratar de detectar la ideología expresada porlos diferentes medios informativos, me interesa poner de manifiesto algunasactitudes ideológicas que se dejan ver en las estrategias de edición de noti-cias de una muestra de diarios.

Sigal y Verón (1986) distinguen entre dos acepciones de la noción deideología. Por un lado, la consideración sustantiva de la ideología, comocategoría pre-teórica, entendida como una etiqueta para referirse al conte-nido de enunciados que caracterizarían sistemas de creencias muy comple-jos (como cuando llegamos a la conclusión de que una serie de enunciadosse corresponde con la ideología socialista o liberal). Por otro lado, la ideo-logía como una serie de operaciones discursivas recurrentes, es decir deestrategias, que reflejan en los enunciados la dimensión ideológica que losatraviesa. Esto ocurre porque las estrategias permiten vincular estos enun-ciados con sus condiciones de enunciación, en particular, con la construc-ción de entidades tales como la figura discursiva del enunciador y de susdiversos destinatarios, junto con la propuesta de una relación entre ellos através del discurso. Esta acepción del término ideología no se correspondecon el contenido de ningún enunciado, sino que es una dimensión implícitaen las huellas que las condiciones de producción imprimen en el conjunto delos textos.

En el discurso periodístico, concretamente, puede suceder que la posi-ción sobre un tema que el diario quiere expresar a través de las páginas deopinión, en particular de los editoriales, sea contradicha por la actitud quese puede inferir del análisis de las estrategias de producción de noticias sobreel mismo tema en el resto del diario. Así, en dos ocasiones he verificadocómo en un diario como La Nación lo que se infiere de la cobertura (dimen-sión ideológica) puede contradecir lo que se afirma en las páginas editoria-les (ideología). Por ejemplo, en el llamado “rebalanceo” de las tarifas tele-fónicas de inicios de 1997, La Nación narra desde el punto de vista de un



consumidor enfrentado con las empresas el mismo conflicto en el que en laspáginas editoriales asume el modelo interpretativo propuesto por las empre-sas (Fernández Pedemonte 1999: 104).

En el caso concreto de las noticias sobre acontecimientos violentos, meinteresa analizar las estrategias más generales y frecuentes de selección,jerarquización y agrupamiento de noticias, porque dan cuenta de unadimensión ideológica incorporada al sistema de producción de noticias quepuede afectar a la percepción de la violencia y que requerirían para su supe-ración, además de la reflexión crítica no sólo de los académicos sino princi-palmente de los profesionales, de un trabajo de elaboración de rutinas deproducción alternativas.

3. Una tipología de casos periodísticos

De tanto en tanto, los medios informativos difunden noticias que loslectores, sin saber bien por qué, intuimos que son cualitativamente diferentes.Se trata de relatos de acontecimientos que, si bien responden a los criterios denoticiabilidad y se ajustan a las secciones temáticas de los medios, implican,en varios sentidos, rupturas de las rutinas. No sólo de las rutinas de lasaudiencias, sino también de las de cada medio, que debe arbitrar procedimien-tos extraordinarios para cubrir estos hechos mejor que la competencia.

Los medios pronto denominan a este tipo de noticias “casos”, y así lasidentifican en volantas o antetítulos. Dentro de esta descripción general delcaso periodístico, podemos distinguir tres tipos de noticias, dos de las cualesya han sido estudiados precedentemente en el campo de la comunicaciónpública.

3.1. Acontecimientos mediáticos

En primer lugar, el estudio de los casos periodísticos se vincula con el delas ceremonias televisivas. En sentido estricto, Dayan y Katz (1992) reser-van la denominación de acontecimientos mediáticos para los eventos norutinarios que demandan la interrupción de la programación televisiva regu-lar, que son transmitidos “en directo” y que aferran la atención de grancantidad de espectadores. Son organizados por instituciones públicas encooperación, al menos tácita, con la televisión. Los autores hablan de“Competiciones” (el Mundial de Fútbol de 2006, por ejemplo), “Conquis-tas” (el viaje del papa Benedicto XVI a Turquía) y “Coronaciones” (la asun-ción del presidente Néstor Kirchner en la Argentina), y excluyen en formaexplícita la cobertura directa de un acontecimiento no planificado. Sin



embargo, cabría ampliar a los casos periodísticos inesperados el papel asig-nado por estos autores a los acontecimientos mediáticos. Esto es, desde elpunto de vista sintáctico: la interrupción del flujo de la programación, elmonopolio de la atención del público y la toma “en directo”; desde el puntode vista semántico: la expresión de la grandeza del evento; y desde el puntode vista pragmático: la suspensión del fluir normal de la vida.

Daniel Dayan (1992) completa el modelo presentando dos tipos deacontecimientos mediáticos en relación con el espacio público: los interrup-tivos cíclicos, inscriptos en el calendario; y los singulares, únicos, inespera-dos, que pueden consistir tanto en iniciativas del actor político como enrespuestas a crisis o acontecimientos dramáticos. Del primer tipo, se puedenconsiderar las elecciones que en abril de 2003 llevaron a Kirchner a la presi-dencia de la Nación, después de veinte meses de gobiernos provisionales.Del segundo tipo, se puede considerar el discurso del presidente interinoAdolfo Rodríguez Saá, en diciembre de 2001, en el cual anunció durante laAsamblea Legislativa la cesación de pagos de la deuda externa de laArgentina (default).

El espacio privado de recepción de los acontecimientos mediáticossingulares no es la antítesis del espacio público, sino que puede ser tambiénun ámbito en el que se generan posiciones públicas alternativas.Efectivamente, algunos acontecimientos aproximados por los mediospueden servir de trampolín a lo público. El 19 de diciembre de 2001, enmedio de una grave crisis económica y social, después de un día de presen-ciar en la televisión a miles de personas llevándose desesperadamentealimentos de supermercados, una multitud de porteños salió a la calle enseñal de protesta, inmediatamente después de ver por televisión el discursomediante el cual el presidente Fernando de la Rúa decretaba el estado desitio. Es un vertiginoso ejemplo de cómo la televisión de emergencia puedeconstituir una experiencia colectiva, y provocar el tipo de sociabilidad queKatz y Dayan llaman “comunidades de proyección”. Desde esta sociabili-dad mediática, puede llegarse a la condición de público, que a diferencia dela mera audiencia, debe emerger de un debate, manifestarse a través de lapresentación a otros públicos, caracterizarse por la lealtad a ciertos valoresen relación con el bien común, ser capaz de transformar sus gustos endemandas, existir, en fin, de manera reflexiva (Dayan, 2001).

3.2. Escándalos mediáticos

En segundo lugar, otros casos periodísticos que provocan conmociónpública son los escándalos mediáticos. Estos consisten en derrumbes dereputación de personas públicas provocados por la trasgresión a la morali-



dad, como los famosos casos protagonizados por los presidentes estadouni-denses Richard Nixon en Watergate o Bill Clinton en su affaire con la beca-ria Mónica Lewinski.

John Thompson (2002) señala algunas condiciones sociales necesariaspara la proliferación de escándalos mediáticos. La existencia de una atmós-fera publica tirante, de conflicto y confrontación, debida a que los políticosconciben su actividad como la planificación de ataques contra sus oponen-tes. El hecho de que la reputación tenga importancia, por la existencia de unproceso de elección institucionalizado al que los líderes deben someterse enintervalos regulares. Es indispensable para la difusión de estos escándalosmediáticos, además, la autonomía de la prensa.

Heriberto Muraro (1997) considera que el crecimiento del periodismode investigación, debido a la independencia de las empresas de comunica-ción en la Argentina, fue una de las causas de la difusión de tantos casos decorrupción del Gobierno, durante la década de la presidencia de CarlosMenem. Pero la independencia de la prensa no hubiera bastado si no sehubiesen sumado las filtraciones, desde fuentes políticas, de informacionesreferidas a prácticas deshonestas, originadas por el fenómeno de la “colu-sión”, es decir, por la relación cruzada entre una fracción de la corporaciónpolítica, enfrentada con otro sector de la corporación política, y un sectordel periodismo.

La extensión de los escándalos mediáticos es una función de la nuevaforma de sociabilidad que la comunicación mediada introdujo en la moder-nidad. Para quien quiera difundir su imagen a través de los medios resultadifícil evitar que se filtren conductas que se quieran tapar. Para explicar esto,Thompson lleva al ámbito de la comunicación mediada el análisis de ErvingGoffman sobre la interacción. Del mismo modo que ocurre en la relacióncara a cara, en la comunicación a través de la televisión quedan definidas,para el actor político, dos regiones. La región frontal, que es la de la zonaque barre la cámara, y la región trasera: la de aquellos gestos que se quierenocultar a la cámara. Después de la debacle económica argentina, el presiden-te uruguayo Jorge Battle declaró a la agencia de noticias Bloomberg que losuruguayos eran distintos de los argentinos porque eran honestos. Aunquelas frases agraviantes hacia los argentinos fueron capturadas “off therecord”, cuando las cámaras supuestamente estaba apagadas, se difundie-ron rápidamente y dieron origen a un entredicho diplomático. Los involu-crados en escándalos quedan enredados en un proceso, en el que las prime-ras acciones pueden quedar establecidas con fijeza por los medios,constituyéndose en evidencias para cuando llega la desaprobación mediáti-ca (así operaron las cintas grabadas en el edificio Watergate en el caso queafectó a Richard Nixon o la grabación de las conversaciones de Mónica



Lewinski con Linda Tripp en el caso en el que se vio involucrado BillClinton).

La proliferación de escándalos mediáticos guarda relación con la expan-sión del negocio de los medios. Desde el auge de la prensa masiva, los escán-dalos suministraron a los medios relatos con los que atraer la atención delos lectores. La inclinación al beneficio, sostiene Thompson, influye no tantosobre la tarea de los periodistas como sobre la estructura del negocio, quegarantiza que este tipo de noticia se convierta en un rasgo fundamental dela producción. No sólo los ideales de la fidelidad a los hechos, sino tambiénlos del entretenimiento moldearon los hábitos del periodismo. PatrickChareaudeau (2003) concuerda con este autor en que los medios informati-vos basculan entre dos lógicas contradictorias: la del servicio público y lacomercial.

En los escándalos políticos, Silvio Waisbord (2002) practica una subdi-visión. Forman un primer tipo los de corrupción oficial, que en la era deMenem se sucedieron en los medios con profusión, a partir de que Página12 reveló, en 1991, que el embajador estadounidense en la Argentina habíadenunciado un pedido de coimas del Gobierno a la empresa Swift. Luego sedifundieron casos de vinculación de funcionarios al lavado de dinero proce-dente del narcotráfico o de la compra por parte del Gobierno de leche enmal estado para planes de alimentación infantil. Como en gran parte delmundo, estos casos son denotados por el periodismo con el sufijo “gate”.Waisbord considera que el segundo tipo de escándalos políticos de laArgentina es el de violaciones a los derechos humanos. A diferencia de losprimeros, protagonizados por la élite, éstos tiene como protagonistas a lasvíctimas, ciudadanos normales.

La prolongación en el tiempo de estas noticias genera un estado deprotesta pública que se manifiesta a través de marchas, como las organiza-das por la monja Marta Pelloni, directora del colegio donde estudiabaMaría Soledad Morales, la joven por cuyo asesinato se responsabilizaba aallegados al gobierno de Catamarca. Los escándalos derivados de violacio-nes a los derechos humanos producen su forma de movilización y de memo-ria. Apenas fue asesinado el fotógrafo José Luis Cabezas, con la sospecha deque podría estar involucrado el empresario Alfredo Yabrán (sindicado comojefe de una corporación con prácticas “mafiosas”, aliada al Gobierno), losmedios comenzaron a publicar diariamente la leyenda: “No se olviden deCabezas”, para resistir el olvido que la misma aceleración mediática sueleocasionar en la memoria social. Pero a la memoria social suelen adherirseimágenes mediáticas: la de la hermana Pelloni en la “marchas de silencio”por María Soledad, o la de los fotógrafos levantado las cámaras en las movi-lizaciones por el crimen de Cabezas.



El ciclo de vida de los escándalos mediáticos se inicia con la investiga-ción periodística. Hay consenso entre los autores en que la revelación de lacorrupción es condición necesaria para que se desate el escándalo.Comienza, entonces, con la exposición pública de una acción de transgre-sión moral que pone en marcha el proceso de alegaciones. Así, el diarioClarín publicó el 6 de marzo de 1995 la noticia de que la Argentina habíavendido armas a Ecuador cuando estaba en guerra con Perú (un aliado dela Argentina, que además era garante de un tratado de paz firmado por losdos países), noticia a partir de la cual un juez federal inició una investiga-ción penal contra funcionarios del Gobierno. Las desmentidas estimulan laperspectiva de que hubieran podido existir transgresiones de segundo orden,como mentiras o destrucciones de pruebas, y, entonces, se intensifica labúsqueda de datos reveladores por parte de las organizaciones mediáticas.

En una segunda instancia, los acusados comienzan una batalla con losmedios, con arreglo a la creencia de que si niegan sistemáticamente la acusa-ción, el público se irá cansando, o de que deben más bien ellos acusar a losperiodistas de rebuscar en el barro. Como consecuencia de una batalla deese estilo, el diario Clarín, por ejemplo, pidió y consiguió la renuncia delministro de Defensa de Menem Oscar Camilión a causa del caso de contra-bando de armas.

El escándalo alcanza su culminación con la admisión de culpabilidad,dimisión, despido, o proceso del inculpado, o con la muerte, como en el casodel suicidio del empresario Alfredo Yabrán. Este desenlace puede dar lugar,a su vez, a un acontecimiento mediático, como fue en la Argentina el juicioa allegados al gobierno provincial catamarqueño por el crimen de MaríaSoledad, transmitido por la televisión en directo. Luego sobreviene la refle-xión y la narración de historias relacionadas, algunas de las cuales puedenprovocar un giro en la narración. Así, la complicidad entre los jueces delcaso María Soledad que pudo captar la cámara o las dudas sobre la muertede Yabrán (Carlón, 2004; Wiñaski, 2004).

3.3. Olas de violencia

Así como los medios de comunicación segmentan el continuo de la reali-dad por medio de una matriz de interpretación —ideológica y empresarial—llamada noticia, también suelen almacenar varios acontecimientos violentosen paquetes de noticias, que se distribuyen a lo largo del ciclo de vida de laagenda de información. Estos paquetes de noticias sobre acontecimientosviolentos son las llamadas olas de violencia. Mucho más que una forma dedarse la violencia en la sociedad, las olas de violencia constituyen una matrizque emplea la institución periodística para categorizar y agrupar aconteci-




mientos violentos. Si la violencia en la sociedad es constante, en los mediosde comunicación, sin embargo, se concentra en estas unidades relativamen-te discretas. Las olas de violencia conforman, entonces, el tercer tipo denoticias que los medios informativos rotulan como “casos”, y a su vezpueden constituir el contexto de aparición de un nuevo caso.

4. Casos mediáticos conmocionantes

Entonces, me reservo el nombre de caso mediático conmocionante parareferirme al género de noticia que rompe con las rutinas de producción,circulación y recepción de las noticias. Dentro de este género encuentro lasespecies: Acontecimiento mediático, Escándalo mediático y Ola de violen-cia, cada una con sus sub-especies, pudiéndose discriminar el grupo de espe-cies basadas en un acontecimiento (Acontecimientos mediáticos yEscándalos mediáticos) de las basadas en una serie de acontecimientos (Olasde violencia). “Caso”, efectivamente, remite a la interrupción de una suce-sión, de una secuencia previsible. Una ruptura de la “normalidad”, asocia-da a la casualidad o a la desgracia. Aníbal Ford (1994) postula que en laArgentina este tipo de casos periodísticos ha generado más debate políticosobre issues sociales que el promovido desde las instancias oficiales de deli-beración pública, como el Congreso de la Nación. Alcanzando muchas vecesconsecuencias institucionales. Así, por ejemplo, además de la caída de unadinastía que gobernaba una provincia por verse involucrada en el crimen dela joven María Soledad, acontecimiento, ya comentado, largamente cubier-to por los medios3; el servicio militar obligatorio se suprime por la presiónde la opinión pública después de las investigaciones periodísticas sobre lacadena de encubrimientos, dentro del Ejército, de la responsabilidad por lamuerte del soldado Omar Carrasco. La sociedad debate en torno a casosperiodísticos. El aporte genuino de los medios de comunicación, uno de lostres actores de la comunicación política, es, para Dominique Wolton (1992),la información-acontecimiento. Efectivamente, cuando el caso periodísticoirrumpe en la agenda pública, los otros dos actores (los políticos y lossondeos de opinión) son obligados a expedirse sobre el issue que se relacio-na con el caso.

3 Situación que se reproduce en 2004 en Santiago del Estero con las noticias sobre “el doblecrimen de La Dársena”, en el que aparecen como involucrados allegados al gobernadorCarlos Juárez.



Un caso se constituye cuando la representación en los medios de unosacontecimientos hace que emerja en el discurso público un conflicto estruc-tural latente, tapado hasta entonces por un discurso público dominante (delos políticos o de los mismos medios), que insiste en un conflicto coyuntu-ral manifiesto de signo contrario (Fernández Pedemonte, 2001: 193).

4.1. Ejemplo de Ola de violencia: Ola de violaciones

El específico contexto de aparición de casos conmocionantes llamado“ola de violencia” se da cuando un tipo de delito reclama la atención de loseditores de manera privilegiada, relegando la cobertura informativa de deli-tos de otro tipo. Esto suele suceder cuando un delito de un tipo —por ejem-plo, el secuestro— resulta especialmente impactante por la singular crueldaddel hecho de violencia o por las peculiaridades de sus protagonistas. Porejemplo, el secuestro y asesinato de un joven discapacitado por parte de suscompañeros congéneres.4 En general, en los días subsiguientes al aconteci-miento conmocionante, los editores parecen tener un sentido especialmentepreparado para detectar otros hechos similares. La primera coincidencia dedos acontecimientos estremecedores de similares características parece alen-tar la búsqueda de más acontecimientos semejantes. El editor tiene presen-te, para seleccionar las noticias, una doble temporalidad. La hora de cierre(deadline) de la noticia, con la información reunida al momento de publi-carse, tiene una vigencia diaria. Pero el editor anticipa también el posibleciclo de vida de las noticias referidas al mismo acontecimiento. Esta segun-da temporalidad, seguramente, ejerce su presión a la hora de buscar infor-maciones similares.

“La misma conciencia de la caducidad de la “ola” obliga a los periodis-tas a aguzar su ingenio para encontrar noticias que se puedan incluir dentrode ella, a demandar notas de opinión o sacar a relucir material de archivo,que había sido conservado después de haber sido seleccionado de acuerdocon los mismos criterios que las noticias, ya que los archivos de los diariosestán regidos por los mismos valores que las redacciones. La ola de violen-cia es un efecto cascada de los medios, ampliación y distorsión de unconjunto de acontecimientos aislados. La totalidad resulta en un sentidomayor y en un sentido menor que la suma de las partes. Mayor, porquepareciera que repentinamente quedamos a merced de hordas violentas;menor, porque no hay un intento de comprensión de la magnitud de cada

4 “Secuestran y matan a puñaladas a un joven en Chascomús”, La Nación, 2 de marzo de2005.


caso. Se trata de un fenómeno de efecto de agenda setting intermediática”(Fernández Pedemonte, 2001: 128-129).

El análisis de un caso me permitirá ilustrar las propiedades de la ola deviolencia. A comienzos de 2004, los diarios de la ciudad de Buenos Airesdieron cuenta de una serie de violaciones ocurridas en el área metropolita-na (aunque también se incluyó algún delito ocurrido en Mar del Plata). Sien diciembre de 2003, las noticias de La Nación (versión on line) cuyo enca-bezamiento (titular, bajada o volante) contenía referencias expresas a deli-tos sexuales se reducían a dos, en enero de 2004 pasaron a ser 9 y en febre-ro, 20. En marzo, los encabezamientos con menciones de delitos sexualesvolvieron a disminuir (fueron 12) y para abril la ola de violaciones ya habíaterminado. La comparación de la distribución de las noticias completas pordelito, dentro del total de noticias policiales permite observar el decreci-miento de febrero a marzo y, además, cómo en febrero se privilegia la cober-tura del delito violación y en marzo, en cambio, la del secuestro (ver gráfi-co).

Gráfico 1Noticias de Información General de La Nación sobre delitos personales

violación secuestro deportación asesinato evasión robo otros

Febrero 36 26 6 16 4 8 15

Marzo 16 43 6 13 7 16 10

Hay que tener en cuenta, además, que muchas de las noticias de marzose referían a acontecimientos anteriores a ese mes (por ejemplo, avances enla investigación sobre el crimen de Natalia Di Gallo, una joven violada yasesinada en La Plata, en enero). Sobre el final del mes de marzo (el día 24),ocurre el secuestro y asesinato del joven Axel Blumberg, cuyo padre comen-



zó una campaña de denuncia pública de la inseguridad. El hecho desata unaserie de notas que, se puede conjeturar, reemplazan como caso a la serie deviolaciones, en un mes en el que, además, una ola de secuestros sucede a laola de violaciones.

La repetición de noticias de un tipo de crimen con un espectro muy ampliode posibles víctimas, como es la violación, contribuye a crear una sensaciónde indefensión social. El diario no distingue entre abusos sexuales de un tipoo de otro y enlaza las noticias mediante el adjetivo “otro” (“otro caso”, “otramenor violada”) o mediante una volanta que alude a “Delitos sexuales” (Vertitulares en el Anexo). Sin embargo, los abusos cometidos en el ámbito fami-liar se vinculan mucho más con problemas de promiscuidad y falta de educa-ción, que con las cuestiones de seguridad pública a las que remiten las accio-nes de agresores sexuales en la calle. Durante marzo, además, La Naciónpublicó estadísticas de denuncias de violaciones (“Se denunció una violacióncada 48 horas”, titula el 7 de marzo) cuyos datos, sin embargo, no pertenecenal año 2004 sino al 2003. Publicadas en el contexto de una ola de violaciones,esas estadísticas refuerzan la percepción de inseguridad, aunque en el texto seaclare que las denuncias de delitos sexuales registradas en enero de 2004fueron menos que las de enero de 2003: “Según cifras oficiales a las que tuvoacceso La Nación —dice expresamente—, en enero último, en las 53 seccio-nales de la Policía Federal hubo ocho denuncias de violaciones. En el mismomes, pero de 2003, 18 personas dijeron ser víctimas de abusos sexuales”.

Efectivamente, a pesar de que en la sección de Información General deLa Nación pareciera que en los meses de enero, febrero y hasta marzoirrumpió en la esfera pública una horda de violadores (que luego desapare-ció) de acuerdo con datos del relevamiento de denuncias en las comisaríasde Buenos Aires llevado a cabo por el Ministerio del Interior, las denunciasde violaciones se mantuvieron constantes entre enero de 2002, enero de2003 y enero de 2004 (17 y 18 denuncias), sólo aumentaron en una denun-cia entre enero y febrero de 2004 (de 18 a 19 denuncias) y, en cambio, nodisminuyeron en marzo de 2004 (19 denuncias). Las denuncias de violacio-nes representan un valor equivalente a las de homicidios dolosos (17 enenero de 2002, 16 en enero de 2003, 14 en enero de 2004; 14 en febrero de2002, 16 en febrero de 2003, 8 en febrero de 2004), exponencialmente pordebajo de las denuncias del delito de hurto (3.291 denunciados en enero de2004 y 3038 en febrero de 2004). Es verdad que la violación es uno de losdelitos menos denunciados, pero de la comparación entre las noticias y losregistros, se deja ver claramente que en la representación noticiosa el delitotiene unas fluctuaciones que no tiene su correlato en la estadística criminal.

Además de la difusión confusa de estadísticas al promediar la ola, LaNación publicó también sondeos de opinión que registraban un aumento en



la percepción de inseguridad por parte de la gente (“Crece la percepción deinseguridad”, titula el 20 de marzo). En la interpretación de NuevaMayoría, una de las encuestadoras citadas en la nota, el crecimiento de lapreocupación por la inseguridad va acompañado de un decrecimiento de lapreocupación por el desempleo y se aclara que “si bien puede no haber teni-do lugar un aumento significativo de la inseguridad en términos cuantitati-vos, la difusión de delitos aberrantes como las violaciones influye en lapercepción de la opinión pública respecto de la inseguridad”. En esta inter-pretación se podría advertir un círculo vicioso: no crecieron las denunciassino las noticias sobre violaciones y esta difusión fomenta el clima generalde inseguridad. Hay que agregar que es habitual que los medios dediquenmayor espacio al conflicto que a su solución (Borrat, 1997, FernándezPedemonte, 2001), y así, por ejemplo, en relación con la ola de violacionesde inicios de 2004, el 30 de marzo La Nación publica una noticia breve cuyotexto completo, de sólo tres líneas, dice: “Atraparon a un hombre acusadode 14 violaciones”. “Un hombre fue detenido en Caseros por la PolicíaFederal acusado del asalto y violación de 14 mujeres, que ocurrieron en losdomicilios de los barrios porteños de Flores, Floresta y Villa Pueyrredón. Lapolicía informó que el sujeto se hacía pasar como inspector de distintasempresas de servicios públicos para ingresar en las viviendas”.

La acumulación de noticias sobre el mismo tipo de delito, que absorbela atención de la sección de noticias policiales, el enlace de las diversas noti-cias sobre el mismo tipo de delito, la anexión de notas con estadísticas osondeos de opinión, el “rebote” de estas noticias de un medio a otro, lospedidos de opinión a expertos sobre el asunto por parte de los medios, alte-ran el clima de opinión dentro del cual tienen que actuar los poderes delEstado.

La sola lectura de los titulares del diario La Nación acerca de la serie deviolaciones permite ver cómo la recepción de una noticia sobre la excarce-lación de un violador viene “preparada” por una serie de noticias previas derepetidas violaciones, incluyendo el abuso y asesinato de dos niñas, presu-miblemente por parte de un familiar con antecedentes de violación. La cuer-da fue tensada como para que la excarcelación anticipada de un delincuen-te, de acuerdo con la ley vigente, no pudiera menos que escandalizar a laopinión pública, de la que el diario pareciera hacerse eco. Así, se suceden lossiguientes titulares: “Polémica: otorgan la libertad transitoria a un violador”(26 de febrero de 2004), “Buscan evitar la salida de violadores” (27 defebrero), “Liberaron con anticipación a otro violador” (27 de febrero), “LaCorte bonaerense analizará el caso del violador liberado” (28 de febrero),“La Corte ordenó revisar el fallo que otorgó la libertad de un violador” (28de febrero). La secuencia de noticias predispone a juicios rápidos por parte



de la audiencia y a ejercer presión sobre la institución que debe aplicar la leyvigente. No es improbable que, en un proceso de doble hermenéutica, lasnoticias hayan influido sobre la Suprema Corte de Justicia bonaerense en elmomento de definirse sobre el fallo que otorgó la libertad del violador.

En este caso nos encontramos frente a una situación de alianza de losmedios y la opinión pública contra la institución política. Algo que se repi-te en la estructura del caso mediático conmocionante. Por ejemplo, antes delasesinato de dos delincuentes y dos rehenes de esos delincuentes en VillaRamallo por parte de la policía, la alianza entre los medios y la opiniónpública presionó sobre la institución política para que promoviera la repre-sión policial del delito.

A propósito del caso de Ramallo, también entonces hubo falta decorrespondencia entre ola de violencia y la realidad. Como señala StellaMartini (2002): las abundantes noticias policiales se suspendieron cuandoganó la Alianza las elecciones de 1999, pero el delito creció un 5 por cientoen 2000. La aparición y desaparición de la inseguridad como tema de preo-cupación social es una constante relacionada con el uso político queGobierno y oposición realizan de las noticias sobre delitos.

Como en los relatos policiales, introduzco aquí un flashback para ilus-trar la última aseveración. El 20 de julio de 1999, en plena campaña electo-ral asesinaron a un remisero en Escobar y 300 colegas hicieron una mani-festación frente al despacho del intendente, Luis Patti, ex comisario. Envarios medios se recogieron sus declaraciones enardecidas. “No voy a dejarque maten a los vecinos. Si se hacen los sordos vamos a tener que haceralgo”, expresó en referencia a León Arslanian, que entonces era el Ministrode Seguridad de la provincia de Buenos Aires, y quien había encarado unapurga de efectivos policiales sospechados de cometer delitos. A principios deagosto, murieron dos policías en 48 horas. Las encuestas de opinión sobrelas próximas elecciones nacionales mostraban una preferencia creciente porel intendente, candidato a gobernador, y los analistas veían a estos votoscomo robados al peronismo. El lunes 2, Carlos Ruckauf, candidato a gober-nador por el Partido Justicialista, expresó en un acto: “Cuando un asesinose tirotee con un policía siempre estaré respaldando a los efectivos, para quequede claro que la bala que mató al asesino es una bala de la sociedad queestá harta de que desalmados maten a mansalva a gente inocente.” Y al díasiguiente declaró ante los medios: “Hay que meterle bala a los ladrones,combatirlos sin piedad”. Este tenor de discurso es una de las causas deldesenlace de la toma de rehenes de Ramallo, y en la causa de este tenor dediscurso pueden contabilizarse las noticias policiales de los medios.

El discurso de la “mano dura”, entonces, cuenta entre los enunciadosque provocaron la masacre de Ramallo. Pero sobre el discurso de la “mano




dura” ha influido la “inflación de violencia” provocada por el discursoperiodístico. Un caso no se convierte en issue si el relato periodístico entorno a él no se ubica a su vez en una serie mayor. Debe contarse entre loshechos que hay que poner en relación con el caso Ramallo para que surjaun issue, la politización durante la campaña de la percepción pública sobrela seguridad. Pero también en la base de esa percepción reaparecen losmedios, que al amplificar la violencia, contribuyen al pánico social(Fernández Pedemonte, 2001: 143-193)

Para muchos investigadores de comunicación, los medios ritualizan lastres funciones que Durkheim señala que tiene el crimen en la sociedad: laconstrucción de la moralidad, la promoción de la cohesión contra el crimi-nal, la imposición del control social que atemoriza a los criminales poten-ciales. Sin embargo Gerbner, uno de los investigadores de los medios masi-vos de comunicación que más se ha preocupado por la representación de laviolencia, se opone a la idea de que el crimen y su mediación es una partesaludable del sistema social. “En cambio, ve las narrativas de historia decrimen (ficcionales o no ficcionales), sostiene María Elizabeth Grabe, comocultivando una opresiva ‘visión atemorizante’ del mundo, que es mantenidapor el poder policial y en último caso ayuda a mantener el ‘status quo’(Grabe, 1999).”

La presión social, entonces, puede alterar la racionalidad interna de lasinstituciones políticas. Mi hipótesis es que la ola de violencia caldea de talmanera la opinión pública que la propuesta de soluciones drásticas para eldelito (el tipo de soluciones que el lugar común rubrica como de “manodura”) llega a tener un predicamento en la sociedad, del que carece en perío-dos normales de debate racional y quedan relegadas las voces expertas quese oponen a este tipo de soluciones. Esto es lo que sucedió, por ejemplo, conel petitorio de medidas contra el delito que el padre de Axel Blumberg entre-gó a los legisladores, con amplia publicidad en los medios. Juan CarlosBlumberg pidió a los medios que mostraran cómo votaba su petitorio cadalegislador para que la opinión pública pudiese fiscalizarlo. Poca publicidadse le dio, en ese contexto, a la opinión contraria de los expertos a algunasde las medidas pedidas en el documento.5

5 Por ejemplo, en un contexto muy favorable al petitorio de Juan Carlos Blumberg, La Naciónpublicó dos columnas de opiniones de expertos que objetaban el cambio del régimen deimputabilidad de los menores: “De nada sirven los raptos de opinión” de Florencio Varela(ex director del Organismo Nacional de Protección de Menores) y “Responsabilidad, la pala-bra clave” de Mary Beloff, Profesora de Derecho Penal Juvenil, de la UBA.


4.2. Ejemplo de caso en la ola: “Horror en Avellaneda”

En el clímax mismo de la ola de violaciones de 2004, a la que se hacealusión en el apartado anterior, irrumpió un nuevo caso conmocionante, deese tipo de crímenes que resultan cognitivamente disonantes por salirse decualquier lógica de sentido común. En otra sede he propuesto que el sensa-cionalismo no es privativo de los medios populares, ni va inevitablementeunido a temas tabú, sino que responde a malas prácticas periodísticas queconstruyen un lector modelo al que alojan en un ámbito de experiencia simi-lar al del entretenimiento, en vez de promover la reflexión que la gravedaddel tema demanda (Fernández Pedemonte, 2001: 113-143).

Esto se puede observar al comparar la cobertura que produjeron losdiarios La Nación y Crónica de la violación y homicidio de dos niñas,ocurridas a fines de febrero de 2004.

Con la volanta “Horror en Avellaneda” informa Crónica del hecho enla 5ª edición del viernes 20 de febrero de 2004. Expresa: “Vejan y matan anena de 13 años”, con titulares tipo catástrofe: amarillos sobre fondo negro.La bajada conecta el crimen con la conocida desaparición de una niña de lazona. “El asesino —aún prófugo— podría estar también involucrado en el`Caso Marela´, la piba desaparecida desde el Día de la Madre. Conmoción”.Ilustran la portada fotos del pozo ciego en el que fue encontrado el cuerpoasesinado, fotos del padre de Marela y de esa niña. El titular sensacionalis-ta suele combinar referencias temáticas muy generales con calificativos ycircunstancias (“Horror en Avellaneda”, “Espanto en Avellaneda”) (NúñezLadevéze, 1991).

El lugar, en esta ocasión un barrio popular del conurbano bonaerense,enviste al hecho de una acentuación nueva, dada su proximidad con elmundo de los lectores. La fascinación por el lugar obedece a la tradición delrelato policial y las fotos y descripciones detalladas de él cumplen el efectode realidad de narrar desde “el lugar de los hechos”. Así, el titular “La casadel horror” aparece rodeado de fotos del frente, del pozo ciego y del inte-rior del sitio con epígrafes como el siguiente: “El lugar del horror; la casausurpada en que se habría cometido la violación y el crimen”. La casa es untópico que acentúa el aspecto misterioso del acontecimiento: “es un verda-dero misterio la actividad en el interior de la finca”, “la casa del horror siguealbergando misterios más que tenebrosos”.

“Muchos de los habitantes de Villa Tranquila estaban al tanto de que lavivienda usurpada de Deán Funes 391, donde fueron encontrados los peque-ños cuerpos de una adolescente de 13 años y de otra infortunada criatura,era un execrable tugurio donde podrían darse cita las peores sombras de lacondición humana. Los hermanos Sánchez, con sus respectivas parejas, eran



moradores del tétrico conventillo desde hacía más de dos años. Para muchosvecinos estaba claro que no eran gente de trabajo como los demás. Algohabía detrás de esa fachada, en el interior de esa ‘casa del horror’, por lo quenadie se explica cómo es que la Justicia no se decidió, desde el primermomento de la desaparición de ‘Marela’, a investigar más a fondo a sushabitantes. Esta gente formaba parte del entorno de la nena y todo lo quese decía sobre ese lugar maldito proyectaba fuertes sospechas sobre susmoradores”.

Con su estilo manierista, Crónica sostiene que la casa es un ámbitoanómalo al barrio y que sus habitantes son excepcionales, no “gente detrabajo como los demás”.

Los medios son generadores de certezas. No pueden dejar de dar unaexplicación. Porque eso es lo que mejor se adapta a la rutina de trabajo delos periodistas y porque los editores suponen que es lo que espera la gente.En el terreno de las noticias sobre crímenes, los medios siguen una estrate-gia de tenaza: por un lado, seleccionan los acontecimientos violentos “fuer-tes” porque su negatividad y novedad se ajusta a los valores de la noticia,pero por otro reducen la extrañeza del fenómeno, de tal manera que semuestre siempre como algo externo al sistema, anómalo y fácil de condenar.“Rutinización de lo excepcional”.

Desde el primer día, se acumulan recursos que procuran mantener elnivel de dramatismo: los detalles morbosos “el cuerpo masacrado… agolpes de caño de hierro” (…) “muy similar a los que sirven para sostenerlas piletas de lona” (primer día), “Mariela fue localizada…tapada conexcremento y sumergida en una cloaca” (segundo día); el empleo afectivo desobrenombres y designaciones coloquiales, que ubican al enunciador en unaposición cercana y solidaria con los mundos de los destinatarios y de lasvíctimas, que, a su vez, se suponen próximos. Se habla de “Marela”, de “elcuerpito” de “la piba”, de que “la pequeña… aunque cueste creerlo era lasobrina de la pareja (del presunto asesino)”, frase con una cláusula inciden-tal, que es un guiño hacia el lector. Con un tono anacrónico, el diario seconstituye en portavoz, al mismo tiempo, de las víctimas, de los vecinos yde los lectores: repite el sustantivo “conmoción”, y consigna: “los vecinosestán conmocionados”. Los vecinos son erigidos, además, en importantefuente. El diario asume el punto de vista de las víctimas y amplifica lasdenuncias del padre de Mariela: él había pedido que se investigara la casade Sánchez y de la hermana de la otra víctima, cuñada del sospechoso, quienno duda que éste sea un violador y asesino.

La Policía es, por lejos, la fuente principal y protagonista, algo que sedeja ver en la posición de sujeto de las acciones que se le reserva y en lasfotos y epígrafes que ilustran las noticias (“Varios móviles policiales se hicie-




ron presentes”). “La policía busca a un familiar de la víctima como acusa-do del crimen, indicaron fuentes policiales”, se dice, y se intercalan unaentrevista al comisario de la seccional 1ª de Avellaneda (el primer día), yfotos de los efectivos policiales excavando en búsqueda de más cuerpos ente-rrados en la casa (el segundo día): “los efectivos policiales utilizaron másca-ras”, “decenas de efectivos realizaron…nuevas excavaciones”. “Las excava-ciones eran celosamente custodiadas por un espectacular dispositivo deseguridad”, se agrega, en oposición a lo que había sucedido el día anterioren que “cualquier persona podía ingresar a la casa usurpada sin ningún tipode impedimento” por ausencia del juez. Muchas acciones son efectivamen-te cumplidas por la Policía: “científicos de la policía hallaron pelos en elcolchón”, “los investigadores lograron la detención del albañil”. Policía yvecinos se unen en la investigación: “Convocan a especialistas para rastrilla-je completo”: “Estas tareas fueron seguidas muy de cerca por los propiosvecinos, que se mostraron particularmente interesados en las tareas querealizaban los bomberos y el personal especializado de la policía.”

El tópico del relato es la violación, en primer término, y el crimen, ensegundo: “Vejan y matan”, “Violan y asesinan”, “la violación y el crimen”.En la dosificación de la información, los clímax con los que cierra cadaedición vespertina producen el efecto textual del suspenso: el primer día sesupone que puede haber más cadáveres y se busca al sospechoso prófugo, elsegundo día encuentran un segundo cadáver de una niña que los padres deMariela irán a reconocer (“Incertidumbre: ¿es o no Marela?”), el tercer díaya se sabe que el segundo cadáver es de Mariela y atrapan al sospechoso.

La satanización se mezcla con la inculpación del sospechoso, desde elprimer día el diario sindica como “acusado” al “Nene” Sánchez, tío de lavíctima, que habitaba en la casa lindera de los padres de “Marela”, la niñadesaparecida. El segundo día la tapa trae una foto (en “Exclusivo”) del“Nene” Sánchez acompañada de un titular en tipografía catástrofe blancasobre fondo rojo que reza: “Este es el monstruo de Avellaneda”6. “El rostrode Héctor ‘El Nene’ Sánchez, quien es buscado por toda la Policía Bonae-rense como principal acusado de la masacre de criaturas en el conventillo deAvellaneda”. Desde entonces se lo designará con esta acuñación: “monstruode Avellaneda”. El estilo de las noticias policiales, dice Martini (2002),presenta una modalidad “denuncista” (cuando se habla del delincuente) o“pietista” (cuando se habla de la víctima). Del delincuente se ignora todosalvo el prontuario, y la víctima pobre no puede resguardar su privacidad.

El doble asesinato de Avellaneda es el clímax de la ola de violaciones:“Crímenes aberrantes. Conmociona la sucesión de hechos sádicos con veja-

6 Vínculo intertextual entre el diseño del diario y las placas de la señal de cable de Crónica.


ción de pequeños”, expresa una nota. Los vecinos intentan linchar al sospe-choso, y en esa situación la abuela de una de las víctimas muere de un sínco-pe. El dramatismo alcanzado en esta serie de noticias filtra mejor los ideo-logemas de la mano dura: “Queremos la pena de muerte para losresponsables”, dicen los padres de Marela. Reaparece una foto de la niñaasesinada con un epígrafe que es una apelación al sentido vindicativo de lajusticia: “Para pensar. Marela, con su muñeco de peluche, una imagen dulcey tierna, que clama por justicia”. En ese entorno el diario anuncia en titulartipo catástrofe: “Un tribunal dejó libre a violador”, curiosamente este titu-lar no es apelativo como los que predominan en el diario, dado que la cali-ficación, que se supone compartida con el público, por evidente no necesitaexponerse. La información sobre la excarcelación semeja la informaciónsobre un crimen.

Para contar estos mismos sucesos La Nación, por su parte, titula elprimer día: “Hallan dos cuerpos enterrados en una casa”. “Uno de los cadá-veres es de una menor, Mónica, prima de los habitantes de la finca; temenque el otro sea de Yésica Martínez”. Por este encabezamiento no sabemosde qué crímenes han sido víctimas. Aunque se habla de víctimas no apareceel término asesinato y, recién en el cuarto párrafo, se dice de una de ellas quetenía “signos de violación”, perífrasis eufemística de “haber sido violada”.

El lenguaje coloquial y afectivo de Crónica es sustituido en La Naciónpor el formal: “chica de 13 años”, “menor”, “la pequeña vecina”, a quiennunca designa por su sobrenombre sino por su nombre, “finca”, “parien-tes”. El lenguaje formal (“las casas lindan”, “dio aviso a la policía”, “elfiscal libró una orden de captura”, “asiduamente”, “inacción”, “impericia”,“deceso”, “infructuosa búsqueda”) alterna con calificaciones semejantes alas sensacionalistas (“una escena macabra”, “el espantoso hallazgo de lamadrugada”, “crimen atroz”, “horrendo doble crimen”, y, varias veces, lavolanta: “Horror en Avellaneda”).

Los vecinos aparecen caracterizados como “exaltados” cuando intentanlinchar al “principal sospechoso” y a la muerte de la abuela de una de lasvíctimas sólo se le destina un párrafo. Esto contrasta con el punto de vistacercano a la gente de Crónica. La relevancia que se le asigna a la descripcióny registro fotográfico del lugar en Crónica es reemplazada en La Nación porla cláusula eufemística: el asentamiento de emergencia conocido como VillaTranquila.

Aunque se cuida de inculpar, ya que habla de “sospechosos” o de “dete-nidos”, el primer día La Nación mezcla a los dos hermanos, el llamadoNene y el llamado Bebe, que fue quien avisó al padre de Mariela del crimen.Esto no había sucedido en Crónica que transmite la perspectiva de los fami-liares y vecinos que distinguían con claridad entre uno y otro hermano a la



hora de asignar responsabilidades. Aún al día siguiente los hermanosquedan equiparados por La Nación en frases del tipo: “La casa usurpadapor los hermanos “Nene” y “Bebe” Sánchez.”

La inculpación, sin embargo, no es privativa del medio amarillista. Losdiarios “serios” incurren con frecuencia en lo que Leonor Arfuch denomina“inversión veridictiva”, es decir, el hecho de que, a veces, en lugar de ir de lapresunción de culpabilidad a una confirmación basada en alguna prueba,parten de una inculpación que en los días sucesivos va a desmentirse, típica-mente en noticias donde los sospechosos de los actos delictivos son niños ycon el paso del tiempo los inculpados terminan siendo adultos (Arfuch, 2001).

Desde el segundo día, el diario se hace eco, en vez del parecer de laPolicía, del parecer del ministro de Justicia de la Nación. Gustavo Beliz“quiere saber quien fue la persona que permitió que el ‘Nene’ Sánchez salie-ra en libertad tras cumplir cuatro años de una condena por violación de unamenor”. El diario divulga los reclamos de Beliz, que pidió apartar a los poli-cías bonaerenses y poner a personal de la Policía Federal y la contestacióndel gobernador Felipe Solá. “El tenor de las expresiones preanuncia unnuevo duelo entre la Nación y la provincia por la actuación de la policía,como ya ocurrió meses atrás con los casos de secuestros extorsivos, cuandoBeliz denunció la connivencia de la Policía Bonaerense”. También en LaNación el caso de las dos niñas de Avellaneda enmarca la noticia titulada“Polémica por la liberación de un violador”.

Crónica y La Nación difieren en su posición enunciativa. Ambosmedios, con ocasión de un caso policial, presentan dos mundos enfrentados:el del orden y el del crimen. Pero en el caso de Crónica esta separación se dadentro de un sector social que coincide con el sector social de la situación deenunciación: su punto de vista es el de los vecinos —“gente de trabajo”— yde la Policía (el orden); el lenguaje, la empatía y el conocimiento del lugarmuestran que se narra desde adentro de ese grupo social; y aunque tambiénel asesino pertenezca a ese sector, él es un monstruo. Para La Nación, encambio, el sector en el que orden y crimen se enfrentan no es el mismo queel del enunciador y del destinatario, el productor del discurso se acerca a unlugar y a unas personas extrañas y habla de ellas en su propio lenguaje.

5. Blumberg como caso mediático conmocionante

Me interesa analizar ahora el caso Blumberg, como culminación simbó-lica de las olas de violencia del primer año de gobierno de Kirchner y comocontexto dentro del cual se puede apreciar cómo se articulan los casos perio-dísticos con la agenda pública. A partir del 24 de marzo de 2004, los medios



empiezan a informar sobre el secuestro y posterior asesinato del joven AxelBlumberg. En los días subsiguientes, hay dos noticias políticas excepciona-les, que llegan a la portada de los diarios La Nación y Clarín y son cubier-tas con mayor extensión que el resto de las noticias de la sección: un actoconmemorativo del golpe de Estado de 1976 en la Escuela de Mecánica dela Armada (ESMA), en ocasión de inaugurarse allí un Espacio de laMemoria, y el primer congreso del Partido Justicialista desde la asunción delpresidente Kirchner. El acto de la ESMA se llevó a cabo el 24 de marzo (delo que se informó en los diarios el día 25) en un contexto de tensión políti-ca debida a dos razones: las críticas recibidas por el Presidente desde algu-nos sectores políticos sobre la inoportunidad del acto y el enfrentamientocon cinco gobernadores peronistas que, vetados por organismo de derechoshumanos, no asistieron a la ceremonia y publicaron una solicitada en losprincipales diarios nacionales denunciando “una discriminación ideológi-ca”. También el congreso peronista de Parque Norte, reunido el 26 demarzo (de lo que se informó el 27), se concretó en un clima de enfrentamien-tos políticos. En la jornada en la que se eligieron nuevas autoridades, a laque faltó el Presidente, se desató una fuerte discusión entre sectores kirch-neristas y no kirchneristas del partido sobre la interpretación de la historiapartidaria durante los años setenta.

Mientras tanto, en la serie “ola de violencia”, la novedad de que sehubiera encontrado asesinado a un joven que había estado cinco días secues-trado se publica en La Nación en la portada del día 24. Sólo por dos díasBlumberg logra una cuarta parte de la superficie inferior de la tapa deldiario, dominada por las noticias políticas que protagoniza el Presidente,sobre todo por la secuela del enfrentamiento entre facciones peronistas en elcongreso partidario. El padre del joven asesinado, Juan Carlos Blumberg,había comenzado a pronunciar declaraciones ante los medios con críticas ala Policía, la Justicia y el Gobierno (por ejemplo: “Blumberg: ‘Hay contra-dicciones en la investigación’. El padre del chico dice que tiene ‘dudas’. Sequejó de que no figure en la causa que su hijo fue torturado y que le arran-caron las uñas. Dijo que ‘hay impunidad’ y una ‘terrible falta de profesiona-lismo’. Pidió leyes duras”). De repente, el viernes 2 de abril, La Nacióndestina la mitad de la parte superior de la tapa a la movilización al Congresoconvocada por Juan Carlos Blumberg, con un titular a seis columnas: “Ungran clamor: seguridad”, acompañado de una foto de la multitud, calcula-da en 150 mil personas. La excepcionalidad de la noticia, dada por lasdimensiones de la manifestación, no se preanuncia en la asignación de losespacios realizada por La Nación, a pesar de que el medio había seguido lasdeclaraciones polémicas de Blumberg (por ejemplo, el domingo precedentele había publicado una entrevista).



Otro tanto sucede en Clarín, que el día siguiente a la marcha consignaen tapa, con un título catástrofe: “La gente dijo basta”. Ambos medios reali-zan una caracterización de los participantes de la movilización que recuer-da a la de los “caceroleros” de diciembre de 2001, en las jornadas de protes-ta que culminaron con la renuncia del presidente De la Rúa: “gente”independiente y autoconvocada.

“¿Pero quién es ‘la gente’? ¿La sociedad? ¿Todos? ¿La clase media? Enesa misma tapa hay un título pequeño en rojo que aclara un poco quién esla gente y quién es el otro, es decir, de quién se diferencia la gente, a quiense opone ese colectivo ‘la gente’. Y lo hace a través de una cita del discursode Juan Carlos Blumberg: ‘la fuerza de los ciudadanos obligará a los funcio-narios a proteger a la sociedad’. Es decir, que se trata de la sociedad, lagente, nosotros contra ellos: los funcionarios, la clase política (…) A larepresentación de los políticos como una entidad fundamentalmente escin-dida de la sociedad, se sigue que el interés de los políticos difiere esencial-mente del interés general de la sociedad” (Kirtzberger, 2005: 55).

El día de la movilización, Blumberg entrega un petitorio de medidas quedeberían ser aprobadas para mejorar la seguridad. Sólo una semana despuésde la marcha, el Congreso aprueba leyes más duras contra el delito, talescomo aumentar las penas por robos con armas y el castigo a la tenencia yportación ilegal de armas de fuego. Durante esa semana, estalla la presenciade Blumberg en los medios, exigiendo la consideración de su petitorio. El 19de abril el Gobierno presenta un ambicioso “Plan estratégico de Justicia ySeguridad 2004-2007”, que se asegura se venía estudiando desde hacíameses. Inversión de 1000 millones en tres años para el área, incorporaciónde 212 patrulleros para la Policía Federal, proyectos para reestructurar losfueros penales federales, impulso de los juicios por jurados y de una ley parabajar la edad de imputabilidad a los 14 años, creación de una fuerza paradelitos complejos, son algunas de las muchas medidas anunciadas en undiscurso de casi una hora de duración pronunciado por el Ministro deJusticia y Seguridad, Gustavo Beliz.

El debate, el brusco cambio de agenda, las consecuencias institucionaleshacen un caso de las noticias referidas a Juan Carlos Blumberg. Mientras elGobierno y los medios acordaban una agenda concentrada en los discursosen torno a los actos de la ESMA y el congreso peronista, la gente se movili-za para reivindicar otra jerarquización en los temas públicos. Hay que teneren cuenta que la de Blumberg fue también una campaña mediática y quealgunos medios, desde un primer momento, la promovieron por razonesideológicas, comerciales o por ambos motivos a la vez (por ejemplo, losmedios del grupo del periodista y empresario Daniel Hadad: Canal 9,Infobae y Radio 10). Sin embargo, la mayor parte del sistema de medios



debe girar bruscamente su foco a partir del dato incontrastable del éxito deBlumberg en la convocatoria de la movilización al Congreso. Otro tantosucede con el discurso del Presidente. La movilización es ignorada por elcanal oficial. El Presidente declara el mismo día que se realiza: “hay quelimpiar la Policía Bonaerense” y concentra así la responsabilidad de la situa-ción de violencia en las fuerzas de seguridad, cuando era la política de segu-ridad de su gobierno la que estaba recibiendo las mayores críticas. Luego elPresidente guarda silencio hasta que presenta el ambicioso plan que reúnedesde proyectos estudiados hasta meros enunciados y cuyo centro de grave-dad es la reforma integral de los sistemas policiales, judiciales y penales, enconsonancia con medidas educativas y sociales. La Nación destina al anun-cio del plan la misma superficie que le había asignado a la marcha, inclu-yendo un título a seis columnas: “Lanzan un megaplan contra el delito”.

Ante los reclamos públicos, Kirchner tuvo que acelerar un plan en unmomento en el que su preocupación política era el enfrentamiento con algu-nos sectores del peronismo. A juzgar por sus palabras y acciones previas,Kirchner no tenía el problema del delito en la misma consideración que lagente de Buenos Aires y Gran Buenos Aires. Se puede conjeturar que sudiscrepancia con la agenda del público está relacionada también con laconvicción de que el problema de la seguridad está atado a cuestionesestructurales. Esta hipótesis, es coherente con el carácter general e ideológi-co que tienen los párrafos destinados a la seguridad en su discurso inaugu-ral del Presidente. Efectivamente, allí se afirma que se “deben tener presen-te las circunstancias sociales y económicas que han llevado al incremento delos delitos en función directa del incremento de la exclusión, la marginali-dad y la crisis que recorren todos los peldaños de la sociedad”. Sin ningunaalusión a medidas concretas, se afirma que no debe descargarse la tarea enla Policía, sino que el Estado y la sociedad deben prevenir, detener, reprimiry castigar la actividad ilegal. “Una sociedad dedicada a la producción yproveedora de empleos dignos para todos resultará un indispensable apoyopara el combate contra el delito”. Pero además de convicciones de largoplazo, el público y los medios reclaman medidas inmediatas.

Algunas medidas del megaplan se enlazan con esa idea que vincula laseguridad con procesos políticos, sociales, educativos y judiciales, comotambién lo hace la insistencia en la lucha contra cualquier forma de impu-nidad, incluso con misteriosas advertencias, que se trasladan desde el discur-so de asunción hasta el discurso de anuncio del plan estratégico de seguri-dad. Aquí se afirma que no va a ser “víctima de presiones inducidas desectores de poder” y en el primer discurso ante la Asamblea Legislativahabía dicho: “El Estado (…) no puede aceptar extorsiones de nadie, ni dequienes aprovechan una posición de fuerza en cualquiera de los poderes del



Estado o en la economía, ni de quienes usan la necesidad de los pobres parafines partidistas”. En este caso, Kirchner recupera el protagonismo a travésde medidas que atienden el reclamo por la inseguridad, las cuales, aunquefueron más grandilocuentes que reales, reparan la alianza con la gente quefunda el capital político del Gobierno. Además, las medidas se presentancon el fin de reconducir el debate sobre la inseguridad hacia planteamientosestructurales, como si la divergencia con la gente no se hubiese debido a unafalta de interés por el tema, sino a una diferencia de criterio acerca de lostiempos y los modos de superar el problema. Como sucederá otras vecesmás adelante, Kirchner salió fortalecido de la crisis.

Una de las medidas del megaplan de seguridad fue la propuesta de ladisminución de la edad de imputabilidad, reclamada en el petitorio deBlumberg, resistida por los expertos y disonante con la perspectiva delGobierno de anteponer las garantías ciudadanas a la represión del delito. Enalgún sentido, cuando las olas de violencia culminan en algún tipo de medi-da extrema, se reproduce en la sociedad un rito por el que los órganos degobierno le entregan al público conmocionado una decisión legal que prome-te canalizar la potencial violencia social a través de un chivo expiatorio. Unescenario así puede ser explicado a través de las teorías que inscriben laviolencia en la estructura misma de la sociedad. La comunidad es protegidade su propia violencia por el sacrificio. La comunidad separa de sí un puntode su interior sobre el cual hace converger el mal colectivo, de modo que sealeje del resto del cuerpo, explica Roberto Espósito cuando trata de recons-truir un paradigma inmunitario del derecho, desde la perspectiva de Girard.“Un cambio de lugar de la violencia, de lo propio a lo otro. De todos a uno:todos menos uno. Uno, en lugar de todos” (Espósito, 2005: 59). El sistemajudicial racionaliza la venganza, cambia el sujeto de la venganza concreto eindividual por un mecanismo institucional abstracto y general. De la violen-cia externa, sostiene también Espósito, ahora siguiendo a Benjamin, el dere-cho no quiere eliminar la violencia sino lo “externo”. Lo que amenaza alderecho no es la violencia, sino que pueda existir fuera del derecho. Laviolencia deriva su legitimidad, no de su contenido, sino de su ubicación.Para ilustrar cómo el sistema incluye la violencia dentro de sí piénsese sola-mente el tipo de experiencias al que condena el sistema carcelario argentino.

6. Algunas conclusiones

En un momento histórico de especial susceptibilidad de los ciudadanosfrente a la inseguridad, instaurado un discurso que pretende reducir la esca-lada de violencia global a un esquema de acción violenta injusta - reacción



violenta justa, en un contexto local en el que se multiplica la protesta sociala través de los medios de comunicación, agravando la percepción de tensiónsocial y de inoperancia de quienes tienen responsabilidad en el Estado parareducirla, la forma en que se propaguen las noticias sobre inseguridad puedeacrecentar un clima de opinión proclive a medidas drásticas de represión deldelito en detrimento de los derechos personales.

La edición de las noticias de violencia en la Argentina, la forma en queéstas se seleccionan, agrupan y jerarquizan, parece responder a dos modelosfundamentales que se ubican dentro de una tipología más amplia de casosperiodísticos. Esos modelos están constituidos por las olas de violencia, enlas que la agenda mediática es absorbida durante un lapso no muy extensopor un tipo particular de delito, y los casos conmocionantes, que irrumpeny provocan un cambio abrupto de la agenda pública, trayendo a la superfi-cie cuestiones estructurales latentes desatendidas. En una y otra oportuni-dad, para poner fin a la ola o por la indignación que produce el delito parti-cularmente aberrante, los mismos medios informativos reproducen reclamosde reacción más enérgica contra la violencia. Este clima de opinión presio-na sobre las instituciones del Estado, sobre todo cuando un nuevo casomediático (como el éxito de la convocatoria popular de Juan CarlosBlumberg para reclamar seguridad) pone en evidencia la discrepancia entrelas preocupaciones ciudadanas y las de los políticos (y de los propios mediosque primero se ajustan a la agenda del poder político y, sólo después delreclamo popular, a la agenda ciudadana).

Los medios ponen al Gobierno frente a esos reclamos de seguridad(nutridos de tópicos sobre la eficacia de la “mano dura” difundidos desdelos mismos medios) que, aún contra sus principios, se siente obligado aceder garantías constitucionales para satisfacer a la gente. Falta debatir si elrepliegue de la función de policía del Gobierno no contribuye a generar elclima de desprotección social y el consecuente pedido desesperado de medi-das menos racionales de control del delito.

Algunos elementos que integran las estrategias periodísticas de cobertu-ra de acontecimientos violentos, tales como el criterio para demarcar “olas”,el enlace y la acumulación de diversos delitos, el manejo impreciso de esta-dísticas del crimen, la difusión de ideologemas, las descripciones morbosas ylas interpelaciones sensacionalistas, la inculpación injustificada, la sataniza-ción de los delincuentes, el extrañamiento respecto del mundo de víctimas yvictimarios, la irrupción dramática de noticias previsibles, entre otros, debe-rían ser objeto de un trabajo de crítica entre académicos y periodistas.Apremia una reflexión sobre modos alternativos de edición de noticias sobreinseguridad en donde pareciera que la inclusión de la voz de los expertos y laatención a los problemas estructurales deberían jugar un papel fundamental.




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INCIDENCIA DE LOS ORGANISMOS DE DERECHOS HUMANOSEN LA AGENDA DE SEGURIDAD EN LA ARGENTINA

El caso de los estándares del accionar estatalen el marco de las manifestaciones públicas

Gustavo F. PalmieriMarcela Perelman

Emilio García Méndez1

1. Introducción

Durante los 25 años que van desde el restablecimiento del orden consti-tucional, en 1983, las problemáticas de la violencia policial y la seguridadciudadana han mantenido un lugar central en la agenda política de laArgentina. Algunos de los componentes de esta agenda han sido la participa-ción de las instituciones de seguridad en redes de ilegalidad vinculadas conlos más graves delitos, el incremento de las tasas de delito durante la décadadel 90, la necesidad de realizar reformas en instituciones policiales fuerte-mente marcadas por la dictadura, las manifestaciones masivas en reclamo demayor seguridad y las renovadas formas de protesta en el espacio público enuna sociedad que padeció una crisis económica e institucional fortísima.

Los reclamos relacionados con estos problemas no siempre han coinci-dido y en muchas ocasiones han confrontado. Por un lado, propuestas desolución que buscaron profundizar las líneas de acción más autoritarias y,por otro, iniciativas vinculadas con la democratización de las instituciones

1 Este trabajo busca articular el relato de una serie de estrategias de incidencia de la sociedadcivil y ejemplificarlas con casos concretos. En este sentido, retoma algunas descripcionesanteriores de dichas estrategias y casos: diferentes líneas de análisis expuestas fueron traba-jadas por Gustavo Palmieri y Cecilia Ales en el documento “Crime and Human Rights inArgentina” (2002); las secciones 3 y 4 fueron elaboradas a partir del documento de AndreaPochak (2005) “El papel de la sociedad civil en la reforma de la justicia en Argentina: Eltrabajo del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)”; el acápite 5.3 retoma la descrip-ción de los hechos de Gerardo Fernández en “La Plaza vallada” (2005) y la descripción dealgunos casos fue extraída de diferentes Informes Anuales del CELS.


y las políticas. Desde una perspectiva de derechos humanos, a los gravesabusos por parte de los funcionarios de las instituciones de seguridad debensumarse, entre otras, las vulneraciones de derechos a partir de políticas deseguridad marcadamente excluyentes y discriminatorias, la crítica situaciónque sufren las personas privadas de libertad y los problemas de acceso a laJusticia.

Desde la recuperación democrática, las demandas frente a la violenciainstitucional y otras violaciones a los derechos fundamentales en el marcode las políticas de seguridad han ocupado un lugar importante en el accio-nar de las organizaciones de derechos humanos. Y, a su vez, estas acciones—con mayor o menor éxito— han tenido un considerable peso en la deter-minación de las políticas de seguridad. Tanto que resultaría difícil explicarla evolución de las políticas e instituciones de seguridad durante estos añossin mencionar las acciones desarrolladas por organizaciones de derechoshumanos o por alianzas sociales donde estas organizaciones ocuparon unlugar importante. Son ejemplos de estas organizaciones o redes, algunosorganismos tradicionales de derechos humanos, como el Centro de EstudiosLegales y Sociales (CELS), la Asamblea Permanente por los DerechosHumanos (APDH), la Comisión de Familiares de Víctimas Indefensas de laViolencia Social (COFAVI), institutos universitarios como el Centro deEstudios e Investigación sobre Derechos Humanos (CEIDH) de la Facultadde Derecho de la Universidad Nacional de Rosario o redes de abogados yvíctimas como la Coordinadora Contra la Represión Policial e Institucional(CORREPI). Con estrategias y concepciones variadas, la historia de las insti-tuciones de seguridad se ha visto influida —nuevamente, con diversosgrados de éxito— por los reclamos y propuesta de estas organizaciones(Palmieri y Ales, 2002).

Entre las acciones centrales que en este campo lleva adelante el CELS, sedestacan el litigio en causas judiciales ante tribunales locales e internaciona-les, la investigación sobre políticas e instituciones de seguridad pública, lasistematización —desde hace más de diez años— de información en unabase de datos sobre hechos de violencia con participación policial, la elabo-ración de indicadores para monitorear el cumplimiento de la ley por partede las instituciones de seguridad, los reclamos por acceso a la información,las movilizaciones y concentraciones para reclamos específicos o generales yla presentación de propuestas y lineamientos sobre políticas e institucionesde la seguridad pública. Entre las líneas de trabajo sobre cuestiones deviolencia institucional y seguridad ciudadana, se destacan las relativas a laviolencia policial y al uso de la fuerza, las políticas de seguridad ciudadana,las políticas de privación de la libertad y el accionar policial en el marco dela protesta social y la gestión del espacio público. Algunas de estas activida-



INCIDENCIA DE LOS ORGANISMOS DE DERECHOS HUMANOS EN LA AGENDA DE 197

des y estrategias se llevan adelante en coordinación con otras organizacio-nes nacionales y del exterior2.

El presente artículo aborda en primer lugar, y brevemente, algunastensiones que se presentan desde la perspectiva de derechos humanos almomento de intervenir en la amplia agenda de las instituciones y políticasde seguridad. Esto, desde una perspectiva de las organizaciones que persi-guen la modificación de las políticas estatales a partir de sus acciones.

Las secciones 3 y 4 resumen brevemente las estrategias desarrolladasdesde una organización de la sociedad civil, en este caso el CELS, para inci-dir en políticas públicas.

Luego de las variadas acciones desarrolladas, el artículo se concentra enla quinta sección en la actividad realizada en el campo de la regulación ycontrol del accionar estatal, en particular del policial, en el contexto de mani-festaciones públicas. Hemos seleccionado esta experiencia porque permite verla diversidad de variables implicadas en el trabajo de las organizaciones dederechos humanos en el contexto de las políticas de seguridad. En este casono se trata sólo de fijar estándares de actuación o, en otros términos, de esta-blecer los límites del accionar estatal para el respeto de los derechos, sino deun accionar conjunto con otras organizaciones que implicó, por una parte,perseguir el reconocimiento de las personas que protestaban como ciudadanos—en sentido amplio— que ejercían sus derechos de reunión, expresión y peti-ción ante las autoridades. Ello implicó el reclamo de acciones positivas que elEstado debía realizar no sólo para no agredirlos, sino más bien para proteger-los en el ejercicio de sus derechos. Un tema fundamental fueron los esfuerzosrealizados para señalar que no se trataba de una situación de hecho que debíaser tolerada, sino de derechos relacionados con circunstancias de hecho3.

2 El CELS ha comenzado a trabajar también junto a otras organizaciones de la región en unainiciativa para lograr estándares regionales en materia de políticas de seguridad y derechoshumanos. El 14 de octubre de 2005 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)concedió una audiencia sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, en la que las organiza-ciones presentaron una compilación de decisiones de la CIDH y de otros organismos regionalese internacionales sobre temas de seguridad y la labor de las instituciones de Policía, y se expu-sieron diagnósticos acerca de la relación entre derechos humanos y seguridad en los países lati-noamericanos. Esta alianza presentó también una propuesta de trabajo a la CIDH, que consisteen la elaboración de un estudio hemisférico sobre seguridad ciudadana y derechos humanoscomo modo de trabajar de forma sistemática sobre estas problemáticas. La propuesta fue reci-bida e impulsada por la Comisión y actualmente se encuentra en su etapa de implementación.

3 La obligación de las instituciones del Estado es garantizar el libre y pleno ejercicio de losderechos y no sólo “respetarlos”. En este sentido, debe organizar las estructuras a través delas cuales se manifiesta el poder público a fin de asegurar el ejercicio de los derechos: “Estoimplica […] que no sólo se deje de lado la censura previa, sino que además se procure asegu-rar que las distintas voces (demandas, quejas) presentes en la sociedad puedan ser escucha-



2. Derechos humanos y seguridad ciudadana

Es evidente la frontal oposición entre derechos humanos y políticas deseguridad ciudadana en el contexto de las dictaduras, donde las políticas públi-cas promueven un orden de hecho construido desde la vulneración de derechos.

Sin embargo, las tensiones entre los reclamos de seguridad ciudadana ylos derechos humanos no dejan de existir durante la democracia más allá delgrado de institucionalidad o desarrollo que ésta alcance. Estas tensionespueden llegar a desdibujarse en el campo conceptual, pero se presentan dediversas formas en el accionar cotidiano. De hecho, si la seguridad de loshabitantes puede ser entendida como una situación que implica el respeto yla posibilidad de ejercicio de los derechos, no queda claro el origen de latensión. Sin embargo, persiste la idea de que la seguridad puede garantizar-se tanto mediante el respeto a los derechos humanos como sin respetarlos.La difundida expresión que sostiene que las organizaciones de derechoshumanos defienden “los derechos de los delincuentes” muestra que lasconcepciones de seguridad que confrontan con las perspectivas de derechoshumanos están vigentes (AA.VV., 2004: 3-7).

Las organizaciones de derechos humanos en la Argentina no han igno-rado estas tensiones y han lidiado con ellas de diversas maneras. En tal senti-do, uno de los modos de leer las acciones de estas organizaciones es anali-zando el modo en que fueron resolviendo estas tensiones en momentosparticulares e, inclusive, cómo esas intervenciones han influido en las formasen que se configuraron tanto el debate, como las políticas de seguridad.

Es evidente que desde el trabajo contra la violencia institucional, la discri-minación y la persecución de amplios sectores sociales en el marco de las polí-ticas de seguridad, las organizaciones de derechos humanos han incorporadoa su trabajo el análisis sobre el funcionamiento de las instituciones y políticasde seguridad y han promovido políticas de reforma. En tal sentido, estas orga-nizaciones han desarrollado distintas acciones para demostrar que la insegu-ridad ciudadana se relaciona con la violencia y la ilegalidad de las institucio-nes de seguridad. Ahora, si bien es cierto que los reclamos por una política deseguridad más efectiva confluyen en muchos puntos con los desafíos de lasorganizaciones de derechos humanos, ellos no se superponen exactamente.Aunque parte de la inseguridad se relaciona con las prácticas policiales bruta-les e ilegales, también es cierto que no toda la problemática de seguridad sesubsume en la violencia institucional. Al mismo tiempo, los reclamos de lasorganizaciones relacionadas con la violencia policial y la discriminación

das, que […] reciban una protección privilegiada (una sobreprotección) por parte delEstado” (Gargarella, 2001: 53).



4 Una reflexión sobre el trabajo del CELS, específicamente respecto de la reforma de la Justiciaen la Argentina, puede verse en Pochak, (2005).

suelen ser más amplios que la dimensión que les asignan las prácticas y losdiscursos del campo de la seguridad. Precisamente, parte de lo interesante delaporte de la perspectiva de derechos humanos al debate y a las políticas sobrela seguridad, proviene del desafío de incidir en el campo de la seguridad ciuda-dana bajo la tensión de no transformar la seguridad en el centro de su agen-da. Lo que, evidentemente, también implica serias limitaciones.

Las tensiones entre derechos humanos y seguridad se han presentado dediferentes formas y con diversa intensidad en los últimos años. De hecho, enmomentos de incremento de delitos se ha impulsado, en ocasiones, intere-santes procesos de reforma institucional como el iniciado en la Provincia deBuenos Aires en 1997. En otros casos, ese incremento ha sido utilizado parapromover políticas autoritarias en la misma jurisdicción, como las de 2000.En forma opuesta, los masivos reclamos por mayor seguridad que tuvieronlugar en la Argentina durante 2004 y 2006, que promovieron las reformaspenales más brutales del período democrático, se produjeron en momentosde claro descenso de los niveles de la criminalidad y la violencia. Estos ejem-plos permiten observar la necesidad de problematizar conceptos como el de“eficiencia de las políticas” y reconocer que, junto con el papel ferozmenteexcluyente que tienen los reclamos de “lucha contra la delincuencia”,también presentan un perfil engañosamente integrador.

Precisamente, porque el modo de presentarse del discurso de seguridadhace visibles ciertas vulneraciones de derechos pero oculta otras, las políti-cas de derechos humanos en esta materia han tenido el múltiple desafío devalerse de los principios y estándares de derechos humanos para hacer máscompletos y complejos los discursos sobre seguridad, colaborar en el agre-gado y “visibilización” de los actores que los reclamos tradicionales de segu-ridad ocultan y, al mismo tiempo, articular estos reclamos con criterios deeficiencia que permitieran transformar esas demandas en políticas posibles.

3. El trabajo del CELS: la denuncia y la incidencia en políticas públicas4

La creación del CELS en 1979 respondió a la necesidad central de enca-rar acciones rápidas y decisivas para detener el genocidio que estabanllevando adelante las Fuerzas Armadas argentinas. Para quienes integrabanel grupo fundacional —en su mayoría padres y madres de presos políticos yde detenidos desaparecidos—, lo más acuciante en esos años trágicos erainformar a la opinión pública nacional e internacional y denunciar que lo



que ocurría en la Argentina obedecía a un plan metódicamente diseñado ysistemáticamente aplicado por el gobierno militar. Desde su fundación, elCELS recurrió a tres líneas de trabajo que hoy se mantienen: la recopilaciónde información y la investigación con vistas a documentar las violaciones dederechos humanos; la práctica jurídico-legal ante tribunales nacionales einternacionales; y la denuncia pública.

Desde un primer momento, la institución consideró que poseía vocaciónde permanencia y que debía, por ello, diseñar y llevar adelante las políticasadecuadas al contexto político en el que le tocara desarrollarse. Al igual quepara las restantes organizaciones de derechos humanos nacidas durante ladictadura militar, para el CELS la transición hacia el régimen constitucionalabrió una gama de oportunidades y desafíos. Diseñar y llevar adelante polí-ticas pertinentes para la nueva etapa que comenzaba en la Argentina, con larecuperación de las instituciones democráticas, no era algo sencillo, más aunteniendo en cuenta el complicado contexto político y social del país.

Dichas políticas se basaron —y se basan— en dos premisas fundamen-tales: la fidelidad al principio institucional de lograr la verdad y la justiciacon respecto a los crímenes aberrantes perpetrados por la dictadura militar;y la convicción de que una primera garantía de la vigencia plena de los dere-chos humanos se funda en la consolidación del sistema constitucional, loque llevó al CELS a emprender acciones que contribuyeran a reforzar yampliar la democracia, manteniendo una posición de independencia respec-to de los sucesivos gobiernos.

Así, desde la restauración del Estado de Derecho, el CELS mantuvo sucompromiso con la búsqueda de verdad y justicia de los crímenes cometidospor la dictadura militar y, a la vez, impulsó programas referidos a las viola-ciones de derechos humanos propias de la democracia en la Argentina.Como hemos visto, ejemplos de esta clase de violaciones son los abusoscometidos por las instituciones de seguridad; la inacción del Estado frente ala violación de derechos económicos, sociales y culturales; la falla en la apli-cación de estándares internacionales sobre derechos humanos por parte delos tribunales locales; la discriminación de sectores en situación de vulnera-bilidad; las limitaciones arbitrarias a la libertad de expresión y al derecho alacceso a la información pública.

Otra de las características del trabajo del CELS es que éste no sólo seorienta a denunciar las violaciones de derechos humanos sino también aconseguir cambios y mejoras en el funcionamiento de las institucionesdemocráticas. En otras palabras, al trabajo de defensa de derechos y deprotección de víctimas, se le suma el de incidencia en políticas públicas.

En este sentido, la misión tradicional de defensa de derechos se presen-ta como limitada para apuntar hacia los problemas estructurales que están



detrás de las violaciones concretas de los derechos. Es que en general, lasviolaciones de derechos humanos son producto de la debilidad de las insti-tuciones democráticas y su capacidad para la elaboración e implementaciónde políticas públicas adecuadas. Por ello, el CELS se ha planteado comoesencial avanzar también en la fiscalización de las políticas públicas y, enalgunos casos, en la formulación y presentación de propuestas concretas.

Ello implica una nueva relación con las autoridades públicas. El Estadose presenta como el agente que viola derechos humanos pero, a la vez, comoel que puede protegerlos y garantizarlos. En esta nueva relación, como orga-nización de derechos humanos se lo sigue denunciando por aquellas accionesilegales; pero también, en ciertos casos, se dialoga con él a fin de incidir sobrequé podría hacer para garantizar derechos. Es claro que esto significa uncambio en la lógica del trabajo de las organizaciones de derechos humanos5.

Por lo demás, el movimiento de derechos humanos cuenta con unaherramienta muy útil para el monitoreo de las políticas públicas: el derechode los derechos humanos. A medida que se consolidaron ciertos estándaresjurídicos básicos, se fueron fijando además algunos contenidos mínimospara la definición de políticas. Así, el derecho de los derechos humanos nosólo fija límites al abuso del poder sino que puede, en ciertos contextos,constituirse en un programa de acciones positivas de los Estados, un progra-ma para desarrollar políticas concretas que apunten a los problemas estruc-turales desde los cuales emanan esas violaciones.

El activismo legal original, vinculado con el reclamo por verdad y justi-cia de los crímenes cometidos por la última dictadura militar, se ha extendi-do a otras problemáticas de la democracia, tales como la violencia policial.Desde 1983, el CELS estableció la importancia de presentar “casos testigo”;estrategia jurídica que se describe en el siguiente punto.

El CELS lleva adelante proyectos específicos sobre las organizacionesestatales más problemáticas. Este es el caso, por ejemplo, de las institucio-nes policiales. Se intenta revertir la impunidad con la que en general seenfrentan los casos de torturas, detenciones arbitrarias y homicidios ennuestro país. En tal sentido, desde hace varios años viene analizando ydenunciando el uso arbitrario de la Justicia Penal para criminalizar laprotesta social o para no investigar ni sancionar las muertes provocadas por

5 Muchas organizaciones de derechos humanos en la región, que se crearon fundamentalmen-te para defender derechos, han comenzado en los últimos años a reorientar su trabajo haciael monitoreo de políticas públicas en áreas como seguridad, Justicia, seguridad social. Paraello se recurre a ciertas herramientas del derecho de los derechos humanos, que permitenmonitorear también políticas públicas. Este nuevo trabajo requiere también una formacióndistinta de sus miembros y una mirada más compleja del contexto político de la relación conel Estado.



la represión contra las protestas. Pero junto con denunciar patrones deviolaciones de derechos humanos, se impulsan investigaciones y reformaspara establecer mecanismos institucionales de control adecuados paraasegurar sistemas policiales y de seguridad más eficaces y respetuosos de losderechos humanos.

4. El litigio estratégico: elección de casos testigo

El CELS, desde sus inicios, estableció la importancia de presentar “casostestigo”; esto es, casos que reflejaran patrones de violaciones de derechoshumanos y que, por su similitud con otros, los resultados pudieran ser apro-vechados para la tramitación de nuevas causas. En otras palabras, los casosque se llevan desde el CELS implican violaciones significativas por su concre-to o potencial impacto en la comunidad, de modo que su tratamiento legalpermite implementar alternativas que tiendan a resolver problemas queafectan a amplios sectores sociales.

Otra de las características que reúnen los casos litigados por el CELS esque mediante su litigio se intenta discutir la adecuación de alguna políticapública con los estándares internacionales en materia de derechos humanos.En este sentido, es preciso tener en cuenta que la Argentina ha ratificado lamayoría de los instrumentos internacionales de derechos humanos. A partirde la reforma constitucional de 1994, varios de los tratados más importan-tes tienen jerarquía constitucional6.

6 El artículo 75 inc. 22 de la Constitución Nacional (reformada en el año 1994) establece:“[…] La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su ProtocoloFacultativo; la Convención sobre la Prevención y Sanción de Genocidio; la ConvenciónInternacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; laConvención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminacióncontra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos Crueles, Inhumanos oDegradantes; la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño; en las condicionesde su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primeraparte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantíaspor ella reconocidos…”. Se debe aclarar que, con posterioridad a la reforma constitucional,el Congreso Nacional también reconoció idéntica jerarquía a la Convención Interamericanasobre Desaparición Forzada de Personas (por ley 24.820, del 30 de abril de 1997 se le otor-gó jerarquía constitucional a la Convención que ya había sido aprobada el 13 de septiembrede 1995, por ley 24.556); y a la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes deGuerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad (por ley 25.778, del 3 de septiembre de 2003,aunque la Convención ya había sido aprobada por ley 24.584 varios años antes).



Por ello, el CELS ha orientado su trabajo jurídico a lograr la plena apli-cación de los estándares de derechos humanos reconocidos en los tratadospor los tribunales locales, procurando mediante el litigio ante los tribunales,discutir la adecuación de las políticas públicas sobre derechos humanos7.

Para tal fin, se recurre a diversas estrategias jurídicas, en muchos casoscon la búsqueda de vías novedosas.

Así, podemos mencionar la utilización frecuente del instituto del “amicuscuriae”. Los “amici curiae” consisten en presentaciones que pueden realizarterceros ajenos a una disputa judicial —pero con un justificado interés en laresolución final del litigio—, con el fin de expresar sus opiniones en torno ala materia, a través de aportes de trascendencia para la sustentación delproceso judicial. El “amicus curiae” permite aportar en el debate del proce-so nuevos argumentos jurídicos, a la vez que garantizar un mecanismo departicipación ciudadana que vuelve la búsqueda de la justicia una actividadcolectiva, no circunscripta a la decisión del juez y a los argumentos de laspartes. Además, la oportunidad de agregar estos “amici” al expedienteopera como mecanismo de control al propio tribunal que no podrá pasarpor alto argumentos que le fueron acercados por actores de la comunidad,individuos u organizaciones no gubernamentales de reconocido prestigio. Sibien en la Argentina todavía no hay una ley respecto de este instituto,muchos tribunales lo han aceptado en el marco de causas sobre interéspúblico e, incluso, la Corte Suprema de Justicia ha reglamentado8 esta figu-ra y la ha implementado.

Otro de los mecanismos generalmente utilizados por el CELS es lapresentación de casos ante los organismos internacionales de derechoshumanos, en particular la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos

7 Mediante algunos casos, por ejemplo, se intenta discutir la política en materia de planessociales del gobierno. Uno de los planes sociales más importantes del país es el “Plan Jefes yJefas de Hogar”, que consistía en la asignación de 150 pesos a cada jefe o jefa de hogardesempleado a cargo de hijos. Si bien el gobierno lo había presentado como un plan univer-sal, lo cierto es que en su aplicación estableció fuertes límites para acceder a él. Con lapresentación de un amparo, se discutieron algunos de estos límites y se logró la inscripciónde personas que cumplían con todos los requisitos impuestos por la ley pero que por inscri-birse luego del plazo de inscripción no les permitían acceder a este plan social.

8 Acordada 28/04, del 14 de julio de 2004. Los requisitos que impone para la presentación de“amicus” son los siguientes: ser una persona física o jurídica con reconocida competencia enla cuestión debatida; fundamentar el interés para participar de la causa e informar sobre laexistencia de algún tipo de relación con las partes del proceso; expedirse exclusivamente afavor de la defensa de un interés público; presentarse dentro de los 15 días hábiles del llama-do de autos para sentencia y limitar la exposición a un máximo de veinte carillas tamañooficio. Los “amigos del tribunal” no tienen calidad de parte, derechos procesales ni derechoa cobrar honorarios judiciales.



Humanos9. Actualmente, patrocina más de treinta casos ante el SistemaInteramericano de Protección de Derechos Humanos. Estos mecanismos sonherramientas fundamentales para la incidencia en políticas públicas y en eldiseño institucional.

Las organizaciones de derechos humanos históricamente han recurridoa la denuncia internacional10 como forma de presión de los gobiernos parael respeto de los derechos humanos en períodos de dictadura. Como indicóel actual director ejecutivo del CELS, Gastón Chillier, los mecanismos inter-nacionales de protección de derechos humanos se presentan como herra-mientas idóneas para desestabilizar las dictaduras y, en contextos de demo-cracia, estos mecanismos pueden desempeñar un rol muy importante en laconsolidación del Estado de Derecho.

La presentación de denuncias por casos individuales o colectivos, o desituaciones generales ante los mecanismos internacionales de derechos huma-nos es esencial ante el fracaso de los mecanismos locales de protección. A lavez, permite que estos órganos contribuyan a fortalecer las instituciones demo-cráticas del país y a destacar la prioridad de los derechos humanos en las agen-das nacionales y multilaterales de los Estados. El sistema internacional deprotección de derechos humanos actúa entonces como última instancia en laprotección de las víctimas de violaciones de derechos humanos pero, a la vez,como fuente de principios y estándares de derechos, mínimos y comunes atodos los países, que permiten impulsar y orientar procesos de fortalecimientode la democracia en los países. Nuevamente, en cuanto a los casos individua-les, es esencial realizar una buena selección con el fin de que los organismosinternacionales no sólo protejan a las víctimas del caso individual sino tambiénactiven procesos de cambios institucionales y legales en el país y la región.

9 En adelante, Comisión Interamericana o CIDH; y Corte Interamericana o Corte IDH, respec-tivamente.

10 Existen distintos mecanismos internacionales de protección de derechos humanos. Algunosrequieren la presentación de denuncias por casos concretos (ya sea individuales o colectivos),tales como la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, o el Comité deDerechos Humanos de Naciones Unidas. Otros, supervisan la situación general de derechoshumanos periódicamente, como el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.Algunos de estos mecanismos fueron creados y regulados en tratados adheridos por elEstado, y se dedican a supervisar las obligaciones asumidas en materia de derechos humanosen ese instrumento internacional (por ej. la Comisión Interamericana de Derechos Humanosy la Corte Interamericana de Derechos Humanos vigilan el respeto de la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica); otros mecanismos,en cambio, fiscalizan la vigencia de los derechos humanos —en general o en particular, decierto derecho o de cierto país— de todos los Estados parte de determinada organizacióninternacional, como la Organización de Naciones Unidas (ONU) —tales como la Comisiónde Derechos Humanos de la ONU, los grupos de trabajo o los relatores especiales—.



A modo de ejemplo, algunos de los casos litigados por el CELS ante elsistema interamericano han permitido, entre otras cosas: que los tribunalesargentinos reconocieran el derecho a la verdad de los familiares y víctimasdel terrorismo de Estado11; que el Congreso Nacional derogara la ley demigraciones sancionada durante la última dictadura militar, y sancionarauna nueva ley migratoria en consonancia con los estándares internaciona-les12; que se debatieran posibles reformas al Código de Justicia Militar paragarantizar el derecho al debido proceso de los integrantes de las FuerzasArmadas13; que se planteara la necesidad de adaptar las leyes y prácticas enmateria de detención de personas sin orden judicial por parte de las fuerzaspoliciales14; y que se garantizara el acceso de las víctimas a los sumariosadministrativos instruidos contra los policías bonaerenses involucrados encasos de violencia y abusos15. Mediante otros casos en trámite se intenta quela Argentina modifique el Código Penal, para adecuar la tipificación de deli-tos de calumnias e injurias a los estándares en materia de libertad de expre-sión16 y que se revierta la práctica que permite la impunidad en los casos detorturas17.

11 CIDH, “Alejandra Lapacó”, caso Nº 12.059. Ver el acuerdo de solución amistosa firmado enel caso, avalado por la CIDH mediante el Informe 21/00.

12 CIDH, “Juan Carlos De la Torre”, caso Nº 12.306, Argentina. Este caso aún se encuentra enproceso de solución amistosa.

13 CIDH, “Rodolfo Correa Belisle”, caso Nº 11.758, Argentina. Este caso aún se encuentra enproceso de solución amistosa.

14 Corte IDH, “Walter Bulacio”, caso Nº 11.752, Sentencia del 18 de septiembre de 2003. Eneste caso se ha firmado un acuerdo de solución amistosa, mediante el cual el Estado recono-ció su responsabilidad internacional por las violaciones a los derechos humanos del jovenWalter Bulacio y su familia; y las partes acuerdan que sea la Corte Interamericana la que fija-ra las reparaciones. La sentencia sobre reparaciones se fija el 18 de septiembre de 2003. Entrelas medidas de reparación, la Corte Interamericana ordena al Estado argentino adaptar la legi-slación argentina sobre causas y condiciones de detención a los estándares internacionales.

15 CIDH, “Sergio Andrés Schiavini”, caso Nº 12.080, Argentina.16 CIDH “Verbitsky, Sanz, Acher”, caso Nº 12.128, Argentina; y “Eduardo Kimel”, caso Nº

12.218, Argentina. Es importante tener en cuenta que hace unos años, gracias a la presenta-ción de otro caso ante la CIDH (“Verbitsky”, caso Nº 11.012), la Argentina derogó delCódigo Penal el delito de desacato, que establecía una pena para quienes emitieran opinio-nes o reprodujeran información que lesionara el honor de los funcionarios públicos (verCIDH, Informe 22/94, del 20 de septiembre de 1994). Pero además, como parte del acuerdode solución amistosa al que se arribó, la Comisión dictó un informe en el que declaró enforma explícita la incompatibilidad de estas leyes con la Convención Americana sobreDerechos Humanos (cf. CIDH, Informe sobre la compatibilidad entre las leyes de desacato yla Convención Americana sobre Derechos Humanos, OEA,/Ser.L/V/II.88, doc. 9, 17 de febre-ro de 1995), que se aplica a todos los Estados de la región, y que motivó reformas legales enal menos 14 países más.

17 CIDH, “Christian Daniel Domínguez Domenichetti”, caso Nº 11.819, Argentina.



Otra vía es el litigio de interés público como parte de la estrategia deincidencia en políticas públicas. Diversos casos que el CELS litiga ante lostribunales apuntan a corregir políticas públicas contrarias a derechos huma-nos; a implementar medidas que el Estado ha omitido para garantizar dere-chos humanos; o a definir un contenido de las políticas públicas acorde conlos estándares de derechos humanos. Estos casos también demuestran hastaqué punto no deben considerarse antagónicas las estrategias de incidenciapolítica y las estrategias de litigio; por el contrario, ambas deben articular-se. El Poder Judicial, claro está, no tiene la tarea de diseñar o implementarpolíticas públicas. No debe confundirse el margen de actuación de lasinstancias políticas con el de las instancias judiciales. Los jueces no tienenlegitimidad para ello. Sin embargo, muchas veces, mediante el litigio decasos sobre derechos humanos, los tribunales pueden confrontar si el dise-ño de alguna política pública se adecua o no a los estándares jurídicos; y encaso de no adecuarse, ordenar a las autoridades políticas responsables lareparación del daño causado y la corrección de la política pública (los juecescontrolan y ordenan corregir políticas públicas)18.

5. Diferentes estrategias de la línea de trabajo de control civil del accionarpolicial en el marco de manifestaciones públicas y gestión del espaciopúblico

Una sostenida experiencia de control de la sociedad civil sobre las insti-tuciones de seguridad se ha relacionado con el accionar policial en el marco

18 Un ejemplo es la acción de hábeas corpus colectivo que interpuso el CELS en 2001 en recla-mo por las condiciones de detención de los presos en la provincia de Buenos Aires. La CorteSuprema de Justicia de la Nación el 3 de mayo de 2005 falló, en el marco de esta acción, ydeclaró que las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el tratamiento de los reclusosdeben considerarse contenidos mínimos para interpretar el artículo 18 de la ConstituciónNacional que establece que las cárceles deben ser sanas y limpias, interpretándolas como losestándares básicos a los que debe adecuarse toda detención y consideró que la legislación enmateria de prisión preventiva y excarcelaciones que rige en la provincia no se ajusta a prin-cipios constitucionales e internacionales. Sin embargo, el fallo va más allá del establecimien-to de estándares básicos de las condiciones de detención y del pronunciamiento acerca deluso abusivo de la prisión preventiva, ya que avanza sobre cuestiones de igual relevanciacomo el acceso a la justicia en casos de incidencia colectiva; la articulación de instancias fede-rales y provinciales en temas de derechos humanos; la aplicación de estándares internacio-nales en el ámbito interno y el margen de control judicial de políticas públicas, cuando estasafectan el ejercicio de derechos (Resolución de la Corte Suprema de Justicia de la Nación enla causa V856/02 “Verbitsky, Horacio” representante del Centro de Estudios Legales ySociales, s/ Hábeas Corpus”).



de manifestaciones públicas y las formas de gestión del espacio público. Lasorganizaciones de derechos humanos, junto a otras organizaciones sociales,han promovido importantes modificaciones en la respuesta estatal frente alas manifestaciones públicas. Con base en esos reclamos, el Estado nacionalha impulsado cambios que priorizan estrategias de disuasión y procuranevitar actos de represión o, al menos, de lesión de la integridad física dequienes manifiestan. Indudablemente, estos cambios en la política oficial nose encuentran exentos de contradicciones, y este proceso se ha fortalecido endiferentes instancias por la intervención de la sociedad civil.

5.1 El contexto de movilización social

Hacia mediados de la década del 90 y, con el surgimiento de los pique-tes, grupos excluidos del modelo socio económico lograban llamar la aten-ción de la prensa y recibir algún tipo de respuesta o asistencia estatal a susreclamos, situación que frecuentemente no estaba exenta de violencia. Elincremento de la pobreza y la exclusión durante la segunda mitad de losnoventa y comienzos de este siglo, y las respuestas dadas por el Estado a losreclamos que se hacían visibles, multiplicaron estas formas de protesta antela crisis, ya no sólo en zonas alejadas de los centros de decisión, sinotambién en la Provincia y en la Ciudad de Buenos Aires.

Las respuestas estatales también incluían acciones de represión y crimi-nalización de estas formas de protesta. Las posiciones más autoritarias seatrevieron a encuadrar estas acciones dentro del delito de sedición. Desdesus comienzos, diversos sectores académicos y organizaciones de derechoshumanos acompañaron a las organizaciones sociales en sostener que estasformas de acción y reclamo debían ser protegidas dentro del marco de losderechos de petición, reunión y la libertad de expresión19.

19 Uno de estos casos fue la presentación en febrero de 2004, del CELS y la Academia deDerechos Humanos del Washington College of Law American University ante la CorteSuprema, en la que solicitaron ser tenidos como “amicus curie” en la resolución del recursopresentado por Marina Schifrin, una maestra de la ciudad de Bariloche que había sidocondenada por el juez federal de esa localidad Leónidas Moldes, por participar en una mani-festación que había cortado la circulación de la ruta nacional 237. La condena, a tres mesesde prisión en suspenso, fue como coautora del delito de impedir y entorpecer el normalfuncionamiento de los medios de transporte por tierra y aire sin crear una situación de peli-gro común (194 CP). Asimismo, el juez federal le impuso como regla de conducta “abstener-se de concurrir a concentraciones de personas en vías públicas de comunicación interjuris-diccionales en momentos en que se reúnan más de diez, durante el plazo de dos años a partirdel momento en quede firme el fallo”. La Cámara Nacional de Casación Penal confirmó elfallo y la defensa recurrió ante la Corte Suprema. En su presentación, el CELS y la AmericanUniversity señalaron, ente otras cosas, que el Estado argentino no podía desconocer la obli-



Las protestas sociales en el espacio público se multiplicaron en el marcode la crisis institucional que sufrió la Argentina y tuvieron lugar gravísimoshechos de represión de protestas sociales. En primer lugar, vale recordar queal menos treinta personas murieron como resultado de la violencia desple-gada los días 19 y 20 de diciembre de 2001. Se decretó la suspensión de lasgarantías constitucionales a través de una muy cuestionable declaración delEstado de Sitio y el presidente Fernando De La Rúa presentó su renuncia alCongreso de la Nación. En la represión policial que marcó las últimas horasde su gobierno, al menos cinco personas perdieron la vida y más de cincuen-ta recibieron disparos de armas de fuego sólo en la Ciudad de Buenos Aires.

Luego de una acelerada sucesión de autoridades, el 1º de enero de 2002la Asamblea Legislativa eligió como presidente a Eduardo Duhalde, con unmandato de dos años. Sólo cinco meses después, el 26 de junio, organizacio-nes de desocupados impulsaron una movilización para bloquear los princi-pales accesos de la Ciudad de Buenos Aires para manifestar su rechazo a lapolítica económica del nuevo gobierno y obtener respuestas oficiales parasus reclamos de planes sociales y ayuda alimentaria. Al mediodía, más dedos mil manifestantes intentaron cortar el Puente Pueyrredón que une laProvincia con la Ciudad de Buenos Aires. En el marco de una cruel repre-sión murieron, bajo balas policiales, los jóvenes manifestantes DaríoSantillán y Maximiliano Kosteki. Ambos homicidios conmovieron profun-damente a la sociedad por la brutalidad de los hechos y la revelación indis-cutible de los abusos en la violencia policial.

La movilización de agrupaciones de desocupados se inscribía en unatradición de acciones colectivas, precedida por la lucha de las organizacio-nes de clase y políticas y, luego, por la acción de movimientos sociales o dereclamos de derechos (Schuster y Pereyra, 2001: 41-63; CELS, 2003)20. Estasituación fue seguida por el escenario actual, en el que la acción y moviliza-

gación internacional asumida de otorgar al derecho a la libertad de expresión en la vía públi-ca la más alta protección posible, ya que representa “la expresión más profunda y primariade la acción política en una sociedad democrática y pluralista”. Asimismo, se destacó que“en el caso de Marina Schifrin el poder coercitivo del Estado ha sido utilizado por la admi-nistración de justicia como una auténtica herramienta de control sobre manifestacionessociales. En rigor, en el caso, se ha desplegado un inadmisible control penal sobre la acciónpolítica”. (Ver CELS, 2004).

20 “Estos reclamos y estas formas de organización reflejan también la conservación de unamemoria del trabajo sostenida por las organizaciones de piqueteros y sectores desempleados.Espacios donde, contrariamente a lo que cierto sentido común sostiene, se elaboraron estra-tegias de diálogo entre viejas y nuevas generaciones, conservando experiencias e imaginariosbasados en la condición de trabajador en un contexto de ausencia de trabajo” (Svampa yPereyra, 2003).



ción colectivas han recuperado demandas “clásicas”, como reclamos sala-riales y sindicales que, de esta manera, se han presentado en el espacio yopinión públicos en forma paralela a los reclamos de organizaciones dedesocupados y piqueteros.

En definitiva, la respuesta del Estado frente a estos hechos fue disímil.Partiendo de una tradición autoritaria y violenta de intervención de las insti-tuciones de seguridad en el contexto de manifestaciones públicas, el accio-nar estatal implicó graves violaciones a los derechos humanos pero tambiénel dictado de nuevas regulaciones que implicaron importantes avances haciael establecimiento de la noción de que el rol de las instituciones públicas noes sólo el de no agredir a los manifestantes sino también el de proteger losdistintos derechos en juego, incluyendo los de reunión, expresión, etc.Idéntica situación se ha verificado en relación con la criminalización de losmanifestantes: por un lado, la articulación de acciones policiales y judicia-les ha causado prolongadas privaciones arbitrarias de la libertad de mani-festantes, mientras que en otros casos la Justicia ha establecido claros lími-tes a la judicialización de manifestantes.

5.2 Acciones emprendidas hacia un protocolo de regulación de operativospoliciales en el marco de protestas sociales

Un canal de intercambio entre la sociedad civil y el Gobierno en tornode cuestiones de regulación del accionar policial en el marco de protestassociales tuvo lugar a través de la solicitud de acceso a la información, dedenuncias y propuestas, que fueron constituyendo un corpus que puede leer-se como una sostenida acción de control e incidencia de la sociedad civilhacia el establecimiento de protocolos de actuación policial en el marco demanifestaciones públicas.

Cuando se acercaba el primer aniversario de los hechos ocurridos endiciembre de 2001, diversas organizaciones políticas y sociales anunciaronque marcharían por las calles y organizarían distintos actos en espaciospúblicos, los cuales tendrían un carácter masivo y gran repercusión, tanto anivel nacional como internacional.

En ese contexto, diversos organismos de derechos humanos21, se dirigie-ron al entonces Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de laNación Juan José Alvarez para solicitarle que permitiera el acceso a infor-mación de carácter público referente a las medidas que se adoptarían para

21 Servicio Paz y Justicia - SERPAJ, Madres de Plaza de Mayo Línea Fundadora, Abuelas dePlaza de Mayo, Comité de Acción Jurídica, Asamblea Permanente por los DerechosHumanos - APDH, Secretaría de Derechos Humanos, CTA Nacional, Amnistía Internacional.



controlar el uso de la fuerza del personal policial asignado en tareas deprevención en las inminentes manifestaciones populares.22 La solicitud deacceso a la información, en verdad, desnudaba la inexistencia de una regu-lación adecuada que permitiera controlar y regular el accionar policial en elcontexto de concentraciones. Por lo cual, parte de las normas a las que sepedía acceder fueron dictadas o adoptadas el día previo a la manifestación.

Diferentes antecedentes de control civil sobre el accionar policial sirvieronpara delinear los puntos claves a tener en cuenta a fin de prevenir conductasviolentas e ilegales por parte de los funcionarios afectados a operativos deseguridad en el marco de manifestaciones públicas. Entre ellos se destacaba eltrabajo sobre el uso abusivo de la fuerza letal, el análisis de las causas judicia-les en torno de los mencionados hechos de diciembre de 2001 y de junio de2002. Gran parte de esas propuestas se elaboraron a partir de las prácticas quese habían observado en la investigación judicial sobre la represión de diciem-bre de 2001, en la cual distintas organizaciones de derechos humanos, inclui-do el CELS, participaban en representación de las víctimas.

Además, se requirió al Estado que se adoptaran una serie de medidasbásicas preventivas:

1. Individualización del personal interviniente, del armamento y de losvehículos.

2. Exclusión del personal comprometido con la represión ilegal de mani-festaciones. En particular, se exigió que no tuvieran participaciónalguna en los operativos de control de las reuniones públicas, oficia-les —quienes fueron identificados— con responsabilidad durante larepresión del 20 de diciembre anterior. Este tipo de control de antecedentes e idoneidad de los funcionariosafectados a los operativos ha reafirmado su importancia a partir delhomicidio de Carlos Fuentealba en abril de 200723 —cuyo principalacusado es un funcionario policial con diversos antecedentes de viola-

22 Es interesante destacar parte de la génesis de estas solicitudes. Días antes de la solicitudimpulsada por organizaciones de derechos humanos, por orden de un Juzgado Federal sehabía obstaculizado el ingreso de manifestantes a la Ciudad de Buenos Aires si éstos no acep-taban ser requisados por la Policía. El reclamo por manifestaciones sin violencia estaba en elorigen de ese reclamo. Aprovechando las protestas frente a esa medida pero, al mismo tiem-po, el hecho de que las únicas personas asesinadas en manifestaciones lo habían sido por elaccionar policial, los organismos de derechos humanos transformaron ese reclamo en unaespecie de requisa o control sobre la identidad, elementos e instrucciones con que las policíasacudían a las manifestaciones.

23 Carlos Fuentealba fue asesinado el 4 de abril de 2007 por miembros de la Policía de laProvincia de Neuquén durante la represión contra docentes que realizaban un corte en laruta 22 en reclamo de aumentos salariales.



ción a los derechos humanos—, que muestra claramente la necesidadde disponer de mecanismos que obliguen a excluir en forma efectivaa funcionarios de instituciones de seguridad condenados por violacio-nes a derechos humanos, o a modificar las tareas asignadas a aque-llos que están siendo investigados.

3. Control en el uso de armamento, en relación con el tipo de armas ymuniciones, control de que no se portaran armas no reglamentarias yde que contaran con un adecuado equipo de protección. Esta medida ha sido superada por estándares aplicados tiempodespués para los operativos de las instituciones federales de seguri-dad, que directamente prohíben la portación de armas letales en estoscontextos.

4. Identificación del personal policial, en relación con la utilización deluniforme reglamentario y placa identificatoria visible.

5. Identificación de vehículos. Al igual que el personal, los vehículosdebían identificarse claramente; se solicitó que sólo se utilizaranmóviles identificables, con los colores correspondientes a la PolicíaFederal Argentina, con sus sirenas y números de identificación.

6. Acceso a información de carácter público referente a las medidas quese adoptarían para controlar el uso de la fuerza del personal policialasignado en tareas de prevención en las inminentes manifestacionespopulares.Todavía hoy el diseño de los operativos de seguridad en el contextode manifestaciones públicas mantiene su carácter de “secreto”.

Esta primera solicitud inició una serie de intercambios; las autoridadesaceptaron rápidamente algunos de los pedidos y postergaron o negaronotros. Sin embargo, aun los puntos debatidos probaron la habilitación de uncanal de interlocución y la legitimidad de los organismos de la sociedad civilpara incidir en operativos de seguridad de este tipo.

Estas propuestas fueron presentadas también al presidente NéstorKirchner en una audiencia mantenida junto con otras organizaciones dederechos humanos poco después de su asunción, y compartida por el enton-ces Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Gustavo Béliz, aquien se le remitió una segunda propuesta que incluía especificaciones sobreel trabajo periodístico en el contexto de protestas sociales. La presencia dereporteros gráficos, junto a la obligación de los policías de identificarse,colaboraba para evitar hechos de violencia policial.

Cuando en diciembre de 2003 se conmemoraba un nuevo aniversario,el CELS y otros organismos insistieron con los pedidos. La Secretaría deSeguridad Interior del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Huma-



nos dictó entonces una Orden del Día Interna24 en la que indicaba al jefe dela Policía Federal Argentina el acatamiento de los principios propuestos.Aunque se trató de una medida coyuntural, aquellas disposiciones constitu-yeron un importante precedente.

En los siguientes meses, el Poder Ejecutivo dictó órdenes expresas dedesarmar a los policías a cargo del control de manifestaciones públicas. Laspropuestas que se venían presentando en cada aniversario, se pusieron siste-máticamente en práctica a partir de los incidentes ocurridos el 16 de julio de2004 frente a la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires25. Luego de esossucesos, el Poder Ejecutivo nacional dispuso que el personal policial asigna-do al control de las manifestaciones debe estar desarmado.

La presencia de policías sin identificar en manifestaciones posteriores,generó una nueva solicitud y, como respuesta, el jefe de la Policía FederalArgentina dispuso en una nueva Orden del Día Interna26 que “el personalpolicial que conformando brigadas participe de operativos de seguridad enocasión de manifestaciones públicas [deberá] usar gorra y campera identifi-catoria […]”. Asimismo, se ordenó el uso de placa en donde conste nombre,apellido y número de legajo del funcionario policial. Estas nuevas órdenesno tuvieron el carácter coyuntural de las dictadas en 2003, sino que fueronincorporadas dentro de las regulaciones que organizan el accionar cotidia-no de la Policía Federal.

En la práctica, la aplicación de los criterios estipulados ha sido irregu-lar, por ejemplo, la participación de policías sin uniforme ni identificaciónes todavía habitual. Sin embargo, es importante señalar que no se ha discu-tido la conveniencia de estos criterios y que, incluso, la falta de cumplimien-to de algunos aspectos de la normativa fue admitida por el Jefe de Gabinete

24 Miércoles 17 de diciembre de 2003, Orden del Día Interna Nº231.25 El 16 de julio de 2004 una manifestación en contra de la reforma del Código

Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires, convocada por varias organizaciones socia-les, culminó con serios incidentes. El edificio de la Legislatura porteña sufrió daños. Algunashoras después de los incidentes, policías de civil y sin identificación detuvieron a veinticua-tro personas en las inmediaciones del lugar. Basándose casi exclusivamente en los testimo-nios de los policías que efectuaron las detenciones y haciendo una utilización abusiva ydesproporcionada del Código Penal, la jueza de instrucción Silvia Ramond dispuso el proce-samiento con prisión preventiva de quince personas a las que les imputó los delitos de coac-ción agravada, privación ilegítima de la libertad agravada, daño calificado y resistencia a laautoridad. Muy rápidamente la Sala V de la Cámara del Crimen confirmó los procesamientosy los encarcelamientos preventivos. Recién luego de 14 meses de prisión preventiva y casi unaño a la espera del juicio oral tras su liberación, el 13 de noviembre de 2006 el Tribunal Oralen lo Criminal Nº17 de la Capital Federal dictó sentencia y absolvió a doce de los manifestan-tes imputados y condenó a los dos restantes a penas leves por el delito de daño agravado.

26 Martes 7 de septiembre de 2004, Orden del Día Interna Nº163.



de Ministros, Alberto Fernández, quien en una visita que realizó alCongreso Nacional en septiembre de 2004 señaló que la actuación de poli-cías de civil no identificados es un error que no debe repetirse.

El 2 de octubre de 2006, el jefe de la Policía Federal Argentina dispusomediante la Orden del Día Interna Nº 184 la aprobación de las “Reglas deactuación para el personal policial encargado del mantenimiento del ordenpúblico con motivo o en ocasión de concentraciones de personas”, en lasque “con el objeto de corregir definitivamente inconductas de cierto perso-nal abocado a la prevención de alteraciones del orden público duranteconcentraciones de personas” se dictan una serie de directrices. Entre ellas,subraya la responsabilidad de los oficiales jefes de impartir instruccionesprecisas (“dicho funcionario responde por los abusos en los que pudieraincurrir su personal”), la exclusión definitiva del uso de armas letales, lanecesidad de establecer diálogo y negociación con los manifestantes y, final-mente, establece: “El personal policial afectado a tareas de control, mante-nimiento y restablecimiento del orden público actuará utilizando el unifor-me reglamentario y vehículos identificables por el público y no portaráarmas letales”. Sin embargo, como la norma permite a los oficiales superio-res y jefes que no se encuentren directamente al frente de personal, “vestirropas de calle y emplear vehículos no identificables”, los efectos concretosde esta norma en las prácticas y las posibilidades de controlarlas permane-cen difusas.

5.3 Acciones dispuestas a incidir en la gestión del espacio público27

Las transformaciones en las prácticas de las instituciones policiales sonnecesarias, pero evidentemente insuficientes para una gestión democráticadel espacio público por parte del Estado en el marco de las manifestacionespúblicas. En este sentido, otra línea de diálogo entre organizaciones de lasociedad civil y las autoridades tiene que ver con los criterios de uso delespacio público para el desarrollo de manifestaciones y protestas sociales.

Hacia mediados de 2005, en un contexto pre-electoral, las autoridadescomenzaron a gestionar de forma marcadamente arbitraria el uso del espa-cio público para manifestaciones opositoras. Así, en agosto de 2005, el CELSenvió notas al ministro del Interior Aníbal Fernández en las que solicitabainformación sobre las órdenes y directivas dadas desde su cartera a losfuncionarios policiales encargados de controlar el orden público durante la

27 Una descripción anterior de estas acciones puede verse en Fava y Fernández, (2005).



manifestación de esos meses. Inicialmente, estos intercambios no fueronproductivos y el Ministerio del Interior endureció su postura. En diferentesoportunidades se impidió que algunas manifestaciones accedieran a la Plazade Mayo, sujetando el desarrollo de movilizaciones a la autorización guber-namental28 y saturando de policías el centro de la ciudad.

El CELS, junto a otros organismos, se mantuvo en una posición quereconocía la posibilidad de que el Estado regulara el espacio público, perodenunciaba ante el ministro del Interior que la prohibición del ingreso demanifestantes a la Plaza de Mayo constituye una medida ilegal y arbitraria.En este sentido, acordaba en que el establecimiento de un sistema de avisoses razonable si se trata de una regla de alcance general debidamente comu-nicada de modo que cualquier persona sepa qué procedimiento seguir paramanifestarse libremente y destacaba que ninguna norma que supedite laposibilidad de manifestarse a la existencia de un permiso estatal seríacompatible con la Constitución Nacional. Asimismo, señalaba que losespacios públicos deben posibilitar, así como el ejercicio del derecho acircular, aquel de peticionar, con manifestaciones y reuniones de apoyo oreclamo.

El ministro Aníbal Fernández remitió al CELS un informe realizado porla Policía Federal y, además, declaró que las regulaciones no serían arbitra-rias y que se permitirían las manifestaciones hacia la Plaza de Mayo median-te la diagramación de dispositivos que tuvieran por objeto “balancear razo-nablemente el ejercicio de los derechos de todos los afectados, esto es, tantoel de los manifestantes como el de los habitantes en general, dentro delmarco del orden jurídico vigente”. Se informó también que “el personaldestacado para el cumplimiento de operaciones de contención y control demanifestaciones urbanas, se halla correctamente identificado y vistiendo eluniforme que reglamentariamente corresponde, a tenor de las reglamenta-ciones vigentes” [en referencia a la ya mencionada Orden del Día Interna de2004]. Respecto al control de la no utilización de municiones con poderletal, se informó que “el personal que cumple funciones de contención ycontrol en ocasión de manifestaciones públicas no porta armas letales,circunstancia ésta que es verificada por los responsables de cada grupo y losfuncionarios fiscalizadores”.

El Gobierno procedió a un cambio de estrategia en relación con lasmarchas convocadas con posterioridad, aunque dicha regulación no se pusoen funcionamiento de modo claro. Los condicionamientos discrecionales a

28 Las palabras del ministro del Interior fueron: “Cada movilización a Plaza de Mayo deberápedir la autorización correspondiente”.



algunas marchas dieron lugar a nuevos reclamos de la sociedad civil y en lasmarchas posteriores el ministro del Interior manifestó que por “pedido devarias organizaciones de derechos humanos” habían encontrado que “lamejor forma de ordenar la protesta” era no impedir el acceso a la Plaza deMayo.

5.4 La intervención en procesos penales en los que se investiga la represiónde la protesta social. El juicio por la represión del 19 y 20 de diciem-bre de 200129

La intervención en el proceso penal iniciado por los hechos de represiónocurridos el 19 y 20 de diciembre de 2001, también resultó un elementoimportante para la regulación del accionar estatal en el marco de manifes-taciones públicas. La colaboración con las víctimas en el esclarecimiento delos hechos ha estado acompañada de la búsqueda de estándares sobre lasresponsabilidades de los funcionarios policiales y políticos responsables dela dirección de las instituciones de seguridad30.

A cinco años de aquellas jornadas, el fiscal y los querellantes solicitaronla elevación a juicio de la causa en la que se investiga la responsabilidadpenal de los funcionarios que ordenaron, dirigieron y coordinaron el opera-tivo policial de represión en la Ciudad de Buenos Aires. Entre las cuestionesque procuran establecer las querellas en esta causa, se encuentran la identi-ficación de los autores materiales de los homicidios, la responsabilidadpenal por las detenciones ilegales, la responsabilidad de altos funcionariosde la Policía Federal Argentina y la responsabilidad de los funcionarios polí-

29 Un detallado análisis del estado de la causa puede verse en el pedido de elevación a juiciopresentado por el CELS en el marco de este expediente, de donde se extrae gran parte de lainformación aquí expuesta.

30 El CELS actúa en representación de los familiares de Gastón Riva y Diego Lamagna asesina-dos por personal policial mientras se encontraban manifestando en las inmediaciones de laPlaza de Mayo y de Jair Pérez Gaorospe quien se encontraba a disposición del PoderEjecutivo Nacional. Además, el CELS representa a los familiares de Rubén Arédes, quien fueasesinado por la Policía en las cercanías de la villa de emergencia Ciudad Oculta en ocasiónde un saqueo a un supermercado de la zona. En relación con el proceso penal iniciado a raízde los acontecimientos ocurridos en las cercanías de la Plaza de Mayo, se indagó y procesóa altos funcionarios del gobierno y de la cúpula policial. Sin embargo, no ha podido aúnidentificarse fehacientemente a los autores materiales de las muertes de Gastón Riva y DiegoLamagna. Las razones de estas demoras deben rastrearse en las serias dificultades que tienenjueces y fiscales para desarrollar investigaciones exhaustivas, completas y eficientes, funda-mentalmente en casos de delitos complejos.



ticos en los operativos. A continuación, destacamos puntos fundamentalespara establecer la responsabilidad penal de los funcionarios políticosresponsables y la inclusión de novedosas estrategias probatorias para iden-tificar a los autores materiales.

El establecimiento de la responsabilidad penal de los funcionarios polí-ticos responsables ha funcionado como un elemento para prevenir la ausen-cia de control por parte de estos funcionarios sobre el accionar policial ydar vigencia a las leyes de seguridad que durante la democracia establecie-ron la necesidad del control político de las instituciones de seguridad. Laresponsabilidad del entonces secretario de Seguridad, Enrique Mathov, sesostiene en la jerarquía de la Secretaría de Seguridad Interior sobre la acti-vidad de la Policía Federal. Dado que las instituciones de seguridad seencuentran subordinadas al poder civil, jamás podría sentarse un estándarsegún el cual las competencias del Secretario de Seguridad no alcanzaranpara configurar una situación de control sobre la Policía. “Afirmar queMathov no tenía suficientes potestades normativas para configurar laactuación policial, conlleva el riesgo de asumir que el poder político nocuenta con suficientes garantías normativas que le permitan conducir a lasinstituciones de seguridad”. Además, el CELS plantea que no fue la conduc-ción de la Policía la que decidió llevar adelante el operativo, sino que fueel poder político el que ordenó cuales eran los objetivos a cumplir, uno delos cuales era impedir manifestaciones y mantener la Plaza de Mayo librede personas31.

31 Con similares argumentos normativos se ha solicitado el procesamiento del ex presidenteFernando De la Rúa, quien hoy se encuentra con falta de mérito por los delitos de homici-dio y lesiones culposas por las cuales fue indagado. Al confirmar la falta de mérito, la sala Ide la Cámara Federal indicó la necesidad de producir medidas probatorias que permitieranacreditar que fue De La Rúa quien autorizó el despliegue policial que generó las muertes ylas lesiones de las víctimas. Confirmando así la posibilidad de imputar a responsables polí-ticos en la medida que se acredite su participación, conocimiento de los hechos o que incum-plieron obligaciones legales. Ahora bien, en julio de 2005, la sala II de la Cámara Federal, alconfirmar el procesamiento de los ex comisarios Norberto Gaudiero y Raúl Andreozzi desta-có —en concordancia con la hipótesis que venía sosteniendo el CELS— que debía darse crédi-to a las versiones de los testigos que refirieron que mantener la plaza despejada era un obje-tivo del gobierno nacional de entonces para poder tener así mayor poder de negociación conla oposición para la conformación de un gobierno de coalición. Esta versión resulta incom-patible con la idea de que De la Rúa, máximo responsable del gobierno nacional en aquellosmomentos, estuviera al margen de la disposición del operativo. Por esa razón, el CELS soli-citó nuevamente el procesamiento del ex mandatario por cinco homicidios y 234 lesionesimputados de manera culposa. Al cierre de este documento, la jueza María Servini de Cubríano se había expedido al respecto.



Respecto de las estrategias probatorias orientadas a identificar a losautores materiales, se destaca el trabajo conjunto del CELS con el Grupo deFísica Forense del Instituto Balseiro, de Bariloche32. El 26 de octubre de2006, la jueza federal María Servini de Cubría dispuso elevar a juicio lacausa en la que se encontraba procesado el principal Víctor Manuel Bellonipor los hechos en los que fue herido el manifestante Marcelo Dorado.Asimismo, Belloni fue procesado por atentar contra la vida de otro manifes-tante, Sergio Sánchez, quien habría sido herido en la misma secuencia queDorado.

La prueba de cargo más importante es un video filmado por un cama-rógrafo de Canal 13, en donde se ve a Belloni apuntar con su escopeta ydisparar munición de plomo contra un grupo de manifestantes. En la esce-na inmediatamente posterior se ve la imagen de Marcelo Dorado herido debala. La defensa del imputado pretendió restarle valor probatorio al videoaportado por el CELS, aduciendo que la imagen de Belloni disparando suescopeta no se correspondía temporalmente con la imagen en la que apare-ce el joven Marcelo Dorado herido33. Un peritaje encomendado por el fiscalPatricio Evers al Laboratorio de Imágenes de la Gendarmería Nacional leotorgaba la razón a la defensa de Belloni.

El dictamen del Grupo de Física Forense del Instituto Balseiro señalaque las conclusiones del peritaje realizado por Gendarmería son erróneas yque la toma en la que aparece Belloni disparando fue filmada aproximada-mente34 a las 16 horas, como todas las otras tomas que se pueden datar,incluso aquella en la que aparece Dorado herido de arma de fuego35. De estamanera, el trabajo del Instituto Balseiro resultó determinante para sostener

32 En los últimos 20 años el Grupo de Física Forense del CAB-IB ha desarrollado su capacidaden la resolución de casos forenses de alta complejidad. Algunos de los casos más conocidosen que el GFF ha tenido una participación decisiva son la desaparición del estudiante MiguelBrú en La Plata, el homicidio de Teresa Rodríguez en Cutral-Có, Neuquén, el homicidio deMaximiliano Kosteki. El dictamen fue confeccionado por el Dr. Ernesto N. Martínez, quienfalleció en septiembre de 2006.

33 La defensa de Belloni argumentó que un estudio de las sombras que aparecen en esas imáge-nes permitirían precisar el horario en que se filmó al imputado disparando, y que esto habríaocurrido horas antes de que fueran heridos Dorado y Sánchez.

34 La pericia elaborada por el Laboratorio de Imágenes del Departamento de EstudiosEspeciales de Gendarmería Nacional señalaba que el horario aproximado del fragmento enel que aparecía Belloni disparando su escopeta era 13.53, mientras que el horario del frag-mento en el que aparecía Dorado herido era 16.07.

35 En la pericia se destacó que “[p]robablemente la causa de los resultados erróneos fue notener en cuenta la deformación que la perspectiva introduce en la longitud aparente de lassombras”.



sólidamente la imputación contra el oficial Belloni y permitir la elevación ajuicio de este tramo de la investigación.

6. Conclusión

A modo de conclusión pueden destacarse algunos puntos. En primerlugar, la necesidad de articulación de los organismos de derechos humanoscon otras organizaciones sociales. Como hemos adelantado, en los últimosaños, además de su lugar de denuncia y control, el CELS y otras organiza-ciones han fortalecido su lugar como referentes a partir de la incidencia enpolíticas públicas en materia de derechos humanos. Resulta imposible inci-dir en políticas sin una inserción en redes y en espacios de articulación delos principales actores sociales cuyos derechos están comprometidos en laspolíticas desarrolladas. En los casos analizados la articulación conAsociación de Reporteros Gráficos de la Republica Argentina (ARGRA), yotros medios de comunicación social, con frentes populares, con la Centralde Trabajadores Argentinos (CTA) y otras organizaciones sindicales y socia-les resulta fundamental.

Por otra parte, en el contexto democrático, el trabajo de incidencia harequerido mejorar o, más precisamente, complejizar la interlocución con elEstado. En materia de derechos humanos, la capacidad de denuncia así comola intervención en causas judiciales ha sido un factor fundamental paramantener espacios de interlocución con el Estado. Más aun, en el campoparticular de la regulación del accionar estatal en el marco de manifestacio-nes, los espacios expresamente generados desde el Estado para promoveriniciativas y reformas han sido los que menos resultados han generado, comofue el caso de la Comisión para el análisis jurídico de la protesta social36. Elincipiente trabajo de esta Comisión se interrumpió en un contexto en el quese acentuaron las críticas de la oposición y de importantes sectores de la pren-sa respecto a una supuesta “pasividad” oficial ante un recrudecimiento de las

36 En 2003 se creo una “Comisión para el análisis jurídico de la protesta social”, en el ámbitode la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia, Seguridad y DerechosHumanos de la Nación. Esta comisión estaba integrada por “representantes del campoacadémico y personalidades altamente reconocidas en la defensa de los derechos humanos”.El objetivo manifestado fue crear un “ámbito plural y democrático” para discutir y propo-ner líneas concretas de acción que resultaran “aconsejables para garantizar el ejercicio de laprotesta en un marco de respeto irrestricto por los derechos humanos de todas las personasinvolucradas, incluidas aquellas ajenas a la misma”.



manifestaciones. Los episodios en la empresa Repsol-YPF37, la toma de unacomisaría en el barrio de La Boca por un sector de desocupados con fuertesvínculos con el Gobierno38, los ya mencionados incidentes ocurridos frente ala Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la transmisión tele-visiva de estos hechos, contribuyeron a un cambio de clima en la opiniónpública y, abruptamente, la Comisión dejo de ser convocada por el Gobierno.

En tal sentido, muchas de las acciones descriptas implican el entendi-miento de que el Estado, más que como una organización única, se presen-ta en forma concreta como una serie de burocracias más o menos articula-das, más o menos competitivas. Una realidad que en muchos casos presentadesventajas y, en otros casos, permite aprovechar fisuras para promover unamayor institucionalización. No se trata de aprovechar los espacios de debi-lidad y desarticulación estatal como caminos hacia la colonización delaparato estatal o la búsqueda de ventajas sectoriales, sino de entender queen el Estado democrático se dan diversas tensiones que no pueden dejar detomarse en consideración. Esa concepción del Estado acompañada de unconocimiento concreto de lo que ocurre en cada momento permite operarsobre la aparente paradoja de un Estado que, al mismo tiempo que esresponsable de la violación de derechos humanos, es la entidad capaz dedesarrollar políticas para promoverlos y protegerlos.

37 El 12 de mayo de 2004, integrantes del Movimiento Teresa Rodríguez (MTR), del Frente deDesocupados Unidos, del Movimiento de Trabajadores Desocupados (MTD) Aníbal Verón yde la agrupación 26 de junio, realizaron un acto de protesta que comenzó con la toma delPuente Pueyrredón, luego se produjeron incidentes frente a las oficinas de Repsol YPF, en lacalle Roque Sáenz Peña al 700 de la Ciudad de Buenos Aires. Allí un grupo de manifestan-tes prendió fuego unos neumáticos, y arrojaron bombas de alquitrán contra la entrada deledificio. Las acciones provocaron rupturas de ventanas y daños en la entrada y la persianadel edificio y la empresa ordenó abandonar el edificio a numerosos empleados ante la inten-sidad del humo. Luego de los incidentes las organizaciones fueron recibidas por RafaelFollonier, funcionario de la Secretaría General de la Presidencia y por el ministro de JusticiaGustavo Beliz quien ratificó ese mismo día la política oficial de no reprimir a los manifestan-tes. El 14 de mayo el Jefe de Gabinete Alberto Fernández señaló que los hechos eran inad-misibles y que el Gobierno no había actuado “por que trata de preservar el orden y evitar lavictimización, porque todos estos son actos de provocación y quieren que el Estado reaccio-ne y generar una víctima, que siempre es inocente”. Ese mismo día, Aníbal Fernández seña-ló que el Presidente había dado instrucciones al Ministerio de Justicia para que activara lacausa penal para investigar y castigar a los responsables del incidente (La Nación, 14/5/04 yClarín, 14/5/04).

38 En la madrugada del sábado 26 de junio de 2004, vecinos e integrantes de la agrupaciónpiquetera Federación de Tierra y Vivienda (FTV) ingresaron a la comisaría 24, de la Boca, enprotesta por el homicidio del dirigente piquetero Martín “El Oso”En el punto anterior hayque aclarar también que el caso ya no lo tiene Servini de Cubría.




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PROFESIONALIZACIÓN Y REFORMA POLICIAL:CONCEPCIONES SOBRE LAS PRÁCTICAS

DE LA POLICÍA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Sabina FredericMarcelo Fabián Saín

La profesión policial

Habitualmente, se debate y polemiza acerca de la Policía, sus funcionesy su configuración profesional sin distinguir la definición abstracta y norma-tiva de la profesión policial de sus configuraciones concretas. El plano idealdel comportamiento policial juzga el plano real sin siquiera considerar elmundo de las prácticas policiales en sus propios términos, sino de aquelloque debieran ser. Este juego, propio de la sociología crítica (Boltansky,2000), contribuye, en el caso concreto del campo policial, a anular la inves-tigación empírica, algo que algunos autores ya han denunciado (Sozzo,2006). En este sentido, nos proponemos realizar aquí un ensayo reflexivosobre los presupuestos que contienen las concepciones dominantes delproblema policial a efectos de establecer la mirada que suscitan sobre elmundo práctico de la profesión policial, particularmente en el caso de laPolicía Bonaerense1. Entendemos que esta reflexión puede contribuir areorientar las bases de la investigación empírica sobre un campo lógicamen-te atestado de valoraciones resultantes, en buena parte, de la participaciónpolicial en la historia política violenta y en hechos delictivos de gran reso-nancia pública.

Dicho esto, la respuesta a la pregunta ¿qué es la profesión policial? debeorientarse en términos de la necesaria distinción entre los planos normati-vos, ideales y representacionales, y el plano de las acciones (Holy y Stuchlik,1983). Considerando que la Policía es, como otras instituciones actuales, unproducto socio histórico, cabe explicitar lo que en términos normativos se

1 El uso de las cursivas obedece a la carga negativa que el nombre sugiere. Pese a ello, decidimosno sustituirlo dado que su cuestionamiento es parte fundamental del objeto de este artículo.



espera hoy en día de su trabajo. En nuestras configuraciones estatales, laPolicía es una institución conformada por personas que están autorizadas aregular las relaciones interpersonales dentro del grupo social a través de laeventual aplicación de la fuerza física. A diferencia de otras institucionesestatales, la competencia exclusiva de la Policía está dada por la autoriza-ción social que recae sobre ella para hacer uso de la fuerza física, real opotencial, a los fines de afectar el comportamiento de determinadas perso-nas, limitando sus derechos y libertades individuales en razón del interéspúblico, dentro de un contexto social determinado y en ciertas circunstan-cias específicas. Por lo tanto, lo que distingue a la Policía de otras institucio-nes estatales no es el uso real de la fuerza, sino el hecho de ser recipiendariade la autorización del Estado para usarla internamente, bajo determinadascircunstancias. Pero la Policía no se manifiesta exclusiva o predominante-mente a través del uso real de la fuerza, también lo hace mediante la utiliza-ción de otras modalidades de actuación diferentes de ese uso. Además, laPolicía no es la única institución autorizada a ordenar o conducir el uso dela fuerza o ciertas medidas coercitivas, pero es a través de ella que dicho usose concreta.

En consecuencia, la Policía es una institución que se presume pública,especializada y profesional. Es pública porque es organizada, dirigida yfinanciada por la comunidad, que la autoriza a hacer uso de la fuerza, através de las estructuras de su gobierno, y porque actúa colectivamente enrazón del interés público. Es especializada porque sus basamentos doctrina-les, organizativos y funcionales se estructuran en forma predominante enfunción del cumplimiento de su competencia exclusiva o de sus labores espe-cíficas, referidas al eventual uso real o potencial de la fuerza. Y es profesio-nal porque se organiza sobre la base de una estructura burocrática y jerár-quica compuesta por funciones y competencias ejercidas por unfuncionariado especializado —los policías— reclutado, capacitado y condu-cido conforme normas y reglas impersonales.2

En teoría, ello convierte a la Policía en una institución signada por doscaracterísticas fundamentales. En primer lugar, configura una instancia polí-ticamente subordinada al gobierno estatal, ya que es el Gobierno quien fijasu doctrina, organización y funcionamiento, y quien establece los lineamien-tos políticos y estratégicos en cuyo marco la Policía desarrolla sus acciones.Y, en segundo lugar, la Policía integra el sistema de seguridad pública juntocon otras instancias —Poder Judicial, gobierno administrativo— que, enconjunto, conforman un complejo institucional abocado específicamente a

2 Al respecto, véase: BAYLEY, David, Padrões de policiamento. Uma análise comparativa inter-nacional, Edusp, São Paulo, 2001. Cap. 1.


PROFESIONALIZACIÓN Y REFORMA POLICIAL 223

abordar y resolver los conflictos que se manifiestan en hechos de violenciay/o en acciones delictivas, a través de la prevención y conjuración de losmismos y/o la persecución penal de los responsables de los delitos. Sin lugara dudas, esta especificidad normativa de la labor policial en las sociedadesmodernas debería configurar las particularidades de la institución policial ysu profesionalización. El debate en la Argentina y en América Latina, haintentado dar respuesta a la pregunta recurrente, durante casi dos décadas,de por qué tales principios estructurales y organizacionales no se expresanen el comportamiento real de la Policía, particularmente de la Bonaerense3.Distintos modelos de reforma policial se han sucedido desde entonces en laProvincia de Buenos Aires y, pese a sus diferencias en cuanto al rol policialfrente al aumento del delito, de seguro acordarían con la definición norma-tiva ofrecida aquí. Es decir que, desde este parámetro o representación idealde la profesión policial, es juzgado el comportamiento real de los efectivospoliciales.

La cuestión que queremos subrayar es que los modelos de reforma poli-cial fundados sobre esta representación normativa general, están diseñadospara imponer sobre el mundo de lo real la lógica producida por dicha repre-sentación. Es decir que, no puede introducirse sobre lo real sino a fuerza deimposición e intervención sobre una lógica que puede ser perversa, violentae ilegal, pero cuyas bases de reproducción práctica son más prejuzgadas queconocidas4. A continuación, tomaremos la reforma de la Policía Bonaerenseinstrumentada en la última década para dar cuenta de lo dicho.

La reforma de la Policía Bonaerense

La Policía Bonaerense, que es la fuerza de seguridad más grande de laArgentina —con 45.960 miembros—, ha sido la fuerza policial más obser-vada y cuestionada, y finalmente acreedora en los años ’90 del mote de “lamaldita policía”. Los innumerables intentos de reforma de la PolicíaBonaerense condensan las concepciones predominantes sobre la profesiónpolicial, hasta erigirse en punto de referencia e incluso paradigma de lastransformaciones necesarias de la fuerza en el resto del país (Sozzo, 2006).

3 Si bien, los policías de la Federal también han estado involucrados en actos de uso indebidode la fuerza son considerados como excepciones y desvíos individuales más que síntomas defallas estructurales de la institución. Para un análisis del discurso sobre la reforma policialen e ámbito de la Policía Federal véase Elbaum (2004).

4 Seguimos acá el planteo que Pierre Bourdieu formula en El Sentido Práctico (1980) respec-to del problema estructuralista de los modelos teóricos sobre la práctica.



En principio, el notable incremento del delito observado a lo largo de laúltima década en la Provincia de Buenos Aires —de más de un 250%—parece haber sido interpretado en el ámbito político como el resultado casiexclusivo de la recurrente crisis institucional de la Policía Bonaerense.Claramente, ésta ya estaba signada por el desempeño deficiente de sus labo-res y por la pérdida de la reputación y el prestigio institucional para hacercumplir la ley. Incluso, la conexión policial en el atentado contra la AMIA,el asesinato del fotógrafo José Luis Cabezas, y otros hechos delictivos deresonada trascendencia pública, terminaron por culpabilizar al conjunto dela Policía y ampliar su desprestigio. Esto condujo a centrar en la Policía elproblema de la seguridad pública, instalando como eje de la agenda degobierno en dicha materia, así como de sus detractores, la reforma policial5.

¿Cuáles son, para este modelo de reforma, las fuentes del problema poli-cial? Su análisis indica que ha estado centrado en iniciativas referidas a ladepuración institucional mediante las denominadas “purgas policiales”; laformulación y desarrollo de nuevas modalidades de capacitación policial debase; la ampliación de la participación comunitaria en los asuntos de laseguridad pública tradicionalmente gestionados por la Policía; y las refor-mas legales del marco normativo de la institución policial. En esta fase deconducción civil de la fuerza, cada una de éstas líneas de acción supone undiagnóstico más o menos explícito de los factores que contribuyen a forjarel problema policial y su jerarquía, que subsume ciertas condiciones relati-vamente inéditas. Así, por ejemplo, poco lugar se asigna en la reforma insti-tucional a contemplar la incidencia de condiciones y factores determinantesdel aumento y complejización del delito, como lo es el narcotráfico o elaumento abrupto de la desigualdad social sobre la profesión policialmisma6. Si bien, estos aspectos son conocidos por quienes tienen la respon-sabilidad de instrumentar la reforma policial, no son contemplados comocondiciones de la práctica cotidiana que inciden en la percepción, evaluacióny juicio que orienta la acción de los policías. Se ve, como este punto ideal departida orienta el modelo de reforma y lo aparta del mundo práctico.

Al cumplir dos años de su segunda gestión, el ministro de Seguridadbonaerense, León Arslanián, a cargo del proceso de reforma mencionado,dio cuenta de las dificultades encontradas de este modo: se llevó a cabo un

5 Una derivación de esta orientación de la reforma, es la presión sobre la producción de esta-dísticas policiales que terminan reificando los datos sobre hechos delictivos al convertirlosen la medida de la eficacia policial.

6 Si bien, estos aspectos son conocidos por quienes tienen la responsabilidad de su implemen-tación, no son contemplados como condiciones de la práctica cotidiana que podrían incidiren la percepción, evaluación y juicio que orienta la acción del policía.



“proceso profundo de reforma y cambio institucional” que fue exitoso y encuyo marco a la Policía Bonaerense “le cambiamos todo”, es decir, “lecambiamos el nombre, la organización, la academia, los escalafones, losgrados, todo”, pero admitió que “lo que más cuesta es cambiar la cultura”(Página/12, 9 de abril de 2006).7 El reconocimiento del ministro, de “la cultu-ra” como una dimensión difícil de modificar, pone de relieve algunos aspec-tos claves de esta concepción: 1) la oposición entre cambios normativos ycambios culturales; 2) el énfasis puesto sobre lo primero en la transforma-ción de lo segundo; y 3)“la cultura” como esta dimensión inerte quecondensa creencias profundamente encarnadas de los policías. Entonces,la pregunta que cabe hacer a tal perspectiva de reforma es: si la “culturapolicial” resiste un cambio normativo porque ésta posee una corazainfranqueable, una suerte de legalidad encapsulada alternativa a la socie-dad mayor, o porque ese cambio normativo está producido a contramanode la lógica práctica policial.

En la misma ocasión, Arslanián destacó como ejes de esa reforma lacreación de la “Policía Buenos Aires 2” y la descentralización institucionalasentada en la conformación de la “Policía Distrital” en el conurbanobonaerense y la “Policía Comunal” en el interior provincial. También colo-có como fundamental la ampliación de la participación comunitaria en “elejercicio de un control efectivo sobre el funcionamiento policial”, en eldesarrollo de “un trabajo de diagnóstico y de proposición de la comunidadde cómo resolver ciertos problemas”, en especial, “para confeccionar elmapa vecinal del delito”. Y, finalmente, exaltó como un instrumento delproceso reformista la vigencia de la Ley 13.188, de Emergencia Policial,mediante la cual se declaró “el estado de emergencia de las Policías de laProvincia de Buenos Aires” y, en cuyo marco, se autorizó al ministro deSeguridad a “poner en disponibilidad simple o preventiva al personal de laspolicías”, así como a “declarar la prescindibilidad, jubilar o pasar a retiroal personal según el caso”.8 Con la convicción gubernamental de que haypolicías que no son aptos para estar en la fuerza, porque lideran o simple-mente reproducen esa cultura policial negativa se dio continuidad a unproceso que entre 1991 y 2004 desplazó a 5.667 policías por distintas razo-nes funcionales, o por la comisión de abusos en el ejercicio de sus labores.9

7 Mediante el Decreto 876/2004, se estableció al Ministerio de Seguridad provincial como la“autoridad de aplicación” de la Ley 13.188.

8 Mediante el Decreto 876/2004, se estableció al Ministerio de Seguridad provincial como la“autoridad de aplicación” de la Ley 13.188.

9 Diario Página/12, Buenos Aires, 9 de abril de 2006.



Veamos en detalle cómo las medidas adoptadas asumen una concepciónsobre el problema policial que entraña, tanto una visión de cómo la leypuede transformar las prácticas, como de las condiciones que habilitan lareproducción de las mismas.

Capacitación, control interno y purgas

Como señalamos en la sección previa, los instrumentos o líneas deacción aplicados en el actual proceso de reforma policial han sido la capa-citación, la prescindibilidad de efectivos, la reestructuración jerárquica, elcontrol de asuntos internos y el desarrollo de la policía comunitaria. Cadauna de estas herramientas supone una ley, de la que derivan un conjunto dedispositivos, que procuran que la norma se convierta en acto. Pero, almismo tiempo, entreteje una mirada sobre la Policía que nos gustaría ponerde relieve. En esta sección abordaremos cada una de ellas, excepto la querefiere al policiamiento comunitario, el cual merece una sección aparte deacuerdo con nuestro argumento.

Durante 2004, el Ministerio de Seguridad de la Provincia de BuenosAires creó la Policía Buenos Aires 2, con el objetivo de constituir una nuevapolicía separada de la Policía Bonaerense. Esta diferenciación se fundó envarios pilares: el reclutamiento y la formación lo harían las universidadesnacionales del Conurbano; es decir, instituciones de enseñanza superior,neutrales y objetivas en la selección y capacitación de la nueva Policía10. La“elitización” de la Policía tiene, además de realizarse vía estas casas de altosestudios, otros tres pilares importantes. Uno de ellos es el perfil de los candi-datos buscados, el segundo, el programa de capacitación utilizado, y untercero, la función de la Policía Buenos Aires 2, una vez cumplida la capa-citación, es decir, para qué se los capacita. Esto quiere decir que la reformadistribuye sus efectos selectivamente, diferenciando a la nueva de la viejaPolicía. Mientras, la capacitación ha estado orientada a la nueva Policía, lavieja Policía o residual —como también gustan en denominarse los policíasde la Bonaerense—, es objeto de purgas y control de asuntos internos, de unsistema de premios para quienes completen el secundario, entre los que seincluye la posibilidad de ascenso dentro una única jerarquía, posibilidad

10 La Ley 13.202 y el Estatuto de la Policía Buenos Aires 2 establecieron la descentralizaciónde la formación básica de sus miembros pudiendo realizar la articulación pertinente conInstituciones Superiores mediante la suscripción de convenios.



vedada en el pasado para la suboficialidad, y de cursos de reentrenamientoanuales.11

El perfil de los candidatos a integrar la Policía Buenos Aires 2 ha sidodefinido en la misma convocatoria a través de los periódicos de alcancenacional y mediante folletos distribuidos en distintos centros de enseñanza,incluso en las Universidades Nacionales del Conurbano. Se trata de labúsqueda de jóvenes, sin distinción de sexo, de entre 18 y 28 años, consecundario completo. Un examen psicofísico y la falta de antecedentes pena-les completan los requerimientos para acceder al curso. Atraídos por la ofer-ta que los folletos señalaban, un total de 4000 jóvenes fueron reclutadospara su capacitación. La convocatoria resalta en torno informal: “Si tenésvocación de servir… está abierta la inscripción a la Policía Buenos Aires2…” y promete la inserción en una “carrera profesional con formaciónuniversitaria, el egreso con un trabajo profesional y un sueldo inicial de$1142 y el cobro de una beca de $342 mientras dura el curso”. La capaci-tación posee una duración de 2187 horas reloj y confiere el título a los egre-sados de Técnico Superior en Seguridad Pública, con Orientación enIntervención en el Conurbano Bonaerense. Esto significa unas 20 horas decursada semanal, durante seis meses. Cabe recordar, que la formación de laPolicía Bonaerense oscilaba entre los 12 meses y los 24, según se tratara desuboficiales u oficiales. Actualmente, la Escuela Vucetich forma en 24 mesesa los efectivos de la las Policías de Distrito y Comunal, para lo cual se soli-citan idénticos antecedentes que para integrar la Policía Buenos Aires 2,aunque los planes de estudios difieren. La dimensión educativa de la refor-ma policial, por encima del contenido específico que se ofrezca, responde auna visión muy arraigada en el sentido común que, en términos generales,describe el nivel educativo de la Policía Bonaerense como extremadamentebajo en relación, por ejemplo, con la Policía Federal.

La currícula está organizada en dos niveles y parece complementar el ejecentral del desempeño policial con cursos que buscan infundir en losgraduados un fuerte sentido de los derechos que concede la ley y unaconcepción más amplia de la vida social, que consiga darle sentido a lagarantía de tales derechos. El Nivel I está comprendido por una espacio deformación básica con los siguientes cursos: Derecho Constitucional,Derecho Penal y Derecho Procesal Penal, Derechos Humanos y FunciónPolicial, Cultura y Sociedad, Régimen Legal de la Profesión Policial,Seguridad Pública I, Mediación y Negociación, y Educación Física para la

11 Ley 13.201 y Decreto 135/05. El programa de formación referido se denomina deTerminalidad de Estudios Secundarios.


función policial. El espacio de formación específica de este nivel comprendelos siguientes cursos: Tiro I, Defensa Policial I, Criminalística, Conoci-miento Territorial, Operaciones Policiales I. El de definición institucionalcomprende un curso de Desarrollo de Contenidos Vinculados con el encua-dre profesional; mientras el de articulación curricular transversal compren-de los cursos de Práctica Instrumental y Experiencia Laboral, y FormaciónEtica y Mundo Contemporáneo. En cuanto al Nivel II, fraccionado tambiénen espacios de formación básica, específica, definición institucional y articu-lación curricular transversal, recorre la siguiente currícula: Informática yTecnología Aplicada, Comunicación, Teoría Método y Práctica de laObservación, Seguridad Pública II, Educación Física para la Función PolicialII, Tiro II, Defensa Policial II, Operaciones Policiales II, Mantenimiento yManejo de Móviles Policiales; desarrollo de contenidos vinculados con elencuadre profesional, práctica instrumental y experiencia laboral, forma-ción ética y Mundo Contemporáneo. Esta currícula, como señalamos alcomienzo, pone el acento en la configuración de una profesión policial cuyasprácticas queden subsumidas por una estricta adhesión a la legalidad social-mente vigente.

La Policía Buenos Aires 2 comenzó a desarrollar sus funciones en enerode 2005 en dos distritos policiales del Gran Buenos Aires: Avellaneda y SanMartín. Sus efectivos poseen patrulleros con colores distintivos de la nuevaPolicía: verde y naranja, y revistan en las Estaciones de Policía especialmen-te destinadas a ellos. Si bien patrullan las calles de la ciudad, dependen delas comisarías cuando deben realizar algún operativo o incluso una deten-ción, pues la relación con la Justicia es patrimonio de la Policía Bonaerense.El estrecho margen de acción, el corto período de entrenamiento y altoingreso relativo que poseen frente al escalafón de los ex suboficiales, es unagran fuente de malestar entre los policías cuyas consecuencias sobre la“cultura policial” son aún un enigma.

La formación instrumentada por el Ministerio de Seguridad de laProvincia de Buenos Aires, imagina la necesidad de elevar el nivel de forma-ción de la Policía en cuestiones jurídicas amplias que infundan en los agen-tes un sentido de la legalidad socialmente legítima. Pero también sostiene lanecesidad de mantener separados a los nuevos policías de los “residuales”,pues el contacto con éstos puede acabar contaminando a los integrantes dela Policía Buenos Aires 2 con una cultura policial que reproduce prácticassostenidas en nociones de “lo correcto” y “lo bueno”, socialmente impug-nadas. Los fundamentos del Plan de Estudios de la Policía Buenos Aires 2expresan en la primera línea que “la formación del personal policial nopuede estar al margen de las transformaciones y emergente propios deldesarrollo de la sociedad”. Así, separación de la Bonaerense y su cultura, y



fusión con la sociedad dan forma a la profesión policial esperada por lasautoridades provinciales.

Para la Policía residual o Policía Bonaerense la reforma ofrece un endu-recimiento de las sanciones y una agudización de la burocratización de losprocedimientos y de su control. La Ley 13.188 es el instrumento principalde esta política sancionada en 2004. En la norma se declara “el estado deemergencia de las Policías de la Provincia de Buenos Aires” por el términode seis meses, autorizando al Poder Ejecutivo a extender su vigencia por seismeses más. A la fecha, la ley citada sigue vigente. Esta ley manifiesta laemergencia organizativa funcional, y laboral de las Policías de la Provinciade Buenos Aires, lo que instituye el estado crítico de la institución. Pero lomás importante, es que este estado de emergencia autoriza al PoderEjecutivo a “reasignar funciones y destinos a todo el personal de las Policíasde la Provincia, propendiendo al fortalecimiento de la seguridad pública y ala integración de su personal en un marco de servicio eficiente”, y estableceen sus artículos 4° y 5° que:

“La emergencia es causal suficiente para poner en disponibilidad simpleo preventiva al personal de las Policías…”, exceptuando “…al personal quese hallare en condiciones de acceder a retiro o jubilación”.

Esta ley permite a los funcionarios civiles declarar la prescindibilidad delpersonal policial sin necesidad de fundamento y justificación alguna, másque “la emergencia”. Así, incluso el personal policial no sumariado corre elriesgo de ser separado de la fuerza. Los medios de comunicación se encar-gan de presentar y difundir como “purga”, la decisión gubernamental depasar a disponibilidad a policías en forma habitual. En 2005, esta decisiónfue ejecutada media docena de veces. Pero este proceso de “depuración”, nosólo está dirigido hacia fuera de la institución, al público en general, sinofundamentalmente hacia adentro. Aquí opera tanto sobre quien es separadode la fuerza como sobre quien permanece en ella. En este caso, habría queexplorar cómo la eventual arbitrariedad de algunas sanciones, cuya razón yfundamento no quedan plenamente justificadas, incide sobre la prácticapolicial ordinaria. Es que, entre los efectos sociológicos, bien podría sucederque se instalara entre los policías en actividad una sospecha generalizadasobre ‘el otro’, convertido en eventual denunciante de una falta, reafirman-do una doble moral que distingue claramente la ética interna de la externa.Este fenómeno sin duda reproduciría el encapsulamiento cultural de laPolicía contra el que la reforma desea intervenir.

Es interesante ver como esta doble moral se desliza en los propios funda-mentos de la ley que instituye la actuación de la Auditoría General deAsuntos Internos. En la actualidad, el estado de emergencia actúa en sinto-nía con la oficina de Asuntos Internos, aunque ésta fue creada con anteriori-



dad a la Ley 13.188. En la Ley 12.155 las autoridades encuentran el modode darle una solución jurídica al problema de la corrupción, el abuso funcio-nal y las violaciones a los derechos humanos en el ejercicio de la función poli-cial. Crean así, la Auditoría General de Asuntos Internos cuya función es:

“planificar y conducir las acciones tendientes a prevenir, identificar,investigar y sancionar aquellas conductas vinculadas con la actuación delpersonal con estado policial perteneciente a las Policías de la Provincia deBuenos Aires, que puedan constituir faltas éticas y abusos funcionales gravesque por su magnitud y trascendencia afecten a la Institución y a sus inte-grantes” (Artículo 45°. Ley 12.155).

Casi diez artículos dan forma a esta dependencia cuya organizacióndebe depender, según la norma, principalmente de personal civil. Ahorabien, es claro que la Auditoría funciona con un repertorio de faltas y abusosy un protocolo de procedimientos asociadas a ellas, entre los cuales ladoctrina de los Derechos Humanos resulta sin duda de una validez univer-sal. Sin embargo, la Auditoría debe resguardar la reputación de laInstitución y de sus integrantes y, en este sentido, los hechos sólo son faltaso abusos cuando afecten a este colectivo. Esta concepción llevada suponeque la moral primordial es definida por la Policía, es decir, no pone a la insti-tución al servicio del juicio moral público. Si así fuera, el concepto sería quela sanción depende de la magnitud del daño que tales faltas y abusos depersonal policial, infrinjan a la sociedad. Es decir, que la falta y el abusotiene por unidad de medida la moral policial, tal como el artículo 45 procla-ma, y no una cierta moral pública, de la que la ética de los DD.HH. es sólouna parte. Esto le asigna a la Auditoría un propósito de defensa corporati-va que no aparece claro como se aplica en la práctica. La pregunta quedebiera responderse es que lógica siguen las purgas, pues los medios decomunicación suelen resaltar causas que no son luego reafirmadas por lasautoridades policiales y de seguridad, con la incertidumbre sobre la prácti-ca policial que esto pueda tener. La legislación producida para la reformapolicial pone en evidencia este problema, que como mostramos, se reiteratambién en otras normas.

La cuestión “ética” o moral está en el centro del problema, pues se tratade conseguir la adhesión de los policías a valores que infundan en ellos elrespeto por la ley y el objetivo profesional de conseguir su cumplimiento.Estas reformas, ya sea con educación e instrucción, o con mayor vigilancia,control y endurecimiento de las sanciones, son los canales elegidos por lasautoridades ministeriales para infundir esos valores y transformar la “cultu-ra policial”.

Sin embargo, la misma ley es ambigua. Mientras de un lado proclama lavigencia de los DD.HH. como ética dominante y establece el conjunto de



“principios a los cuales el personal deberá adecuar su conducta” en nueveincisos, refuerza el sentido corporativo de la institución policial, y los valo-res que presupone dan existencia a la institución. Veremos en la sección quesigue como la Policía Comunitaria, otro componente de la reforma en curso,va en un sentido diferente tratando de, una vez consagrada la corporaciónpolicial, ir en busca de valores sociales más amplios que la moldeen.

Policiamiento Comunitario

El Policiamiento Comunitario ingresa en la Argentina hacia 1998 y semantiene en la actualidad como uno de los puntales del desempeño policialy del sistema de refuerzo de la seguridad pública. La Ley 12.154 es la queintroduce esta figura en la Provincia de Buenos Aires al sancionar loscomponentes del Sistema de Seguridad Pública Provincial e integrar a la Po-licía en un “sistema” sancionado por el Estado y conformado por: a) Elgobernador de la Provincia; b) El Poder Legislativo de la Provincia; c) El Po-der Judicial de la Provincia; d) El Servicio Penitenciario Bonaerense; e) ElSistema de Instituciones de Menores; f) El Patronato de Liberados; g) El Sis-tema de Defensa Civil; h) Las Policías Departamentales de Seguridad; i) LaPolicía de Investigaciones Judiciales; j) La Policía de Seguridad Vial; k) LosForos Departamentales de Seguridad; l) Los Foros Municipales deSeguridad; m) Los Foros Vecinales de Seguridad; n) Los Defensores Muni-cipales de la Seguridad. Entre las partes de este sistema, encontramos a losdenominados Foros Vecinales, Departamentales y Municipales de Seguri-dad. Estas tres entidades conformadas por organizaciones sociales, repre-sentantes del Poder Ejecutivo y Legislativo local, y los comisarios, establecela integración territorial de la Policía a la vida asociativa y política local. LosForos Vecinales de Seguridad exigen, desde entonces, la puesta en funciona-miento de un mecanismo de elección de autoridades salidas de las organiza-ciones vecinales para que participen y presidan el Foro adscripto a cada unade las comisarías. Los vecinos, miembros de esas organizaciones, son el suje-to fundamental de las políticas de seguridad. La Policía debe velar por suseguridad, para lo cual éstos deben contribuir a la elaboración, implemen-tación y control de las políticas de seguridad pública.

Desde entonces, los Foros Vecinales de Seguridad son una de las patas dela política de reforma de la seguridad, en el sentido de que la relación que loscomisarios establecen con el Foro que les corresponde constituye un elemen-to de peso para la Policía. Sin embargo, este no es el único de los lazos queel comisario establece con el mundo no policial. Las relaciones del comisariolocal con las denominadas fuerzas vivas de cada ciudad tienen, como es sabi-



do, larga data. La diferencia que introdujeron los Foros Vecinales es la obli-gación jurídica de atender, escuchar y resolver las cuestiones que plantea el“vecino común”, y no sólo, como se acostumbraba, las de los representantesde las asociaciones de comerciantes y empresarios locales.

Esta versión vernácula del Policiamiento Comunitario es una aplicaciónlocal de una perspectiva sobre el cambio policial de origen norteamericanoque data de los años ’80 (Tilley, 2003; Pérez, Berg & Myers, 2003). Siexaminamos los fundamentos y el escenario que motivaron su aplicación,podremos establecer más claramente el carácter asumido en la Provincia deBuenos Aires. El argumento de los expertos que defienden la iniciativa delPoliciamiento Comunitario indica que, la creciente brecha entre la éticaprofesional y burocrática, de un lado, y la moralidad comunitaria del otro,infunde en la Policía un sentido práctico de lo que es lícito, y de quienesdeben ser considerados criminales y quienes no, ajeno a la sociedad de lacual forma parte (Sherman, 1986; MacDonald, 2002). De ese modo, elPoliciamiento Comunitario alienta a los policías a mejorar sus relacionescon la comunidad local a través de la implementación de un proceso deciso-rio de tipo participativo. Los mecanismos de aproximación social y de diálo-go entre policías y ciudadanos podría cambiar el sistema de cumplimientode la ley. El “cuerpo policial” que se supone altamente militarista, reactivoy represivo se vería forzado a convertirse en uno responsable, orientado alservicio y comprometido con los derechos humanos (Marks & Fleming,2004). La Policía, vista como una institución corporativa y cerrada, podríaabrirse al contacto con la comunidad, poniéndose así a su servicio. En elmismo sentido, algunos expertos en la Argentina, sostienen este argumentoapelando al concepto de “accountability”; donde es la sociedad —no poli-cial— la que establece la moralidad policial a partir de fijar con sus deman-das la responsabilidad de esta profesión pública (Smulovitz, 2003). Así, losForos Vecinales creados a instancias de la Provincia se suman a iniciativasno gubernamentales tales como Familiares de Víctimas de la RepresiónPolicial, las Organizaciones de DD.HH., las coordinadoras antirepresivascomo la Correpi, o incluso el propio Centro de Estudios Legales y Sociales(CELS). Las grandes diferencias, status y competencias de estas organizacio-nes no debe opacar el hecho de que se dirigen a conferirle responsabilidadesa la Policía y a controlar su comportamiento.

Sin embargo, un interesante estudio realizado en los Estados Unidossobre las consecuencias de la política del Policiamiento Comunitario aplica-da allí a lo largo de la década del ’90, llegó a la conclusión de que no sepuede demostrar la relación entre descenso del crimen y esta iniciativa(MacDonald, 2002). En el estudio, MacDonald describe el proceso que llevaa la decisión de aplicar dicha política como una respuesta del gobierno fede-



ral a los altos índices criminales y como reacción al régimen de “toleranciacero”. Recostada en el modelo profesional de la Policía desarrollado en losaños ’60 por Wilson (1968) la política de “tolerancia cero” excluía la coope-ración directa con la comunidad. El resultado, señalan sus críticos, fue elabuso, la discriminación y la violación de las libertades civiles (Klockars,1985, 1986; Walter, 1984) Más aún, algunos autores han destacado que lasestrategias agresivas de cumplimiento de la ley pueden hasta causar incre-mentos en la ocurrencia de delitos en el largo plazo, debido a la relaciónnegativa que se desarrolla entre la Policía y la comunidad (Sherman, 1997).El Policiamiento Comunitario entonces ha resultado de la tajante separaciónentre Policía y comunidad, producida por una racionalidad profesional-burocrática que derivó en una Policía más abusiva y violenta.

Sin embargo, difícilmente podamos sostener que la Policía Bonaerensese ha separado de la comunidad por una racionalidad de ese tipo, cuando laburocratización de sus procedimientos es parte de la reforma en curso. Si,ha sido cuantificado por los estudios sobre victimización y, en cierto senti-do, demostrado que existe una profunda desconfianza en la Policía y pesasobre ella un hondo desprestigio y estigmatización (Dammert y Malone2002) ¿Pero acaso esta desconfianza, desprestigio y estigmatización noshabilita a sostener que los policías están aislados, que constituyen un camposeparado de la sociedad y que, por lo tanto, adolecen de una moral y unsentido de la legalidad capturado por valores desconocidos para la sociedaden la que actúan? Claramente, no hay una relación lógica entre estos dosfenómenos, y las investigaciones en ciencias sociales más bien han demos-trado que la estigmatización y la desconfianza pueden manifestarse, pese alo que los propios actores suponen, en configuraciones sociales en las que lamoralidad de ambos grupos —establecidos y desplazados— es convergente(Elías, 1998).

Llegados a este punto, y sin tener elementos suficientes para afirmar laseparación o la unidad de la Policía respecto de la sociedad, los que deberánser buscados en investigaciones empíricas sobre el mundo de vida de lospolicías, estamos en condiciones de afirmar: primero, que las reformas danpor supuesta y, hasta reafirman, la separación fundamentalmente moral delos integrantes de la Policía; segundo que la orientación de la profesionali-zación policial no puede definirse en sí misma sino en relación con algunacomunidad, o incluso con su negación; tercero, que la reforma policial bajolas modalidades analizadas: capacitación, control de asuntos internos,purgas y Policía Comunitaria, está animada por una cruzada moralizadora;y cuarto, que la moralidad es apreciada como el dominio que puede volvera la Policía más o menos sensible al cumplimiento de la Ley de tal modo quesu “cultura” no entre en colisión con la legalidad vigente.



Veamos como han considerado los expertos internacionales esta cues-tión de cómo propender hacia una profesionalización anclada en la legali-dad, constituida, como mostramos, en el eje de la reforma policial actual enla Provincia de Buenos Aires. Los estudios sobre abuso de la fuerza o labrutalidad policial llevados a cabo en otros países, son, tal vez, los quemejor nos aproximen a los argumentos acerca de qué factores empujan a lospolicías a comportarse al margen de la ley, la moralidad pública y la cultu-ra de la sociedad mayor. Un repaso de la investigación empírica internacio-nal sobre el fenómeno permitirá comparar sus argumentos con los presu-puestos que orientan la reforma y abrir la reflexión sobre las condicionesque imponen ciertos procesos históricamente situados sobre una instituciónque como la Policía, es parte misma de la existencia de los Estados naciona-les contemporáneos.

Perspectivas sobre el abuso de la fuerza

La existencia a escala mundial del fenómeno de la brutalidad policial hallevado a los investigadores a buscar las condiciones histórico-sociales quecontribuyen a su presencia y reproducción. En estos estudios, la forma degobierno bajo la cual aumenta la probabilidad de los abusos o excesos en eluso de la fuerza no alcanza ningún valor explicativo (Scolnick y Fyfe, 1993).Si bien es cierto que los gobiernos dictatoriales propician e incluso legalizan,en muchos casos, la aplicación excesiva de la fuerza de policías y demásgrupos armados sobre la ciudadanía, los abusos también ocurren en regíme-nes democráticos. El famoso caso de apaleamiento de Rodney King por efec-tivos de la Policía de Los Angeles a comienzos de la década del ’90 consti-tuyó, sin lugar a dudas, un caso emblemático. Demostró que en la sociedaddemocrática el abuso policial de la fuerza no es un acontecimiento excepcio-nal, sino la forma habitual en como son tratados los sectores sociales estig-matizados, la población negra en el caso de esa ciudad norteamericana.

Al revisar los estudios a partir de los cuales se intenta explicar las prác-ticas abusivas de la fuerza en las policías del mundo, encontramos que enaquellos habitan versiones de un argumento común. Este recoge y concen-tra lo que se consideran rasgos singulares de la profesión policial nocompartidos por la sociedad y que, por ello, producen la insularidad moralde los integrantes de la fuerza. Así quien más tempranamente estableció lasfuentes de esta insularidad fue Jerome Skolnick (1966). Al examinar lasraíces de la desafectación policial a la ley, el autor encuentra en su investi-gación sobre desenvolvimiento de la Policía en Europa y Estados Unidos loque denomina la “personalidad laboral” del policía. Un conjunto de “ten-



dencias cognitivas únicas al policía” dibujan una visión del mundo que deri-van de tres elementos del ambiente laboral policial: el peligro, la autoridady la eficiencia (Scolnick, 1966:42). El constante riesgo, amenaza y peligro enel que está inmerso el policía por su entrenamiento y el propio ambiente detrabajo lo lleva a la permanente sospecha. Esto propicia la desconfianza dela Policía hacia los civiles, lo cual, dice Scolnik, puede aislarlo de su familiay de amigos fuera del ambiente policial. La autonomía policial crecería asícontra una comunidad que regularmente se involucra en diversos compor-tamientos catalogados como ilegales.

Más recientemente, Huggins, Haritos-Fatouros y Zimbardo (2002) apropósito de una profunda investigación sobre policías torturadores y homi-cidas en Brasil retoman el argumento de Scolnick para explicar las prácticasviolentas y atroces de los escuadrones de la muerte. Especialmente, conside-ran el rol de la combinación explosiva de la demanda de “eficiencia” y ladivisión de los departamentos policiales en pequeñas unidades. La presiónejercida sobre cada una para capturar criminales lo más rápidamente posi-ble, esclarecer crímenes y que las calles sean seguras, crea un tipo de prácti-ca profesional en la que la consideración de la legalidad es mínima, y lacompetencia entre unidades insulares aumenta la probabilidad del abuso.

De ese modo, es el propio campo profesional de la Policía el que, paraestos investigadores, crea un mundo secreto y aislado que reconfigura losvalores sociales, los escinde de sus raíces sociales para hacerlos funcionales alas necesidades profesionales. Las prácticas policiales se tornan así refractariasa la legalidad, pues la moral que las alimenta depende de un mundo cerradoajeno a la sociedad. La ley se desdibuja, frente a la realidad de una moralidadprofesional particular de las prácticas policiales. Incluso, el ambiente ocupa-cional de la Policía hace suyos y refuerza ciertos valores de género por el hechode ser una ocupación predominantemente masculina asentada en el peligroque demanda la lealtad y mutua protección. Este fenómeno torna la reafirma-ción de la fuerza y la autoridad no sólo una cuestión de deber inevitable sinoque lo convierte en uno esperable (Heidenshon, 2003; Huggins, et al., 2002;Waddington, 1999). Estos autores asumen que la moral resulta de la recon-versión de valores asociados al género que transformados de obligación endeseo, se encarnan y corporizan en ciertos desempeños. El punto clave al querefieren es cómo ese deseo se rige más por exigencias internas del mundoprofesional masculino que externas de la vida social.

En las policías de los países centrales, el principio de la racionalizaciónprofesional se introdujo a fines de los años ’60. El propósito era anclarreformas que permitieran desafiar la solidaridad policial o “código del siste-ma” (Wilson, 1963). Se esperaba que el profesionalismo como un conjuntode principios de división del trabajo, jerarquización, y asignación de funcio-




nes racional y científicamente fundadas, operara como un sistema de controlexterno que limitara la impronta del código interno e introdujera otra visiónsobre el comportamiento apropiado (White, 1972). Susan White, variasdécadas atrás (1972) criticó los vacíos conceptuales que el modelo de refor-ma fundado en la profesionalización dejó abiertos en los Estados Unidos yEuropa12.

El modelo mencionado fue trasplantado a América Latina y traducidoal idioma vernáculo luego que, el de la Doctrina de la Seguridad Nacional,propio de las dictaduras militares justificara, la represión estatal y legitima-ra la violencia policial. Allí donde las sociedades habían quedado divididasa los ojos de las Fuerzas Armadas y también de parte de la población en“subversivos” y “buenos ciudadanos”, la idea de una guerra por una causajusta, justificaba las atrocidades. Con la democratización, esta justificaciónse convirtió en ilegítima, habilitando el espacio para la introducción de otroscampos de legitimidad de la profesión policial. Huggins et al., (2002)encuentra en Brasil un cambio cultural entre la ideología actual del profe-sionalismo asentada en la racionalidad, el instrumentalismo y la ciencia, yaquella en la que la emoción y la pasión orientaban la defensa de una causanacional contra el enemigo interno. La cuestión fundamental es que auncuando el profesionalismo podría reducir la violencia policial incrementan-do la acción racional, la realidad brasilera indica que su ethos puede avalar-la (Huggins et al., 2002:208). El ethos profesionalista avala la autonomíapolicial para decidir la aceptabilidad o no de un determinado comporta-miento:

“Si, es llevado a cabo por un profesional de la Policía actuando profe-sionalmente, la violencia es aceptable. O como Armando, el jefe de la PolicíaMunicipal de Río, explicaba, ‘Yo no uso …la violencia fuera del estándar demi consciencia como ser humano. Soy un profesional consciente. Se quehacer y cuándo’”(Huggins et al., 2002:209).

A decir verdad, el argumento recoge la conclusión de la ComisiónChristopher que se constituyó en 1991 para investigar al Departamento dePolicía de Los Angeles (LAPD) a raíz de la golpiza propinada a Rodney King.Como señalan Scolnick y Fyfe (1993) aquella le atribuyó la violencia policiala la cultura organizacional basada en la noción de profesionalismo que enfa-

12 Tres son las cuestiones que para Susan White el modelo de reforma fundado en la profesio-nalización policial deja sin respuesta: primero que el criterio mediante el cual el comporta-miento es aceptable, no es auto evidente; segundo que no es claro cómo la adhesión a uncódigo externo limitaría la ventaja que el policía podría sacar de la discrecionalidad propiade su trabajo; tercero, la necesaria identificación del profesionalismo con un conjunto parti-cular de percepciones de rol (1972:63-65).


tiza el control del crimen más que la prevención, aislando a la Policía de lascomunidades y las personas que sirven (1993:106). Esta cultura organizacio-nal insistía tanto en la detección agresiva de esos crímenes mayores y unarespuesta rápida a los llamados a servicio que los policías eran recompensa-dos por el número de llamadas procesadas y de arrestos realizados al costode instalar una “mentalidad de cerco” que los alienaba de la comunidad.

Las diferencias entre los argumentos, no dejan de subrayar los efectos deun ambiente profesional particular sobre el recurso del abuso de la fuerza.Dicho ambiente levanta un cerco construido por valores diferenciales quelegitiman prácticas, ilegítimas e incluso ilegales para la sociedad. Incluso,algunos han llegado a sostener que ese ambiente —también denominadocorporativo— es tan importante para los policías que su sola amenaza odesafío provoca la reacción violenta de éstos (Chevigny, 1995).

De modo que existe una curiosa coincidencia entre las perspectivas deestos expertos y la visión que las reformas actuales sostienen. El problemade la conducta ilegal del policía es su aislamiento social producido por lapropia lógica profesional racionalista y modernizadora, que provoca unencapsulamiento moral. Pero cabe destacar que si bien el diagnóstico es elmismo no es posible sostener, para el caso argentino al menos, la existenciade una eximia profesionalización policial. Al contrario, los expertos localesencuentran indicios de que lo que sucede es más bien todo lo contrario. Serápor ello que los especialistas argentinos no retoman tales explicaciones yteorías sobre la fuente de la brutalidad policial y la corrupción.

Al contrario, el comportamiento violento, la ilegalidad e ineficienciapolicial es explicada por ellos como el resultado de la turbulenta historiapolítica y la debilidad democrática. Uno de los argumentos más fuertes,convertido ya en parte del sentido común, es que el legado de los tiemposautoritarios especialmente del último gobierno militar militarizó las prácti-cas destinadas a hacer efectivo el cumplimiento de la ley (CELS y HRW1998). Un segundo argumento, le atribuye las causas del desgobierno polí-tico de la Policía, a la política de laissez-faire propia del neoliberalismo delgobierno argentino durante los años ’90 (Isla y Míguez, 2003). Un tercerargumento, considera particularmente en el Gran Buenos Aires, que esedesgobierno resultó de arreglos o pactos personales entre cúpulas policialesy políticas, produciendo una suerte de autonomía política policial durantebuena parte de los ’90 (Saín, 2002).

Al margen de sus diferencias, comparten la idea de que la de policía esuna profesión altamente sensible a las orientaciones políticas y, por lo tanto,depende poderosamente de la impronta de las políticas de Estado, ya seanacional o provincial. La política de Estado es la variable que básicamenteexplica la orientación profesional de la Policía y los usos o abusos que de su




fuerza haga. Más o menos explícitamente, la política define las prácticaspoliciales y sus profesionalización. Probablemente, esta idea común sea elefecto del hecho de que la profesión policial en la Argentina se fue confor-mando como una práctica “al servicio de los gobiernos estatales de turno”y que, por lo tanto, la concepción predominante define, como señalaMarcelo Saín (2004) la seguridad como el deber policial de protección delEstado y no de protección de los derechos y libertades ciudadanas. En estesentido, el Estado, lejos de comprender a la sociedad en su conjunto, inclu-ye a aquellos sectores sociales que quedan del lado de la línea de exclusiónque define históricamente a quienes pertenecen, y los separa y distingue delos que están en los márgenes y deben, por ello, ser vigilados.13

En suma, el “caso argentino” escapa al modo como la comunidadacadémica internacional explica los abusos de la fuerza y la corrupción poli-cial. Si se quiere, la explicación vernácula enfatiza más la desprofesionaliza-ción policial por efecto de la apropiación de lógicas militares o políticas delmundo policial que una profesionalización racional, tendiente a la especia-lización orgánica y funcional de la fuerza. Esas lógicas son parte misma delEstado y rechazan la idea de la protección de todos los ciudadanos.

Siguiendo la hipótesis local, la dirección tomada por el estudio histó-rico de Lila Caimari (2004) constituye una singular ilustración de cómoconcretamente actúa la definición pública y estatal del transgresor en laactuación policial. En “Apenas un Delincuente” Caimari (2004) retoma laimportancia de considerar la definición estatal del “otro”, y de cómodeterminados grupos intelectuales se disputan la construcción de esa defi-nición. Su estudio muestra que la línea de exclusión social que identificaal transgresor no es estable y que depende de las concepciones que losexpertos consiguen imponer, en cada momento, sobre: el límite que definea un otro y el modo en que el Estado, y la Policía particularmente, debentratarlo. Como muestra la autora, es importante identificar las condicio-nes sociales que en cada momento histórico hacen plausible la configura-ción e identificación del transgresor, de su sanción y de las institucionesencargadas de ejecutarla. Se ve cómo las representaciones inciden en ladefinición del transgresor, del otro, filtrándose en la actuación policial. Elmodo en que esto encarna en la actuación policial permanece como unterreno que deberá ser estudiado. Por lo pronto, podemos aventurar algu-nas hipótesis sobre ciertas condiciones que podrían mediar en la actualesdefiniciones del transgresor y en la actuación policial y que, en cualquier

13 Lila Caimari (2004) explora justamente el modo en que diferentes sectores intelectualesdisputaron la definición estatal del transgresor entre 1880 y 1955.


caso, podrían mostrar la tendencia de la profesión policial a la permeabi-lidad de las definiciones morales de la sociedad mayor, más que a suencapsulamiento.

La permeabilidad policial: desigualdad social y transformación del mundocriminal

Llama la atención que aun cuando la desigualdad social ha sido identi-ficada como un factor crucial en la expansión del fenómeno delictivo enAmérica Latina (Briceño-León, 2002; Adorno, 2002; Wacquant, 2000,2003; Kessler, 2004), su influencia en el comportamiento policial permanez-ca desatendida. No nos referimos sólo a la exigencia que esto pueda tenersobre su actividad al incrementar los sectores sociales desplazados y el even-tual recurso al delito, sino al hecho de que por ingresos, residencia y/orasgos fenotípicos el policía suele integrar el mundo social que combate; unmundo estigmatizado y criminalizado. Si a nadie escapa que el crecimientosin precedentes de la desigualdad en América Latina corre paralelo a laprivación de los derechos de los pobres, su estigmatización y penalización(Wacquant, 2000; Kessler, 2004), nada se dice sobre el hecho de que laspersonas que integran la fuerza policial enfrentan la paradoja de formarparte de la población que deben vigilar y reprimir (Puex, 2005).

Como hemos señalado, la acelerada polarización social producida endeterminados ámbitos urbanos como el Gran Buenos Aires, donde históri-camente existía una alta integración social de sus estratos bajos y medios,ha contribuido a crear y reproducir relaciones signadas por la violenciainterpersonal, ya sea en el ámbito familiar como en el espacio barrial (Saín,2004). Ahora bien, ¿por qué serían ajenos los policías a esta violencia inter-personal producida por la remoción de una porción muy significativa de lapoblación al desempleo formal e informal sostenido? ¿Por qué si compartenlazos residenciales, familiares o de amistad con esta población y percibeningresos que los aproximan y confunden con la población segregada nopueden ser atravesados también por este fenómeno? La experiencia derozar, bordear, caer o aproximarse a las márgenes estatales objetivadas enlas líneas de indigencia y pobreza, subsume a cualquiera en la indignación,la impotencia y hasta la violencia. Pero la participación de los policías eneste fenómeno se suma al hecho de que deben combatir el crimen que estosepisodios involucren, lo que introduce una paradoja en la profesión poli-cial que no puede menos que explorarse. La paradoja consiste en que setrata de una de las profesiones públicas —destinadas a vigilar y detectar aquienes están fuera de los límites del Estado o de la ley—, que al mismo




tiempo está socialmente próxima a quienes hoy en día el Estado mantieneen una suerte de destierro público.14

Respecto de las transformaciones del mundo criminal durante la últimadécada y media, cabe destacar, además del consabido aumento de los actosdelictivos, el incremento de la violencia criminal y de los emprendimientosdel crimen organizado tales como el narcotráfico, el abigeato, o el robo deautos y camiones por los denominados “piratas del asfalto” (Saín, 2004). Laexpansión de este tipo de delitos estuvo asociada a policías habituados alidiar con el delito común, el juego y la prostitución. En un doble sentido,porque la Policía Bonaerense no era inicialmente apta para combatir lasredes de comercialización y porque las disposición de sus prácticas empuja-ba a muchos de sus integrantes a participar directa o indirectamente delnegocio. Como hasta entonces lo hacían con el juego y la prostitución,“dejar hacer” y recibir compensación por ello, fue el mismo esquema quebuena parte de la conducción policial utilizó con los otros delitos, sólo queesta vez la rentabilidad era sustancialmente superior. Pero lo que nos intere-sa destacar de un fenómeno que hoy circula de boca en boca y que, juntocon otros hechos ocurridos durante los años ’90, contribuye a la desconfian-za plena de la población en la Policía (Dammert y Malone, 2002), es quetrasluce la permeabilidad de la institución policial al mundo extrapolicial.

Reflexiones finales

A lo largo de este artículo hemos tratado de objetivar las representacio-nes sobre la Policía tomando como ejemplo la reforma policial instrumen-tada en la Provincia de Buenos Aires y llevada adelante por el ministroArslanian, y las investigaciones académicas sobre las policías del mundo.En el primer caso, el análisis permite apreciar la visión del problema poli-cial a partir del conjunto de medidas o instrumentos de política pública quecontiene la reforma en la Provincia de Buenos Aires. Los términos de estavisión señalan la necesidad de profesionalizar la policía introduciendo enella valores sociales ausentes de una institución supuestamente cerrada,corporativa y custodia de principios de corte militar. La renovación propi-

14 Los planes jefes y jefas de hogar pueden pensarse como un modo de incorporación por partedel Estado de quienes cayeron en la pobreza. Es un gesto mediante el cual se los reconoce sinque ello implique plena incorporación. La suma asignada es lo suficientemente pequeñacomo para colocar a los beneficiarios por encima de la línea de pobreza. De ahí que el movi-miento piquetero más radicalizado demande la suba del monto de estos subsidios hastaalcanzar el límite de ingresos mínimo necesario para no “caer en la pobreza”.


ciada por esta concepción tiene en la formación educativa, el control inter-no y la relación fluida con la comunidad, los pilares de la denominadamodernización policial.

Pero como señalamos, existen dos problemas asociados a esta concep-ción, que derivan en parte de la ausencia de estudios empíricos sobre elmundo policial ordinario y práctico. El primero es que la reforma se susten-ta en una representación normativa general sobre lo que debe ser la Policíaque procura imponer sobre el mundo práctico la lógica de esa representa-ción. Las declaraciones del ministro son evidencia de la refracción que laPolicía parece tener a dichas reformas, cuyas causas son atribuidas por elfuncionario a la existencia de una suerte de “cultura policial” atestada devalores particulares ajenos a la sociedad mayor; un discurso que no hacesino instituir la imagen de la separación entre sociedad y mundo policial.Contrariamente, entendemos que deberían analizarse cuidadosamente lasdiferencias entre la lógica representacional normativa y la lógica prácticapolicial, y sobre todo el modo en que opera esta última. Siguiendo este argu-mento, el segundo problema es cuánto se puede trasladar la idea del aisla-miento y encapsulamiento moral de la Policía, detectado en las policíasdonde se ha aplicado el modelo profesional racionalista, a una policíaaparentemente desprofesionalizada.

Como señalamos, apoyados en el estudio histórico de Caimari (2004) laconexión social de la Policía con el Estado y con el modo en que se disputana través de él definiciones del transgresor elaboradas, nada más y nada menosque por los intelectuales, es evidencia de la existencia de ciertos dispositivosque introducen representaciones en el mundo práctico. La pregunta que seplantea entonces es cuales son las condiciones actuales de la profesionaliza-ción policial, cómo, por ejemplo, la desigualdad social y la transformacióndel mundo criminal encarnan en la práctica policial cotidiana.

Finalmente, consideramos que este replanteamiento de las cuestionesasociadas al tema policial podría, a partir de un conocimiento más profun-do sobre los dispositivos que condicionan la actuación policial, facilitar laarticulación entre el mundo práctico y el mundo de los instrumentos de polí-tica pública.




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HACER SABER: LA ENTRADA DE LA SEGURIDAD CIUDADANAEN LA FORMACIÓN UNIVERSITARIA ARGENTINA

Gregorio KaminskyDiego Galeano

En este capítulo presentamos una introducción general a la problemáti-ca de la formación académica en seguridad ciudadana en la Argentina. Paraello, realizaremos un breve recorrido a través de los cambios producidos enlos últimos años en materia de producción del denominado “conocimientoexperto” en seguridad, y de los nuevos circuitos de circulación de saberesacadémicos. Problematizar el lugar de la universidad pública dentro de estasrecientes transformaciones en la vida política argentina resulta una tareaineludible.

Vivimos en tiempos en que el discurso de la “seguridad ciudadana” hasufrido una inflación considerable, tanto en la Argentina como en buenaparte del mundo occidental. La universidad ha sido históricamente refracta-ria al tratamiento de estos temas y, en particular, la Policía fue denegadacomo objeto de investigación dentro de la agenda de las ciencias sociales ypolíticas.

El inmenso descrédito social de las instituciones policiales argentinaspuso en cuestión la legitimidad de sus dispositivos de formación y capacita-ción, es decir, sus redes de producción, acumulación y transmisión de cono-cimientos sobre la seguridad. Las universidades públicas, sin embargo, nocontaron con una trayectoria que les permitiera ocupar el lugar vacantedejado por la corrosión de la educación policial tradicional. A pesar de eseproceso de deslegitimación de la formación en las academias policiales, lafalta de debate sobre la seguridad ciudadana en sedes académicas (universi-dades públicas, centros de investigación, etc.) impidió ocupar ese espaciodejado por las propias corporaciones.

La formación de los policías siempre estuvo encargada a las agenciaspoliciales, y la universidad no tenía casi ninguna injerencia en sus proce-sos pedagógicos; es así que el cuerpo docente de esas instituciones noestuvo casi nunca académicamente calificado al modo universitario. Porcaso, una ostensible comparación es la correspondiente a la formación de


profesionales médicos y abogados. Estos profesionales debieron formar-se en sede universitaria y no en ámbitos corporativos, tales como los cole-gios de abogados o asociaciones médicas. Mientras que fueron histórica-mente las propias corporaciones policiales las encargadas de la formacióndel personal de fuerzas de seguridad, constituyendo verdaderos circuitosendogámicos sin intervención alguna de otras instituciones de educaciónsuperior.

En la Argentina, esos circuitos “endopoliciales” de formación y capaci-tación comenzaron a desarticularse durante los procesos reformistas inicia-dos en la década de 1990. En particular, fue la Reforma de la Policía de laProvincia de Buenos Aires el hecho que constituyó una suerte de bisagra enla trama del gobierno de la seguridad. Se trató de una reforma política yjurídica en la cual un grupo de expertos con cierta trayectoria universitariase aproximaron a la arena de la política pública. Eso motorizó un cuestio-namiento de las herramientas conceptuales que circulaban en el campo de lagestión de seguridad, incluso hubo un llamado a la participación de lasuniversidades públicas en la transformación del núcleo epistémico de estaspolíticas. No obstante, esa demanda de nuevos saberes interpeló un espacioprácticamente desierto.

La lenta y reciente incorporación de la universidad en el dispositivo deformación policial insume movimientos que deberían ser analizados conmayor detenimiento. Resulta de ello una interrogación acerca de la“misión” social y política de la universidad pública como tal, que ha sido engeneral más retórica que efectiva. La miopía de la universidad en materia deseguridad ciudadana constituye una herencia grave que se arrastra, salvoalgunas pocas excepciones, hasta la actualidad.

La cuestión policial entre nuevos saberes sociales

En la Argentina, a partir del advenimiento de los tiempos post-dictato-riales, los estudios de ciencia política y sociología se dedicaron en granmedida a pensar las condiciones de transición hacia un régimen democráti-co. El proceso de democratización debería alcanzar desde los diferentesdominios de la política pública hasta los resquicios institucionales y subjeti-vos de la sociabilidad.

Las concepciones teóricas que primaron coincidieron en ubicar a la“cuestión militar” en el centro del análisis de los procesos de transición.Esos estudios conservaron una noción de Estado de sesgo hobbesiano, comoárbitro final de los conflictos sociales, y revalorizaron la definición weberia-na de monopolio del uso legítimo de la coacción física sobre un territorio.



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Los actores que detentaban los medios para garantizar la efectividad delmonopolio de la violencia (los militares de modo proverbial) debían encon-trar un lugar apropiado en el nuevo entramado político.

Es tiempo de evaluar que en esas circunstancias se produjo cierta sacra-lización de una modalidad de democracia con predominio de fuertes conte-nidos formales, lo que hizo postergar las reflexiones acerca de las condicio-nes de posibilidad y los modos efectivos de promover ciudadanía. Así, elproblema del uso de la violencia estatal fue pensado en términos de controly reubicación de las instituciones militares, descuidando otros actores quequedaron muy relegados en el análisis, como la institución policial.

Si la relación entre el poder policial y el sistema político fue históricamen-te muy compleja, entonces en tiempos de transición es una grave omisiónencuadrarla en términos de subordinación, especialmente cuando se trata dereflexionar acerca de los momentos de represión política. Mientras la cues-tión militar condensó los temores del proceso de transición democrática, lasinstituciones policiales fueron ignoradas, o admitidas como agencias subor-dinadas a los gobiernos de turno, fueran civiles o militares. En consecuencia,se presuponía, con ingenuidad o ceguera, que domesticando al actor militarlas fuerzas de seguridad quedarían automáticamente controladas.

No es un dato menor, pues, hacer alusión a que se careció de una refle-xión acerca de la “cuestión policial” y de las agencias encargadas de gestio-nar la seguridad pública, asuntos que forman parte integral de los proble-mas de construcción y normatividad del sistema político. En la gran mayoríade las experiencias comparadas, la institución policial es una referenciaineludible a la hora de pensar los mecanismos legales de coacción y uso dela fuerza pública, mientras que, en nuestro caso, la Policía tardó muchotiempo en adquirir cierta autonomía analítica.

Más aún, ¿por qué la Policía siempre constituyó un tema marginaldentro de la investigación en las ciencias sociales y políticas?

En la mayor parte de los debates académicos, la institución policial fueinterpretada como un poder estatal encargado del combate de los delitosmediante el cumplimiento mecánico de la ley. Esta visión cercaba la cuestiónpolicial en torno al problema jurídico de la formulación del marco legal, dejan-do absolutamente de lado el estudio de las prácticas efectivas de la Policía.

Cuando nos referimos al poder policial, no se trata solamente de preven-ción o combate de delitos, sino de la producción de un orden y del ejerciciode una autoridad territorial. Son los reglamentos contravencionales y lossistemas de edictos los que constituyen ejemplos contundentes de las tecno-logías policiales de control político de la sociedad civil.1 La Policía es bási-

1 Tiscornia, 2004.



2 Foucault, 1990 y 1991.3 Agamben, 1996: 83-84. Traducción propia.

camente un poder administrativo ubicado en el núcleo duro de gobierno delEstado, una técnica de poder puesta en la gestión del orden público, a la cualle incumbe la vida y la muerte, el bienestar y la riqueza de los hombres. LaPolicía, tal como lo ha afirmado Michel Foucault, lo abarca todo.2

El poder de policía se erige como una técnica administrativa de gobier-no que gestiona el orden público, aunque no concierne tan sólo a las cues-tiones de seguridad pública. La Policía forma parte de las artes de gobiernoque no distinguen los ámbitos públicos de los privados. Su fuerza se institu-ye sobre la ausencia de fundamento a escala de la autoridad política.Giorgio Agamben señalaba, en este sentido, que:

“la Policía, contrariamente a la opinión común que ve en ella unafunción meramente administrativa de ejecución del derecho, es tal vez ellugar en el que se manifiesta al desnudo con mayor claridad la proximidad,casi el intercambio constitutivo, entre violencia y derecho que caracteriza ala figura del soberano. (...) Si en verdad el soberano es quien, proclamandoel estado de excepción y suspendiendo la validez de la ley, señala el puntode indistinción entre violencia y derecho, la Policía se mueve siempre, pordecir así, en un “estado de excepción” similar. Las razones de “orden públi-co” y de “seguridad”, sobre las cuales debe decidir en cada caso particular,configuran una zona de indistinción entre violencia y derecho exactamentesimétrica a la de la soberanía”.3

El cuerpo (y el alma) policial configura una máquina burocrática deadministración de prácticas sociales en apariencia insignificantes, pero queconforman el cemento del poder estatal sobre la vida y la muerte. En unafrontera entre la hostilidad originaria y el derecho instituido, sus prácticas ydiscursos habitan una zona opaca entre los límites del derecho, los actos dela sociedad civil, los dispositivos institucionales y la constitución subjetiva.

El objeto al que conducen los actos de la institución policial es la vidamisma del hombre. No obstante, a pesar de la centralidad política de lacuestión policial, pocas veces se le ha prestado suficiente atención dentro delas teorías del Estado moderno. En el campo académico argentino directa-mente fue un objeto denegado, o al menos opacado por el acento puesto enla problemática del rol del poder militar en la política interna. Problemática,es preciso decirlo, de una dramática perennidad a la luz de las doctrinas dela seguridad nacional.



La investigación universitaria comenzó a transitar por el territorio de laseguridad ciudadana, en la Argentina, desde hace unos pocos años. La Policíacomo objeto de estudio convoca actualmente a un puñado de investigadoresen distintas disciplinas académicas. Incluso, algo inesperado hace no tantotiempo, existe un pequeño e incipiente campo problemático constituido porequipos de investigación, revistas especializadas, cursos de postgrado, tesisacadémicas, simposios y mesas de discusión íntegramente abocadas a la segu-ridad y a la Policía como objetos de análisis de las ciencias sociales. Es posi-ble conjeturar la posibilidad de una interesante mutación epistémica, pero lasevidencias sugieren otra cosa. Estos problemas están siendo abordadosdentro de un heterogéneo mosaico institucional que incluye —pero no exclu-sivamente— a las universidades públicas. En la constitución misma de sussustentos académicos y la lógica específica del campo científico, los estudiosuniversitarios en seguridad ciudadana participan de una profunda reformu-lación en el vínculo entre los intelectuales y las intervenciones políticas. Esteaspecto, que complejiza el naciente campo de saberes en torno a la seguridad,constituye un dominio gestado fundamentalmente por la dinámica de laspolíticas públicas enraizadas en tramas institucionales diversas.

Seguridad, campo académico y saberes expertos

En línea con las discusiones acerca de la tensión entre responsabilidadpolítica y convicciones académicas, un reconocido criminólogo, StanleyCohen, expuso el problema de la doble lealtad del científico entre el mundointelectual y el mundo de las decisiones políticas. El campo intelectual espropenso a la duda y el escepticismo, mientras que el campo político exigeacciones y compromisos valorativos inmediatos.4

Cohen analiza el caso de la “criminología crítica” desde mediados de ladécada de 1960, presentando una historia de sus ideas, una suerte de biogra-fía de las teorías criminológicas radicales.

Las primeras corrientes teóricas que inauguraron la criminología críticaestuvieron movilizadas por el cuestionamiento de las teorías dominantesacerca del delito y la desestabilización de las estructuras vigentes del controlsocial penal. No obstante, así como durante la década de 1960 la crimino-logía radical vivió una época optimista, la primera mitad de los años seten-ta estuvo marcada por la desesperanza y el descrédito de los ideales anterio-res. Algunos, entre los liberales de izquierda, aggionaron sus expectativas y

4 Cohen, 1993-1994.


acotaron su horizonte político. Los más radicales sucumbieron, afirma, a un“cinismo desentusiasmado”, denunciando que las reformas aplicadasdesvirtuaron las premisas originales y que las estructuras burocráticas coop-taron y tergiversaron sus ideas.

Simultáneamente surgió una corriente (auto)crítica del idealismo crimi-nológico de los años sesenta, denominada genéricamente “realismo deizquierda”. Esta corriente instituyó una serie de tópicos novedosos para elcampo intelectual de las criminologías críticas. Por ejemplo, el cuestiona-miento al descuido del problema “real” del delito, lo que incentivó los estu-dios estadísticos de las encuestas de victimización. Se instauró, además, unacrítica al instrumentalismo de cierto pensamiento criminológico que consi-deraba al sistema de justicia penal desde sus orígenes como un instrumentorepresivo y un reflejo de intereses de clase. Además, se criticó el supuestoerror de desestimar las reglas del Derecho como una herramienta para laconstrucción de una legalidad democrática. Finalmente, argumenta Cohen,existió una fuerte diatriba contra la ausencia de relevancia política de lateoría criminológica.

El primer impulso de la criminología radical se habría presentado en socie-dad como una mera inversión del discurso positivista. Por eso, según la opiniónde este autor, la criminología radical carecía de relevancia política, dejandolugar a los operadores del sistema penal más conservadores y tecnócratas.

Cohen sugiere que las críticas a la criminología radical en su impulsooriginal, y en general a los movimientos idealistas de los años 60, no radi-can tanto en motivos teóricos, sino que se inscriben dentro del problema delvínculo entre las convicciones epistémicas y la acción política. El problemade fondo, lo que de hecho cambió la actitud de los criminólogos radicales,fue que el propio embate contra las estructuras estatales se convirtió en eleje de la crítica del conservadurismo neoliberal hacia el Estado de Bienestar.El reformismo —como nueva actitud frente a las agencias estatales— reem-plazó gradualmente al utopismo revolucionario. Por eso, la crítica del realis-mo tiene un fuerte anclaje en la constante tensión entre convicciones intelec-tuales y responsabilidad política.

El campo criminológico se vio afectado por una mutación mas ampliaen las racionalidades políticas que reconfiguró totalmente la función histó-rica del intelectual liberal. Hacia fines del siglo XX se difundió, tanto en lasciencias sociales y políticas como en el campo de las políticas públicas, lafigura del “experto”. Este personaje, entre técnico y profesional, política-mente correcto, desplazó gradualmente al intelectual generalista en elmercado de las decisiones políticas. La figura del “experto” representa aquien no padece aquellas tensiones entre convicciones y responsabilidades,porque simplemente desconoce tal duplicidad. Conforme con los tiempos




políticos y las vicisitudes bélicas, estos expertos irán adquiriendo los atribu-tos de técnicos especializados, ocupando un espacio muy relevante endesmedro de las actividades estratégicas de planificación, investigación ydesarrollo.

Estos actores ponderados basan su legitimidad en destrezas —digamosknow how— que, apoyadas en pretendidamente genuinas necesidades, lesautoriza a tomar decisiones instrumentales. Se evidencia, en este escenario,la crítica e incluso el desdén a las ideas procedentes de instituciones de inves-tigación científica, y bajo la consigna de obtener resultados inmediatos, sedesconocen y desoyen las contribuciones de no pocas universidades quecomienzan a visualizarse como reservorios de saberes viejos y estancados.

El experto suele fundar sus capacidades en la eficacia de los instrumen-tos y la eficiencia de medios en el logro de objetivos, más la efectividad deresultados con los fines alcanzados. Eficacia, eficiencia, efectividad, éstosson los materiales que sustentan breves consensos sociales. Las apuestas enlas urgencias instrumentales adoptan, sin disimulo, el modo del descréditode los saberes racionalmente instituidos.

La problemática de la seguridad ciudadana no escapa a esos sucesos. Lafigura del experto y no la del científico-intelectual es predominante en estosprocesos de conocimiento de los tiempos post-correccionales. La criminolo-gía positivista, tan potente en el terreno de la gestión del sistema penal,sostuvo durante mucho tiempo un ideal de transformar al delincuente en unsujeto socialmente útil. El reformismo liberal galvanizó, en muchos paísesoccidentales, esta certidumbre en la capacidad de las instituciones de la justi-cia penal para transformar positivamente la realidad, mejorar al individuoy perfeccionar la sociedad. En ese esquema resulta central el rol de los profe-sionales operadores del sistema penal (médicos, criminólogos, psicólogos,asistentes sociales), así como de los científicos e intelectuales-legisladoresque articulaban el fundamento racional de tales intervenciones. Las circuns-tancias históricas que desarticularon el ideal de reforma en el campo peno-lógico produjeron a su vez un profundo proceso de deslegitimación de laautoridad de estos profesionales e intelectuales, y en su lugar, en medio deuna confusión entre viejos y nuevos modelos, aparece en el ámbito temáti-co de la seguridad un predominio de la nueva forma de “expertise”.5

5 Resulta imposible, porque excede por completo las intenciones de este trabajo, desarrollar elproceso histórico de declinación del ideal de rehabilitación. Puede consultarse sobre estetema: GARLAND, 2005:251-254. Para el caso argentino: Diego Galeano: “La seguridad quese aconseja. Expertos y burócratas en tiempos post-correccionales”, en La Trama. Revistainterdisciplinaria de mediación y resolución de conflictos No. 16, 2005


Se trata de una amalgama de saberes especializados alineados connuevos dispositivos institucionales de legitimación. En función de su propiadinámica institucional, los saberes de expertos en seguridad cumplen unpapel importante en el proceso de gestión de políticas. Ante aludidas neutra-lidades, las consignas expertas se consuman en discursos de racionalidadinstrumental, políticamente unidimensionales.

En relación con el experto, en la actualidad las reflexiones bien funda-das son comparativamente menores aunque algo más incipientes. Se advier-te la presencia de algunas interesantes particularidades, al tiempo que seadmite que las consignas de la acción rápida y eficaz nunca es, ni puede ser,el resultado de un desprecio del pensamiento. En materia de pensamiento dela seguridad, todo apresuramiento, aun con honrados fines, puede tenerdesquiciantes consecuencias.

En el caso argentino, al tiempo que se aceleran los asuntos que modeli-zan la trama política del gobierno de la seguridad, se configura la construc-ción de un campo problemático de conocimiento. Sin embargo, estos asun-tos no estarán integrados sólo a la vida académica propiamente dicha, sinoa una trama compleja integrada por agencias estatales de gobierno y elabo-ración de planes y políticas; comisiones especiales de las cámaras legislati-vas; y organismos internacionales de financiamiento. Instituciones privadas,como fundaciones y centros de investigación, algunos grupos de trabajo,cursos de especialización, de complementación curricular y postgrado, yfinalmente el periodismo, desempeñaron todos algún papel relevante en elproceso de incorporación del tema de la seguridad en la agenda pública.

De esta pluralización y fragmentación de las instancias de producción deconocimientos resulta que la seguridad comienza a ser desplazada comoasunto exclusivo del circuito “endopolicial”. Por otra parte, el mencionadoconocimiento “experto” en materia de seguridad ciudadana no emana nicircula solamente entre los muros de las universidades argentinas, sino queintegra un complejo y diversificado entramado institucional de elaboración,circulación y difusión de saberes.

Uno de los ejes de este diversificado campo, son los organismos públi-cos que financian investigaciones en la Argentina, instancias de mediaciónentre las prioridades temáticas de algunas agencias estatales y el mundo dela investigación académica. Tanto el Estado nacional como distintos Estadosprovinciales coincidieron en promover estudios académicos de seguridadciudadana, en estrecha consonancia con el auge de estas cuestiones en laagenda pública. A finales de los años 90, la Agencia Nacional de Promociónde Ciencia y Tecnología (ANPCYT), dependiente de la Secretaría de Cienciay Tecnología de la Nación, priorizó, fijó y sostuvo líneas de investigacióntendientes a promover el área de “Violencia y Seguridad Ciudadana”. El




mismo camino siguieron algunas agencias provinciales, como, por ejemplo,la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC) de la Provincia de BuenosAires, estableciendo como área prioritaria la “seguridad ciudadana” dentrode sus programas de subsidios para proyectos de investigación y desarrollo.

Las agencias públicas de gobierno abocadas específicamente a la gestiónde la seguridad eran escasas o tenían una estrecha autonomía funcional.Hacia esos mismos años, no obstante, comenzaron a adquirir cierta inde-pendencia, originando asimismo un pequeño campo de producción de cono-cimientos con rúbrica estatal. Inclusive existen algunas experiencias de“think tanks” estatales, es decir, centros de investigación y elaboración depolíticas que nuclearon equipos de investigadores al interior de ministeriosy secretarías públicas.6

Otro circuito es trazado por las organizaciones no gubernamentales,fundaciones, institutos de investigación y de planificación de políticas, etc.En este nivel, aparecen instituciones con cierta trayectoria en temas deDefensa, Justicia y Derechos Humanos y que dieron paulatinamente ciertogiro hacia temas cercanos a la seguridad. Sólo a título de ejemplo, se puedemencionar al Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), un organismoque en los últimos años desarrolló diversos proyectos en torno a la proble-mática de la seguridad ciudadana, orientados fundamentalmente a la inves-tigación de la institución policial, un área sobre el cual esta institución cuen-ta con especialistas, bases de datos, publicaciones, etc.7

Otra institución es el Instituto de Estudios Comparados en CienciasPenales y Sociales (INECIP), centro dedicado al estudio de los procesos dereforma de los sistemas de administración de Justicia Penal, con una largatrayectoria en la cuestión de la “democratización de la Justicia”, y con inter-venciones técnicas en distintos países latinoamericanos. Otro caso ha sido laFundación Grupo Sophia, un centro de investigaciones que, desde una

6 Por ejemplo, la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio de Justicia de laNación, donde se constata cierta continuidad de un proyecto de construcción de equipos deinvestigación y la elaboración de estadísticas criminales. También, han habido algunas expe-riencias más breves de agencias públicas con un trabajo de producción de conocimientoexperto, fuera del ámbito del gobierno nacional. Una de ellas fue el Instituto de PolíticaCriminal dependiente del Ministerio de Seguridad y Justicia de la Provincia de Buenos; otrafue la Subsecretaría de Seguridad del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, desde la cualse intentó impulsar un Plan de traspaso de la Policía a la Ciudad Autónoma, tal como lopreveía la Reforma Constitucional de 1994.

7 Entre los proyectos del área de “violencia institucional y seguridad” del CELS pueden desta-carse: los estudios sobre “violencia policial”; “Criminalización y represión de la protestasocial”; “Seguridad ciudadana y control del cumplimiento de la ley por parte de lasInstituciones de Seguridad Pública”, etc. Véase www.cels.org.ar.



orientación política muy distinta a la de las anteriores instituciones, creó unequipo de especialistas vinculado con un partido político y elaboró el plande política de seguridad de un candidato a Jefe de Gobierno capitalino.8

Las universidades públicas también se fueron ubicando como un actor,que será fundamental, en el campo de la seguridad ciudadana. Sus procesos,enmarcados en la insuperable tensión entre el profesionalismo y el cientifi-cismo, revelan diferentes matrices de relación entre universidad, sociedad yEstado.

No deja de resultar paradójico que la universidad —un ámbito en el cualtodas las cosas se transforman en objetos de conocimiento no logre conver-tir a la seguridad ciudadana en objeto pleno de estudios para reflexionarcríticamente sobre ella. Sin embargo, es posible advertir algunos trabajos eneste área vacante al verificar la redefinición de sus prácticas “misionales” enel espectro formativo (docentes) y de los productores cognoscitivos (investi-gadores).

Desde hace unos pocos años, se están conformando grupos de investiga-ción, carreras profesionales y circuitos de producción crecientes, que perte-necen a disciplinas académicas diversas, aunque con predominio de las cien-cias jurídicas y sociales. La peculiaridad de esos pocos grupos académicosreside en que las demandas de conocimiento y formación se intentan apun-talar sobre una base de estructuras disciplinarias con autonomías práctica-mente nulas.

La formación policial como problema académico

La formación académica en seguridad ciudadana es presentada en nues-tro país como una novedad de estos tiempos marcados por olas de insegu-ridad, pero es una creencia inexacta. Ya en el período de entreguerras, en losEstados Unidos, por ejemplo, las publicaciones de divulgación criminológi-ca resaltaban la necesidad de que la universidad asumiera los desafíos plan-teados por la demanda de seguridad de sus habitantes. En 1931, una edito-rial de la “Journal of Criminal Law and Criminology” afirmaba:

8 Se trata de Mauricio Macri, en las elecciones de 2003. En esta misma línea, existieron otrasexperiencias más efímeras, como la Fundación Novum Millenium, creada por DomingoCavallo, que instaló un Instituto de Seguridad y Estudios sobre Corrupción, con el propósi-to de analizar políticas públicas de gestión de la seguridad. Desde allí también salieron algu-nos planes de gobierno para candidatos políticos.



“El aire está cargado de educación policial. De una punta a la otra delpaís tenemos la noticia de que el viejo policía está en desuso y que un nuevotipo de policía comienza a desarrollarse. Dentro de un lapso comparativa-mente corto el viejo policía, quien cree que existe mayor ley en un garroteque en todos los libros de todas las bibliotecas, desaparecerá y en su lugarse encontrará un hombre especialmente entrenado para servir a la gente conmayor inteligencia”.9

El texto da cuenta de una pluralidad de instancias académicas deconvergencia entre la formación universitaria y la educación policial norte-americana: el Instituto para Oficiales de Policía en el nordeste (WillametteUniversity), la California Academy of Police Science, que contaba conexpertos universitarios dedicados a la formación de oficiales de policía, losCursos de Organización y Administración Policial que en la Universidad deChicago se dedicaba a la formación de oficiales de distintos lugares de estepaís, etc. Estos puntos de contacto entre dos instituciones en apariencia irre-conciliables ya constituía desde entonces, según se afirma, una novedad:

“Unos pocos años antes esto habría parecido imposible. Ahora estamoscomenzando a aceptar a la educación policial como un dato de la realidad.Nadie puede profetizar el futuro, pero cabe conjeturar que dentro de unosaños las escuelas de policía estarán establecidas prácticamente en cada cole-gio y universidad de esta tierra”.10

Si bien este artículo puede tomarse como un dato aislado, lo cierto esque —aún durante la Segunda Guerra Mundial— la insistencia en el acerca-miento de la universidad a la formación policial seguía siendo un tópicovigente. Una extensa intervención de V. A. Leonard en 1942 (“EducationalPolicy and the Police”) subrayaba la necesidad de contar con mayor canti-dad de personal policial altamente calificado, ante el supuesto incrementode las tasas de delito en los Estados Unidos. Se reconocía que la formaciónpolicial tradicional (en el interior de las academias policiales) no era sufi-ciente para afrontar estas nuevas demandas. La universidad debía intervenirmás enfáticamente para hacer frente a este problema y, se argumentaba,Estados Unidos debía considerarse como un paradigma para el resto delmundo porque allí “la enseñanza de temas policiales ha sido finalmente

9 August Vollmer, “Police education”, Journal of Criminal Law and Criminology, Vol. 22, No.1, Mayo 1931.

10 Idem.



considerada lo suficientemente respetable como para ser incluida en las ofer-tas de las instituciones de altos estudios.”11

Esta demanda manifestaba en tiempos bélicos matices llamativamentesimilares a los reclamos de seguridad punitiva de nuestros años de liberalis-mo avanzado. En ambos, el pedido de incremento en cantidad y calidad dela formación policial comenzó a articularse con la exigencia de una crecien-te participación de las universidades en este asunto.12

En América Latina, numerosas instituciones de estudio e investigacióncientífica dieron recientemente más realidad al concepto de seguridadciudadana. Se trata de la configuración o redefinición de un campo queactualiza temas acuñados antaño, y el estudio de los nuevos problemasaglutinados en torno a la problemática de la seguridad pública. Muchosespecialistas, nacionales y extranjeros, coinciden en que existe un consensoacerca de la profundidad de estos problemas, a punto tal que la violenciasocial y la seguridad ciudadana han ganado protagonismo por sobre otrascuestiones vitales y estratégicas, como son la educación o la salud de lapoblación.13

Ahora, cuando las problemáticas de la seguridad se refundamentan apartir del concepto democrático de ciudadanía, se reconocen los recurrentesfracasos de las instituciones destinadas al orden público, la Justicia Penal ylas políticas estatales en general. No pocos de esos fracasos procedieron depolíticas y acciones intencionadas que se enrolaron en la denominadadoctrina de la seguridad nacional. De todos modos, los países latinoameri-canos que atravesaron dictaduras militares durante las décadas de 1970 y1980 aún enfocan sus asuntos de seguridad interna bajo el inevitable fantas-ma: el estigma del autoritarismo y la violencia desde el Estado.

Si hubo interés en dar un paso ulterior y efectivo, ha sido menesterprofundizar el estudio e investigación de estos problemas, y resulta indispen-sable la formación de profesionales capaces de examinar, reformular e inter-venir en estos campos desde una perspectiva nueva. Formulados en modomuy sumario, los estudios y acciones que conciernen a la seguridad ciuda-dana se encuentran, al menos, implicados ante dos fuertes interrogantes: ¿Esposible formular una ciudadanía democrática sin una responsable seguridad

11 V. A. Leonard, “Educational Policy and the Police”, Journal of Criminal Law andCriminology, Vol. 33, No. 2, Julio-Agosto 1942.

12 Véase también: G. Douglas Gourley, “In-Service Training of Policemen by Universities andColleges”, Journal of Criminal Law, Criminology and Police Science, Vol. 44, No. 2, Julio-Agosto 1953.

13 Un caso destacado es el brasileño, que en la actualidad cuenta con numerosos centros unive-sitarios de investigación y de fundaciones creadas al efecto.



pública? ¿Se puede proponer una consistente política pública de seguridadfuera de una concepción democrática de ciudadanía?

En la Argentina estos interrogantes adquirieron una enorme visibilidadtras una serie de acontecimientos poco afortunados que sucedieron en ladécada de 1990. La reiteración de hechos delictivos que tuvieron comoprotagonistas a miembros de fuerzas de seguridad y la miopía de las autori-dades políticas de turno derivaron en una coyuntura calificada como de“crisis de seguridad”. Los medios de comunicación delinearon un imagina-rio social casi escatológico, y la clase política invocó esos tópicos no sinescándalos, en tiempos de campañas electorales.

En algunos pasajes, la prensa gráfica comenzó a prestar atención a unincipiente acercamiento de la universidad hacia los estudios y las interven-ciones políticas en materia de la seguridad ciudadana. “Las ciencias socia-les, se lee en una nota de opinión del diario La Nación, no han sido ajenasa esta preocupación y en los últimos años se está asistiendo gradualmente ala conformación de un campo de estudios relacionado con estos acuciantesproblemas”.14 Este tipo de intervenciones periodísticas comenzaron a exten-derse reclamando a la universidad mayor compromiso hacia un problemaque “afecta a la sociedad”, y a la clase política mayor predisposición paraescuchar diagnósticos de expertos. Reclamo efectuado hacia un actor quediscurre en la escena pública con pretensiones de “representar” las necesi-dades de la sociedad civil en un terreno tumultuoso.

La “ola de inseguridad” era la metáfora utilizada para acompañar unaavalancha de información grandilocuente en la prensa sobre hechos delicti-vos que supuestamente azotaban el cuerpo social. El propio periodismotomó, en su momento, a la “deficiente formación policial” como un ejeproblemático. Se destacó la necesidad de que los jefes policiales realizarancursos de actualización en sedes universitarias y que, simultáneamente, lacomunidad académica participara activamente en el desarrollo de las políti-cas públicas de seguridad.15

Un caso emblemático de respuesta política ante estos reclamos fue laReforma en el Sistema de Seguridad y Policía de la Provincia de BuenosAires. Este proceso, que estuvo integrado en gran medida por reformistasque provenían del mundo académico, estimuló un leve acercamiento de ungrupo de universitarios hacia el proceso efectivo de las políticas públicas de

14 Diario La Nación, “La seguridad en la mira de los académicos”, Suplemento Enfoques, 26de diciembre de 2004, página 5.

15 Véase diario Clarín, sábado 5 de junio de 1999, Editorial: “La Universidad y la formaciónpolicial”; y diario Clarín, martes 4 de enero de 2000: Editorial: “La deficiente formaciónpolicial”.



seguridad (especialmente a través del Instituto de Política Criminal creadoen el marco del Ministerio de Seguridad de la Provincia). En la formaciónde los equipos de trabajo hubo un énfasis en la incorporación de profesio-nales provenientes de las ciencias de la educación, subrayando el gesto peda-gógico de transformar los dispositivos de formación y capacitación de lasfuerzas de seguridad.

El objetivo principal era poner en cuestión por primera vez el circuitocerrado de formación policial, que en la Provincia de Buenos Aires giraba entorno a dos academias policiales: la Escuela de Oficiales “Juan Vucetich” yla Escuela de Suboficiales “Rosendo Matías”. Uno de los cambios operados,en tal sentido, fue la propia supresión de esta categoría de distinción en laformación policial (oficiales-suboficiales) y la descentralización en distintasescuelas localizadas no solamente en los alrededores de la ciudad de LaPlata, sino también en otros puntos de la Provincia. Además, la exigencia decontar con el colegio secundario completo pasó a ser un requisito general, yno exclusivo de la carrera de oficial, homologando toda la formación poli-cial en una única “tecnicatura superior no universitaria”. De este modo, sepretende que la posibilidad de ascenso en la institución policial dependa dela formación y capacitación individual a lo largo de la carrera. Se apuntacon ello a que la carrera policial se desprenda de su tradicional militariza-ción y que comience a funcionar en términos de carrera profesional.16

Estos cambios involucraron, además, un llamado a la participación dela universidad pública en el proceso de transformación de los dispositivos deformación y capacitación policial. A partir del segundo ciclo reformista,iniciado luego de la crisis política que originó el caso Blumberg,17 se tomóla decisión de crear la “Policía Buenos Aires 2”, que formó 600 nuevos efec-tivos en sus primeros seis meses.18

16 La Directora General de Formación y Capacitación del Ministerio de Seguridad de laProvincia de Buenos Aires sintetizó recientemente estos lineamientos en una entrevista otor-gada al diario Clarín: “En la educación policial debe intervenir toda la sociedad”. Guía dela Enseñanza, domingo 19 de marzo de 2006, página 3.

17 El “caso Blumberg” constituyó una suerte de hito en la gestión política de la seguridadargentina. Se trató de una autodenominada “cruzada” contra la delincuencia, convocada porel padre de un joven asesinado en el marco de un secuestro extorsivo. Durante el año 2004,se realizaron multitudinarias marchas y concentraciones en Plaza de Mayo, con una estéticaparticular, cercana a las procesiones religiosas. Una multiplicidad de recursos simbólicosconvirtieron durante un cierto tiempo al padre de este joven, Juan Carlos Blumberg, en unpersonaje con fuerte incidencia política. Inclusive llegó a impulsar una reforma legislativa deendurecimiento de las normas penales.

18 El día 14 de abril de 2004 asumió León Arslanián nuevamente como ministro de Seguridadde la Provincia de Buenos Aires, y sólo cinco días después (el 19 de abril) se crea la PolicíaBuenos Aires 2.



La incorporación de la Universidad Nacional de Lanús fue central endicho proceso, puesto que se encargó de toda la primera etapa de formaciónteórico-instrumental. Se creó, además, un Plan de Estudios autónomorespecto del que se utiliza en las academias de la Policía Bonaerense (que asu vez había sido reformulado por el área de formación y capacitación de laReforma), incorporando nuevas herramientas conceptuales tendientes adesplazar el eje pedagógico del uso de la fuerza.19

Luego, la descentralización de las escuelas de policía también involucróla participación de otras universidades regionales, ampliando el punto deconvergencia.20 Esta apertura abrió el camino a un novedoso pero ásperoacercamiento entre dos instituciones históricamente reticentes entre sí: laPolicía y la Universidad. A pesar de que sigue siendo un terreno insuficien-te, actualmente este proceso encuentra espacios de contacto y acercamiento,en el marco de pluralidad requerida en la actividad universitaria.

Seguridad ciudadana y formación universitaria en la Argentina

En el campo académico argentino existen distintas perspectivas teóricasy enfoques disciplinares que han abordado, más o menos tangencialmente,objetos de estudio dentro del área de la seguridad pública. Estas perspecti-vas podrían resumirse en cinco grupos, que poseen orientaciones y anclajesinstitucionales diversos:

1. Los equipos de investigación centrados en el estudio del control penaly la problemática del delito desde un punto de vista sociológico,antropológico y hasta criminológico.21

19 Afirma Ana Clement, Directora General de Formación y Capacitación: “Partimos de la basede que queríamos unos policías que estuvieran cerca de la comunidad y para quienes la fuer-za fuera la última herramienta: entonces, teníamos que darles herramientas previas, comonegociación, comunicación, trabajo en redes. Por primera vez se discutieron temas de géne-ro o se revisó el sistema de prejuicios desde la visión de las Ciencias Sociales”. Diario Clarín,Guía de la Enseñanza, domingo 19 de marzo de 2006, página 3.

20 La descentralización de las escuelas está ligada a un proyecto más amplio de descentraliza-ción y municipalización de la gestión de la seguridad en territorio bonaerense. Inclusive, elministro de Seguridad, León Arslanián, llegó a afirmar que el objetivo último del nuevoproceso reformista consistía en que cada municipio tengo su propia fuerza policial. Véase,por ejemplo, la nota en el diario Página/12 del día domingo 23 de enero de 2005, página 14.

21 Por ejemplo, el Programa de Estudios sobre el Control Social del Instituto Gino Germani,Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.



2. Los estudios estadísticos, jurídicos y antropológicos sobre el funcio-namiento de las instituciones policiales y la violencia institucional.22

3. Los equipos de investigación de temas de Justicia Penal, entre loscuales se encuentran los abordajes sociológicos y psicológicos de lasprisiones, la minoridad como objeto del sistema penal, etc.

4. La perspectiva jurídico-criminológica del sistema de Justicia Penal,que gira en torno a los viejos debates del derecho penal.23

5. Las perspectiva historiográfica que se ha ocupado recientemente delestudio histórico del delito y los castigos en la Argentina.24

Este es —esquemáticamente— el cuadro de los distintos grupos univer-sitarios que recorren temas de seguridad ciudadana. Es preciso mencionartambién la creación de nuevas carreras académicas de grado y postgrado. Elantecedente más inmediato fueron las Especializaciones en Derecho Penal yCriminología de distintas facultades jurídicas de universidades nacionales(Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de La Plata, Uni-versidad Nacional del Litoral, Universidad de Mar del Plata, Universidaddel Nordeste, etc.) Posteriormente, se crearon algunas carreras de postgra-dos en el campo específicamente criminológico, por ejemplo, la Maestría enCriminología en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora y la Espe-cialización en Criminología en la Facultad de Ciencias Sociales de la Uni-versidad Nacional de San Juan.

Otras universidades privadas ofrecen una oferta similar en distintospuntos del país. Algunos ejemplos de ello son:

22 La referencia, en este caso, es el Equipo de Antropología Política y Jurídica de la Facultad deFilosofía y letras, Universidad de Buenos Aires; y el área de Violencia Institucional ySeguridad del Centro de Estudios Legales y Sociales.

23 Los Institutos de Derecho Penal y Criminología abundan en las distintas Facultades deDerecho de las universidades argentinas (Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacionalde La Plata, Universidad Nacional del Litoral, etc.). Por otra parte, existen equipos de inves-tigación que, en esta misma perspectiva, transitan en instituciones vinculadas pero autóno-mas del sistema universitario.

24 Más allá del tradicional campo de los historiadores del Derecho (existe —cabe mencionar-lo— un Instituto de Historia del Derecho en la Ciudad de Buenos Aires desde la década de1970), ha surgido además un área de estudios de historia del delito y las instituciones pena-les en la Argentina. Quizás esta novedad resida mayormente en iniciativas individuales, perotambién es cierto que se han realizado —muy recientemente— simposios y jornadas acadé-micas dedicadas íntegramente a estos estudios, y que convocan a un número creciente deinvestigadores. Sobre este crecimiento puede consultarse: diario La Nación, SuplementoEnfoques, 20 de junio de 2004, “Una perspectiva histórica para el delito”.



• Universidad del Salvador (Ciudad de Buenos Aires): Especializaciónen Administración y Derecho de la Seguridad Pública.

• Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina (Ciudad deBuenos Aires): Maestría en Seguridad Pública.

• Universidad del Aconcagua (Provincia Mendoza): Maestría enCriminología.

En cuanto a la formación de grado existen actualmente un conjunto deinstituciones académicas que comenzaron a brindar ofertas dentro delcampo de la seguridad ciudadana. Muchas de esas carreras tienen una fuer-te articulación con exigencias técnico-profesionales y suelen impartirse enlas denominadas “universidades emergentes” y en algunos institutos supe-riores privados. Las principales carreras son:

• Universidad Nacional del Comahue (Provincia de Río Negro):Tecnicatura en Administración y Gestión de la Seguridad.

• Universidad del Salvador (Ciudad de Buenos Aires): Tecnicatura enSeguridad Pública.

• Universidad de Morón (Provincia de Buenos Aires): Licenciatura enSeguridad.

• Universidad del Aconcagua (Provincia de Mendoza): Licenciatura enSeguridad Ciudadana.

• Instituto Universitario de la Policía Federal Argentina (Ciudad deBuenos Aires): Licenciatura en Seguridad Ciudadana.

• Universidad Nacional de Lanús (Provincia de Buenos Aires):Licenciatura y Ciclo de Licenciatura en Seguridad Ciudadana.

Esta oferta de grado cuenta con cuatro universidades privadas y dosuniversidades públicas nacionales (Universidad Nacional del Comahue yUniversidad Nacional de Lanús). Es ésta última la única que cuenta con elnivel universitario de “licenciatura”, es decir, con una estructura curricularcompleta de al menos cuatro años de cursada en una universidad pública.

La Licenciatura en Seguridad Ciudadana de esta universidad nacionalfue creada en 2004, dentro del Departamento de Planificación y PolíticasPúblicas, y actualmente está transitando su cuarto año lectivo. Lapropuesta universitaria de formación de grado en seguridad ciudadanaque presenta ha tenido, como principal objetivo, ofrecer una formaciónuniversitaria orientada hacia la gestión y la formulación de políticas públi-cas de seguridad.

Puesto que las reflexiones dentro de este campo presuponen unacompleja procedencia disciplinaria, la oferta curricular reconoce distintas



áreas de conocimiento. Se trata de cinco áreas que configuran la estructurabásica de su plan de estudios:25

1. Temas jurídicos generales y específicos.2. Problemas históricos, políticos y sociales.3. Seguridad y ciudadanía.4. Métodos, técnicas y prácticas de intervención.5. Seminarios y talleres específicos.

El área de temas jurídicos reúne conocimientos correspondientes a laformación en los aspectos normativos y reglamentarios: conjunto de dispo-siciones y regulaciones formuladas respecto de los problemas de la seguri-dad ciudadana, elementos de derecho constitucional, derechos humanos,derecho penal y procesal penal, etc. Asimismo, se pretende integrar los sabe-res jurídico-sociales correspondientes al campo de la criminología y laantropología jurídica y forense.

El área de problemas históricos, políticos y sociales reúne los estudiosactuales en Historia Social General y Argentina con debates en la CienciaPolítica y la Sociología. Se incorporan estos conocimientos con el fin decomprender los alcances de las nuevas características del espacio público yprivado, cuestiones asociadas a las formas de organización e institucionali-zación de gobierno y las discusiones teóricas acerca del conflicto, la violen-cia y su impacto en el imaginario colectivo y la subjetividad social.

El plan de estudios muestra, en su diseño, una fuerte opción por la inte-racción disciplinaria para el abordaje de los temas y problemas asociadoscon la seguridad ciudadana. En virtud de ello, se pretende integrar los temasgenerales de la ciudadanía junto con los problemas específicos de la seguri-dad, mediante la articulación de los temas del derecho con los problemassociales, políticos y culturales. Es por eso, que en el área de “seguridad yciudadanía”, se desarrollan con mayor especificidad, temas y problemastales como las formas de organización de las instituciones de seguridad, lascuestiones comunicacionales, pedagógicas, territoriales, el conflicto socialasociados con el control y el conflicto emergente del delito, junto con cues-tiones demográficas.

A su vez, la diversidad de conocimientos y su contacto continuado conlos campos de intervención, requiere la incorporación dentro del Plan deEstudios de ciertos insumos metodológicos para la investigación social,junto a las técnicas específicas de recolección y ordenamiento de la informa-

25 Universidad Nacional de Lanús, Departamento de Planificación y Políticas Públicas, Plan deEstudios de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana, página 11.



ción. Se enfatiza de este modo el conocimiento de técnicas de intervención,como las de mediación, trabajo grupal e institucional, estadístico, etc.

Finalmente, el Plan de Estudios de la Licenciatura reserva un área deseminarios y talleres específicos para el abordaje de determinados proble-mas que desarrollan investigadores en ciencias sociales y jurídicas, entorno al campo de la seguridad ciudadana. Por otra parte, este última áreaapunta a brindar herramientas para la elaboración del Trabajo Final deLicenciatura, instancia con la cual los alumnos finalizan la carrera.26

Esta oferta académica de la Universidad Nacional de Lanús incorporainsumos de distintas vertientes de las ciencias sociales. En muchos casos secrearon asignaturas y actualizaron docentes en áreas académicas práctica-mente vacantes en la Argentina, especialmente desde el punto de vista de lainvestigación.

26 A continuación enumeramos las asignaturas de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana,Universidad Nacional de Lanús, organizadas por áreas:

Área Asignatura

Temas jurídicos generalesy específicos

Problemas históricos,políticos y sociales

Seguridad y ciudadanía

Métodos, técnicas yprácticas de intervención

ASPECTOS CONSTITUCIONALES DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

DERECHOS HUMANOS, ETICA PUBLICA Y SEGURIDAD CIUDADANA

DERECHO PENAL Y SEGURIDAD CIUDADANA

DERECHO PROCESAL PENAL

CRIMINOLOGIA

CRIMINALÍSTICA Y MEDICINA FORENSE

LEGISLACION Y NORMATIVIDAD EN SEGURIDAD CIUDADANA

HISTORIA SOCIAL GENERAL

HISTORIA SOCIAL ARGENTINA

ANALISIS DE LA SOCIEDAD ARGENTINA

HISTORIA SOCIAL DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD

TEORIA SOCIAL GENERAL

TEORIA DE LAS ORGANIZACIONES Y ANALISIS INSTITUCIONAL

ESTADO, GOBIERNO Y SOCIEDAD

CIUDADANIA, CONTROL Y CONFLICTO SOCIAL

POLITICAS PUBLICAS Y PLANIFICACIÓN EN SEGURIDAD

POLITICAS COMPARADAS EN SEGURIDAD CIUDADANA

POLITICAS DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN EN SEGURIDAD

GLOBALIZACION, GEOPOLÍTICA Y SEGURIDAD CIUDADANA

SEGURIDAD Y COMUNICACION SOCIAL

METODOS DE INVESTIGACION APLICADA A LA SEGURIDAD CIUDADANA

ELEMENTOS DE ESTADISTICA Y DEMOGRAFIA

MÉTODOS DE RESOLUCION ALTERNATIVA DE CONFLICTOS


Pero no todos los obstáculos fueron de orden cognoscitivo, ademásjugaron valores e imaginarios de la comunidad universitaria respecto detemas poco deseables para la agenda académica, en particular, el contactoentre la universidad y la institución policial.

Es preciso indicar que muchos de los alumnos que cursan el Ciclo deLicenciatura en Seguridad Ciudadana (carrera de dos años y medio de dura-ción que supone como requisito un título terciario en áreas afines) sonfuncionarios de alguna fuerza de seguridad o del Servicio Penitenciario.Muchos policías de una institución paradigmática como es la Policía de laProvincia de Buenos Aires tomaron esta iniciativa a título individual y nocorporativo.

El sujeto de profesión policial es —como todo el mundo— un sujeto dederecho a la enseñanza libre y gratuita que provee el Estado: un alumnouniversitario. La universidad “ciudadaniza” a este actor social, heredero deun silencio institucional de décadas y objeto de una satanización social gene-ralizada. Se caracteriza al ciudadano profesional policial como un exclusivointegrante del cuerpo policial, un ámbito generador de inseguridad y no deseguridad. Incluso, hasta se pueden constatar actitudes universitarias refrac-tarias.

Las investigaciones que se llevan a cabo en la Universidad Nacional deLanús comprueban que se trata al menos de actitudes ingenuas, jurídica-mente cómodas, socialmente improvisadas, e incluso discriminatorias. Escomo si los ciudadanos necesitaran remitir la “misión policial” a una suer-te de des-ciudadanía que no es sino el rostro denegado de sí mismos, ypropone su auto-indulgencia cuando retratan al policía como la figura delpersonaje social maldito de la Nación.


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LAS ARMAS DE FUEGO Y LOS DOS DEMONIOSEN LA SEGURIDAD PÚBLICA

Darío Kosovsky

1. ¿Armas para atacar y armas para defender?

En los últimos tiempos se ha problematizado, en la Argentina, la cues-tión de la proliferación de armas de fuego entre la población civil y los efec-tos que este fenómeno conlleva.

Desde el sentido común no es arriesgado estimar que cualquier análisisdebiera partir del presupuesto de que las armas de fuego se fabrican paramatar, que efectivamente lo hacen en la práctica, quitando la vida a unaenorme cantidad de personas e imposibilitando física y psíquicamente aotras tantas, generando nefastas consecuencias sociales en el presente yaniquilando posibilidades de desarrollo futuro.

En ese entendimiento, nadie dudaría en sostener categóricamente que lareducción del circulante de armas de fuego debiera ser un objetivo priorita-rio de las sociedades y sus gobernantes, no sólo para la seguridad individualsino también para una mejor convivencia.

Sin embargo, la sensatez de esta perspectiva se desdibuja por factoresdiversos (entre ellos, el mercado y los detentadores de amplios capitales parasu dominación, quienes prácticamente indican qué consumir, a quiénes, ydeterminan las sensaciones que generan la necesidad de productos específi-cos, como las armas de fuego) que, tras una compleja trama de relacionesdinamizada por intereses para la consecución de objetivos múltiples(acumulación de dinero, poder sobre otros, visibilidad y “prestigio”, entreotros) confluyen en un único resultado, la preservación del statu quo.

Esta afirmación puede ser tachada de fundarse en un subjetivismo extre-mo y hasta pecar de reduccionista. Sin embargo, a la hora de dar debatessobre políticas de control de armas, se verifica la vigencia de un punto deequilibrio negativo inercial en el campo de las políticas de seguridad públi-ca, que fortalece el conservadurismo a pesar de los efectos negativos queproduce en la realidad.



Dado su carácter instrumental para la comisión de hechos delictivos—específicamente contra la propiedad y contra las personas— las armasde fuego son usualmente vinculadas con la seguridad e inseguridad. Elarma es concebida, entonces, como un elemento de agresión o protecciónde los bienes, la propiedad y la familia y, en consecuencia, coadyuva a lainseguridad o a la seguridad, según sea su uso ofensivo o defensivo.

No sólo esta difundida vinculación dicotómica de las armas de fuegocon la seguridad encuentra raigambre en una concepción anacrónica, en queésta es entendida exclusiva y principalmente como la protección de derechosy bienes ante agresiones de terceros, sino que su reproducción genera conse-cuencias desafortunadas en la práctica.

En los reclamos o abordajes referidos a la cuestión de la seguridad esfrecuente encontrar discursos, análisis o afirmaciones que interpretan a lainseguridad como una situación en la que se genera una divisoria social deaguas entre dos grupos. De un lado, se posiciona a quienes se autocalificancomo los ciudadanos honestos o “de bien” (que dicen cumplir sus obligacio-nes y deberes de ciudadanos), que se consideran las víctimas de la inseguri-dad. En una vereda opuesta, se ubica a quienes afectan la seguridad porqueatacan al primer grupo en su integridad física o en sus bienes. Unos buscanel orden y otros promueven el conflicto. Esta diferenciación está caracteriza-da, además, por una nominalidad específica. Se genera en el lenguaje un“nosotros” y un “ellos” para caracterizar a ambos grupos. En particularcuando los ofensores son niños se los identifica como “menores” a diferen-cia de los agredidos que son “nuestros hijos” o directamente “niños”.

Arm

as B

uena

s / L

egal

es

Arm

as M

alas

/ Il

egal

es

Defensa de bienes/propiedad/familia

Ciudadano de bien –respetuoso de la

ley/bueno/protector del orden

Niños/chicos

Víctima

Nosotros

Protector de valores/ de la familia/del

orden

Queremos seguridad

Ataque a los bienes/a la propiedad/a la

familia

Delincuente/malo/generador de conflicto

Menores

Victimario

Ellos

Sin valores morales/promiscuidad

Generan inseguridad


LAS ARMAS DE FUEGO Y LOS DOS DEMONIOS EN LA SEGURIDAD PÚBLICA 269

Estas concepciones y su nominalidad tiñen el debate sobre las armas defuego, diferenciando las armas en legales e ilegales, buenas y malas, y enarmas para defenderse y armas para matar, según quién las utiliza, “el buenciudadano” o “el delincuente”. Así, “las armas de los delincuentes” parecenser las únicas que se fabricaron para matar y que ocasionan muertes en larealidad y, por tanto, las que realmente deben preocupar al Estado, que debeperseguir su acceso y uso porque provocan inseguridad1.

Estas concepciones, típicas de nuestras jóvenes democracias, que arrastranel lastre sociocultural de decenios de dictaduras, cuentan con una incidenciavigente en la “opinión pública”, ya que suelen sustentar la demanda social enpos de mayor seguridad, casi siempre al calor de un reciente hecho violento.

La seducción de estos discursos reposa en su arraigo en “valores” queaparecen amenazados por estos tiempos y en la simplicidad de las solucio-nes que se plantean. “Propiedad”, “familia” y “orden” suelen decir los dis-cursos que sostienen posiciones de este tipo. Se afirma la necesidad de prote-ger la propiedad, “que tantos años de esfuerzo y trabajo costó conseguir”,y la familia que se encuentra indefensa y “a merced de los delincuentes”. Eneste escenario caótico resulta urgente reponer el orden y para ello hay queacudir “todo el peso de la ley”.

Se entrecruzan, en estos discursos, un temor real de mucha gente aperder todo o lo poco que conserva, con una absoluta desresponsabilizaciónpersonal respecto de la situación social actual, promoviendo ambos factoresuna identificación masiva con estas posiciones. Surge, entonces, una especiede ajenidad que nos ubica por fuera de las relaciones que gestan la situaciónsocial actual. Así se suele afirmar “¿y yo que culpa tengo de que se cometandelitos violentos?”, denotando una falta de memoria alarmante respecto delapoyo de una importante parte de la sociedad a las dictaduras militares y asus más recientes continuadores en democracia que consolidaron un mode-lo político, económico, cultural, educativo, destinado a concentrar poder ya hambrear a poblaciones enteras.

Esta doctrina de enemigos promueve la desesperación y la urgencia,sustentando políticas de seguridad de emergencia para restablecer el orden

1 Ver “Legítimos Usuarios contra el Plan de Desarme Civil” en www.alutara.org.ar/medios.htm“...si el proyecto se consolida, todos los LU perderán armas, siendo los únicos perjudicados,mientras que las ilegales quedarán en manos anónimas, acrecentando inmensamente la inse-guridad actual.” Ver También “¿Quiénes matan?... ¿Las armas o los asesinos?” enhttp://www.fullaventura.com.ar :“Las armas ilegales de los delincuentes son las que atentancontra el buen ciudadano. El buen ciudadano, el hombre de bien, toda madre y padre debuena cuna jamás pondrá en peligro a otro padre, madre o sus hijos, cometiendo un hechodelictivo con armas”.



a cualquier costo. La metodología para la recuperación del orden se repite,se acude a los “experimentados”, que además están entrenados para hacer-lo rápido y a cualquier costo. En esta perspectiva, la preservación de laseguridad es una función policial y en consecuencia las policías debencontar con un buen entrenamiento y estar dotadas de atribuciones y herra-mientas que en la práctica sean funcionales a tal fin. Cuando no lo logranhacer con eficiencia es necesario dotarlas de más poderes para cumplir susfunciones, como. por ejemplo. facultades para requisar, detener, allanar einterrogar sin orden judicial o mejores herramientas (armas y tecnologíamás avanzada).

Se retroalimenta, así, la policialización de la seguridad (Saín, 2005),modelo que ha dado sobradas muestras de su ineficiencia, legitimando eldesgobierno civil y conduciendo a la autogestión desesperada de los conflic-tos sociales a través del uso de la violencia.

Es parte de esta concepción acotada de la seguridad como protección delos bienes y del enemigo, el derecho a la autodefensa, y consecuentemente alacceso y uso de armas por civiles, cuando las agencias estatales no lo hacendebidamente.

En el estancamiento en este punto de equilibrio negativo en los debatesy políticas de seguridad, la universal funcionalidad letal y las nefastas conse-cuencias que provoca el uso masivo de armas de fuego en la realidad quedanenturbiadas por la desesperación que provocan las industrias del miedo, y laineficiencia estatal caracterizada por una acentuada “policialización” de laseguridad pública, aspectos que conducen a demandas sociales y políticaspúblicas que violentan los derechos humanos y resultan probadamente inefi-cientes.

2. Las armas de fuego en la Argentina. Dimensiones del problema

2.a) ¿Cuántas hay?

En la Argentina existen 1.251.284 armas de fuego legalmente inscrip-tas en el Registro Nacional de Armas (RENAR), de las cuales 971.358 seencuentran en manos de casi 570.000 usuarios individuales. De este total,371.374 usuarios habitan en la Ciudad y en la Provincia de BuenosAires2.

2 Los usuarios individuales “son las personas físicas autorizadas a la tenencia de armas defuego, básicamente para la práctica del tiro deportivo, la caza mayor o menor y la defensapersonal individualmente considerada”, los colectivos “son las instituciones que utilizan



Estas cifras oficiales indican que alrededor del 3% de la población de laProvincia y la Ciudad de Buenos Aires tiene al menos un arma de fuegoregistrada en su casa. Este es el circulante en el denominado “mercadolegal”, que engloba las armas adquiridas y conservadas cumpliendo losrequisitos legales preestablecidos.

Para estimar la totalidad de armas circulando en el país deben conside-rarse también las denominadas “ilegales”3. La cantidad exacta de este tipode armas es difícil de determinar, aunque si se toma en cuenta la encuesta devictimización del año 2003, que indicaba que un 12,2% de la poblaciónporteña y de la provincia de Buenos Aires tenía un arma de fuego en su casa,el circulante en el país podría ser entre tres y cuatro veces mayor que elnúmero de armas registradas4 (DNPC, 2004).

La información disponible más actualizada confirma este dato; elMinisterio de Salud (ENFR, 2005) reveló que, en el 2005, casi un 10% delos argentinos tenía armas de fuego en su entorno (en la casa, automóvil,garaje, o depósito). Ello equivale a sostener que existen 2.247.749 de tene-dores de armas. Si el RENAR sólo conoce acerca de las armas en manos de625.500 usuarios, hay poco más de 1.622.000 individuos con armas sobrelos que el Estado no tiene conocimiento ni supervisión. El reporte de tenen-cia de armas fue mayor en las provincias de Buenos Aires, Córdoba, EntreRíos, La Pampa y Santiago del Estero.

material controlado para proveer a su seguridad o la seguridad de terceros (vgr. institucio-nes públicas, seguridad bancaria, empresas de seguridad privada, investigaciones, vigilanciay/o custodia sobre personas o bienes)”, los comerciales “las personas físicas o jurídicas quedesarrollan su actividad comercial con material controlado. (vg: fabricantes, importadores,exportadores, mayoristas, minoristas, talleres de reparación, etc.)” y los coleccionistas “laspersonas que poseyendo más de diez armas o cien municiones, deciden afectarlas a unacolección”.

3 Estas incluyen las producidas o modificadas en forma ilegal; las vendidas o transferidas sinel debido permiso legal, las robadas, las desviadas de las fabricadas en excedente de lademanda y las ilegalmente importadas.

4 A pesar de que deben tenerse presentes las diferencias metodológicas en cada relevamientola diferencia es muy grande. Sin embargo, si se considera el dato de subregistro con base enencuestas de victimización, la distancia entre los números de armas registradas y no registra-das podría estirarse aún más dado que la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires son los luga-res con más posibilidades de registración tanto por información como por acceso.



Región Cantidad de personas quetienen un arma de fuego

Bs. As. 755.770

Pampeana 914.657

Noroeste 202.336

Noreste 155.013

Patagonia 94.508

Cuyo 125.465

Total 2.247.749

Fuente: Encuesta Nacional de Factores de Riesgo, Ministerio de Salud.

Aplicando la proporción de cantidad de armas por usuario que registrael RENAR5, según el área nacional de Salud, el circulante total en el territo-rio nacional sería de algo más de 3.550.000 armas de fuego.

2.b) ¿Para qué se usan?

Es sabido que una buena cantidad de estas armas se utilizan para come-ter delitos, pero no de cualquier tipo sino específicamente delitos contra laspersonas y contra la propiedad.

Sin embargo, existe un uso que no está difundido y que es usualmentesoslayado a pesar de su enorme impacto, y es el uso de armas de fuego enocasión de conflictos interpersonales no vinculados con la comisión de unhecho delictivo previo.

En lo que hace a delitos contra la propiedad, el arma de fuego es uninstrumento muy usado para perpetrar robos, especialmente de bancos yautomotores. Del total de robos de automotores consumados en el país en2005, el 52% fue cometido con armas de fuego. Análogamente, el 93% delos robos a entidades bancarias de la Ciudad de Buenos Aires fue perpetra-do con armas de fuego (DNPC, 2004). Si bien no es el único medio utiliza-do para realizar este tipo de delitos, ya que sólo en el 27,4% del total derobos cometidos en 2005 en la Argentina se utilizó un arma de fuego, en loscasos en que se decide utilizar algún tipo de arma para robar, la de fuego espor lejos la más usada (77% de los casos).

5 El RENAR registra un promedio1,58 armas por usuario.



También surge de las estadísticas nacionales que las armas de fuego sonla herramienta a la que mayormente se acude para cometer homicidios. Deltotal de homicidios dolosos ocurridos en la Argentina en el año 2005, el50% fue cometido con un arma de fuego (DNPC, 2006).

Ahora bien, más de la mitad de los homicidios dolosos con armas defuego se han cometido sin que hubiera ningún otro delito previo. Si se exclu-yen las muertes en asaltos, en 2005 cada 24 horas murió una persona aconsecuencia del uso de armas de fuego en conflictos interpersonales, esdecir en ocasión de peleas, por ejemplo entre vecinos, en el tránsito o en elhogar (Fundación Lebensohn, 2005).

De los homicidios dolosos ocurridos en ocasión de conflictos interper-sonales en la Ciudad de Buenos Aires en 2002, el 50% fue cometido conarma de fuego, mientras que el 30% se debió al uso de armas blancas y el20% restante a otras formas. El 43% de estos conflictos fue entre conoci-dos, un 12% entre vecinos y un 11% entre parejas. Estos datos revelan queen la Ciudad de Buenos Aires, en la mayoría de las muertes provocadasentre personas conocidas, se utilizó un arma de fuego (DNPC, 2002).

Los datos arrojan luz sobre un fenómeno novedoso y en crecimiento enel país, que es el uso de armas de fuego para el abordaje de conflictos socia-les. En disputas entre personas, con mucha frecuencia conocidas entre sí,que en un tiempo no muy lejano podían resolverse con un diálogo, o cuyatensión podría llegar a la agresión verbal o a golpes de puño, la presencia deun arma está multiplicando las posibilidades de que una discusión sinimportancia termine en la muerte de uno o más de los intervinientes.

2.c) ¿Para qué se dice que usan las armas de fuego?

Si bien las armas se utilizan para facilitar la comisión de determinadoshechos delictivos y para el abordaje de conflictos interpersonales, quieneslas poseen manifiestan que las tienen para defenderse ante la posibilidad deser víctimas de delitos.

En las consultas anuales —desde 1998 a 2005— sobre los motivos detenencia de armas de fuego en el hogar, un promedio de 50% de los encues-tados por la Dirección Nacional de Política Criminal del Ministerio deJusticia de la Nación respondió que lo hacía por “prevención o protección”;tan sólo el 25% manifestó motivos deportivos, para cazar o por ser colec-cionista.



Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal. Departamento de Investigaciones.

Esta tendencia de la tenencia de armas para la defensa se verificatambién en el tipo de armas que se encuentran en los hogares. Según laEncuesta de Victimización, desde el año 2000 hasta el 2005, en la Ciudadde Buenos Aires, un promedio del 78,4% de la población total tenedora hamanifestado poseer un arma de fuego de puño; igual escenario refleja elGran Buenos Aires (77%), además de la presencia de armas largas (13,4%de la población ha respondido tener escopetas) en relación con la Ciudad.

Evolución del tipo de armas que posee en el hogar (Primera mención)Gran Buenos Aires. Años 2000-2005

Base: Entrevistados que manifiestan poseer armas

Posesión de armas por prevenciónCiudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires. Años 1998-2005

Base: Entrevistados que manifiestan poseer armas




2.d) ¿Cuáles son los efectos de su uso?

Lejos de la concepción que entiende que el uso de armas tiene comoconsecuencia el aumento o disminución de la seguridad según quién lastenga, y muchos más distante aún de los objetivos de protección manifesta-dos por sus tenedores, la realidad demuestra que la proliferación de armasentre civiles, además de incrementar la producción de muertes y heridasabsolutamente evitables, desencadena otros fenómenos:

• Agrava las consecuencias de los conflictos en los que se utilizan armasde fuego.Es claro que las armas no son una causa de la violencia sino un vectorque la transmite. Por ser el elemento con mayor capacidad letal (dehecho se diferencian de otros, como las armas blancas, porque sefabrican con la finalidad de que sean útiles para matar) cuando estánpresentes en una situación de conflicto las probabilidades de que seproduzca un desenlace mortal aumentan notablemente. En ocasión dela comisión de hechos delictivos la tenencia de armas de fuego por elofensor es, de por sí, un factor de alto riesgo; sin embargo, la posibi-lidad de la producción de una muerte cuando el ofendido intentadefenderse con un arma de fuego se incrementa, siendo éste, en lamayoría de los casos, la potencial víctima. Las conclusiones de unainvestigación en Brasil arrojaron que, “las personas armadas tuvieronuna chance 56% mayor de ser heridas o muertas en una situación derobo que aquéllas que fueron asaltadas y estaban desarmadas”(IBCCRim,61998). De acuerdo con investigaciones realizadas porespecialistas del sector salud, un arma en casa tiene 22 veces másprobabilidad de ser involucrada en homicidios entre personas conoci-das, accidentes, o suicidios que de ser usada en situación de legítimadefensa (Kellerman, 1998: 263).Si bien en la Argentina no están sistematizados los datos de uso dearmas en hechos de este tipo, en los últimos tiempos se vienen reite-rando casos (entre otros los conocidos como “Carmen de Patagones”,“Piccioli”, “Seijido”, “Ríos”6) en que la presencia de un arma defuego transformó conflictos leves en tragedias irreversibles.

6 En Carmen de Patagones un adolescente ingresó en la escuela con un arma y mató a tres desus compañeros e hirió a otros cinco; Pablo Piccioli fue asesinado a balazos en una discusiónde tránsito; Hernán Seijido fue muerto de cuatro balazos en una pelea vecinal; AlfredoMarcenac murió luego de recibir un balazo de una persona que comenzó a disparar su armaen pleno centro de la Ciudad.


• Incrementan el peligro de accidentesLa presencia de armas de fuego en el hogar sin las debidas medidas deseguridad es un factor potenciador de los accidentes que involucran,generalmente, a chicos y jóvenes. De acuerdo con el Registro Único deTrauma del Hospital de Niños Ricardo Gutiérrez, las lesiones pordisparos accidentales ocurrieron en un 60 por ciento en casas deamigos o familiares, cuando los niños no estaban siendo supervisadosy jugaban solos (Fiorentino). Según las estadísticas de este hospital,que funciona como centro pediátrico de la Red de Trauma yEmergencia de la Ciudad de Buenos Aires, entre junio de 1996 y juniode 1997 fueron atendidos en su Guardia cuatro chicos heridos porproyectiles; entre los mismos meses de 2001 y 2002, el número trepóa 30. Aunque la cifra total es mayor, ya que el citado registro sóloconsigna los chicos con lesiones en el tórax y el abdomen, los datosdisponibles revelan un aumento del 650 por ciento.

• Fomenta el individualismo y la retracción estatal lesionando posibili-dades de desarrollo.El pánico a ser víctimas de hechos delictivos genera diversas formasaislamiento para no contagiarse de la “peste” de la inseguridad. Lasformas de retracción social son múltiples; para los más pudienteseconómicamente es una “salida” el encierro en barrios privados quesimulan un mundo sin conflictos a través de una separación física conel afuera y la fijación de pautas culturales de diferenciación de laapocalíptica realidad externa. Para otros, es una alternativa la instala-ción de dispositivos como alarmas, rejas (en algunos casos electrifica-das), blindaje de automóviles, etc. Y para una gran cantidad de perso-nas las armas de fuego parecen ser la salida más a mano. Claramenteel armamentismo civil se inscribe entre las “salidas” más desesperadasy reproductoras de una cultura individualista. Así, como reacción a un problema social complejo, como es la seguri-dad, se va guarneciendo una cultura defensista y agresiva, retroali-mentando la dicotomía de amigos-enemigos, nosotros-ellos, buenos-malos, que encuentra en el acceso y uso masivo de armas de fuego unilusión de tranquilidad. El reemplazo de ciudadanos activa y política-mente comprometidos por ciudadanos “sheriffs”o policías no sólodebilita el tejido social y fomenta el incremento de la violencia, sinoque legitima la retracción del Estado de un campo fundamental de laspolíticas públicas. Desde ya que la autogestión de problemas socialesdebe ser una actitud estimulada e impulsada en democracia, pero esindudable que, en cuanto al uso de la violencia y la fuerza pública, es




una razón de ser del Estado su uso monopólico ajustado a la legalidady legitimidad. Por otra parte, la autogestión de la conflictividad sin intermediaciónestatal y con la posibilidad de acudir a la violencia para su resoluciónsiempre perjudica a los menos poderosos. De modo que la prolifera-ción de armas entre los civiles, y su uso en conflictos interpersonales,impacta negativamente en las posibilidades de desarrollo de las pobla-ciones más pobres, principales víctimas de la violencia y por endeimposibilitados para conformarse en sujetos políticos activos para elcambio social.

2.e) ¿Quiénes sufren las consecuencias de su uso?

El de las armas es un fabuloso negocio para quienes viven de él pero nopara quienes mueren por él. Si bien las muertes por el uso de armas de fuegose producen tanto en países ricos como pobres, las muertes violentas y espe-cíficamente las relacionadas con armas son mayores en los países de meno-res ingresos (42.2 muertes violentas cada 100 mil habitantes en países debajos ingresos y 17.3 cada 100 mil en países de ingresos altos) (OMS, 2001).

Aunque los ricos no son inmunes a los efectos letales de las armas defuego, contrariamente a lo que sucede en las naciones pobres, en los paísesmás ricos predominan los suicidios con armas de fuego por sobre los homi-cidios. En Latinoamérica y el Caribe, el 60% de los homicidios son cometi-dos con armas de fuego, a diferencia de Europa, Asia del Pacífico y Centralen donde sobre el total de homicidios el 20% y el 16% respectivamente secometieron con armas de fuego (OMS, 2001).

En la Argentina, los más afectados por el uso de armas son pobres yjóvenes7. De las muertes provocadas por armas de fuego, cerca del 90% sonvarones. El grupo etario más afectado es el de 20 a 24 años (14%). Entrelos 15 y los 39 años se registra el 52% de las muertes por heridas de bala(Spinelli, et al., 2005).

Las tasas de homicidio por barrio más elevadas de la Ciudad de BuenosAires se verifican en la zona sur, donde se presentan los mayores índices depobreza. “El barrio de Nueva Pompeya fue el que presentó la mayor tasa dehomicidio (15 por 100.000), seguido por Villa Riachuelo (13,5 por 100.000),

7 “Los perfiles de muertes violentas en jóvenes y adultos mayores, los dos grupos más impac-tados por estos fenómenos, presentan estructuras muy diferentes. En los jóvenes predominanclaramente las muertes por homicidios, seguidas por accidentes y suicidios. En los adultosmayores encontramos predominio de muertes violentas ignoradas, accidentes, suicidios y enmenor medida los homicidios” (Spinelli et al., 2005)


Constitución (12,8 por 100.000) y Villa Soldati (11,3 por 100.000). Losgrupos de edades más afectados en el período estuvieron entre 15 y 34 años,con mayor magnitud entre 20 y 24 años.” (Spinelli et al., 2005)

En la Ciudad de Buenos Aires, donde el arma de fuego es el instrumen-to más utilizado para cometer homicidios, “si se analiza el tipo de muertesegún la profesión, se observa que: en la categoría homicidios el grupo másfrecuente es el de los desocupados (17,1%) (Spinelli et al., 2005)”.

Según la base de datos Muertes por Armas de Fuego del Ministerio deSalud, en el año 2004 la mayoría de las defunciones se produjeron entrehombres jóvenes de bajos recursos que residen en los centros urbanos másimportantes del país (Provincia de Buenos Aires con el 47,8% (1358), segui-do por Santa Fe 9,1%, CABA 8,2%, Córdoba 7% y Mendoza 4,7%) Deltotal de víctimas, distribuidas en todo el territorio nacional, el 87,6% (832)son hombres mientras que el 53,6% de las víctimas, considerando ambossexos, son menores de 34 años. El 92% de los muertos son civiles. Igualesrelaciones se repiten para los imputados, ya que del total de 1754 imputa-dos de homicidios dolosos a nivel nacional, un 96% son hombres, 91% civi-les. Según el lugar de residencia y de muerte del fallecido identificado por labase de salud, las muertes ocurren en el mismo distrito. Y es que la pobla-ción víctima y la población victimaria, en su mayoría, es la misma.

Si bien la mayora cantidad de muertos por armas de fuego son hombresjóvenes pobres, las mujeres son doblemente victimizadas. Por una parte,sufren la violencia directa tanto a través de las agresiones de armas de fuegopor parte de los hombres, generalmente familiares, como de la utilizacióndel arma como instrumento intimidatorio y de dominación simbólica. Sinembargo, la victimización de las mujeres se da también, y particularmente,cuando sus hijos, maridos o padres mueren en incidentes donde se usanarmas. Además del inconmensurable sufrimiento que provocan estas pérdi-das, la mujer suele ser quien debe cuidar a los familiares varones que resul-tan heridos o quedan incapacitados tras acciones de violencia armada, estambién quien habrá de hacerse cargo de la casa, del resto de los hijos, yeventualmente de visitar a los hombres de la familia que hayan sido encar-celados por el uso de armas de fuego.

Entre otras cosas, por el uso de armas por hombres, las oportunidadesy los derechos de las mujeres a decidir sobre sus vidas quedan absolutamen-te condicionados.

2.f) ¿Quiénes pagan los costos de los efectos del uso de armas de fuego?

Quienes lucran con la compraventa y uso de las armas de fuego y muni-ciones externalizan los costos en el sistema de salud pública pagado por los




contribuyentes, en cuyas áreas de urgencias es atendida la casi totalidad delos heridos por armas de fuego.

En la Argentina, el único estudio estimativo de costos en el sistema desalud que se dio a publicidad se realizó en la Ciudad de Posadas. Allí el 55%de los heridos de arma blanca o de fuego, corresponde a la franja poblacio-nal que se ubica por debajo de los 21 años y en un 90% son hombres. Segúnel informe, “la atención y tratamiento de estas personas corren, por lo gene-ral, pura y exclusivamente por cuenta del Estado misionero. Justamente, losprofesionales de la salud del hospital estimaron que la Provincia destinaalrededor de ocho mil pesos en la recuperación de cada paciente. La cober-tura en la que se invierte esa cantidad de dinero contempla los siguientesítems: traslado, método de diagnóstico; medicación, alojamiento e interna-ción en terapia intensiva”. Considerando los datos del estudio, el promediode gasto del Hospital de Posadas en atención a heridos por armas de fuegosería de 288 mil pesos en un año8.

Si bien los costos de la violencia con armas de fuego en términos econó-micos incluyen los de tratamiento médico, emergencias, terapia intensiva,cirugías, camas en hospitales públicos y rehabilitación, los gastos no seagotan ahí. Los costos en calidad de vida no pueden ser medidos fácilmen-te, así como tampoco las secuelas en lo físico y psicológico y en las posibi-lidades de desarrollo personal, que tienen un peso muy alto. También sonimportantes los gastos administrativos, los pagos de subsidios por discapa-cidades provocadas por el uso de armas y los gastos del Estado asociadoscon la compensación legal de lesiones ocasionadas por las armas.

3. ¿Por qué nada cambia? El enquistamiento en un punto de equilibrionegativo

El círculo vicioso en el que la proliferación de armas es un método paraapaciguar temores pero que en la práctica sólo provoca muertes y heridas,especialmente de los sectores más pobres, se mantiene vivo por una dinámi-ca perversa.

Esta dinámica se alimenta por una coyuntura relativamente novedosa enmateria de seguridad pública, que se mantiene bajo el gobierno de los inte-reses de lucro, una institucionalidad ineficiente y cómplice de aquellos inte-reses, y una cada vez más consolidada industria del miedo; todo esto susten-tado por una cultura apegada al paradigma del orden.

8 Diario El Territorio del 31 de mayo de 2005. El informe fue llevado a cabo por un equipo deestadísticas del hospital central “Doctor Ramón Madariaga”.



3.a) La seguridad como novedad

A pesar de que siempre se cometieron delitos de distinta índole, lasituación actual presenta características inusitadas. Por un lado, porque haaumentado enormemente la cantidad de delitos, que cada vez presentanmayor complejidad, y por otra parte porque las cuestiones estructurales(tanto la desigualdad social como la complicidad y corrupción institucio-nal) que inciden en la comisión de determinados hechos se han agravado,determinando no sólo el incremento de delitos sino también de la violenciacon que se cometen. La profundización de este fenómeno desde la décadade 1990 hasta la fecha han generado una demanda social respecto de laseguridad cuya radicalidad crece a la par del agravamiento de las cuestio-nes reseñadas9.

Si bien la Argentina presenta una de las tasas de violencia delictiva másbajas de América Latina (ILSED-PNUD Surf 2006) y el índice delictivo generalha tendido a bajar desde 2002 hasta el 2006, el proceso de deterioro de lasituación de seguridad que se inicia a principios de la década del ‘90 constitu-ye un fenómeno sin precedentes en la historia de nuestro país y, consecuente-mente, determina el “nacimiento” de un nuevo problema que hasta entoncesno existía en la agenda nacional ni latinoamericana, la inseguridad10.

Además de las dimensiones que comienza a adquirir el problema, lasmodalidades delictivas comienzan a complejizarse. La comisión de delitoscomunes, en un primer vistazo, parece de simple factura tanto en su prepa-ración como en la ejecución y de más fácil evitación considerando la repeti-ción de las modalidades delictivas que se eligen, los lugares y los métodos deejecución. Sin embargo, la generalidad de los hechos que se cometen, inclu-sive los violentos, son una parte de secuencias de actividades llevadas a cabopor una suma de personas organizadas para lucrar con la comisión de deli-tos. Por caso, los frecuentes robos de automotores, que en muchos casos sonejecutados con violencia sobre las víctimas, requieren de un comprador delvehículo, la disposición de un espacio para alojarlo y eventualmente de undesarmador, de un comprador de las partes, de los comercializadores dedichas partes, y hasta del pago de “tributos” para mantener estas activida-des poco visibles.

9 Según Latinobarómetro 2006, para los habitantes de El Salvador, Guatemala, Honduras, yVenezuela, y de la Argentina, el problema más importante considerado por los entrevistadoses la delincuencia.

10 Hasta entonces la seguridad interior y el delito violento no era un problema prioritario paralos argentinos, y su gestión estaba a cargo de quienes la detentaron históricamente siemprecon una impronta militarista, las policías.



Los avances tecnológicos en las comunicaciones y el aumento de trans-porte de personas y mercaderías han facilitado el crecimiento de las organi-zaciones que llevan adelante estas actividades. Así se han ido consolidandoorganizaciones altamente profesionalizadas, que conforman redes flexibles,con un amplio desarrollo logístico y operativo, con un importante desplie-gue territorial, que no sólo no son priorizadas en la política criminal sinoque suelen superar a las capacidades preventivas e investigativas del Estado.

3.b) Institucionalidad ineficiente y cómplice

Ante la novedad de este problema, su complejización y el desconoci-miento de los gobernantes de cómo abordarlo, se profundiza un fenómenode delegación automática a las fuerzas de seguridad tanto del diseño comode la ejecución de políticas vinculadas con la seguridad.

En la Argentina, como en el resto de América Latina, “la dirección, admi-nistración y control integral de los asuntos de la seguridad pública así como laorganización y el funcionamiento del propio sistema policial quedaron enmanos de las agencias policiales, generando así una suerte de “policialización”de la seguridad pública”. El desentendimiento civil trajo aparejado como conse-cuencias “la autonomización política de la Policía, permitiendo que ésta definie-ra sus propias funciones, misiones y fines institucionales independientemente delas orientaciones generales del gobierno, se proporcione sus propios criterios ymedios para cumplirlos o alcanzarlos y, en ese marco, también estableciera losobjetivos y orientaciones generales de la seguridad pública en su conjunto. Decara al interior de las agencias policiales, ello apuntaló una marcada indepen-dencia doctrinal, orgánica y funcional en su desarrollo y proyección institucio-nal frente al gobierno estatal y frente a la sociedad política y civil, y permitió queestas agencias actuaran con frecuencia como si estuvieran por encima y más alláde la autoridad constitucional del gobierno, protegiendo cada vez más sus logrose intereses autodefinidos y resistiendo con relativo éxito a todo tipo de iniciati-va gubernamental tendiente a erradicar, reducir o cercenar dicha autonomía”.“Este proceso ha favorecido el autogobierno policial sobre la seguridad públicay el sistema policial mismo.” (Saín, 2006: 20)

Este proceso, de desgobierno civil de los sistemas de seguridad, seextiende a la problemática de las armas de fuego, históricamente delegada alos militares y posteriormente al área civil a cargo de la conducción de lasFuerzas Armadas.

Desde la primera Ley Nacional de Armas11, la dependencia de Arsenalesdel Ejército detentó el control de las armas de fuego. Con la reforma inte-

11 Ley Nacional 13.945.



gral de la Ley, que entró en vigencia en 1975, se creó, como ente estatalencargado de controlar el circulante de armas y municiones, el RegistroNacional de Armas (RENAR) dependiente del Ministerio de Defensa, orga-nizado por el Comando de Arsenales del Comando en Jefe del Ejército, ycon una dirección conjunta de representantes de las tres armas12.

Su fundación, enmarcada en la doctrina de la seguridad nacional, no sesustentó en la necesidad de institucionalizar un sistema integral de controlsino que configuró un recurso para reducir la potencialidad violenta degrupos civiles armados en la década de 197013.

Con el retorno de la democracia, la dependencia del sistema de controlde armas de los militares se atempera. Sin embargo, persisten los rastros delmodelo impulsado por la dictadura iniciada en 1976 en cuanto a la retrac-ción del Estado de áreas claves de las políticas públicas. En lugar de asumirlos gobiernos democráticos la tarea de diseñar un sistema de control confor-me las necesidades de la seguridad interior, se delega el gobierno del proble-ma en los fabricantes y comerciantes de armas. En la década menemista seoficializa el gobierno del sistema de control de armas en manos de losempresarios del rubro, siendo el RENAR parte del furor privatizador. Con lavisión del Registro de Armas como un calco del Registro de la PropiedadAutomotor, en 1991 se crea por ley el Ente Cooperador del RegistroNacional de Armas, y se suscribe un contrato de cooperación técnica yfinanciera, con la Asociación Industriales y Comerciantes de Artículos paraCaza y Pesca (AICACYP).

A partir de entonces, el RENAR se financia con el cobro de los formula-rios que los usuarios deben completar para registrarse y obtener los corres-pondientes permisos de renovación. El dinero que se obtiene por la venta deestos formularios es administrado por los mismos fabricantes, vendedores,importadores y exportadores de armas, AICACYP14. Los mismos interesadosen que se incremente la venta de armas son los que proveen al financiamien-to de la institución oficial encargada de controlarlos.

12 Ver Ley N° 20.429, Capítulo VII.13 En los fundamentos de la nueva Ley se dotaba al Poder Ejecutivo de la facultad para prohi-

bir la venta de armas temporalmente: “teniendo en cuenta que la situación interna del paíspuede exigir, en un momento determinado, limitar o restringir la venta de armas y municio-nes, en forma temporaria, con carácter total o parcial, como un medio de disminuir la circu-lación de este material en el territorio nacional y facilitar así su contralor, se incorpora comoartículo 35 una previsión que faculta al Poder Ejecutivo para adoptar esta medida, debien-do dejarse constancia del lapso en que la misma se encontrará en vigencia.”

14 Esta entidad es definida por sus miembros como una “entidad sin fines de lucro que nucleaa los elementos más destacados de la actividad”; ver www.aicacyp.com.ar



Si bien desde sus orígenes el Estado argentino formalmente optó por unmodelo orientado hacia una fuerte restricción del mercado de armas, estaopción nunca pudo salir del nivel de la formalidad (Kosovsky, 2006: 43)15.

En este contexto, ha resultado bastante más cómodo y menos compro-metedor para las instituciones de seguridad y para el sistema judicial perse-guir y procesar a la parte más débil de las cadenas de delitos, tanto por lasincapacidades táctico-operativas como porque muchas organizaciones delic-tivas han contado con la complicidad de actores con diferentes poderessegún la escala en la que se maneje la red. En materia de armas de fuego haresultado más simple perseguir las armas “malas” que están en manos dequienes las usan para delinquir que detectar las redes de tráfico y los flujosde desvíos en coordinación con una política largoplacista de prevención.

Analizando la conjugación histórica del influjo de la doctrina de la segu-ridad nacional, el desgobierno civil y la delegación a militares y posterior-mente a privados del sistema de control resulta casi automática la deducciónde que el sistema no se rija por el objetivo de controlar estrictamente todaslas actividades permitidas con armas de fuego y desmotivar la tenencia civilpara la protección, en tanto siguen habiendo “armas buenas” y “armasmalas”.

3.c) Las Industrias del miedo

Al fracaso institucional se asocian las industrias del miedo. La compren-sible problematización social de la seguridad, se ha transformado en nues-tros días en una espectacularización del tema que conlleva la multiplicaciónde los temores que razonablemente pueda generar la ocurrencia de un hechodelictivo violento.

Referirse a la espectacularización no implica que, en nuestro país, noexista un problema de seguridad, sino más bien que el miedo al delito no seorigina únicamente en la inseguridad objetiva —entendida como la vigenciade una situación social con altos índices delictivos— ni en la experienciapersonal de hechos o situaciones de violencia delictiva, sino en un procesosocial cuya trama rara vez es tenida en cuenta a la hora de diseñar políticaspúblicas.

A modo de ejemplo, en 2005 el 88% de la población del área metropo-litana afirmaba sentirse con altas probabilidades de ser víctima de un deli-

15 “La restrictividad como principio se observa en diversos cuerpos normativos, en algunoscasos como contravenciones y en otros como delitos, según el contexto histórico. Sin embar-go, con el aval tanto de los gobiernos dictatoriales como democráticos, la calidad de privile-gio del acceso a armas por civiles no fue respetada en la práctica.” en (Kosovsky, 2006: 43)



to, variable ésta de evolución pareja desde el año 2000. A pesar de que entre2002 y 2005 el porcentaje de población victimizada descendió 10 puntos enla Ciudad de Buenos Aires y 8 puntos en el Gran Buenos Aires, la sensaciónde inseguridad aumentó un 7% y un 3% respectivamente.

Evolución del porcentaje de población victimizada generalArea Metropolitana. Años 1997-2005

88,1%

Sensación de inseguridadArea Metropolitana 1999-2005

(Porcentaje de entrevistados que consideran como muyo bastante probable ser víctimas de delitos)



Paralela a esta situación, la aprobación de tenencia de armas de fuegopara defensa personal, experimenta un pequeño aumento, tanto en el GranBuenos Aires como en la Ciudad de Buenos Aires en 2003. A pesar de queesta aprobación no trasluce un aumento en la posesión de armas en el hogar,este crecimiento representa consumidores cautivos, ya que debido al altogrado de aprobación de la posesión es factible que la tenencia puede volvera incrementarse rápidamente. De igual modo se comporta la tendencia de lacurva de posesión de armas por prevención.

Evolución del porcentaje de entrevistados que manifiestan aprobar que alguientenga armas legalmente en su casa para defensa personal

Ciudad de Buenos Aires y Gran Buenos Aires. Años 2000-2005Base: Total de entrevistados


Estos datos son indicativos de que el miedo es una emoción que se expe-rimenta individualmente pero que se construye socialmente, a través de rela-ciones teñidas de intereses diversos y con actores con poderes disímiles.

Entre los agentes que participan en este proceso de construcción socialde los miedos se cuentan los medios de comunicación masiva, cuyos dueñosestán concentrados en pocos grupos económicos, que invierten en diversosmercados además del mediático —algunos vinculados directamente con laprovisión de servicios de seguridad privada—, para cuyo desarrollo vehicu-lizan los reclamos de mayor orden y seguridad.

Los consumidores de información también somos partícipes de esteproceso y necesitamos recibir un mensaje que no agudice la angustia que de



por sí provoca la crudeza de la realidad16. Como señala Martín-Barbero, “elciudadano tiene, cada vez más, la sensación de que todo aquel piso en quese asienta su estabilidad laboral, su validez profesional, y hasta su identidadprivada se halla minado por fuerzas que escapan por completo no solo a sucontrol sino a su comprensión (Rotker et al., 2000: 33)”. La insoportableincertidumbre característica de nuestros tiempos respecto del futuro cerca-no. genera sentimientos y emociones que requieren que la realidad quevemos en los medios (realidad que creemos más real que la que vivimos díaa día en nuestras vidas) no mueva las columnas precarias en que parecesostenerse el orden del mundo de modo que genere más incertidumbre alconsumidor. En pos de acercarnos a una tranquilidad que nos permita cier-to tipo de certezas resulta imperioso transformar esa angustia cultural. Elincremento de la sensación de seguridad se consolidará a partir del redirec-cionamiento de la angustia hacia algo concreto. Para que disminuya la incer-tidumbre la angustia debe tomar cuerpo. Las amenazas que originan losmiedos o los aumentan se corporizan, entonces, en instituciones o personas.Es necesario que asuman la carga de ser amenaza aquéllos que no tienen vozpara dotar de significado a la realidad diaria.

En esta batalla por decir la realidad, los responsables de los miedos y dela inseguridad siempre son “otros”. El “otro” ideal de hoy son los chicos yjóvenes que nacieron durante la década menemista, preadolescentes que alnacer, sus padres ya estaban desempleados, que no conocieron eso de “de lacasa al trabajo y del trabajo a casa”, que no tuvieron oportunidades deelegir su destino, más que vivir perseguidos por la violencia social e institu-cional.

Como la violencia que ha aplicado el Estado como política de seguridadcontra esos “otros” no logra remover el miedo, es necesario que recrudezcala violencia estatal y al mismo tiempo buscar una salida por “nosotros”.Entre estas supuestas soluciones ya es frecuente el refugio en sociedades decastas (como sucede con la vivienda en los countries o barrios privados), lacompra de armas para defenderse o el electrificar las rejas de nuestras casas.

Estos aspectos son, si no incentivados, al menos, aprovechados porquienes proveen de bienes al mercado de la seguridad. Con una demandainédita, el flujo de crecimiento del sector de la seguridad privada ha sido tanimportante que, en muchas provincias, la cantidad de personas que loconforman supera a las fuerzas de seguridad pública. Sin embargo, esteenorme crecimiento no ha sido capitalizado por el Estado para la racionali-

16 Tal como señala Bourdieu (1995), la creencia en la legitimidad de las palabras y las perso-nas que las pronuncian sólo opera en la medida en que quienes reciben el mensaje reconoz-can a quienes ejercen el poder de constituir lo dado enunciándolo (poder simbólico).



zación de los recursos públicos en materia de seguridad (por ejemplo,reorientando el grueso de los servicios de seguridad pública hacia los secto-res de la población que no contratan a privados). Tampoco las agenciasoficiales han implementado políticas adecuadas de control sobre el sectorprivado17, dejando librado el mercado de la seguridad privada a una lógicade competencia por la inseguridad en la que las empresas pueden usar tácti-cas de mercado que involucren el boicot a las otras para ser contratadas,lucrando así con la real seguridad de la población. El descontrol de la segu-ridad privada —que llega hasta el punto que muchas provincias aún notienen ley que regule la actividad— permite la proliferación masiva de agen-cias clandestinas. La gravedad de la situación se multiplica si se tiene encuenta que una gran parte de los miembros de estas agencias tiene armas defuego.

3.d) Vigencia del paradigma del orden

Como elemento estructural diferenciado del resto, en tanto se mantieneincólume desde siglos, es necesario considerar la vigencia del paradigma delorden en sociedades cada vez más conflictivas.

En este sentido, si bien los conflictos son una característica inherente ala interacción social (de hecho se verifican ya en los procesos de socializa-ción primaria), y que de hecho no sólo han estado presentes sino que prác-ticamente han configurado la historia de Occidente, la restauración delorden aparece como una necesidad casi desesperada ante las expresiones deconflictividad social.

La vigencia del paradigma del orden implica una forma universalmentecompartida de concebir la realidad, un modo de respuesta e interacción conesa realidad, pero también de un modelo ideal de funcionamiento de la reali-dad social al que es necesario ajustarse. Así, los conflictos son consideradoscomo negativos para la sociedad, al igual que los agentes que los incentivan.Ante su surgimiento aparece como natural la respuesta de neutralizarlos yreprimirlos con el objetivo de restaurar el orden afectado por el conflicto.

Detrás de este círculo está el factor cultural de reposición del ordencomo fin de las acciones del Estado. En esta visión el delincuente ocasionadisrupciones en el sistema social afectando el orden que debe ser restableci-do. Así entendida, la seguridad es sinónimo de orden y las armas puedenafectarlo o servir para reestablecerlo.

17 Unicamente con el cumplimiento de los requisitos formales que las leyes que regulan el sectorestablecen, resulta suficiente para otorgar la autorización para ofertar servicios en la juris-dicción respectiva.


Lo cierto es que la conflictividad fue, es y será permanente, pudiendoconstituir su correcta canalización importantes oportunidades paracambios sociales. Su incremento, complejización y manifestación a travésde expresiones cada vez más violentas responde a los factores reseñadosen los puntos anteriores, y particularmente a la carencia histórica de polí-ticas de gestión de la conflictividad social que conllevan a la naturaliza-ción de los abordajes violentos como única salida. “El aumento de laconflictividad o su resolución en términos de pura fuerza termine pordestruir la propia interacción social, ya sea por el alejamiento de quienesno pueden tolerar o pierden por su debilidad en la resolución de esosconflictos, ya sea por el incremento del abuso de poder de los más fuertes,que genera mayor violencia. Si un Estado no atiende al desarrollo de laconflictividad puede ocurrir —y de hecho así ha ocurrido a lo largo de lahistoria, de un modo cíclico— que el nivel de conflictividad aumente. Porotra parte, si ante cada conflicto que se presente siempre tiene más posi-bilidades de imponer su interés el poderoso, el que tiene más fuerza, seimpone el abuso de poder. La conjunción de estas dos realidades (elaumento de la conflictividad, por una parte, y el acrecentamiento delabuso de poder, por la otra) tensiona a todo el sistema político, que debeevitar tanto la sociedad violenta como la emigración interna o externa desus ciudadanos hacia otras sociedades con menores niveles de conflictivi-dad. Posiblemente, ningún sistema político logre cumplir estas finalidadescompletamente a lo largo de su desarrollo y existirán momentos de mayortensión y otros más calmos. Pero siempre estará bajo la tensión de laemigración y la sociedad violenta” (Binder, 2004: 40).

Si esto no es atendido, especialmente cuando los conflictos comienzan acomprometer derechos elementales como el acceso a recursos naturales, seva a seguir consolidando la violencia como método de gestión de conflictos,profundizando las consecuencias que ya hoy sufren los sectores más pobres.Esto no sólo anula oportunidades de desarrollo, sino que conduce inevita-blemente a situaciones de crisis social que cada vez serán más difíciles desolucionar.

Estos factores configuran un círculo vicioso que se compone de unproblema relativamente reciente y complejo, instituciones policiales configu-radas históricamente para enfrentar exclusivamente los desenlaces de esosproblemas y con el uso de violencia, gobiernos con escasa experiencia en suabordaje, cuando no negligentes y cómplices de una industria que lucra conesta situación y la retroalimenta, fomentando el temor y el individualismo,debilitando el tejido social, y promoviendo una demanda de mayor violen-cia para que nada cambie.




4. Hacia una política de armas enmarcada en una política integral de segu-ridad pública

La seguridad en un estado democrático de derecho es una situaciónsocial en la que todos los habitantes pueden ejercer sus derechos y liberta-des en un marco de conflictividad social tolerable18 y en la que, ante la emer-gencia de un conjunto de conflictos (concretos o previsibles) que lesionen eluso de aquellos derechos y libertades (superando ese umbral de tolerancia),se conforman y formulan mecanismos y acciones institucionales y socialestendientes a controlar dichos conflictos mediante su prevención, conjura-ción o persecución penal. Esos mecanismos y acciones constituyen el siste-ma institucional de seguridad pública (ILSED-PNUD Surf 2006).

La planificación e implementación de políticas con un abordaje preven-tivo de las manifestaciones más inmediatas de las causas estructurales de laviolencia y el delito y la atención de aquellos factores que aceleran el trán-sito hacia un resultado fatal de las expresiones de estos conflictos son unaobligación del sistema de seguridad pública. Para ello es necesario contarcon estrategias no represivas, en las que los protagonistas de las intervencio-nes sean los mismos involucrados en los conflictos.

En esta concepción, la atención respecto de la proliferación de armasresulta un factor esencial para la situación de seguridad, excediendo amplia-mente la relación instrumental de las armas con el delito.

Sean las armas de fuerzas de seguridad, de personas que intenten delin-quir, de quienes las usan como elemento intimidatorio, como herramienta enuna disputa leve, para reafirmar la identidad o como ostentación, todas lasarmas de fuego presentes en situaciones conflictivas aceleran el tránsitohacia desenlaces fatales.

Para una política de seguridad en democracia no existen armas“buenas” y “malas”. El uso de la violencia es un disvalor, y eventualmenteun recurso a una salida no deseada como último mecanismo estatal paragestionar conflictos sociales.

Así, una política de seguridad debe echar ojo a todas las armas quecirculan en la sociedad, la razonabilidad de los motivos para permitirlo(analizar las necesidades y los arsenales de las fuerzas de seguridad y lasFuerzas Armadas, analizar la demanda de la población interna y externa) yal mismo tiempo desmotivar su tenencia y brindar oportunidades y alterna-tivas al uso de armas de fuego teniendo en cuenta quién y por qué las usa

18 No puede hablarse de una situación libre absolutamente de riesgos y conflictos más que entérminos ideales; es preciso debatir cuáles conflictos de derechos y en qué medida son tole-rables.



(tanto instrumentos eficientes para la gestión de conflictos, como oportuni-dades laborales, como una mejor seguridad pública).

En este sentido, los ejes centrales de una acción estatal integrada enmateria de armas de fuego debe prever el control estricto del circulantetradicionalmente llamado “legal”, evitar desvíos que engrosen la circulación“ilegal”, perseguir el circulante sobre el cual el Estado no tiene registro nicontrol, desmotivar el crecimiento de la demanda e impulsar la consolida-ción de valores que privilegien la cooperación y convivencia pacífica porsobre las actitudes individualistas y violentas.

El Estado puede ejercer algún control sobre cualquier arma desde elmomento mismo de su fabricación. Muy pocas de las armas que se producenpueden hacerlo fuera de la órbita de control oficial. Su transferencia o usopodrá ser ilegal, sin embargo, el arma no pierde su poder letal por la imperi-cia o la ineficiencia estatal en el control del mercado. Partiendo del presupues-to de que las armas son un vector de violencia y tanto su uso legal como ilegalson factores de riesgo, y teniendo en cuenta que casi todas las armas “nacen”legales, es necesario contar con un esquema de controles sobre toda la vida delarma, desde su fabricación hasta su adquisición, uso y destrucción.

Además de las armas que ya circulan entre la población, las armascomienzan su “vida social” a través de la fabricación nacional o la impor-tación, se almacenan hasta que se transfieren (en algunos de estos casos porbreves períodos de tiempo retornando al tenedor original) en ocasión decompraventas en el país o con el exterior, préstamos, donaciones, reparacio-



nes. Una vez transferidas existen distintos usos; matar y herir personas oanimales (ya sea en la caza o en el uso en ocasión de conflictos), divertirse(tiro deportivo), y sentir placer (por ejemplo, quien las colecciona).Finalmente, unas pocas se destruyen, ya sea por ser incautadas y decomisa-das en el marco de procedimientos judiciales o por constituir un excedentepara las necesidades de las fuerzas armadas o de seguridad o de la poblacióncivil que se desapodera y las entrega a la autoridad de control.

Es posible llevar a cabo cualquiera de estas acciones en forma legal oilegal. Las autorizadas por el Estado deben ser controladas en la adecuaciónde su ejecución a la normativa vigente. Las no autorizadas deben ser preve-nidas como objetivo prioritario y eventualmente perseguidas previa planifi-cación coordinada en el marco de la política criminal.

4.a) El control y la persecución

El flujo de ingreso de armas al mercado interno está desregulado. Si bienel Estado controla los procesos de producción, los controles no se adecuana los criterios de prohibición y restrictividad. Para lograrlo, es necesario queel RENAR efectúe periódicamente un balance acerca de la producción dearmas en el país y de la demanda interna y externa. Si se producen exceden-tes que, por no corresponder a la demanda, son susceptibles de desviarse, oque en lo general no corresponden a necesidades legítimas de seguridad,debe preverse para el RENAR la facultad de no extender autorizaciones defabricación, así como la de imponer cuotas máximas de fabricación a lasempresas que ya gozan de la autorización.

Lo mismo sucede con las armas que ingresan a través de la importación.Aunque el sistema legal previsto para las importaciones es suficientementeestricto, considerando los estándares internacionales en esta materia, laArgentina debe ampliar los controles, imponiendo topes en caso de que lascompras de armas al exterior no se ajusten a las necesidades del mercadointerno conforme al balance anual de oferta y demanda nacional19.

19 En cuanto a las exportaciones, deben extremarse las medidas para que las armas y municio-nes que se fabrican en nuestro país no sean utilizadas en conflictos armados (como sucedióen los casos de Croacia y Ecuador) ni allí donde se violan los derechos humanos. En 2002,según un informe de Small Arms Survey que sistematiza las exportaciones a países en los queocurren violaciones a los derechos humanos, se vendieron desde Argentina a Colombia40.000 pistolas y revólveres. Es necesario que en la legislación se contemplen nuevos requi-sitos para las exportaciones, especialmente en lo relativo a causales de denegación para larealización de transferencias, tales como incumplimiento del Derecho InternacionalHumanitario, comisión de crímenes de lesa humanidad o violación sistemática de derechoshumanos, por parte del país de destino. (Kosovsky, 2006: 74)



En lo que hace a la comercialización, además de sistematizar las inspec-ciones, se requiere concretar una cooperación activa entre las fuerzas poli-ciales y el Ministerio Público Fiscal, identificando los nichos de distribu-ción y venta clandestina a fin de lograr mayor eficiencia en su persecución.Es en este sentido que se ha creado la Unidad Fiscal especializada en deli-tos relacionados con la Ley Nacional de Armas y Explosivos, cuya tarea escrucial para atacar el circulante ilegal y destruir los puentes entre éste y elmercado legal.

En materia de uso de armas de fuego, son imprescindibles los controlesde aptitud de los miembros de la Fuerza y las agencias privadas, su forma-ción para el cumplimiento de las reglas que hacen al uso de sus atribucio-nes, al igual que la previsión de esquemas para supervisar las conductaspoliciales y de rendición de cuentas por abuso de poder o mal uso del armade fuego.

En cuanto al uso civil, el principio en materia de armas debe ser laprohibición, al que únicamente se podrá hacer excepción con carácterrestrictivo para casos particulares y con expresa autorización previa. Latenencia de armas de fuego debe ser concebida como un privilegio y nocomo un derecho20. Ello no está plasmado en el sistema vigente, que permi-te el otorgamiento de licencias para tener armas a quien lo desee (si cumplecon los requisitos legales preestablecidos) independientemente de los moti-vos que lo lleven a solicitarla. La ausencia de criterios objetivos en la ley —tales como demostrar que se es practicante de tiro deportivo o de caza o queexiste una amenaza cierta contra su persona— para el otorgamiento de

20 El sistema colonial norteamericano y la creación de los Estados Unidos con laConstitución de 1787 desembocaron en un nuevo modelo con unos principios contrapues-tos al modelo europeo. Se instaura un Estado basado en el derecho individual a llevararmas, en el autogobierno de la comunidad y en el rechazo inicial a una administraciónprofesionalizada que pretendiera suplantar las tareas del ciudadano en las funciones públi-cas. Por tanto, ni policía pública ni ejército profesional federal ni jueces que decidan unila-teralmente. Los ciudadanos organizaban su seguridad a través de una institución llamada«Posse Comitatus» que era una fuerza civil armada que estaba al servicio del «sheriff»,con lo cual, en el momento en que sonaba la alarma todos los ciudadanos estaban bajo susórdenes. También instrumentalizaron la Milicia Estatal, que era un cuerpo de voluntariosque hacían las funciones de ejército sin haberse creado uno propiamente dicho, e institu-cionalizaron la figura del jurado. Así pues, podemos ver que han existido dos modelos deEstado completamente contrapuestos en función de la distinta concepción que tuvieransobre las armas. Un Estado al que denomino «administratocéntrico» o centralista, degobierno por la administración, de influencia católica, y un Estado «individuocéntrico» yfederal, de gobierno por los ciudadanos y por la comunidad, de clara influencia protestan-te. (Martínez Quirante, 2002)



credenciales de legítimo usuario no refleja el carácter de privilegio que impli-ca la autorización para la tenencia de armas de fuego.

El flujo de reingreso de armas incautadas debe cortarse a través de unapolítica de control de stocks, auditorías y destrucciones sistemáticas. De locontrario, se corre el riesgo de favorecer el tránsito de un sinnúmero dearmas a la ilegalidad, tanto por la posibilidad de robo de las mismas de losdepósitos judiciales como por su utilización en procedimientos fraguadospor la Policía.

Para que estas acciones tengan posibilidades de éxito es imperioso refor-mular el sistema de financiamiento del RENAR. Un Estado que pretendedisminuir el circulante de armas en la población no puede asociarse con losfabricantes y vendedores de armas para administrar al ente estatal decontrol del circulante. El RENAR debe contar con una partida propia asig-nada en el marco del Presupuesto Nacional y los ingresos recibidos por lostrámites de registración y contralor deben ser utilizados para financiarcampañas de desarme.

4.b) La reducción del circulante

El estricto control de las bocas de inyección de armas y municiones almercado debe ser complementado con políticas tendientes a desestimular lademanda y acciones que colaboren a erradicar las armas en manos de lapoblación civil que no tiene motivos legítimos para conservarlas.

Necesariamente la meta de reducir el circulante de armas de fuego debeser sólo una parte de una política integral de prevención social de la violen-cia y el delito21 que atienda a las causas que inducen a su comisión y repro-ducción. Si no se planifican, en el marco de una estrategia global, accionestendientes a atacar fenómenos que operan en cada contexto social particu-lar como motivadores de la violencia y de algunas modalidades delictivas(desempleo, la desigualdad económica en un territorio determinado, ladesestructuración familiar, la falta de acceso a servicios y necesidades bási-cas, la segregación socioespacial de sectores determinados, etc.), cualquierintento estatal que apunte a desmotivar la demanda de armas de fuego porla población, está destinada al fracaso.

21 La política de prevención debe ser el eje estructurante de las políticas de seguridad. Estoimporta que el sistema de seguridad deberá priorizar el abordaje de las causas de la violen-cia y el delito antes que la represión de los delitos, por ende que el uso de la fuerza sea laúltima ratio, y consecuentemente que no sea factible reprimir a quienes son sujetos de lasacciones de prevención.


Desde esta óptica de prevención, la aproximación a las armas de fuegotiene un doble objetivo: de reducción de daño y de promoción de cambiosculturales. Como se señaló, las armas de fuego no son una causa de laviolencia, pero sí son potenciadoras de la violencia en los conflictos en queintervienen y su acceso masivo dificulta el diálogo, motiva la retracción ydesconfianza, provocan daños irreparables cuando son utilizadas. En estaidea es que sacar armas de circulación reduce enormemente los potencialesdaños en zonas altamente conflictivas. Casi podría decirse que para traba-jar sobre los aspectos que generan la violencia es una premisa “sacar lasarmas de arriba de la mesa”. Sin esa apuesta a la confianza en el otro esimpensado lograr restaurar vínculos, confianza y mucho menos el diálogocomo mecanismo de interacción ante los problemas.

A partir de este objetivo de reducción de daños se pretende evitar muer-tes y generar condiciones para cambios más estructurales. En esta línea seinscriben las campañas de entrega voluntaria de armas, comúnmente llama-das planes de desarme (o canjes de armas). Estas campañas consisten en lainvitación a la población a que lleve sus armas a puntos de entrega dispues-tos por el Estado en todo el país. La entrega es voluntaria y anónima; no seefectúan preguntas de ningún tipo sobre el origen de las armas, ni tampocoprovocan consecuencias legales en contra de quien la entrega. A fin delograr una acogida significativa a los canjes se otorgan incentivos para quie-nes entreguen sus armas (que varían según el plan, pudiendo ser por ejem-plo dinero, bonos de compra, materiales para la construcción, ventajasimpositivas, alimentos, o todas las opciones en una misma campaña). Lasarmas y municiones recolectadas deben ser inutilizadas frente a quien lasentrega y sistemáticamente destruidas en actos públicos. Estas acciones decontenido eminentemente simbólico transmiten a la ciudadanía un mensajedirecto desmotivador del uso de armas de fuego, al tiempo que refuerzan ydotan de transparencia al accionar oficial.

No debe confundirse estas acciones de prevención con la política crimi-nal del Estado. A través de estos planes no se pretende reducir los índicesdelictivos. Sacar las armas a quienes las utilizan para cometer delitos es unatarea de las agencias policiales y de persecución penal. Lo que se busca conestas acciones es sacar armas de circulación bajo la consigna de que un armamenos es potencialmente una muerte menos en la sociedad.

El segundo objetivo, con una perspectiva de consecución de largo plazo,es la promoción del paradigma de la gestión de la conflictividad por sobreel paradigma del orden. A través de acciones que desestimulen el uso de laviolencia en la vida diaria es posible realizar un aporte para coadyuvar a lainstalación de la conflicto como inherente a las relaciones sociales y a laposibilidad de canalizarlos en forma positiva a través del diálogo.



El camino hacia este objetivo requiere de intervenciones tempranas, enlos procesos de socialización primaria y secundaria en los que se van incor-porando los modos de relacionarse, reconocen al otro, y van internalizandolos modelos culturales de la sociedad y los convierten en reglas propias devida. Para ello son útiles las acciones que apuntan a la promoción de unacultura de paz; los canjes de juguetes bélicos por otros juguetes pretendensensibilizar a los chichos sobre el uso de la violencia en la resolución deconflictos y de las armas en particular. Desde lo simbólico se persigue laapertura del debate en escuelas y la generación de espacios de contenciónpara jóvenes y chicos en sectores de alta vulnerabilidad. Es importante diri-girse a los chicos a través de campañas de desarme infantil que enfrenten elparadigma de “héroe” armado, violento y destructor, y lo sustituyan por elhéroe que desarma, dialoga y es solidario. Los juguetes bélicos les enseñanque el uso de la violencia es un camino válido y efectivo para resolver unconflicto. Las armas de juguete crean en la mayoría de los chicos una sensa-ción de poder, asociada con la ilusión de que matar es fácil y no duele. Ellenguaje de los videojuegos, que hace posible que una persona muera sieteveces, confirma esta sensación.

Complementando las acciones destinadas a los niños y jóvenes serequiere implementar medidas para avanzar sobre el vínculo de las armascon el machismo y la imposición del hombre sobre la mujer a través del usode la fuerza. Para ello pueden ser útiles las campañas tendientes a “desmas-culinizar” las armas. En cuanto a las acciones más directas, es urgente adop-tar normas que prohíban el acceso a armas de fuego no sólo ante la existen-cia de una condena sino también ante la radicación de denuncias porviolencia aunque éstas estén en trámite. Actualmente, en la Argentina sesolicita certificado de antecedentes penales y la gran mayoría de casos deviolencia contra la mujer no recibe una condena penal, por lo cual loshombres con antecedentes de ejercer violencia familiar no son abarcadospor las restricciones de la Ley.

Así como su influjo es determinante para el impulso de la industria delmiedo y la gestación de ciudadanos y armas buenas y malas, los medios decomunicación deben ser la caja de resonancia para impulsar nuevas pautasuniversales de socialización. Para ello, es imprescindible informar los hechosque suceden en la dimensión que realmente tienen, contextuados en unproceso histórico-social, de manera que la seguridad/inseguridad no sea unaesfera de la realidad aislada de los elementos que la gestaron ni de los quese mantienen, al tiempo que se comunique cuál es la política oficial y cómose instrumenta en la práctica para enfrentar el problema en toda su dimen-sión. Para lograrlo, sin dudas se requiere, desde las áreas de planificación dela seguridad pública, una estrategia oficial de comunicación.




En lo que hace a las armas de fuego es necesario instalar el tema en laagenda pública desde una perspectiva desmitificadora. El Estado debe utili-zar los datos de que dispone para terminar con la divisoria social de aguasentre ciudadanos y armas “buenas” y “malas”, debe demostrar que todaslas armas matan y que las que lo hacen desde la ilegalidad alguna vez fueronlegales. También debe publicitarse que el uso de las armas para la defensapersonal provoca más trastornos que utilidades, al igual que cuando se utili-za en ocasión de conflictos interpersonales y cuando está cerca de chicos enlos hogares. La salida del punto de equilibrio negativo requiere utilizar todaslas herramientas disponibles y los medios de comunicación lo son (así comoson útiles para el estancamiento pueden serlo para salir de él) en la lucha porla resignificación de la realidad, que sólo será posible en la medida en queestas estrategias discursivas estén acompañadas con medidas y accionesconcretas22.

En el impulso de políticas de reducción del circulante el sector de lasalud pública puede realizar aportes fundamentales que un plan de preven-ción de la violencia no debe desestimar. El sector salud no tiende a trabajarsobre los problemas con un enfoque represivo, desde su perspectiva, la cons-trucción en torno al “crimen” no es especialmente significativa ni útil en loscasos de violencia con armas; el foco es la protección de la vida humana enel contexto de los derechos humanos. La atención permanente a heridos porel uso de armas de fuego debe ser aprovechada en la detección de grupos deriesgo, es decir, qué población es la más afectada, sobre los que deberánfocalizarse las acciones de prevención a implementar. Para ello es necesariomejorar los sistemas de registro de salud y unificarlos a nivel nacional demodo que puedan realizarse estudios abarcativos de todo el país que permi-tan tener un mapa completo del problema de las armas de fuego y de la

22 Durante el gobierno de Kirchner ha habido una clara estrategia de lucha por resignificar larealidad en cuanto al terrorismo de Estado que ha tenido un éxito rotundo. Así se logróinstalar el tema en la agenda pública de forma tal que se enfrentó a la “teoría de los dosdemonios” logrando, con el impulso de las organizaciones de DDHH que venían peleando sintregua, una masiva condena social y pública a la dictadura militar y desencadenando otratantas consecuencias como la reactivación de juicios trabados por años, la nulidad de lasleyes de punto final y de obediencia de vida, la conversión de la ESMA en el Museo de laMemoria, entre otras. Sin embargo, esta estrategia no se ha replicado en lo que hace a segu-ridad pública, discurso en el que se mantiene una cautela que se manifiesta en un discursoambivalente; si bien se ha impulsado un discurso opositor a la “mano dura”, en lo sustan-cial de los discursos los perseguidos siguen siendo los mismos de siempre (a modo de ejem-plo, recientemente el Presidente criticó indirectamente los principios resocializadores delsistema penintenciario al criticar los regímenes de salidas transitorias y libertad condicional,exigiendo “que los delincuentes cumplan con sus penas”; del mismo modo lo había hechocon las excarcelaciones y el principio de inocencia en el caso “Chabán”).


violencia armada a través del cruce de datos con los sistemas de informaciónde política criminal, de la Justicia, de la Policía y del RENAR.

5. La punta del iceberg. Los cambios adoptados y los que se vienen

Como consecuencia de la presión de la sociedad civil, en una coyunturade sucesos con armas de fuego de gran repercusión mediática, el Gobiernoha introducido algunos cambios que, si bien son muy incipientes paraevaluar, están orientados hacia el inicio de un proceso que se inscribe en laspautas de lo reseñado.

En primer término, se ha traspasado el Registro Nacional de Armasdesde el Ministerio de Defensa a la órbita del Ministerio del Interior. Estamudanza de esfera institucional, aunque pareciera formal, implica un granavance en tanto la dependencia anterior se inscribía en la concepción de laseguridad nacional. No sólo doctrinalmente quedaba desubicado en el áreade Defensa un organismo que coadyuva al control de las armas de fuego entanto problema para la seguridad interior, sino que implicaba un obstáculoen lo operativo. El traspaso es funcional, en la práctica, a una mejor coor-dinación táctico-operacional del RENAR con las fuerzas de seguridad fede-rales. Esto facilita la prevención del tráfico de armas, la producción de inte-ligencia criminal en la materia, la realización de operativos puntuales y eldiseño e implementación de una política de reducción del circulante.

Debe recalcarse también el mejoramiento del sistema de inspecciones aentidades autorizadas por la Ley para realizar actividades con armas defuego. En un período breve se multiplicó la cantidad de inspectores (quesumaban seis para todo el país) a través de una convocatoria pública y unproceso de reclutamiento y capacitación. A partir de esta medida, se incre-mentaron las inspecciones clausurando en un plazo muy breve entidades queno observaban los requisitos mínimos para la realización de actividades conarmas (se clausuró el Club de Tiro de Santa Catalina, de Corrientes, dondedurante una práctica de tiro de baleó a una mujer que estaba colgando laropa en las adyacencias y se inhabilitó preventivamente el Tiro Federal deMendoza).

Se han introducido, además, nuevos requisitos para otorgar los permi-sos a los tenedores de armas. Si bien ya era necesario acreditar un medio devida lícito, actualmente no se permite la presentación de testigos que locertifiquen, como sí se lo hacía con antelación. A partir de los cambios debeinformarse, también, el lugar de guarda de las armas, y se desdobló el viejocertificado psicofísico en un examen físico y otro psicológico por profesio-nales médicos de la especialidad correspondiente. Por otra parte, se ha




modificado el requisito de no poseer antecedentes penales “desfavorables”(que eran evaluados por una comisión dentro del RENAR) por el la exigen-cia actual de no poseer ningún tipo de antecedentes penales.

También se ha activado la firma de convenios con los gobiernos provin-ciales para mejorar la coordinación nacional del sistema de control, en tantoque se ha comenzado a promover la adhesión de las Legislaturas provincia-les a la Ley que creó el Registro Nacional de Armas Incautadas y Decomi-sadas que apunta al registro y posterior destrucción de todas las armasincautadas durante procedimientos judiciales.

Asimismo, ha comenzado, en 2007, la implementación del ProgramaNacional de Entrega Voluntaria de Armas, con 14.000 armas y 80.000municiones canjeadas en sólo 18 días hábiles en espacios dispuestos por elRENAR en todo el país.

Entre las acciones planificadas para ejecutar en el corto y mediano plazose encuentran la implementación de un inventario general de las armas enpoder de las Policías y las Fuerzas Armadas en todo el país, la adopción deun sistema informático de seguimiento en tiempo real de las operaciones decompraventa de armas y munición, la reforma del acceso a tenencias yportaciones de armas por personal exonerado de las fuerzas armadas y deseguridad, la creación de un mecanismo de coordinación nacional y unainstancia institucionalizada de participación de la sociedad civil en las polí-ticas de control de armas.

Si bien queda mucho camino por recorrer para salir del punto de equi-librio negativo, en pocos meses se han implementado medidas que han esta-do históricamente fuera de la agenda pública y que marcan un cambio derumbo en las políticas de estado en materia de armas de fuego y su vínculocon la seguridad.

Para iniciar el tránsito hacia la reversión del paradigma del orden engeneral, y para la consolidación de un política de seguridad democrática enparticular, es necesario que estos cambios se sostengan en el tiempo conindependencia de quién gobierne y sean complementados por un fortaleci-miento de la conducción civil sobre los sistemas de seguridad, la moderni-zación de las policías, la adopción de políticas de prevención social de laviolencia y del delito como eje del sistema, el control de la seguridad priva-da y la reforma de la Justicia Penal.



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ACERCA DE LOS AUTORES

ALEJANDRO ÁLVAREZ. Asesor en temas de justicia y seguridad para la Oficinade Prevención de Crisis del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo, con sede en Ginebra. Ha sido asesor para América Latina delPNUD y trabajado con varios gobiernos de la región para mejorar larespuesta institucional a la violencia y el delito. Es argentino, abogadograduado en la Universidad de Buenos Aires y master de la Universidad deParis I (Panthéon-Sorbonne). Ha publicado extensamente sobre temas dereforma de la justicia y la seguridad en América Latina.

JULIÁN BERTRANOU. Licenciado en Administración Pública y CienciasPolíticas de la Universidad Nacional de Cuyo y Maestro en Ciencias Socialesde FLACSO México. Profesor regular de la Universidad Nacional de SanMartín, también es docente de las Universidades Nacionales de Cuyo,Quilmes y Buenos Aires, de la Universidad Católica de Córdoba. Docto-rando en Ciencias Sociales de la UBA. Ha sido funcionario en temas de polí-tica social en la Provincia de Mendoza y actualmente es Coordinador delÁrea de Gobernabilidad Democrática del PNUD en Argentina.

FERNANDO CALDERÓN. Dr. en Sociología. Ha sido Profesor de la UniversitatOberta de Catalunya y profesor en las universidades de California, Austin,Chicago, Chile y de la Universidad Mayor de San Andrés, en La Paz,Bolivia. Se desempeñó como secretario ejecutivo del Consejo Latinoame-ricano de Ciencias Sociales (CLACSO) y como asesor de la Comisión Econó-mica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Ha publicado más de vein-te libros, entre los que se destacan: Esa esquiva modernidad (con ErnestoOttone y Martín Hopenhayn); Sociedades sin atajos. Cultura política y rees-tructuración en América Latina (con Mario dos Santos); La política en lascalles (con Alicia Szmukler) y La reforma de la política. Deliberación ydesarrollo. Actualmente es Asesor Especial Regional en Gobernabilidad yDesarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo y Coordinador del Proyecto Regional “Análisis político y esce-narios de corto y mediano plazo para fortalecer la gobernabilidad democrá-tica en América Latina”.


DAMIÁN FERNÁNDEZ PEDEMONTE es Doctor en Letras por la UniversidadNacional de La Plata. Fue “Fellow” de The Freedom Forum en laUniversidad de Ohio (Estados Unidos) e Investigador visitante en laUniversidad de Navarra (España) y Católica de Milán (Italia). Actualmentees Decano y Profesor Titular de Análisis del Discurso en la Facultad deComunicación de la Universidad Austral. Investigador del CONICET. Susúltimos libros: La construcción del consenso. Gestión de la comunicacióngubernamental (en colaboración) y Medios de comunicación y protestasocial en la crisis Argentina (en colaboración).

SABINA FREDERIC es Doctora en Antropología Social, Universidad deUtrecht, Holanda y Especialista en Planificación y Gestión de PolíticasSociales de la Universidad de Buenos Aires. Docente de grado de laUniversidad Nacional de Quilmes y de Postgrado de la misma Universidad,así como de la Universidad Nacional General San Martín. Es Investigadoradel CONICET. Actualmente se desempeña como Directora delDepartamento de Ciencias Sociales de la UNQ.

DIEGO GALEANO es Licenciado en Sociología, Universidad Nacional de LaPlata, y Maestrando en Investigación Histórica, Universidad de San Andrés.Docente de grado en las universidades nacionales de La Plata y Lanús.Actualmente se desempeña como becario de la Comisión de InvestigacionesCientíficas de la Provincia de Buenos Aires.

EMILIO ARTURO GARCÍA MÉNDEZ. PhD en Derecho, Universidad deSaarland, Alemania (1983). Desde 2000 es profesor regular titular de lacátedra de Criminología de la Facultad de Psicología de la Universidad deBuenos Aires (UBA) y desde 2004 Presidente de la Fundación Sur Argentina,fundación para los derechos de la infancia. Autor de diversos artículos ypublicaciones referidos a los derechos de la infancia y la adolescencia, esConsultor del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José deCosta Rica, Costa Rica; Consultor de Unicef de las Oficinas de Chile,México, Cuba, Uruguay, India y Angola, entre otros. Actualmente esDiputado Nacional por la Ciudad de Buenos Aires (mandato 2005-2009).

ALEJANDRO ISLA es Doctor en Antropología Universidad de Buenos Aires.Investigador del CONICET. Director del Programa de Antropología Social yPolítica de FLACSO Argentina, así como de la Maestría en AntropologíaSocial de la misma institución. Director del Proyecto “Violencia, delito,Cultura Política, Sociabilidad y Seguridad Pública en ConglomeradosUrbanos” de la Secretaría de Ciencia y Técnica de Nación. Su último libro-



sobre el tema: En los Márgenes de la Ley. Inseguridad y Violencia en elCono Sur, Paidós 2007.

GREGORIO KAMINSKY es Dr. en Filosofía, Universidad de Buenos Aires.Profesor titular regular de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidadde Buenos Aires. Director de la Licenciatura en Seguridad Ciudadana de laUniversidad Nacional de Lanús. Ha publicado diversos libros de filosofía yciencias sociales. Publicó recientemente la compilación: Tiempos Incle-mentes: culturas policiales y seguridad ciudadana.

GABRIEL KESSLER. Doctor en Sociología por la Ecole des Hautes Etudes enSciences Sociales (EHESS) de París. Es investigador del CONICET, profe-sor de la Universidad Nacional de General Sarmiento y del DoctoradoIDES-UNGS. Cátedra Simón Bolivar 2003 de la Universidad de Paris VI-Sorbona y fue elegido profesor adjunto en la Ecole des Hautes Etudes enSciences Sociales de París. Entre sus libros se encuentran La nueva pobre-za en la Argentina (con A. Minujin 1996); La experiencia escolar frag-mentada (2002); Sociología del delito amateur (2004); Neoliberalism andNational Imagination (con A. Grimson 2005), y ha co-editadoViolencias, delitos y justicias en la Argentina (2002) y Políticas Socialesy Acción Local (2006).

DARÍO KOSOVSKY es abogado especializado en derecho penal de laUniversidad de Buenos Aires. Docente en cursos de capacitación de laPolicía Buenos Aires 2, Policía de Seguridad Aeroportuaria y FuerzasArmadas. Se desempeña como Director del Instituto Latinoamericano deSeguridad y Democracia (ILSED); es miembro fundador de la Red Argentinapara el Desarme y Fellow de Ashoka Emprendedores Sociales desde 2007.

INÉS MANCINI es Licenciada en Sociología, Universidad de Buenos Aires.Becaria doctoral CONICET – FLACSO e investigadora del Proyecto PAV -O65 del FONCYT. Docente de grado de la Facultad de Ciencias Sociales dela Universidad de Buenos Aires.

GLORIA MANZOTTI está a cargo del Area de justicia y seguridad paraAmérica Latina y el Caribe del Centro Regional de Conocimiento del PNUD,con sede en Panamá. Ha sido asesora parlamentaria en la Cámara deSenadores de la Argentina, se ha desempeñado como Jefa de Gabinete de laPolicía de Seguridad Aeroportuaria, y ha trabajado con varios gobiernos dela región para mejorar la respuesta institucional a la violencia y el delito.Gloria Manzotti es argentina, licenciada en Comunicación Social graduada

ACERCA DE LOS AUTORES 303


en la Universidad Nacional de Quilmes. Ha publicado diversos artículossobre temas de defensa nacional y seguridad pública en América Latina.

GUSTAVO FEDERICO PALMIERI. Abogado de la Universidad de Buenos Aires.Desde 1999 es director del Programa de Violencia Institucional y SeguridadCiudadana del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) y, desde 2006,es profesor del Departamento de Políticas Públicas de la UniversidadNacional de Lanús. Es autor de artículos referidos a las problemáticas dederechos humanos, seguridad, justicia y control de las instituciones públi-cas. Anteriormente ha trabajado como asesor en distintos organismosgubernamentales en las áreas de seguridad y justicia.

MARCELA PERELMAN. Licenciada en Ciencia Política, egresada de laUniversidad de Buenos Aires (UBA). Actualmente cursa el doctorado enCiencias Sociales de la UBA y cuenta con una beca del Conicet para desarro-llar su investigación sobre el desplazamiento de los umbrales de violencia,radicada en el Instituto de Investigación Gino Germani. Desde 2002 esdocente de la cátedra de Sociología Urbana de la carrera de Sociología de laUBA y desde ese mismo año realiza actividades con el Programa ViolenciaInstitucional y Seguridad Ciudadana, del Centro de Estudios Legales ySociales (CELS). Ha presentado ponencias y publicado diversos trabajossobre sus temas de estudio.

MARCELO SAÍN. Licenciado en Ciencia Política, Universidad del Salvador(Buenos Aires, Argentina, 1987); Maestro en Ciencias Sociales con menciónen Ciencia Política, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales -Programa Argentina, (Buenos Aires, Argentina, 1993); y Doctor en CienciasSociales, Instituto de Filosofía e Ciências Humanas de la UniversidadeEstadual de Campinas (Campinas, São Paulo, Brasil, 1999). Es docente einvestigador del Departamento de Ciencias Sociales de la UniversidadNacional de Quilmes (UNQ), Argentina. Experto Asociado en Seguridad delLatin America and Caribbean Sub-Regional Resource Facility (LAC-SURF/PNUD), Actualmente es Interventor de la Policía de SeguridadAeroportuaria.



Estado, democraciay seguridad ciudadana

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Aportes para el debate

Alejandro Álvarez

Julián Bertranou

Fernando Calderón


Sabina Frederic

Diego Galeano

Emilio García Méndez

Alejandro Isla

Gregorio Kaminsky

Gabriel Kessler

Darío Kosovsky

Inés Mancini

Gloria Manzotti

Gustavo Palmieri

Marcela Perelman

Marcelo Saín

9 789872 232887

ISBN 978-987-22328-8-7

estado, democracia y seguridad ciudadana

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