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SERIE: ANÁLISIS DEL IR 2008

UEC-007-2010 Marzo de 2010

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La versión electrónica de este documento se encuentra disponible en el sitio web de la Unidad de Evaluación y Control: http://uec.diputados.gob.mx o www.diputados.gob.mx/UEC

Análisis al IR 2008. Funciones de Desarrollo Social

1

CONTENIDO

Página

Presentación 3 Introducción 5

1. Sector Desarrollo Social 9 1.1 Contexto General: El Sector Desarrollo Social en el Marco del Plan

Nacional de Desarrollo 2007-2012 9 1.2 Temas Relevantes y Problemática Asociada al Sector 12 1.3 Resultados Relevantes de la Fiscalización Superior en el Sector

Desarrollo Social. Revisión de la Cuenta Pública 2008 20 1.4 Evaluación de los Resultados de la Fiscalización Superior en el Sector 24

2. Sector Educación 33

2.1 Contexto General: El Sector Educación en el Marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 33

2.2 Temas Relevantes y Problemática Asociada al Sector 37 2.3 Resultados Relevantes de la Fiscalización Superior en el Sector

Educación. Revisión de la Cuenta Pública 2008 49 2.4 Evaluación de los Resultados de la Fiscalización Superior en el Sector 53

3. Sector Salud 63 3.1 Contexto General: El Sector Salud en el Marco del Plan Nacional de

Desarrollo 2007-2012 63 3.2 Temas Relevantes y Problemática Asociada al Sector 66 3.3 Resultados Relevantes de la Fiscalización Superior en el Sector Salud.

Revisión de la Cuenta Pública 2008 75 3.4 Evaluación de los Resultados de la Fiscalización Superior en el Sector 79

4. Entidades no Coordinadas Sectorialmente (Seguridad Social y Vivienda) 91

4.1 Contexto General 91 4.2 Temas Relevantes y Problemática Asociada al Sector 93 4.3 Resultados Relevantes de la Fiscalización Superior. Revisión de la

Cuenta Pública 2008 105 4.4 Evaluación de los Resultados de la Fiscalización Superior 109

Anexo 1. Resumen de las auditorías practicadas por la ASF en la fiscalización

superior de la Cuenta Pública 2008, según sector, ente auditado y tipo de revisión 121

Anexo 2. Resumen de las observaciones-acciones promovidas por la ASF en la

fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008, según sector, ente auditado y tipo de acción 127


3

Presentación El presente cuaderno de evaluación sectorial de la fiscalización superior, fue preparado por la Unidad de Evaluación y Control (UEC), con base en el acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación suscrito en su cuarta reunión ordinaria, celebrada el 9 de febrero del año en curso, en relación con el análisis del Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008. La evaluación que se presenta en este quinto documento, está referida a 129 auditorías practicadas a los entes vinculados con funciones de Desarrollo Social, para lo cual fueron revisados los tomos Ejecutivo, V (volúmenes 2, 3, 4, 5 y 6), VIII (volúmenes 1, 2 y 3) y IX (volúmenes 2, 3 y 4), lo que implicó trabajar con poco más de 6 mil 600 páginas del Informe que entregó la Auditoría Superior de la Federación (ASF) a la Cámara de diputados el 17 de febrero pasado. El documento consta de cuatro apartados referidos a igual número de sectores auditados que integran el bloque funcional de Desarrollo Social: Educación, Salud, Desarrollo Social y Entidades no Coordinadas, dentro de las cuales se incluyen a las instituciones públicas de seguridad social (IMSS e ISSSTE), el Sistema Integral de Tiendas y Farmacias del ISSSTE y CONAVI. En cada apartado se expone un contexto general del sector en el marco del Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales correspondientes, se ofrece un diagnóstico de los temas y problemas relevantes que enfrentan esos sectores, se revisan los principales datos contenidos en el informe de la ASF, y se exponen los resultados de la evaluación practicada, haciendo énfasis en el enfoque de la fiscalización, los contenidos de las auditorías relevantes, los temas de interés para la fiscalización del sector y las áreas de oportunidad legislativa. En la parte final se anexan dos cuadros estadísticos referidos a las auditorías practicadas y a las observaciones-acciones determinadas.

Marzo, 2010.


5

INTRODUCCIÓN Las políticas públicas en el ámbito del desarrollo social se han encaminado en los últimos años a formular y coordinar las acciones de carácter social-solidario y subsidiario, con el propósito de reducir las desigualdades, desarrollar las capacidades educativas y de salud, incrementar la satisfacción de las necesidades básicas y elevar el nivel de vida de la población de bajos ingresos. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, menciona que el objetivo fundamental de la política social, es lograr el desarrollo humano y el bienestar de los mexicanos a través de la igualdad de oportunidades. Ante ello, el principal instrumento del Gobierno Federal para reducir las desigualdades y construir un mejor país, es elevar la calidad del gasto público en todos los órganos gubernamentales. El Plan ubica como caminos estratégicos, el focalizar los recursos en programas efectivos, emplear sistemas de evaluación y seguimiento, promover la coordinación de acciones entre las dependencias y organismos del Gobierno Federal, priorizar las acciones que eleven las capacidades de las personas, crear sinergias entre programas complementarios, y transparentar la asignación del gasto. El propósito es apoyar a la población más pobre elevando sus ingresos y mejorando su calidad de vida; brindar servicios de salud eficientes, con calidad, calidez y seguridad para el paciente; promover la educación integral de las personas en todo el sistema educativo; incorporar a los pueblos y a las comunidades indígenas al desarrollo económico, social y cultural del país con respeto a sus tradiciones históricas; eliminar indicios de discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo. Asimismo, se busca abatir la marginación y el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables; instrumentar políticas públicas transversales que garanticen las condiciones necesarias para el desarrollo integral de la familia, los niños y los jóvenes; e impulsar la creación de múltiples opciones para la recreación y el entretenimiento para toda la sociedad. Bajo esos objetivos y estrategias, para evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si las operaciones se ajustaron al Presupuesto de Egresos de la Federación y verificar el cumplimiento de los objetivos de los programas, la ASF practicó 129 auditorías a 46 entes vinculados con funciones de Desarrollo Social, agrupados en 4 sectores: educación, salud, desarrollo social y entidades no coordinadas sectorialmente. Este grupo funcional recibió el equivalente al 13.1% de las auditorías practicadas en toda la revisión de la Cuenta Pública 2008.1

1 El ente auditado denominado Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar que, de acuerdo a la agrupación que hace la ASF, es una entidad no coordinada sectorialmente, se incorporó al sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para propósitos de la evaluación sectorial realizada por la UEC.

Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación Unidad de Evaluación y Control

6

Es de llamar la atención sobre la estructura del tipo de revisión practicada en este sector, toda vez que del total de auditorías, el 37.5% (46) correspondió a revisiones de desempeño, un 14.7% (19) auditorías especiales, 48.1% auditorías de regularidad y solamente una auditoría de sistemas y dos de seguimiento. Esta estructura ubica a este bloque como el de mayor porcentaje de auditorías especiales y de desempeño dentro de los cinco bloques funcionales considerados en el análisis del Informe del resultado que entregó la ASF.

FINANCIERAS Y DE

CUMPLIMIENTO

INVERSIONES FÍSICAS

SISTEMAS

TOTAL CUENTA PÚBLICA 2008 228 62 564 127 2 2 2 987

SUBTOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 46 19 44 17 1 2 0 129

SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 7 6 17 1 0 1 0 32

INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN 1 8 0 3 0 0 0 12

SECTOR SALUD 2 1 14 2 0 0 0 19

SECTOR DESARROLLO SOCIAL 31 2 5 0 1 0 0 39

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 5 2 8 11 0 1 0 27

Fuente: Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, ASF.

SEGUI-MIENTO

N° SECTOR / ENTE DESEMPEÑO

AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA ASF EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008

SITUACIÓN EXCEPCIONAL

TOTALESPECIAL

AUDITORÍAS DE REGULARIDAD

Derivado de las auditorías, la entidad de fiscalización superior determinó 1,005 observaciones (7.8 observaciones por revisión) y promovió 1 mil 302 acciones, que en su mayoría fueron de carácter preventivo (75%). Las acciones correctivas sumaron 326 y destacaron por su naturaleza 200 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria (71.5% de ellas en los sectores educación y salud), y 61 pliegos de observaciones (52.5% en el IMSS).

R RDPEFC

FSA PRAS PO DH

TOTAL CUENTA PÚBLICA 2008 987 7,745 5,105 1,190 71 211 1,111 1,053 10 8,751

SUBTOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 129 1,005 581 395 11 52 200 61 2 1,302

SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 32 335 173 144 1 30 74 13 0 435

INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 12 82 89 6 1 2 7 1 0 106

SECTOR SALUD 19 212 120 70 8 12 69 7 0 286

SECTOR DESARROLLO SOCIAL 39 145 77 98 0 8 17 4 2 206

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 27 231 122 77 1 0 33 36 0 269

R. Recomendación.RD. Recomendación al Desempeño.PEFCF. Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal.SA. Solicitud de Aclaración-Recuperación.PRAS. Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.PO. Pliego de Observaciones.DH. Denuncia de Hechos.Fuente: Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, ASF.

OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA ASF EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008

N° SECTOR / ENTE REVISIONES OBSERVACIONESACCIONES PROMOVIDAS

TOTAL


7

Los entes más auditados fueron: Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) con 34 revisiones, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) con 19 y la Secretaría de Educación Pública (SEP) con 14 auditorías. Asimismo, los entes con mayor número de irregularidades por revisión se ubicaron en su mayoría en el sector salud: Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades (44 observaciones); Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (32); Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA (21); Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas (20 irregularidades en una auditoría), y el INEA (36) en educación. Es de la mayor importancia hacer notar que, en general, las irregularidades determinadas en los entes vinculados con funciones de Desarrollo Social llevaron a la ASF a emitir dictámenes con salvedad o negativos en una altísima proporción. De hecho, de los 129 dictámenes, únicamente 28 (21.7%) tuvieron opinión limpia, 45 (34.9%) opiniones con salvedad y 56 dictámenes, equivalentes al 43.4% del total, tuvieron opinión negativa, ubicándose en su gran mayoría en las revisiones practicadas al sector desarrollo social y, en particular, en la Secretaría de Desarrollo Social que tuvo 29 dictámenes negativos en 34 auditorías practicadas.

OPINIÓN LIMPIA

OPINIÓN CON SALVEDAD

OPINIÓN NEGATIVA

ABSTENCIÓN DE OPINIÓN

129 28 45 56 0

32 9 18 5 0

12 3 6 3 0

19 5 5 9 0

39 5 3 31 0

27 6 13 8 0

DESARROLLO SOCIAL

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 1/

1/ No incluye una auidtoría al Instituto Nacional de las Mujeres, que para efectos de análisis fue agrupado en el bloque de Funciones de Gobierno.

Fuente: Elaborado por la UEC con base en el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, ASF.

SECTOR

TOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL

EDUCACIÓN PÚBLICA

INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR

SALUD

NATURALEZA DE LOS DICTAMENES EMITIDOS EN LAS AUDITORÍAS PRACTICADAS A ENTES VINCULADOS CON FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008

TOTAL

TIPO DE DICTAMEN

Indudablemente, y dada su relevancia, se debe valorar los resultados de la fiscalización superior en este grupo funcional, a la luz de la gran proporción que representaron las auditorías de desempeño, la incidencia de irregularidades que se detectó en cada una de ellas, así como del sentido de los dictámenes emitidos. En efecto, de acuerdo con lo que señala el artículo 74, fracción VI, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende en primer instancia que las auditorías sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas tienen la limitante de sólo poder emitir recomendaciones para mejorar el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley.


8

Sin duda, el tema arriba señalado es un área de oportunidad legislativa toda vez que dicha disposición constitucional estaría limitando la práctica de este tipo de revisiones, debido a que a pesar de identificar irregularidades de los servidores públicos que afectan el cumplimiento de los objetivos de los programas, y que en consecuencia ameritan el establecimiento de alguna acción correctiva como la promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria, ésta no sería posible en los términos actuales que señala el texto constitucional. En ese sentido, deberá profundizarse en la revisión de los resultados de las auditorías de desempeño que tuvieron dictamen negativo, para que a partir de las irregularidades determinadas, se evalúen todas las vías posibles y evitar que ello genere espacios para la impunidad. A continuación se presentan los resultados de la evaluación al trabajo de fiscalización superior realizado por la ASF a los entes vinculados con funciones de Desarrollo Social, con un enfoque sectorial.


9

1. SECTOR DESARROLLO SOCIAL

1.1 Contexto General: el Sector Desarrollo Social en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

El desarrollo social de un país es un indicador fundamental acerca del esfuerzo que realiza un gobierno por incrementar la calidad de vida de su población. En México, el tema es particularmente sensible, debido a las profundas desigualdades y los elevados niveles de pobreza existentes en gran parte del territorio nacional. Esta situación, combinada con las secuelas sociales resultado de las crisis económicas recurrentes, ha dejado un profundo deterioro en el tejido social, pese al esfuerzo gubernamental por reducir las repercusiones de carácter social que generan las desigualdades a nivel nacional y regional. Ante tales desafíos, la política social de la presente administración pública, que se subraya en el tercer eje rector del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, se propuso lograr el desarrollo humano y el bienestar de los mexicanos a través de la búsqueda de igualdad de oportunidades. El plan especifica que el gasto público es el principal instrumento del gobierno para reducir la desigualdad social, por lo que promovería una mejora en la calidad del gasto, así como una mayor transparencia en su ejercicio, orientándolo a las personas, familias y comunidades que más lo necesitan. Los principios rectores sobre las cuales se desplazaría la política pública social en los siguientes años son: focalizar los recursos en los programas que han demostrado ser más efectivos; utilizar sistemas de evaluación y seguimiento que permitan monitorear y mejorar los programas en forma constante, y promover la coordinación de acciones entre las dependencias y organismos del Gobierno Federal, así como los distintos órdenes de gobierno. Asimismo, busca priorizar acciones encaminadas a elevar las capacidades de las personas que permitan resolver el problema de la pobreza no sólo en el corto plazo, sino en el mediano y largo plazos, atacando principalmente sus causas; implantar un padrón único de beneficiarios de todos los programas de apoyo social del Gobierno que permita una cobertura más eficiente de los beneficiarios; vincular adecuadamente los programas para crear sinergias entre programas complementarios y evitar duplicidad de esfuerzos, y transparentar la asignación y el gasto de los recursos. Son 8 conjuntos de políticas públicas de carácter social en los que se distribuyen 23 objetivos específicos en las áreas de: superación de la pobreza, desarrollo integral, salud, transformación educativa, pueblos indígenas, igualdad entre mujeres y hombres, grupos vulnerables; familia, niños y jóvenes; y cultura, arte, deporte y recreación.


10

Para el caso de los objetivos trazados para la superación de la pobreza, el Plan establece tres objetivos que enmarcan a su vez 15 estrategias específicas:

Objetivos

1Fortalecer y ampliar los programas existentes de superación de la pobreza, e incluir otras vertientes de apoyo social.

2Impulsar el desarrollo de los municipios más marginados, a través de una efectiva focalización de recursos y coordinación entre todos los órdenes de gobierno.

3Asegurar a los mexicanos en situación de pobreza, alimentación, vivienda digna, el acceso a servicios básicos, educación y salud de calidad.

4Mejorar los procesos de planeación, operación y evaluación de los programas para la superación de la pobreza, y elaborar un padrón único de beneficiarios.

5Fortalecer y ampliar los programas e instrumentos del Gobierno Federal para el combate de la pobreza en las ciudades del país.

6 Promover la participación responsable de la sociedad civil en el combate a la pobreza.

7Poner en operación proyectos productivos familiares y comunitarios mediante asesoría y programas de microfinanciamiento, en el campo y las ciudades.

8Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de las vías y medios de comunicación y de transporte para conectar a las regiones menos desarrolladas del país.

9Promover proyectos de ecoturismo, turismo de aventura y cultural en las zonas rurales para detonar su desarrollo económico y social.

10Reorientar y fortalecer los programas de las instituciones públicas del sector agropecuario para detonar el desarrollo de actividades económicas en el campo.

11Emprender acciones para propiciar el empleo en zonas donde se genera la expulsión de personas,procurando convertirlas en receptoras de inversión.

12Promover el ordenamiento territorial, la certeza jurídica en la tenencia de la tierra y la seguridadpública en zonas marginadas de las ciudades.

13Impulsar el ordenamiento territorial nacional y el desarrollo regional con acciones coordinadas entreórdenes de gobierno y concertadas con la sociedad civil.

14 Prevenir y atender los riesgos naturales.

15Fortalecer el marco institucional federal en materia de desarrollo urbano, con instrumentosfinancieros, técnicos y normativos adecuados a la problemática actual.

Lograr un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades, provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales.

Fuente: Plan Nacional del Desarrollo 2007-2012

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012Superación de la pobreza

Estrategias

Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo.

Apoyar a la población más pobre a elevar sus ingresos y a mejorar su calidad de vida, impulsando y apoyando la generación de proyectos productivos.

El tema principal de las estrategias se focaliza en afrontar el problema de la pobreza que, de acuerdo con el diagnostico del PND, para 2005, del total de la población mexicana, el 18.0% padecía pobreza alimentaria y el 47.0% estaba en situación de pobreza patrimonial. El PND propone programas que promuevan la igualdad de oportunidades para la alimentación, la educación, la salud, el desarrollo de capacidades productivas, el acceso a servicios básicos, la adquisición de viviendas dignas o el mejoramiento de las ya existentes, y la ampliación de oportunidades para que la población en situación de pobreza desarrolle actividades productivas formales que les permitan aumentar sus ingresos y elevar su calidad de vida. De manera particular, se establecen objetivos y metas más específicas en el Programa Sectorial de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) que permiten ajustar las políticas gubernamentales para el cumplimiento de las metas generales al término del sexenio. Los principales objetivos trazados por la Secretaría buscan disminuir el número de viviendas que carecen de los servicios básicos de desarrollo humano y elevar los


11

programas de apoyo a grupos vulnerables de la sociedad, entre los que destacan: disminuir los niveles de desnutrición crónica infantil del 27.0% al 23.0%; incorporar una red de instancias infantiles con una cobertura de 174 mil 600 madres inscritas; y ofrecer apoyos a la población total de adultos mayores de 70 años. El programa amplía su cobertura hacia los siguientes objetivos, disminuir en 50.0% el número de viviendas habitadas con piso de tierra en municipios de alta marginación; reducir en 17.0% el número de viviendas sin servicio sanitario; en 12.0% las viviendas sin agua entubada; en 50.0% las viviendas sin servicio de energía eléctrica; instalar 1 mil 321 centros públicos de cómputo con acceso a internet; ejecutar 1 mil 200 obras de saneamiento en municipios de alta marginación, y aumentar a 47.0% la atención a zonas urbano marginadas, entre otros. Con estas acciones se pretende incrementar las capacidades y generar oportunidades para que las personas puedan acceder a un mejor nivel de vida.

Objetivo Indicador Unidad Base Meta 2012

Prevalencia de desnutrición crónica infantil (niños menores de 5 años) de la población en condiciones de pobreza extrema.

% 27%(2006)

23%

Tasa de terminación de educación básica de los jóvenes en pobreza extrema.

Tasa60%

(2005)67%

Madres incorporadas a la Red de Estancias Infantiles con hijos entre 1 y 4 años en hogares con ingresos menores a los 6 salarios mínimos.

Personas 0 174,600 madres incorporadas

Adultos mayores de 70 años o más, que viven el localidades de hasta 10 mil habitantes, con apoyos económicos.

% 0Pob. total de adultos mayores de 70 años

o más en locs. de hasta 10 mil habs.

Jornaleros agrícolas migrantes y familiares atendidos %25%

(2007)70%

Viviendas habitadas con piso de tierra en municipios de muy alta y alta marginación.

%1,319,415 viviendas

(2005)660 mil viviendas con piso firme (50%)

Viviendas habitadas sin servicio sanitario en municipios de muy alta y alta marginación.

%694,449 viviendas

2005Instalar servicios sanitarios o similares en

118 mil viviendas (17%)

Viviendas habitadas sin agua entubada en localidades mayores a 500 habitantes en municipios de muy alta y alta marginación con rezagos que superan la media estatal.

%512 286 viviendas

2005Proporcionar agua entubada a 62 mil

viviendas (12%)

Viviendas habitadas sin servicio de energía eléctrica en localidades mayores a 500 habitantes en municipios de muy alta y alta marginación con rezagos que superan la media estatal.

%127,529 viviendas

(7.6%)2005

Dotar del servicio a 51 mil viviendas (40%)

Obras de saneamiento llevadas a cabo en localidades estratégicas de los municipios de muy alta y alta marginación.

%1,200 obras de saneamiento

(44.5%)

Ejecutar 1,200 obras de saneamiento en municipios de muy alta y alta

marginación.Centros públicos de cómputo con acceso a Internet instalados en localidades estratégicas de los municipios de muy alta y alta marginación.

%1,321 Centros (44.5%) 2006

Instalar 1 321 centros públicos de cómputo con acceso a Internet

Municipios prioritarios que llevan a cabo acciones de gestión integral del riesgo.

% 54% (2007) 80%

Disponibilidad de servicios básicos en los hogares de las zonas urbano-marginadas identificadas.

% 84% (2005) 90%

Zonas urbano-marginadas atendidas. % 36% (2007) 47%

Percepción de inseguridad en los espacios públicos rescatados.

% 0

Reducción en la percepción de inseguridad de la población residente en torno a los espacios públicos rescatados

en 10% anual acumulable

Ciudades mayores de 100 mil habitantes con proyectos de modernización de sus sistemas de transporte público.

% 36% (2006) 100%

Fuente: Programa Sectorial, SEDESOL 2007-2012.

1. Desarrollar las capacidades básicas de las personas en condición de pobreza.

2. Abatir el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables a través de estrategias de asistencia social que les permitan desarrollar sus potencialidades con independencia y plenitud.

3. Disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas.

4. Mejorar la calidad de vida en las ciudades, con énfasis en los grupos sociales en condición de pobreza, a través de la provisión de infraestructura social y vivienda digna, así como consolidar ciudades eficientes, seguras y competitivas.

PROGRAMA SECTORIAL DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL 2007-2012OBJETIVOS, INDICADORES Y METAS


12

1.2 Temas relevantes y problemática asociada al sector

Gasto ejercido en el sector. La clasificación funcional del gasto permite analizar la distribución de los recursos públicos con base en las actividades sustantivas que realizan las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en los ámbitos social, económico y de gobierno. Conforme a las actividades establecidas, el gasto clasificado en funciones de desarrollo social se ha caracterizado por mantener un crecimiento constante en el periodo 2005 a 2008, representado en promedio el 59.2% del total del gasto programable devengado, siendo esta la función a la que más presupuesto se le destina.

Absolutos (% real)

TOTAL FUNCIONES DESARROLLO SOCIAL 868,713.20 988,368.9 1,135,628.7 1,326,539.7 457,826.5 28.5%

Educación 320,872.6 356,955.6 392,852.6 432,446.1 111,573.5 13.4%Salud 223,536.2 247,166.1 276,650.1 293,798.5 70,262.3 10.6%Seguridad Social 176,410.2 202,590.0 244,364.7 338,483.4 162,073.2 61.5%Desarrollo Social 147,894.2 181,657.2 221,761.3 261,811.7 113,917.5 49.0%

Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional 112,136.7 130,336.2 161,577.9 183,727.0 71,590.3 37.9%Agua Potable y Alcantarillado 10,355.9 14,345.2 22,865.2 17,310.7 6,954.8 40.7%Asistencia Social 25,401.6 36,975.8 37,318.2 60,774.0 35,372.4 101.3%

Fuente: Elaborado por la UEC con base en la Cuenta Pública Federal 2005, 2006, 2007 y 2008. SHCP.

Var. 2008 / 2005

GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL(Millones de pesos )

Concepto 2005 2006 2007 2008

Dentro de las funciones de desarrollo social, específicamente el gasto del sector desarrollo social, que incluye rubros como urbanización, vivienda, desarrollo regional, agua potable, alcantarillado y asistencia social, se incrementó de manera sostenida entre 2005 y 2008, periodo en el cual aumento a una tasa promedio anual del 14.2%, únicamente superado por el crecimiento del gasto en seguridad social (17.3% promedio anual), pero muy por arriba del incremento del gasto en educación (4.3%) y en salud (3.4%). Medido en términos del Producto Interno Bruto (PIB), las asignaciones presupuestales al sector desarrollo social pasaron de 1.6% en 2005 a 2.2% en 2008, lo que muestra la preocupación del Poder Legislativo por incrementar la línea presupuestal en 0.2 puntos porcentuales del PIB cada año y con esto aumentar sustancialmente el gasto destinado a las actividades para el desarrollo y atención de la población.

En su interior, las acciones con mayor apoyo son las de asistencia social que pasaron en el periodo de análisis de 25 mil 401.6 millones a 60 mil 774.0 millones de pesos, monto que significó un incremento acumulado en términos reales de 101.3%. A estas acciones, le siguieron las de agua potable y alcantarillado con un aumento real del 40.7%, y las de urbanización y vivienda con 37.9% de crecimiento en el periodo.


13

Incremento de la participación relativa del gasto en la Federación. El incremento del gasto público en desarrollo social ha venido acompañado por una mayor concentración de los recursos a nivel Federal, contrario a la tendencia de descentralizar gradualmente el gasto público sobre todo a Estados y Municipios. Del total de los recursos ejercidos en 2005 para la superación de la pobreza, el Gobierno Federal ejecutó el 66.1%, el Estatal 12.5% y el Municipal 21.4%, situación que se acentuó para 2008 al cambiar las proporciones a 76.1%, 5.1% y 18.8%, respectivamente, con lo cual, el Gobierno Federal ejerce 76 centavos de cada peso erogado y deja sólo 24 centavos para ser ejercidos por las Entidades Federativas y los Municipios.

66.1% 68.0%74.6% 76.1%

12.5% 11.9%5.4% 5.1%

21.4% 20.1% 20.0% 18.8%

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

2005 2006 2007 2008

Gobierno

Federal

Gobierno

Estatal

Gobierno

Municipal

Fuente: Tercer Informe de Gobierno, 2009

GASTO EJERCIDO PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA POR ORDEN DE GOBIERNO

El nivel de gobierno con menor participación en la erogación de estos recursos es el Gobierno Estatal, puesto que redujo su brecha de gasto de 12.5% en 2005 a 5.1% en 2008, en tanto que los municipios aunque también redujeron su participación relativa, su caída no fue tan drástica como la de los gobiernos estatales. En materia de desarrollo social, el Gobierno Federal ha continuado con la operación de políticas públicas con enfoque asistencialista, por lo que el incremento registrado de los recursos públicos destinados al abatimiento de la pobreza se han reflejado, entre otras cosas, en el aumento del número de beneficiarios y de apoyos mensuales emitidos a las familias. De acuerdo con el Tercer Informe de Gobierno de la Administración 2006-2012, el número de familias beneficiadas en el Programa Oportunidades se incrementó de 5 millones en el 2005 a 5 millones 050 mil para 2008 y el apoyo mensual promedio otorgado se amplio de 407.7 pesos a 588.0 pesos, en el mismo periodo.


14

Atraso comparado en materia de desarrollo social. El aumento en la atención económica de las familias de que dan cuenta las cifras en México, prácticamente no ha modificado la situación que tiene el país frente a otras naciones. El informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), ¿Crecimiento desigual?: distribución del ingreso y pobreza en los países de la OCDE publicado en 2008, menciona que en el caso de México, los beneficios públicos en efectivo a la población constituyen solamente un 5.8% de los ingresos disponibles del hogar, proporción que solamente es inferior en Corea.

PROPORCIÓN DE LOS BENEFICIOS PÚBLICOS EN EFECTIVO RESPECTO AL INGRESO

(Porcentaje)

3.6 5.

8

9.4

13.0

13.6

14.3

14.4

14.5 16

.0

16.9

17.1

17.7 19

.2

19.7 21

.3

21.7

21.9

22.7 24

.3 25.5

25.6

26.0 28

.2 29.2 30

.5

30.6 32

.0

32.7 35

.1

35.8

36.6

Co

rea

Méx

ico

Est

ado

s U

nid

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Nu

eva

Zel

and

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Can

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Au

stra

lia

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a

Isla

nd

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Jap

ón

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No

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Pro

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Ch

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Po

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ca

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Lu

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bu

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a

Su

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Hu

ng

ría

Po

lon

ia

Au

stri

a

Fuente: Elaborado con la UEC con datos de la publicación Crecimiento desigual? Distribución del ingreso y pobreza en países de la OCDE.

Aunado a ello, la distribución de los beneficios públicos en el país es la menos progresiva de todas las naciones de la OCDE. Con estos dos elementos se muestra que la retribución del gobierno a través de los beneficios en efectivo, tienen poco impacto en la desigualdad y la pobreza, contrario al otorgamiento de servicios públicos en salud, educación y vivienda que logran mitigar la desigualdad del ingreso más que en cualquier otro país de la OCDE, ya que estos servicios se distribuyen de manera más amplia y equitativa en comparación con los beneficios en efectivo.

Sin logros reales en la lucha contra la pobreza. La Secretaría de Desarrollo

Social señala que en México la pobreza se divide en tres tipos: alimentaria, de capacidades y patrimonial. Estas tres clasificaciones han mostrado en los últimos años un aumento significativo conforme a los indicadores del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).


15

En la pobreza patrimonial, es donde se ha registrado un mayor aumento de 2006 a 2008, puesto que en esos años se incorporaron 5.9 millones de personas pobres, con lo que en 2008 existían 50.6 millones de personas que no contaban con un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades de salud, educación, alimentación, vivienda, vestido y transporte, aún si dedicaran la totalidad de sus recursos económicos a ese propósito. De los 50.6 millones en pobreza patrimonial, 19.5 millones (38.5%) eran pobres alimentarios, es decir, que no tenían suficientes ingresos para adquirir una canasta básica de alimentos, incluso si destinaran todo su ingreso para ese fin.

21.4 21.2

37.433.3

24.120.0

17.4 18.213.8

18.2

29.7 30.0

46.941.7

31.826.9

24.7 24.720.7

25.1

53.152.4

69.0

63.7

53.650.0

47.2 47.042.6

47.4

-

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008Fuente: CONEVAL, 2008. Nota: Los porcentajes no son acumulativos.

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA SEGÚN SU TIPO 1992‐2008

(Porcentaje de la población nacional)

Pobreza de Capacidades

Pobreza Patrimonial

Entre las principales variaciones presentadas en este aumento de la pobreza, se encuentra el desplazamiento de estos índices a zonas urbanas, por lo que la pobreza ya no es sólo característica de las regiones rurales, sino que ahora también está alcanzando a las ciudades. Cabe mencionar que estos incrementos en la pobreza tuvieron lugar, previo a los efectos de la crisis económica mundial que han sacudido a las principales economías del orbe y han hecho sentir sus consecuencias en las finanzas de las familias. En su más reciente evaluación, el CONEVAL señala que existen aspectos que deben mejorarse en el desarrollo social del país, tales como el rezago en la infraestructura carretera y de comunicaciones en las zonas más pobres, la dispersión de programas sociales (federales, estatales y municipales), principalmente en microcréditos y apoyo al empleo, así como los enfocados a la alimentación y a la nutrición, la falta de información de evaluaciones independientes en estados y municipios, la insuficiente calidad de los servicios de salud y de educación en estados y municipios, y el retroceso de diversos programas y acciones sociales.


16

Pobreza Alimentaria. Se encuentra definida como la población que cuenta con un ingreso per cápita insuficiente para adquirir una alimentación mínima aceptable. En el Tercer Informe de Gobierno, se menciona que bajo esta modalidad en 2005 se situaban poco más de 18.9 millones de mexicanos, de los cuales 65.4% se encontraban en zonas rurales y el 34.6 en zonas urbanas.

Esta tendencia se incrementó para 2008 a 19.4 millones de mexicanos, de los que 62.4% se ubicaban en zonas rurales y el 37.6 en zonas urbanas, los índice de mayor pobreza se localizaban en 3 entidades federativas Guerrero, Oaxaca y Chiapas, así como una pobreza más moderada en otras 9 entidades del Bajío, Centro y Sureste del país.

Rangos No.Entidades

(1.3‐10.4) 9

(10.4‐19.6) 11

(19.6‐28.7) 9

(28.7‐37.9) 0

(37.9‐47.0) 3

Fuente: CONEVAL, con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005, ENIGH 2005.

Incidencia Estatal de la Población en Pobreza de Alimentaria, 2005

De acuerdo con el Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008, emitido por el (CONEVAL), el incremento de la pobreza alimentaria fue consecuencia del aumento de los precios de los alimentos, el bajo crecimiento económico del país y de los salarios, que prácticamente no se han modificado en varios años, provocando que el ingreso real per cápita disminuyera considerablemente. Es de enfatizar que a partir de 2009, el CONEVAL anunció un nuevo método multidimensional para medir pobreza, con el fin de lograr conocer el grado de cohesión social. De continuar esta tendencia, no se logrará cumplir con la meta establecida por el Gobierno Federal de reducir en por lo menos 30.0% la población en pobreza alimentaria.


17

Pobreza de Capacidades. Es la población que puede cubrir sus necesidades básicas de alimentación; sin embargo, su ingreso per cápita no es insuficiente para realizar las inversiones mínimamente aceptables en servicios de educación y salud de cada uno de los integrantes del hogar. En 2005 se reportaban 25.6 millones de personas en este segmento de pobreza, de las cuales el 59.8% se encontraba en zonas rurales y el 40.2 en urbanas. En 15 estados del país del Bajío, Centro y Sureste se concentraba los mayores índices de este tipo de pobreza.

Para 2008 los niveles de marginación se incrementaron a 26.7 millones de

personas, de los cuales el 56.1% eran rurales y el 43.9% urbanos, por lo que el incremento fue de 1.1 millones de personas más que padecieron este tipo de pobreza. Con esto se observa que como proporción de la población, 2.5 de cada 10 mexicanos no tuvieron acceso a los servicios de educación y salud. El DF, Jalisco y Estado de México observaron aumentos en los niveles de pobreza de capacidades y Guanajuato, Querétaro, Sonora y Yucatán, disminuciones, respectivamente.

Incidencia Estatal de la Población en Pobreza de Capacidades, 2005

Rangos No.Entidades

(2.3‐13.0) 4

(13.0‐23.7) 13

(23.7‐34.5) 9

(34.5‐45.2) 3

(45.2‐55.9) 3


Pobreza Patrimonial. Se conceptualiza como la población que puede cubrir sus necesidades mínimas de alimentación, educación y salud, pero su ingreso per cápita no le permite adquirir mínimos indispensables de vivienda, vestido, calzado y transporte para cada uno de los miembros del hogar.


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En 2005 se reportaban 48.8 millones de personas en pobreza patrimonial, de las cuales el 48.6% se encontraban en zonas rurales y el 51.4% en zonas urbanas. Los mayores montos de este tipo de pobreza se localizaban en 17 entidades federativas centro y sureste del país.

Para 2008 el nivel de pobreza patrimonial se incrementó a 50.6 millones de personas, de las cuales, el 46.1% se encontraban en zonas rurales y el 53.6% en zonas urbanas, por lo que para este año se generaron en comparación con 2005, alrededor de 1.7 millones de nuevos pobres en menos de tres años, poco más de medio millón de personas al año.

(9.2‐22.5) 1

(22.5‐35.8) 4

(35.8‐49.1) 10

(49.1‐62.4) 14

(62.4‐75.7) 3

Incidencia Estatal de la Población en Pobreza de Patrimonio, 2005


Rangos No.Entidades

Las variaciones presentadas por Estado, indican ligeros aumentos de pobreza en el Distrito Federal y en Guanajuato, así como una disminución considerable en Sonora.

Desigualdad en el ingreso. La distribución del ingreso tampoco ha mejorado durante los últimos años. Conforme al último Informe de la OCDE sobre estadística Social y Medio Ambiente, México ha sufrido una caída significativa durante los últimos 10 años, puesto que la desigualdad en el ingreso y el nivel de pobreza continúan siendo de los más altos dentro del grupo de países que integran dicha organización: 1.5 veces superior a la de un país promedio de la OCDE y dos veces superior a la de países con baja desigualdad como Dinamarca.


19

-0.10 0.00 0.10

FinlandiaCanadáAlemaniaPortugalSueciaEstados UnidosNoruegaDinamarcaAustriaItaliaBélgicaRepública ChecaPromedio OCDENueva ZelandaFranciaEspañaLuxemburgoHungríaJapónAustraliaHolandaGreciaReino UnidoIrlandaMéxicoTurquía

ÍNDICE DE DESIGUALDAD EN EL INGRESOMediados 90's a Mediados 00's

Fuente: Factchart 2009, OCDE.

El ingreso medio del 10.0% de la población más pobre es inferior a 1.0 dólar en paridades del poder adquisitivo, nivel menor al de cualquier otro país miembro de la OCDE. Por su parte, la distancia entre el ingreso de la clase media y el del sector más rico es mayor que la de cualquier otro país.

Según datos del Informe de Desarrollo Humano del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), México es uno de los países en donde la diferencia de ingreso entre el 10% más rico de la población y el resto, es mayor, ubicándose entre las sociedades más desiguales del mundo.

Déficit de cobertura en la dotación de los servicios básicos. De acuerdo con el ll Conteo de Población y Vivienda 2005, el 32.5% de las viviendas habitadas en México carecen de agua entubada. El 8.6% de las viviendas ubicadas en localidades mayores a 500 habitantes en municipios de muy alta y alta


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marginación, no cuenta con el servicio de energía eléctrica. Además, existían 513 mil 733 viviendas con piso de tierra, ubicadas en localidades mayores a 15 mil habitantes. El 20.5% de las viviendas habitadas en municipios de muy alta y alta marginación no cuenta con servicio sanitario. Estos indicadores revelan el elevado rezago que en la materia enfrenta el país.

2000 2006

Características de las viviendasHogares en viviendas con piso de tierra (%) 9.7 7.2Hogares en viviendas sin energía eléctrica (%) 2.0 0.9Hogares en viviendas que no cuentan con agua entubada (%) 16.1 9.8

AlimentaciónConsumo mensual en alimentos per cápita (pesos) 743.2 831.8Gasto en alimentos con respecto al total (%) 29.3 28.3Personas en pobreza alimentaria (% poblac. nac.) 24.1 13.8

Fuente: Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2008, CONEVAL.

MÉXICO: INDICADORES DE REZAGO SOCIALAños

Concepto

El Plan Nacional de Desarrollo destaca que alrededor de 3 millones de habitantes de zonas urbanas carecen del servicio de agua potable y más de 6 millones carecen del servicio de drenaje; la mayoría de los núcleos urbanos no brinda tratamiento alguno a las aguas residuales y dispone de los desechos a cielo abierto; además, ocho de cada 10 ciudades del país con una población mayor de 50 mil habitantes tienen una cobertura de pavimento inferior al 50% de su red vial.

1.3 Resultados relevantes de la Fiscalización Superior en el sector. Revisión de la Cuenta Pública 2008

Auditorías practicadas

Derivado de la fiscalización de la Cuenta Pública 2008, la ASF practicó 39

auditorías a los entes del sector desarrollo social. Dicho número de auditorías representa un incremento de 457.1% respecto de las efectuadas el año previo (7 auditorías), y coincide con el número de revisiones programadas en el PAAVI 2008.

Predominaron las auditorías de desempeño (8 de cada 10 fueron de este tipo).

Es de destacarse que con relación al ejercicio previo, aumentó la importancia de las auditorías de desempeño, al pasar de 42.9% a 79.5%.

El número total de auditorías practicadas al sector tuvo un incremento de 32

revisiones en relación a la revisión de la Cuenta Pública del ejercicio anterior,


21

destacando el número de auditorías de desempeño, el cual aumentó en 28 auditorías.

FINANCIERAS Y DE

CUMPLIMIENTO


SISTEMAS

TOTAL DESARROLLO SOCIAL 31 2 5 0 1 0 0 39

1 Secretaría de Desarrollo Social 31 2 1 34

2 Coord. Nac.del Prog. Desarrollo Humano Oportunidades 1 1

3 Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares 1 1

4 Instituto Nacional de Desarrollo Social 1 1

5 Liconsa, S.A. de C.V. 1 1 2

Fuente: Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, ASF.

AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA ASF AL SECTOR DESARROLLO SOCIAL EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008

N° SECTOR / ENTE DESEMPEÑO ESPECIAL


SEGUI-MIENTO


TOTAL

Cabe señalar que a pesar del incremento del número de auditorías de desempeño, éstas no estuvieron orientadas a revisar de forma integral a los entes auditados o los programas sociales, sino que la mayoría de ellas se concentró en revisar aspectos específicos (parciales) en la aplicación de la “Estrategia 100x100” de la SEDESOL.

Cobertura de la fiscalización

El número de entes auditados en el sector pasó de dos en la revisión de la

Cuenta Pública 2007 a cinco en la de 2008. El 87.2% de las revisiones se practicó a SEDESOL siendo, al igual que el año

previo, el ente más auditado en el sector, seguida por LICONSA, S.A. con dos auditorías (5.1% del total), y la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares y el Instituto Nacional de Desarrollo Social, con una revisión cada una.

Vale la pena mencionar que las 31 auditorías de desempeño practicadas al

sector corresponden a la SEDESOL, siendo ésta la entidad a la que mayor cantidad de revisiones de este tipo se le hicieron en toda la Cuenta Pública 2008. La única revisión a sistemas que se realizó en este sector corresponde también a SEDESOL.

Observaciones-acciones promovidas

Con base en las auditorías practicadas, se determinaron 145 observaciones, 62

más respecto de la revisión 2007, lo que significa un incremento de 74.7%. Dichas observaciones dieron cauce a 206 acciones promovidas (122 más que el año previo), de las que el 85.0% tuvo carácter preventivo y el restante 15.0% de de índole correctivo.


22

R RD PEFCF SA PRAS PO DH

TOTAL DESARROLLO SOCIAL 39 145 77 98 0 8 17 4 2 206

1 Secretaría de Desarrollo Social 34 114 34 98 7 13 2 2 156

2 Coord. Nac.del Prog. Desarrollo Humano Oportunidades 1 1 4 4

3 Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares 1 14 22 4 2 28

4 Instituto Nacional de Desarrollo Social 1 14 15 1 16

5 Liconsa, S.A. de C.V. 2 2 2 2

R. Recomendación.RD. Recomendación al Desempeño.PEFCF. Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal.SA. Solicitud de Aclaración-Recuperación.PRAS. Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.PO. Pliego de Observaciones.DH. Denuncia de Hechos.Fuente: Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, ASF.

OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA ASF AL SECTOR DESARROLLO SOCIAL EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008

N° SECTOR / ENTE REVISIONES OBSERVACIONES

ACCIONES PROMOVIDAS

TOTAL

Es importante señalar que dentro de las acciones correctivas, se emitieron 17 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria; 4 pliegos de observaciones, y 2 denuncias de hechos (SEDESOL).

SEDESOL fue el ente más auditado y observado, con 114 observaciones (casi

ocho de cada diez de las observaciones emitidas corresponden a este ente), seguida del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares y el Instituto Nacional de Desarrollo Social con 14 observaciones cada una (9.7% del total), y LICONSA, S.A. de C.V. con dos (1.4% del total).

Derivado de lo anterior, la SEDESOL también fue el ente con mayor número de

acciones promovidas, con 156 (ocho de cada diez acciones), seguida del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares con 28 (19.3% del total), y el Instituto Nacional de Desarrollo Social con 16 (11.0% del total).

Casi el 80% de las acciones promovidas correspondió a la SEDESOL (cerca del

87.5% de las Solicitudes de Aclaración, el 76.5% de las Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, 50% de los Pliegos de Observaciones y las 2 las Denuncias emitidas al sector).

Con relación a la recurrencia de irregularidades en el sector Desarrollo Social, la

ASF identificó que el 70% de la recurrencia se dio en aspectos relacionados a los parámetros de desempeño, tales como, incumplimiento de programas, metas, objetivos o proyectos; inadecuado control de las actividades que realizan las áreas; y deficiencias de control y ausencia de supervisión; el 30% restante tuvo que ver con incumplimientos de la normativa de los programas revisados; deficiencias de la información presentada; inexistencia o deficiencias en los controles o registros; y carencia o desactualización de manuales y/o normativa interna.


23

Impacto de las observaciones

Las recuperaciones determinadas en el sector Desarrollo Social ascendieron a 25.3 millones de pesos, de las que se reportan como operadas 1.1 millones y se estiman como probables 24.2 millones de pesos.

Total Operadas Probables

TOTAL DESARROLLO SOCIAL 25.3 1.1 24.2

1 Secretaría de Desarrollo Social 11.5 1.1 10.4

2 Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 0.0 0.0 0.0

3 Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares 13.5 0.0 13.5

4 Instituto Nacional de Desarrollo Social 0.3 0.0 0.3

5 Liconsa, S.A. de C.V. 0.0 0.0 0.0


IMPACTO DE LAS OBSERVACIONES AL SECTOR DESARROLLO SOCIAL (Millones de Pesos)

No. ENTERECUPERACIONES DETERMINADAS

Más de la mitad del monto observado en el sector corresponde al Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (53.5%), mientras que a la SEDESOL le corresponde 45.4% del total. La participación del Instituto Nacional de Desarrollo Social fue del 1.1% restante.

Sentido de los dictámenes de auditoría

De las 39 auditorías practicadas, sólo cinco fueron dictaminadas con opinión

limpia; el resto, fue sujeto a dictámenes con salvedad (9.7%) o bien negativos (79.4%). Llama la atención el elevado número de dictámenes negativos emitidos en este sector (31). Las únicas revisiones que se le practicó a la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y al Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares resultaron con dictamen negativo también.

OPINIÓN LIMPIA


OPINIÓN NEGATIVA

TOTAL DESARROLLO SOCIAL 39 5 3 31

1 Secretaría de Desarrollo Social 34 2 3 29

2 Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 1 1

3 Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares 1 1

4 Instituto Nacional de Desarrollo Social 1 1

5 Liconsa, S.A. de C.V. 2 2


NATURALEZA DE LOS DICTAMENES DE LAS AUDITORÍAS PRACTICADAS AL SECTOR DESALLO SOCIAL EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008

No. ENTE TOTALTIPO DE DICTAMEN


24

De las 34 revisiones practicadas a la SEDESOL, 29 fueron dictaminadas con opinión negativa (85.3%), siendo así la entidad (y en consecuencia el sector al que está adscrita la entidad) con mayor número de dictámenes negativos en la revisión de la Cuenta Pública 2008.

Es de destacar, sin embargo, que todas las acciones emitidas como

consecuencia de estas auditorías fueron de carácter preventivo (recomendaciones y recomendaciones al desempeño), lo que nuevamente llama a la reflexión de revisar el alcance de la disposición constitucional que limita a las revisiones sobre objetivos y metas de los programas a emitir únicamente recomendaciones para mejorar su desempeño, independientemente de que se identifiquen irregularidades que ameriten una acción de carácter correctivo.

1.4 Evaluación de los resultados de la fiscalización en el sector

Enfoque de la fiscalización superior A diferencia de otros sectores, la fiscalización en el sector desarrollo social

privilegió las revisiones de desempeño. De 39 revisiones, 31 fueron de ese tipo (79.5%). De manera que, sin considerar las auditorías realizadas a Entidades Federativas y Municipios, este sector fue el que observó el mayor número de revisiones de este tipo. Las 31 auditorías de desempeño, sin embargo, se realizaron a una sola entidad (SEDESOL), y se concentraron fundamentalmente en un solo programa, lo que limita sus alcances y utilidad para evaluar la situación del sector en su conjunto.

En efecto, el 87.1% de las auditorías de desempeño practicadas al sector (27

revisiones), se concentró en evaluar los Programas Federales que integran la “Estrategia 100X100” en diversas localidades del país. Se revisaron los mismos aspectos en las 27 localidades donde tuvieron lugar, generando resultados similares en todos los casos. De este mismo programa se practicaron 2 auditorías de desempeño adicionales, una a la vertiente salud y otra a la vertiente vivienda, con lo que dicho programa fue objeto de 29 auditorías de desempeño (93.5% del total de auditorías de desempeño).

Las otras 2 auditorías de desempeño, practicadas también a SEDESOL,

evaluaron, una al Programa de guarderías y estancias infantiles para apoyar a madres trabajadores, y otra al Programa de atención a adultos mayores de 70 años y más en zonas rurales.

El elevado número de revisiones de desempeño no se tradujo en resultados que

permitieran formular un análisis integral de la problemática en materia de desarrollo social en México, o bien de la eficiencia y eficacia con que se ejerce el


25

gasto público en el sector. Por tal motivo, no fue posible determinar áreas de oportunidad críticas para llevar a cabo mejoras sustantivas, ni tampoco áreas de opacidad que propician la recurrencia de irregularidades.

Las auditorías de regularidad, por su parte, estuvieron enfocadas,

principalmente, a fiscalizar la gestión financiera y el cumplimiento de metas, objetivos e indicadores de las entidades. Se efectuaron dos revisiones financieras y de cumplimento y una de sistemas a SEDESOL; una financiera y de cumplimiento a FONHAPO; una al Instituto Nacional de Desarrollo Social; y una más a LICONSA.

En el caso de las dos auditorías especiales practicadas en el sector, una fue

practicada a la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y estuvo orientada a fiscalizar la gestión financiera del Fideicomiso Jóvenes con Oportunidades, para revisar el uso de los recursos públicos, y verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas; y otra, fue efectuada a LICONSA, S.A., y se concentró en fiscalizar la gestión en el otorgamiento de concesiones mercantiles para la venta de leche en diversos estados.

Contenidos relevantes en la revisión de la CP 2008

Programas Federales que integran la “Estrategia 100x100”.2 Abarcó 27 auditorías

de desempeño, que tuvieron como objetivo evaluar los resultados del Programa en lo relativo al propósito de impulsar el desarrollo integral de los 125 municipios con mayores niveles de marginación y pobreza del país, ubicados en siete estados: Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Puebla, Veracruz, Durango y Nayarit. La Estrategia propone seis ejes de actuación: educación, salud, generación de opciones de ingreso y fortalecimiento de la actividad económica, infraestructura social básica, vivienda, y protección de los recursos naturales.

Para 2008 las dependencias federales involucradas en esta Estrategia comprometieron inicialmente una inversión de 6,300 millones de pesos en los 125 municipios. De manera preliminar, al término del año, la inversión federal ascendió a 7,381.6 millones de pesos, 22.7% más en términos reales que los 5,722 millones de pesos invertidos en 2007. El 95.1% de la inversión total registrada fue aportada por el Gobierno Federal, 3.6% por los gobiernos estatales, 0.7% por los municipios, y el porcentaje restante, por los beneficiarios y otros inversionistas. El 21.9% de la inversión se registró en el estado de Guerrero, 16.9% en Oaxaca, 6.5% en Puebla, 5.5% en Nayarit, 14.4% en Veracruz, 5.1% en Durango y 29.7% en Chiapas.

2 La ASF practicó 2 auditorías de desempeño adicionales a “Programas Federales que Integran la “Estrategia 100 x 100”, una a la vertiente Salud (que resultó con dictamen limpio) y otra a la vertiente Vivienda (cuyo dictamen fue con salvedad), ambas a cargo de SEDESOL.


26

La ASF auditó a 27 de los 125 municipios incluidos en esa estrategia, mostrando que en 3 de los 6 programas revisados, Oportunidades, 70 y Más, y Procampo, los apoyos otorgados tuvieron como destino final el consumo; en otros 2, ProÁrbol e Infraestructura Educativa, se registraron importantes subejercicios de hasta un 60%; mientras que Piso Firme y Oportunidades cumplieron sus metas pero con un gasto público asociado muy superior a lo aprobado. En el municipio de San Andrés Paxtlán, Oaxaca, no se realizaron 624 acciones por un monto de 3.4 millones de pesos; se constató que en Chiapas, Oaxaca y Puebla no se garantizó que los recursos federales se aplicaran de tal forma que se lograra el bienestar y desarrollo de la población, en una proporción que integre a los más pobres en el resto de la sociedad. En general, las acciones realizadas por la SEDESOL en los 27 municipios seleccionados no se basaron en una estrategia de coordinación interinstitucional entre los tres órdenes de gobierno, lo cual se hizo patente en los distintos grados de cumplimiento de las metas anuales establecidas.

Los 27 dictámenes fueron de opinión negativa.

Programa de atención a los adultos mayores de 70 años y más en zonas rurales. La ASF constató que SEDESOL carece de indicadores e información para valorar la reincorporación de la población beneficiada a la vida familiar y comunitaria mediante redes sociales.

Asimismo, se observaron deficiencias de operación como la no integración del padrón de beneficiarios de acuerdo con la normativa y la existencia de expedientes incompletos en un 49.5%. El programa otorgó subsidios por 8,922.1 millones de pesos, como resultado de la entrega de quinientos pesos mensuales a 1.8 millones de personas. Respecto de la integración del padrón, se determinó que no se procedió conforme a los lineamientos normativos, lo que propició la inclusión de 517 beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, por lo que se duplicaron los apoyos. Asimismo, se observó que las cifras del presupuesto ejercido reportadas por la SEDESOL en la Cuenta Pública, difieren con los registros contables. No existen esquemas información socioeconómica integrados, que permitan identificar a la población en condiciones de pobreza y canalizar los recursos a la misma; se integraron redes sociales en 95% de las localidades que atiende el programa, pero se atendió a únicamente 13% de las localidades, y en ellas únicamente se capacitó a los promotores sociales.


27

Algunas de las conclusiones de esas auditorías son: baja calidad y escasa cobertura de los servicios, así como dispersión de esfuerzos como reflejo de que los objetivos y lineamientos de la política social hacia estas comunidades no están debidamente integrados y coordinados. El dictamen fue de opinión con salvedad.

Con relación a los subsidios para vivienda de los programas Tu Casa y Vivienda Rural, la ASF auditó a las delegaciones federales del FONHAPO y a los institutos de vivienda de la SEDESOL en los estados de Michoacán, Oaxaca y Puebla, observando, entre otras irregularidades, que los ejecutores no se sujetaron a la normativa y que la documentación soporte de los recursos ejercidos estaba incompleta.

SEDESOL. Programa de Guarderías y Estancias Infantiles (PGEI). Auditoría de

desempeño. Se determinó que en la Cuenta Pública 2008 no se presentaron los dos indicadores de desempeño que le fueron aprobados en el PEF; tampoco se estableció ninguna meta anual para medir los avances en el cumplimiento de los objetivos del PGEI.

No se consideraron las disposiciones legales y normativas relacionadas con la prestación del servicio de cuidado infantil, las condiciones físicas y estructurales de los inmuebles, ni los aspectos de salud, educación y protección civil a los que debió ajustarse la prestación orientada al cuidado y atención de los niños. Se constató el ejercicio de los 1 mil 711.0 millones de pesos reportados en la Cuenta Pública 2008, monto mayor en 14.1% a los 1 mil 499.2 millones de pesos aprobados en el PEF, como resultado de las ampliaciones líquidas que autorizó la SHCP. El dictamen fue de opinión con salvedad.

SEDESOL. Programa de Apoyo Alimentario en Zonas de Atención Prioritaria. Auditoría financiera y de cumplimiento. No se llevó a cabo un diagnóstico inicial adecuado para contar con información acerca de la conveniencia, viabilidad y eficiencia del programa, lo que dificultó conformar el padrón de beneficiarios, limitó el ejercicio de los recursos y propició una reducción del 35.0% en el presupuesto autorizado.

Por su parte, se determinó que el programa tuvo un alto costo administrativo, ya que de los 819.2 millones de pesos reportados como presupuesto ejercido en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008, el 28.8% fue destinado a gastos de promoción social, gastos de operación, levantamiento del padrón y honorarios de promotores sociales. Se constató que el Manual de Procedimientos no considera ningún procedimiento para la operación de programas emergentes; y se determinó la erogación de recursos por 20.1 millones de pesos para programas sociales


28

distintos a los programas objetivo, sin efectuar las afectaciones presupuestarias correspondientes. El dictamen fue de opinión negativa.

SEDESOL. Fideicomiso para el Desarrollo Regional del Sur Sureste (FIDESUR). Auditoría financiera y de cumplimiento. Se determinó opacidad en la información de la aplicación de los recursos federales en el FIDESUR, y la ASF determinó incumplimiento del Convenio para el Otorgamiento de Subsidios celebrado por el gobierno federal a través de la SHCP con el gobierno de Quintana Roo por 226.7 millones de pesos.

Se observaron retrasos en el ejercicio de los recursos imputables a las entidades federativas; no se aplicaron penalizaciones por el retraso en la entrega de estudios y proyectos en Quintana Roo por 3.1 millones de pesos; en Guerrero por 288.6 miles de pesos; en Oaxaca por 187.0 miles de pesos, y en Campeche por 514.1 miles de pesos. En Campeche no se proporcionó evidencia documental de las penalizaciones aplicadas en tres contratos por 100.2 miles de pesos, ni se acreditó el pago de más realizado respecto de lo contratado por 244.9 miles de pesos; se finiquitó el pago de un proyecto por un importe de 5.5 millones de pesos, sin que el proveedor cumpliera con la entrega del estudio contratado, y no se hizo efectiva la fianza de cumplimiento por 474.7 miles de pesos. El dictamen fue de opinión negativa.

FONHAPO. Subsidios para Vivienda. Financiera y de cumplimiento. El Instituto de Vivienda de Michoacán delegó la ejecución de 11,223 acciones de vivienda a 46 municipios, sin llevar a cabo el control, ni el seguimiento. Tampoco recabó la documentación soporte por 66.7 millones de pesos; no presentó los documentos que acrediten la recepción de los materiales adquiridos, por 12.4 millones de pesos; ni reportó 102 acciones de vivienda sin concluir por 1.3 millones de pesos.

Por su parte, el Instituto Poblano de la Vivienda no reintegró 1.2 millones de pesos por la ejecución parcial de las obras; y se detectaron 22 acciones de vivienda sin concluir y 28 acciones que no cumplieron con la modalidad establecida en el programa anual de trabajo. El dictamen fue de opinión negativa.

Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Fideicomiso Jóvenes con Oportunidades. Auditoría especial. No se cumplió con la normativa para el trámite de alta del acto jurídico en el submódulo de Programa Reglas de Operación, y tampoco se dio de baja la clave de registro presupuestario del acto jurídico; y no existe control sobre los pagos realizados a los beneficiarios con recursos del fideicomiso. Asimismo, se determinó que no existe control sobre los pagos realizados a los beneficiarios con recursos del fideicomiso, y el cumplimiento de la meta fue inferior al 50.0%, en relación con las cuentas formalizadas.


29

La ASF determinó que no fue posible garantizar que el total de los recursos llegasen a los beneficiarios, ni que representaran mejoras en el nivel de vida de los jóvenes, ni coadyuvaron a superar las condiciones de marginación y pobreza extrema, que son los principales objetivos del programa, por lo que no se justifica la permanencia del fideicomiso. El dictamen fue de opinión negativa.

Balance de la Fiscalización

El sector Desarrollo Social recibió el mayor número de auditorías de desempeño

en la fiscalización de la Cuenta Pública 2008, lo que constituye un esfuerzo importante por tratar de fiscalizar el cumplimiento de programas relevantes.

Llamó la atención el elevado porcentaje de revisiones que tuvieron dictamen con

opinión negativa, lo que pone en evidencia la gravedad de las irregularidades determinadas por la ASF y revela las fallas que están teniendo los programas en materia de desarrollo social. De hecho, esta puede ser una de las causas por las que los programas de combate a la pobreza no han tenido los resultados esperados, ya que la baja calidad del gasto con que se aplican ha generado que los rezagos se acumulen y las condiciones de vida de esos estratos de la población no mejore.

Aunque se practicó un amplio número de revisiones de desempeño, no fue posible disponer de una visión global del sector, ni de las propias entidades que fueron auditadas, por lo cual la fiscalización superior deberá redireccionar esfuerzos para ampliar sus alcances y disponer de referentes precisos sobre la gestión de los auditados o sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas estratégicos de cada sector.

Indudablemente es de resaltar el sentido negativo en los dictámenes a las revisiones practicadas a los Programas Federales que Integran la “Estrategia 100x100” en los municipios auditados, así como la particularidad de que las observaciones determinadas en las 27 auditorías fueron exactamente iguales (falta de coordinación interinstitucional entre los tres órdenes de gobierno en las acciones de distintos programas, las acciones tuvieron carácter federal y se desarrollaron de manera inequitativa). Para todos los casos también fueron las mismas acciones promovidas (dos recomendaciones al desempeño).

Resulta además interesante que se hayan emitido dictámenes negativos ante acciones de carácter preventivo, pues tal como se ha señalado en otros análisis al sentido de los dictámenes de la ASF, hasta ahora no tiene mayores implicaciones obtener un dictamen limpio o uno con salvedad o incluso negativo. En todo caso, la ASF debería redireccionar el trabajo de revisión o derivar una nueva auditoría a partir de los hallazgos, pues en todo caso habrá que valorar si el hecho de emitir una recomendación por una irregularidad importante en una


30

revisión de desempeño no genera un escenario de impunidad al no aplicar la sanción que la irregularidad realmente amerita.

Ciertamente, la ASF señala que está impedida constitucionalmente para promover acciones correctivas al practicar revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas.3 Temas de interés para la fiscalización del sector

Es conveniente que la entidad de fiscalización superior de la Federación considere evaluar de manera integral el cumplimiento de los objetivos, metas y criterios de las entidades que integran este sector, con base en el plan sectorial correspondiente, a fin de coadyuvar al logro de las metas gubernamentales, en paralelo con las políticas públicas establecidas y las directrices del Plan Nacional de Desarrollo. Si bien los programas de auditoría consideran como referente el Plan, es un hecho que la particularidad de una gran cantidad de revisiones, limitaría conseguir una visión de integralidad a nivel de ente, sector o grupo funcional.

El sector Desarrollo Social comprende temas y sectores de relevancia. El impacto de las acciones realizadas en este sentido, ya sea positivo o negativo, adquiere mayor relevancia por la dimensión de sus consecuencias. Debido a ello, es de suma importancia que el objetivo de la fiscalización superior en materia social sea asegurar la eficiente utilización de los recursos que se le asignan al combate a la pobreza, igualdad de oportunidades, vivienda, y urbanización, entre otros.

Derivado de lo anterior, la fiscalización a las entidades que conforman el sector debe verificar y evaluar el cumplimiento de las metas y objetivos trazados en el PND, para lo cual, se requiere que la ASF amplíe el enfoque que le está dando en la actualidad a las auditorías de desempeño, mismas que cumplen parcialmente con su propósito formal.

Los 27 municipios a los que se les auditaron los programas vinculados con “Estrategia 100x100” presentan, en algunos casos, diferencias significativas en términos de presupuesto, población, e infraestructura, entre otras. Tal es el caso del Municipio de San Bartolomé Ayautla, en Oaxaca, que se encuentra en el último lugar de los 125 municipios con el menor Índice de Desarrollo Humano del país; y al que se le auditó una muestra de 11.6 millones de pesos. Dicho municipio contrasta con el Municipio de Soteapan Veracruz, al cual se le revisaron 84.5 millones de pesos y se ubica en el lugar 94 en la lista de municipios con menor IDH.

3 El Artículo 74 constitucional, fracción VI, establece que “En el caso de la revisión sobre el cumplimientote los objetivos de los programas, …(la ASF)…sólo podrá emitir las recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos…”


31

En las revisiones de desempeño que les fueron practicadas los criterios de selección, objetivos, áreas revisadas, procedimientos de auditoría, observaciones-acciones promovidas, dictámenes emitidos por la ASF, impacto de las observaciones y comentarios de la entidad fiscalizada fueron iguales para todos los casos. No parece ser lógico entonces, que todos los municipios hayan observado iguales problemáticas y comportamientos en la fiscalización superior de la que fueron objeto. Consecuentemente, sería conveniente evaluar las condiciones de cada municipio y revisar los recursos que le son asignados a través de los distintos programas con base en una metodología que considere características y condiciones caso por caso.

El aumento que se ha observado en gasto social no ha tenido los resultados deseados en términos del combate a la pobreza. Es importante que se mantenga el esfuerzo por evaluar al sector en temas sensibles como las condiciones básicas de bienestar (servicios básicos de agua potable, drenaje, energía eléctrica, etc.), sobre todo en las zonas más pobres y marginadas. Asimismo, es necesario fortalecer los sistemas de evaluación en el país, particularmente para que el Congreso disponga de referentes objetivos sobre los resultados que está teniendo el presupuesto en términos de costo-beneficio en desarrollo social.

Sería conveniente concentrar esfuerzos en la evaluación de áreas específicas

del sector que permitan disolver gradualmente algunas de las principales fallas, como lo son, la insuficiente coordinación al interior y entre instituciones a cargo de programas y políticas de desarrollo social, gran número y dispersión de programas sociales, insuficiente coordinación entre los distintos programas sociales, concentración de recursos públicos de carácter social en algunos estados, entre otros.

Es necesario fomentar un avance integral en el cumplimiento de derechos

sociales. En ese sentido, se deben buscar cambios institucionales y de financiamiento que permitan dar cobertura a toda la población objetivo. Asimismo, se debe hacer un esfuerzo por impulsar un incremento en la calidad de los bienes y servicios públicos ofrecidos a la población, así como promover una planeación estratégica de política de desarrollo social que permita el logro de objetivos y mejore la coordinación entre sectores y programas.

Áreas de oportunidad Legislativa

La fiscalización de la Cuenta Pública 2008 permite elaborar propuestas sobre el

trabajo legislativo relativas a las funciones de la entidad de fiscalización superior, en el sentido de vigilar el ejercicio de los recursos asignados a las entidades públicas y su desempeño con estricto apego a los objetivos trazados en el PND y a las metas gubernamentales, mediante la definición y ejecución de medidas de control específicas.


32

Diseño de estrategias a mediano y largo plazos que tengan por objeto atender a los grupos marginados para elevar su calidad de vida.

La política de desarrollo social debe mantener consistencia con el estado que

guarda el desarrollo social del país en todas sus dimensiones. En ese sentido, es conveniente generar propuestas que impulsen el desarrollo de sectores rezagados, considerando las condiciones y características específicas en cada caso que permitan instrumentar los programas integrales y dinámicos.

Una manera de avanzar en forma consistente en la consecución de los objetivos

del sector, es la medición de resultados de los programas instrumentados. En ese sentido, resulta necesario exigir a las entidades públicas del sector, indicadores que muestren que las políticas y programas de desarrollo social están resolviendo el problema para el cual fueron creados.

Asimismo, conviene continuar fortaleciendo políticas para la igualdad de

oportunidades de género y grupos vulnerables, así como destinar más recursos a la infraestructura de comunicación, transporte y otros servicios, que integren a los sectores geográficamente marginados.

Nuevamente es importante revisar los alcances de las disposiciones

constitucionales en materia del tipo de acciones que deben promoverse en las auditorías que practique la ASF. En particular modificar el artículo 74, fracción VI, para que la entidad de fiscalización superior de la Federación pueda emitir las acciones (preventivas o correctivas) que correspondan a cada irregularidad y no únicamente recomendaciones como actualmente establece dicha disposición.


33

2. SECTOR EDUCACIÓN

2.1 Contexto General: el Sector Educación en el marco del Plan Nacional de

Desarrollo 2007-2012 El sector educativo tiene como finalidad ofrecer las condiciones necesarias que permitan asegurar el acceso de todos los mexicanos a una formación de calidad, en el nivel y modalidad que la requieran y en el lugar donde se demande. Las naciones que han logrado mejorar la calidad de vida de su población se distinguen por haber puesto especial atención en la provisión de una educación enfocada al desarrollo humano, a la innovación y al fortalecimiento de su aparato productivo. En ese contexto, el Ejecutivo Federal, a través del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, estebleció como uno de sus principales objetivos, impulsar las capacidades de los mexicanos mediante la provisión de una educación suficiente y de calidad, promoviendo una profunda transformación educativa. En este sentido se establecieron seis objetivos generales que concentran 34 estrategias específicas (véase cuadro de la página siguiente). El principal tema de las estrategias está encaminado a combatir la falta de oportunidades de gran parte de la población para acceder a una educación de calidad y a los avances en materia de tecnología e información. Para cumplir con estos objetivos, el PND propuso ampliar las becas educativas para los estudiantes de menores recursos en todos los niveles educativos, modernizar y ampliar la infraestructura educativa, actualizar los programas de estudio, sus contenidos, materiales y métodos, reforzar la capacitación de profesores en todos los niveles; y fortalecer el uso de nuevas tecnologías en el proceso de enseñanza. Otro de los temas importantes es el incremento de la calidad educativa mediante el impulso de mecanismos sistemáticos de evaluación de resultados, refuerzo en la capacitación de profesores, actualización de los programas de estudio, y fortalecimiento del federalismo educativo para asegurar la viabilidad operativa del sistema educativo mexicano a largo plazo. Asimismo, el Programa Sectorial de Educación 2007-2012 plantea políticas, estrategias, líneas de acción y metas que el gobierno propone llevar a cabo en este sector. El Programa está organizado en seis objetivos principales alineados con los planteados en el PND y en referencia a cada nivel del sistema educativo, así como en función de algunos temas transversales (evaluación, infraestructura, sistema de información, marco jurídico y mejora de la gestión institucional).


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Objetivos

1Evaluar sistemáticamente el aprendizaje de los alumnos, el desempeño de los maestros, supervisores, directivos y jefes de sector y los procesos de enseñanza y gestión en todo el sistema educativo.

2Reforzar la capacitación de profesores, promoviendo su vinculación directa con las prioridades, objetivos y herramientas educativas en todos los niveles.

3Actualizar programas de estudio, contenidos, materiales y métodos, elevando su pertinencia y relevancia en el desarrollo integral de los estudiantes, y fomentar el desarrollo de valores, habilidades y competencias que redunden en su productividad y competitividad al insertarse en la vida económica.

4Asegurar la viabilidad operativa del sistema educativo a largo plazo, a través del financiamiento responsable y manteniendo una operación altamente eficiente.

5Modernizar y ampliar la infraestructura educativa, dirigiendo las acciones compensatorias a las regiones de mayor pobreza y marginación.

6 Ampliar las becas educativas para los estudiantes de menores recursos en todos los niveles educativos.

7Fortalecer los esfuerzos de alfabetización de adultos e integrar a jóvenes y adultos a los programas de enseñanza abierta para abatir el rezago educativo.

8Promover una mayor integración, tanto entre los distintos niveles educativos, como dentro de los mismos, para aumentar la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo.

9Fortalecer, desde la educación básica, y el proceso de enseñanza, el desarrollo de habilidades en el uso de tecnologías de la información y la comunicación.

10 Impulsar la capacitación de los maestros en el acceso y uso de nuevas tecnologías y materiales digitales.

11 Apoyar el desarrollo de conectividad en escuelas, bibliotecas y hogares.

12 Transformar el modelo de telesecundaria vigente, incorporando nuevas tecnologías y promoviendo un esquema interactivo.

13Promover modelos de educación a distancia para educación media superior y superior, garantizando una buena calidad tecnológica y de contenidos.

14 Impulsar el acceso de los planteles de todo el sistema educativo a plataformas tecnológicas y equipos más modernos.

15 Colocar a la comunidad escolar en el centro de los esfuerzos educativos.

16 Impulsar la participación de los padres de familia en la toma de decisiones en las escuelas.

17 Renovar la currícula de formación cívica y ética desde la educación básica.

18 Estimular la educación sobre derechos y responsabilidades ciudadanas.

19Impulsar la consolidación de espacios seguros en las escuelas y sus entornos comunitarios para que los estudiantes no sufran de violencia.

20 Promover la educación de la ciencia desde la educación básica.

21 Impulsar mayores oportunidades para los estudiantes de participar en educación artística.22 Promover las actividades físicas en los planteles escolares y el deporte en todo el sistema educativo.23 Reforzar la educación para prevenir y abatir las conductas de riesgo entre niños y adolescentes

24El diseño e instrumentación de un sistema de información que se convierta en la plataforma de los procesos de toma de decisión y que se difunda ampliamente entre la sociedad en general.

25Impulsar programas permanentes de capacitación y profesionalización de los maestros del sistema de educación media superior.

26 Revisar el marco reglamentario e instrumentar procesos de evaluación en el sistema de educación media superior.

27 Fortalecer la vinculación entre el sistema de educación media superior y el aparato productivo.

28Impulsar una reforma curricular de la educación media superior para impulsar la competitividad y responder a las nuevas dinámicas sociales y productivas.

29Consolidar un sistema articulado y flexible de educación media superior que permita la movilidad de los estudiantes entre subsistemas.

30Crear nuevas instituciones de educación superior, aprovechar la capacidad instalada, diversificar los programas y fortalecer las modalidades educativas.

31Flexibilizar los planes de estudio, ampliar los sistemas de apoyo tutoriales y fortalecer los programas de becas dirigidos a los grupos en situación de desventaja.

32Consolidar el perfil y desempeño del personal académico y extender las prácticas de evaluación y acreditación para mejorar la calidad de los programas de educación superior.

33Crear y fortalecer las instancias institucionales y los mecanismos para articular, de manera coherente, la oferta educativa, las vocaciones y el desarrollo integral de los estudiantes, la demanda laboral y los imperativos del desarrollo regional y nacional.

34 Mejorar la integración, coordinación y gestión del sistema nacional de educación superior.

2. Reducir las desigualdades regionales, de género y entre grupos sociales en las oportunidades educativas.

3. Impulsar el desarrollo y utilización de nuevas tecnologías en el sistema educativo para apoyar la inserción de los estudiantes en la sociedad del conocimiento y ampliar sus capacidades para la vida.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012Transformación educativa

Estrategias

1. Elevar la calidad educativa.

4. Promover la educación integral de las personas en todo el sistema educativo.

5. Fortalecer el acceso y la permanencia en el sistema de enseñanza media superior, brindando una educación de calidad orientada al desarrollo de competencias.

6. Ampliar la cobertura, favorecer la equidad y mejorar la calidad y pertinencia de la educación superior.

Fuente: Plan Nacional del Desarrollo 2007-2012


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Para cumplir los objetivos del Programa Sectorial, se establecen metas específicas que permitirán alcanzar la visión gubernamental para el término del sexenio. Los objetivos y metas planteados son los siguientes:


Calificación en el examen PISA en las pruebas de matemáticas y comprensión de lectura PUNTOS 392 ( RESULTADOS 2003) 435

Porcentaje de alumnos con un logro académico al menos elemental en la prueba ENLACE (los niveles de la prueba son insuficiente, elemental, bueno y excelente)

%

Primaria: Español=79.3% Matemáticas=79% Secundaria

Español=59.3% Matemáticas=38.9%

Primaria: Español=82% Matemáticas=83% Secundaria

Español=70% Matemáticas=53%

Revisión, actualización y articulación de programas de asignatura u otras unidades de aprendizaje por nivel y grado de educación básica.

PROGRAMA13 programas de asignatura revisados, actualizados y

articulados

Todos los programas de asignatura revisados, actualizados y

articulados (87)

Porcentaje de docentes de escuelas públicas actualizados y/o capacitados en los programas de la reforma en educación básica

% 17.8% (197,840) 87.9% (973,020)

Porcentaje de docentes de escuelas públicas federales que participaron en cursos de actualización vinculados con programas de reforma en educación media superior

% NUEVO PROGRAMA 100%

Porcentaje de profesores de tiempo completo de educación superior que tomaron cursos de actualización y/o capacitación

% 56.40% 72%

Porcentaje de docentes de educación básica capacitados en la enseñanza de las matemáticas a través de materiales y talleres

%4.7% (26,300 docentes

capacitados)74.7% (419,210 docentes

capacitados)

Tasa de terminación de secudaria % 75.50% 86.70%

Porcentaje de niñas y niños indígenas escolarizados que concluyen su educación primaria en escuelas con clave de educación indígena

%

712,173 (85.1%) indígenas de 6 a 14 años que concluyen la primaria

en escuelas con clave de educación indígena

754, 903 (88.1%) indígenas de 6 a 14 años que concluyen la primaria

en escuelas con clave de educación indígena

Eficiencia terminal %EMS=58.3% ES=62.9%

Egresados por tipo educativoEMS=65.7% ES=70% Egresados

por tipo educativo

Orientación educativa %

20% de los alumnos que tienen acceso a orientación educativa en escuelas federales de educación

media superior

100% de los alumnos que tienen acceso a orientación educativa en escuelas federales de educación

media superiorPorcentaje de matrícula en programas de educación superior que alcanzan el nivel 1 que otorgan los comités interinstitucionales para la evaluación de la educación superior y/o son acreditados por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior

% 38.30% 60.00%

Relación becas alumnos Oportunidades para educación básica BECAS EB= 4’602,403 EB= 5’000,000

Becas otorgadas a madres jóvenes y jóvenes embarazadas para concluir educación básica BECAS 1,975 becas 49,460 becas

Becas educativas en educación media superior para alumnos que provienen de hogares cuyo ingreso familiar no rebasa la línea de pobreza patrimonial establecida por el CONEVAL y que no reciben beca del programa Oportunidades.

BECAS 40,060 250,000

Becas educativas en educación superior para jóvenes cuyo ingreso familiar se ubica en los 4 primeros deciles

BECAS ES=161,787 ES=400,000

Cobertura educativa% Matrícula

(Escolarizada)

EB=94.3%EMS=58.6%ES=24.3%

EB=99%EMS=68%ES=30%

Cobertura de educación básica en los 8 estados con más rezago del país (Oaxaca, Chiapas, Durango, San Luis Potosí, Puebla, Guerrero, Veracruz y Tabasco)

% población matriculada en los

estados correspondientes

94.30% 99%

Número de entidades federativas con cobertura de educación superior de al menos 25% NUMERO15 de las entidades federativas con una cobertura de al menos

25%

18 de las entidades federativas con una cobertura de al menos 25%

Niños indígenas que cursan preescolar y primaria % Y NUMERO1’594,850 (40.89%) indígenas que

estudian preescolar y primaria2’340,000 (60%) indígenas que estudian preescolar y primaria

Aulas de telesecundaria equipadas con tecnologías de la información y la comunicación y materiales educativos

% Y NUMERO AULAS

2,400 aulas (3.7%) 65,420 aulas (100%)

Personas entre 15 y 39 años que concluyen secundaria NUMERO

PERSONAS

11 millones de personas entre 15 y 39 años de edad sin secundaria

concluida

3 millones de personas entre 15 y 39 años de edad con secundaria

concluida Años de escolaridad, población 25 a 64 años AÑOS 8.4 años 9.7 añosAulas de medios equipadas con telemática educativa para primarias y secundarias generales y técnicas

AULAS DE MEDIOS 156,596 aulas (51.9%) 301,593 aulas (100%)

Alumnos por computadora con acceso a Internet para uso educativo en planteles federales de educación media superior

ALUMNOS18.2 alumnos por

computadora10 alumnos porcomputadora

Porcentaje de instituciones públicas de educación superior con conectividad a internet en bibliotecas % 85% 100%

Porcentaje de docentes de primaria y secundaria capacitados en el uso educativo de tecnologías de la información y la comunicación en el aula

%220,000 (24.2%)

docentes capacitados682,125 (75%) de

docentes capacitados

PROGRAMA SECTORIAL DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA 2007-2012OBJETIVOS, INDICADORES Y METAS

1. Elevar la calidad de la educación para que los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo, cuenten con medios para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al desarrollo nacional.

2. Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la equidad.

3. Impulsar el desarrollo y utilización de tecnologías de la información y la comunicación en el sistema educativo para apoyar el aprendizaje de los estudiantes, ampliar sus competencias para la vida y favorecer su inserción en la sociedad del conocimiento


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Escuelas primarias públicas incorporadas al Programa Escuelas de Tiempo Completo ESCUELAS Nuevo programa5,000 escuelas detiempo completo

Materiales educativos para la formación cívica y la convivencia democrática e intercultural para primaria y secundaria

MATERIALES 37 materiales 58 materiales

Escuelas que realizan actividades para el desarrollo de competencias ciudadanas y prevención de conductas de riesgo en educación media superior.

ESCUELAS FEDERALES

20% de las escuelasfederales

90% de las escuelasfederales

Porcentaje de programas educativos orientados al desarrollo de competencias profesionales en los institutos tecnológicos, universidades tecnológicas y universidades politécnicas

% PROGRAMAS 6% 40%

Becas de pasantía en el mercado laboral BECAS Nuevo programa 5,000

Personas actualizadas y capacitadas en los centros de formación para el trabajo PERSONAS 771,700 880,000

Personas actualizadas y capacitadas a distancia por los centros de formación para el trabajo PERSONAS 881 130,000

Porcentaje de cursos de capacitación laboral ofrecidos en el marco del modelo de educación basada en competencias

%38% de cursos ofrecidos en el

marco del modelo de educación basada en competencias

47% de cursos ofrecidos en el marco del modelo de educación

basada en competencias

Porcentaje de instituciones de educación superior públicas con consejos de vinculación % INSTITUCIONES 49% 75%

Escuelas primarias y secundarias públicas incorporadas al Programa Escuela Segura ESCUELAS Nuevo programa36,648 (30%) escuelas primarias y secundarias públicas incorporadas

Consejos escolares o equivalente estatal que participan en el modelo de gestión estratégica en educación básica

CONSEJOS ESCOLARES

35,000 50,000

Directores de primaria y secundaria del Programa Escuelas de Calidad capacitados en gestión estratégica

DIRECTORES 29,935 directores capacitados 40,000 directores capacitados

Porcentaje de directores de planteles federales de educación media superior contratados mediante concurso de oposición

% Ninguno100% de directores de planteles federales contratados mediante

concurso de oposición

Porcentaje de instituciones de educación superior cuyas comunidades participan en la elaboración del Programa de Fortalecimiento Institucional

% 51% 90%

5. Ofrecer servicios educativos de calidad para formar personas con alto sentido de responsabilidad social, que participen de manera productiva y competitiva en el mercado laboral.

6. Fomentar una gestión escolar e institucional que fortalezca la participación de los centros escolares en la toma de decisiones, corresponsabilice a los diferentes actores sociales y educativos, y promueva la seguridad de alumnos y profesores, la transp

Fuente: Programa Sectorial, SEP 2007-2012.

PROGRAMA SECTORIAL DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA 2007-2012OBJETIVOS, INDICADORES Y METAS

4. Ofrecer una educación integral que equilibre la formación en valores ciudadanos, el desarrollo de competencias y la adquisición de conocimientos, a través de actividades regulares del aula, la práctica docente y el ambiente institucional, para fortalecer la convivencia democrática e intercultural

Dentro de las principales metas del Programa Sectorial resalta el impulsar el desarrollo y utilización de las tecnologías de la información y la comunicación en el sistema educativo nacional, equipando un total de 65 mil 420 aulas de medios con telemática educativa para primarias y secundarias generales y técnicas, y con instituciones con cobertura del 100% de conectividad a internet en bibliotecas. Para brindar una mayor oportunidad educativa se pretende incrementar el número de becas en diferentes programas de apoyo, en nivel básico serán 5 millones de becas, en nivel medio superior que no reciben apoyo del Programa Oportunidades, 250 mil becas, en nivel superior 400 mil becas y las otorgadas a madres jóvenes y que se incrementen las de jóvenes embarazadas a 49 mil 460 para que concluyan su educación básica, entre otras. Para cubrir cada uno de los seis objetivos hacia el año 2012, existe una amplia cantidad de propuestas, sin embargo, la mayoría de éstas se presentan de forma esquemática, generando cierta incertidumbre sobre la posibilidad efectiva de cumplirlas en el tiempo establecido, así como de su real relevancia e impacto para el mejoramiento del sistema educativo nacional.


37

2.2 Temas Relevantes y Problemática Asociada al Sector Educación En México, la constitución establece la garantía de acceso a los servicios de educación, sobre todo a nivel básico en donde la población en edad de cursarla debe tener un lugar en el Sistema Educativo Nacional (SEN). Algunos de los temas relevantes que se presentan en el sector son los siguientes:

Elevado gasto ejercido en el sector. La atención de las demandas educativas de la población es posible verla reflejada parcialmente en el gasto nacional destinado a la educación. Históricamente, la inversión en educación en México está compuesta principalmente por las aportaciones del Estado (Federación, entidades federativas y municipios) y la inversión privada o de la sociedad. En los últimos años, las familias han contribuido con poco más de una quinta parte del gasto nacional en educación.

La Ley General de Educación establece en su artículo 27 el carácter prioritario de la educación pública para el desarrollo social, así como el compromiso del Ejecutivo Federal y de los gobiernos de los Estados para fortalecer las fuentes de financiamiento a la tarea educativa y destinar recursos presupuestarios crecientes.

En 2005, el gasto nacional ascendió a 595 mil 453.4 millones de pesos, de los cuales, el 77.9% fueron recursos públicos y el 21.0% inversión privada, estos datos se incrementaron para 2008 a 759 mil 570.4 millones de pesos, acentuando la participación del sector público, ya que aportó el 79.0% de los recursos al sector.

100,000

300,000

500,000

700,000

2005 2006 2007 2008

Privado

Público

78.3%79.0%

78.0%

22.1%22.0%

21.7%21.0%

595,453.4645,722.3

694,454.3

759,570.4

GASTO NACIONAL EN EDUCACIÓN

(Millones de pesos)

77.9%


38

En el periodo 2005-2008, el gasto nacional en educación promedió el 6.3% del Producto Interno Bruto (PIB), pese a que en la Ley General de Educación se establece que el monto anual que la Federación y los Gobierno Estatales y Municipales deben destinar a la educación debe ser de no menos del 8.0% del PIB, de lo cual el 1.0% debe destinarse a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación Superior Públicas.

6.4%6.2% 6.2% 6.3%

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

4.5%

5.0%

5.5%

6.0%

6.5%

2005 2006 2007 2008

GASTO NACIONAL EN EDUCACIÓN COMO % DEL PIB

Fuente: Tercer Informe de Gobierno, 2009.

De acuerdo con el estudio de la OCDE sobre el “Panorama de la Educación 2008”, en los últimos años el gasto público en educación en México se ha ido incrementando considerablemente hasta alcanzar niveles cercanos al 5.0% del Producto Interno Bruto (PIB), monto por arriba de lo erogado por algunas naciones latinoamericanas como Brasil y Chile, que se encuentran en niveles de 4.5% y 3.2%, respectivamente, por lo que México es uno de los países que más recursos destina a la formación educativa, incluso por encima de Norteamérica que destina el 4.8% y Alemania el 4.2%. Sin embargo, se desprende que México también es de los países que más destina al gasto corriente en educación. De acuerdo a la clasificación por destino del gasto realizada por la OCDE, para 2006 del total de los recursos ejercidos en el sector, el 97.5% correspondió al pago de nómina y sólo el 2.5% a inversiones físcas, entre otros, por lo que México es el país que menos recursos inyecta a la inversión en infraestructura educativa, en comparación con Brasil que lo hace con el 6.1% de su presupuesto, Alemania 6.7%, Japón 9.9% y Estados Unidos con 11.2%. Esta tendencia del gasto puede convertirse en un problema posterior, al no contar con la infraestructura necesaria para cubrir la demanda creciente de servicios educativos.


39

93.3

88.890.1

93.791.4

97.5

93.996.4

6.7

11.29.9

6.38.6

2.5

6.13.6

80

85

90

95

100

Alemania EUA Japón Italia Reino

Unido

México Brasil Chile

CapitalCorriente

Fuente: OCDE.

ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA SUPERIOR

(Porcentajes)

El gasto público que realiza México en educación como proporción del gasto programable es el más alto entre los países de la OCDE, aun a pesar de que viene perdiendo terreno dentro del gasto en funciones de desarrollo social. Durante el periodo 2005-2008, el gasto educativo creció de manera acumulada 13.4% en términos reales, cifra muy por debajo del incremento acumulado que experimentó el gasto en seguridad social (61.5% real) y desarrollo social (49%). Con ello, el gasto educativo pasó de representar el 21.7% del gasto programable en 2005 al 19.4% en 2008.

Concepto 2005 2006 2007 2008 Absolutos (%)

TOTAL FUNCIONES 868,713.20 988,368.9 1,135,628.7 1,326,539.7 457,826.5 28.5%


Gasto educativo como % del gasto programable total 21.7% 21.4% 20.6% 19.4%Gasto educativo como % del gasto en funciones de desarrollo social 36.9% 36.1% 34.6% 32.6%

Fuente: Elaborado con base en la Cuenta Pública Federal 2005, 2006, 2007 y 2008. SHCP.

Var. 2005-2008

GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL, 2005-2008(Millones de pesos )

Calidad educativa. El término calidad educativa ha tenido diversas acepciones y enfoques y no existe consenso pleno en una de ellas. Las propuestas que se han publicado a lo largo de los años, reflejan el interés de los factores que participan en los procesos educativos y la dificultad de integrar todas las facetas que involucra la mejora de la educación.


40

Dentro de estas propuestas, llama la atención la de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), que desde al año pasado advirtió que para 2010 la educación en México corría un grave riesgo ante el anunciado recorte presupuestal. Además, el organismo colocó al país en una lista de naciones con “bajo desempeño en el sector educativo” en 2008, junto a Congo, Sudán, Paquistán, San Vicente, Camerún, Kirguistán y Kenia. En el estudio “Impacto de la crisis financiera y económica global en el sector de la educación”, la UNESCO menciona que esos países ejercerían para 2008 recursos menores a los de 2007, lo que significará un retroceso en la calidad de la enseñanza y en las oportunidades educativas a nivel de secundaria y universidad. En el informe se advierte que se presentaría un nuevo fenómeno de abandono escolar: una parte de las familias “intentará escapar de las escuelas públicas de baja calidad” para emigrar al sistema privado. En cambio, entre los más pobres, quizá algunos padres “tengan que sacar a sus hijos del sistema educativo y mandarlos a trabajar en la economía informal”. Por otro lado, los resultados de la evaluación en México del Programa Internacional para la Evaluación de los Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) 2006 de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), dieron a conocer que el 50.0% de los evaluados se ubicó en los niveles uno y por debajo de uno, los más bajos, en las habilidades científicas, matemáticas y de lectura. Del total de los países miembros, menos del 1.0% logró colocarse en el máximo nivel de las tres competencias evaluadas.

Con estos datos, México se ubicó entre los últimos lugares no sólo en ciencias, sino también en las competencias lectoras y de matemáticas de las 30 naciones integrantes de la OCDE, además de ocupar el lugar 49 de los 57 países evaluados. En ciencias, la media de desempeño de México fue de 410 puntos, al igual que en lectura, por lo que en ambas se ubicó en el nivel 2, mientras que en matemáticas la media fue de 406 puntos, que coloca al país en el nivel uno, cabe señalar que el nivel 2, según la OCDE, es el mínimo necesario para que un escolar pueda seguir estudiando en grados superiores. Esta prueba fue aplicada a 37 mil 706 jóvenes de 15 años, de escuelas públicas y privadas independientemente de su grado académico, aunque más del 70.0% tenía el nivel de bachillerato. Los resultados de la prueba realizada en 2009 estarán disponibles a finales de 2010.


41

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Finland

Estonia

Canada

Hong Kong‐

Korea

Macao

‐China

Chinese Taipei

Japan

Australia

Liechtenstein

Slovenia

New

Zealand

Netherlands

Switzerland

Belgium

Ireland

Germany

United

Kingdom

Latvia

Hungary

France

Croatia

Poland

Austria

Sweden

Czech

Republic

Lithuania

Spain

Denmark

Iceland

Luxembourg

Russian

Slovak Republic

United

States

Portugal

Greece

Norw

ayItaly

Israel

Chile

Uruguay

Serbia

Thailand

Bulgaria

Turkey

Romania

Jordan

Montenegro

Mexico

Argentina

Colombia

Tunisia

Indonesia

Brazil

Azerbaijan

Qatar

Kyrgyzstan

Level 6

Level 5

Level 4

Level 3

Level 2

% PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN CADA NIVEL DE COMPETENCIA EN LA ESCALA DE UTILIZACIÓN DE PRUEBAS CIENTÍFICAS 2006

*Los países están ordenados en orden decreciente del porcentaje de jóvenes de 15 años en los niveles 2, 3, 4, 5 y 6. Fuente: OCDE, base de datos de PISA

Por otro lado, de acuerdo al Índice Global de Competitividad del Foro Económico Mundial 2007-2010, en el bienio 2007-2008, México ocupó de entre 131 países, el lugar número 95 en lo que a calidad en educación primaria se refiere; en el segundo bienio 2008-2009 el lugar 116 entre 134 países, y en el tercero, 2009-2010, el lugar 115 entre 133 países.

En cuanto a la calidad en el sistema educativo superior y de capacitación, en el primer bienio el país se ubicó en el lugar 92, en el segundo bienio en el 109 y en el tercero en el 115. En calidad de matemáticas y ciencias, ocupamos el lugar 113, y en el segundo y tercer bienio el 127 de 133 países analizados. Los indicadores del Foro confirman el elevado nivel de gasto que se destina a estas funciones, en donde México se ubica en el lugar 33 en el primer bienio, el 31 en el segundo y el 25 en el tercero, por lo que la tendencia nos indica que cada vez ocupamos un mejor lugar en el gasto erogado, pero empeoramos en calidad educativa.

2007-2008 (131 países analizados)



Gasto en educación 33 31 25

Matrícula en educación primaria 23 23 27

Matrícula en educación secundaria y preparatoria 80 67 64

Matrícula en eduación superior 73 74 75

Calidad en educación primaria 95 116 115

Calidad del sistema educativo superior y de capacitación 92 109 115

Calidad de matemáticas y educación en ciencias 113 127 127

RESULTADOS DE MÉXICO EN EL SECTOR EDUCACIÓN EN EL ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD (IGC) DEL FORO ECONÓMICO MUNDIAL 2007-2009

VariablePeriodo

Fuente: Reporte de Competitividad Global, Índice Global de Competitividad, Foro Económico Mundial.


42

Insuficiente Cobertura Educativa. La calidad y la eficiencia en un sistema educativo también se observa a través de la cobertura. Los avances en este sector sólo podrán considerarse como tales en la medida en que una escuela o un sistema educativo logre que los niños y jóvenes en edad escolar acudan a la escuela y permanezcan en ella, al menos durante el periodo considerado obligatorio que, en el caso de México es hasta la secundaria.

La cobertura de la educación en el país es un indicador que requiere para su construcción, de varias líneas de información, entre las que destaca la dinámica de la matricula escolar y el crecimiento de la población en edad de demandar estos servicios. De esta información se derivan las previsiones sobre los recursos humanos, materiales y financieros que han de ser dirigidos para satisfacer los objetivos de cobertura. Solamente en el ciclo escolar 2007-2008, en la República Mexicana se registró una matrícula de 33.3 millones de alumnos dentro del sistema escolarizado, mientras que la demanda potencial, es decir, la población que se encuentra en condiciones de solicitar servicios educativos en un rango de 4 a 24 años de edad fue de 44.0 millones, por lo que la demanda no atendida en dicho ciclo ascendió a 10.6 mexicanos, que representan el 24.0% del total de la población solicitante.

MATRÍCULA Y DEMANDA SOCIAL DEL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL(Personas)

0 1,000,000 2,000,000 3,000,000 4,000,000 5,000,000 6,000,000

México

Distrito FederalVeracruz

Jalisco

PueblaGuanajuato

Chiapas

MichoacánNuevo León

Oaxaca

GuerreroChihuahua

Tamaulipas

Baja CaliforniaSinaloa

San Luis Potosí

CoahuilaHidalgoSonora

TabascoYucatán

Querétaro

DurangoMorelos

Zacatecas

Quintana RooAguascalientes

Tlaxcala

NayaritCampeche

Colima

Baja California Sur

Matrícula

Población 4 - 24 años

Fuente: SEP


43

Otro indicador de cobertura educativa lo representan las personas que participan en la educación después de la formación obligatoria, que se encuentra entre la población de 15 a 19 años. Este sector indica las personas que estarían en condiciones de aspirar a mejores niveles de formación y consiguientemente a una mejor ocupación en el sector productivo.

Para el caso de México, esta cobertura resulta insuficiente en comparación con los estándares internacionales, ya que a nivel internacional se muestra una cobertura de poco más del 80% en promedio en la educación media superior y superior entre los países miembros de la OCDE, en donde México es el penúltimo país con el índice más bajo de cobertura en población de entre 15 y 19 años (50.1%), puesto que solamente se atiende a la mitad de los jóvenes en este grupo de edad, en comparación con Brasil que atiende al 75.2%, España 80.4%, Canadá 81.1%, Francia 85.7% Alemania 88.1% y Bélgica 94.4%.

n

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

Bélgica

Eslovenia

R. Checa

Irlanda

Holanda

Hungría

Alemania

Noruega

Suecia

Corea

Francia

R. Eslovaca

Estonia

Promedio UE

Dinam

arca

Promedio OCDE

Canadá

España

Italia

Estados Unidos

Nueva Zelanda

Brasil

Chile

Luxemburgo

Federación Rusa

Reino Unido

Israel

México

Turquía

PORCENTAJE DE COBERTURA EDUCATIVA DE POBLACIÓN DE ENTRE 15 Y 19 AÑOS

Fuente: OCDE.

Baja Eficiencia Terminal. Un sistema educativo que no logre alcanzar los

objetivos determinados, no puede considerarse eficaz, toda vez que el desarrollo regular y el abandono escolar, repercuten y constituyen las dimensiones que la describen. Por otro lado, es primordial conocer en qué magnitud el Sistema Educativo Nacional logra que los estudiantes incorporados concluyan sus estudios (eficiencia terminal).

Durante el ciclo escolar 2007-2008, la cobertura por nivel educativo se dio de la siguiente manera: En el nivel preescolar se registró una cobertura de 76.4% y una eficiencia terminal de 100.0%; en primaria, la cobertura fue de 95.1% con eficiencia terminal de 92.2%; en secundaria la cobertura fue de 94.2% con una eficiencia terminal de 78.4%; en Educación Media Superior la cobertura


44

disminuyó a 60.9% y la eficiencia terminal a 59.6%; y finalmente, la Educación Superior tuvo cobertura de 26.7% con eficiencia terminal del 50.0%.

Como se puede observar, en la medida que aumenta el nivel educativo, disminuye el porcentaje en cobertura y en eficiencia terminal. El problema se comienza a presentar a partir de la Educación media superior, en donde por cada 10 alumnos sólo logran terminar 6, esta relación se complica para la educación superior en la que de cada 10 alumnos sólo 5 logran concluir.

Trayectoria del Sistema Educativo

100 alumnos

Fuente: Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, Cámara de Diputados. Datos SEP, 2008.

Educación primaria

Educación secundaria

Educación Media Superior

Educación Superior

Posgrado

Mercado Laboral no Académico

86.7

60.1

26.7

13

13.3 no continúan

25.6 no continúan

34.7 no continúan

13.7 no continúan

100 alumnos

Fuente: Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, Cámara de Diputados. Datos SEP, 2008.

Educación primaria

Educación secundaria

Educación Media Superior

Educación Superior

Posgrado

Mercado Laboral no Académico

86.7

60.1

26.7

13

13.3 no continúan

25.6 no continúan

34.7 no continúan

13.7 no continúan

En la gráfica se puede observar el resultado del proceso, mediante el cual algunos alumnos presentan rezago en el trayecto escolar debido a la repetición (reprobación), que al irse reproduciendo va incrementando el rezago, esta situación en muchos casos genera el abandono de los alumnos del sistema educativo. Actualmente casi todos los alumnos terminan la primaria; sin embargo, por cada 100 alumnos que ingresa a primaria solamente 87 ingresan a la secundaria; 60 a la Educación Media Superior; 27 a la Educación Superior y solamente 13 logran acceder a estudios de Posgrado. Adicionalmente existen factores externos que complican la eficiencia terminal en el sistema escolarizado o la falta de cobertura de los servicios, tales como la excesiva cantidad de jóvenes que migran hacia Estados Unidos en busca de oportunidades laborales o la tendencia en aumento de los jóvenes que no estudian, ni trabajan, muchos de los cuales en su mayoría no han concluido la educación básica. Asimismo, existen diversos factores como las condiciones de pobreza y la percepción de bajos ingresos, que obligan a segmentos importantes de la población a tener poca oportunidad de acudir a centros educativos.


45

Bajo promedio de escolaridad. Uno de los grandes retos del sistema educativo nacional, es el de elevar el grado promedio de escolaridad equitativamente entre las regiones del país. Según datos del INEGI, el promedio de escolaridad de la población mexicana en 2009 fue de 8.4 años, mientras que para las personas de entre 15 y 24 años se ubica en 9.7 años. Es importante destacar que existe una importante desigualdad entre las entidades federativas del país, puesto que en estados como Chiapas y Oaxaca se registran los rangos más bajos, 6.5 años, mientras que el Distrito Federal se encuentra por arriba de los 10 años.

GRADO PROMEDIO DE ESCOLARIDAD, 2009(Años promedio)

10.3

9.7

9.2

9.1

9.1

9.1

9.0

9.0

8.9

8.9

8.7

8.6

8.6

8.5

8.5

8.5

8.5

8.3

8.3

8.3

8.1

8.0

7.8

7.7

7.6

7.5

7.4

7.4

7.1

6.9

6.6

6.2

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

11.0

D.F

.

Nue

vo L

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Coa

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BC

Nor

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BC

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Yuc

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Pue

bla

Zac

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as

Gua

naju

ato

Ver

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z

Mic

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Gue

rrer

o

Oax

aca

Chi

apas

Promedio Nacional

Fuente: INEGI, 2009.

Resulta indispensable que la igualdad de oportunidades y la permanencia en las escuelas se amplíe en los estados donde existen mayores rezagos sociales, con especial atención en la población más vulnerable. De acuerdo con datos de la Secretaría de Educación Pública, del primer decíl de ingreso, grupo donde se encuentra la población con menores recursos, solamente el 4.9% asiste a una institución de educación superior, esto es, que de cada 100 personas en edad de estudiar la universidad, sólo 5 se encuentran cursándola, lo que nos habla de factores externos en este segmento de la población para acceder a un mejor nivel de estudios. En contraste, en el décimo decil, donde se ubica a los hogares con mayores percepciones, casi el 60.0% de su población accede a una institución educativa de nivel superior. Por otra parte, de acuerdo al diagnóstico del PND 2007-2012, el rezago en educación básica se estima en más de 30 millones de personas de más de 15 años que no concluyeron o que nunca cursaron la primaria o la secundaria.


46

Porcentaje de población de 19 a 23 años que asiste a una institución de educación superior por decil de ingreso

Fuente: SEP

Po

rcen

taje

I II III IV V VI VII VIII IX X

4.98.0

9.0 10.211.1

14.116.1

22.2

58.0

32.3

0.0

20.0

40.0

60.0

Decil de ingreso

Po

rcen

taje

I II III IV V VI VII VIII IX X

4.98.0

9.0 10.211.1

14.116.1

22.2

58.0

32.3

0.0

20.0

40.0

60.0

Decil de ingreso

Rezago en infraestructura educativa. La infraestructura educativa presenta desigualdades y atrasos tanto en sus distintos niveles como en las diferentes regiones del país. Ante este panorama, es urgente que en el país se establezcan acciones que promuevan mejores condiciones de calidad, seguridad y pertinencia de la infraestructura escolar, sobre todo si se considera que el crecimiento poblacional es constante y que cada vez se incrementará la demanda de servicios educativos, sobre todo los de la educación media superior.

De acuerdo con el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), el 33.7% de los planteles de educación primaria en el país, presenta algún tipo de fisuras en su infraestructura, dentro de los cuales la gran mayoría se localiza en planteles rurales, comunitarios e indígenas.

Porcentaje de planteles de educación primaria, por modalidad, que

presentan cuarteaduras, fisuras o indicadores visibles de construcción en mal estado

Modalidad %

Cursos comunitarios 48.9

Educación indígena 34.9

Rurales públicas 33.7

Urbanas públicas 29.9

Privadas 11.8

Nacional 33.7%Fuente: INEE (2008). Infraestructura escolar en las primarias y secundarias de México, INEE, p. 36.

Porcentaje de planteles de educación primaria, por modalidad, que presentan cuarteaduras, fisuras o indicadores visibles de

construcción en mal estado

Modalidad %

Cursos comunitarios 48.9

Educación indígena 34.9

Rurales públicas 33.7

Urbanas públicas 29.9

Privadas 11.8

Nacional 33.7%Fuente: INEE (2008). Infraestructura escolar en las primarias y secundarias de México, INEE, p. 36.

Planta docente y salarios. En los últimos años, el sector educativo se ha caracterizado por incrementar la planta docente. En 2005 existían 1.6 millones de docentes en todo el país y en los diferentes niveles educativos, cantidad que se incrementó para 2008 a 1.7 millones de maestros, con lo que la planta docente


47

se incrementó en 7.1% a nivel nacional en este periodo, casi un promedio de 40 mil nueva plazas por año.

MAESTROS DEL SISTEMA EDUCATIVO POR NIVEL

66.89% 66.69% 66.45% 66.11%

15.39% 15.41% 15.28% 15.26%

15.61% 15.77% 16.21% 16.52%

2.10%2.06%2.11% 2.12%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2005 2006 2007 2008Básica M. Superior Superior Cap. Para el Trabajo

1,612,990 1,660,484 1,694,166 1,730,531

Cabe resaltar que el 67.0% de los maestros se encuentra adscrito a instituciones de educación básica y un 16.0% en instituciones de educación media superior y superior, respectivamente. En lo referente al incremento de los salarios a la planta docente en educación primaria, México es el segundo país después de Finlandia, que más incremento en términos reales ha tenido a los salarios de los profesores durante el periodo 1996-2007. Con este indicador, el país se ubica como uno de los que más incentivos laborales otorga a su planta docente. Debe considerarse que México cuenta con el Sindicato más numeroso de toda Latinoamérica, el que aglutina a docentes públicos de diversos niveles educativos. De acuerdo con el último Informe de la SEP –entregado al Senado de la República–, sólo en 15 Entidades Federativas en el sector central y en los organismos descentralizados y desconcentrados, el magisterio nacional tiene en comisiones y licencias a 24 mil 388 trabajadores de la educación, de los cuales 15 mil 034 son docentes y únicamente 7 mil 081 cobran sin dar clases frente a un grupo; el resto, tiene licencias sin goce de sueldo.

Insuficiencia de Becas otorgadas. Los programas de becas tienen la finalidad de

ofrecer oportunidades de formación a los jóvenes en edad de estudiar, puesto que resulta una política determinante para el desarrollo académico de la población estudiantil. Con base en datos del Tercer Informe de Gobierno, de 2005 a 2008, no se observa un incremento considerable en el otorgamiento de apoyos que vigoricen la formación educativa.


48

En el periodo escolar 2004-2005, el Gobierno Federal otorgó 5.8 millones de becas en diferentes programas (Oportunidades, Pronabes y otras becas), de los cuales el 79.1% fue para educación básica, el 16.7% para educación media superior y el restante 4.2% para la educación superior.

16.7% 17.8% 19.2% 18.8%

4.2% 4.5% 4.9% 5.2%

79.1% 77.6% 75.9% 76.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

2004‐2005 2005‐2006 2006‐2007 2007‐2008

Básica Medio Superior Superior

5.8333 6,097 6,076 5,897

NÚMERO DE BECAS (Miles ) Y ESTRUCTURA % POR NIVEL EDUCATIVO

Aunque en los siguientes dos ciclos escolares el número de becas superó los seis millones, para 2008 se redujo a 5.9 millones de becas. De este total, el 76.0% correspondió a educación básica, el 18.8% a media superior y el 5.2% a educación superior. Al respecto, es necesario señalar que el otorgamiento de debe analizarse a la luz de los aumentos registrados en la matricula escolar, más aún con los altos porcentajes de deserción escolar que registra la educación media superior y superior, puesto que debería de existir un mayor impulso a estos sectores para la terminación de sus estudios.


49

2.3 Resultados Relevantes de la Fiscalización Superior en el Sector Educación. Revisión de la Cuenta Pública 2008


En la revisión de la Cuenta Pública 2008, al sector educación pública (incluyendo

las Instituciones Públicas de Educación Superior, IPES), se le practicaron 44 auditorías, lo cual representó un incremento del 22.2% respecto de las 36 efectuadas el año previo. De ese total, 32 correspondieron al sector educación de la administración pública federal y 12 a las IPES. En general, predominaron las auditorías de regularidad (casi 5 de cada 10 fueron de este tipo): 17 financieras y de cumplimiento y 4 de inversión física. Cabe mencionar que con relación al ejercicio previo, el peso relativo de las auditorías de regularidad se redujo al pasar de 61.1% a 47.7%.

La ASF reorientó el enfoque de las revisiones a las IPES pues de haber

practicado de desempeño, se privilegiaron las especiales, mismas que pasaron de 1 revisión en 2007 (UANL) a 14 para 2008; en tanto, las auditorías de desempeño se redujeron de 13 a 8 auditorías en ese lapso.

La importancia de las auditorías de desempeño en el sector ha disminuido en los

últimos tres años, al pasar de significar 46.1% en la revisión de la Cuenta Pública 2006, 36.1% en la de 2007 a 18.2% en la de 2008.

FINANCIERAS Y DE

CUMPLIMIENTO


SISTEMAS


8 14 17 4 0 1 0 44

SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 7 6 17 1 0 1 0 32Secretaría de Educación Pública 3 4 6 1 14Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal 1 1Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica 1 1Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del IPN 1 1Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 1 1 2Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 1 1Consejo Nacional de Fomento Educativo 2 2Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 1 1Fondo de Cultura Económica 1 1Instituto Nacional de Antropología e Historia 1 1Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura 1 1Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 1 1 2Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 1 1Instituto Politécnico Nacional 1 1 2Universidad Pedagógica Nacional 1 1INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 1 8 0 3 0 0 0 12Universidad Nacional Autónoma de México 1 1 2 4Benemérita Universidad Autónoma de Puebla 1 1Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" 1 1Universidad Autónoma "Benito Juárez" de Oaxaca 1 1Universidad Autónoma de Chiapas 1 1Universidad Autónoma de Chihuahua 1 1Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo 1 1Universidad Autónoma Metropolitana 1 1Universidad de Quintana Roo 1 1

Fuente: Informe del resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008, ASF.



TOTALESPECIAL


SUBTOTAL SECTORES

SEGUI-MIENTO



50


La ASF fiscalizó a 24 entes del sector Educación Pública, cinco más que en la revisión de la Cuenta Pública 2007, entre las cuales destacan la SEP y la UNAM. Con excepción del Instituto Nacional de Infraestructura Física Educativa (INIFED), todos los entes del sector ya habían sido revisados por lo menos una vez en la fiscalización de las cuentas públicas de años anteriores.

Más del 30.0% de las revisiones se concentró en la SEP (14 revisiones), un número similar al del año previo, ubicándose como la entidad más auditada del sector, seguida por la UNAM con 4 auditorías (9.1%), de las cuales, una fue de desempeño, una especial y dos de inversión física. CONADE, CONAFE, INIFED e IPN fueron objeto de dos auditorías cada una; y el resto de las entidades del sector educativo, incluidas las IPES, se les practicó una revisión únicamente.


Derivado de las 44 auditorías al sector, la ASF emitió un total de 417

observaciones, las cuales a su vez dieron lugar a 541 acciones promovidas, 412 preventivas (262 recomendaciones y 150 recomendaciones al desempeño) y 129 correctivas, entre las que destacaron 81 promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, y 14 pliegos de observaciones. Las acciones preventivas significaron el 77.1% del total de las acciones promovidas por la ASF en el sector.



44 417 262 150 2 32 81 14 0 541

SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 32 335 173 144 1 30 74 13 0 435Secretaría de Educación Pública 14 186 109 83 1 16 44 10 263Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal 1 15 11 4 6 21Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica 1 1 1 1Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del IPN 1 6 5 2 7Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 2 15 11 4 5 20Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 1 6 6 1 7Consejo Nacional de Fomento Educativo 2 6 6 1 7Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 1 19 12 4 7 23Fondo de Cultura Económica 1 4 4 4Instituto Nacional de Antropología e Historia 1 5 5 5Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura 1 16 16 16Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 2 16 8 4 6 1 19Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 1 36 36 36Instituto Politécnico Nacional 2 4 1 4 1 6Universidad Pedagógica Nacional 1 0INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 12 82 89 6 1 2 7 1 0 106Universidad Nacional Autónoma de México 4 12 9 6 1 16Benemérita Universidad Autónoma de Puebla 1 10 13 2 15Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" 1 1 1 1Universidad Autónoma "Benito Juárez" de Oaxaca 1 11 12 1 3 1 17Universidad Autónoma de Chiapas 1 15 17 17Universidad Autónoma de Chihuahua 1 10 11 11Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo 1 9 11 11Universidad Autónoma Metropolitana 1 1 2 2Universidad de Quintana Roo 1 13 14 2 16

R. Recomendación.RD. Recomendación al Desempeño.PEFCF. Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal.SA. Solicitud de Aclaración-Recuperación.PRAS. Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.PO. Pliego de Observaciones.DH. Denuncia de Hechos.

TOTAL


ACCIONES PROMOVIDASOBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA ASF EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008


1/ La auditoría sobre el FAEB en el Distrito Federal (Ramo General 25) está considerada en la SEP, por ser la dependencia donde se realizó la revisión.

TOTAL SECTOR


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Los entes que recibieron el mayor número de observaciones-acciones fueron: la Secretaría de Educación Pública con 186 observaciones (44.6% del total), por las cuales se promovieron 263 acciones (48.6% del total). La siguiente entidad más observada fue el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, el cual registró 36 observaciones (8.6% del total) que propiciaron 36 acciones (6.7% del total). CONACULTA, la tercera con más incidencia, fue objeto de 19 observaciones (4.6% del total), que dieron lugar a 23 acciones (4.3%).

Con excepción de la Universidad Pedagógica Nacional, todos los entes

vinculados con el sector Educación Pública fueron objeto de observaciones. Por su parte, el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, la Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" y la Universidad Autónoma Metropolitana fueron las entidades que registraron menos observaciones del sector (una en cada caso), seguidas del Fondo de Cultura Económica y el Instituto Politécnico Nacional, las cuales fueron objeto de 4 observaciones, respectivamente.

Recuperaciones determinadas

Derivado de la fiscalización al sector educativo, se determinaron recuperaciones

por un monto de 2 mil 908.6 millones de pesos, de las que 2 mil 895.1 millones de pesos (99.5%), corresponde al sector educación de la administración federal y 13.5 millones (0.5%) a las Instituciones Públicas de Educación Superior. La SEP es el ente que mayor cantidad de recuperaciones determinadas reporta (2 mil 823.7 millones de pesos, equivalente al 97.1% del total).

La mayor parte de las recuperaciones determinadas se concentró en las dos

revisiones efectuadas al Programa Enciclomedia, en las cuales se determinó un monto de 1 mil 237.7 millones de pesos en la auditoría “Finiquito del Programa Enciclomedia Secundaria y Telesecundaria” y 1 mil 446.8 millones de pesos en la auditoría “Programa E001 "Enciclomedia, 5° y 6° Año de Primaria".

Las recuperaciones operadas totalizaron un importe de 4.1 millones de pesos,

mientras que las recuperaciones probables totalizaron 2 mil 904 millones de pesos.

Es importante destacar que, como lo señala la entidad de fiscalización superior,

las recuperaciones determinadas no implican necesariamente resarcimientos o daños patrimoniales al erario, o bien, fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, pues su situación definitiva será establecida una vez que los entes fiscalizados entreguen, en el lapso de 30 días hábiles que les confiere la Ley, las evidencias y documentación soporte respectivas.


52


TOTAL EDUCACIÓN PÚBLICA 2,908.6 4.1 2,904.51 Secretaría de Educación Pública 2,823.7 1.1 2,822.62 Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal 62.0 3.0 59.03 Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica 0.0 0.0 0.04 Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del IPN 0.0 0.0 0.05 Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 2.6 0.0 2.66 Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 0.0 0.0 0.07 Consejo Nacional de Fomento Educativo 1.8 0.0 1.88 Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 0.2 0.0 0.29 Fondo de Cultura Económica 0.0 0.0 0.010 Instituto Nacional de Antropología e Historia 0.0 0.0 0.011 Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura 0.0 0.0 0.012 Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 0.2 0.0 0.213 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 0.0 0.0 0.014 Instituto Politécnico Nacional 4.5 0.0 4.515 Universidad Pedagógica Nacional 0.0 0.0 0.016 Universidad Nacional Autónoma de México 0.0 0.0 0.017 Benemérita Universidad Autónoma de Puebla 0.0 0.0 0.018 Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" 0.0 0.0 0.019 Universidad Autónoma "Benito Juárez" de Oaxaca 13.4 0.0 13.420 Universidad Autónoma de Chiapas 0.0 0.0 0.021 Universidad Autónoma de Chihuahua 0.0 0.0 0.022 Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo 0.0 0.0 0.023 Universidad Autónoma Metropolitana 0.0 0.0 0.024 Universidad de Quintana Roo 0.0 0.0 0.0

IMPACTO DE LAS OBSERVACIONES EMITIDAS AL SECTOR EDUCACIÓN (Millones de Pesos)



Dictámenes de las auditorías De las 44 auditorías practicadas, 12 fueron dictaminadas con opinión limpia; 24 tuvieron opinión con salvedad, y ocho revisiones con opiniones negativas. De estas últimas, tres corresponden a la SEP (siendo así la entidad con más dictámenes negativos del sector), dos a la UNAM, y uno a la CONADE, la CONACULTA y la Universidad Autónoma Agraria “Antonio Narro”, respectivamente.

OPINIÓN LIMPIA


OPINIÓN NEGATIVA

TOTAL EDUCACIÓN PÚBLICA 44 12 24 81 Secretaría de Educación Pública 14 2 9 32 Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal 1 13 Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica 1 14 Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del IPN 1 15 Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 2 1 16 Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 1 17 Consejo Nacional de Fomento Educativo 2 28 Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 1 19 Fondo de Cultura Económica 1 1

10 Instituto Nacional de Antropología e Historia 1 111 Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura 1 112 Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 2 213 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 1 114 Instituto Politécnico Nacional 2 1 115 Universidad Pedagógica Nacional 1 116 Universidad Nacional Autónoma de México 4 2 217 Benemérita Universidad Autónoma de Puebla 1 118 Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" 1 119 Universidad Autónoma "Benito Juárez" de Oaxaca 1 120 Universidad Autónoma de Chiapas 1 121 Universidad Autónoma de Chihuahua 1 122 Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo 1 123 Universidad Autónoma Metropolitana 1 124 Universidad de Quintana Roo 1 1

NATURALEZA DE LOS DICTÁMENES DE LAS AUDITORÍAS PRACTICADAS AL SECTOR EDUCACIÓN EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008




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2.4 Evaluación de los Resultados de la Fiscalización en el Sector

Enfoque de la fiscalización superior En términos generales, las auditorías a entes vinculados con el sector Educación

se realizaron bajo un enfoque de fiscalización diverso, aunque con énfasis en la regularidad, lo que significa que se privilegió fiscalizar el ejercicio de los recursos públicos ejercidos de conformidad con los programas y montos aprobados por la H. Cámara de Diputados y con la normativa aplicable.

Las revisiones de carácter especial, que fueron segundo en importancia en el

número de revisiones, se orientaron a revisar fondos y fideicomisos públicos de la SEP, el IPN, la UNAM, la UAM y la Universidad Pedagógica Nacional, así como recursos federales reasignados de 6 instituciones públicas de educación superior.

Por su parte, la fiscalización al desempeño observó una importante disminución

respecto al año anterior, lo que resulta importante al considerar que ese tipo de revisiones son fundamentales por sus repercusiones en el bienestar y calidad de vida de la población mexicana.

Las auditorías de desempeño que se practicaron, sin embargo, tuvieron

resultados insuficientes para constatar el cumplimiento de los objetivos y metas planteados en el PND y el programa del sector, e incluso para evaluar el desempeño integral de las entidades sujetas a este tipo de revisión o bien el cumplimiento de las metas de sus programas sustantivos y/o de los impactos sociales alcanzados.

Contenidos relevantes en la revisión CP 2008

Los comentarios previos no invalidan la calidad de algunas de las revisiones

efectuadas al sector, aunque ciertamente en su gran mayoría están referidas a aspectos particulares de la actuación sustantiva de los entes auditados. Una excepción en su propósito amplio es la revisión aplicada a la UNAM sobre las funciones de investigación, difusión de la cultura y gestión institucional.

En dicha auditoría se propuso, entre otras cosas, evaluar el desempeño de la UNAM en la función de docencia, así como las metas alcanzadas en términos de cobertura, eficacia y eficiencia en la enseñanza-aprendizaje; la calidad del servicio; percepción del ciudadano-usuario; y economía en el proceso de enseñanza aprendizaje.

Para lograr lo anterior, se revisaron las siguientes dependencias universitarias: Facultad de Ingeniería; Facultad de Derecho; Facultad de Psicología; Facultad


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de Filosofía y Letras; Facultad de Estudios Superiores (FES) Aragón; Posgrado en Antropología; Escuela Nacional Preparatoria Plantel 6, y Colegio de Ciencias y Humanidades (CCH) Vallejo.

La revisión a la UNAM es de las auditorías practicadas en la Cuenta Pública 2008 que arrojan resultados desde distintas vertientes y que permiten elaborar un diagnóstico con mayor alcance para fortalecer, trasformar o resolver aspectos críticos del ente.

Asimismo, la ASF evaluó el desempeño de la UNAM en la gestión institucional sobre los recursos financieros, humanos y materiales, y eficiencia en los procesos. En esta auditoría las áreas revisadas fueron: Coordinación de Difusión Cultural; Casa del Lago; Museo Universitario del Chopo; Dirección General de Artes Visuales; Dirección General de Música; Dirección General de Actividades Cinematográficas; Dirección de Literatura; Dirección de Teatro; Dirección de Danza; Dirección General de Televisión Universitaria, y Dirección General de Radio UNAM.

SEP. Auditoría de Desempeño al Programa Escuelas de Calidad (PEC). Se

constató que después de 8 años de operación del programa, la SEP no tiene clasificado ningún centro educativo como escuela de calidad, de acuerdo con las características establecidas en las Reglas de Operación; la SEP estableció indicadores y metas para medir y evaluar solamente uno de los tres objetivos del PEC, y los indicadores establecidos en las Reglas de Operación del programa no fueron congruentes con los propuestos en la Matriz de Indicadores de Resultados. De igual forma, la ASF realizó un estudio de impacto y determinó que los avances en el logro educativo de los alumnos de escuelas incorporadas al PEC fueron poco significativos. En materia presupuestal se constató que la SEP erogó para el PEC 1 mil 254.0 millones de pesos, de los cuales 1 mil 199.3 millones de pesos (95.6%) se depositaron en el Fondo Nacional Escuelas de Calidad y 54.6 millones de pesos (4.4%) se destinaron a la operación y administración del programa, por lo que los recursos ejercidos en 2008 no se ajustaron a los porcentajes señalados en el contrato. Se dictaminó opinión con salvedad.

SEP. Auditoría de desempeño a los Servicios de Educación Primaria. Se verificó que en el ciclo escolar 2008-2009 se reportó una cobertura de atención en educación básica del 96.6%, al proporcionar servicios a 24.9 millones de niños y jóvenes de los 25.7 millones en edad escolar. Asimismo, se verificó que en 2008 los resultados de los alumnos en la Prueba ENLACE del nivel primaria en las modalidades general, indígena y comunitaria se ubicaron en el rango de logro “Elemental”. Se dictaminó opinión con salvedad.


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SEP. Programa E001 “Enciclomedia, 5° y 6° Año de Primaria”. Auditoría financiera y de cumplimiento. Del programa Prioritario E001 “Enciclomedia, 5° y 6° Año de Primaria”, la SEP realizó transferencias de recursos a otras unidades administrativas y órganos desconcentrados, para cubrir servicios personales y gastos de operación e inversión. Estos movimientos se han hecho una práctica constante con la finalidad de reasignar recursos en otras unidades administrativas y partidas de gasto que originalmente no se programaron en el presupuesto, y por ende la Cámara de Diputados desconoce el destino final de los recursos.

Asimismo, se reportaron como ejercidos 1 mil 300.0 millones de pesos, los cuales a la fecha de la conclusión de la auditoría (octubre de 2009), no habían sido devengados y se encontraban depositados en la TESOFE a favor de la SEP. Asimismo, se efectuaron erogaciones indebidas por 146.8 millones de pesos para la renta de equipos, ya que los prestadores del servicio incumplieron su compromiso de mantener en condiciones óptimas los componentes de las aulas, sin que por ello se les hubieran aplicado las sanciones y penas convencionales correspondientes. Se dictaminó opinión negativa.

SEP. Finiquito del Programa Enciclomedia Secundaria y Telesecundaria. Auditoría de seguimiento. Se determinó que el Gobierno Federal ejerció un importe de 3 mil 026.2 millones de pesos en el Programa Enciclomedia a nivel secundaria y su finiquito, sin acreditar la conveniencia de esas operaciones. En agosto y septiembre de 2008 se pagaron 1 mil 901.9 millones de pesos por el finiquito a los proveedores del Programa Enciclomedia Secundaria y Telesecundaria por concepto de gastos no recuperables formalizado mediante seis convenios, sin que se demostrara que éstos garantizaban las mejores condiciones. Asimismo, se constató la erogación de 1 mil 119.2 millones de pesos por el software, material de apoyo didáctico, esquemas de interacción y materiales educativos desarrollados por el ILCE en 2006 y 2007 para implementar el programa, de los cuales la SEP no proporcionó evidencia de su uso y destino, sólo informó que serían utilizados en el Programa Habilidades Digitales para Todos, el cual carece de un plan estratégico o de trabajo; y 5.1 millones de pesos por concepto de honorarios por asesorías para el finiquito correspondiente. Adicionalmente, se determinaron gastos no recuperables, que son presumiblemente improcedentes por 1 mil 162.0 millones de pesos, ya que no demostraron tener relación directa con el objeto de los 14 contratos multianuales, y 74.6 millones de pesos que no contaron con la documentación comprobatoria y justificativa. Se dictaminó opinión negativa.


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INIFED. Programa de Construcción, Equipamiento y Rehabilitación de Infraestructura Física de Educación Básica en la Vertiente de Educación de la “Estrategia 100x100”. Auditoría de desempeño. Se constató que el INIFED no está integrado en la Estrategia 100x100, aunque en su carácter de máxima instancia del país en materia de infraestructura educativa tiene la atribución de realizar acciones de seguimiento de las obras que en este ámbito están a cargo de las entidades federativas y los organismos estatales; sin embargo, no ha establecido ninguna coordinación con los institutos estatales encargados de la construcción, ampliación y rehabilitación de espacios educativos, en los municipios con menor índice de desarrollo humano. Asimismo, se observó que la Unidad de Microrregiones y las delegaciones estatales de la SEDESOL, en su carácter de responsables de la coordinación de la Estrategia 100x100, no concertaron la coordinación intergubernamental entre los tres órdenes de gobierno, a fin de hacer llegar a la población objetivo los recursos de los diversos programas sociales que integran la Estrategia 100x100. La ASF constató que únicamente a 12 de los 27 municipios se les destinaron recursos del FAM, con lo que se atendió sólo el 1.6% de las 2,094 escuelas de esos municipios. Del total de recursos por 25.2 millones de pesos, dejaron de erogarse 13.7 millones de pesos, lo que representó un subejercicio de 54.4%, siendo los estados de Veracruz y Chiapas los que mayores niveles de subejercicio presentaron. Se verificaron las condiciones físicas en que se encuentran las instalaciones de las escuelas de educación básica en 282 de un total de 2,094 escuelas de los 27 municipios de la muestra: 100 de preescolar, 113 primaria y 69 de secundaria, y se concluyó que la infraestructura educativa se encontraba en malas o pésimas condiciones. Se dictaminó opinión con salvedad.

INEA. Auditoría de Desempeño a los Servicios de Educación Básica para Adultos. Se determinó que el INEA proporcionó servicios por un monto superior en 10.9% a la meta prevista. Asimismo, se verificó que el INEA incumplió 4 de las 6 metas revisadas; concluyeron sus estudios de primaria 34.5 miles de adultos previamente alfabetizados, 46.9 puntos porcentuales menos que la meta definida; concluyeron la secundaria 17.5 miles de adultos que realizaron su primaria en el INEA, 32.7 puntos porcentuales menos que lo señalado; finalizaron sus estudios de secundaria 359.5 miles de personas, lo que significó un cumplimiento de 90.1% de la meta definida. Por su parte, la SEP no diseñó ni publicó en el Diario Oficial de la Federación las fórmulas para la distribución de los recursos a las entidades federativas del FAETA, en su componente Adultos. También se constató que solicitó a la SHCP la transferencia de recursos por un monto de 310.2 millones de pesos a


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5 entidades federativas que no han suscrito los convenios de coordinación. Los educandos atendidos por el instituto tuvieron un costo promedio anual de 2.6 miles de pesos por alumno, monto inferior a los demás subsistemas. Se dictaminó opinión con salvedad.

UNAM. Funciones de docencia, investigación, difusión de la cultura y gestión

institucional. Auditoría de desempeño. Se determinó que durante el periodo 2000-2008, la UNAM incrementó su matrícula total a una tasa promedio anual de 2.8%. Durante el mismo periodo, en las unidades académicas de la muestra se mejoraron los indicadores educativos, ya que el índice de egresados aumentó de 49.2% a 55.5%; el de titulación creció a una tasa anual de 6.4%; el de eficiencia terminal pasó de 29.4% a 37.8%; y se redujeron los índices de reprobación de 22.7% a 18.7%. Los planes de estudio de 34 carreras (82.9%) estuvieron diagnosticados dentro del plazo normativo de seis años; y 38 de 39 programas (97.4%) se encontraron acreditados por los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior o por otros organismos reconocidos por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior. En 2008, el personal académico de la UNAM que pertenece al Sistema Nacional de Investigadores se incrementó en 3.0%, respecto de 2007. En conjunto, las unidades académicas de investigación de la muestra concluyeron 50 proyectos (114.0% de la meta fijada); 27 de ellos (54.0%) estuvieron referenciados a problemas nacionales y los otros 23 (46.0%) fueron sobre áreas del conocimiento de frontera. En 2008 las actividades de difusión de la cultura disminuyeron un 29.7% respecto de 2001; la asistencia a las actividades culturales disminuyó un 0.2%, por lo que la asistencia promedio por evento aumentó en 41.9%, en el mismo periodo. Las funciones y exposiciones en los recintos del Centro Cultural Universitario fueron superiores en 2.6% a las de 2007 y la asistencia a los eventos en esos recintos se incrementó en 7.1%. En el periodo 2005-2008, Radio UNAM creció 1.9% en la producción de programas y 9.5% en el número de programas transmitidos; y TV UNAM rebasó en 9.6%, la meta de programas producidos. En 2008 la UNAM cumplió con los objetivos de modernizar y simplificar el quehacer universitario y hacer que su administración fuese más transparente y eficiente y garantizar la rendición de cuentas. Se dictaminó opinión limpia.


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La fiscalización superior en el sector Educación ofrece información para identificar algunas fortalezas y debilidades de los entes y programas revisados. Es de reconocerse que se realizaron algunas auditorías de desempeño con un enfoque integral, como la aplicada a los Servicios de Educación Primaria, en la cual se revisó la congruencia del marco legal y de planeación de mediano y corto plazos de la educación primaria como parte del nivel básico; la eficacia en la cobertura y en el cumplimiento de metas de mediano y corto plazos; la eficiencia operativa de los procesos; la calidad del servicio; la competencia de los actores; y la economía en la aplicación de los recursos asignados.

Sin embargo, cuando se analiza en general la metodología aplicada en las

auditorias de desempeño (con excepción de la aplicada a la UNAM sobre las funciones de Docencia, Investigación, Difusión de la Cultura y Gestión Institucional) se puede deducir que no tuvieron la profundidad para determinar las áreas de oportunidad críticas que deben ser motivo de mejoras sustantivas.

Ejemplo de lo anterior es que en el tema de la Eficacia en la Cobertura, se

revisan con datos de la misma dependencia auditada la atención de escuelas por nivel escolar y prioridad de atención establecida en las reglas de operación. Asimismo, en el tema de Eficacia en el Cumplimiento de Objetivos y Metas se analizan los resultados del cumplimiento de los objetivos y las metas determinadas para el programa con los datos que da el propio ente auditado.

De igual manera, se exponen los resultados sobre el aprovechamiento escolar derivado de la Prueba ENLACE. Será pertinente que la ASF pueda construir una base de información sólida a efecto de contrastar sus resultados con los que manifiesta la entidad auditada.

Las revisiones practicadas por la ASF dictaminan en su mayoría que de manera

general los entes han cumplido con los objetivos y programas previstos, aunque deben revisarse irregularidades de operación y control interno, muchas de ellas muy relevantes que confirman, inclusive, rezagos importantes observados en el sector.

Buena parte de las acciones promovidas, en particular las de carácter preventivo,

han sido reiteradas por problemas que se repiten en las mismas entidades (como la SEP), sin observarse una corrección en el desempeño institucional, lo cual pone de manifiesto la ausencia de mecanismos que obliguen a las entidades auditadas a corregir en forma estructural sus sistemas normativos, de operación y control, entre otros.


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Es de destacar el sentido negativo en los dictámenes relacionados con el Programa Enciclomedia, en donde no sólo se han cuestionado los beneficios en el aprovechamiento escolar, sino que ahora se observan cuantiosas irregularidades recurrentes en la aplicación de recursos.

Otro aspecto que llama la atención, es la ausencia de revisiones destinadas a

evaluar la calidad del gasto o el desempeño de los programas relevantes. De las revisiones de los últimos tres informes de la ASF, las auditorías efectuadas al sector educación han privilegiado los aspectos financieros, dejando en segundo término la revisión de programas fundamentales.

Temas de interés para la fiscalización del sector

A pesar de que algunas de las revisiones practicadas al sector tienen que ver

con parte de los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo, se considera conveniente que la ASF se proponga revisar en lo fundamental el cumplimiento de las entidades involucradas, de los objetivos, metas y criterios contemplados en el programa sectorial, así como los referentes al mejoramiento de la calidad de la educación a través de una mayor capacitación de profesores, la actualización de programas de estudio y sus contenidos, los enfoques pedagógicos, métodos de enseñanza y recursos didácticos, entre otros.

En particular aquéllos programas que buscan promover la educación integral en todo el sistema educativo, como la ampliación de la cobertura, la equidad, la calidad y pertinencia de la educación superior. La auditoría de desempeño que se practicó a la UNAM es un ejemplo de revisiones integrales que la ASF puede realizar.

El promedio de escolaridad en México es inferior a la secundaria terminada con altos índices de reprobación, deserción de los alumnos y bajos niveles de aprovechamiento, por lo que seria conveniente que la fiscalización superior, en las revisiones subsecuentes, se oriente a evaluar las metas en materia educativa y el nivel de eficiencia en el combate a los rezagos existentes en el sector.

Las expectativas de crecimiento poblacional del país en los próximos años incrementará la demanda de servicios educativos, lo que conlleva a la necesidad de evaluar permanentemente la ampliación y calidad de la infraestructura, servicios y bienes, así como la viabilidad financiera de los sistemas y programas relacionados, a fin de atender los crecientes requerimientos en materia educativa. Ello, sin menoscabo en la revisión del importante rezago regional existente en materia de infraestructura escolar.

Otro tema de interés en el sector es el relativo a elevar la calidad de los docentes

y directivos en todos los niveles educativos, así como los programas de actualización y capacitación, por lo que seria plausible considerar revisiones que


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evalúen dichos programas. En particular, se considera que un tema de gran relevancia para el sistema educativo nacional, es el del acceso y permanencia en el sistema de enseñanza media superior. Por lo anterior, la ASF debería considerar evaluar la vinculación del sistema de educación media superior con el aparato productivo y el avance en la consolidación de un sistema articulado y flexible de educación media superior.

De acuerdo con datos de la OCDE, en promedio, el gasto educativo realizado por

los sectores gubernamental y privado como proporción del PIB para 2005 de los 30 países considerados fue de 5.8%. En orden de importancia, las naciones que más recursos canalizaron a la educación fueron Islandia (8.0%), Dinamarca (7.4%), Corea (7.2%), Estados Unidos (7.1%), Nueva Zelanda (6.7%) y México (6.5%), que ocupó la sexta posición.

Sin embargo, la estrategia de destinar una alta proporción del PIB a la educación no ha sido suficiente. Resulta primordial analizar a fondo la desvinculación que existe entre el incremento de recursos ejercidos por el sector y los resultados reales obtenidos, ya que el país sigue situándose en los últimos lugares entre los países miembros de la OCDE en términos de aprovechamiento y calidad de la educación.


Respecto del sector educativo, la OCDE afirma que los más importantes desafíos

se vinculan con el acceso, cobertura, eficiencia, equidad y calidad de la educación. En ese sentido, existen áreas de oportunidad en el aspecto legislativo que tienen que ver con el objetivo de brindar certeza jurídica a la operación de los programas, valorar su pertinencia en el sector con base en sus resultados y establecer mecanismos de control en el ejercicio del gasto.

Es necesario fomentar, mediante reformas, la vinculación universidad-empresa, y

así extender los resultados que benefician en forma conjunta la aplicación del conocimiento generado por las instituciones de educación superior. Asimismo, incentivar la credibilidad y confianza en las universidades por parte de los sectores productivos, sobre todo hacia las universidades públicas.

Entre las prioridades del Estado en materia educativa, debe considerarse la

legislación para mantener estándares de calidad en el sistema privado educativo; analizar la posibilidad de reorientar el gasto educativo para afrontar la ampliación y calidad de la infraestructura, servicios y bienes, principalmente en educación media superior; así como trasparentar e incentivar la rendición de cuentas en los manejos de recursos y actividades relacionadas con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE).


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Con todo el respeto a la autonomía sindical, es importante posibilitar que la calidad de la enseñanza esté disociada de factores no técnicos y que no se ponga en riesgo la continuidad de los ciclos escolares por asuntos de orden político. Es factible y legítimo hacer compatible la reivindicación de los derechos laborales de los trabajadores de la educación con el avance integral de la calidad de la enseñanza.

Asimismo, se debe dar vigencia al mandato constitucional de universalidad de la

educación, mediante una política de largo plazo que privilegie la calidad, la adecuada cobertura de los servicios y el mejoramiento de la infraestructura educativa del país.

La grave situación de las aulas e instalaciones de las escuelas en la mayor parte

de las comunidades rurales del país, aunado a los vastos problemas en la calidad de la enseñanza y a la alta pobreza alimentaria, inevitablemente inciden en la calidad del sistema educativo en su conjunto, por lo que debe ser una prioridad mejorar los resultados de la política pública en la materia y a través de una reestructuración del Sistema Educativo Nacional, mejorar la calidad de la educación en el país.


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3. SECTOR SALUD

3.1 Contexto general: el Sector Salud en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

La Organización Mundial de la Salud señala que “un sistema de salud abarca todas las actividades cuya finalidad principal es promover, restablecer o mantener la salud de la población”. Si se parte de considerar que la salud es un bien público, los gobiernos en el orbe (en donde México no es la excepción) se han convertido en actores fundamentales de la seguridad social y atención sanitaria tanto en su aspecto de financiamiento, como de proveeduría y regulación del sistema de salud. Para el caso mexicano, el sistema público de salud está integrado por instituciones que atienden a dos poblaciones diferenciadas: la asegurada y la no asegurada. La población asegurada se atiende en cinco instituciones: el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Petróleos Mexicanos (PEMEX), Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), y la Secretaría de Marina (SEMAR). Por su parte, la población no asegurada recibe servicios en los establecimientos públicos de la Secretaría de Salud y de los gobiernos estatales en donde pueden identificarse recursos que se captan por la vía de ingresos propios y del ramo 28, IMSS-Oportunidades, de la Secretaría de Salud, Ramos 12, y el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud del Ramo 33. Con ello se observa que la estructura institucional para la prestación pública de servicios de salud en México es compleja. En ese contexto, la estrategia gubernamental en el sector busca lograr un mayor y mejor acceso a los servicios de salud a más personas, lo que resulta indispensable para moderar las inequidades y acelerar el camino hacia una mayor igualdad de beneficios, circunstancia necesaria para un desarrollo social. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 propone cinco objetivos rectores que agrupan a su vez 16 estrategias específicas que ayudarán a brindar mejores servicios y ampliar la cobertura de los servicios de salud en México. El principal tema es lograr que una mejor atención médica contribuya a elevar el nivel de vida de la población, sobre too considerando que en el país predominan como causas de daño a la salud las enfermedades no transmisibles y las lesiones.


64

El Plan propone programas para mejorar las condiciones de salud, brindar la asistencia con una mayor calidad y calidez, ampliar la cobertura para que los servicios lleguen a lugares de alta marginación, consolidar un sistema integrado de salud universal y fortalecer la investigación médica como medida preventiva contra amenazas médicas.

Objetivos Estrategias

1 Fortalecer los programas de protección contra riesgos sanitarios.

2Promover la participación activa de la sociedad organizada y la industria en el mejoramiento de la salud de los mexicanos.

3 Integrar sectorialmente las acciones de prevención de enfermedades.

4Implantar un sistema integral y sectorial de calidad de la atención médica con énfasis en el abasto oportuno de medicamentos.

5Mejorar la planeación, la organización, el desarrollo y los mecanismos de rendición de cuentas para mejorar el desempeño del Sistema Nacional de Salud.

6Asegurar recursos humanos, equipamiento, infraestructura y tecnologías de la salud suficientes, oportunas y acordes con las necesidades de salud de la población.

7Promover la salud reproductiva, la salud materna y perinatal, así como la prevención contra enfermedades diarreicas, infecciones respiratorias agudas, y otras enfermedades asociadas al rezago social.

8 Ampliar la cobertura de servicios de salud con unidades móviles y la telemedicina.

9Fortalecer las políticas de combate contra las adicciones causadas por el consumo de alcohol, tabaco y drogas.

10Consolidar un sistema integrado de salud para garantizar el acceso universal a servicios de alta calidad para todos los mexicanos.

11Consolidar la reforma financiera para hacer efectivo el acceso universal a intervenciones esenciales de atención médica, empezando por los niños.

12Consolidar el financiamiento de los servicios de alta especialidad con un fondo sectorial de protección contra gastos catastróficos.

13Promover la concurrencia equitativa entre órdenes de gobierno para las acciones de protección contra riesgos sanitarios y promoción de la salud.

14Consolidar la investigación en salud y el conocimiento en ciencias médicas vinculadas a la generación de patentes y al desarrollo de la industrial nacional.

15Garantizar un blindaje efectivo contra amenazas epidemiológicas y respuesta oportuna a desastres mitigando el daño al comercio, la industria y el desarrollo regional.

16Promover la productividad laboral con entornos de trabajo saludables, la prevención y el control de enfermedades discapacitantes y el combate a las adicciones.

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

4. Evitar el empobrecimiento de la población por motivos de salud mediante el aseguramiento médico universal.

5. Garantizar que la salud contribuya a la superación de la pobreza y al desarrollo humano en el país.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2007-2012Salud

1. Mejorar las condiciones de salud de la población.

2. Brindar servicios de salud eficientes, con calidad, calidez y seguridad para el paciente.

3. Reducir las desigualdades en los servicios de salud mediante intervenciones focalizadas en comunidades marginadas y grupos vulnerables.

De igual forma, se establecen metas específicas en el Programa Sectorial de la Secretaría de Salud (SS) que permiten direccionar las políticas gubernamentales:


65

Objetivo Indicador Unidad Base

Esperanza de vida al nacer Años 75.7 años Aumentar 1.5 años 77.2

Tasa de mortalidad por enfermedades isquémicas del corazón, en población menor de 65 años

Tasa por cien mil habitantesmenores de 65 años.

13.113.1 Disminuir 15% la mortalidad por enfermedades del corazón en la población menor de 65 años.

11.1

Tasa de mortalidad estándarizada por diabetesmellitus.

Tasa estandarizada por cien mil habitantes.

80.6Reducir 20% la velocidad de crecimiento de la mortalidad por diabetes mellitus con respecto a la tendencia observada entre 1995-2006

64.5

Prevalencia del consumo, por primera vez, de drogas ilegales en la población de 12 a 17 años de edad, según sexo en un periodo determinado.

Porcentaje2.46 en hombres 0.70 en mujeres

Disminuir en 10% la prevalencia de consumo, por primera vez, de drogas ilegales en la población de 12 a 17 años de edad.

2.214 en hombres 0.63 en mujeres

Cobertura de detección de cáncer de mama pormastografía en mujeres de 45 a 64 años de edad.

Porcentaje de mujeres de 45 a 64 años que acudieron a realizarse el estudios de

detección por mastografía

21.6Incrementar al triple la cobertura de detección de cáncer de mama por mastografía en mujeres de 45 a 64 años.

64.8

Tasa de mortalidad de cáncer cervico uterino en mujeres mayores de 25 años y más.

Tasa de mortalidad por cien mil mujeres de 25 años y

más.15.5

Disminuir 27% la tasa de mortalidad por cáncer cervico-uterino por cien mil mujeres de 25 años y más.

11.3

Número de muertes a causa de accidentes de tránsito de vehículos de motor en la población de 15 a 29 años.

Número de muertes 5,259Reducir 15% el número de muertes causadas por accidentes de tránsito de vehículos de motor en población de 15 a 29 años de edad.

4,470

Razón de la mortalidad materna en los 100 municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH).

Razón de muertes maternas por cien mil nacidos vivos

187.7Disminuir a la mitad la razón de mortalidad materna en los 100 municipios con el menor IDH.

93.9

Tasa de mortalidad infantil en los 100 municipios con menor IDH

Tasa por mil nacidos vivos 32.5Disminuir 40% la tasa de mortalidad en los 100 municipios con el menor IDH.

19.5

Porcentaje de unidades de salud acreditadas que prestan servicios en el Sistema de Protección Social en Salud (SPSS).

% 30.3Acreditar el 100% de las unidades de salud que ofrecen servicios en el SPSS

100

Procentaje de unidades de salud que han implementado medidas para prevenir eventos adversos.

% 16.7

Implantar medidas de prevención de eventos adversos para garantizar la seguridad de los pacientes en el 60% de las unidades del sector público.

60

Tasa anual de infecciones nosocomiales en unperiodo determinado.

% 15

Alcanzar y mantener una tasa anual de infecciones nosocomiales no mayor de 6 por 100 egresos en los hospitales públicos de segundo nivel.

6

Gasto de bolsillo en salud, como porcentaje del gasto total en salud.

% 50Disminuir el gasto de bolsillo a 44% del gasto total en salud.

44

Porcentaje de hogares que incurren en gastos catastróficos por motivos de salud.

% 2.71Reducir en 10% la proporción de hogares que enfrentan gastos catastróficos en salud.

2.44

5. Garantizar que la salud contribuya al combate a la pobreza y al desarrollo social del país

Prevalencia de desnutrición en menores de 5 años que presentan bajo peso para su talla en los 100 municipios con menor IDH.

Porcentaje de menores de 5 años de los 100 municipios con menor IDH, que tienen desnutrición por presentar

bajo peso para la talla.

8.7Reducir 20% la prevalencia de desnutrición en menores de 5 años en los 100 municipios con el menor IDH.

7

Fuente: Programa Sectorial, Secretaría de Salud.

1. Mejorar las Condiciones deVida de la Población

2. Reducir las brechas o desigualdades en salud, mediante intervenciones focalizadas en grupos vulnerables y comunidades marginadas

3. Prestar servicios de salud con calidad y seguridad

4. Evitar el empobrecimiento de la población por motivos de salud

PROGRAMA SECTORIAL DE LA SECRETARÍA DE SALUD 2007-2012

Meta 2012

Entre los principales objetivos planteados por la Secretaría para mejorar las condiciones de vida de la población, se encuentran la de incrementar la esperanza de vida al nacer de los mexicanos de 75.7 años a 77.2 años; descender la tasa de mortalidad por enfermedades del corazón por cada cien mil habitantes menores de 65 años de 13.1% a 11.1%; descender la tasa de mortalidad estandarizada por diabetes mellitus de 80.6 a 64.5; controlar los niveles de consumo de drogas ilegales en la población de 12 a 17 años de edad; disminuir la tasa de mortalidad de cáncer cérvico uterino de 15.5 a 11.3 y el número de muertes a causa de accidentes de tránsito de 5 mil 259 a 4 mil 470. Para reducir las brechas de desigualdad en salud, se plantea disminuir la tasa de mortalidad materna e infantil en los cien municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH). En la prestación de los servicios de salud con calidad y seguridad, se plantea incrementar las unidades de salud acreditadas que prestan los servicios en el Sistema de Protección Social y de las unidades que han instrumentado medidas para prevenir eventos adversos. También se pretende disminuir el gasto familiar por motivos de salud y disminuir la desnutrición en menores de cinco años.


66

El esfuerzo del Estado mexicano por hacer accesibles los servicios de salud a más personas, si bien se ha reflejado en una mayor infraestructura hospitalaria y de servicios médicos de grandes dimensiones, actualmente enfrenta un gran desafío: el de atender las llamadas enfermedades del subdesarrollo, como son la desnutrición y las infecciones que afectan principalmente a la población marginada, y padecimientos propios de países desarrollados, como el cáncer, la obesidad, las cardiopatías y la diabetes. Hacer frente a esta doble problemática representa un reto muy complejo, puesto que necesita ser atendido por diversos sectores de la sociedad y los tres órdenes de gobierno.

3.2 Temas relevantes y problemática asociada al sector Gasto ejercido en el sector. Durante el periodo 2005-2008, el gasto en salud

creció a una tasa media anual del 3.4%, convirtiéndose en el rubro que tuvo la menor expansión dentro de los sectores que conforman las funciones de desarrollo social. De hecho, su proporción respecto del gasto programable del sector público descendió del 15.1% al 13.2% en ese periodo, respectivamente.

Concepto 2005 2006 2007 2008 Absolutos (%)

TOTAL FUNCIONES 868,713.20 988,368.9 1,135,628.7 1,326,539.7 457,826.5 28.5%


Gasto en salud como % del gasto programable total 15.1% 14.8% 14.5% 13.2%Gasto en salud como % del gasto en funciones de desarrollo social 25.7% 25.0% 24.4% 22.1%

Fuente: Elaborado con base en la Cuenta Pública Federal 2005, 2006, 2007 y 2008. SHCP.

(Millones de pesos )Var. 2005-2008

GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL, 2005-2008

El bajo dinamismo que observaron las erogaciones en materia de salud fue resultado de una política gubernamental que incentivo en mayor medida los programas de seguridad y desarrollo social. De hecho, si se considera el gasto en funciones de desarrollo social, se puede constatar que mientras en 2005 de cada 100 pesos gastados por el gobierno, casi 26 se canalizaban a los programas de salud, para 2008 esa proporción se redujo a 22 pesos de cada 100, una caída significativa teniendo en cuenta los problemas de salud que se han acentuado en el país en los años recientes. Ante la evolución del gasto en salud, su proporción respecto al tamaño de la economía ha sido variable en los últimos cuatro años, pues de representar un mínimo del 2.38% del PIB en 2006, se elevó a 2.47% en 2007 y se redujo a 2.43% para el año 2008.


67

Cobertura de los servicios de salud. Como se señaló, los servicios de salud se otorgan en dos tipos básicos de instituciones públicas de salud: las instituciones de seguridad social (IMSS, ISSSTE, Petróleos Mexicanos, Secretaría de la Defensa, Secretaría de Marina) y las instituciones dedicadas a atender a la población sin seguridad social. De acuerdo con datos de la OCDE, los servicios de salud en México tienen una cobertura del 82.5% de la población, una de las coberturas más bajas en el conjunto de esas naciones, que por lo regular rebasan el 95% y más de la mitad de los casos alcanzan el 100.0% de su población.

COBERTURA DE LOS SERVICIOS DE SALUD

PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN

67.2

82.5 85.3

95.5

97.9

98.1

98.6

98.7

99.0

99.5

99.5

99.8

99.9

100.

0

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stra

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Fuente: OCDE.

Ante esta falta de cobertura, el Gobierno ha impulsado en los últimos años la protección a la población de estos servicios, con la incorporación del seguro popular cuya finalidad es complementar los servicios de salud. Sin embargo, aún existe población que no tiene acceso a los servicios de salud, sobre todo en las zonas más marginadas del país, que muchas de las veces son las más alejadas, y en donde el costo de llevar estos servicios resulta más costoso.

Transición demográfica. En las últimas décadas se han observado cambios

significativos en la estructura demográfica de la población nacional. En los años treinta del siglo pasado, uno de cada cinco niños mexicanos moría antes de cumplir un año de edad y la mitad de las mujeres adultas fallecía antes de los 35 años de edad; esta tendencia se modificó, ya que actualmente casi el 97% de los recién nacidos alcanzan su primer año de vida y una proporción importante de mujeres puede llegar a vivir incluso hasta los 80 años de edad.


68

Concepto 2005 2006 2007 2008

Esperanza de vida (Número de años) 74.6 74.8 75.0 75.1

Tasa de Mortalidad general x cada mil habitantes 4.8 4.8 4.9 4.9

Tasa de Fecundidad x cada mil habitantes 2.2. 2.2 2.1 2.1Tasa de mortalidad por enfermedades isquémicas del corazón, en población menor de 65 años (Tasa por 100 000 habitantes menores de 65 años)

13.4 13.7 14.3 14.5

Tasa de mortalidad estandarizada por diabetes mellitus (Tasa por 100 000 habitantes)

96.5 95 94.4 97.1


INDICADORES BÀSICOS DE SALUD

Ante estas modificaciones en las estructuras demográficas, existen aspectos que se direccionan hacia un proceso de envejecimiento de la población, como el control de la mortalidad en general, el aumento en la esperanza de vida y la reducción de la natalidad. En cuanto a la mortalidad, en 1950 existían 16 defunciones por cada mil habitantes, situación que se redujo a 4.8 defunciones para 2005 y de ahí se incrementó ligeramente a 4.9 para 2008. Esta situación condujo a un importante incremento en la esperanza de vida, que pasó de 49.6 años en 1950, a 74.6 años en 2005 y 75.1 en 2008. De igual forma, disminuyó significativamente la fecundidad: en el periodo de análisis, el número promedio de hijos por mujer en edad reproductiva pasó de 6.8 en 1970 a 2.2 para 2005, misma que se mantiene para 2008. Estos indicadores muestran un proceso de envejecimiento de la población, lo que implica una participación creciente de los adultos mayores en la estructura poblacional, y que, con la exposición de riesgos relacionados con los estilos de vida, han modificado el cuadro de las principales causas de muerte en el país.

Transición epidemiológica. México atraviesa por una transición en su perfil

epidemiológico, en donde cada vez son más recurrentes las enfermedades crónico degenerativas, aunado a las lesiones, lo que obedece a determinantes de naturaleza compleja, asociados tanto al mismo proceso de envejecimiento de la población, como a la desigualdad de oportunidades para los diferentes segmentos de la población, incluidos los ya mencionados nuevos estilos de vida de la población.

La mayor parte de las enfermedades y muertes que aquejan actualmente a la población son padecimientos no transmisibles, dentro de los que destacan la diabetes, el cáncer y las lesiones, así como las enfermedades cardiovasculares, cerebrovasculares y mentales. Lo complejo para el Sistema Nacional de Salud es que al ser estos padecimientos crónicos, en su mayoría requieren de atención más intensa en tiempo y recursos que las infecciones comunes.


69

Las enfermedades no transmisibles están dominando de manera creciente el perfil de la salud mexicana. Así, mientras en 1950 concentraban poco más del 35.0% de las muertes, para 2005 representaban ya el 74.3%, y para 2008 aumentaron a 76.4% del total de los decesos en el país.

TRANSICIÓN EPIDEMIOLÓGICA. CAUSAS DE MORTALIDAD GENERAL 2005-2008 (% DEL TOTAL)

13.1 12.7 12.2 11.9

74.3 74.5 75.2 76.4

10.1 10.3 10.1 9.4

0

20

40

60

80

100

2005 2006 2007 2008

Lesiones accidentales e intencionales

Enfermedades no transmisibles

Enfermedades transmisibles, de la nutrición y de la reproducción Fuente: SS

En 1940, la principal causa de muerte en México era la diarrea, que ocupo uno de los primeros diez sitios dentro las principales causas de defunción, indicador característico de naciones subdesarrolladas. Caso contrario sucedió con la diabetes, que no apareció dentro de este cuadro, sino hasta 1990, y hoy en día, es la principal causa de defunción en el país tanto para hombres como para mujeres, mientras que los padecimientos isquémicos del corazón, los cerebrovasculares, las enfermedades crónicas del hígado y ciertos cánceres presentan una evolución similar. El caso de la diabetes, es el de mayor importancia debido a su alta prevalecencia y es, sin duda, la de mayor reto, puesto que el número de muertes por diabetes se ha incrementado aceleradamente de 67 mil 159 casos registrado en 2005 a 74 mil 968 para 2008. A ello se suma el alto porcentaje de letalidad de la enfermedad, que pasó de 96.5% en 2005 a 97.1% en 2008. Además de ser la primera causa de muerte, la diabetes es también la principal causa de demanda de atención médica en consulta externa, una de las principales causas de hospitalización y la que consume el mayor porcentaje de gasto de las instituciones públicas de salud. Asimismo, la diabetes incrementa el riesgo de morir por diversos padecimientos, como las cardiopatías, las enfermedades cerebrovasculares y la insuficiencia renal. También es la causa más importante de amputación de miembros inferiores de origen no traumático y la principal causa de ceguera.


70

Orden 1940 1970 1990 2006

1 Diarrea y enterítis Neumonía e influenza Enfermedades del corazón Diabetes mellitus

2 Neumonía e influenzaEnterítis y otras

enfermedades diarreicas Tumores malignos

Enfermedades isquémicas del corazón

3 Paludismo Accidentes AccidentesEnfermedades

cerebrovasculares

4 Sarampión Enfermedades del corazón Diabetes mellitusCirrosis y otras

enfermedadescrónicas del hígado

5 Homicidios Causas perinatalesCiertas afecciones

originadas en el periodo perinatal

Enfermedad pulmonar obstructiva crónica

6 Bronquitis Tumores malignos Neumonía e influenzaInfecciones respiratorias

agudas bajas

7Enfermedades de hígado y

cirrosisEnfermedades

cerebrovascularesEnfermedades infecciosas

intestinalesEnfermedades hipertensivas

8Debilidad congénita, vicios de conformación congénita

SarampiónEnfermedades

cerebrovascularesNefritis y nefrosis

9 Enfermedades del corazónCirrosis y otras

enfermedades crónicas del hígado

Cirrosis y otras enfermedades crónicas del

hígado

Accidentes en vehículos motorizados

10 Tuberculosis pulmonar Tuberculosis de todo tipo Homicidios Homicidios

Fuente: Tercer Informe de Gobierno. 2009.

DIEZ PRINCIPALES CAUSAS DE MUERTE EN MÉXICO, 1940-2006

Sin embargo, a diferencia de lo acontecido en países desarrollados en donde las causas de muerte asociadas a enfermedades infecciosas han prácticamente desaparecido, en México se ha producido una especie de traslape tanto de las enfermedades asociadas a infecciones comunes, problemas reproductivos y de desnutrición con las llamadas crónico-degenerativas. En las entidades del norte de la República, donde se tiene un índice de desarrollo humano más elevado, se observa un perfil epidemiológico más cercano al de los países desarrollados, mientras que en el sureste del país, donde se encuentran los estados de mayor marginalidad, las enfermedades infecciosas aún son la causa más importante de muerte. Estas complicaciones en el sistema de salud requieren a su vez de una atención más compleja, de larga duración, costos y que exige el empleo de altas tecnologías. De esta forma, la transición demográfica y epidemiológica están dando lugar a retos inéditos para el sistema de salud, que obligan a anticiparse a las nuevas demandas de atención a nivel regional, contar con mayores recursos humanos capacitados y con instrumental de mayor calidad tecnológica, que exige en su conjunto de una mayor inversión en el sector.

Mejoras en salud Infantil, pero aún lejos de promedios internacionales. Los indicadores de salud infantil muestran una mejoría en los últimos años, misma que refleja un avance social en la materia, ya que la mortalidad por enfermedades diarreicas en niños menores de 5 años se redujo de 17.7% en


71

2005 a 14.4% para 2008; igualmente, la mortalidad por deficiencia nutricional pasó de 8.2% a 6.3% y, por su parte, la mortalidad por infecciones respiratorias también descendió de 8.2% a 6.3%, respectivamente.

MORTANDAD INFANTIL

Muertes por cada 1,000 habitantes

1.4 2.5 2.6 2.8

2.8 3.2

3.3

3.3 3.6 3.7

3.7

3.7 3.8

3.8

3.8

3.8

3.9 4.4

4.4 4.7 5.0 5.2

5.2 5.3

5.4 5.7 6.0 6.6 6.9

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Bra

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2006 o último año disponible 1970

Fuente: OCDE.

A pesar de esta disminución en los índices de mortalidad infantil, México sigue siendo uno de los países que registran el mayor número de muertes en este sector de la población. De los países que integran la OCDE, en 2006 el país registraba alrededor de 18.1 muertes por cada mil niños, ubicándose en los últimos lugares, superando únicamente a naciones como Turquía (22.6), China (24.3) y Brasil (25.0), además de registrar casi 13 muertes más que el promedio de la OCDE. A pesar de las mejoras logradas, existe una disminución en la cobertura de los esquemas básicos de vacunación del sector salud. Para el caso de los niños menores a un año la cobertura descendió de 95.2% en 2005 a 94.5% para 2008 y en la cobertura de niños de entre 1 a 4 años, disminuyó de 98.2% a 97.9%, lo que habla de la falta de una estrategia firme en los programas de vacunación infantil, situación que debe reforzarse ante las crecientes pandemias registradas en los últimos años.


72

Enfermedades diarreícas

Por deficiencia nutricional

Infecciones respirartorias

Menores de 1 año

De 1 año a 4 años

2005 17.7 8.2 31.8 95.2 98.22006 15.0 7.8 30.6 98.2 98.12007 14.8 7.2 29.4 95.1 98.02008 14.4 6.3 28.8 94.5 97.9

Fuente: Secretaría de Salud.

Año

Mortalidad en niños menores de 5 años 1/

INDICADORES DE SALUD INFANTIL, 2005-2008

Cobertura de vacunación del Esquema Básico (%) 2/

1/ Tasas por cada 100 mil niños del grupo de edad. Las cifras se elaboraron con las probabilidades de fallecer de menores de cinco años estimadas por CONAPO. Para su cálculo se utilizaron las proyecciones de población del CONAPO a partir de la población del II Conteo de Población y Vivienda 2005. México, 2006. La tasa de mortalidad por enfermedades respiratorias y diarreica difieren de lo publicado en informes anteriores, debido a una revisión y modificación por parte de la dependencia responsable.

2/Datos elaborados con base en las proyecciones de población del Consejo Nacional de Población previas a los resultados del ll Conteo de Población y Vivienda 2005.

Bajo nivel de recursos humanos y materiales. Todo sistema de salud requiere de recursos humanos suficientes y capacitados para responder a las demandas que impone el perfil epidemiológico de la población a la que se atiende. En ese sentido, a pesar de que en los últimos años se han incrementado los recursos humanos del sector salud en México, aún resultan insuficientes en relación con la población que demanda estos servicios.

Los indicadores del sector público de salud casi se han mantenido invariables. En 2005 había 1.9 enfermeras por cada mil habitantes, cifra que se incrementó a 2.0 enfermeras en 2008, mientras que los médicos pasaron de 1.4 a 1.5 médicos por cada mil habitantes, en el periodo referido.

2005 1.4 1.9 0.5 0.82006 1.4 1.9 0.5 0.72007 1.4 2.0 0.5 0.82008 1.5 2.0 0.5 0.7

Fuente: Tercer Informe de Gobierno. 2009.

RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES DEL SECTOR SALUD

Año Médicos x cada mil habitantes

Enfermeras x cada mil habitantes

Consultorios x cada mil habitantes

Camas x cada mil habitantes

No obstante los incrementos alcanzados, éstos resultan insuficientes en comparación con los estándares internacionales. De a cuerdo con la última publicación de la OCDE, en 2006 nuestro país resultó ser uno de los más rezagados en cuanto a recursos humanos se refiere. En ese año había 2 médicos por cada mil habitantes, sólo por encima de Corea y Turquía, y por debajo del promedio registrado por la Organización de 3.1 médicos por mil habitantes.


73

NÚMERO DE MÉDICOS PER CÁPITA 2006 O ÚLTIMO AÑO DISPONIBLEPOR CADA 1,000 HABITANTES

5.4

4.0 3.9 3.9 3.9 3.8 3.7 3.7 3.7 3.6 3.6 3.5 3.5 3.43.2 3.1 3.1 3.0 3.0 2.9 2.8 2.8

2.5 2.4 2.3 2.2 2.2 2.1 2.01.7

1.5

Gre

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1/ Irlanda, Holanda, Nueva Zelanda y Portugal proveen datos de todos los médicos con licencia, en vez de solamente los que están ejerciendo.2/ Los datos de España incluyen dentistas y estomatólogos. Fuente: OCDE.

Insuficiente calidad en los servicios de salud. Uno de los principales objetivos

trazados en la presente Administración es promover una mayor calidad en los servicios de salud, con la finalidad de elevar el trato digno y adecuado para los enfermos y sus familiares, así como brindar en todas las instituciones de salud servicios más efectivos. Esta calidad también debe involucrar aspectos técnicos de la atención, el abasto oportuno de medicamentos, el trato digno a los pacientes y mayores oportunidades de realización profesional a médicos, enfermeras y aquellos que participan en los procesos de atención. En este sentido, en el periodo 2005-2008 no se ha logrado mejorar sustantivamente los niveles en la calidad de atención de los servicios de salud. Conforme al Sistema Nacional de Indicadores en Salud (INDICAS), se han registrado avances marginales en lo referente a la satisfacción de los usuarios de los servicios de salud sobre su tratamiento médico y la disminución de los tiempos de espera, mientras que la satisfacción sobre la información de su diagnóstico se observa notablemente disminuida, tanto para el primer nivel de atención, como para el segundo. En donde existe un mejor avance es en la cobertura de recetas de medicamentos. En los indicadores del primer nivel de atención, el porcentaje de la muestra de usuarios satisfechos con la información sobre su tratamiento prácticamente se mantuvo constante, al pasar de 98.5% en 2005 a 98.9% para 2008, mientras que para el segundo nivel de atención médica fue de 94.8% a 96.6%. Sobre la información de diagnóstico recibida al usuario, la satisfacción disminuyó en los dos niveles de atención, en el primer caso de 98.2% a 97.3% y para el segundo de 95.5% a 92.7%.


74

% de usuarios satisfechos con la

información sobre su tratamiento

% de usuarios satisfechos con la información sobre

su diagnóstico

% de recetas cumplidas en

forma completa 1/

Tiempo de espera

(Minutos)


su tratamiento


su diagnóstico

% de recetas cumplidas en

forma completa

Tiempo de espera

(Minutos)

2005 2/ 98.5 98.2 88.2 25.6 94.8 95.5 n.d. 18.0

2006 3/ 98.7 98.5 88.7 23.8 96.0 96.4 n.d. 16.1

2007 4/ 98.9 98.8 87.2 21.5 95.5 96.2 n.d. 18.9

2008 98.9 97.3 90.2 23.9 96.6 92.7 n.d. 18.1

3/ Corresponde a cifras promedio, recibidas de 11 068 unidades médicas de primer nivel y 778 de segundo nivel en 32 entidades federativas

INDICADORES DE CALIDAD DE LOS SERVICIOS DE SALUD, 2005-2008

1/ No incluye información de los Institutos Nacionales de Salud ni de los Hospitales Federales de Referencia. A partir de 2005 el indicador se obtiene de la Estrategia para el Fortalecimiento del Abasto de Medicamentos de la Secretaría de Salud, por la Dirección General de Planeación y Desarrollo en Salud.

2/ Corresponde a cifras promedio, recibidas de 9 768 unidades médicas de primer nivel y 751 de segundo nivel en 32 entidades federativas.

4/ Corresponde a cifras promedio del INDICAS durante 2007, recibidas de 8 681 unidades médicas de primer nivel y 351 de segundo nivel pertenecientes a la Secretaría de Salud en las 32 entidades federativas.

Fuente: Sistema Nacional de Indicadores de Salud. 2009.

Indicadores de primer nivel de atención Indicadores de segundo nivel de atención

Año

En cuanto al abastecimiento de recetas médicas, las encuestas reflejan un avance mínimo únicamente para el primer nivel de atención, al pasar de 88.2% a 90.2%, con lo que persiste en nivel crítico el problema de abastecimiento de la receta médica en el segundo nivel. Otro tema de gran impacto en la población derechohabiente, es el que se refiere a los tiempos de espera, en donde los avances también resultan mínimos, puesto que sólo se lograron reducir 1.7 segundos en el primer nivel de atención en tres años, mientras que para el segundo la disminución fue de una milésima de segundo, por lo que aún resulta indispensable reforzar las medidas necesarias que logren mejorar los niveles de satisfacción de los usuarios, puesto que es en los servicios de salud donde más reclamos se dan en lo que a servicios públicos de atención se refiere.

Altos costos administrativos de coordinación entre los diferentes esquemas de salud. El sistema de salud en México se compone de una diversidad de instituciones que prestan los servicios de salud a un universo de usuarios específico, referido principalmente a su condición laboral. Lo anterior resulta, en ocasiones, en redundancia de servicios e intersección en los universos de cobertura, lo cual genera ineficiencia social en el sistema de salud, dando como resultado altos costos administrativos.

De acuerdo con un estudio comparativo de la OCDE, México es el país que más recursos destina a la administración de su sistema de salud, en relación con el gasto total en salud.

La experiencia internacional muestra que, sin aumentar desproporcionalmente el gasto en salud, es posible modificar los indicadores en salud, siempre que ello se haga con eficiencia. Por ejemplo, en el caso de Corea, que en 1990 se encontraba en una situación similar a la de México, en relación con la esperanza de vida de su población, logró aumentar para 2005 este indicador en siete años, mientras que en México aumentó en sólo cuatro años. Asimismo, el gasto


75

administrativo de Corea como proporción del gasto total es 65.7% ciento menor que el de México. Este alto costo administrativo hace necesario replantear el sistema de salud, no sólo hacia la cobertura universal, sino, incluso, hacia la creciente igualación de la calidad en la cobertura de los servicios y de la eficiencia financiera y sustantiva del sistema.

6.9

5.9

5.6

4.8

4.3

4.2

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Fuente: OCDE, 2007.

PORCENTAJE DEL GASTO ADMINISTRATIVO RESPECTO AL GASTO TOTAL EN SALUD

3.3 Resultados relevantes de la Fiscalización Superior en el sector. Revisión de la

Cuenta Pública 2008


En el sector Salud, se llevaron a cabo 19 auditorías con motivo de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008, equivalentes a un incremento de 137.5% respecto de las revisiones efectuadas el año previo (8 auditorías).

Las auditorías de regularidad representaron 84.2% del total (14 financieras y de cumplimiento y dos de inversión física). Sobresale el aumento en revisiones financieras y de cumplimiento, las cuales mostraron un incremento de 250.0% respecto del la revisión del ejercicio anterior.

En lo relativo a las auditorías de desempeño, se practicó un número similar al del año anterior (dos revisiones, una al Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades y otra al Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas).

Asimismo, se realizó una auditoría especial a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos para fiscalizar que los procesos relacionados con registros sanitarios de medicamentos se realizaran en cumplimiento de la normativa.


76

FINANCIERAS Y DE

CUMPLIMIENTO


SISTE-MAS

TOTAL SALUD 2 1 14 2 0 0 0 191 Secretaría de Salud 1 1 22 Centro Nal. de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades 1 13 Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA 1 14 Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia 2 25 Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios 1 16 Comisión Nacional de Protección Social en Salud 5 57 Hospital General de México 1 18 Instituto Nacional de Cancerología 1 19 Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez 1 110 Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán 1 111 Instituto Nal. de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas 1 112 Instituto Nacional de Medicina Genómica 1 113 Laboratorios Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. 1 1


AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA ASF AL SECTOR SALUD EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008



SEGUI-MIENTO


TOTAL


En la revisión de la Cuenta Pública 2008, se auditó a 13 entes del sector Salud, seis entes auditados más que en la revisión de la Cuenta Pública 2007. Con excepción de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, todas las entidades auditadas en la revisión de la Cuenta Pública 2008 ya habían sido auditadas por lo menos una vez por la ASF.

La Comisión Nacional de Protección Social en Salud fue el ente más auditado del

sector, ya que se le practicaron 5 revisiones financieras y de cumplimiento (26.3% del total); seguida de la Secretaría de Salud y el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia, con dos revisiones de regularidad cada uno (10.5% del total). A los demás entes del sector se les practicó una sola revisión.


Como resultado de la fiscalización superior al sector, la ASF determinó 212

observaciones, que significaron 149.4% más que en el ejercicio anterior (85 en la revisión de la Cuenta Pública 2007). De las mismas, fueron promovidas 286 acciones, 181 acciones más que en 2007 (equivalente a un aumento de 172.4%): 66.4% de carácter preventivo (120 recomendaciones y 70 recomendaciones al desempeño) y el 33.6% de carácter correctivo (ocho promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, 12 solicitudes de aclaración, 69 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria y siete pliegos de observaciones).

En promedio, en el Sector de Salud se emitieron 16 observaciones y 22 acciones por ente auditado y 11 observaciones y 15 acciones por auditoría practicada.


77

Las entidades preventivas de salud fueron las más observadas. En efecto, la Comisión Nacional de Protección Social en Salud fue el ente con mayor número de observaciones (52), al concentrar el 24.5% del total del sector, seguida del Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y del Control de Enfermedades con 44 observaciones (20.8% del total), así como de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios con 32 (15.1% del total).


TOTAL SALUD 19 212 120 70 8 12 69 7 0 286

1 Secretaría de Salud 2 6 4 1 4 9

2 Centro Nal. de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades 1 44 49 49

3 Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA 1 21 11 3 7 2 23

4 Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia 2 22 13 4 9 26

5 Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios 1 32 34 26 60

6 Comisión Nacional de Protección Social en Salud 5 52 44 8 4 21 4 81

7 Hospital General de México 1 3 2 1 3

8 Instituto Nacional de Cancerología 1 4 4 4

9 Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez 1 2 2 2

10 Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán 1 0

11 Instituto Nal.de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas 1 20 21 21

12 Instituto Nacional de Medicina Genómica 1 2 2 1 3

13 Laboratorios Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. 1 4 4 1 5


OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA ASF AL SECTOR SALUD EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008

N° SECTOR / ENTE REVISIONES OBSERVACIONESACCIONES PROMOVIDAS

TOTAL

Debe llamarse la atención sobre los resultados de las auditorías a la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, a la que también se le promovió el mayor número de acciones (81), equivalentes al 28.3% del total del sector.

Impacto de las observaciones

De acuerdo con información de la ASF, derivado de la fiscalización superior en el

sector salud se determinaron recuperaciones por 794.8 millones de pesos, de los que 99.4% corresponde a la Comisión Nacional de Protección Social en Salud.

El 0.6% restante corresponde a Hospital General de México (2.1 millones de

pesos); Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia (1.9%); Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA (0.7%); Secretaría de Salud (0.2%); e Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez (0.2%).

Los demás entes del sector no reportaron impacto económico alguno. Del total

de recuperaciones determinadas, solo 0.03% (0.2 millones de pesos) han sido operadas, mientras que 99.97% se consideran como probables.


78


TOTAL SALUD 794.8 0.2 794.61 Secretaría de Salud 0.2 0.0 0.22 Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades 0.0 0.0 0.03 Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA 0.7 0.0 0.74 Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia 1.9 0.0 1.95 Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios 0.0 0.0 0.06 Comisión Nacional de Protección Social en Salud 789.8 0.0 789.77 Hospital General de México 2.1 0.0 2.18 Instituto Nacional de Cancerología 0.0 0.0 0.09 Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez 0.2 0.2 0.0

10 Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán 0.0 0.0 0.011 Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas 0.0 0.0 0.012 Instituto Nacional de Medicina Genómica 0.0 0.0 0.013 Laboratorios Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. 0.0 0.0 0.0


IMPACTO DE LAS OBSERVACIONES EMITIDAS AL SECTOR SALUD (Millones de Pesos)


Sentido de los dictámenes de auditoría

De las 19 revisiones correspondientes al sector, cinco obtuvieron dictamen con opinión limpia (26.3%); el mismo número revisiones obtuvieron opinión con salvedad (26.3%); y a las nueve auditorías restantes se les emitió dictamen negativo (47.4%).

Destaca el elevado porcentaje de dictámenes negativos emitidos en este sector,

sobre todo los correspondientes a la Comisión Nacional de Protección Social en Salud por ser el ente más auditado del sector y por haber recibido 3 dictámenes negativos de cinco auditorías practicadas.

OPINIÓN LIMPIA


OPINIÓN NEGATIVA

TOTAL SALUD 19 5 5 91 Secretaría de Salud 2 22 Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades 1 13 Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA 1 14 Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia 2 25 Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios 1 16 Comisión Nacional de Protección Social en Salud 5 2 37 Hospital General de México 1 18 Instituto Nacional de Cancerología 1 19 Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez 1 110 Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán 1 111 Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas 1 112 Instituto Nacional de Medicina Genómica 1 113 Laboratorios Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. 1 1


NATURALEZA DE LOS DICTÁMENES DE LAS AUDITORÍAS PRACTICADAS AL SECTOR SALUD EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2008



79


Enfoque de la fiscalización superior

La política pública adoptada por el Gobierno Federal para atenuar las inequidades sociales está orientada a impulsar la igualdad de oportunidades garantizando, entre otros beneficios, el acceso de los ciudadanos a los servicios de salud. Un aspecto fundamental de estos apoyos es que deben estar focalizados en forma correcta para que sus efectos tengan un impacto efectivo en la población beneficiaria.

Al igual que en la mayoría de los sectores vinculados con funciones de desarrollo

social, el enfoque de fiscalización superior utilizado en el sector salud se orientó a la práctica de revisiones de regularidad, lo cual se constata con su elevada participación en el total de auditorías de las que fue objeto (84.2%), así como en su incremento significativo en comparación al ejercicio 2007 (137.5% más). De esta forma, la ASF ha privilegiado verificar aspectos contables, normativos, administrativos y de operación de las entidades auditadas del sector salud, por sobre la evaluación de la calidad del gasto realizado en dicho sector. Destaca, adicionalmente, que todos los dictámenes de opinión limpia, provinieron de revisiones de regularidad.

En contraste, las revisiones que evalúan la calidad del gasto en el sector

continuaron siendo mínimas (apenas una de cada 10 revisiones en el sector fue auditoría de desempeño).

Contenidos relevantes en la revisión de la CP 2008

Derivado de las irregularidades detectadas por la ASF, y debido a la importante

función social que este sector conlleva, se puede deducir lo primordial que resulta el financiamiento y control presupuestal de los programas que se operan en el sector Salud, así como las acciones realizadas para inhibir la recurrencia de irregularidades y propiciar el apego a la normativa del ejercicio del gasto.

Al igual que en años anteriores, se constataron deficiencias en el abasto, adquisición, distribución y prescripción de medicamentos. Prevalece la necesidad de evaluar la planeación de acuerdos y coordinación entre instituciones a nivel Federal, Estatal y Municipal; así como los compromisos suscritos en la materia, la infraestructura hospitalaria, la capacitación para enfrentar emergencias sanitarias, y la transparencia en la información de salud.

Por tercer año consecutivo, la auditoría efectuada al Instituto Nacional de Medicina Genómica obtuvo un dictamen negativo, debido a un subejercicio de los recursos que se le asignaron; contratos que no fueron sometidos a dictamen


80

para su adjudicación directa; y deficiencias en las fianzas y vicios ocultos. A lo anterior se sumó el no haber informado a la SHCP sobre la existencia de un pasivo de 6.7 millones de pesos.

De igual manera, la revisión al Centro Nacional para la Prevención y Control del

VIH/SIDA fue dictaminada en forma negativa debido a que el ente auditado presentó excedentes de medicamentos antirretrovirales, así como medicamentos caducos en distintos estados del país. En el caso de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, la entidad más auditada del sector (5 revisiones de regularidad), se determinaron subejercicios en partidas de gasto no ejercidas y remanentes de procesos de adquisiciones no reintegrados a la TESOFE; asimismo, se determinaron deficiencias en la programación de las adquisiciones, carencia de manuales de organización y falta de procedimientos específicos actualizados. Lo anterior, aunado a otras irregularidades, que explican tres de los cinco dictámenes emitidos en sentido negativo.

CENAVECE. Auditoría de Desempeño a las Actividades Institucionales en

Materia de Vigilancia y Control Epidemiológico de las Enfermedades Transmisibles. La ASF determinó que en 2008 la vigilancia epidemiológica de las enfermedades transmisibles tuvo como base un sistema orientado a la recolección de datos más que a posicionar información de inteligencia o seguridad epidemiológica, que coadyuvara a la toma de decisiones para prevenir la propagación de enfermedades transmisibles entre la población del país.

Asimismo, se prevé que el Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades (CENAVECE) y la Secretaría de Salud (SS) no cumplirán la meta para 2012 de incorporar 14 de los 38 sistemas de información a la Plataforma Única de Inteligencia Epidemiológica, ya que se constató que en 2008 sólo se incorporó uno de los dos sistemas de información programados; y se verificó que el SINAVE no dispuso de capacidad de intercambio de datos, de módulos de análisis estadístico automatizado y de sistemas inteligentes de alerta temprana. Se constató también que el CENAVECE y la SS recolectaron semanalmente información sobre los casos sospechosos de 78 diagnósticos de enfermedades transmisibles, los cuales se concentraron en 8 grupos de padecimientos transmisibles de notificación obligatoria; sin embargo, se constató que en el caso de 64 de los 78 diagnósticos no se contaba con manuales de vigilancia epidemiológica. Tampoco se contó con información documental que aclarara y justificara por qué 7 de las 75 enfermedades transmisibles señaladas en la NOM-017 para la vigilancia epidemiológica fueron excluidas de las acciones de notificación semanal. Se dictaminó opinión negativa.


81

CENSIDA. Prevención y Atención de VIH/SIDA y Otras Infecciones de Transmisión Sexual. Auditoría financiera y de cumplimiento. Se observó una diferencia de 113.7 miles de pesos entre el presupuesto ejercido reportado en la Cuenta Pública y el recurso autorizado por el Comité Técnico del Fideicomiso de Protección Contra Gastos Catastróficos del Sistema de Protección Social en Salud.

De igual forma, se detectaron 317 piezas de medicamento antirretroviral equivalente a 615.0 miles de pesos, cuya aplicación y destino no se efectuó al programa en los estados de Jalisco y Veracruz, y diferencias de 7,419 unidades por 17.0 millones de pesos, entre los registros de distribución y los medicamentos recibidos en el estado de Jalisco y de 98 unidades por 390.4 miles de pesos recibidas por el hospital "Fray Antonio Alcalde". Se dictaminó con opinión negativa.

CENSIA. Programa Reducción de Enfermedades Prevenibles por Vacunación.

Auditoría financiera y de cumplimiento. Se constató que las Entidades Federativas recibieron 15,116,870 dosis de las vacunas Pentavalente, Rotavirus, Sarampión y Rubéola (SR), y BCG para la atención del Programa Enfermedades Prevenibles por Vacunación, de las cuales no acreditaron su aplicación.

En cuanto al pago realizado, se originó una pérdida cambiaria por la falta de planeación financiera, ya que se autorizó que el proveedor pagara al tipo de cambio del dólar del día de la entrega de las vacunas y no del día de la junta de presentación y apertura de proposiciones. Se liberaron para su distribución y aplicación 3,751,687 dosis de la vacuna Pentavalente y 2,756,600 de SR bajo el "Programa de Liberación Simplificada de Productos Biológicos" el cual no está fundamentado en la legislación mexicana. Se dictaminó opinión negativa.

CENSIA. Vacunas Neumocóccicas Conjugadas Heptavalente. Auditoría financiera y de cumplimiento. Se determinó que el programa Seguro Médico para una Nueva Generación (SMNG) no cumplió con las metas y objetivos planteados para 2008, originado por el subejercicio de los recursos autorizados para atender el programa, aunado a que se ejercieron recursos por 1.9 millones de pesos para pago de servicios personales, de los cuales no se comprobó la vinculación del ejercicio del gasto con el programa SMNG. Las entidades federativas que recibieron 2.5 millones de dosis de la vacuna neumo-7 por 686.6 millones de pesos, no acreditaron su aplicación en el ejercicio 2008; se liberaron para su distribución y aplicación casi 3.5 millones de dosis de la vacuna neumo-7 bajo el "Programa de Liberación Simplificada de Productos Biológicos", el cual no está fundamentado en la legislación mexicana.


82

En cuanto a la cobertura de la población objetivo, se observó que se alteró el esquema nacional de vacunación al aplicar a los infantes dos dosis de vacuna neumo-7 en lugar de tres que es el estándar mundialmente aceptado y reconocido por la Organización Mundial de la Salud (OMS); y que sólo se adquirieron 2.5 millones de las casi 7.2 millones de dosis de vacunas estimadas por el Consejo Nacional de Población como necesarias para cubrir la población objetivo en 2008. Se dictaminó opinión negativa.

COFEPRIS. Registros Sanitarios de Medicamentos. Auditoría especial. Se

determinó la inexistencia de una base de datos, padrón o registro que permita a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) contar con información veraz respecto de los registros sanitarios expedidos y, en consecuencia, el desconocimiento del universo de registros sanitarios de medicamentos que circulan en el mercado.

Asimismo, se detectó extemporaneidad con que se autorizan los registros sanitarios; rezago para resolver las solicitudes de registros sanitarios y de revocación de registros; y desconocimiento de registros sanitarios que tendrán que renovarse o cancelarse en febrero de 2010. Esta auditoría se dictaminó con opinión negativa.

Comisión Nacional de Protección Social en Salud. Programa de "Desarrollo

Humano Oportunidades”. Auditoría financiera y de cumplimiento. La entidad de fiscalización superior constató la transferencia de recursos adicionales sin que se suscribieran los convenios modificatorios; en su mayoría, se transfirieron los recursos a las entidades federativas de manera extemporánea; y se determinaron saldos pendientes de comprobar por 735.2 millones de pesos por parte de las entidades federativas.

Por su parte, de los recursos ministrados por el Gobierno del Estado de Veracruz en 2008 al Régimen Estatal de Protección Social en Salud de Veracruz, se observó un subejercicio de 10.2 millones de pesos en partidas de gasto no ejercidas y remanentes de procesos de adquisiciones que no habían sido reintegrados a la TESOFE.

De igual manera, se constató que no se había hecho efectivo el cobro del seguro por 68.1 miles de pesos por el extravío de tres equipos de cómputo y se determinaron deficiencias en la programación de las adquisiciones; a la fecha de la auditoría no había sido entregado el mobiliario y el equipo de administración, y no se habían distribuido algunos medicamentos, así como material de curación y diversos equipos de computo. Se dictaminó con opinión negativa.


83

Comisión Nacional de Protección Social en Salud. Programa Dignificación, Conservación y Mantenimiento de la Infraestructura y Equipamiento en Salud. Auditoría financiera y de cumplimiento. Se determinó que la Comisión Nacional de Protección Social en Salud mantiene depositados en el Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud los recursos autorizados del Programa Dignificación, Conservación y Mantenimiento de la Infraestructura y Equipamiento en Salud de once entidades federativas de las 21 autorizadas, por lo que no se está cumpliendo con las metas y objetivos para los cuales fue constituido.

Asimismo, se autorizó una ampliación presupuestal en el mes de febrero de 2009, dos meses posteriores al cierre del ejercicio 2008, que provienen de subsidios a la prestación de servicios públicos justificando que permitiría dar cumplimiento al objetivo estratégico sectorial; sin embargo, se constató que los recursos al mes de diciembre de 2009 se mantienen depositados en el Fideicomiso referido; se registró en la Cuenta Pública pasivo circulante, sin sustentar que el ejercicio se encontró devengado y contabilizado al cierre del ejercicio fiscal. De igual forma, se determinaron diferencias correspondientes al presupuesto ejercido y economías por 1.2 millones de pesos entre lo reportado en el Estado del Ejercicio del Presupuesto y Cuenta Pública 2008 y no se contó con manuales de organización y de procedimientos específicos actualizados. Se dictaminó con opinión negativa.

Comisión Nacional de Protección Social en Salud. Financiamiento Equitativo de

la Atención Médica. Auditoría financiera y de cumplimiento. Se observó la falta del envío de los avances del ejercicio de los recursos transferidos en 2008 por 10 mil 725.4 millones de pesos, por parte de las entidades federativas sin que se haya suspendido la transferencia de los recursos; y adquisiciones de medicamentos que exceden el 30.0% de las autorizaciones permitidas por 258.2 millones de pesos. Asimismo, se subsanaron adeudos de años anteriores con recursos de 2008 por 110.2 millones de pesos.

Se determinó que la CNPSS no entregó los estados de cuenta de 28 entidades federativas y el Distrito Federal en los que se identificaría la fecha de recepción de los recursos en las Tesorerías Estatales o en los Servicios de Salud y en los REPSS de cada estado; recursos ministrados al REPSS de Veracruz que se mantuvieron en una cuenta bancaria no productiva; y recursos ministrados por 24.7 millones de pesos sin que se hayan identificado en los estados de cuenta bancarios de los Servicios de Salud Jalisco. Se dictaminó opinión con salvedad.

INER. Auditoría de Desempeño a la Prestación de los Servicios de Salud del

Tercer Nivel de Atención Médica para los Padecimientos Respiratorios. Auditoría de desempeño. Se constató que la tasa de mortalidad hospitalaria fue de 7.3


84

defunciones por cada cien egresos hospitalarios, superior en 21.7% al valor institucional, de 6.0 muertes por cada cien egresos; y la incidencia de infección nosocomial fue de 10.1 casos por cada cien egresos generados en el área de hospitalización, mayor en 102.0% al estándar óptimo del instituto de 5.0 casos por cada cien egresos hospitalarios.

Asimismo, se observó que se obtuvo un porcentaje de 68.2% de cumplimiento en los requisitos de la primera fase de recertificación, inferior en 10.4 puntos porcentuales al registrado durante el periodo 2000-2004, debido, entre otras cosas, a la carencia de insumos médicos en la cantidad necesaria, respecto de los parámetros que se señalan en los Criterios para la Certificación de los Hospitales. Se dictaminó opinión con salvedad.

BIRMEX. Erogaciones por "Medicinas y Productos Farmacéuticos". Auditoría

financiera y de cumplimiento. BIRMEX realizó operaciones de adquisiciones de vacunas sin tener vigente el contrato de representación mercantil con el representante autorizado de la exclusividad GRIT; y no obtuvo fianzas de cumplimiento de las operaciones celebradas con GRIT por los contrato AV/2008-002 y AV/2008-003. Además, se constató que en el Almacén Central de Producto Terminado, no se cuenta con un documento que acredite la salida del almacén, las cuales son realizadas con las facturas; y no se tiene establecido en un manual de procedimientos, uno para la entrega de vacunas a los clientes bajo la modalidad de INCOTERM CIP, el cual consiste en la entrega de vacunas en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, donde los clientes recogen el producto directamente sin pasar por los almacenes de BIRMEX. Se dictaminó opinión limpia.


A nivel temático, se consideraron asuntos relevantes, pero sin la profundidad que

permitiera contar con un diagnóstico certero del sector. Destacan los siguientes temas incluidos en la fiscalización superior, que deben seguir siendo considerados a mayor profundidad:

Atención de urgencias epidemiológicas y desastres naturales. Vigilancia y control epidemiológico. Capacitación de recursos humanos para la salud. Infraestructura y equipamiento en salud. Investigación y desarrollo tecnológico en salud. Prestación de servicios en los diferentes niveles de atención a la salud. Prevención y atención de enfermedades crónico degenerativas, de VIH/SIDA

y otras infecciones de transmisión sexual, así como de enfermedades emergentes.


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Ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados. Suministro de medicamentos e insumos para la salud.

Al igual que en otros sectores de carácter social, está pendiente contar con una

evaluación integral del sector, sobre la cual se puedan emitir políticas más certeras que permitan avanzar con mayor certidumbre en la procuración de los sistemas de salud a toda la población nacional.

Temas de interés para la fiscalización del sector

En México se observa un sistema de salud integrado verticalmente, lo que

significa que, tanto el financiamiento como la proveeduría de los servicios provienen de la misma institución donde los prestadores de servicios tienen pocos incentivos para mejoras en su desempeño.

Existe una gama de aseguradores, que son prestadores de servicios, y a la vez

están integrados de manera vertical (IMSS, ISSSTE, PEMEX, SESA y Secretaría de Salud) atendiendo a sus propias poblaciones objetivo.

Se observa un gran número de programas federales adicionales que se dirigen a

grupos poblacionales específicos. Esta diversidad incrementa en el país los costos fijos y administrativos, dificulta racionalizar la oferta de infraestructura y equipamiento a nivel operativo y territorial y dificulta la capacidad de regir el sistema de manera integral.

El Programa Nacional de Salud 2007-2012 ha establecido la promoción en la

separación de las funciones de rectoría, financiamiento y prestación de servicios de salud a la persona en los servicios estatales de salud. La meta que se estableció para el año 2010 es que las 32 entidades federativas deberán contar con una Secretaría de Salud y con estructuras específicas para la prestación de servicios. Esto basado en un marco jurídico que sustente la separación de funciones. El Sistema de Protección Social en Salud (SPSS) es un importante esfuerzo para avanzar en esta dirección.

Adicionalmente, todavía no existe una institución en el país con la capacidad de

establecer los parámetros generales del sistema de salud, ya que el papel de la Secretaría de Salud con respecto al componente de salud del sistema de seguridad social (IMSS e ISSSTE) se reduce solamente a la “coordinación, evaluación y seguimiento”.

Esto es reflejo de la arquitectura propia del sistema de seguridad social del país, el cual incluye el seguro de salud con otros componentes de cobertura, lo que ha llevado a que el sistema de seguridad social en conjunto, se encuentre bajo la rectoría de la Secretaría del Trabajo.


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Si la fiscalización superior busca evaluar de manera integral al sector salud, será importante que la valoración y seguimiento de las auditorías practicadas al sector se encuadren en un amplio espectro que incluya a la Secretaría de Salud, a las entidades no coordinadas sectorialmente ( Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado), así como al Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud del Ramo 33.

Será importante que la ASF busque integrar el conjunto de auditorías dirigidas al

sector con base en un modelo integral de evaluación que contemple un nivel macro de evaluación cuyo fin es aportar información sobre el desempeño global del sistema de salud y con ello apoyar la toma de decisiones de política en materia de salud a los gobiernos federal y estatal.

A nivel intermedio, evaluar el desempeño de los programas prioritarios a nivel

nacional con el fin de brindar evidencias para el diseño, continuidad y presupuestación de éstos. Finalmente, impulsar una evaluación en la prestación de los servicios personales o clínicos de salud pública, destacando la diferenciación entre los hospitales de primero, segundo y tercer nivel de atención.

En este último rubro es importante que la fiscalización superior no solamente se

centre en auditar a los hospitales de alta especialidad, sino también al conjunto de centros de salud que buscan incidir en la salud familiar y preventiva y que son relevantes para la viabilidad financiera de todo el sector salud en el país, dado el nuevo perfil epidemiológico de la población.

Debe reconocerse que a la fecha no ha sido posible contar con información

suficiente sobre los resultados de los programas y acciones en materia de salud. Resulta prioritario fortalecer los sistemas de evaluación al interior de la república, considerando las condiciones de cada municipio y estado, así como los programas aplicados, fundamentados en metodologías que den seguimiento a los resultados en cada caso.

Es necesario fortalecer los sistemas de evaluación en el país, sobre todo en

estados y municipios. Entre las áreas de oportunidad del sector que más urge atender, se encuentra la coordinación entre instituciones que dirigen programas en salubridad, así como entre los gobiernos Federal Estatal y Municipal. Otro de los actores que se identifican en la materia, es la necesidad de tener una buena medición de la pobreza para focalizar de manera correcta los asuntos de salud pública.

La calidad de algunos servicios de salud ofrecidos por el Estado es deficiente; la

fiscalización de la eficiencia del gasto en estos servicios debe considerar tal situación, debido a que muchas veces las acciones y programas operados no son progresivos, lo cual se enfatiza en el caso de las poblaciones de más alto


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grado de marginación del país. Es preciso desarrollar estrategias de monitoreo de la calidad de los servicios otorgados a través de los distintos programas.

La Secretaría de Salud, coadyuvando con la transparencia en los programas del

ramo, reconoce que la infraestructura y equipamiento de las unidades de atención es inadecuado. Dichas deficiencias no permiten garantizar la prestación de servicios efectivos, seguros y eficientes, con base en la incorporación de la medicina basada en evidencia, en un modelo integral de calidad, en la difusión de buenas prácticas y en la participación ciudadana.

La confianza de la ciudadanía en los servicios de salud sólo se puede recuperar

cubriendo sus expectativas, que están enfocadas principalmente en la disminución de tiempos de espera para recibir una consulta y en el abastecimiento completo de los medicamentos prescritos por el médico. Por tal motivo, se debe hacer énfasis en las evaluaciones que permitan distinguir de forma precisa la raíz de la problemática en estos temas.

Otra línea de acción en el sector consiste en desarrollar instrumentos de

planeación, gestión y evaluación para el Sistema Nacional de Salud; la falta de mecanismos explícitos de planeación estratégica a nivel sectorial, de procedimientos de evaluación sobre la efectividad y eficiencia del sistema de salud en su conjunto, así como la excesiva regulación administrativa, son factores organizacionales que impiden avanzar en la construcción de un sistema de salud eficiente.

El aumento en el gasto en salud y la necesidad de brindar servicios a través del

uso de nuevas tecnologías para la salud (medicamentos, dispositivos médicos e intervenciones clínicas), son el resultado de los cambios en el panorama demográfico y epidemiológico del país, junto con el desarrollo tecnológico actual. Sin embargo, la incorporación y el uso de las nuevas tecnologías trae consigo cierto grado de incertidumbre sobre sus efectos en la salud y calidad de vida de la población y sobre sus beneficios al sistema de salud.

Por tal razón, es de gran relevancia disponer de procedimientos de evaluación de

tecnologías de la salud, sustentados metodológicamente, que garanticen, por un lado, que la incorporación y empleo de las tecnologías no provocará daños indeseables en la población, y por el otro, que sustenten la priorización del tipo de tecnologías requeridas por el sistema y que orienten las inversiones en materia de tecnologías para la salud.

Por otro lado, el gobierno debe focalizar parte de sus programas en zonas de alta

desnutrición, especialmente indígenas, con estrategias efectivas de mediano y largo plazo para fortalecer así la disponibilidad de alimentos de calidad ante el inevitable aumento de precios.


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La salud infantil y la salud materna son objetivos que se perciben altamente correlacionados, sin embargo, siguen siendo de los temas con mayor rezago; el avance en la reducción de la mortalidad infantil y, especialmente en la mortalidad materna, ha sido muy lento; además, el problema se agudiza en zonas de alta marginación y pobreza.

Es necesario, por ejemplo, priorizar la lucha contra el cáncer cérvico uterino y de

mama, y la atención a los problemas de desnutrición; pero deben ser tomadas en cuenta algunas de las dificultades para avanzar en su cumplimiento, ya que el enfoque actual se centra en los embarazos de riesgo siendo que la mayor parte de los fallecimientos son en mujeres con embarazos normales, pero que enfrentan complicaciones durante el parto y que no pueden ser atendidas a tiempo.

Por su parte, algunos expertos opinan que existen factores culturales arraigados

en las mujeres indígenas, quienes muestran resistencia a las revisiones ginecológicas, por lo que se dificulta el cumplimiento de las metas asociadas a los objetivos del PND en las zonas de más alta marginación.

En el caso del combate al VIH/SIDA, es considerado como un problema de salud

pública, sin embargo, es una problemática que se menciona poco y hasta se minimiza, sobre todo en los gobiernos locales. Incluso en algunos casos, su percepción muestra tintes morales. Las evaluaciones llevadas a cabo por la ASF, para ser más efectivas, deben considerar ciertos factores que son característicos de cada entidad revisada.

En ciertos aspectos de las estrategias aplicadas por el gobierno existen áreas de

oportunidad en las cuales la acción fiscalizadora debe focalizar sus esfuerzos; tal es el caso de la dispersión de programas y acciones; la falta de coordinación institucional; la falta de instrumentación de políticas eficaces que produzcan sinergias entre la política social y la económica y, la ausencia de metas e indicadores suficientes y eficientes que midan su eficacia.

Algunas de las fallas en los programas de salud que también deben ser

consideradas son las siguientes: problemas de planeación estratégica, falta de estrategia de cobertura de mediano y largo plazo, ausencia en la definición de la población objetivo, falta de coordinación inter y entre instituciones; deficiente calidad de bienes y servicios brindados, falta de accesibilidad e información de programas, y falta de medición del grado de satisfacción de la población atendida, entre otras.


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La fiscalización superior del sector Salud permite vislumbrar ciertas áreas de oportunidad para las labores legislativas, orientadas a fomentar el eficiente uso de los recursos públicos, así como la transparencia operativa por parte de los entes gubernamentales ya que, en muchos casos, la gestión de los programas privilegia el cumplimiento de normas más que los resultados, por lo que deben aplicarse lineamientos que reviertan tal situación, permitiendo cierta flexibilidad en el planteamiento y operación de las acciones realizadas en el sector.

De la misma manera, deberán enfocarse esfuerzos para la instrumentación de políticas eficaces que produzcan sinergias entre la política social y la económica y, contar con metas e indicadores que midan su eficacia. El Estado, al delegar actos y funciones que son de su exclusiva competencia, es responsable de normar y verificar las actividades que desarrollan los particulares, así como de cuidar que los intereses privados no prevalezcan sobre el interés público. Ésta es, en esencia, la función de regulación y supervisión que debe cumplirse, por lo que debe mantenerse una permanente vigilancia del estricto apego de los entes públicos y privados a la normativa en materia de concesiones, permisos, contratos y licencias.

Resulta prioritario continuar con estrategias que permitan lograr la universalidad de los servicios de salud, integrando o haciendo compatibles los servicios de los ocupados formales e informales.

Un problema del sector que está claramente identificado son las enfermedades diarreicas, cuyo origen se relaciona con factores asociados a la pobreza extrema, con el desabasto de agua potable, y con la falta de higiene. Tanto en salud materna como infantil, uno de los obstáculos más mencionados es la falta de coordinación dentro del sector salud y su interacción con las características de cada comunidad. El dilema es cómo lograr la interacción entre las instituciones; y como adoptar las característica culturales de la población a las políticas públicas.

Otra relación común con la salud infantil es la existencia de desigualdad. Se

requiere realizar diversas acciones coordinadamente por las instituciones que componen el sistema de salud sobre el particular. El hecho de que a nivel nacional se reconozca que México es de los pocos países que se encuentra en la trayectoria adecuada de descenso de la mortalidad en la infancia no es suficiente para la agenda nacional.

Por otro lado, es importante desarrollar una política efectiva para contener,

disminuir y prevenir la obesidad en el país, con especial atención a la infancia. La obesidad ha aumentado y se ha convertido en un grave problema de salud pública. En ese sentido, es necesario desarrollar políticas constituidas con base


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en metas y objetivos a largo plazo, que mantengan actualizados sus respectivos sistemas de evaluación y que sean capaces de coordinarse en los tres niveles de gobierno.

Los gobiernos estatales mencionan el problema en la decisión centralizada

respecto al destino de los presupuestos de salud, por lo que no pueden adecuarse a las necesidades locales. Los programas tienen muy poca flexibilidad, ya que vienen etiquetados y no se toma en cuenta de manera suficiente que cada estado tiene sus propias características y necesidades.

La aguda problemática de enfermedades crónico degenerativas como la diabetes

melitus y la hipertensión arterial, así como la obesidad, deben ser tratadas en una estrategia integral que tenga en su base la reeducación de los hábitos alimenticios y la asesoría del sector salud sobre la calidad de los alimentos, debiendo participar en estos esfuerzos instituciones del sector salud, educación pública y el sector empresarial que se dedica a la producción de alimentos.

Finalmente, es importante señalar nuevamente la necesidad de modificar el

artículo 74, fracción VI, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para evitar que las auditorías sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas tengan la limitante de sólo poder emitir recomendaciones para mejorar el desempeño de los mismos, en los términos de la Ley.


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4. ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE (SEGURIDAD SOCIAL Y VIVIENDA)

4.5 Contexto general En la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008 se auditaron las siguientes Entidades No Coordinadas Sectorialmente: el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el Sistema Integral de Tiendas y Farmacias del ISSSTE, y la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi). El IMSS, es la institución encargada de otorgar servicios de seguridad social a nivel nacional para todos los trabajadores y sus familias. Proporciona a sus derechohabientes, los seguros que le permiten cumplir con lo establecido en la Ley del Seguro Social (LSS), a través de dos regímenes: el Obligatorio y el Voluntario. Los esquemas de prestaciones, requisitos y contribuciones para tener acceso a estos regímenes se refieren a la institución como administradora de riesgos y como prestadora de servicios. El IMSS responde a los objetivos formulados en el Plan Nacional de Desarrollo desde una perspectiva multidimensional, pues tiene participación en materia de justicia social, derechos laborales, atención a grupos vulnerables, salud, seguridad social y vivienda, a través del INFONAVIT. Por su parte, el ISSSTE, es la entidad encargada de contribuir a satisfacer niveles de bienestar integral de los trabajadores al servicio del Estado, pensionados, jubilados y familiares derechohabientes, mediante el otorgamiento de los servicios médicos, prestaciones económicas, sociales y culturales, vivienda, tiendas y farmacias, y servicios turísticos. Derivado de lo anterior, la Ley del ISSSTE establece 21 prestaciones con carácter obligatorio para sus trabajadores de base, confianza y jubilados, de naturaleza económica y en especie. En el Plan Nacional de Desarrollo se establece como un propósito en materia de pensiones y seguridad social incrementar la cobertura de atención y crear un sistema más equitativo. Asimismo, se establece el objetivo institucional de elevar la satisfacción de los derechohabientes mediante la mejora de los procesos para el otorgamiento de los seguros, prestaciones y servicios; fortalecer la capacidad adquisitiva de los trabajadores al servicio del Estado y pensionados; y garantizar la protección pensionaria a los servidores públicos y sus familias, durante su vida laboral, retiro y muerte. Asimismo, se busca ofrecer mejores condiciones de salud, prevención de enfermedades y atención médica integral a los derechohabientes y sus familias; ofrecer


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a los trabajadores al servicio del Estado acceso a créditos hipotecarios durante su vida laboral y sin detrimento del poder adquisitivo de los aportantes, así como servicios turísticos diversificados a los derechohabientes a precios accesibles, entre otros. En lo que hace al Sistema Integral de Tiendas y Farmacias del ISSSTE, es la entidad encargada de realizar programas y servicios de apoyo para la adquisición de productos básicos y de consumo para el hogar, teniendo como principal función la venta de estos, así como de medicamentos y materiales de curación a los mejores precios posibles en relación con las condiciones del mercado. El ISSSTE, en su Programa Institucional 2007-2012, definió como objetivo en materia de tiendas y farmacias, fortalecer su desarrollo comercial ofreciendo a los derechohabientes y público en general, bienes de consumo y medicamentos a precios competitivos del mercado para mejorar el poder adquisitivo de los trabajadores. Finalmente, la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi) es la instancia federal encargada de coordinar la función de promoción habitacional, así como de aplicar y cuidar que se cumplan los objetivos y metas del gobierno federal en materia de vivienda. De acuerdo con la Ley de Vivienda, la Conavi tiene entre sus atribuciones, supervisar que las acciones de vivienda social se realicen con pleno cuidado del desarrollo urbano, el ordenamiento territorial y el desarrollo sustentable, entre otros. Es importante señalar que el Programa Nacional de Vivienda 2007-2012 establece entre sus objetivos, incrementar la cobertura de financiamientos de vivienda ofrecidos a la población, particularmente para las familias de menores ingresos; apoyar opciones de financiamiento a la producción social, autoproducción y autoconstrucción de vivienda, especialmente en el ámbito rural; e Impulsar financiamientos y apoyos a la producción social, autoproducción y autoconstrucción de vivienda en áreas rurales, grupos indígenas y zonas urbanas de alta marginación, a través de mecanismos que fomenten el ahorro y potencien los recursos de financiamiento público y privado; También se busca fomentar el uso de nuevas tecnologías y productos eficientes para la autoconstrucción de la vivienda rural; consolidar el Sistema Nacional de Vivienda, a través de las mejoras de gestión pública; consolidar una política de apoyos del Gobierno Federal que facilite a la población de menores ingresos acceder al financiamiento de vivienda, y que fomente el desarrollo habitacional sustentable; así como impulsar la disponibilidad de suelo apto para el desarrollo habitacional sustentable, mediante mecanismos financieros para la constitución de reservas territoriales.


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4.6 Temas relevantes y problemática asociada al sector

Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)

Proceso de envejecimiento de la población derechohabiente. El principal problema que enfrentan las Instituciones de seguridad social en México, es el proceso de envejecimiento de la población y, por ende, de la población derechohabiente, pues representan un monto creciente en el financiamiento de los servicios de salud y de las pensiones.

MÉXICO: PROYECCIÓN DEMOGRÁFICA 2005-2051(Millones de personas)

-

20

40

60

80

100

120

140

2005 08 11 14 17 20 23 26 29 32 35 38 41 44 47 2050

Total Hombres Mujeres

Fuente: CONAPO.

De la década de los 30’s del siglo XX hasta la de los 60’s, México experimentó un proceso acelerado de crecimiento demográfico, caracterizado por el descenso de la mortalidad y la persistencia de elevados niveles de natalidad. La tendencia se modificó notoriamente a partir de la década de los 60’s, ya que mientras que, para 1960 la natalidad se ubicó en 46 nacimientos por cada mil habitantes, para el año 2000 este indicador descendió a 21 nacimientos, lo que se explica en buena medida por el descenso de la fecundidad de las mujeres mexicanas, la cual pasó de 7.0 a 2.4 hijos por mujer en promedio, en el mismo periodo. Según proyecciones del Consejo Nacional de Población, se espera que en las próximas cinco décadas la natalidad siga descendiendo hasta alcanzar 11 nacimientos por cada mil habitantes en 2050.

Cabe destacar que si bien la tasa de mortalidad observó una tendencia descendente hasta alcanzar alrededor de 5.0 defunciones por cada mil habitantes en 2006, se estima que ésta aumentará hasta 10.4 en 2050. El cambio de tendencia de la tasa de mortalidad a partir de 2007, se producirá por el incremento relativo en la población de adultos mayores, que propiciará un


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mayor número de defunciones a pesar de que continuará el ascenso en la esperanza de vida.

De manera particular, en el IMSS el desafío radica en poder financiar los servicios de salud derivados de una población derechohabiente con mayor edad, la cual demanda servicios de salud en mayor cantidad y de mayor complejidad y costo. De acuerdo con el Informe sobre la Situación Financiera y los riesgos del IMSS 2008-2009, entregado al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión, los derechohabientes del Instituto envejecerán de manera acelerada en los próximos 40 años, muy por encima de la población en general.

31.6%22.0%

28.4%22.0% 23.4% 22.0% 20.9% 22.0% 18.6% 21.0% 16.9% 18.0%

63.2%

67.0%65.7%

66.0%68.7%

61.0% 67.5%55.0% 65.0%

48.0%62.1%

39.0%

5.1%11.0%

5.8%12.0% 7.9%

17.0% 11.6%23.0%

16.4%

31.0%21.0%

43.0%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

Nal.

IMS

Nal.

IMS

Nal.

IMS

Nal.

IMS

Nal.

IMS

Nal.

IMS

2005 2010 2020 2030 2040 2050

Menor a 15 15‐64 65 y másFuente: IM SS y CONAPO.

PROYECCIÓN DE ESTRUCTURA DEMOGRÁFICA: NACIONAL vs IMSS2005-2050.

De acuerdo con dicho Informe, en 2005 la población de 65 años y más, representaba el 5.1% de la población total nacional, mientras que en el IMSS era el 11.0%. Esta relación aumenta para el año 2050 a 21.0% y a 43.0%, respectivamente, lo que evidencia una población cada vez más longeva a nivel nacional y en particular en el Instituto. Este aumento es fruto del efecto de la disminución de la mortalidad general hasta 2006, de la prevención oportuna de enfermedades antes consideradas inevitables y del combate a las enfermedades degenerativas.

Mayor complejidad de padecimientos junto a una demanda de atención a

derechohabientes por más tiempo. Las características epidemiológicas que prevalecen en una población cambian en razón a su proceso de envejecimiento, a las modificaciones en el estilo de vida y los cambios en el largo plazo en los patrones de mortalidad, enfermedad e invalidez.

Entre los factores de riesgo correlacionados con estas nuevas características se encuentran, el aumento en el índice de adicciones, el incremento en accidentes


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vehiculares, la exposición a factores químicos, físicos y ambientales, así como a los determinantes de la salud como son el sedentarismo y la ingesta de alimentos industrializados, y la amenaza de nuevos padecimientos como la pandemia de influenza, por destacar un ejemplo.

Lo anterior ha modificado la historia natural de la enfermedad, observándose cambios trascendentes en las causas por defunción en la población. En las últimas décadas, se puede observar la reducción en forma drástica de las defunciones registradas por afecciones en el periodo perinatal, así como de las enfermedades infecciosas intestinales, mismas que ocupaban los primeros lugares de mortalidad en 1976, perteneciendo éstas al grupo de las enfermedades transmisibles, de la nutrición y de la reproducción. Dicha situación se ha revertido, pues solamente en 2008, del total de las defunciones registradas en el Instituto, 58.2% ocurrió dentro del grupo de mayores de 64 años, debido a enfermedades no transmisibles como la diabetes mellitus (19.9%), tumores malignos (16.6%), enfermedades del corazón (8.3%), y enfermedades cerebrovasculares (6.9%). Aunado a lo anterior, existe un incremento en la esperanza de vida al nacer, que actualmente en México llega a los 75.7 años, mientras que para la población derechohabiente del IMSS es de 78.7 años, por lo que los padecimientos no solamente son distintos, sino la demanda de atención a estos padecimientos es por un mayor periodo de tiempo, debido a un aumento en la esperanza de vida.

El país y el Instituto atraviesan por una transición demográfica compleja; existe, además, un proceso de polarización epidemiológica caracterizado por la presencia simultánea (y de importancia similar) de enfermedades transmisibles y no transmisibles en el perfil de morbilidad y mortalidad. La importancia que han cobrado los padecimientos crónico-degenerativos y las enfermedades relacionadas con los estilos de vida, coinciden con el resurgimiento e incremento de enfermedades aparentemente controladas (tuberculosis, dengue, VIH/SIDA). Destaca también la influencia de los fenómenos de migración, urbanización y envejecimiento de la población sobre el aumento de demandas específicas en el campo de la atención en salud.

Deterioro financiero en el resultado de operación del Instituto. Un efecto que

agrava la situación de los servicios públicos de salud es la tendencia hacia un incremento en el costo monetario de estos servicios, frente a una caída de los ingresos de las entidades que los brindan.

De acuerdo con la Ley del IMSS, los servicios del Instituto se ofrecen a través de los seguros de Enfermedades y Maternidad (SEM), que incluye el ramo de asegurados en activo (SEM-Asegurados) y el de Gastos Médicos de


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Pensionados (GMP); Guarderías y Prestaciones Sociales (SGPS) y Salud para las Familia (SSFAM). En los últimos años, estos seguros que prestan servicios de salud han sido deficitarios, mientras que los seguros no médicos son superavitarios. Al cierre de 2008, al reflejar la totalidad el incremento anual del pasivo laboral, el resultado de operación del Instituto fue de un déficit de 470 mil 454 millones de pesos.

Las perspectivas financieras en el corto plazo muestran que sólo en 2010, todos los seguros médicos tendrán un déficit en su operación. En el mediano y largo plazos, el único tipo de seguro que muestra suficiencia financiera es el de Guarderías y Prestaciones Sociales a partir del año 2030, en donde los ingresos se empiezan a equilibrar hasta ser superavitarios. En contraste, el Seguro de Salud para la Familia es el que observa el mayor deterioro financiero en el periodo de proyección en términos relativos, y el SEM-Asegurados, el de mayor deterioro en términos absolutos.

Concepto 2009 2010 2020 2030 2040 2050

SEM Total -38,114 -37,310 -77,623 -119,682 -158,681 -189,549Ingresos 142,741 146,392 187,630 225,066 257,363 287,400Gasto 180,855 183,702 265,253 344,748 416,044 476,949

SEM Asegurados -16,938 -15,858 -44,497 -74,868 -103,563 -126,387Ingresos 124,570 127,689 162,874 194,458 221,360 246,136Gasto 141,508 143,547 207,371 269,326 324,923 372,523

Gtos. Médicos de Pensionados -21,176 -21,452 -33,126 -44,814 -55,118 -63,162Ingresos 18,171 18,703 24,756 30,608 36,003 41,264Gasto 39,347 40,155 57,882 75,422 91,121 104,426

Guarderías y Prestaciones Soc. -1,328 -1,143 -714 210 1,528 3,279Ingresos 12,485 12,859 17,125 21,289 25,164 28,968Gasto 13,813 14,002 17,839 21,079 23,636 25,689

Salud para la Familia -3,701 -3,748 -5,717 -7,688 -9,455 -10,900Ingresos 2,073 2,129 2,758 3,344 3,862 4,354Gasto 5,774 5,877 8,475 11,032 13,317 15,254

Fuente: IMSS.

Suficiencia Financiera de los Seguros IMSS(Millones de pesos)

De manera particular, los gastos médicos de pensionados representan un pasivo importante que afecta las finanzas del Instituto, ya que su trayectoria financiera se encuentra ligada a la transición demográfica y epidemiológica antes expuesta. Este seguro presenta características que lo sitúan en una posición comprometida desde su origen, por ejemplo, todos los pensionados y sus dependientes, tienen acceso a servicios de salud a través de este ramo, aun y cuando se originen en los ramos de Invalidez o de Riesgos de Trabajo. De acuerdo con los resultados de una auditoría externa al Instituto, para mantener el equilibrio financiero en el seguro de gastos médicos de pensionados hasta el 2050, sería necesario que la prima actual de 1.5% del Salario Base de Cotización (SBC) aumentara en cinco veces a partir de 2010.


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El panorama financiero del Instituto resulta ser desalentador en todo el horizonte de proyección, pues se anticipa un déficit de flujo de efectivo irreversible. Los ingresos derivados de los esquemas de financiamiento vigentes de los seguros que prestan servicios médicos son insuficientes para hacer frente a los crecientes gastos derivados de este tipo de prestaciones, lo cual resulta alarmante, ya que el Instituto es el pilar fundamental en el Sistema Nacional de Salud.

Menor capacidad de afiliación del IMSS como consecuencia de la terciarización

de la economía. Otro aspecto más que afecta al Instituto, es el patrón acelerado de terciarización de la economía mexicana, es decir, existe un mayor crecimiento del sector servicios en relación al sector industrial y agrícola. Esta situación ha obligado a que el empleo se desplace de un sector con alta cobertura de personal, como la industria, hacia otro con baja cobertura, como el comercio y otros servicios. De acuerdo con el INEGI, el crecimiento promedio de 2000 a 2008 de la población ocupada en el sector servicios fue de 3.5%, mientras que en los sectores industrial y agropecuario fue de 1.2% y –3.0%, respectivamente.

Esta transformación de la fuerza laboral tiene consecuencias en la capacidad de afiliación del IMSS y por consiguiente en la estructura poblacional que aporta financieramente al Instituto, debido a que disminuye el número de cotizantes y se mantiene el de derechohabientes, demandando así un mayor costo de servicios de salud, con un menor monto de aportaciones financieras.

Creciente carga financiera de los trabajadores jubilados y pensionados del IMSS.

El IMSS tiene con sus trabajadores un Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP) incluido en su Contrato Colectivo de Trabajo, el cual crea una protección que complementa y amplía el plan de pensiones determinado por la Ley, en los Seguros de Invalidez, Vejez, Cesantía en Edad Avanzada y Muerte y en el de Riesgos de Trabajo. Por esa razón, las jubilaciones y pensiones otorgadas conforme a dicho régimen comprenden, respecto de los trabajadores del IMSS que llegan a pensionarse o que fallecen, su doble carácter como asegurados y como trabajadores del Instituto.

Esta situación ha generado presiones financieras para el Instituto en los últimos años, solamente en 2008, el RJP representó un egreso en flujo de efectivo por 26 mil 307.0 millones de pesos, cuyo crecimiento, respecto al año previo, superó en tres veces al crecimiento de los ingresos propios del Instituto. En las proyecciones financieras de corto plazo, se estima que los recursos destinados a la nómina del RJP en los próximos tres años crecerán en términos nominales a una tasa promedio de 12.0%, mientras que los ingresos propios lo harán a una insuficiente tasa de 7.0%.


98

2009 2016 2023 2030 2040 2051 2058 2065 2072 2079

450,000

400,000

350,000

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

50,0000

IMSS: Flujo de Gasto Anual del RJP Total y a cargo del IMSS-Patrón(Millones de pesos)

En este sentido, el Instituto se ve obligado a destinar cada año una proporción mayor de sus recursos (cuotas obrero-patronales, aportaciones del Gobierno Federal, productos de inversiones y otros ingresos) al pago de la nómina de sus trabajadores jubilados y pensionados en detrimento del gasto dirigido hacia la prestación de servicios a sus derechohabientes.

Por otra parte, el comportamiento en el número de pensionados es de particular importancia, puesto que se espera que en los próximos 28 años se incorporen en promedio anual alrededor de 13 mil 060 jubilados y pensionados, para alcanzar un total de 365 mil 699 pensiones en el año 2036. Cabe señalar que los gastos que generan las prestaciones y servicios de estos nuevos jubilados y pensionados, serán asimilados exclusivamente por las cuotas de los trabajadores en activo y las aportaciones que por Ley le corresponden al Gobierno Federal. Desde otra perspectiva, se tiene que la relación del número de trabajadores activos por pensionado descenderá en los próximos años, por lo que resultaría insostenible cubrir estas erogaciones.

Elevado déficit de cobertura del Sistema de Guarderías. El Sistema de

guarderías es una prestación que ofrece por ley el Instituto a los trabajadores. Al término de 2008, el Sistema de Guarderías IMSS beneficiaba a 194 mil 491 madres trabajadoras aseguradas y a 214 mil 034 niños y niñas inscritos, a través de 1 mil 554 unidades, con una capacidad instalada de 231 mil 821 lugares.

Del total de unidades, 142 tienen el esquema de prestación directa, el 12.9% de la capacidad instalada, y 1 mil 412 unidades corresponden a prestación indirecta a través del esquema vecinal comunitario (Subrogadas) que representan el 87.1% de la capacidad instalada. Esto es, casi 9 de cada 10 lugares que ofrece el Instituto en los servicios son bajo el esquema de guardería subrogada.


99

Por otra parte, si bien el esquema de guarderías creció en el periodo 2000-2008, de 899 unidades a 1 mil 554 unidades, el crecimiento sólo ha sido en el esquema de guarderías subrogadas, puesto que la prestación directa se ha mantenido desde el 2000 en 142 guarderías con una capacidad instalada de 29 mil 958 lugares.

IMSS: SERVICIO DE GUARDERÍAS Capacidad Instalada y Porcentaje de Cobertura

(Miles de lugares)

0

200

400

600

800

1000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Capacidad Instalada

Demanda Potencial

12.5%16.3% 15.7%

20.0% 20.9%23.8% 24.6% 24.5% 24.1%

Fuente: IMSS.

Asimismo, el IMSS solamente cubre poco más del 20.0% de la demanda potencial (número de niños que podrían llegar a demandar los servicios de Guarderías) en el servicio, lo que representa un importante déficit de cobertura en estos servicios.

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)

Acelerado crecimiento de la población derechohabiente. El ISSSTE es la

institución encargada de contribuir a satisfacer niveles de bienestar integral de los trabajadores al servicio del Estado, pensionados, jubilados y familiares derechohabientes.

Al igual que el Seguro Social, el ISSSTE también cuenta con un gran desafío derivado del crecimiento y envejecimiento de sus derechohabientes, pues de 1960 a 2008, el Instituto presentó verdaderos cambios en la composición de su población, ya que en 1960 se atendía a poco más de 487 mil trabajadores, pensionistas y sus familiares, en tanto que al término de 2008 existían 11 millones 300 mil derechohabientes, con lo cual en este lapso la población derechohabiente del ISSSTE creció 23.2 veces.


100

69.8%65.3%

23.3% 22.5%

3.2%6.3%

3.7% 5.9%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

1999 2008

Fam. de Trabajadores

Fam. de Trabajadores

Trab.

Trab.

Fam. de Pen.

Fam. de Pen.

Pensionado

Pensionado

Derechohabientes 9,896,695

Derechohabientes 11,300,744

POBLACIÓN DERECHOHABIENTE DEL ISSSTE 1999-2008

Fuente: ISSSTE.

En sólo diez años, de 1999 a 2008, la población derechohabiente del Instituto se incrementó en 1 millón 400 mil personas, lo que representa un crecimiento de 14.2% en ese periodo. También se observa una creciente participación en cuanto a la estructura por grupo poblacional de los Pensionados y de sus familiares derecho-habientes, los cuales pasaron de 3.2% y 3.7% en 1999 a 6.3% y 5.9% en 2008, respectivamente.

Proceso de envejecimiento de la población derechohabiente. Conforme a las

proyecciones actuariales del Instituto, se observa que durante los próximos años, la población derechohabiente irá envejeciendo gradualmente, incrementándose la participación de los grupos de edades mayores. Solamente en 2008, los derechohabientes en edad mayor a 50 años representaban el 20.6% de la población total, mientras que para el 2020 esta proporción se incrementará a 25.9%, un nivel superior en 10 puntos porcentuales a lo estimado para la población nacional que se estima en 15.7%. Con ello, para 2020, casi una tercera parte de la población derechohabiente del Instituto se encontrará por arriba de los 50 años, lo que encarecerá los costos de salud.

Tendencia creciente de participación femenina en la cobertura derechohabiente.

En lo que a población amparada por el ISSSTE se refiere, las estadísticas institucionales sobre trabajadores en activo afiliados por sexo, indican que los hombres componen el 47.0% de la población total, mientras que las mujeres el 53.0%, observándose una tendencia creciente de participación femenina, lo que tiene un impacto en la situación financiera y actuarial del Instituto, puesto que este sector hace un mayor uso de los servicios de salud que los hombres.


101

Mayor demanda de servicios y complejidad por la transición epidemiológica. Además de la gran demanda de atención médica que representa para el ISSSTE el incremento de una población de edad mayor, las enfermedades crónicas y la discapacidad plantean retos importantes para el ISSSTE, debido a la creciente tendencia de los padecimientos crónicos. Su diagnóstico en edades más tempranas y la aparición de distintos tipos de discapacidades, darán lugar a una demanda de servicios más grande y compleja.

El análisis de perfil epidemiológico permite tener una perspectiva de la problemática de salud que enfrenta la Institución. Debido a las causas que se reportan tanto de atención en unidades médicas de primer nivel como en aquellas hospitalarias, se hace patente el importante peso que representan las causas transmisibles (principalmente infecciones respiratorias agudas, intestinales y de vías urinarias).

No obstante, aquellas enfermedades no transmisibles que se registran (enfermedades del corazón, tumores malignos, diabetes, enfermedad cerebro-vascular, insuficiencia renal, cirrosis alcohólica del hígado y enfermedad pulmonar obstructiva crónica), ocupan los primeros lugares en la mortalidad hospitalaria de los derechohabientes. La Encuesta Nacional de Salud y Nutrición del Derechohabiente del ISSSTE, reportó que la prevalencia de los diferentes tipos de problemas de salud en la población total estudiada, muestra que las enfermedades transmisibles representan 5.2%, las no transmisibles 4.3%, las lesiones por agresión o accidente el 0.9%, y otro tipo de problemas asciende a 4.1%.

En este sentido, será necesario prevenir los riesgos a edades más tempranas, destacando los aspectos positivos de la salud para mejorar la calidad de vida y disminuyendo la discapacidad física y psicológica. Por otro lado, el incremento en la prevalencia de las enfermedades crónicas irá generando una demanda de servicios altamente especializados, de alto costo y que requerirán de una atención multidisciplinaria.

Incremento de los recursos destinados al pago de pensiones y al cuidado de la

población en edades avanzadas. De acuerdo con diagnósticos del propio Instituto, existen graves distorsiones financieras acumuladas durante varias generaciones, la principal es la del Sistema de Pensiones, en la cual buena parte de la problemática se debe a los cambios que ha sufrido la legislación durante las últimas décadas, con el objetivo de ampliar la estructura de beneficios que reciben los pensionados.

Adicionalmente, se encuentra el factor demográfico ya mencionado, en donde el cambio en la estructura por edades de la población se traducirá en una serie de desafíos, como el incremento en el monto de los recursos destinados al pago de


102

pensiones y al cuidado de la población en edades avanzadas, lo que significa que se dispondrá de menores montos para invertir en otros ámbitos. Asimismo, habrá un mayor número de pensionados y cada vez menos trabajadores activos. A diferencia del IMSS, el Instituto se costea por una aportación bipartita entre el trabajador y el patrón, en este caso, el Gobierno Federal, por lo que el número de cotizantes es un tema de la mayor relevancia para el ISSSTE, sobre todo porque las pensiones se basan en un sistema de reparto, en el cual las cuotas y aportaciones de los trabajadores en activo financian las pensiones en curso de pago. Al respecto, debe comentarse que en 1999 el Instituto tenía 5.42 trabajadores cotizantes (al fondo de pensiones) por cada pensionado; sin embargo, esta relación ha mantenido una riesgosa tendencia descendente que llevó en 2008 a tener una relación de 3.24 trabajadores por pensionado, tal situación demográfica compromete las finanzas de la institución, al demandar cada vez más recursos federales para financiar el mayor número de pensiones.

5.425.23

4.95

4.62

4.27

4.003.76

3.583.48

3.24

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

5.00

5.50

6.00

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

ISSSTE: RELACIÓN DE TRABAJADORES ACTIVOS vs PENSIONADOS

Fuente: ISSSTE.

Por otra parte, el comportamiento del gasto en nómina de los pensionados se incrementó 3.79 veces en los últimos 8 años, al pasar de 17 mil 272.1 millones de pesos en el año 2000 a 65 mil 484.5 millones de pesos para 2008. Por su parte, los ingresos para el pago de nómina en pensionados se incrementaron apenas 1.55 veces, al pasar de 8 mil 152.9 a 12 mil 659.3 millones de pesos en el mismo periodo, por lo que el déficit para financiar dicha nomina creció exponencialmente. Dicho déficit pasó de representar el 52.8% del total de gasto en nómina de pensiones en el año 2000 a 80.7% en 2008.


103

22,654.8

40,658.6

52,825.2

9,119.211,188.4

14,727.9

22,351.0

30,209.8

35,226.0

‐

10,000.0

20,000.0

30,000.0

40,000.0

50,000.0

60,000.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

DÉFICIT EN NÓMINA DE PENSIONES DEL ISSSTE (Millones de pesos)

Incluye el servicio médico a cargo del ISSSTE. Fuente: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Los ingresos para cubrir los gastos de salud de los pensionados vigentes hasta antes de la reforma que entró en vigor en abril de 2007, resultan insuficientes para cubrir su cobertura. De acuerdo a las valuaciones actuariales del Instituto, para garantizar su equilibrio financiero en los próximos 30 años, se necesitaría incrementar de manera adicional en 0.8% la aportación de los trabajadores cotizantes al Seguro de Salud. En contraste, el seguro de salud de los pensionados después de la reforma, es suficiente para cubrir sus gastos en los próximos 20 años.

En el mismo caso se encuentra el seguro de invalidez y vida, en donde las cuotas actuales no permiten cubrir su operación, por lo que el ajuste requerido para lograr un equilibrio permanente sería de 12.25% a 15.0%.

Situación de la vivienda financiada

Necesidades de Vivienda y financiamientos otorgados. Las necesidades de vivienda de la población son un desafío permanente en toda sociedad moderna, ya que representa el espacio en el que la familia encuentra estabilidad, seguridad patrimonial, sentido de pertenecía y el entorno necesario para el desarrollo integral de cada ciudadano.

El Gobierno Federal se planteó al inicio del sexenio construir 6 millones de viviendas, con cual se garantizaría el acceso a una residencia a los mexicanos y se cubriría la demanda existe de acuerdo a la dinámica demográfica nacional.


104

De acuerdo con datos de la Comisión Nacional de Vivienda, de 2006 a 2008 el número de financiamientos otorgados para hogares se ha mantenido por arriba de 1 millón de créditos anuales, de los cuales, la mayor parte son financiados por el INFONAVIT (4 de cada 10 créditos) y por Instituciones Financieras (2.5 de cada 10 créditos). Del total de créditos otorgados, 60.0% son para adquisición de una vivienda completa y el restante 40.0% para construcción de vivienda inicial, mejoramiento físico, financiero e infraestructura diversa.

-100,000

100,000

300,000

500,000

700,000

900,000

1,100,000

2005 2006 2007 2008

INFONAVIT Entidades Financieras FONHAPO FONHAPO FOVISSSTE Otros

768,532

1,177,204

1,015,616

1,087,465

MÉXICO: FINANCIAMIENTO PARA VIVIENDA, 2005-2008


Aumento de la cartera vencida en el sector vivienda. Desde el inicio de la actual Administración, se registró una importante reactivación del financiamiento a la vivienda a través de instancias gubernamentales y de la banca comercial. Sin embargo, en los últimos años se ha registrado un incremento considerable en la cartera vencida del sector, ya que de acuerdo con datos del Banco de México, en 2005 la banca comercial reportaba 4 mil 183.0 millones de pesos de cartera vencida y la banca de desarrollo 193.0 millones, en tanto que al finalizar 2008, estos saldos se incrementaron a 10 mil 341.0 millones de pesos y 133.0 millones de pesos, respectivamente.

Estas referencias revelan el evidente deterioro que ha venido mostrando, año con año, la cartera vencida de la banca comercial, puesto que se incrementó desde 2005 a un nivel promedio de 21.3% anual, hasta representar 2.4 veces al término de 2008. No obstante, en este último año la vivienda significó el 17.2% del total de la cartera vencida del sistema bancario, siendo el segundo renglón de mayor importancia por detrás del crédito al consumo.


105

4,183.0 4,804.0

7,161.0

10,341.0

-

2,000.0

4,000.0

6,000.0

8,000.0

10,000.0

2005 2006 2007 2008

México: Cartera vencida de la banca en el sector vivienda (Millones de pesos)

Fuente: Tercer Informe de Gobierno. Presidencia de la República.

Impactos de la concentración urbana sobre la urbanización. En las últimas décadas, el país ha mantenido una tendencia acelerada hacia la concentración urbana y aunque ello ha facilitado la atención a las necesidades de vivienda, se han generado impactos demográficos que afectan la urbanización.

Entre ellos puede identificarse la ya insuficiente capacidad de los recursos acuíferos, el escaso potencial de la infraestructura de servicios, la cada vez mas disminuida disponibilidad del suelo apto para este fin, la escasez de los servicios públicos y el constante deterioro del medio ambiente, lo que ha provocado abandonar en algunos casos, el principio de sustentabilidad habitacional. Casos como el de los hundimientos en la parte oriente de la Ciudad de México, muestran que el riesgo de colapsos debido a la sobreexplotación de mantos freáticos, ya no son una tendencia meramente teórica o casuística.

Formación de zonas metropolitanas. El crecimiento de las concentraciones

urbanas ha establecido, de acuerdo con el últimos estudio “Delimitación de las Zonas Metropolitanas de México”, elaborado por la Secretaría de Desarrollo Social, el Consejo Nacional de Población y el INEGI, un total de 56 zonas metropolitanas en todo el país, que involucran a 29 entidades federativas y en nueve de ellas, se cuenta con una población que supera el millón de habitantes.

En estas zonas también habita el 53.0% de la población total de México y se concentra la mayor parte de la actividad económica, puesto que se genera más del 71.0% del Producto Interno Bruto. También en las metrópolis residen siete de cada diez habitantes asentados en barrios y colonias de alta y muy alta marginación que carecen de los servicios básicos, y en la mitad de ellas, se viven escenarios críticos por su baja o muy baja disponibilidad de recurso hídrico.


106

Inadecuada planeación urbano integral. Ante la problemática de la concentración urbana, el Programa Nacional de Vivienda 2007-2012 menciona que el desarrollo habitacional debe ser orientado hacia la corrección paulatina del crecimiento anárquico, mediante la redensificación de espacios urbanos, ampliación del parque habitacional y el impulso de nuevos centros urbanos, con lo cual se impulsaría a las áreas periféricas para la construcción de nuevos complejos habitacionales.

Sin embargo, lo anterior no ha sido complementado de manera paralela con una adecuada planeación urbano integral, provocando diversas distorsiones para el óptimo desarrollo de nuevos conjuntos, como una infraestructura mínima y deficiente en el entorno inmediato a las unidades habitacionales; ubicaciones alejadas que incrementan los gastos mensuales de movilidad familiar; una capacidad rebasada de los servicios públicos municipales y estatales; y la generación de asentamientos irregulares de comercio informal alrededor de las zonas habitacionales. De manera simultánea, esta problemática ha ocasionado un deterioro social, un aumento de los costos de movilidad familiar y una minusvalía de la vivienda, provocando así el abandono de la misma y el consecuente aumento de la cartera vencida en el sector.

4.7 Resultados relevantes de la Fiscalización Superior. Revisión de la Cuenta Pública 2008

Auditorías Practicadas

Como resultado de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2008, la ASF

practicó 27 auditorías a las entidades no coordinadas sectorialmente, mismas que representaron el 20.9% del total revisado en el grupo Funciones de Desarrollo Social.

De las auditorías practicadas, el 70.4% de las revisiones fue de regularidad

(19 auditorías), 18.5% de desempeño (5), y el restante 11.1% se dividió en especiales (2) y de seguimiento (1).

Es importante señalar la importancia que tuvieron las auditorías a inversiones

físicas, principalmente en el IMSS, ya que representaron el 40.7% del total de revisiones en entidades no coordinadas sectorialmente.


107

FINANCIERAS Y DE

CUMPLIMIENTO


SISTEMAS

TOTAL ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE

5 2 8 11 0 1 0 27

Estructura % 18.5% 7.4% 29.6% 40.7% 0.0% 3.7% 0.0% 100.0%

1 Comisión Nacional de Vivienda 1 1

2 Instituto Mexicano del Seguro Social 3 2 4 9 1 19

3 ISSSTE 1 2 2 5

4 Sistema Integral de Tiendas y Farmacias ISSSTE 2 2


TOTAL




AUDITORÍAS DE REGULARIDADSEGUI-MIENTO

Cobertura de la Fiscalización

De los cuatro entes que se incluyen en este sector, la entidad más auditada fue el Instituto Mexicano del Seguro Social con 19 revisiones (70.4%), seguido del ISSSTE con 5 auditorías (18.5%), el Sistema Integral de Tiendas y Farmacias del ISSSTE con 2 (7.4%) y 1 para la Comisión Nacional de Vivienda (3.7%). Entre los temas abordados en la revisión al sector destacan: el proceso de adjudicación de medicamentos en el IMSS, las revisiones a las Unidades de Medicina Familiar (UMF) en diferentes entidades federativas, la prestación de servicios de salud en el IMSS e ISSSTE, la regulación y supervisión de Guarderías (IMSS-ISSSTE), la evaluación al Programa Primer Empleo del IMSS, y el Programa de esquemas de financiamiento y subsidio federal para Vivienda.


Como resultado de las 27 auditorías practicadas a Entidades No Coordinadas

Sectorialmente, la ASF emitió 231 observaciones, de las cuales se promovieron 269 acciones que generaron 122 recomendaciones (45.4%), 77 recomendaciones al desempeño (28.6%), 1 promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal (0.4%), 33 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria (12.3%) y 36 pliegos de observaciones (13.4%). Cabe mencionar que 7 de cada 10 acciones promovidas a estas Entidades corresponden a medidas de prevención (recomendaciones y recomendaciones al desempeño).

En promedio, este sector registró 8.6 irregularidades por auditoría y la entidad

que presentó un mayor número de irregularidades en una revisión fue el IMSS (24 observaciones) en la regulación y supervisión de guarderías, seguido del ISSSTE (22 observaciones) en la auditoría a las actividades institucionales relacionadas con la prestación de servicios de salud y la CONAVI (22 observaciones) al Programa de esquemas de financiamiento y subsidio federal para vivienda.


108


ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 27 231 122 77 1 0 33 36 0 269

Estructura % 45.4% 28.6% 0.4% 0.0% 12.3% 13.4% 0.0% 100.0%

1 Comisión Nacional de Vivienda 1 22 22 22

2 Instituto Mexicano del Seguro Social 19 164 96 30 1 31 32 190

3 ISSSTE 5 34 11 25 2 4 42

4 Sistema Integral de Tiendas y Farmacias ISSSTE 2 11 15 15




ACCIONES PROMOVIDAS

TOTAL

La entidad con el mayor número de acciones correctivas por auditoría fue el IMSS en las revisiones de regulación y supervisión de guarderías (11 acciones), en la Unidad Médico Familiar (UMF) en el Estado de Coahuila (10 acciones), Fondos y fideicomisos, y la UMF en el Estado de Michoacán (9 acciones en cada caso). Asimismo, la revisión con el mayor número de pliegos de observaciones fue la practicada a la UMF del Estado de Coahuila (8 pliegos).

En términos absolutos las entidades fiscalizadas con más observaciones-

acciones, emitidas, independientemente del número de auditorías practicadas, fueron: el IMSS con 164 observaciones y 190 acciones promovidas, y el ISSSTE (34 observaciones y 42 acciones promovidas).

Recuperaciones determinadas

La ASF informa que derivado de la fiscalización en las Entidades No

Coordinadas Sectorialmente, se determinaron recuperaciones por 73.6 millones de pesos, de las cuales 7.7 millones de pesos (10.4%) se reportan como operadas y 65.9 millones de pesos (89.6%) como probables. La entidad con el mayor monto de recuperaciones probables es el IMSS con 54.9 millones de pesos (83.3% del total), seguido del ISSSTE con 11.1 millones de pesos (16.8% del total).


TOTAL ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 73.6 7.7 65.9 Estructura % 100.0% 10.4% 89.6%

1 Comisión Nacional de Vivienda - - - 2 Instituto Mexicano del Seguro Social 59.0 4.1 54.9 3 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 11.1 - 11.1 4 Sistema Integral de Tiendas y Farmacias del ISSSTE 3.5 3.5 -

No. Ente

IMPACTO DE LAS OBSERVACIONES A ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE

RECUPERACIONES DETERMINADAS

Fuente: Fuente: Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, ASF.

(Millones de pesos)


109

Dictámenes de auditoría En lo concerniente a los dictámenes de las 27 auditorías practicadas, es de llamar la atención que 8 tuvieron opinión negativa, 13 con salvedad y sólo 6 se emitieron con opinión limpia. El IMSS fue la entidad con el mayor número de dictámenes negativos (6), seguida del ISSSTE (1) y de la CONAVI, que en su única revisión, el dictamen fue en sentido adverso. El Sistema Integral de Tiendas y Farmacias del ISSSTE en las dos revisiones practicadas, tuvo opinión limpia.

OPINIÓN LIMPIA


OPINIÓN NEGATIVA

ABSTENCIÓN DE OPINIÓN

27 6 13 8 0Estructura % 100% 22.2% 48.1% 29.6% 0.0%

1 Comisión Nacional de Vivienda 1 12 Instituto Mexicano del Seguro Social 19 3 10 6 03 ISSSTE 5 1 3 14 Sistema Integral de Tiendas y Farmacias del ISSSTE 2 2

NATURALEZA DE LOS DICTAMENES DE LAS AUDITORÍAS PRACTICADAS EN ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE

No. Ente

Fuente: Fuente: Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, ASF.

TOTALTIPO DE DICTAMEN

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE


Enfoque de la Fiscalización Superior

Las auditorías en las instituciones públicas de seguridad social evaluaron algunos temas importantes, como la operación de los fondos médicos, la funcionalidad de unidades de segundo nivel y los procesos de obra pública en las unidades de atención médica.

Asimismo, se abordaron temas que responden a demandas específicas de los trabajadores como mejores niveles de atención en los servicios de guarderías, abastecimiento de medicamentos y funcionalidad de programas de estímulo al empleo. A pesar de la importancia de tal temática, hubo asuntos relevantes que si bien fueron objeto de revisión, por su importancia debieron haber tenido una mayor profundidad.

En el contenido de los Informes de auditoría se muestran avances en lo que se

refiere a la extensión y profundidad, sobre todo en las revisiones de tipo especial y de desempeño. De hecho, en algunas revisiones de desempeño, se observó una mayor calidad al comprobar que los programas institucionales se alinean con los logros alcanzados en el mediano plazo, y al evaluar la gestión financiera de los recursos públicos en lo correspondiente a captación de cuotas, registro contable y suficiencia financiera.


110

Estas revisiones también evaluaron aspectos vinculados con los indicadores del Sistema de Evaluación del Desempeño, el nivel de cobertura de los servicios de salud, el cumplimiento de metas y valores estándar recomendados, la aplicación de pruebas supletorias para medir la atención médica, así como el grado de certificación de los servicios.

Cabe señalar que en este tipo de revisiones, sigue siendo necesario que la ASF

avance en la consolidación de fuentes propias de información que ayuden a contrastar de mejor forma la información documental de las entidades auditadas.

En las revisiones de regularidad, el órgano de fiscalización verificó si los recursos y las inversiones físicas se planearon y ejercieron conforme a los montos aprobados, y constató que los trabajos se realizaran, licitaran y contrataran de acuerdo a la legislación aplicable. En algunos casos las revisiones se propusieron además verificar si las obras consideraban el posible impacto ambiental y si cumplían con las pruebas de control de calidad suficientes.

La revisión al desempeño efectuada por la ASF a CONAVI, fiscalizó la gestión

financiera de los recursos públicos federales aplicados en el Programa de esquemas de financiamiento y subsidio federal para vivienda. El enfoque de la revisión fue amplio pues se dirigió a evaluar aspectos cualitativos como la congruencia del objetivo con los ordenamientos; la inclusión en la estructura programática presupuestal de los indicadores del programa; el nivel de eficacia en la cobertura y cumplimiento de objetivos y metas; la eficiencia de operación; la economía de los recursos; la calidad de los servicios; la competencia de los actores y la percepción de los beneficiarios.

Contenidos de auditorías relevantes

El análisis de las auditorías practicadas a las entidades No Coordinadas

Sectorialmente, arrojó resultados relevantes que podrán ser útiles para la mejora del desempeño institucional, ya que se evaluaron asuntos como las prestaciones que brindan las instituciones de seguridad social, la calidad de la atención medica, las inversiones físicas en Unidades de Medicina Familiar, los programas de atención al empleo y los servicios de guarderías, entre otros.

En el caso de las guarderías del IMSS y del ISSSTE, se constató que ambas

dependencias mantienen bajos niveles de cobertura de atención y servicios, la improcedencia jurídica de las guarderías subrogadas, y la ausencia de normas que garanticen la integridad física de los menores. En el programa “Primer Empleo”, se comprobó la incompetencia operativa y administrativa del programa, ya que sólo el 2.1% de los patrones se inscribió al programa y únicamente el 0.4% de los trabajadores quedó suscrito.


111

En las auditorias a los Fondos Médicos, se constató que ambas instituciones de seguridad social operan con un déficit financiero ocasionado por el alto número de familiares de trabajadores y pensionados que solicitan los servicios de salud, así como la falta de sistemas de información consolidada sobre los tipos de atención otorgada, bajos niveles de certificación de las unidades médicas, ausencia de sistemas de indicadores que permitan medir el cumplimiento de los objetivos, e indicadores de operatividad por debajo de los estándares establecidos por la Secretaría de Salud.

En las revisiones de inversión física los resultados se caracterizaron por

evidenciar pagos improcedentes por mala calidad y precios unitarios extraordinarios, obras que no contaron con licencias de construcción, planeación deficiente y pago de equipo e instalaciones que no se encuentra en operación. Cabe mencionar que en la UMF de Coahuila, la mala planeación de obras ocasionó desmantelamientos de trabajos ejecutados y pagados previamente. Asimismo, en las revisiones financieras, se detectaron en su mayoría, errores en el registro de información y presentación a la Secretaría de Hacienda.

IMSS. Regulación y Supervisión de Guarderías (IMSS-ISSSTE): El Órgano de

Fiscalización dictaminó que las entidades no cumplieron con los objetivos institucionales, en cada caso. En el IMSS, la Ley del Seguro Social no establece la contratación del servicio de guardería a particulares, situación que se efectúa debido a que el Consejo Técnico del IMSS autorizó al Director General a realizarlas. No obstante, éste ha delegado tal responsabilidad en algunos casos, a los representantes legales del Instituto, sin tener ambos facultades expresas para pactar este tipo de convenios o contratos.

De los 59 contratos suscritos en 2008 para la prestación del servicio de guardería, se comprobó que el Instituto no garantiza la seguridad e integridad de la población infantil, debido a que el prestador de servicios no se encuentra obligado a cumplir con las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) referentes a la asistencia social para menores y adultos mayores; para la atención de la salud del niño; para las prácticas de higiene y sanidad en la preparación de alimentos en establecimientos fijos; y la normativa sobre protección civil, federal y estatal. Asimismo, de los 59 contratos se constató que 3 prestadores de servicios no exhibieron la fianza establecida en las licitaciones públicas y otros 5 la presentaron con retraso de 55 a 383 días, sin que el IMSS hubiese rescindido los contratos; sólo en un caso fue rescindido por este motivo, con lo que se incumplieron las bases de licitación.

También se comprobó que el Instituto mantiene un insuficiente programa de supervisión de guarderías en las Delegaciones, puesto que en algunas de ellas se encuentran incompletos y en otras no fueron autorizados para iniciarse. Por otra parte, la ASF realizó diversas visitas a guarderías contratadas con particulares, seleccionadas al considerar los eventos trágicos del incendio del 5


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de junio de 2009, (Coahuila y Sonora); una del centro del D.F. y dos del sur correspondientes a Oaxaca y Yucatán, en las que se determinaron 144 incumplimientos a las guías y criterios de supervisión del IMSS y a la norma oficial para la prestación social a menores.

De las guarderías del ISSSTE, se comprobó que la Institución no tuvo la capacidad para ofrecer el servicio de estancias a 2 mil 535 beneficiarios (8.6%) que tenían derecho al servicio. Al igual que el IMSS, 62 contratos vigentes en 2008 fueron firmados por los delegados estatales y los subdelegados de administración del ISSSTE, sin tener facultades expresas para suscribir los convenios toda vez que la Ley del ISSSTE no los prevé. Se observó que 21 adjudicaciones a prestadores de servicios, no establecen la obligación de cumplir con las normas de protección civil federales, estatales, municipales o las que hubiera determinado el ISSSTE, que aseguren la integridad física de los menores contra riesgos. En la inspección realizada por la ASF a 60 guarderías se observó que, en contravención de las normas de protección civil, muchas de ellas presentaron una o varias de las siguientes irregularidades: existían cables de alta tensión a menos de 10 mts. del acceso principal; se ubicaban a menos de 100 mts. de gasolineras; el material de los muros era inflamable o el de los techos podría producir gases tóxicos en caso de incendio; existían contactos de corriente eléctrica descubiertos; carecían de equipos de iluminación de emergencia y de depósitos de agua para siniestros; incumplían las especificaciones de las salidas de emergencia; y las puertas de acceso se encontraban obstruidas.

IMSS. Auditoría especial al programa primer empleo. La ASF dictaminó que el

programa no cumplió con sus objetivos, debido a que de los 829 mil 492 patrones que en promedio tenía registrados el IMSS, sólo el 2.3% (18 mil 961 patrones) solicitó su inscripción al programa primer empleo; de ellos, el 2.1% (17 mil 523 patrones) quedó inscrito. Asimismo, de los 12.7 millones de trabajadores que en promedio tenía registrados el IMSS, se determinó que el 0.4% (46 mil 132 trabajadores) estaba registrado en el programa y el Instituto realizó el pago del subsidio al 0.1% (12 mil 284 trabajadores) correspondiente a 1 mil 405 patrones que los habían registrado.

El IMSS creó un fondo de reserva, en el cual depositó los recursos asignados al programa por 999.9 millones de pesos, el 33.3% de lo presupuestado en 2007 (3 mil millones de pesos). Asimismo, se comprobó que los gastos de operación del programa fueron superiores en 25.2% a los pagos de subsidios realizados.

IMSS. Auditoría de Desempeño a las actividades institucionales relacionadas con

la prestación de servicios de salud a la persona. La ASF determinó que la entidad cumplió con salvedad los objetivos institucionales, debido a que incluyó indicadores de gestión que no permitieron medir el cumplimiento de sus


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objetivos; se detectó falta de sistemas de información consolidados sobre los tipos de atención otorgada y número de usuarios atendidos.

En materia de operación, se verificó que el Instituto no cumplió con el valor estándar de 2.9 enfermeras por cada mil derechohabientes, ya que contó con 2.4 enfermeras. Con el análisis de los recursos físicos disponibles se constató que el instituto registró 0.4 consultorios por cada mil derechohabientes, número inferior en 0.6 consultorios respecto del estándar de 1.0. Asimismo, se observó que no diseñó valores estándar propios para evaluar la suficiencia de sus recursos físicos y humanos respecto de su población derechohabiente.

La ASF observó que el Instituto sólo tenía certificado el 8.6% del total de 1 mil 779 unidades medicas y que no diseñó un indicador, ni una meta para programar la certificación de ese tipo de unidades. En materia financiera, la entidad fiscalizada registró un déficit de operación en el seguro de salud de 34 mil 096.3 millones de pesos, debido principalmente a que los ingresos por concepto de cuotas, aportaciones y transferencias del Gobierno Federal resultaron insuficientes para cubrir las erogaciones en la prestación de servicios médicos, el cual fue cubierto con la reserva de operación de los Seguros de Invalidez y Vida y de Riesgos de Trabajo.

IMSS. Revisión a los Fondos y Fideicomisos del IMSS. Se determinaron errores

de información financiera reportada a la SHCP, lo cual hace que las cifras no sean confiables, así como errores de registro en las diversas subcuentas que integran la cuenta de “Efectivo” con saldo de 9.4 millones de pesos; ingresos registrados incorrectamente por 357 mil pesos; falta de identificación de depósitos por cobranza en las cuentas bancarias del fideicomiso por 110.1 millones de pesos; falta de conciliación y depuración de 22 cuentas bancarias y partidas en conciliación por 50.6 millones de pesos; ingresos gravados no enterados al SAT; gastos pendientes de comprobar y falta de supervisión y seguimiento al contrato de prestación de servicios contables, principalmente en cuanto a la depuración de cuentas e integración de saldos.

IMSS. Revisión a la UMF 10 Consultorios y Unidad Médica de Atención

Ambulatoria, en Gómez Palacio en el Estado de Durango. Se determinó que la entidad fiscalizada autorizó pagos improcedentes por 4.3 millones de pesos por mala calidad, así como autorización de precios unitarios extraordinarios por 4.0 millones de pesos, sin verificar que ya estaban previstos en el catálogo y sin fundar y motivar técnicamente las causas que le dieron origen; 647.7 miles de pesos, sin que se realizaran las pruebas de control de calidad del recubrimiento intumescente, además de que en el conjunto médico no se ha puesto en operación la Unidad Médica de Atención Ambulatoria.


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IMSS. Revisión a la UMF 10 Consultorios y Unidad Médica de Atención Ambulatoria, en Santillo en el Estado de Coahuila. La ASF determinó que la entidad fiscalizada no cumplió con las buenas prácticas establecidas en la normatividad institucional, debido a que no verificó la terminación de los trabajos y no vigiló que el área operativa las recibiera en condiciones.

También incluyó indebidamente gastos en el costo indirecto de concurso; pagos improcedentes de trabajos que no cumplieron con la calidad especificada, así como modificaciones al proyecto original lo que ocasionó desmantelamientos y el retiro de los trabajos que ya habían sido autorizados, ejecutados y pagados. En esta revisión, la ASF generó el mayor impacto de recuperaciones determinadas y el mayor número de pliegos de observaciones.

IMSS. Revisión a la UMF 10 Consultorios en Zamora en el Estado de Michoacán.

Se determinó que la entidad fiscalizada no cumplió con las buenas prácticas establecidas en la normatividad institucional, puesto que no garantizó la seguridad estructural del inmueble al considerar los parámetros de diseño adecuados; realizó pagos improcedentes por 5.3 millones de pesos al autorizar precios extraordinarios que ya estaban incluidos en el catálogo original; 4.1 millones de pesos por autorizar incorrectamente la modificación de los porcentajes de costo indirecto, financiamiento y cargo por utilidad; y 3.5 millones de pesos, por no presentar evidencia documental que acredite la procedencia del ajuste al costo indirecto y financiamiento. Esta revisión fue la segunda de mayor impacto de recuperaciones determinadas en el sector.

IMSS. Revisión a la UMF 10 Consultorios en Uruapan en el Estado de

Michoacán. La ASF determinó que la entidad fiscalizada no cumplió con las buenas prácticas establecidas en la normatividad institucional, puesto que autorizó los pagos del ajuste al costo indirecto de concurso derivado de una planeación deficiente en el contrato, y no se contó con un proyecto ejecutivo completo para el desarrollo de los trabajos en la obra; asimismo, se autorizaron cargos adicionales de obra pública, sin contar con la suficiente información que ayudara a optimizar los recursos públicos.

ISSSTE. Auditoría de Desempeño a las Actividades Institucionales Relacionadas

con la Prestación de Servicios de Salud a la Persona. La ASF estableció que la entidad cumplió con salvedad las buenas prácticas establecidas en la normatividad, ya que los indicadores formulados no permitieron medir el cumplimiento de los objetivos debido a que solamente cuantificaban las acciones y en 14 programas no hubo objetivos, ni indicadores de desempeño.

En cuanto a las finanzas, el Instituto registró un déficit de operación de 9 mil 925.0 millones de pesos en su Fondo Médico, dos veces más que lo registrado un año previo, debido a la inclusión de las reservas financieras en el gasto y a que los ingresos por cuotas y aportaciones resultaron insuficientes para


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cubrir el costo de la atención de pensionados y sus familiares. De seguir esta tendencia, la ASF calcula que para 2012 este déficit ascenderá a 14 mil 159.9 millones de pesos.

En materia de operación, el Instituto no alcanzó el valor estándar de 91.9% en la atención curativa de los egresos de pacientes por mejoría de salud en las unidades de especialidad. Tampoco contó con sistemas de información para identificar el número y el tipo de población derechohabiente que acudió a las unidades, por lo que se desconocía la cobertura de atención. En el caso del personal de enfermería, no se alcanzó el estándar de al menos 2.90 por cada mil derechohabientes, ya que tenía 2.45 enfermeras; también se registraron 0.76 camas por cada mil derechohabientes, cantidad menor al estándar de 0.82 camas y sólo se certificaron 3 de las 64 unidades médicas previstas para 2008, lo que representó el 4.7%, alcanzando un total de 24 (4.2%) unidades médicas certificadas de las 568 donde se prestaron los servicios.

ISSSTE. Continuación del Hospital General de 140 Camas Emiliano Zapata, en

Cuernavaca Morelos: La ASF determinó que la entidad fiscalizada no cumplió con las buenas prácticas establecidas en la normatividad institucional, puesto que la obra no contó con las licencias de construcción actualizadas; se determinaron pagos indebidos de 797 mil pesos por obra no ejecutada; 6.7 millones de pesos por equipo que no está en operación; y 3.1 millones de pesos por diferencia en cuantificación de volúmenes de obra. Esta entidad fue la tercera con mayor impacto económico en las recuperaciones determinadas en el sector Entidades No Coordinadas Sectorialmente.

Derivado de la revisión a CONAVI de su Programa de esquemas de

financiamiento y subsidio federal para vivienda, la ASF detectó falta de indicadores para tener una visión clara de la población objetivo del programa, la justificación en las metas establecidas y falta de difusión en la operatividad. Frente a la ausencia de indicadores, se detectó que el programa responde más a condiciones de la oferta (los ingresos mínimos requeridos por los ejecutores para el otorgamiento del crédito) que a condiciones de la demanda (población en pobreza), incumpliendo así con el objetivo para el cual fue creado.

La falta de programación de la distribución de los subsidios con base en las necesidades de vivienda, ocasionó que el programa tuviera una escasa cobertura en la adquisición de vivienda en entidades federativas con mayores necesidades, tal y como sucedió en el Estado de México, que de 108 mil 812 viviendas que se requerían, se le otorgaron sólo 4 mil 781 (4.4%) apoyos de subsidios para vivienda nueva, mientras que en Yucatán, de las 12 mil 061 viviendas que se necesitaban, se le otorgaron 6 mil 157 (51.0%) subsidios. Situaciones similares se registraron en Jalisco, Veracruz y Puebla.


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Respecto de la operación en 2008, la CONAVI entregó 228 mil 430 subsidios a personas de bajos ingresos de acuerdo con sus reglas de operación; de ellos, el 63.7% (145,558 subsidios) fueron hogares que no estaban en situación de pobreza, incumpliendo así la Ley. La CONAVI incluyó 1 mil 744 registros duplicados en el padrón de beneficiarios, ya que, en esos casos, se registraron las parcialidades ministradas del subsidio, en lugar del registro nominal. De una muestra analizada de 455 expedientes, se observó que de 269 subsidios de la modalidad de adquisición de vivienda (59.1% de la muestra), 91 (20.0%) registraron montos inferiores al mínimo obligatorio de ahorro aportado por el beneficiario en esa modalidad habitacional y 35 (7.7%) contaron con documentos de recepción del beneficiario con errores de tipo de modalidad, incumpliendo las reglas de operación. Sobre la aplicación de los recursos, el programa ejerció 4 mil 984.3 millones de pesos, cifra que representó 63.8% más que el presupuesto original de 3 mil 042.5 millones de pesos, debido a que la SHCP autorizó ampliaciones por un monto de 1 mil 941.8 millones de pesos. Del total de los recursos erogados en 2008, se reintegraron a la TESOFE 121.6 millones de pesos (2.4% del total de recursos) en forma extemporánea, sin que se reportaran en la Cuenta Pública, en contravención de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.


En términos generales, en las revisiones a este sector se incluyeron temas

fundamentales en los que se lograron determinar áreas de oportunidad que deben ser motivo de mejoras sustantivas, así como áreas de opacidad que propician recurrencia de irregularidades.

En la mayoría de las revisiones practicadas, la ASF señaló que los entes

cumplieron o cumplieron parcialmente con los objetivos y programas previstos; sin embargo, hubo un número considerable de irregularidades en la operación y el control de las entidades fiscalizadas, las cuales reflejan rezagos importantes en el sector, así como hallazgos que implican la necesidad de elevar el nivel de acción emitida por la ASF, puesto que en muchos casos existen claras irregularidades relevantes de parte de servidores públicos.

En las revisiones a los servicios de salud del IMSS y del ISSSTE, en donde se

examinó entre otras cosas la percepción de los derechohabientes en los servicios, sería útil que la ASF realizara una encuesta de satisfacción propia con varios indicadores de calidad, a efecto de contrastar los resultados de las encuestas institucionales hechas por ambas dependencias, ya que de manera recurrente se observan denuncias de negligencia, malos tratos y baja calidad de


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los servicios hacia los derechohabientes, mismas que parecieran no reflejarse en las encuestas institucionales.

En cuanto al programa Primer Empleo, es de destacarse la inoperancia del

programa, ya que no ha logrado el objetivo de incentivar a los empleadores y de impulsar y promover la generación de nuevos empleos de carácter permanente, lo cual es muestra de las deficiencias en el diseño del programa.

De las revisiones de inversión física destaca que todas fueron orientadas a

examinar los mismos rubros en Unidades Medicas Familiares, pero en diferentes Entidades Federativas. De hecho, las guías de auditoría fueron las mismas y los resultados adversos dan una idea de que existe similitud de deficiencias de control en la inversión ejecutada por el IMSS. Por tal razón, sería pertinente que la ASF recomiende modificar y actualizar la norma institucional a fin de que dichas deficiencias sean corregidas de origen por las respectivas UMF.

La auditoría de desempeño a CONAVI, refleja un importante nivel de calidad,

puesto que la información revisada, la profundidad de análisis y el procesamiento de la misma, permite una visión general del estado en el que opera el programa fiscalizado, y muestra algunos elementos necesarios para su mejora.

La revisión muestra hallazgos importantes que dan cuenta de un alto número de observaciones y recomendaciones emitidas. Al respecto, parte de las irregularidades determinadas, obstaculizan la aplicación del programa y evidencian faltas relevantes de algunos servidores públicos. Lo anterior es sumamente importante pues tal como se señaló al inicio de este documento, habría que considerar que por tratarse de una auditoría de desempeño, la ASF únicamente promovió recomendaciones cuando probablemente una valoración más objetiva de las irregularidades determinadas, ameritaban alguna promoción de responsabilidad administrativa sancionatoria o alguna otra acción de carácter correctivo. Temas de Interés para la Fiscalización del Sector

Es de reconocer que la ASF centre sus revisiones en áreas estratégicas que

propicien un funcionamiento adecuado de las instituciones de seguridad social, así como en factores que pueden poner en riesgo la viabilidad financiera del las instituciones. En este sentido, debido a que el IMSS tiene riesgos en su estructura financiera, sería conveniente que la ASF revise los programas de recaudación institucionales, en lo referente a su nivel de eficiencia, cumplimiento, desarrollo en los procesos de información y reducción en la cartera en mora.

De igual forma, se considera oportuno evaluar los programas preventivos de salud, tales como, el PREVENIMSS, DIABETIMSS y el Plan Gerontológico. De


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éstos, interesa conocer el grado de eficiencia en su operación y el impacto de sus resultados. Tales asuntos son determinantes en la consecución de una mayor calidad de vida, así como en el saneamiento financiero de la institución, dado que la transición epidemiológica tiende a encarecer los costos de los servicios de salud.

Asimismo, sería favorable para el trabajo legislativo conocer las acciones

emprendidas por los Institutos para insertarse en un Sistema Integrado de Servicios de Salud, a fin de que los derechohabientes de ambas instituciones públicas de seguridad social y los usuarios, indistintamente, tengan cobertura de atención en salud en cualquiera de las instituciones proveedoras de servicios en el país.

La elevación de la calidad de la atención médica integral es una de las

demandas más sensibles de la población derechohabiente, por lo que es pertinente que la ASF incentive a través de su trabajo de fiscalización, para que las Instituciones incrementen los niveles de certificación de las unidades que otorgan los servicios, ya que actualmente resultan insuficientes (8.6% en el IMSS y 4.2% en el ISSSTE).

Uno de los temas de interés crítico es la prestación de los servicios de

guarderías, siendo el del IMSS el de mayor importancia. Evidentemente que los resultados de las auditorías deben ser valorados objetivamente, pues si bien en revisiones anteriores de la ASF ya se habían determinado irregularidades, es un hecho que las acciones emitidas no tuvieron efectos preventivos y un problema que pudo advertirse tomó consecuencias irreparables. Resulta cuestionable que sólo a partir de los acontecimientos trágicos del incendio del 5 de junio de 2009 se haya profundizado en las revisiones a guarderías y, por supuesto, se haya identificado una enorme cantidad de irregularidades en el proceso de subrogación, instalaciones, supervisión, calidad de los cuidados a los menores, entre otros aspectos. La fiscalización, en ese sentido, únicamente reflejó lo que no se previno.

Es un hecho que ante los acontecimientos y los resultados de las revisiones, se

torna indispensable dar seguimiento en el corto y mediano plazos a las acciones emprendidas por los institutos (IMSS e ISSSTE) para ofrecer el servicio a la totalidad de los derechohabientes, incorporando acciones para incrementar los estándares de seguridad y la atención a grupos de niños con discapacidad, pero también verificando que todos estos servicios se presten en un marco de estricta legalidad y bajo una cuidadosa supervisión.

Con el objetivo de optimizar el desempeño de la ASF, también sería conveniente

que se realizara una auditoría integral a las UMF del IMSS y del ISSSTE que tenga como una de sus vertientes la revisión del cumplimiento de la normatividad institucional de obra pública, a través de la cual se pueda definir un tablero de


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control de recurrencia de irregularidades sobre el control y ejecución de obra pública, lo que permitiría, entre otras cosas, actualizar la normativa y reducir la recurrencia de observaciones en la revisión de la Cuenta Pública.

Las instituciones de seguridad social se destacan porque presentan un alto

índice de demandas por negligencia en sus servicios. Sería recomendable que la ASF evalúe el nivel de percepción en los usuarios de los servicios de salud en temas como la calidad, atención y calidez con la cual fueron otorgados, así como el nivel de capacitación institucional dirigida a los prestadores del servicio que tienen contacto con el derechohabiente, con el fin de sensibilizarlos y dotarlos de técnicas para el buen desempeño de sus funciones. Esta evaluación puede tomar como referentes el nivel de cumplimiento de los derechos de los pacientes.

Siendo el tema de vivienda social uno de los principales ejes gubernamentales en este sexenio y al que se destina un monto considerable de recursos públicos cada año, sería conveniente que la ASF continuara revisando aspectos de la política pública en la materia, sobre todo en los concerniente al modelo de planeación urbana desarrollado en los últimos años y a los montos de cartera vencida en los financiamientos a la vivienda, con la finalidad de monitorear dichos pasivos y evitar que se pueda convertir en riesgo para las finanzas públicas.

De igual forma, sería conveniente que la ASF en sus subsiguientes revisiones considere evaluar bajo un enfoque horizontal las políticas públicas encaminadas a ofrecer canales de financiamiento para la vivienda de carácter social, en el que se considere no sólo a la población objetivo común, sino también a los grupos vulnerables (personas con capacidades diferentes y madres solteras, entre otros), así como las medidas encaminadas a impulsar programas de verticalidad y sustentabilidad ambiental en los desarrollos habitacionales.

Asimismo, se recomienda evaluar la funcionalidad del Sistema Nacional de Información e Indicadores de Vivienda establecido en el Programa Nacional de Vivienda 2007-2012, los programas dirigidos a la identificación de asentamientos en zonas de alto riesgo y las acciones emprendidas para su eventual reubicación.

Áreas de oportunidad legislativa.

La Cámara de Diputados tiene una oportunidad relevante para revisar y modificar

el texto constitucional en materia de auditorías de desempeño, a efecto de permitir que en ese tipo de revisiones, la ASF promueva no sólo recomendaciones, sino también otro tipo de acciones de carácter correctivo, de acuerdo a la irregularidad identificada. Por supuesto que aquí también se inscribe el debate sobre la vinculatoriedad de las acciones que promueve el órgano fiscalizador.


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Revisar y, en su caso, reformar la Ley del Seguro Social para que se considere de manera expresa la contratación a particulares de los servicios de guarderías y que los procedimientos para tal efecto, sean autorizados por el Consejo Técnico del Instituto, condicionándolos en todo momento a licitaciones públicas nacionales y al cumplimiento de parte del prestador de servicios de las normas oficiales mexicanas para la asistencia social a menores y adultos mayores; la atención de la salud del niño; las prácticas de higiene y sanidad en la preparación de alimentos en establecimientos fijos; y la normativa sobre protección civil, federal y estatal, con lo cual quedaría garantizada la seguridad e integridad de la población infantil.

Impulsar e incentivar esquemas de fiscalización preventiva, de tal manera que la

Auditoría Superior de la Federación no sólo ratifique irregularidades evidentes, sino que a través de sus acciones provea de información oportuna al Congreso sobre irregularidades en la gestión de los auditados que pedan constituir un riesgo de no tomarse medidas.

Extender a cualquier instancia que ofrezca los servicios de guardería (ISSSTE,

Sedesol, entre otros) una reglamentación puntual que brinde seguridad y calidad en la asistencia social, salud alimenticia, condiciones de sanidad y de protección civil de los servicios de guardería infantil.

Evaluar al interior del trabajo legislativo la comparecencia de los Titulares de los

Organismos del IMSS y de la STyPS, para que expliquen el fracaso del programa “Primer Empleo” y se evalúe su pertinencia o bien de su redireccionamiento para su adecuado funcionamiento, ya que en los términos actuales éste no ha contribuido a estimular la generación de empleos, no obstante que es una de las políticas impulsadas por el Gobierno Federal para contrarrestar los efectos de la desaceleración económica, destinándosele importantes montos de recursos públicos.

De la auditoría practicada a CONAVI, se infiere la necesidad de revisar las reglas

de operación del programa, a fin de incorporar los elementos metodológicos adicionales para planear una mejor distribución en el otorgamiento de los subsidios del programa a los beneficiarios. Asimismo, es fundamental revisar y reglamentar los criterios de las ampliaciones de las asignaciones presupuestales por parte de la SHCP para, en su caso, sujetarlas al cumplimiento de resultados y de objetivos institucionales, en adición a la posibilidad de que la SHCP pudiera ser obligada a poner en consideración de la Cámara dichas ampliaciones.


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ANEXO 1

Resumen de auditorías practicadas por la ASF en la fiscalización superior

de la Cuenta Pública 2008, según sector, ente auditado y

tipo de revisión


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FINANCIERAS Y DE

CUMPLIMIENTO


SISTEMAS


SUBTOTAL HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO 9 22 49 2 1 0 0 83

1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público 4 8 13 1 1 272 Agroasemex, S.A. 1 13 Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C. 1 5 64 Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. 4 1 55 Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro 1 1 26 Financiera Rural 1 2 37 Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura 1 18 Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios 1 19 Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 2 2

10 Lotería Nacional para la Asistencia Pública 1 2 311 Nacional Financiera, S.N.C 1 3 6 1012 Pronósticos para la Asistencia Pública 1 113 Seguros de Crédito a la Vivienda SHF, S.A. de C.V. 1 114 Servicio de Administración y Enajenación de Bienes 1 4 1 615 Servicio de Administración Tributaria 1 12 1316 Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. 1 1

SUBTOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO 36 17 87 75 0 0 1 216

SECTOR AGRICULTURA, GANADERÍA, DLLO. RURAL, PESCA Y ALIM. 2 1 14 3 0 0 0 2017 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Dllo. Rural, Pesca y Alimentación 1 1 7 1 1018 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria 1 3 419 Colegio de Postgraduados 1 120 Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca 1 121 Fideicomiso de Riesgo Compartido 1 122 Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias 2 223 Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria 1 1

SECTOR COMUNICACIONES Y TRANSPORTES 6 2 8 31 0 0 0 4724 Secretaría de Comunicaciones y Transportes 4 1 2 14 2125 Administración Portuaria Integral de Manzanillo, S.A. de C.V. 2 226 Administración Portuaria Integral de Puerto Vallarta, S.A. de C.V. 1 127 Administración Portuaria Integral de Veracruz, S.A. de C.V. 1 2 328 Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, S.A. de C.V. 1 3 429 Aeropuertos y Servicios Auxiliares 2 3 530 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 6 631 Comisión Federal de Telecomunicaciones 1 132 Servicio Postal Mexicano 1 1 233 Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano 1 134 Telecomunicaciones de México 1 1

SECTOR ECONOMÍA 3 2 7 0 0 0 0 1235 Secretaría de Economía 1 2 3 636 Coord. Gral. del Prog. Nal. de Apoyo para las Empresas de Solidaridad 1 137 Exportadora de Sal, S.A. de C.V. 1 138 Fideicomiso de Fomento Minero 1 139 Procuraduría Federal del Consumidor 1 140 ProMéxico 1 1 2

SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL 2 0 1 0 0 0 0 341 Secretaría del Trabajo y Previsión Social 1 142 Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores 1 143 Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo 1 1

SECTOR REFORMA AGRARIA 1 0 2 0 0 0 0 344 Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal 1 2 3

SECTOR MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 7 1 6 5 0 0 0 1945 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 1 1 1 346 Comisión Nacional del Agua 5 2 5 1247 Comisión Nacional Forestal 1 3 4

SECTOR ENERGÍA 14 2 43 36 0 0 1 9648 Comisión Federal de Electricidad 2 1 4 8 1 1649 Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias 1 150 Instituto Mexicano del Petróleo 1 151 Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares 1 152 Luz y Fuerza del Centro 2 4 4 1053 Petróleos Mexicanos 1 10 1154 Pemex Exploración y Producción 3 14 18 3555 Pemex Gas y Petroquímica Básica 2 2 3 756 Pemex Petroquímica 1 2 3 657 Pemex Refinación 2 5 758 P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V. 1 1

SECTOR TURISMO 1 0 3 0 0 0 0 459 Secretaría de Turismo 1 160 Consejo de Promoción Turística de México, S.A. de C.V. 1 161 Fondo Nacional de Fomento al Turismo 2 2

SECTOR CIENCIA Y TECNOLOGÍA 0 9 2 0 0 0 0 1162 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 5 2 763 Centro de Investigación Científica y de Educación Sup. de Ensenada, BC 1 164 Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste, S.C. 1 165 El Colegio de la Frontera Norte, A.C. 1 166 Instituto de Investigaciones "Dr. José María Luis Mora" 1 1

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 0 0 1 0 0 0 0 167 Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar 1 1



TOTALESPECIAL


SEGUI-MIENTO



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FINANCIERAS Y DE

CUMPLIMIENTO


SISTEMAS


SUBTOTAL FUNCIONES DE GOBIERNO 11 4 19 9 0 0 1 44

PODER LEGISLATIVO 0 0 2 0 0 0 0 268 Cámara de Diputados 1 169 Cámara de Senadores 1 1

PODER JUDICIAL 1 0 1 0 0 0 0 270 Suprema Corte de Justicia de la Nación 1 171 Consejo de la Judicatura Federal 1 1

SECTOR GOBERNACIÓN 1 1 2 0 0 0 0 472 Secretaría de Gobernación 1 1 1 373 Instituto Nacional de Migración 1 1

SECTOR RELACIONES EXTERIORES 2 0 2 0 0 0 0 474 Secretaría de Relaciones Exteriores 2 2 4

SECTOR DEFENSA NACIONAL 0 0 3 7 0 0 0 1075 Secretaría de la Defensa Nacional 3 7 10

SECTOR MARINA 0 0 1 2 0 0 0 376 Secretaría de Marina 1 2 3

SECTOR PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 0 0 4 0 0 0 0 477 Procuraduría General de la República 4 4

SECTOR FUNCIÓN PÚBLICA 3 0 0 0 0 0 0 378 Secretaría de la Función Pública 2 279 Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales 1 1

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA 2 3 2 0 0 0 0 780 Secretaría de Seguridad Pública 1 1 1 381 Policía Federal Preventiva 1 182 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública 1 2 3

ÓRGANOS AUTÓNOMOS 2 0 1 0 0 0 1 483 Instituto Federal Electoral 1 184 Tribunales Agrarios 1 185 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 1 1 2

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 0 0 1 0 0 0 0 186 Instituto Nacional de las Mujeres 1 1

SUBTOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 46 19 44 17 1 2 0 129

SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 7 6 17 1 0 1 0 3287 Secretaría de Educación Pública 3 4 6 1 1488 Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal 1 189 Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica 1 190 Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del IPN 1 191 Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 1 1 292 Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 1 193 Consejo Nacional de Fomento Educativo 2 294 Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 1 195 Fondo de Cultura Económica 1 196 Instituto Nacional de Antropología e Historia 1 197 Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura 1 198 Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 1 1 299 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 1 1

100 Instituto Politécnico Nacional 1 1 2101 Universidad Pedagógica Nacional 1 1

INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 1 8 0 3 0 0 0 12102 Universidad Nacional Autónoma de México 1 1 2 4103 Benemérita Universidad Autónoma de Puebla 1 1104 Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" 1 1105 Universidad Autónoma "Benito Juárez" de Oaxaca 1 1106 Universidad Autónoma de Chiapas 1 1107 Universidad Autónoma de Chihuahua 1 1108 Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo 1 1109 Universidad Autónoma Metropolitana 1 1110 Universidad de Quintana Roo 1 1

SECTOR SALUD 2 1 14 2 0 0 0 19111 Secretaría de Salud 1 1 2112 Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades 1 1113 Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA 1 1114 Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia 2 2115 Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios 1 1116 Comisión Nacional de Protección Social en Salud 5 5117 Hospital General de México 1 1118 Instituto Nacional de Cancerología 1 1119 Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez 1 1120 Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán 1 1121 Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas 1 1122 Instituto Nacional de Medicina Genómica 1 1123 Laboratorios Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. 1 1

SECTOR DESARROLLO SOCIAL 31 2 5 0 1 0 0 39124 Secretaría de Desarrollo Social 31 2 1 34125 Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 1 1126 Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares 1 1127 Instituto Nacional de Desarrollo Social 1 1128 Liconsa, S.A. de C.V. 1 1 2

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 5 2 8 11 0 1 0 27129 Comisión Nacional de Vivienda 1 1130 Instituto Mexicano del Seguro Social 3 2 4 9 1 19131 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 1 2 2 5132 Sistema Integral de Tiendas y Farmacias del ISSSTE 2 2



TOTALESPECIAL


SEGUI-MIENTO



125

FINANCIERAS Y DE

CUMPLIMIENTO


SISTEMAS


SUBTOTAL ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS 126 0 365 24 0 0 0 515

133 Aguascalientes 3 11 1 15134 Baja California 2 12 1 15135 Baja California Sur 2 9 11136 Campeche 4 10 14137 Chiapas 13 12 1 26138 Chihuahua 3 12 1 16139 Coahuila 3 11 2 16140 Colima 3 9 1 13141 Distrito Federal 1/ 9 1 10142 Durango 4 8 1 13143 Estado de México 4 12 1 17144 Guanajuato 4 12 2 18145 Guerrero 3 12 1 16146 Hidalgo 3 12 15147 Jalisco 2 14 16148 Michoacán 3 13 1 17149 Morelos 3 11 1 15150 Nayarit 3 12 1 16151 Nuevo León 3 13 16152 Oaxaca 12 11 1 24153 Puebla 5 13 1 19154 Querétaro 3 13 16155 Quintana Roo 3 9 1 13156 San Luis Potosí 4 13 1 18157 Sinaloa 3 11 1 15158 Sonora 4 11 15159 Tabasco 3 11 14160 Tamaulipas 4 12 1 17161 Tlaxcala 3 9 12162 Veracruz 11 13 1 25163 Yucatán 3 14 1 18164 Zacatecas 3 11 14




TOTALESPECIAL



SEGUI-MIENTO



127

ANEXO 2

Resumen de observaciones-acciones promovidas por la ASF en la fiscalización superior de la

Cuenta Pública 2008, según sector, ente auditado y tipo de acción


129

R RDPEFC

FSA PRAS PO DH


SUBTOTAL HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO 83 323 215 111 10 21 83 9 1 450

1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público 27 113 66 72 1 8 26 1 1742 Agroasemex, S.A. 1 3 3 33 Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C. 6 17 13 7 204 Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. 5 37 34 1 1 7 1 445 Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro 2 4 1 3 48 Financiera Rural 3 17 3 19 2 246 Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura 1 07 Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios 1 1 1 19 Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 2 010 Lotería Nacional para la Asistencia Pública 3 9 8 1 3 1 1311 Nacional Financiera, S.N.C 10 20 8 7 1 10 1 2712 Pronósticos para la Asistencia Pública 1 4 4 413 Seguros de Crédito a la Vivienda SHF, S.A. de C.V. 1 4 4 3 715 Servicio de Administración y Enajenación de Bienes 6 24 23 1 11 3514 Servicio de Administración Tributaria 13 67 42 10 7 10 13 5 1 8816 Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. 1 3 5 1 6

SUBTOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO 216 1,029 602 428 12 100 134 41 4 1,321

SECTOR AGRICULTURA, GANADERÍA, DLLO. RURAL, PESCA Y ALIM. 20 211 159 15 0 69 17 8 4 27217 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Dllo. Rural, Pesca y Alimentación 10 86 75 5 25 4 10918 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria 4 59 36 10 19 2 1 6819 Colegio de Postgraduados 1 3 3 1 10 1 1520 Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca 1 13 11 7 1821 Fideicomiso de Riesgo Compartido 1 21 3 12 6 4 2522 Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias 2 023 Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria 1 29 31 5 1 37

SECTOR COMUNICACIONES Y TRANSPORTES 47 189 109 111 4 15 16 6 0 26124 Secretaría de Comunicaciones y Transportes 21 83 27 84 9 4 1 9825 Administración Portuaria Integral de Manzanillo, S.A. de C.V. 2 11 11 026 Administración Portuaria Integral de Puerto Vallarta, S.A. de C.V. 1 6 6 027 Administración Portuaria Integral de Veracruz, S.A. de C.V. 3 16 9 7 1 828 Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, S.A. de C.V. 4 14 13 1 3 429 Aeropuertos y Servicios Auxiliares 5 11 11 1 1 230 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 6 18 15 3 5 3 1131 Comisión Federal de Telecomunicaciones 1 4 6 3 332 Servicio Postal Mexicano 2 17 1 20 2 2233 Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano 1 5 6 4 434 Telecomunicaciones de México 1 4 4 0

SECTOR ECONOMÍA 12 112 78 49 1 3 23 2 0 15635 Secretaría de Economía 6 70 45 23 3 15 2 8836 Coord. Gral. del Prog. Nal. de Apoyo para las Empresas de Solidaridad 1 14 24 1 4 2937 Exportadora de Sal, S.A. de C.V. 1 5 5 4 938 Fideicomiso de Fomento Minero 1 039 Procuraduría Federal del Consumidor 1 17 24 2440 ProMéxico 2 6 4 2 6

SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL 3 31 2 30 0 0 2 0 0 3441 Secretaría del Trabajo y Previsión Social 1 13 13 1342 Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores 1 3 2 2 443 Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo 1 15 17 17

SECTOR REFORMA AGRARIA 3 40 22 18 0 3 5 0 0 4844 Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal 3 40 22 18 3 5 48

SECTOR MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 19 158 49 111 0 2 20 8 0 19045 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 3 39 5 33 7 4546 Comisión Nacional del Agua 12 96 21 69 2 13 10547 Comisión Nacional Forestal 4 23 23 9 8 40

SECTOR ENERGÍA 96 215 126 66 7 7 38 14 0 25848 Comisión Federal de Electricidad 16 32 14 14 6 3 3749 Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias 1 3 3 2 550 Instituto Mexicano del Petróleo 1 051 Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares 1 10 10 1052 Luz y Fuerza del Centro 10 12 8 4 1253 Petróleos Mexicanos 11 25 21 1 1 2 6 2 3354 Pemex Exploración y Producción 35 81 54 24 6 5 13 1 10355 Pemex Gas y Petroquímica Básica 7 12 8 3 1 1 1356 Pemex Petroquímica 6 12 11 1 3 1557 Pemex Refinación 7 26 13 13 2 2858 P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V. 1 2 2 2

SECTOR TURISMO 4 35 14 28 0 0 3 0 0 4559 Secretaría de Turismo 1 20 28 2860 Consejo de Promoción Turística de México, S.A. de C.V. 1 8 8 2 1061 Fondo Nacional de Fomento al Turismo 2 7 6 1 7

SECTOR CIENCIA Y TECNOLOGÍA 11 17 17 0 0 0 6 3 0 2662 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 7 16 16 6 3 2563 Centro de Investigación Científica y de Educación Sup. de Ensenada, BC 1 064 Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste, S.C. 1 065 El Colegio de la Frontera Norte, A.C. 1 1 1 166 Instituto de Investigaciones "Dr. José María Luis Mora" 1 0

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 1 21 26 0 0 1 4 0 0 3167 Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar 1 21 26 1 4 31

TOTAL

ACCIONES PROMOVIDAS




130

R RDPEFC

FSA PRAS PO DH


SUBTOTAL FUNCIONES DE GOBIERNO 44 413 307 202 0 21 24 5 0 559

PODER LEGISLATIVO 2 43 40 0 0 7 0 0 0 4768 Cámara de Diputados 1 20 16 5 2169 Cámara de Senadores 1 23 24 2 26

PODER JUDICIAL 2 23 13 13 0 3 0 0 0 2970 Suprema Corte de Justicia de la Nación 1 14 13 3 1671 Consejo de la Judicatura Federal 1 9 13 13

SECTOR GOBERNACIÓN 4 30 11 19 0 0 0 0 0 3072 Secretaría de Gobernación 3 27 8 19 2773 Instituto Nacional de Migración 1 3 3 3

SECTOR RELACIONES EXTERIORES 4 38 10 46 0 1 0 1 0 5874 Secretaría de Relaciones Exteriores 4 38 10 46 1 1 58

SECTOR DEFENSA NACIONAL 10 54 56 0 0 1 3 0 0 6075 Secretaría de la Defensa Nacional 10 54 56 1 3 60

SECTOR MARINA 3 22 34 0 0 1 2 0 0 3776 Secretaría de Marina 3 22 34 1 2 37

SECTOR PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 60 67 0 0 2 6 3 0 7877 Procuraduría General de la República 4 60 67 2 6 3 78

SECTOR FUNCIÓN PÚBLICA 3 32 0 67 0 0 0 0 0 6778 Secretaría de la Función Pública 2 17 46 4579 Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales 1 15 21 29

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA 7 72 66 28 0 5 12 1 0 11280 Secretaría de Seguridad Pública 3 34 30 6 2 6 1 4581 Policía Federal Preventiva 1 19 20 3 6 2982 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública 3 19 16 22 38

ÓRGANOS AUTÓNOMOS 4 37 8 29 0 1 1 0 0 3983 Instituto Federal Electoral 1 084 Tribunales Agrarios 1 20 21 2185 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 2 17 8 8 1 1 18

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 1 2 2 0 0 0 0 0 0 286 Instituto Nacional de las Mujeres 1 2 2 2

SUBTOTAL FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 129 1,005 581 395 11 52 200 61 2 1,302

SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 32 335 173 144 1 30 74 13 0 43587 Secretaría de Educación Pública 14 186 109 83 1 16 44 10 26388 Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal 1 15 11 4 6 2189 Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica 1 1 1 190 Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del IPN 1 6 5 2 791 Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 2 15 11 4 5 2092 Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 1 6 6 1 793 Consejo Nacional de Fomento Educativo 2 6 6 1 794 Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 1 19 12 4 7 2395 Fondo de Cultura Económica 1 4 4 496 Instituto Nacional de Antropología e Historia 1 5 5 597 Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura 1 16 16 1698 Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 2 16 8 4 6 1 1999 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 1 36 36 36

100 Instituto Politécnico Nacional 2 4 1 4 1 6101 Universidad Pedagógica Nacional 1 0

INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 12 82 89 6 1 2 7 1 0 106102 Universidad Nacional Autónoma de México 4 12 9 6 1 16103 Benemérita Universidad Autónoma de Puebla 1 10 13 2 15104 Universidad Autónoma Agraria "Antonio Narro" 1 1 1 1105 Universidad Autónoma "Benito Juárez" de Oaxaca 1 11 12 1 3 1 17106 Universidad Autónoma de Chiapas 1 15 17 17107 Universidad Autónoma de Chihuahua 1 10 11 11108 Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo 1 9 11 11109 Universidad Autónoma Metropolitana 1 1 2 2110 Universidad de Quintana Roo 1 13 14 2 16

SECTOR SALUD 19 212 120 70 8 12 69 7 0 286111 Secretaría de Salud 2 6 4 1 4 9112 Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades 1 44 49 49113 Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA 1 21 11 3 7 2 23114 Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia 2 22 13 4 9 26115 Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios 1 32 34 26 60116 Comisión Nacional de Protección Social en Salud 5 52 44 8 4 21 4 81117 Hospital General de México 1 3 2 1 3118 Instituto Nacional de Cancerología 1 4 4 4119 Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez 1 2 2 2120 Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán 1 0121 Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas 1 20 21 21122 Instituto Nacional de Medicina Genómica 1 2 2 1 3123 Laboratorios Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. 1 4 4 1 5

SECTOR DESARROLLO SOCIAL 39 145 77 98 0 8 17 4 2 206124 Secretaría de Desarrollo Social 34 114 34 98 7 13 2 2 156125 Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 1 1 4 4126 Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares 1 14 22 4 2 28127 Instituto Nacional de Desarrollo Social 1 14 15 1 16128 Liconsa, S.A. de C.V. 2 2 2 2

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 27 231 122 77 1 0 33 36 0 269129 Comisión Nacional de Vivienda 1 22 22 22130 Instituto Mexicano del Seguro Social 19 164 96 30 1 31 32 190131 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 5 34 11 25 2 4 42132 Sistema Integral de Tiendas y Farmacias del ISSSTE 2 11 15 15

TOTAL

ACCIONES PROMOVIDAS




131

R RDPEFC

FSA PRAS PO DH


SUBTOTAL ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS 515 4,975 3,400 54 38 17 670 937 3 5,119

133 Aguascalientes 15 185 112 47 31 190134 Baja California 15 133 95 12 30 137135 Baja California Sur 11 173 109 3 19 50 181136 Campeche 14 93 47 1 11 36 95137 Chiapas 26 175 105 18 4 3 21 36 187138 Chihuahua 16 105 75 7 25 107139 Coahuila 16 132 119 10 4 133140 Colima 13 104 42 1 1 30 35 109141 Distrito Federal 1/ 10 201 159 1 31 21 212142 Durango 13 236 147 2 4 34 50 237143 Estado de México 17 151 86 1 18 53 158144 Guanajuato 18 73 38 2 15 20 75145 Guerrero 16 207 181 2 19 13 3 218146 Hidalgo 15 199 145 31 24 200147 Jalisco 16 172 116 23 36 175148 Michoacán 17 218 159 3 25 40 227149 Morelos 15 152 75 1 22 62 160150 Nayarit 16 235 184 2 21 33 240151 Nuevo León 16 144 80 3 1 36 27 147152 Oaxaca 24 150 125 16 1 4 6 6 158153 Puebla 19 109 80 4 15 15 114154 Querétaro 16 243 187 7 17 35 246155 Quintana Roo 13 125 72 1 25 30 128156 San Luis Potosí 18 239 154 1 1 36 47 239157 Sinaloa 15 124 94 1 6 23 124158 Sonora 15 164 111 17 38 166159 Tabasco 14 42 35 2 6 43160 Tamaulipas 17 54 52 1 1 54161 Tlaxcala 12 146 69 1 26 51 147162 Veracruz 25 146 100 14 17 18 149163 Yucatán 18 215 176 2 1 36 14 229164 Zacatecas 14 130 71 1 34 28 134

R. Recomendación.RD. Recomendación al Desempeño.PEFCF. Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal.SA. Solicitud de Aclaración-Recuperación.PRAS. Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.PO. Pliego de Observaciones.DH. Denuncia de Hechos.

TOTAL


ACCIONES PROMOVIDAS




[escriba su número de teléfono] comisiÓn de vigilancia de ... · bloque como el de mayor...

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