교육거버넌스 갈등의 쟁점과...

敎育行政學硏究

The Journal of Educational Administration

2010, Vol. 28, No. 4, pp. 351~380

교육거버 스 갈등의 쟁 과 과제*1)

신 석(고려 학교)

요 약

본 연구는 작 의 교육문제가 단순히 교육이념과 교육권력을 둘러싼 정치 인 립의

틀을 넘어 교육의 통치구조와 의사결정 과정을 아우르는 교육거버 스의 갈등으로 악

하고자 하 다. 이를 통해 교육거버 스의 갈등을 쟁 화하여 거버 스의 구조 분석

틀 속에서 쟁 을 분석하고 교육거버 스의 갈등 해소를 한 정책 과제를 탐색하는

데 연구의 목 을 두었다. 구체 으로, 교육거버 스의 갈등과 쟁 을 교육지배구조 방식

에 한 갈등(국가통제 지방통제), 교육통치이념에 한 갈등(보수 진보), 그리고

지방교육자치의 권한에 한 갈등(일반자치 교육자치)로 압축하여 분석하 다. 그리고

분석결과를 토 로 교육거버 스의 갈등 해소를 한 정책과제로 단기 과제로 계 법

규의 정비와 명확화, 기과제로 지방교육자치의 발 정착을 한 교육행정체제의 개

선, 그리고 장기과제로 력 거버 스의 구축으로 제시하 다.

[주제어] 교육거버 스, 력 거버 스, 교육행정체제, 교육권력, 무상 식

Ⅰ. 서 론

교육계 비리가 발생한 시 에서 지방선거와 함께 치러진 민선 교육감 선거가 끝난지

얼마 되지도 않은 시 에서 교육정책의 주요 사안들을 둘러싸고 갈등이 끊이지 않고 있

다. 소 진보 교육감이라 일컫는 시․도의 교육감들은 교원능력개발평가, 자사고 지정

과 특목고 신설, 국가수 학업성취도 평가 등을 둘러싸고 교육과학기술부(이하 교과부)

와 마찰을 빚는가 하면, 경기도와 서울시 교육청에서는 학생인권조례 도입을 통해 정부

와 계없이 독자 인 교육정책을 펴나가고 있다. 한편, 무상 식과 련해서는 야당과

* 본 논문은 2010년 10월19일 한국교육행정학회, 한국교육학회, 한국정책학회, 한국행정학회,

한국교총이 공동 주최한 ‘후반기 이명박 정부, 공정사회를 한 교육과제는?’ 토론회의

주제 발표논문을 수정․보완하 음.

352 敎育行政學硏究

진보 교육감이 면 도입을 주장하는데 비해 정부․여당은 소극 이다. 이러한 교육

사안들은 이미 교육계만의 문제가 아니며, 정당과 언론 그리고 시민사회까지 가세한 국

민 쟁 으로 떠오르게 되었다.

교육문제를 둘러싼 갈등은 일단 표면 으로 교과부와 시․도교육청, 여당과 야당, 진

보 교육감과 보수 교육감, 시․도교육청과 학교, 시도지사 의회와 시․도교육감 의회,

교육공 자와 교육수요자 등 집단 간의 립 양상으로 나타나는 것처럼 보인다. 그러나

이들 집단 간의 갈등은 자세히 살펴보면 교육의 국정운 혹은 지배구조방식, 지방자치

의 권한, 교육의 통치이념, 의사결정 구조 등에 한 이념과 견해의 차이에서 비롯되고

있다는 것을 알 수 있다. 를 들어, 국가수 학업성취도 평가와 자율형 사립고(이하

자사고) 지정․특수목 고(이하 특목고) 신설에 해 정부는 교육정책의 일환으로서

앙정부의 권한을 강조하는데 비해 진보 교육감을 심으로 한 일부 시․도 교육청에서

는 교육감이 갖는 고유한 지방교육 자치권 행사임을 강조하고 있다. 그리고 시․도지사

의회는 시․도교육감 선거의 폐해를 거론하며 시․도지사의 정치 소속과 계없이

선거를 폐지하고 시·도지사가 임명하거나 러닝메이트제를 통해 교육자치의 일반자치 귀

속을 주장하고 있다. 한편, 교육의 통치이념을 둘러싼 갈등은 무상 식 문제에서 나타난

다. 정부와 여당은 소득분배의 과 정부의 재정부담 면에서 면 무상 식은 타당하

지 않다는 보수 자유주의의 입장인데 비해, 야당과 일부 교육감들은 의무교육의 극

실 을 내세우며 진보 평등주의의 입장을 갖고 있다. 이와 같은 교육의 지배구조

방식, 지방교육 자치권, 교육의 통치이념 상의 갈등은 한마디로 이러한 의미들을 내포하

고 있는 교육거버 스의 립으로 압축하여 표 할 수 있다.

앙 지방정부 그리고 단 학교 차원에서 종 혹은 횡 으로 이루어지는 교육

반에 한 통치구조와 그것의 활동과정을 일컫는 교육거버 스는 종래 폐쇄 인 의

교육행정구조 혹은 체제에 한 논의를 정치․행정 으로 확장시켰다는 에서 그 의의

를 찾을 수 있다(안기성, 1997:1-20; 신 석, 2010:181-210). 즉, 교육거버 스 은 교육

문제의 논의구조를 교육계를 넘어 범 하게 확산하고 교육 련 이해당사자들의 요구

와 주장에 한 이해의 지평을 넓힐 수 있다는 장 을 갖고 있다. 물론 이러한 은

여 히 교육문제를 다루는데 있어서 교육 문성의 당 요구와 탈정치성을 주장하

는 입장과 립될 수 있지만 교육거버 스를 사실 근의 상으로 이해한다면 오히

려 교육문제 해결의 실마리를 찾는데 도움이 될 수 있을 것이다.

이러한 교육거버 스 의 의의에 바탕을 두고 본 연구는 작 의 교육문제가 단순

히 교육이념과 교육권력을 둘러싼 정치 인 립을 넘어 교육의 통치구조와 의사결정 과

정을 아우르는 교육거버 스 상의 갈등으로 악하고자 한다. 이를 통해 본 연구는 교육

거버 스의 갈등을 쟁 화하여 거버 스 개념의 구조 분석 틀 속에서 쟁 을 분석하고

교육거버넌스 갈등의 쟁점과 과제 353

교육거버 스의 갈등 해소를 한 정책 과제를 탐색하는 데 연구의 목 을 둔다.

Ⅱ. 교육거버 스의 이해와 분석의

거버 스라는 말은 다양한 의미로 해석된다. 시 흐름에 따라 달리 사용되어 왔고,

논의되는 공간에 따라 다르게 용되어 왔으며, 학문 분야에 따라 조 씩 다른 의미를

갖는다. 이에 따라 거버 스는 꾸 히 시․공간의 변화에 따라 진화․발 해 온 담론

성격의 개념이면서 꾸 히 정형화된 모형 발굴을 통해 이론화 작업을 꾀하는데 있어서

조작 인 개념으로서의 의미를 동시에 갖고 있다. 이러다 보니 거버 스에 한 번역도

‘국정 리’, ‘국정 리체계’, ‘통치양식’, ‘국가경 ’, ‘ 력 통치’, ‘ 치’, ‘지배구조’, ‘통

치와 공치’, ‘동반자 통치’, ‘네트워크통치’ 등으로 다양하고, 이들이 원래의 의미를 정

확하게 달하지 못한다는 측면에서 외래어로 그냥 ’거버 스‘라는 말을 일반 으로 사

용하는 경향이 있다. 최성욱(2004:247-248)은 행정학 분야 논문 25편에서 사용된 거버

스 개념을 분석한 결과, 네트워크 용어를 사용하여 의로 개념 정의한 경우가 48%(12

편), 력 통치 혹은 치의 의 개념으로 근한 것이 16%(4편), 이나 정의를

명확히 하지 않고 모호하게 사용한 것이 32%(8편)라고 하 다. 그 만큼 거버 스 연구

에서 근법이나 의 가정이 실제 분석 단 내용과 일치하지 않아 개념 혼란 문

제를 야기하거나, 실제 거버 스 연구라고 보기 힘든데 용어만 거버 스를 차용하는 개

념 남용 문제가 심각하다는 것을 알 수 있다.

거버 스 개념의 차용에 따른 남용 문제는 교육 분야에서도 외가 아니다. 1997년

한국교육정치학회 주 으로 열린 ‘교육에서의 거버 스 문제와 그의 장래’에 한 학술

발표회에서 교육거버 스는 ‘교육에 한 국정운 ’(안기성, 1997), ‘교육통치’(이일용,

1997), ‘통치구조와 권력 계’(신 석․이은구, 1997), ‘의사결정체’(김성열․조석훈, 1997)

등 다양한 의미로 해석되었다. 그리고 2007년 한국교육행정학회 주 으로 열린 ‘한국의

교육거버 스와 권한 배분’이라는 학술발표 회에서는 교육거버 스를 ‘지배구조’(서정화,

2007), ‘결정구조와 결정과정 혹은 결정방식’(주삼환, 2007), ‘네트워크 조직과 공․사

부문의 트 쉽’(조동섭, 2007)으로 정의하 다. 이러한 교육거버 스 개념의 남용에

해 신 석(2010:187-188)은 보통 지배구조 혹은 통치구조 등 거버 스의 정태 인 형식에

을 맞춘 거버 스 해석은 참여자들의 의사결정 과정에 한 참여방식 혹은 권력 계

의 역동 인 기능과 과정을 도외시한다는 에서 제한 일 수밖에 없다고 하 다.

거버 스는 국가 심의 통치능력이 약화되고, 통치 요구가 높아지는 상황에서 새롭게

나타난 개념이다(Kooiman, 1993). 구체 으로, 사회가 복잡해지면서 정치, 경제, 사


회 분야에서 탈산업화, 탈근 화 상이 나타나고, 이를 근 국가 심의 통치로는 불

가항력 인 요소들이 많아 조정(coordination)과 연결(networking) 그리고 력

(collaboration)을 통한 새로운 국가운 방식이 요구됨에 따라 등장한 것이 거버 스라는

것이다. 이러한 개념 정의에 따르면 거버 스는 종래의 국가 심의 배타 이고 독

인 통치(governing)나 정부(government)를 체하는 용어로서 정부 이외에 시장과 시민

사회 등과의 트 쉽 네트워크 형성을 통한 새로운 공동체 운 체제, 제도, 메커

니즘 운 방식에 한 것이다(March and Olson, 1995; Peters, 1995; Rhodes, 1996;

권기헌, 2008). 거버 스 개념은 학문분야와 심 역에 따라 다양하게 해석되는 경향이

있다(김석 외, 2000:41). 행정학 분야에서는 새로운 국가통치 행 방식을 의미하는

‘국정 리’로, 정치학 분야에서는 다원 주체들간의 력 통치방식을 의미하는 ‘네트

워크 통치’, ‘ 력 통치’ 는 ‘통치체제’나 ‘통치활동’으로, 제도주의 경제학에서는

공동체 ‘자율 리체계’ 혹은 ‘자치제도’로, 그리고 사회학 분야에서는 국가나 시장과

구별되는 ‘사회의 자연스러운 조정양식의 원형’이나 ‘자기조직 네트워크’로 정의하고

있다.

정정길(2000:435-547)은 행정학 인 시각에서 거버 스를 ‘신국정 리’로 보고 개념의

범 에 따라 다음과 같이 정의한다. 첫째, 의의 거버 스 개념은 인사나 산 행정

리 등의 측면에서 분권화와 권한 임 등을 통해, 행정의 내부통제를 폭 완화하여

일선 리자들에게 재량권을 주고, 그들이 책임지고 성과를 향상시키고 고객을 만족시

키도록 행정내부의 변화를 도모하는 것이다. 둘째, 일반 인 개념의 거버 스는 시장주

의 는 경쟁의 원리와 고객주의를 공공부문에 도입하여, 민간에게 많은 서비스 공 을

맡기고, 정부는 경제학 유인책을 이용하여 방향잡기에 주력하는 것을 의미한다. 셋째,

의의 거버 스는 의의 개념에 시장주의와 참여주의를 합친 것으로, 내부운 체제가

시장 시민사회와 상호 연계 력 인 조정양식으로 변화되는 국가, 시민사회

시장간의 트 쉽을 통한 새로운 력 형태를 의미한다. 이러한 정정길의 범 별 거버

스 개념은 다양한 거버 스의 이론 모형이 있을 수 있음을 암시한다. 실제로

Kooiman(2003)은 국가-사회 심성을 기 으로 자치거버 스(self-governance), 력거버

스(co-governance), 계층제거버 스(hierarchical governance)로 거버 스 유형을 분류

하 다. 자치거버 스가 순수하게 사회 행 자들간의 자기조직 네트워크 능력에 의

해 생성되는 것이고, 계층제거버 스가 국가 료제 심의 계층제를 토 로 한 거버

스 국정운 을 강조한 개념이라면, 력거버 스는 민 력과 트 쉽을 토 로

한 의사소통과 네트워크 조정을 강조하는 것이다.

Peters & Pierre(2005:11-12)도 국정운 의 심이 정부 혹은 (시민)사회 쪽으로 얼마나

이동했느냐에 따라 국가통제모형, 자유민주주의모형, 국가 심 조합주의모형, 사회 심


조합주의모형, 자기조정 네트워크모형 등 5가지 거버 스 모형을 제시하 다. 국가통제

모형은 정부의 통치과정에서 사회 행 자들의 참여가 배제되어 있는 것으로 ‘정부 없

는 거버 스’를 반 하는 형 인 국가 심성과 강한 정부 역할을 상정하는 모형이다.

자유민주주의모형은 사회행 자들이 국가에 향을 미치기 해 다양한 형태로 경쟁하

지만 최종 선택의 정책 권리는 국가가 갖는 모형이다. 국가 심 조합주의모형은 국가

는 사회행 자 트 들과의 계에서 실질 인 권력을 갖지만 국가-사회간 사회작용이

많이 강조되는 모형이다. 사회 심 조합주의모형은 국정운 에 있어 사회 네트워크의

역할에 크게 의존하며, 국가운 과정에 있어 다수의 행 자들이 수반되는 형태의 모형이

다. 마지막으로, 자기조정 네트워크모형은 국가가 국정운 의 능력을 잃었으며, 사회

행 자들이 자기조정 네트워크를 통해 스스로 거버 스를 조정하는 형태의 모형이다.1)

지 까지 살펴본 거버 스의 이론 모형을 운 주체 운 방식에 따라 분류하여 비

교하는 표로 나타내면 다음의 <표 1>과 같다.

<표 1> 거버 스의 모형 비교2)

운 주체거버 스 모형

Peters&Pierre(2005) Kooiman(2003) 권기헌(2008)

국가

(국가 심)국가통제모형 계층제 거버 스모형 → 통 거버 스모형

사회

(시장

시민사회

심)

자유민주주의 모형

국가 심조합주의모형 력거버 스모형 → NPM 거버 스모형

사회 심조합주의모형

네트워크 자기조정네트워크모형 자치거버 스모형 → 뉴거버 스모형

흔히 '통치', '지배구조', '국정운 ', '의사결정 구조'로 명명되는 교육거버 스는 “교육

활동이 개되는 다양한 장면에서 가 어떤 수단과 방법을 동원하여 무슨 과정을 거쳐

교육(기 )을 통제하는지에 한 의사결정을 내리고 정책을 개발하는 과정”이다(Cooper

et al., 2004:135-160). 이러한 거버 스의 과정은 앙정부와 지방정부 그리고 단 학교

수 에서 수많은 참여자들 간의 계망 속에서 통치와 권력 작용의 형태로 개된다.

1) 이상의 내용은 정범모 외(2010)에서 본 연구자가 집필한 내용(pp.162-165)에서 발췌 2) 전통적 행정모형이 관료적 계층제에 의존하고, 신공공관리(New Public Management;

NPM)가 시장기제(가격, 경쟁, 유인)를 강조한다면, 뉴거버넌스는 시장과 시민사회와의 보다 많은 협력과 조정, 타협과 연계, 참여와 네트워크에 의한 문제해결 방식을 추구하는 대안적 거버넌스 모형이다(권기헌, 2008:492-494).


부분의 교육거버 스 논의는 교육의 통치 혹은 의사결정을 구조(기능) 이든 아

니면 정치(과정) 측면에서 보든 간에 재의 상태와 조건 그 자체를 거버 스로 인정

하는 경향이 있다. 이러한 은 재의 국가 심 통치구조 그 자체도 거버 스로

인정하기 때문에 정부주도 인 교육행정체제의 개선이 곧 거버 스의 발 으로 이어진

다는 가정을 내포하고 있다(서정화, 2007; 주삼환, 2007; 안기성, 1997). 를 들어,

Kooiman(2003)이 말하는 형 인 국가 심성 거버 스인 계층제 거버 스(hierarchical

governance)조차도 료제 심의 계층제를 토 로 한 거버 스 국정운 을 강조하지

만 국정운 의 수단으로 시장 메커니즘과 시민사회와의 력을 포함하고, 정부는 사회

의 거버 스 능력을 강화하기 해 통 웨버식 료제 통제보다는 사회운 에 있

어서 조정(steering)이라는 개념을 강조한다. 그리고 거버 스의 운 주체가 국가에서

사회 네트워크로 이동함에 따라 보다 발 된 형태의 거버 스인 력거버 스와 자

치거버 스가 가능하다는 것이다.

재의 통치구조와 과정 그리고 행정체제를 과연 교육거버 스로 인정할 수 있느냐는

인식의 문제일 수 있다. 어도 Stoker(1998:17-28)가 말하는 것처럼 거버 스의 개념이

‘수직 정부권력에만 의존하지 않는 다른 형태의 사회문제 해결방식’이 과하게 작용

하지 않고, ‘국가가 직면한 사회문제를 해결하는데 있어서 정부와 사회행 자들 간의 경

계가 무 져가는 패턴 혹은 그들 간의 연계된 권력 계’로 보는 입장이라면 교육거버

스는 우리가 흔히 발견할 수 있는 상이다. 아울러 ‘정부에서 거버 스로'(from

government to governance)로 변되는 거버 스 개념이 ’ 통 인 국가 심 교육통

치 혹은 행정체제로부터 완 한 의미의 치로‘ 과장되게 해석되지 않는 범 내에서

교육거버 스는 Sergiovanni 등(1980)이 제기한 것처럼 교육 반에 한 일반 인 통치

상일 뿐이다. 단지 재의 교육거버 스는 <표1>에서 제시되어 있는 것처럼 통치수

과 권력 계의 작용 정도에 따라 거버 스 모형의 선택과 지향 이 있을 뿐이다. 본 연

구에서도 이러한 에 따라 재의 교육통치구조와 과정 그리고 행정체제를 거버 스

로 인정하고, 이를 둘러싼 작 의 정부 사회 계자들 간의 갈등 상을 거버 스의

하 개념별로 분 화하여 쟁 을 립구도로 악하고자 한다.

보다 구체 으로 재 제기되고 있는 교육거버 스 상의 립구도를 거버 스의 의

미, 쟁 , 그리고 교육정책 사안별로 제시하면 다음과 같다. 첫째, 앙 정부와 시․도교

육청 간에 교육정책 사안의 주도권 내지는 결정권을 두고 벌어지는 교육지배구조 방식

의 ‘국가통제 지방통제’ 쟁 이다. 교원능력개발 평가의 시행, 국가수 학업성취도

평가 시행, 학생인권조례, 자사고 지정과 특목고 신설을 둘러싼 갈등이 표 이다. 둘

째, 교육통치의 이념 차이에 따라 보수 입장의 정부․여당과 야당 진보 교육감

들 사이에 벌어지는 ‘보수 진보의 교육이념’ 립이다. 무상 식의 실시가 표 인


사안이다. 셋째, 지방교육자치 권한의 향방을 두고 시․도지사 의회 정치권과 시․

도교육감 의회 교육계 사이에 펼쳐지는 ‘일반자치 교육자치’의 갈등이다. 시․도

교육감 선출방식, 지방교육행정의 성격과 권한에 한 사안이 이에 해당된다. 이상의

표 인 교육거버 스 상의 갈등을 쟁 화하여 표로 정리하면 다음과 같다.

<표 2> 교육거버 스의 갈등과 쟁

거버 스의 개념 쟁 립 당사자 표 정책사안

교육지배구조 방식 국가통제 지방통제앙정부

시․도교육청(일부)

교원능력개발평가,

국가수 학업성취도

평가, 학생인권조례,

자사고 지정과 특목고

신설 등

교육통치 이념 보수이념 진보이념정부․여당

야당․진보교육감무상 식

지방교육자치 권한 일반자치 교육자치

시․도지사 의회

정치권

시․도교육감 의회

교육계

시․도교육감 선출,

지방교육행정의 권한

Ⅲ. 교육거버 스의 갈등과 쟁 분석

재 제기되고 있는 교육문제를 둘러싼 갈등은 다양한 에서 분석이 가능하다. 해

당 문제를 두고 다양한 집단 간의 갈등양상은 우선 교육정치학의 심 상이다. 법해석

학 에서는 교육문제의 법 근거에 한 해석이 다르기 때문에 생기는 쟁 들을

논리 해석을 통해 근할 수 있다. 한편, 근본 으로 교육문제를 생하는 집단 혹은

정부의 논리는 그들이 고수하는 이념 차이에 근거하고 있다는 에서 이데올로기

에서도 분석이 가능하다. 물론, 이러한 근들은 서로 첩되기도 하여 구분하기가

쉽지는 않지만 쟁 의 분석을 한 스펙트럼은 그 만큼 넓다. 이 연구에서는 교육문제

의 갈등 양상을 주로 거버 스 에서 분석한다. 즉, 교육문제의 갈등 상을 거버

스의 하 개념으로 등치시키고 갈등 당사자들간의 쟁 을 거버 스 쟁 으로 환치

시킨다는 에서 그 다. 따라서 거버 스 은 거버 스의 개념 분석 틀에 따라

교육 사안들을 쟁 화된 구조로 이해하고 분석하는 방식을 취한다.


1. 교육지배구조 방식: 국가통제 지방통제

지 까지 우리나라 교육의 지배(통치)구조는 형 인 국가 심주의 하에서 앙정부

가 정책의 주도권을 잡고 하향식 료행정에 의해 정책이 수직 으로 유통되는 방식으

로 변되어 왔다. 따라서 교육문제 해결의 주도권은 정부에 있으며, 정부가 보다 계몽

인 역할을 충실히 하면서 문제를 해결해 나가는 방식이었다. 굳이 거버 스 모형으로

보자면 국가가 정책의 운 주체가 되는 국가통제 모형(Peters & Pierre(2005), 계층제거

버 스 모형(Kooiman, 2003), 통 거버 스 모형(권기헌, 2008)으로 명명할 수 있을

것이다. 이 말은 ‘문민정부’ 5.31 교육개 이후 신자유주의 교육정책의 이념 하에 의

사 시장 기제가 꾸 히 등장하고 경제 효율성의 이 공공연히 정책의 과정에서

나타나는 실과 ‘국민의 정부’ 이후 교육정책의 구조와 결정과정에 시민사회의 참여가

차 증가하고 있는 상황에서도 시장과 시민사회의 역할이 최소화된 채 정책의 국가통

제가 압도 이었다는 뜻이다. 여 히 정부는 최고의 정책 엘리트 집단을 보유한 실체이

면서 교육정책의 형성과 결정 그리고 집행과정에서 합법 권 를 부여받아 정책과정을

이끌어 나가는 국가의 변자임에 틀림없다.

물론, 어도 교육문제에 한 한 이러한 정부주도형 거버 스가 그동안 도 받

지 않은 것은 아니었다. 특히, 정권이 교체될 때마다 교육문제 발생의 주원인이 교육부

에 있다고 하면서 교육부의 발 해체(권 주 외, 2007) 혹은 교육지배구조의 재편(이

인규, 2007)을 통한 치로서 수 별 ‘교육공동체 거버 스’의 모색(신 석, 2010) 등이

제안되기도 하 다. 결과 으로, 앙교육부처는 이명박 정부 출범 폐지의 기를 딛

고 과학기술부와 통합되면서 교과부로 새 출발하 다. 정부 출범후 교육과학기술부

는 자율화를 교육정책의 기조로 내세우며 학교 자율화와 학 자율화를 해 앙의 교

육 의사결정 권한을 시․도교육청과 단 교육기 에 임․ 양하거나 교육규제를 철

폐 혹은 완화하는 정책을 꾸 히 실천해왔다. 이러한 자율화의 노력은 앙 정부가 갖

는 교육정책의 권한을 스스로 양도하는 자발 인 것이었다. 그러나 여 히 학교 자율화

가 정부의 하향식 정책유통 경로를 통해 하부 기 에 달되는 ‘타율 자율화’일 뿐 근

본 인 거버 스의 변화와는 거리가 있다는 비 에 직면하고 있다(이종재, 2008; 고 ,

2008, 정제 , 2008).

교육에 한 국가 심 통제 거버 스에 물리 으로 그것도 외부로부터 도 받는 계

기가 마련된 것은 민선 5기 지방자치단체와 함께 시작된 민선 시․도교육감 체제의 출

범이었다. 2010년 지방선거에서 야당 자치단체장들과 지방의회 의원들이 거 당선되면

서 처음 주민직선으로 선출된 교육감들 가운데에서도 세칭 ‘진보’ 교육감들이 5개 시․

도에 걸쳐 당선되었다. 교육감 선거운동 기간 때부터 이들 진보 교육감들의 공약은 그


동안 교과부가 추진해왔던 정책과 배치되거나 말 그 로 진보 인 것이어서, 이들이 당

선될 경우 앙 정부와 시․도교육청 사이에 교육정책을 둘러싼 갈등이 고되었었다.

그러나 이러한 정책 갈등은 다른 측면에서 진정한 교육의 지방자치 실 에 한 기

를 하는 계기가 되었다. 1991년 이후 지방교육자치제를 운용해 왔으면서도 교육자치

의 원리 구 이 실효 이지 못했다는 비 과 교육에 한 국가통제형 거버 스에 변함

이 없다는 지 에 변화가 모색될 수 있는 가능성이 조심스럽게 견되었다. 결과 으로,

진보 교육감 당선 이후 다음과 같은 교육정책 사안을 두고 교과부와 진보 교육감을

심으로 한 시․도교육청 사이에 갈등이 발생하고 있다.

가. 교원능력개발평가

교육과학기술부(2009.12)는 2010년 통령 업무보고에서 교원 문성 강화를 통한 학교

교육 만족도 제고를 해 교원능력개발평가를 모든 학교에 면 시행하고(‘10.3), 평가결

과에 따라 교사 개인별로 맞춤형 연수 지원을 강화하겠다고 밝혔다. 구체 으로, 교원능

력개발평가는 동료교원에 의한 평가, 학생 학부모 만족도 조사를 통해 진행된다. 교

사는 수업지도 생활지도 역에 해, 교장․교감은 학교경 역에 해 평가를

받는다. 우수 교사에게는 학습연구년 등 문성 심화 기회를 부여하고, 역별․지표별

로 문성 신장이 필요한 교사에게는 집 연수를 지원하게 된다.

그러나 진보 교육감들의 의견은 체로 면 재검토 내지는 평가방식의 변화를 모색

하고 있는 것으로 나타났다. 특히, 북 교육감은 교원평가가 표 인 ‘교사 세우기’

정책이라고 비 하면서 교원능력개발 평가의 근거 규정인 ‘교원평가 시행 규칙’도 폐지

하겠다고 밝혔다. 서울시 교육감은 학부모 동료평가는 배제하고, 학생 만족도 평가를

서술형으로 하겠다고 하 다. 경기도 교육감은 교원평가를 자기평가 상호평가로 방

향을 수정할 것이며, 구체 인 평가방식은 시․도 교육청 자율에 맡겨야 한다고 주장하

다. 강원도 교육감도 시․도 교육규칙을 개정한 뒤 소통과 력 심의 평가방식을

마련하겠다고 하 다. 이에 교육과학기술부는 여론 조사 결과 이미 약 80% 이상의 학부

모와 평가 상자인 교사의 약 70%가 찬성하고 있어 평가 시행에 문제가 없는데 진보

교육감들의 정책 이반에 해 불편해 하고 있다. 특히, 북지역의 경우 학부모 82% 이

상이 교원평가제 도입에 찬성했다는 여론조사 결과를 내세우며, 독단 인 교육감의 선

언에 불만을 토로하 다.

교원능력개발평가를 둘러싼 갈등은 법규 인 에서 평가 시행 근거를 법률이나

통령령에 근거하지 않고 시․도 교육감이 제․개정하는 시․도 규칙으로 하 기 때문에

나타난 필연 인 상이다. 이와 같이 시․도 규칙 제정과 이를 개정할 권한(지방자치에


한 법률 제20조 교육감의 권한)을 가진 교육감들이 정책연합을 통해 앙 정부와

립 선을 형성하여 갈등이 나타나게 된 것이다. 거버 스 에서는 정부의 정책

으로 이미 천명한 교원능력개발평가에 한 국가통제와 시․도 교육감의 자치 권한

간의 갈등으로 해석될 수 있다.

나. 국가수 학업성취도 평가

교과부는 국가수 학업성취도 평가를 통해 학생들이 배운 내용을 얼마나 잘 이해하

고 교육목표에 도달했는지를 종합 진단하고, 모든 ․ ․고 학습부진 학생에 한 책

임지도를 강화함으로써 학업성취도 평가에 기반하여 학력격차를 해소할 수 있을 것으로

기 한다. 이에 학습부진 학생을 진단하여 수 별로 보정 로그램을 강화하고, 향상 수

측정을 한 로그램을 개발하여 보 하며, 학생수 별로 맞춤지도를 강화하는 정

책을 추진해 나갈 것이라고 하 다(교육과학기술부, 2009.12). 아울러 교육과학기술부는

학업성취도 평가결과를 공개함으로써 학부모의 학교교육 참여를 확 하고, 공시정보의

정책 활용을 통해 학교의 책무성을 강화하겠다고 하 다.

이에 해 진보 교육감들은 학교 장의 과도한 서열 경쟁, 행 학사운 해소를

해 학업성취도 평가를 집평가에서 표집평가로 환하는 등의 제도 개선을 정부에

건의하겠다고 하 다. 이와 련하여 서울시 교육감은 우선 학교에 출석한 뒤 시험을

거부한 학생은 체 로그램을 실시하고, 학교에 출석을 안 하면 ‘기타 결석’으로 처리

하도록 지시한바 있다. 북 교육청과 강원 교육청은 학업성취도 평가 시험의 참여 여

부를 학생 선택에 맡기겠다고 하 으며, 미응시 학생에게 체 로그램을 실시하기로

하 다. 이러한 일부 교육청의 국가수 학업성취도평가에 한 비 조 인 태도에

해 정부는“학업성취도평가는 등교육법 제9조에 의해 시행되는 국가의 권한”임을 분

명히 하면서 “각 학교장은 특별한 사유가 없는 한 의무 으로 학생들이 시험에 응시

하도록 해야 한다”고 주장한다. 한 교육과학기술부는 “학업성취도평가 참여 여부에

해 학생에게 선택권을 부여하는 것은 명백히 교육감의 권한을 넘어서는 것”이라며,

“해당 교육감에게 직무이행 명령을 내릴 것”이라고 하 다.

국가수 학업성취도평가를 둘러싼 갈등은 표면 으로 교과부와 지방자치단체의 교육

에 한 권한이 련 법령에 추상 내지는 일반 으로 기술된데서 기인한다. 즉,

등교육법 제9조의 해석에 한 이견, 교육기본법 제17조의 애매모호한 규정, 지방교육자

치에 한 법률 교육감의 권한(제20조)의 일반 인 규정 등에 의한 법규해석의 차이

에서 비롯되었다. 그러나 거버 스 에서는 국가수 학업성취도평가는 지역 학교

의 교육과정 운 을 둘러싼 교육지배구조의 방식이 국가 심 이어야 하는가 아니면 지

방자치 심 이어야 하는가에 한 갈등이 내재화 되어 있다고 볼 수 있다.


다. 학생인권조례

경기도 교육청은 최근 국 최 로 학생인권조례를 선포했다. 학생인권조례는 학교내

체벌 지, 강제 야간자율학습․보충수업 지, 두발 복장의 개성 존 두발 길이 규

제 지, 학생 동의아래 소지품 검사, 휴 화 소지의 부분 허용, 특정 종교행사 참

여 체과목 없는 과목 수강 강요 지, 인권교육 의무화 학생 인권옹호 설치

등의 조항을 담고 있다. 이어 경기도 교육감은 매년 10월5일을 ‘학생인권의 날’로 선포

하고 학생인권선언문을 채택하 다. 그리고 “인권과 교육, 학생인권과 교권을 립 으

로 보는 선입견에서 벗어나 학생들은 스스로 인권 뿐 아니라 타인의 인권을 존 하고

자유와 권리의 다른 이름인 책임과 의무를 다해야 한다”( 앙일보, 2010.10.5)는 당부

의 말도 잊지 않았다. 도교육청은 학생인권조례 규칙에 맞춰 각 학교의 학칙 규정을

개정해 내년부터 도내 모든 학교에서 면 시행될 수 있도록 할 방침이다. 이를 해

인권조례시행 비단 구성, 인권 인권조례 련 각종 연수 개최, 교육규칙제정을

한 테스크포스 구성․운 , 체벌 체방안 연구 용역, 조례해설서 제작 배포 등 세부

사업을 추진해 나갈 정이다.

서울시 교육감은 이미 교육감 선거기간 에 공약으로 학생인권조례를 제정하겠다고

하 고, 집회․결사의 자유와 사상의 자유까지 보장하겠다고 하 다. 이러한 서울과 경

기도 교육청의 동향에 해 교과부는 학생인권, 체벌에 한 교육 합의가 미흡한 상

태에서 등교육법 등 상 법에 한 검토 이 에 이념 으로 일부 시․도 교육청에

서 조례 제정을 강행한 것에 해 불편한 입장이다. 그러면서도 한편으로는 학생인권에

한 이러한 동향에 응하기 하여 교육 목 의 체벌을 인정( 등교육법 제18조)

하는 행 법령 내용을 삭제하고 학생징계는 하되 체벌은 지(완 지 혹은 체벌

제안)하는 방안을 강구 이다. 그리고 재 추상 으로 언 되어 있는 “학생인권은 헌법

과 국제인권조약에 따라 보장한다”는 내용을 “학생의 표 의 자유와 사생활의 자유 등

학생인권 보장한다”로 구체 으로 언 하고자 시안을 마련하고 있다.

일부 교육청의 학생인권조례 제정은 학생인권 련 근거를 시․도 의회에서 제정하는

조례로 하 기 때문에 가능하 다. 이에 따라 지방선거 에는 시․도 조례 제정과 이

를 개정할 권한을 가진 교육 원(교육감) 선발을 둘러싼 정책연합 간에 립이 표면화

되었고, 선거 후에는 조례 제정에 따른 갈등이 유발되었다. 거버 스 에서 학생인

권조례의 제정은 지방교육자치권의 극 인 발동이라고 볼 수 있고, 조례의 내용이

등교육법 상의 조항과 일부 배치된다는 에서 상 법 제․개정을 통해 정책을 추진

하는 정부의 통제방식에 한 도 으로 비춰질 수도 있다.


라. 자사고 지정과 특목고 신설

교육과학기술부(2009.12) 학교정책의 기본방향은 자율화․다양화를 통해 학교교육의

경쟁력을 강화하는 것이다. 이를 해 3단계 학교자율화를 추진하 고, 다양한 유형의

고등학교를 지정․확 하 다. 2009년만 해도 교과부는 기숙형 고교 150교, 마이스터고

21교, 자율형 사립고 25교 자율형 공립고 12교를 지정하여 운 해 오고 있다. 2010년

에도 농산어 에는 실정에 맞게 원학교, 기숙형고교, 통합운 학교를 지정하여 운 하

고, 자율형 공립고와 사립고도 각각 50교씩 추가 지정하는 등 ‘다양하고 좋은 학교’를

지속 으로 확 해오고 있다. 이와 같이 자사고 지정과 특목고 신설은 정부의 학교 다

양화 자율화 정책의 주된 범주 속에 있다고 할 수 있다.

이러한 정부의 학교정책 방향에 해 북 교육감은 우수학생을 독식하는 학교가 지

역사회를 좌지우지하는 것은 바람직하지 않다는 입장이다. 이에 북 교육청은 년 8

월9일 법인 입 의 조한 납부실 등을 사유로 익산 남성고(학교법인 남성학원)와

군산 앙고(학교법인 동학원)의 자율고 지정을 취소하 다. 이에 반발한 양 학교의

법인은 주지법에 자율형 사립고 지정․고시 취소처분의 취소 등의 청구소송과 행정처

분 효력정지 소송을 냈다(매일경제, 2010.9.3). 주지법 행정부(강경구 부장 사)는 이들

학원이 북 교육감을 상 로 낸 자율고 지정․취소 처분의 효력정지 신청을 받아들

다. 재 부는 결정문에서 “ 북 교육청은 신청인들이 법정부담 을 납부하지 못할 우려

가 있고, 고교평 화 정책에 미치지 못하는 향과 련해 공청회 등 주민의견 수렴

차를 거치지 않았으며, 불평등교육을 심화할 우려가 있다는 이유로 자율고 지정을 취소

했다....... 그러나 이 같은 처분은 재량권의 한계를 일탈해 법의 소지가 있다.......이 상

황에서 지정취소처분의 효력을 정지하지 않으면 신청인들이 2011학년도 신입생 모집을

할 수 없는 등의 회복할 수 없는 손해가 발생할 수 있으므로, 이를 방하기 해 효력

을 정지할 긴 한 필요가 있다....”고 시하 다. 양 학원은 법원의 효력정지 결정에 따

라 1심 본안 결 선고 때까지 내년도 신입생 모집을 비롯한 학사일정을 정 로 진행

할 수 있게 되었다.

이미 정부는 외국어고 개선계획을 발표하고 학생선발과 교육과정 운 등에 한 보

완책을 제시한바 있지만, 서울시 교육감은 외국어고가 설립 취지에 어 나게 앞으로도

계속 입시교육에 치우친다면 법률 검토를 통해 퇴출시킬 계획이라고 하 다. 진보 교

육감들은 특목고와 자율고를 심으로 한 학교정책은 국의 고등학교를 ‘좋은 학교’와

‘그 지 못한 학교’로 양분하여 고교 양극화와 서열화를 조장할 우려가 있다고 보고 있

다. 그리고 고교입시의 복잡화로 학생까지 입시경쟁 구도에 휘말릴 수 있다고 본다.

보다 근본 으로는 정부의 학교 다양화 정책이 북 교육청 사례에서 나타났듯이 고교


평 화의 논리에 부합하지 않는 것으로 보고 있다. 이러한 시각은 그간 추진해온 정부

의 학교정책 방향과 기조에 배치되는 것으로 교육이념과 정책추진자의 교육 신념의

차이에서 비롯된 것처럼 보인다. 그리고 법률 에서는 증등교육법시행령에 자사

고의 지정․고시 차에 한 규정은 있으나, 지정․해제에 한 차 규정은 없어 비

롯된 것으로도 볼 수 있다. 한편, 거버 스 에서 시․도 교육청의 자사고 지정․

해제는 정부가 추진하고 통제하는 학교정책에 한 지배구조의 재편을 요구하는 신호탄

일 수 있다는 것이다. 이명박 정부 출범 이후 지속 으로 추진해오고 있는 학교자율화

정책의 와 에서 발생한 학교정책 거버 스의 이러한 균열은 자율화정책의 실효성에

한 의문이자 보다 근본 인 학교정책 지배구조 상에 변화가 필요한 것이 아닌지 숙고를

제기하게 한다.

2. 교육통치 이념: 보수이념 진보이념

교육거버 스는 간단하게 ‘교육의 통치와 그것의 과정’이라고 정의되지만 통치의 방향

을 정향화하는 것은 이념이다. 교육이념은 “교육장면에서 얻어진 경험을 이성의 작용을

통해 도식 개념 체계로 규정하는 원리 사고”로 정의할 수 있다(신 석, 2005). 따라

서 교육통치 이념은 “교육정책을 추진․통제하고 권력 계를 형성하는 과정에서 직간

으로 얻어진 오랜 경험이 이성의 작용을 통해 하나의 원리 사고로 굳어진 도식

신념 체계”라고 응용․정의할 수 있다. 교육통치의 은 교육통치에 여하는 인간이

교육계를 넘어 다양하고 그들의 정치 신념과 이데올르기 한 다양하기 때문에 정형

화하기 쉽지 않다. 그러나 교육거버 스와 련하여 보수와 진보 그리고 도 등의 교

육통치 이념으로 범 하게 세칭 분류되곤 한다.

보수의 교육통치 이념은 사회가 지키고 보 해야할 교육 가치가 유지되고 승되어야

한다는 에서 교육체제의 통치와 교육정책 추진이 이루어져야 한다고 본다. 미국과

국을 비롯한 주요 국가에서 보수 은 (신)자유주의와 결합하여, 교육 으로는 교

육의 질 수월성을 추구하기 하여 교육의 다양화와 자율화 그리고 책무성을 강조한

다. 그 다고 사회 형평성을 추구하는 정책을 간과하는 것은 아니고 단지 부차 으로

강조한다는 에서 보수의 교육통치 이념을 일별할 수 있다. 우리나라에서는 ‘문민정부’

이래 보수 자유주의의 교육통치 이념이 지속 으로 유지되고 있는 가운데, 이명박 정

부들어서는 경제 실용주의의 교육기조 하에 보수 교육통치 이념에 따른 교육정책들

이 방 으로 추진되고 있다(박도순, 2008).

한편, 진보의 교육통치 이념은 기본 으로 사회체제는 고정 인 것이 아니며 새로운

환경에 항상 응하기 하여 자기성찰과 반성이 필요하다는 에서 교육체제의 통치


와 교육정책의 추진이 이루어져야 한다고 본다. 이러한 진보 은 철학 으로 네오

마르크시즘과 비 철학에 근거하여 교육에서 공동체 아이디어와 복지 에서 사

회 형평성을 강조한다. 최근 진보교육계는 이러한 교육통치 이념을 잘 구 하는 국가

로 핀란드를 들고 있는데, 그 이유는 핀란드가 학업성취도 국제비교연구(PISA)에서 항

상 최고의 성과를 기록하는 교육강국이라는 과 평등교육을 뚜렷하게 보여 수 있는

국가라는 이 작용하 기 때문이다(동아일보, 2010.10.8). 구체 으로, 핀란드는 국가가

주도하는 학업성취도평가가 따로 없고 고등교육까지 모든 교육비가 무상인데다 무상

식과 무상교육 그리고 교원평가 폐지 등 진보 교육이념을 추구하는 사람들의 주장을

이미 실 한 국가라는 이 핀란드 교육 열풍을 가져오게 된 것이다. 우리나라에서는

‘국민의 정부’에서 학교정책의 이념으로 평등주의와 공동체 주의가 보수 자유주의와

어느 정도 균형을 이룬 것처럼 보 으나 다른 에서는 정책의 일 성을 찾기 힘

들었다. 더욱이 보수와 진보의 교육통치 이념 간에 본격 인 갈등이 래되는 계기로

작용하 다. ‘참여정부’에서는 “교육의 형평성과 자유의 확충” 그리고 “연 와 력의

가치 확 ”를 근간으로 “교육의 공공성 강화와 공교육 내실화, 학벌 타 와 경쟁

학 서열완화” 등을 교육정책의 이념으로 분명히 했다(박도순, 2008:6).

이명박 정부 출범 이후 교육통치 이념의 차이가 보수 진보로 극명하게 립되고

있는 안은 아마도 무상 식 정책일 것이다. 야당과 진보 교육감들은 지방선거의 주된

공약으로 면 무상 식(실제로는 단계 무상 식)을 내세웠다. 이들의 주장은 의무

교육의 범 에 당연히 무상 식도 포함되어야 한다는 것이고, 따라서 학교까지 면

무상 식이 타당하다는 것이다. 한 선별 식은 식 상 학생의 수치심을 유발할

수도 있기 때문에 교육 으로도 부당하다고 주장한다. 아울러 무상 식에 필요한 소요

산은 으로 앙정부의 책임이며, 야당은 4 강 살리기에 투입된 재원을 이고

지방정부와 매칭펀드로 식비를 분담하도록 요구한다.

야당과 진보 교육감들의 무상 식 실시 주장에 해 정부와 여당은 무상 식을 면

으로 실시하면 소득 상 계층에도 재정지원을 하는 격이어서 오히려 소득분배 불균형

을 심화시킬 수 있다고 주장한다. 그러면서 야당의 무상 식 주장은 사회 형평성을

고려했다기 보다 평등 에서 제안된 포퓰리즘 발상이라고 공박한다. 이미 정부

는 2009년말 재 소득층․농산어 학생 97만명에게 식비 액을( 체 학생의

13%), 농산어 58만명에게는 식비 일부를 지원하고 있다. 앞으로 정부는 2012년까지

무상 식 지원 상을 체 학생의 26.4%인 197만명 정도로 계획하고 있다. 무상 식을

한 재정 황도 2005년에는 1,784억원에서 2009년에는 4,130억원으로 증가하 으며,

2010년까지 3년간 학교 식비 지원확 식환경 개선을 해 총 3조 1,865억원이

소요될 것으로 보고 있다. 무상 식 소요 산을 앙정부가 부담하는 문제는 재원의 확


보인데, 지방교육재정교부율을 인상하는 것보다 시․도 교육감이 ‘ 기 지방교육재정계

획’에 반 하여 재원을 확보하되 자치단체의 지원 조를 구하는 것이 재로선 최선이

라는 입장이다(교육과학기술부, 2010.8).

사실 무상 식을 둘러싼 교육통치 이념의 립은 정부와 진보 교육감간 보다는 시․

도 행정과 시․도 의회간의 갈등으로 표면화되고 있다. 경기도와 도 의회는 무상 식

확 조례안을 둘러싸고 갈등을 빚고 있다. 민주당 소속의 도의원들은 무상 식 상을

농어 소득층 학생에서 고교 체 학생으로 확 하는 내용을 담은 ‘경기도

학교 식지원조례 개정 조례안’을 제출하면서 도교육청 산만으로는 어려우므로 경기

도의 극 인 지원을 구하 다(동아일보, 2010.10.1). 이로 말미암아 면 무상 식에

반 하는 여당 출신의 도지사와 집행부는 압박을 받고 있다. 한편, 서울시와 시의회는

무상 식을 둘러싸고 치열하게 공방하고 있다. 야당이 장악한 서울시 의회는 최근 민주

당 소속 시의원 원과 교육 원 등 86명이 학교에 친환경 무상 식을 시행하는 내

용의 ‘친환경 무상 식 지원에 한 조례’를 발의하 다고 밝혔다. 조례안에서는 무상

식 지원 상을 유치원과 고등학교 보육시설로 하고, 의무교육기 인 등학교는

2011년에 그리고 학교는 2012년에 우선 실시하도록 하고 있다. 시의회는 이 조례안을

일단 발의해 두고 서울시와 시의회, 시교육청, 자치구가 참여하는 서울교육행정 의회

민 실무 의회에서 무상 식과 련해 결론을 도출해내면 그 내용을 반 해 임시의회

회기 에 통과시킬 정이다( 앙일보, 2010.10.5). 그러나 의회는 친환경 무상 식을

면 실시하는 것이 쉽지 않다는데 공감할 뿐 구체 인 결론을 도출해내지 못한 상태에

서 식비 산을 시 산편성에 포함시키는 여부를 놓고 시와 시의회가 서로 충돌하고

있다. 시의회의 무상 식 편성 요구에 해 서울시는 시장의 산편성권을 침해하는 것

이라며, 시의회가 만일 원안 로 조례를 확정할 경우 시장의 권한 침해로 보고 법원

에 제소할 방침인 것으로 알려지고 있다( 앙일보, 2010.10.7).

무상 식은 지방선거의 공약으로 야당과 진보 교육감에 의해 제기되었지만 공약이 추

진되는 과정에서 정부․여당의 교육통치 이념의 차이에 따른 정치 갈등으로 치닫고

있다. 이는 단순히 여당과 야당의 정강 노선의 차이에서 비롯된 것으로 단순화시킬 수

도 있지만, 지방선거에서 교육복지가 쟁 화되면서 교육정책에 한 최고 의사결정 권

한인 ‘교육주권’을 교육 료와 교원집단이 분 한 상태에서 국민 체 혹은 교육수요자

에게로 옮겨가는 과정에서 발생한 것으로도 볼 수 있다. 이런 에서 무상 식은 정

부․여당 쪽에서 보면 교육정책을 통해 정치 지지를 확보하려는 획일 평등주의에

의한 포퓰리즘 정책이요, 야당 쪽에서 보면 보편 평등주의에 의한 진 복지정책

이 된다. 여하간 무상 식을 둘러싼 공방은 교육정책의 이념 차이를 넘어 교육통치 이념

의 차이에 따라 교육거버 스의 지평이 얼마든지 확 될 수 있다는 교훈을 남겼고, 교육


복지에 한 지역주민․학부모의 요구 수 이 증가하고 있는 실을 깨닫게 하 다.

3. 지방교육자치 권한: 일반자치 교육자치

1991년 ‘지방교육자치에 한법률’의 제정으로 시작된 지방교육자치제도는 종래 앙

정부 심의 획일 인 지방교육 통제에 일 변 을 가져왔다. 지방교육자치제도는 그

시행 단 가 국가가 아닌 지방단 라는 과 교육과 학 에 한 사무는 주민의 의견을

존 하는 민주성과 자주성이 포함되어 있어야 하고, 교육활동이라는 특수한 사무임을

감안하여 문성이 있어야 하며, 이에 더하여 정치 립성을 바탕으로 한 자율 인

통치로 교육의 질 향상을 꾀하는 성격을 갖는다(조남두 외, 2006:353). 지방교육자치제

도 출범 당시 일반 지방자치와 구별되게 시․도 역단 에 교육․학 에 한 사무의

심의․의결기구로서 지방의회에서 선출한 교육 원들로 구성된 교육 원회가 설치되었

고, 동 사무의 집행기 으로서 교육감이 교육 원회를 통해 선출되었다. 2000년부터는

교육 원과 교육감이 학교운 원회 원 원으로 구성된 선거인단에 의해 선출되었

다. 그리고 2010년부터 교육감과 교육의원(종래 교육 원)은 지방선거와 함께 본격 으

로 주민직선에 의해 선출되었으며, 종래의 교육 원회는 역의회 내 일반상임 원회로

서 존치되었다. 그러나 2014년부터는 ‘교육의원 일몰제’가 도입되어 더 이상 교육의원을

선출하지 않을 정이다.

지방교육자치제도 실시 이후 일반자치와 교육자치는 교육자치제의 원리(자주성, 문

성, 정치 립성의 원리)에 따라 곧 분리․독립된 실체로 존재해 왔다. 그래서 얼마

까지 교육 원회와 교육감이 일반자치의 의결기 (시․도의회) 집행기 (시․도지

사)과 분리된 지방교육자치제를 고수해 왔었다. 이 과정에서 시․도 의회는 교육․학

에 한 요 사무 일부를 의결하고, 시․도지사는 교육․학 사무에 한 지원

조 사무를 집행하는 법 인 역할이 주어졌음에도 불구하고 서로 불간섭의 원칙을 고수

해왔다. 그러나 2006년 12월과 2010년 2월 개정된 ‘지방교육자치에 한법률’에 따라 치

러진 6․2 지방선거를 통해 교육자치의 기본원리들이 많이 퇴색되면서 차 일반자치에

근 하게 되었다. 구체 으로, 교육감 교육의원들이 주민직선에 의해 선출되면서 정

치성이 가미되었고, 과거 교육 원회가 시․도 의회 소속 교육상임 원회로 새 출발을

함으로써 일반자치의 향을 받아 교육자치의 자주성이 약해지게 되었다. 한 교육감

과 교육의원들의 정당경력과 교육 는 교육행정경력 등 피선거권이 폭 완화된 것은

교육자치의 원리로서 자주성· 문성의 훼손으로 받아들여질 수 있다. 특히, 교육의원 일

몰제는 교육․학 에 한 사무의 의결권이 역의회로 넘어가 교육자치 의결기구가 완

히 일반자치에 병합되는 결과를 래할 것이다.


최근에 일어난 더 획기 인 일은 국 시․도지사들이 교육감 직선제 폐지를 공론화

하고 나섰다는 것이다. 국 시․도지사 의회는 최근 제23차 정기회의를 갖고 채택한

‘선진 지방분권국가 실 을 한 공동 성명서’에서 교육감직선제 폐지를 주장했다. 시․

도지사들은 성명서에서 “ 재 교육자치는 교육자 자치로 교육 수요자의 요구를 반 하

고 있지 못하고 있다”며 “진정한 교육자치를 해서 교육감 직선제는 폐지하고 지방 교

육청을 지방정부에 통합해야 한다”고 밝혔다. 시․도지사들은 교육감을 시․도의회의

동의를 받아 해당 시․도지사가 임명해야 한다는데 의견을 모았다( 앙일보, 2010.10.7).

시․도지사의 교육감 임명은 곧 지방교육자치의 일반자치 복속을 의미한다는 에서 교

육자치의 권한을 시․도지사의 할 하에 두겠다는 뜻이다. 6․2 지방선거를 통해 본격

인 민선 교육감 시 가 열린지 불과 몇 달 만에 일어난 일이다.

과거에도 교육감 선출방식을 두고 여러 안들이 제시되었다. 그 안들 에는 행

교육감 주민 직선제를 비롯하여 시․도지사 임명제, 시․도지사 러닝메이트제, 시․도의

회 임명제, 시․도별 결정제, 공개모집 빙제, 심지어 정당공천제 등과 같은 정당 여

행 를 제하여 교육의 정치 립성에 배되는 안도 있었다. 그 에서 주민 직선에

의한 교육감 선출방식이 2006년 12월 ‘지방교육자치에 한법률’ 개정을 통해 채택되어

2010년 6월에 본격 으로 시행된 것이다. 이제 다시 교육감 직선제를 폐지하고 일반

자치 기구에서 임명하자는 시․도지사 의회와 정치권의 요구에는 다음과 같은 논리를

내세우고 있다. 우선 교육감 직선제는 시․도지사와 교육감을 따로 뽑다보니 서로 다른

정책이나 노선을 내세워 교육 수요자인 주민들에게 혼란을 래하고 있다는 것이다.

를 들어, 서울시와 경기도의 경우 특목고․자율고 운 , 무상 식과 같은 교육정책을 두

고 마찰을 빚는 부작용이 발생하고 있다. 그리고 교육감 후보자가 군지도 모르는 상

황에서 행해지는 ‘로 선거’, 막 한 선거비용에 따른 다른 교육비리의 가능성이 우

려되기도 한다. 교육감 직선제를 반 하는 측에서는 무엇보다도 교육감 선거기간 벌

어진 교조와 진보성향 학부모 시민단체들이 벌인 진보세력 교육감 후보 단일화와

이에 맞선 보수단체들의 후보 단일화 운동은 교육감 선거를 정치 으로 몰아가 과열 선

거가 되고, 그 후유증이 선거 후에 교육정책 갈등으로 나타나고 있는 것에 문제를 제기

한다.

막 한 비용, 과열 선거, 지자체장과의 빈번한 충돌, 교육정책의 비일 성과 비효율성

등을 비 하는 정치권과 지자체장의 교육감 직선제 폐지요구에 해 교육계의 반발은

뚜렷하다. 몇 단계를 거쳐 오늘에 이른 교육감 직선제를 그것도 시행한지 얼마 안돼서

폐지한다는 것은 조령모개이며, 궁극 으로는 지방교육자치를 일반자치에 통합시키려는

정치 음모라고 주장한다. 더욱이 교육감 선출의 안으로 제기되고 있는 정당공천제

혹은 추천제, 시․도지사 러닝메이트제는 지방교육자치의 정치 립성을 보장하는 헌


법 배 사안이라는 것이다. 진정한 지방교육자치는 교육자치의 근본원리인 교육행정의

자주성, 문성, 정치 립성이 보장될 때 가능한데 교육감 선거를 통해 나타난 문제

를 빌미로 교육자치의 근간을 무 뜨리려 하는 것은 반하장 격이라는 것이다. 역으로

지방자치제를 운 하는 과정에서 나타나는 정 간 정쟁으로 인한 지방행정의 비효율성,

지방의회 의원들의 의정비 인상 요구와 무분별한 외유 등으로 인한 직무윤리 문제, 재

정 탄에도 불구하고 벌어지는 지자체장들의 청사 욕심과 각종 개인비리 등은 도외시하

고 있다는 것이다.

당분간 시․도지사 의회에서 제기한 교육감 직선제 폐지 요구에 따른 교육감 선출방

식에 한 논쟁은 계속 될 것이다. 이 논쟁은 그간 있어왔던 지방교육자치제의 제도 개

선 내지는 보완 수 을 넘어 지방교육자치의 권한을 둘러싼 일반자치와 교육자치의 이

념과 명분 그리고 주도권에 한 지방교육 거버 스 반의 총력 이 될 망이다. 교

육감 선출이 일반 자치기구에 의해 이루어진다면 교육 문성과 자주성·정치 립성이

실종되어 지방교육자치가 말살된다고 교육계는 주장한다. 이에 해 일반행정 정치

권의 주장은 오히려 주민 표성과 행정효율성 그리고 일반행정 연계성이 증진되어 지방

교육자치가 개선될 것이라고 주장한다. 이와 같이 양 측의 견해가 팽팽히 맞서고 있는

실에서 필요한 것은 정치 인 세력 싸움이 아니라 교육의 목 실 을 한 교육공동

체의 지혜 력의 일환으로 논쟁이 개되어야 한다는 것이다.

Ⅳ. 교육거버 스의 갈등 해소를 한 정책과제

지 까지 살펴본 교육거버 스의 갈등은 국가내 교육활동 이해당사자들의 정치 이

념과 교육철학 그리고 교육통치 의 차이에서 비롯된 것으로 쟁 에 따라서는 여러

의 차이가 첩되어 있기도 하다. 문제는 교육거버 스의 갈등이 쟁 화되고 쟁 이

문제해결을 한 정책화에 이르지 못하면서 소모 인 정쟁으로 장기화될 경우 견될

수 있는 국민의 분열과 그에 따른 사회비용 그리고 교육의 희생이다. 이러한 비용과 희

생을 최소화하기 해서 교육거버 스의 갈등 해소를 한 합리 인 의사소통의 과정을

통한 화와 력, 뒤 이은 새로운 정책의 설계가 필요하다. 교육거버 스의 갈등 해소

를 한 쟁 의 정책의제화는 정책 기획의 첫 단계이다. 본 연구에서 교육거버 스 쟁

의 정책의제화는 단기 으로 해결가능한 과제에서부터 기 장기 으로 해결할 수

있는 과제의 형식으로 제안된다.


1. 계 법규의 정비와 명확화(단기 과제)

교육거버 스 상의 갈등과 쟁 을 해소하기 한 단기 과제는 재 쟁 화 되어 있

는 사안의 련 법규를 정비하고 법 조문을 명확히 하는 것이다. 물론, 이러한 법규 정

비가 갈등을 합하는 충분조건은 되지 않겠지만 어도 필요한 조건은 된다. 이러한

작업은 비교 정책비용과 노력을 덜 들이면서 가능할 뿐 아니라 단기 으로 실천이 가

능하다는 장 이 있다. 구체 으로 교육지배구조 방식에 한 의 차이에 따라 국가

통제 지방통제의 쟁 으로 부각된 교원능력개발평가, 국가수 학업성취도 평가, 학

생인권조례, 자사고 지정과 특목고 신설 등 교육정책 사안의 법규 정비 과제를 제시

하면 다음과 같다.

교원능력개발평가의 갈등은 법규 으로 평가의 시행 근거를 법률이나 통령령에 근

거하지 않고 시․도 교육감이 제․개정하는 시․도 규칙으로 하 기 때문에 나타난

상으로 볼 수 있다. 물론, 교과부에서는 평가의 법제화를 해 장기간 노력해 왔으나 국

회에서 장기간 계류되는 바람에 나타난 어쩔 수 없는 결과이기도 하다. 그래도 이 정부

들어 평가를 면실시하면서 교육감 선거를 통해 당선된 진보 교육감의 행태를 측하

지 못한 것은 필연 결과로 치부하기에는 정책 비 노력이 부족했다고 할 수 있다.

차후 교원능력개발평가 시행 근거를 법률( 등교육법)에 두고, 구체 인 사항은 통

령령에 명시할 수 있도록 해야 할 것이다.

국가수 학업성취도평가의 갈등은 법규 으로 교과부와 지방자치단체의 교육에 한

권한이 계 법령에 추상 이고 일반 으로 기술되어 있어 법률 해석에서의 이견으로

인해 발생한 것으로 볼 수 있다. 따라서 법령에 국가사무와 지방사무의 권한 근거를 명

확히 구분하여 명시하는 것이 우선 필요하다. 를 들어, 국가사무로 설정할 수 있는 기

으로 ➀ 헌법․법률에 국가 의무로 규정되어 국가만이 사무의 주체가 될 수 있는 경

우, ② 국 통일성 효율성 차원에서 국가가 주 하는 것이 불가피한 경우, ③ 국

가경쟁력, 복지 등 국가차원의 정책으로 특별히 추진되어야 하는 경우 등이 해당될 수

있을 것이다(교육과학기술부 내부자료, 2010). 국가수 학업성취도평가의 경우 ②,③에

해당되는 것으로 등교육법 동법 시행령에 명확하게 교과부 장 의 권한이며 학

교가 평가에 응해야 할 의무를 규정할 필요가 있다. 물론, 평가 시행과정에서 교육청별

로 세부 사항에 한 이견이 일부 가능하기 때문에 의견은 존 되어야 하겠지만 국가수

학업성취도평가 시행의 근본 틀은 유지하도록 한다.

학생인권조례의 갈등은 학생인권, 체벌에 한 교육 합의가 미흡한 상태에서 나타

난 이념 쟁 이기도 하지만 학생인권 련 근거를 시․도의회에서 제정하는 조례로

하 기 때문에 나타난 필연 인 상이다. 따라서 학생인권에 한 사항은 교육 논의


와 사회 합의를 통해 합리 수 에서 합의하여 등교육법 등 법령에 의해 그 권

한 근거를 구체 으로 명시하는 것이 선무이다. 아울러 학습자, 수요자 심의 교육개

을 해서는 학생인권에 한 극 인 자세로 임하고, 교육 목 의 체벌을 인정하

는 규정( 등교육법 제 18조)은 어떤 형태로도 변화가 불가피하다.

자사고 지정과 특목고 신설에 한 갈등은 법규 으로 등교육법시행령에 자사고

지정·고시 차에 한 규정은 있으나 지정해제에 한 규정이 없는데서 비롯되었다.

이에 북 교육감은 학교의 설치․운 지도가 지방자치단체의 교육진흥에 한 사

무범 안에 포함되어 있다(지방교육자치에 한법률 제9조 5호의 가)고 보고 자사고 지

정 취소 처분을 내렸던 것이다. 따라서 향후 교육 논의와 사회 합의를 통해 교육감

의 재량권 한계에 한 합리 수 의 안을 도출하여 등교육법 지방교육자치

에 한법률 등에 자사고 지정 특목고 신설에 한 권한 근거를 구체 으로 명시해야

할 것이다.

2. 지방교육자치의 발 정착을 한 교육행정체제의 개선( 기 과제)

교육거버 스의 갈등과 쟁 을 해소하기 한 기 과제는 재 쟁 화 되어 있는

사안들이 지방교육자치의 성격 그리고 교육감의 행정행 와 직․간 으로 련이 있

기 때문에 지방교육자치제의 발 정착을 한 교육행정체제의 개선으로 집약될 수

있다. 지 까지 교육행정체제의 개선은 주로 앙 지방교육행정제도와 학교행정의

구조 개선에 이 맞춰져 왔다. 그러나 교육거버 스의 쟁 을 해소하기 한 교육

행정체제의 개선은 교과부와 교육청 간의 계, 일반자치와 교육자치 간의 연계, 지방교

육행정의 재원 확보를 한 앙 지방 정부의 력 등과 같은 트 십 개선에 일차

인 목 을 두고 구조 개선이 보태지는 형식을 취하게 된다. 이러한 트 십 개선

에 을 둔 교육행정체제의 개선은 지방교육자치의 발 정착을 확고히 하는데 도

움이 될 뿐 아니라 장기 과제로서 력 거버 스를 구축하는데 토 가 될 수 있을

것이다. 구체 으로 세 가지 방식의 교육행정체제 개선을 한 기 과제를 제시하면

다음과 같다.

첫째, 교과부와 교육청 간에 교육발 개 을 한 동반 계 구축이 모색되어

야 한다(교육과학기술부, 2010.7). 재 일어나고 있는 교과부와 진보 교육감의 갈등에

해 흔히 우리는 교육이념의 차이에 의한 어쩔 수 없는 것으로 혹은 지방교육 지배구

조의 주도권을 놓고 힘겨루기를 하는 것으로 이념 ․정치 으로 원인 진단을 하곤 한

다. 정부의 입장에서 국가가 추구하는 교육정책의 기조에 따라 정책의 통일성, 일 성,

계속성을 추구하는 것은 당연하다. 한 진보 교육감의 거 등장으로 인해 “교육과학


기술부의 일방통행식 정책 추진에 제동이 걸리는 것은 물론 각 지역 실정에 맞는 다양

한 정책들이 시행될 수 있을 것”이라는 진정한 지방교육자치에 한 기 (한국일보,

2010.6.5) 역시 그간의 교육자치 역사를 통해 보았을 때 어 보면 당연한 것이다.

갈등의 원인 진단이야 어떻든 은 갈등을 해소하여 교육지배구조 상의 앙통제

지방통제의 갈등구도가 계속되지 않도록 교육정책의 양 추진 주체가 어떻게 동반

력 계를 모색하느냐에 모아져야 한다. 이를 해 무엇보다도 국가-지방간 권한 책임

명확화를 한 원칙과 기 을 확립하고 행정 기능의 분명한 배분이 필요하다. 단기 으

로 법규 정비를 한 노력을 함과 동시에, 법해석의 시각 차이를 최소화하기 해 주요

정책별로 “핵심 추진사항”과 “ 의․조정사항”을 명기하여 정책 혼선과 갈등이 야기되

는 사안에 해서는 반드시 사 정책 의를 통해 조정해 나가도록 한다. 이런 에서

앙-지방간 교육정책 력․조정의 창구로 국교육감 의회를 임의 단체에서 법정

기구로 환하는 것도 한 방법이다. 그리고 시․도 자율통제라는 지방교육자치의 원칙

이 구 될 수 있도록 기존의 책무성 제고 수단인 학교정보공시, 시․도 교육청 평가, 지

방교육재정 분석․진단 등을 합리 으로 개선하고 서로 연계하여 시 지 효과를 제고할

수 있도록 해야 할 것이다(교육과학기술부, 2010.7). 아울러 지방교육의 발 을 하여

지역 특수성을 교육행정에 극 반 할 수 있도록 지방교육행정기 에 최 한 자율성

이 부여되고, 시․도 교육청도 교과부의 정책추진에 따른 간 기 의 역할에서 벗어나

교육기획과 정책개발 기능을 수행할 수 있도록 자체 역량을 키워나가야 할 것이다(윤정

일, 2000:170).

둘째, 교육자치와 일반자치 간에 연계․ 력을 활성화한다(교육과학기술부, 2010.7).

재 공박 에 있는 시․도지사 의회의 교육감 직선제 폐지 주장은 교육자치와 일반

자치의 력을 도모하기 보다는 지방교육자치의 권한을 둘러싼 정치 갈등의 양상으로

개되고 있다. 교육감 직선제 폐지의 명분이야 어떻든 교육계의 입장에서 보면 교육자

치의 본질과 원리를 도외시한 채 유리한 권력과 여론을 빌미로 지방교육 거버 스를

계 으로 장악하려는 음모로 비춰질 수밖에 없다. 그러나 지방교육자치제는 일반자치와

의 분리․독립을 원칙으로 운 되어 왔지만 태생 으로 교육자치와 일반자치는 지방자

치의 틀 속에서 불가분의 계에 있을 수밖에 없다. 그동안 그 실효성에 있어 의문이

제기되곤 했지만 실제로 교육자치와 일반자치를 연계하는 시․도 력기구도 있었고,

나름 로 성과도 있었다. 그리고 민선4기 지방자치단체들 일부 시․도에서는 교육담

당 과 교육 담기구를 설치하여 활발하게 교육지원사업을 벌이기도 하 다.


<표 3> 시․도 연계 교육 력기구 황

교육지원심의 원회 지방교육행정 의회 기타 기구

련 법령 시․도 교육지원조례지방교육자치에 한법률 제

41조

평생교육법, 학교 식법, 인

자원개발기본법 등

구성의장: 시장( 는 부시장 등)

부의장: 부교육감

공동의장: 교육감, 역자치

단체장교육지원심의 원회와 유사

주요

심의안건

교육격차 해소, 교육환경

개선, 우수인재 양성사업,

직업교육 활성화사업 등

학교교육여건 개선, 도시개

발 련 계획, 교육환경 개

선, 교육격차 해소, 우수인

재양성 등

평생교육, 학교 식, 지역인

재 유성 등 개별 법령이 정

하는 측정 교육정책 분야

황(‘09. 6 재) 10개 시․도 7개 시․도 9개 시․도

출처: 교육과학기술부(2010.7)

지방교육자치의 발 정착을 한 교육행정체제의 개선은 무엇보다도 교육자치와

일반자치 간의 계를 립․반목을 불식시키고 연계․ 력의 여건 조성을 통해 지방교

육 활성화를 한 공생 상생의 계로 이끄는데서 출발해야 한다. 이를 해 우선

필요한 것은 교육청과 시․도청의 지방교육발 에 한 책임의식의 공유와 방의 교육

력에 한 마인드 환이다. 일반 행정기 은 지방교육자치제 하에서 교육행정기 이

수행하는 고유의 역할과 기능을 존 하고, 교육행정기 은 일반 행정기 에 하여 좀

더 개방 인 자세를 가져야 한다. 이러한 상호 이해와 인정의 바탕 에서, 두 기 은

지역사회와 지역교육의 발 을 한 동반자로서의 계를 모색할 필요를 느낄 수 있을

것이다(박수정 외, 2009:373). 다음으로 시․도 연계 교육 력기구가 실질 인 교육성과

를 거둘 수 있도록 제도화하여 운 하고, 시․도 교육청과 시․도청에 연계 력을 한

담부서를 설치하며, 교육 력 제도 등을 통해 상호 이해를 한 인사교류를 활성화

한다(교육과학기술부, 2010.7). 아울러 해당 시․도에 교육정책 자문기구를 교육청과

시․도청에 각각 설치하지 말고 두 기 이 공동으로 운 하는 것도 한 방법이다. 이를

통해 지역사회 교육사업의 발굴과 추진과정에서 지방교육에 한 이해와 정보를 서로

공유하고 실질 인 연계․ 력을 지속 으로 도출하면 궁극 으로 자치제도를 발 으

로 정착하는데 많은 도움이 될 것이다.

셋째, 지방교육행정의 재원 확보를 한 앙 지방 정부의 력이 실질 이어야

한다. 재 진행되고 있는 무상 식을 둘러싼 정부와 진보 교육감, 시․도청과 시․도의

회, 정부․여당과 야당 간의 갈등은 교육거버 스 에서 보면 교육통치의 이념으로

서 보수 진보의 립이지만 표면 으로는 무상 식에 따른 지방교육 재원의 확보가

실질 인 문제이다. 재원 확보의 문제는 같은 이념을 표방하는 시․도의회와 진보 교육


감의 갈등으로 비화되어 립 선이 확 되는 양상으로 나타나고 있다. 한 야당이

무상 식 소요 산 확보를 해 정권의 표 인 국책사업인 4 강 살리기 사업에

투입할 재원을 이라는 요구를 하면서, 무상 식 정책은 6․2 지방선거의 핵심 쟁 으

로 떠올라 국정 반의 심사로 등장하게 되었다. 정부의 지속 인 무상 식 확 정

책에도 불구하고 야당 야당 주도의 일부 시․도의회는 앙 지방정부를 지속 으

로 압박하여 무상 식 조기실시를 한 재원 확보에 정치 인 공세를 계속하고 있다.

심지어 서울시 의회는 서울시 교육감의 핵심 공약인 무상 식에 한 교육감의 산확

보 의지가 박약하다는 이유로 질타를 가하기도 하 다(동아일보, 2010.10.9). 재 무상

식 조례안을 놓고 서울시와 경기도는 정작 식행정의 주체인 교육감은 도외시된 채

시․도지사와 시․도의회가 서로 충돌하고 있다.

재 지방교육행정을 한 재정 세입구조는 지방교육재정교부 과 국고보조 으로 구

성된 국가지원 ( 앙정부로 부터의 이 수입), 지방자치단체 일반회계 입 , 자체 수

입 등으로 구성된다. 이 국가지원 인 지방교육재정교부 이 부분을 차지한다. 지방

교육재정교부 은 내국세 총액의 20.27%(2010년 재)와 교육세 액으로 구성된다. 야

당 진보 교육감이 주장하는 무상 식의 재원은 앙정부의 부담과 지방정부의 매칭

펀드로 확보해야 한다고 한다. 그러나 앙정부는 무상 식 재원 확보를 해 타 국책

사업으로부터의 산 용이 불가하고, 지방교육재정교부율 인상을 통해 재원 확보를

할 만큼 무상 식이 교육투자의 우선순 가 있는지에 해 회의 이다.

재와 같이 무상 식 면 실시를 해 야당과 진보 교육감이 교육재정 여건을 고려

하지 않고 일방 으로 재원확보와 산편성을 요구하는 것은 무상 식의 의도가 아무리

좋다 하더라도 한정된 재원을 우선순 에 따라 배분․투입할 수밖에 없는 교육재정

실을 외면한 것이다. 이러한 실 외면이 정치 갈등을 증폭시키고 책임있는 당사자들

간의 력 모색을 한 소통을 단 시키고 있다. 상황에서는 면 무상 식과 같은

무차별 인 복지 확 보다 사회 약자를 한 교육복지 확 가 사회정의에 부합한다고

볼 수 있다. 기 생활 수 자 자녀와 차상 계층 그리고 서민 자녀들에 해 우선 으

로 무상 식을 시행하고 진 으로 교육복지 재정을 확충하여 다른 계층으로 확 해

나가는 것이 바람직하다. 이러한 교육복지 정책에 한 합리 인 이해와 교육재정의

실을 감안하여 무상 식을 재정수 에 따라 단계 으로 추진해나갈 필요가 있다. 결국,

여야, 앙정부 지방정부, 교과부와 진보 교육감의 책임있는 화와 이해의 공유 그

에 따른 정책 소통이 지방교육행정의 재원확보를 한 실질 인 력을 이끌어 낼 수

있을 것이다.


3. 력 교육거버 스의 구축(장기 과제)

교육거버 스 상의 갈등과 쟁 을 해소하기 한 장기 과제는 재 쟁 화 되어 있

는 사안들에 해 앙정부가 독단 인 국정운 방식으로 처리하지 않고 쟁 의 사회

여자들이 참여와 력 그리고 조정을 통해 처리해나가는 력 거버 스를 구축하는

것이다. 물론, 작 의 교육거버 스 갈등은 단순하게 보면 정책 여집단간의 정치 인

충돌이지만 우리 정책의 역사 에서 보면 그간 유지되어온 앙 정부 심의 국가

주의 정책 통제에 한 반발이 되어 이제 본격 으로 표면화된 것이라 할 수 있

다. 그 다고 재의 교육거버 스를 당장 력 거버 스로 환하는 것은 쉽지 않다.

작 의 교육거버 스 갈등과 쟁 이 진 으로 ‘ 계 법규의 정비와 명확화’(단기 과

제), ‘지방교육자치의 발 정착을 한 교육행정체제의 개선’( 기 과제)을 통해 어느

정도 력 거버 스의 조건이 성숙된 후에 새로운 거버 스를 시도하는 것이 바람직

하다. 왜냐하면 력 거버 스의 구축은 키워드가 ‘구조 혹은 제도의 개선’이 아니라

‘참여와 신뢰 그리고 트 십의 형성’이기 때문이다.

앙의 교육부는 ‘문민정부’이래 정책 참여의 스펙트럼을 시장, 시민사회, 교원, 학부

모 등이 여할 수 있도록 꾸 히 확장해왔다. 그 지만 지 까지도 이들의 참여는 형

식 이고 최소한의 진입만 허용되는 정부주도의 국가통제를 기반으로 하는 계층제 거버

스모형(Kooiman, 2003) 하에서의 그것이었다. 여 히 정부는 모든 교육정책의 장면에

서 강자로 군림했고, 모든 교육문제를 홀로 책임지는 수꾼 역할을 해왔다. 그러나 작

의 교육거버 스 갈등은 사롭지 않다. 에 볼 수 없었던 계 인 교육정책 경로

에서의 일탈이 나타났고, 교육정책 여자들의 범 가 확장되고 참여와 요구의 강도도

높아졌다. 앙 정부의 통 인 정책 권 가 같지 않고 다양하게 도 받는 가운

데, 그럼에도 불구하고 학교 자율화 정책에서도 나타난 것처럼 교과부는 여 히 신공공

리 정책추진을 선호하고 있는 것으로 보인다. 이에 교육정책의 추진방식이 교육정

책의 기조(자율화)에 부합하지 않고 교육공동체 구성원의 역할을 간과하고 있다는 지

이 일고 있다(박정주, 2008; 정제 , 2008). 이와 같이 복잡한 구도로 치닫는 교육거버

스의 상황을 고려할 때 이제는 말 그 로 ‘정부 통치에서 거버 스로’(from

government to governance) (Peters, 1995), '거버 스로 통치하기‘(governing as

governance) (Kooiman, 2003), 심지어 ’새로운 거버 스: 정부없이 통치하기‘(the new

governance: governing without government) (Rhodes, 1996) 등에서 의미하는 진정한

‘ 치’로서의 거버 스 혹은 력 거버 스를 비할 시 으로 단된다.

교육정책의 장면에서 력 거버 스 구축의 필요성이 본격 으로 논의된 것은 최근

의 일이다. 이인규(2007)는 이 정부 출범 직 에 국민교육주권 실 을 해 교육 지배구


조를 바꿔야 한다며 문제해결의 새 패러다임으로 정부와 외부 참여자들의 력과 수평

조정 그리고 트 십을 강조하는 ‘좋은 거버 스’(good governance)를 제안한바 있

다. 이종재(2008)는 학교 자율화 정책의 추진방식이 앙정부 주도로 하향 이고 료

이라고 비 하면서 ‘ 치’로서의 거버 스가 필요하다고 하 다. 신 석(2010)은 기본

으로 교육거버 스는 교육공동체의 참여와 연 그리고 력을 바탕으로 하는 교육공동

체 거버 스 임을 거를 통해 밝히고, 교육공동체 거버 스의 참여자와 운 구조

기능을 제시한바 있다.

공동체 의 력 거버 스로서 교육공동체 거버 스는 공동체 구성원들이 통

치(혹은 정책추진)의 각 수 에서 형성된 네트워크에서 자발 으로 함께 방향을 정하고

(co-steering), 문제해결의 내용과 과정을 함께 규제하고(co-regulation), 서로를 함께 지도

(co-guidance)한다(진동섭, 2004:95). 교육정책이 추진되는 수 에 따라 교육공동체 거버

스에 참여하는 구성원의 분포를 정리하여 나타내면 다음과 같다.

<표 4> 수 별 교육공동체 거버 스 참여자

수 거버 스 유형 공동체 명칭 제도화된 기구( ) 참여자

앙 내셔 거버 스 교육공동체 교육개 ( 신) 원회 기업+B

지방 로컬 거버 스 지역사회 공동체 지역교육발 원회 정부+(A)=B

단

학교 기 거버 스 학교공동체 학교운 원회 학교/학부모/지역사회(A)

출처: 신 석(2010:193)

교육공동체 거버 스 모형은 지 까지 논의된 교육공동체의 이념과 정신 그리고 력

거버 스의 원리와 지향성을 고려해 볼 때, 세 가지 요한 요소를 갖는다(신 석,

2010:192). 이는 모형의 략이기도 해서 모형을 제도화하여 운용할 때 반드시 갖추어야

할 요인이기도 하다. 첫째는 구성원간 상생의식의 공유이다, 교육과 련한 공동운명체

로의 의식과 같은 목표를 공유하는 것이 요하다. 둘째, 구성원의 자발 인 참여가

요하다. 정부는 구성원의 능동 인 참여를 유도할 수 있는 기회를 제공하고 보장해야

한다. 셋째, 구성원이 민주 이고 합리 으로 의사소통을 할 수 있는 구조의 창출이 필

요하다. 이 구조에서 구성원들은 력 거버 스에서처럼 상호 동하고 력하여 네트

워크, 트 십 등 자발 인 상호작용에 의한 문제해결방식(co-governing)을 추구한다(이

명석, 2002:327). 이 게 볼 때, 교육공동체 거버 스의 운용 목 은 “구성원들의 상생의

식 공유, 자발 참여, 합리 소통구조에서 지속 인 교육발 을 한 력”이다. 이는

날로 복잡하고 다양해지는 사회에서 분출되고 있는 교육문제 해결에 있어 어느 정도 정


부실패가 인정되고, 이로 말미암아 종래 독 인 국가 심주의 교육정책 추진체계에

한 거버 스의 신이 불가피하다는 인식에서 비롯된 것이다.

V. 결 론

본 연구는 작 의 교육문제가 단순히 교육이념과 교육권력을 둘러싼 정치 인 립의

틀을 넘어 교육의 통치구조와 의사결정 과정을 아우르는 교육거버 스의 갈등으로 악

하고자 하 다. 이를 통해 교육거버 스의 갈등을 쟁 화하여 거버 스의 구조 분석

틀 속에서 쟁 을 분석하고 교육거버 스의 갈등 해소를 한 정책 과제를 탐색하는

데 연구의 목 을 두었다. 구체 으로, 교육거버 스의 갈등과 쟁 을 ➀ 교육지배구조

방식: 국가통제 지방통제, ② 교육통치이념: 보수 진보, ③ 지방교육자치의 권한:

일반자치 교육자치 로 압축하여 분석하 다. 그리고 분석결과를 토 로 교육거버

스의 갈등 해소를 한 정책과제를 ➀ 계 법규의 정비와 명확화(단기 과제), ② 지방

교육자치의 발 정착을 한 교육행정체제의 개선( 기 과제), ③ 력 거버 스의

구축(장기 과제)으로 제시하 다.

교육문제는 어느 것 하나 간단하게 해결되는 것이 없다. 그 만큼 이해 계의 폭이 넓

고 복잡하다. 이러한 경향은 사회가 다원주의화되고 국제화되어 가면서 심화되고 국경

을 넘나들게 된다. 아무리 사태가 복잡미묘해 지더라도 요한 것은 사람의 시각과

이다. 작 의 교육문제를 둘러싼 교육갈등 한 어떠한 시각으로 바라보느냐에 따라

해결방식이 달라지고 경우에 따라서 좋고 나쁜 해결의 결과로 나타나게 된다. ‘좋은 해

결’은 향후 유사한 교육문제 해결의 블루오션 략으로 남겨질 것이고, ‘나쁜 해결’은 일

시 으로 문제의 합은 이루어졌지만 언제 어떻게 터질지 모르는 화약고로 남아있게

될 것이다. 자가 교육문제 해결의 바람직한 귀결임을 우리가 인정하고, 이를 해 우

리의 문제를 보는 시각과 은 열려 있어야 한다. 교육문제 해결 과정에서 내 것만

생각하면 내 것 밖에 안보이고 우리 것은 안 에도 없게 된다. 교육문제의 ‘교육’ 해

결방법은 실종되고 오로지 ‘문제’해결을 한 와 나의 정치 이해득실과 권력투쟁만

이 존재할 뿐이다. 이런 에서 거버 스 시각에서 교육문제를 바라보고 교육거버

스를 이해하려고 한다면 이미 우리는 ‘참여와 소통’, ‘연 와 력’, ‘신뢰와 트 십’을

떠올리게 된다. 그리고 ‘우리’ 교육공동체의 일원으로서 교육의 본질 목 실 을

한 상생의 존재임을 서로 깨닫게 된다. 이 게 되면 교육문제 해결은 그리 어렵지 않을

것이다. 그만큼 문제를 바라보는 시각과 이 요한 이유이다.


본 연구를 통해 제기된 교육거버 스의 갈등 해소를 한 정책과제의 실천 시기는

재의 정책여건을 감안하여 분류되었지만 상당 부분 서로 첩되어 나타날 가능성이 많

다. 법규 정비는 교육행정체제의 개선과 력 거버 스의 구축이 시도되는 과정에서

도 여 히 유효하다. 반 로 력 거버 스의 구축은 법규 정비와 교육행정체제의 개

선이 완성되어 발 지방교육자치가 정착된 후에 시도되는 공학 설계도에 의한 것

이 아니다. 교육문제 해결을 한 법규 정비를 하면서 그리고 교육행정체제를 개선하는

과정에서 트 십과 신뢰가 사회자본으로 축 되는 가운데 력 거버 스의 구축을

한 토 가 형성되는 것이다. 신공공 리 국정운 에서는 문제해결을 한 공학

설계를 선호하고 한 치의 오차도 없는 실천을 강조한다. 하지만 력 거버 스에서는

우선 소통과 신뢰가 요하고 문제해결에 한 의식의 공유와 실천 합의가 요하다.

이런 형태의 거버 스 구축에는 시간이 걸릴 수밖에 없지만 구축된 후의 블루오션을 생

각하면 그 만큼의 가치는 충분하다고 단된다.


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Abstract

Exploring Issues and Tasks in Conflicting Educational

Governance

Shin, Hyun-Seok (Korea University)

Current problems in education appear as conflicts in educational governance

containing governing structure and decision making process in education beyond

political confrontation in educational ideas and power among interest groups. This

study was intended to analyze the issues developed from conflicts in education and

explore policy tasks to resolve conflicts in educational governance. In details it

epitomized and analyzed conflicts and issues in education as ➀ conflict in governing

structure(state-oriented vs. local-oriented), ② conflict in governing ideas(conservative

vs. progressive), and ③ conflict in authority of local education autonomy(general vs.

educational). Based on the analysis, this study suggested policy tasks to resolve

conflicts in educational governance as the followings: articulating related laws and

regulations to the conflicting issues(short-term), improving educational administration

system to stabilize local education autonomy(mid-term), and constructing collaborative

governance in education(long-term).

[Key words] educational governance, collaborative governance, educational

administration system, power in education, free meal plan

▣ 수일(2010. 10. 31), 심사일(2010. 11. 13), 게재확정일(2010. 12. 19)

교육거버넌스 갈등의 쟁점과...

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