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ENRIQUE CÁCERES NIETO

HACIA UN MODELO DE INSTITUCIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN

Y PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS DEL SIGLO XXI

Comisión Nacional de los Derechos HumanosMéxico, 2007

Este libro jamás hubiera sido posible sin la entusiasta y desinteresada colaboración de diversas personas, en cada una de las áreas de conocimiento involucradas en su elaboración. Mi más sin-cero agradecimiento a: Ana Cecilia López Villalba y Odette Cáceres Gutiérrez (Mercadotecnia Social); Alejandra Montaña (Pedagogía y Psicología Organizacional); Nancy Carolina Salazar Alquicira y Citlalli Paulina Mendieta Carrasco (Administración para la Calidad Total y Rein-geniería de Procesos), así como a mi invaluable equipo de colaboradores del Área de Inteligen-cia Artificial Aplicada al Derecho del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, quienes me hicieron el favor de leer y discutir el texto: maestra Mónica Rodríguez Rico, licenciado Édgar Aguilera García, técnico académico Pablo Arrocha Olabuenaga y becario Pedro Contre-ras Orduño.

Todos ellos, unidos por su interés en los derechos humanos, pueden considerarse coautores de este libro, cuyos errores, desde luego, son únicamente atribuibles a mi autoría.

Enrique Cáceres Nieto,Asesor del Presidente de la Comisión Nacional

de los Derechos Humanos de México

Primera edición: agosto, 2007ISBN: 970-644-517-X

Comisión Nacionalde los Derechos HumanosPeriférico Sur 3469,Colonia San Jerónimo Lídice,Delegación Magdalena Contreras,C. P. 10200, México, D. F.

Diseño de portada:Flavio López Alcocer

Impreso en México

[5]

CONTENIDO

I. Fundamentación teórica ................................................................... 11

II. Conceptos básicos de la teoría general de sistemas aplicables a las INPPDH ................................................................................. 37

III. Constructivismo jurídico-sociorrepresentacional y derechos humanos ....................................................................... 61

IV. Estructura y función de las INPPDH como sistemas abiertos ...... 71

V. Conocimientos para una implementación práctica interdisciplinaria ............................................................................. 81

VI. Implementación práctica de la fundamentación teórica en las instituciones públicas (reinventando el gobierno) ................ 133

VII. Reinventando las Instituciones Nacionales de Protección y Promoción de los Derechos Humanos ......................................... 153

Conclusión .......................................................................................... 167

Bibliografía ......................................................................................... 169

Al niño inocente, con su carita sonrientey su camisa prestada en un terruño lejano.

Al hombre forjador de sí mismo,incansable buscador de retos

y conquistador de metas.

Al viejo adorable, siempre noble,siempre solidario con cualquiera,

siempre buen hombre...

A mi padre

De quien no podría sentirse más orgulloso...

La humanidad se enfrenta con un gran salto hacia delante. Tiene ante sí la conmoción social y la re-estructuración creativa más hondas de todos los tiempos. Sin advertirlo, nos afanamos en construir una nueva civilización desde sus cimientos...

Alvin y Heidi TOFFLER

[11]

I. FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA

1. Constructivismo jurídico institucional y derechos humanos

A. Introducción

El constructivismo emerge por todas partes como el tercer estadio en la evo-lución de la epistemología, después del derrumbe de las filosofías especulati-va y empirista.

La primera, caracterizada por proporcionar explicaciones del mundo basa-das en meras ideas, intuiciones y especulaciones sin confirmación empíri-ca, se extendió de los orígenes de la filosofía misma al periodo comprendido entre finales del siglo XIX y principios del XX, cuando lo que hoy se suelen llamar “ciencias duras” se convirtieron en el paradigma del trabajo científico y monopolizaron la manera de obtener conocimiento mediante el método cien-tífico.

A condición de admitir como plausible una mayor denotación para el tér-mino ‘paradigma’ que la concedida originalmente por Kuhn, quien la reserva para las concepciones científicas dominantes en una época determinada, es po-sible decir que la epistemología subyacente al periodo especulativo constituye un primer paradigma que comprende subparadigmas menores, en cortes sin-crónicos diferentes.

Así, por ejemplo, a pesar de tener en común el carácter especulativo refe-rido, es posible distinguir entre la teoría que sostiene que el conocimiento es posible a partir de la intuición que permite tener acceso a las esencias (Platón), de otra que afirma que el conocimiento es posible gracias a la fe (periodo esco-lástico), o de otra según la cual se obtiene en virtud de la razón (periodo ra-cionalista).

12 COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

El derrumbe de la epistemología especulativa tuvo su génesis en el siglo XIX con los avances en lógica y matemática, y continuó con la física (teoría de la relatividad y mecánica cuántica) a principios del siglo XX.1

Con los nuevos avances, los tres pilares en que se recargaba el conocimien-to de dicho periodo cayeron por tierra: contra la idea de la definitividad de la lógica aristotélica surgió la lógica matemática cristalizada en los trabajos de Frege y Russell; la concepción del espacio como una síntesis a priori carac-terística de la geometría euclidiana fue derrumbada por las geometrías no euclidianas de Bolyai y Lobatchewski y, finalmente, las nociones de un espa-cio absoluto y un tiempo absolutos sustentadas en la física newtoniana fueron vencidas por la teoría de la relatividad de Albert Einstein.

El efecto de esta revolución científica en el ámbito de la epistemología fue el colapso de la fundamentación filosófica de la vieja ciencia: la teoría del co-nocimiento kantiana, cuyas categorías del conocimiento resultaron inadecua-das para dar cuenta de la “nueva realidad”. Si bien es cierto que Kant puede considerarse el más importante precursor del constructivismo epistemológico por resaltar el papel activo del sujeto cognoscente en la construcción del cono-cimiento, también lo es que su teoría acerca de cómo se logra el conocimien-to científico quedó sin sustento.2

El colapso producido por la nueva situación llevó a la búsqueda de una nueva fundamentación filosófica del quehacer científico y convocó a las más brillantes inteligencias de su época, quienes se esforzaron, individual o colec-tivamente (círculos de Viena y Berlín) en construir una nueva epistemología.3 Los esfuerzos rindieron su fruto y surgió el empirismo científico, cuyo credo común fue considerar que “la observación sensorial es la fuente primera y el juez último de todo conocimiento”.4

En concordancia con este postulado fundamental se suscribió una teoría del significado, según la cuál sólo vale la pena ocuparse de enunciados descriptivos susceptibles de ser evaluados en términos de verdadero o falso; se privilegió una teoría de la verdad por correspondencia; se emprendió una feroz lucha contra todo pensamiento metafísico, y se asumió que la realidad era externa y comple-tamente independiente del sujeto cognoscente y que su conocimiento objetivo estaba asegurado por medio del empleo del método científico.

1 Rolando García, coord., Piaget y el problema del conocimiento. La epistemología genética y la ciencia contemporánea, p. 16.

2 Ibid., pp. 17-19.3 Ibid., p. 20.4 Ibid., p. 22.

HACIA UN MODELO DE INSTITUCIÓN NACIONAL 13

Sin embargo, a pesar de sus múltiples e innegables avances, actualmente, y sobre todo como producto de los avances de las ciencias cognitivas, el núcleo central de la epistemología empirista ha dejado de tener vigencia debido a que se ha demostrado que su creencia en una realidad externa independiente del sujeto cognoscente, así como su confianza en la constatación neutral de los sen-tidos es absolutamente ingenua, y es así que surge lo que se ha dado en llamar la “nueva filosofía de la ciencia”, entre cuyos representantes se encuentran Kuhn, Lakatos, Feyerabend, Hanson, etcétera.

Si el postulado central del empirismo consistía en sostener la existencia de una realidad objetiva independiente de todo sujeto cognoscente, lo que carac-teriza a la nueva epistemología constructivista es la tesis según la cual no existe una realidad objetiva, independiente de las teorías o esquemas cognitivos del pen-samiento común, los cuales no son sino constructos elaborados por los sujetos cognoscentes (científicos, filósofos, hombre común, etcétera).

De esta manera, si para el empirismo el papel del sujeto cognoscente se li-mitaba a reflejar la realidad externa como si fuera un espejo, para el constructi-vismo dicho sujeto tiene un papel activo fundamental, pues lo considera como un procesador de información cuyos “productos” constituyen representaciones mentales que proyecta al exterior en forma de realidad. Parafraseando a Eins-tein en su alusión a las teorías científicas, puede decirse que no es cierto que la realidad determine nuestras teorías, sino que son nuestras teorías las que de-terminan lo que podemos percibir como realidad. Así, tal como dice Bunge, un hueso fósil resulta relevante para una teoría de la filogénesis no por el hue-so en sí, sino en función de la teoría.

Trasladando esto a la dimensión jurídica, puede decirse que un mismo enun-ciado legislativo puede ser comprendido como norma dependiente o como una regla secundaria de adjudicación, según se le considere desde la teoría nor-mativa de Kelsen o la de Hart. De igual manera, el significado atribuido a un mismo artículo de un código penal será distinto si se interpreta desde una teo-ría del delito de corte causalista o finalista.

Con respecto al fundamento del nuevo paradigma, debe destacarse la im-portancia de las ciencias cognitivas y muy particularmente de la psicología cog-nitiva, la cual se consolida gracias a cuatro hechos fundamentales ocurridos durante la segunda mitad del siglo XX:

1. El surgimiento y los logros alcanzados a finales de los cincuentas y prin-cipios de los sesentas dentro de las áreas de la tecnología cibernética.

2. El establecimiento de la lingüística como especialidad antropológica.3. El amplio desarrollo que tuvo la teoría de la información en psicología.


4. La aparición del nuevo neoasociacionismo, que hace una fusión o inte-gración de los tres puntos anteriores, dentro del terreno de la psicolo-gía.5

Entre los grandes modelos cognitivos contemporáneos acerca del funcio-namiento de la mente se encuentran el conexionista y el que se basa en la ana-logía entre la computadora y la mente (sobre todo a efectos de simulación del funcionamiento de la memoria). En todo caso, podemos decir que, a pesar de sus diferencias, en ambos casos: “La mente es considerada como un sistema de manipulación simbólica que tiene su base en la adquisición, manejo y proce-samiento de la información”.6

Dicho en otros términos, para estos nuevos paradigmas de la ciencia psi-cológica: “la conducta es un fenómeno que tiene su origen en la construcción y reconstrucción que se va haciendo del mundo a nivel mental”.

Uno de lo problemas más apasionantes de este nuevo paradigma es, sin du-da, la explicación de la forma en que se va adquiriendo el conocimiento y consiguientemente la manera en que vamos construyendo nuestra realidad.

En este sentido, algunos teóricos han explicado que este conocimiento que se va adquiriendo va agrupándose en forma de mapas cognitivos o redes de in-formación, muy bien establecidas, pero hasta cierto punto infinitas, ya que éstas dependen de la cantidad y calidad de conocimientos que se vayan acumulan-do dentro de las mismas...

Dichos mapas pueden ser definidos como “la unidad fundamental de la organización cognoscitiva, compuesta de conocimientos y afectos, que crean una reacción, los cuales, reflejan la imagen del universo y la cultura subjetiva de la persona”.7

En síntesis, puede decirse que nuestra mente, en tanto procesador simbóli-co, organiza y estructura la información que recibe a la manera de mapas cog-nitivos de estructura jerarquizada, de los que emergen las representaciones mentales mediante las que construimos la realidad desde la que y con la que interactuamos.

Esta relación entre la dimensión simbólica y la conductual ha llevado a definir el significado psicológico como: “la unidad fundamental de la organi-zación cognoscitiva, que está compuesta de elementos afectivos y de conoci-miento, que crean un código subjetivo de reacción. Los cuales reflejan la

5 Ibid., p. 29.6 Ibid., p. 30.7 Ibid., p. 15.


imagen del universo y la cultura subjetiva que tiene la persona, puesto que es al mismo tiempo una unidad natural de representación cognoscitiva y de esti-mulación para la producción de conducta”.8

Como es fácil suponer, el presupuesto básico del constructivismo pone en jaque a muchos de los conceptos centrales de la concepción empirista, como es el caso de la creencia en una realidad objetiva, una verdad absoluta deter-minable por correspondencia con el mundo, el papel constatativo isomórfico de las teorías, etcétera.

B. El constructivismo jurídico en el contexto de la historia de la filosofía del derecho

Los grandes esquemas epistemológicos referidos anteriormente, i.e., los co-rrespondientes a las filosofías especulativa y empirista, dejaron sentir su im-pacto en la construcción de concepciones generales del derecho.

En algún sentido puede sostenerse que dichas concepciones no han sido sino productos que surgen de la mente de los teóricos de distintas épocas, co-mo productos de la epistemología disponible en cada momento. Así, no es de extrañar que durante el periodo especulativo y siguiendo la tradición escolás-tica haya surgido la teoría iusnaturalista con base teológica, representada bási-camente por Tomás de Aquino en su Suma Teológica.

De igual manera es posible observar el surgimiento de concepciones del derecho construidas desde los supuestos del empirismo, durante el periodo de ma-yor influencia del mismo. Por ejemplo, la jurisprudencia sociológica, el rea-lismo escandinavo, el realismo americano y en una versión un tanto distinta del positivismo, la teoría normativista contemporánea, cuyo punto de partida es posible encontrar en los trabajos de Austin y Kelsen.

Desde luego, mostrar que las concepciones jurídicas son productos que emer-gen a partir de los supuestos epistemológicos disponibles por sus creadores no implica sostener que al surgir unas desaparezcan las anteriores, pues como es obvio, pueden coexistir compitiendo entre sí.

Dentro de este panorama histórico-epistemológico podemos ubicarnos a no-sotros mismos, juristas y operadores jurídicos de nuestro tiempo, como pro-ductos de la socialización profesional ocurrida en nuestras facultades de de-recho a partir del paradigma normativista positivista: para nosotros, el derecho es cuestión de normas, de igual manera que para un jurista de la época racio-nalista en que estaba en vigor la jurisprudencia de conceptos, el derecho era

8 Ibid., p. 56.


una arquitectura conceptual abstracta de la que supuestamente se podría infe-rir la solución a cualquier problema jurídico por medio de deducción, o del modo en que para otros era una cuestión de prescripción divina.

Sin embargo, en congruencia con lo señalado, una vez que el supuesto epis-temológico desde el que se ha construido el normativismo entra en crisis, la propia concepción del derecho en él fundamentada tiene que ser revisada, pun-to en el cual hace su aparición el constructivismo jurídico.

Al respecto de la confrontación entre normativismo y constructivismo ju-rídico, en otro trabajo, he dicho lo siguiente: “Las restricciones metodológicas impuestas por el normativismo positivista, paradigma en el que somos socia-lizados los juristas, impiden que podamos percibir, identificar, explicar, com-prender y manipular los procesos mediante los cuales el derecho incide en la realidad social”.

La realidad social no es necesaria, sino contingente: es un “constructo”, resultante de los fenómenos psicosociales que están en la base de las interac-ciones que tienen lugar entre los miembros de toda sociedad.

En la construcción social de la realidad participan múltiples variables, una de las cuales es el derecho.

El derecho incide en la construcción social de la realidad cuando completa un ciclo que inicia con la existencia del texto jurídico positivo, continúa con el procesamiento de este insumo cognitivo por parte del sujeto cognoscente, da lugar a determinados estados psicológicos (que incluyen estados mentales) y culmina con la conducta social llevada a cabo sobre la base de los estados referidos, en los términos prescritos por la norma. Esta conducta social es la conducta jurídica.

De lo anterior se sigue que la norma jurídica, entendida como proposición lingüística, es simplemente un inicio, una condición necesaria, pero no sufi-ciente para que la conducta jurídica tenga lugar.

Puede acontecer que las normas jurídicas no tengan impacto en los proce-sos de construcción social de la realidad debido a que en el trayecto que va de la norma a la acción no ocurran determinados fenómenos psicosociales (por ejemplo, el conocimiento del derecho). Esto puede ser el resultado de la no satisfacción de condiciones necesarias para la verificación de dichos fenóme-nos (verbigracia, que no haya forma de conocer textos legales).

También puede ocurrir que en el trayecto referido surjan fenómenos adi-cionales a los requeridos para que opere la eficacia normativa, así como que incidan en la construcción de una realidad social contraria a la prescrita (por ejemplo, que el derecho se conozca y, no obstante, se incumpla porque la in-teracción social eficaz en un trámite administrativo requiera del soborno).


En ciertos casos, la conducta contraria al derecho se construye mediante un ejercicio deliberado en el que se “manipulan” las normas jurídicas para pro-ducir la conducta ilícita; es decir, paradójicamente, la norma jurídica es con-dición de la conducta contraria a la que prescribe (un caso: para que la corrup-ción administrativa tenga lugar debe ser realizada por un funcionario con determinadas facultades definidas en la ley).

De todo lo anterior se concluye que para comprender el papel del derecho en la construcción social de la realidad es necesario complementar el enfo-que normativista con un enfoque cognitivo-conductual, i.e., realizar una in-vestigación interdisciplinaria. La metodología resultante de dicha interacción constituiría la base de un paradigma alternativo que proponemos denominar ‘constructivismo jurídico’.9

C. Marco conceptual básico del constructivismo jurídico

a. Constructivismo epistemológico como Weltanschaunng

En el proceso actual aún no podemos hablar de constructivismo sino de cons-tructivismos. Por ejemplo, de constructivismo radical, social, epistemológico y pedagógico (y dentro del pedagógico del genético, ausbeliano, etcétera). Una clasificación más próxima al derecho es proporcionada por el doctor Vittorio Villa, quien refiere: el constructivismo ético-político, social, sistémico, empi-rista, sociológico y pospositivista.

Esto significa que no tenemos aún un concepto unívoco de constructivismo y que las aportaciones que puedan realizarse respecto de la elaboración del concepto de constructivismo jurídico pueden también contribuir a la construc-ción del concepto general.

Sin embargo, a pesar de que las referidas versiones de constructivismo son elaboradas en marcos teóricos muy diferentes, abordando problemas muy dis-tintos, pueden considerarse propiedades comunes en el uso de las expresión ‘constructivismo’ : 1) que el sujeto cognoscente construye la realidad; 2) que el sujeto cognoscente es por tanto un procesador de información; 3) que lo que percibimos como real es una proyección de las representaciones mentales

9 Vid. Enrique Cáceres Nieto, “Psicología y constructivismo jurídico: apuntes para una transición paradigmática interdisciplinaria”, en Marcia Muñoz de Alba Medrano, coord., Violencia social, pp. 7-9. La cita de referencia ha sido transcrita prácticamente en forma literal a como aparece en el artículo referido, con una pequeña modificación resultante de nuevas reflexiones por parte del autor, misma que ha sido resaltada mediante el uso de cursivas y negritas. En el original se habla de “en-foque psicologista” en lugar de “enfoque cognitivo-conductual”.


del sujeto cognoscente mediante las que estructura la información percibida en el “mundo exterior”, de modo semejante a lo que sostiene la gestalt.

En este sentido, puede sostenerse que aún en esta etapa el constructivismo, lejos de poder considerarse una teoría, puede caracterizarse como el germen de una metadisciplina, un nuevo weltanschaunng,10 o manera de organizar nues-tra comprensión (comprensión-construcción) del mundo. Es decir, que su esta-tus se asemeja al de la teoría general de sistemas, cuya aplicación no se limita a un área o áreas científicas particulares y puede adaptarse tanto al dominio de la formalización matemática, como a los sistemas económicos, sociales e in-cluso en las llamadas ciencias de la administración.

El carácter metadisciplinario que está adquiriendo el constructivismo se pone de manifiesto de forma clara cuando se le contrasta con los esquemas epistemo-lógicos precedentes, pues aquel no pretende rivalizar con estos y presentarse como “La epistemología”, i.e., la epistemología correcta. Para el constructivis-mo, tanto la especulación metafísica como la explicación empirista no son otra cosa sino formas distintas de procesar insumos diferentes para generar esque-mas explicativos distintos, cada uno de mayor o menor utilidad en función de la época en cuestión y los problemas a abordar.

Por otra parte, debe destacarse que a excepción del constructivismo radical, ser constructivista no significa defender un subjetivismo absurdo, ni un so-lipsismo y mucho menos sostener que todo cuanto acontece es producto de nuestra imaginación, despreciando así la dimensión empírica y los innegables avances del método científico. La diferencia estriba en que, para el construc-tivista, la dimensión empírica también es un contracto plausible desde los marcos de ciertos esquemas mentales.

b. Conceptos básicos del ‘constructivismo jurídico’

De la misma manera que ocurre con la teoría general de sistemas es posible distinguir entre problemas metodológicos propios de la metadisciplina y los problemas metodológicos de una disciplina particular en la que se está bus-cando aplicar la teoría general.

10 Checkland se refiere a ‘Weltanschauung’ en los siguientes términos: Ya sea que nos demos cuenta o no de ello, nosotros observamos a los datos en bruto vía un marco mental, o visión del mundo. Si nosotros observamos una votación, vemos a la gente votar; no vemos ‘equis que se hace en hojas de papel’ sino ‘seres humanos tomando parte en el proceso democrático’. Nosotros atribui-mos un significado a la actividad observada cuando relacionamos a ésta con una imagen más grande que nuestra mente proporciona. La actividad observada sólo tiene significado para nosotros, de hecho, en términos de una imagen particular del mundo o Weltanschauung, que en general damos por hecha. Cf. Peter Checkland, Pensamiento de sistemas, práctica de sistemas, p. 244.


A continuación me ocuparé de esbozar algunos conceptos básicos de la concepción del constructivismo jurídico que propongo:

a. Estipulación de ‘derecho’ para el constructivismo jurídico

Como he dicho en otro trabajo,11 el término ‘derecho’ es polisémico no única-mente en cuanto a los usos comunes del lenguaje, sino también en sus acepciones teóricas. De esta manera podemos distinguir entre un significado iusnaturalista de la expresión, de otro normativista, de otro realista, de otro analítico, etcétera.

Como también he indicado, lejos de pretender identificar cuál es la “verda-dera” definición teórica de la expresión, lo cual lleva a un callejón sin salida, resulta conveniente tomar en cuenta que la justificación de cada uno de esos significados debe buscarse al interior de la teoría que lo propone en función de sus finalidades explicativas.

Lo que deseo señalar con esto es que bajo ningún sentido debe entenderse que pretendo proporcionar “La” definición “verdadera” de ‘derecho’, que busque des-plazar a las demás. Simplemente, haciendo uso de mi derecho a la estipulación lingüística y justificándola dentro del marco teórico del constructivismo jurídi-co, propongo la siguiente definición:

Para el constructivismo jurídico, el término ‘derecho’ denota un sistema com-plejo constituido por:

A) El conjunto de insumos jurídico cognitivos (leyes, decretos, tesis jurispru-denciales, teorías dogmáticas, teorías generales del derecho, etcétera).

B) Las reglas de procesamiento de los insumos referidos en “A)” por parte de los juristas12 (reglas de interpretación, metodología para realizar reconstruc-ciones normativas, etcétera).

C) Los productos cognitivos de los juristas, resultantes del procesamiento refe-rido en “B)” (arborescencias semánticas, mapas mentales, reconstrucciones normativas, imágenes mentales de hechos y actos jurídicos, etcétera).

D) Las conductas realizadas por los juristas a partir de los productos cognitivos referidos en “C)”, incluyendo a las comunicativas.

E) Los insumos jurídicos, reglas de procesamiento de información, representa-ciones sociales y conductas efectuadas por la sociedad civil a partir de dichas representaciones.

F) La incidencia de las conductas de los juristas y sociedad civil en los procesos de construcción social de la realidad.

11 Vid. E. Cáceres Nieto, ¿Qué es el derecho? Iniciación a una concepción lingüística.12 Para efectos de economía expositiva doy al término jurista un sentido amplio que comprende

no únicamente a los teóricos del derecho, tanto particulares como generales, sino también a los ope-radores jurídicos prácticos tales como los jueces, los abogados, etcétera.


Como es fácil percibir, una diferencia fundamental entre el normativismo y el constructivismo jurídico estriba en que aquél construye sus explicaciones sin considerar la forma en que el derecho incide en la realidad social, sino centrán-dose de manera “pura y aséptica” en el concepto de norma jurídica, mientras que el constructivismo busca poner al derecho nuevamente en contacto con la vida social, pero sin ignorar los logros del normativismo como criterio básico de la identificación del derecho.

Dicho en otros términos, el constructivismo jurídico no ignora la dimensión normativa del derecho, sino que la presupone al considerar que las normas jurídicas son los insumos más relevantes en el procesamiento de información por parte de los sujetos cognoscentes u operadores jurídicos, pero no los úni-cos. Junto con ellos son procesados otros insumos sin los cuales no es posible realizar las representaciones mentales desde las que se puede participar en los contextos comunicativos jurídicos.13 Tal es el caso del discurso de las teorías dogmáticas, el discurso jurisprudencial, el discurso de la teoría general del derecho, etcétera.

En este sentido, cabe señalar otra diferencia entre el constructivismo y la presuposición de las normas como condiciones de identificación de conductas jurídicas entre la diversidad de conductas sociales no jurídicas. Así, mientras que para Kelsen una norma jurídica es suficiente para identificar una conduc-ta jurídica en el mundo, la versión de constructivismo que propongo asume que los juristas no operan sólo con los enunciados normativos, sino a partir de los productos obtenidos del procesamiento de esos insumos conjuntamen-te con los de la dogmática, la teoría general del derecho, todos los cuales son extranormativos. A mi juicio es esta concepción constructivista y no la kelse-niana la que permite percatarse de que para participar un litigio penal, no es suficiente saber leer y tener a la mano el código penal, sino realizar una siste-matización cognoscitiva que integre las características del caso particular con el código penal, conjuntamente con alguna teoría general del delito.

b. Definición de ‘constructivismo jurídico’

Una vez propuesta una estipulación para ‘derecho’, proponer una estipulación de ‘constructivismo jurídico’ resulta fácil:

13 Vid. E. Cáceres Nieto, “Pasos hacia una teoría jurídica comunicativa”, en Crítica Jurídica, núm. 16.


‘Constructivismo jurídico’ denota al enfoque epistemológico y metodológico cuyo objetivo es explicar al conjunto de fenómenos denotados por ‘derecho’ en la manera en que ha sido estipulado en “1)”.

c. Dominios del constructivismo jurídico

A partir del supuesto epistemológico que considera a los sujetos cognoscentes como procesadores de información y productores de su realidad, es posible distinguir diferentes dominios de reflexión del constructivismo jurídico, inter-conectados ineludiblemente, pero diferenciables por el tipo de problemas que los caracterizan.

Dichos dominios son:

1) Constructivismo jurídico metajurisprudencial. Su objeto consiste en reflexio-nar sobre el estatus de las teorías conceptuales del derecho. Entre sus pro-blemas se encuentran: ¿qué diferencias y semejanzas existen entre las teorías conceptuales del derecho y las teorías científicas?, si las teorías jurídicas no son contrastables directamente con un referente empírico con el cual con-frontarla, entonces ¿cómo es posible determinar que una teoría jurídica es correcta?, ¿con qué criterios decidir que una teoría es mejor que otra?, etcé-tera.

2) Constructivismo jurídico cognoscitivo. Se encarga de estudiar los insumos jurídicos, formas de procesamiento y estados emergentes o supervenientes que tienen lugar en la mente de los operadores jurídicos (abogados, jueces, notarios, etcétera) como paso previo a su participación en los contextos co-municativos jurídicos y, por tanto, incidir a través del lenguaje en los proce-sos de construcción social de la realidad.

3) Constructivismo jurídico, vinculado con los problemas de representación del conocimiento jurídico en el ámbito de la inteligencia artificial aplicada al derecho.

4) Constructivismo jurídico pedagógico, encargado de hacer propuestas alter-nativas a las formas tradicionales de enseñanza del derecho, bajo el supues-to de que, como dijera en una plática informal mi buen amigo el profesor Burkhard: “el derecho no es sino lo que enseñamos y como lo enseñamos en nuestras facultades de derecho”.

5) Constructivismo jurídico sociorrepresentacional, encargado de estudiar la forma en que las normas jurídicas inciden en los procesos de construcción social de la realidad por parte de la sociedad civil.

6) Constructivismo jurídico institucional, enfocado al estudio del papel de las instituciones jurídicas como generadoras masivas de estados de cosas con-figurantes de la realidad social.


Los dominios del constructivismo jurídico se encuentran íntimamente vincu-lados de la siguiente manera:

1) Se parte de una teoría que considera a la mente como un procesador de información de corte conexionista y autoorganizativo desde el que se puede explicar la manera en que los sujetos cognoscentes construyen la realidad (constructivismo epistemológico).

2) Se asume que tanto la mente de los científicos al generar sus modelos, tanto formales como científicos, es también un procesador de información, sólo que opera con insumos y reglas de procesamiento características de su gremio (método científico), y cuyos productos teóricos son constitutivos de modelos de realidad científica en los que se puede interactuar enactivamente si la teoría es correcta, lo cual no quiere decir verdadera en el sentido absolu-to del empirismo ingenuo (constructivismo científico).

3) La misma teoría de la mente es supuesta respecto de quienes, como los filósofos políticos, éticos, o filósofos del derecho, se encargan de elaborar teo-rías conceptuales no susceptibles de verificación directa sobre observables por ellas constituidas, pero que, sin embargo, tienen importantes consecuencias en la configuración de las representaciones mentales y sociales desde la que se construye el mundo del derecho (constructivismo jurídico metajurispru-dencial).

4) El constructivismo jurídico cognoscitivo considera la mente de los ope-radores jurídicos de igual manera, con la diferencia de que asume que operan con insumos diferentes a los teóricos del derecho, con reglas de procesamien-to de información propias de su actividad técnica, mediante la cual participan directamente en la configuración social de la realidad, como cuando, por ejemplo, dictan una sentencia.

5) La relación entre constructivismo cognoscitivo e inteligencia artificial aplicada al derecho resulta evidente ya que los problemas de representación del conocimiento jurídico característico de esta disciplina implican dar cuen-ta de parte de los procesos de información de los operadores expertos, pues no toda la complejidad de los mismos puede ser modelada en computadora.

6) El constructivismo jurídico institucional recoge parcialmente el estudio del constructivismo cognoscitivo para dar cuenta de la manera en que la es-tructura organizativa de una institución puede incidir, de manera controlada y dirigida, en su funcionamiento como agente socializador y participar en pro-cesos de construcción social de la realidad.

7) El constructivismo pedagógico tiene un impacto sumamente importante en la reconfiguración de nuestra manera de producir insumos de enseñanza e impartir la enseñanza misma, a partir de la teoría de la mente referida e incidir


tanto en la dimensión universitaria como en el diseño de cursos de inducción en instituciones jurídicas.

8) El constructivismo jurídico sociorrepresentacional da cuenta de la forma en que el derecho incide en la generación de las representaciones sociales que están en la base de las interacciones y prácticas sociales de índole jurídica, resultantes de la función socializadora de las instituciones públicas y opera-dores jurídicos y la manera en que, mediante la conducta social resultante, revierten en la propia matriz de socialización, cerrándose de esta manera un círculo perfecto.

D. Constructivismo jurídico institucional y el papel de las Instituciones Nacionales para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos en la construcción social de los derechos humanos

1) La construcción social de los derechos humanos

Tal como he sostenido en otro trabajo, considero que:14 “Los derechos huma-nos son un invento del hombre, al igual que las computadoras, los cohetes espaciales o la poesía”.

Sostener que forman parte de una misteriosa naturaleza intrínseca de nues-tra especie, nos llevaría a conclusiones tan extrañas como que el hombre de Cro-Magnon ya tenía en potencia derecho a controlar la información privada que sobre él se pudiese registrar en bases de datos.

A diferencia de lo que ocurre con otras creaciones como la Gioconda o la geometría euclidiana, los derechos humanos no tienen un autor único e iden-tificable: al igual que el lenguaje son producto de un largo proceso de cons-trucción social durante el cual se han gestado y estructurado acumulativamen-te expectativas de un mundo mejor comunes a todos los hombres, en diversos periodos de la historia. Esta evolución se encuentra en la base de la clasifica-ción de los derechos humanos en tres generaciones, la cual, obviamente, no podemos considerar definitiva.

Un factor de suma importancia en el proceso de objetivación de los derechos humanos ha sido su incorporación a textos paradigmáticos como la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, resultante de la Re-volución francesa, así como a los instrumentos internacionales, textos cons-titucionales y, en general, al derecho positivo de los sistemas jurídicos con-

14 Vid. E. Cáceres Nieto, Estudio para un nuevo manual para la calificación de hechos violatorios de los derechos humanos. En prensa.


temporáneos. Gracias a esta positivación se han creado a los derechos humanos como entidades jurídicas, se han impuesto a diversas instituciones públicas la obligación de respetarlos y establecido diversos mecanismos para garantizar su cumplimiento”.15

Entre las distintas instituciones que han jugado y siguen jugando un papel fundamental en el proceso de construcción de los derechos humanos como parte efectiva de nuestra realidad social se encuentran, sin duda alguna, las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, objetivo central de este estudio.

2) Constructivismo jurídico institucional e institucionalismo sociológico

De entre los diferentes dominios del constructivismo jurídico, la presente in-vestigación se ubica fundamentalmente en el del constructivismo jurídico institucional.

Su objetivo es proporcionar las herramientas teóricas, técnicas y metodo-lógicas adecuadas para lograr que las Instituciones Nacionales para la Promo-ción y Protección de los Derechos Humanos puedan incidir en los procesos de construcción social de los derechos humanos de una manera precisa, con-trolada y sistemáticamente supervisada.

Al respecto, cabe resaltar la estrecha semejanza entre los planteamientos del constructivismo jurídico institucional y una nueva corriente dentro de la teoría política anglosajona contemporánea, denominado el “nuevo institucio-nalismo” o “institucionalismo sociológico”.16

A pesar de que dichos esquemas teóricos parten de supuestos distintos, pues el nuevo institucionalismo es de corte sociológico, coinciden en resaltar el papel de las instituciones en los procesos de construcción social de la realidad, desde un enfoque cognitivo-conductual.

En ese sentido y respecto del institucionalismo sociológico, Taylor Hall enun-cia las siguientes características:

Primero… tiende a definir a las instituciones en forma más general a como lo hacen los politólogos, de manera tal que no únicamente incluye a las reglas formales, procedimientos y normas (como elementos constitutivos de la insti-tución), sino también al sistema de símbolos, esquemas cognitivos y pautas mo-rales que suministran los marcos de significado que guían a la acción humana...

15 Idem.16 El señalamiento sobre dicha semejanza se la debo al joven investigador Édgar Ramón Agui-

lera.


Segundo, este enfoque tiende a redefinir a la cultura misma en términos de “instituciones”. Al respecto, se deja ver el giro cognitivo dentro de la sociología, el cual se aleja de las formulaciones que asocian a la cultura exclusivamente con actitudes efectivas o valores, hacia una postura que la concibe como una en-tramada red de rutinas, símbolos o esquemas que proveen de pautas para el com-portamiento.17

Debe resaltarse que, además del enfoque cognitivo-conductual, tanto el institucionalismo sociológico como el constructivismo jurídico institucional coinciden en mostrar la relevancia de los constructos cognitivos no únicamen-te en la configuración interna de las instituciones, sino también, y de manera muy relevante, en la construcción social de la realidad externa a la propia ins-titución.

En este sentido, podemos leer en Taylor: “Muchos institucionalistas socio-lógicos ponen un nuevo énfasis en lo que podríamos llamar ‘la dimensión cognitiva’ del impacto institucional. Es decir, enfatizan la manera en que las instituciones influencian el comportamiento mediante el suministro de los es-quemas cognitivos, categorías y modelos que son indispensables para la acción, ya que sin aquéllos el mundo, así como el comportamiento de los otros, no po-dría ser interpretado”.18

Uno de los aspectos característicos de este nuevo enfoque sociológico, respecto de otras formas de institucionalismo que centran su atención en el comportamiento estratégico de los agentes sociales lo ha tratado Taylor, quien manifiesta lo siguiente:

En muchos casos se dice que las instituciones proveen los términos mismos con los que se le asigna significado a la vida social. Se sigue de estas consideracio-nes que las instituciones no afectan simplemente los cálculos estratégicos de los individuos… sino también sus más básicas preferencias e identidad. Se dice que tanto la imagen que tenemos de nosotros mismos, como la de otros actores sociales, es constituida por las formas, imágenes y señales institucionales pro-porcionadas por la vida social.19

Por lo que respecta a su relación con el constructivismo, el institucionalis-mo sociológico reconoce expresamente la influencia del constructivismo social

17 Taylor Hall, Political Science and the Three New Institutionalisms, pp. 14-15, disponible en línea en: http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/mpifg_dp/dp96-6.pdf.

18 Ibid., p. 15.19 Idem.


en sus investigaciones, lo que se pone de manifiesto en la siguiente alusión de Hall: “Las instituciones influencian el comportamiento no sólo especificando lo que uno debe hacer, sino también lo que uno se imagina que puede hacer en un contexto determinado. En este punto se puede ver la influencia del constructivismo social en el nuevo institucionalismo de corte sociológico”.20

Por último, debe señalarse la importancia concedida por esta corriente so-ciológica a la dimensión cognitivo-conductual resaltada por el constructivismo jurídico institucional: “así, el institucionalismo sociológico insiste en que, cuando se enfrenta con una situación, el individuo debe encontrar la forma de reconocerla, así como de responder a ella, y los esquemas o pautas implícitos en el mundo institucional proveen de los medios para desempeñar ambas tareas frecuentemente de manera más o menos simultánea”.21

3) Presentación panorámica del constructivismo jurídico institucional

Como he indicado, el presente trabajo se desarrolla fundamentalmente dentro del dominio del constructivismo jurídico institucional, razón por la cual re-sulta conveniente proporcionar a estas alturas del trabajo una visión general de sus postulados centrales, mismos que serán desarrollados y adaptados al caso concreto de las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, durante el resto de la investigación.22

A) Derecho, organismos públicos (institución) y construcción social de la realidad

La expresión ‘institución’ está afectada de ambigüedad, razón por la cual es necesario estipular el significado que se le otorgará en el resto de este escrito: denota a aquellos organismos creados por virtud de la propiedad constitutiva del discurso jurídico que cumplen determinadas funciones sociales y pueden ser concebidos como microsistemas sociales, por ejemplo: la Comisión Na-cional de los Derechos Humanos (CNDH), la Secretaría de Gobernación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, etcétera. Todos ellos han sido creados a partir de una disposición legal (normalmente un decreto) que además de

20 Idem.21 Ibid., pp. 15-16.22 El resto del epígrafe constituye una transcripción modificada de una parte de mi artículo: “Ins-

titucionalismo jurídico y constructivismo social”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, núm. 100. México, ene.-abr., 2001.


estipular el acto de creación (mediante enunciados perfomativos del tipo “Se crea...”) determina su estructura orgánica, el tipo de sujetos jurídicos que lo integran y las acciones para las que son competentes cada uno.

Al igual que sucede con una sociedad en general, en estas entidades, por virtud de los procesos comunicativos, se va formando un estilo específico de ejecución de las conductas para las que han sido facultados sus sujetos, mismas que se estandarizan y dan lugar a una microrrealidad social con repercusiones en el exterior.23

B) Las instituciones públicas como subsistema social

Desde un punto de vista sistémico24 cada institución constituye un subsistema que funciona como un engrane de un sistema más amplio en el que tienen lugar intercambios comunicativos en toda la gama de funciones discursivas. Desde descriptivas, como sucede cuando la unidad administrativa de alguna institu-ción (Dirección de Servicios Periciales) rinde un dictamen sobre cierto as-pecto relacionado con un delito ante un órgano jurisdiccional; de naturaleza prescriptiva admonitiva, como cuando la Comisión Nacional de los Derechos Humanos emite una recomendación dirigida a cierta autoridad; o performati-va, cuando un tribunal de alzada confirma una sentencia dictada por un tribu-nal inferior.

Como es fácil ver, una parte importante de la interacción de las instituciones

públicas se verifica con respecto a otras instituciones, lo cual hace plausible concebir el funcionamiento de los órganos de gobierno como un sistema de sis-temas, cuyos elementos son, precisamente, las instituciones.

C) El subsistema de instituciones públicas y el subsistema de la sociedad civil como elementos integrantes del sistema estatal

Las instituciones públicas tienen el mayor impacto en la construcción social de la realidad cuando interactúan con la sociedad civil, destinatario último de todas sus acciones. Esto significa que en una sociedad moderna la realidad es el producto de la interacción comunicativa de las instituciones entre sí y con la población.

23 Vid. Watzlawick, Beavin y Jackson, Teoría de la comunicación humana.24 Para profundizar sobre un enfoque sistémico de los esquemas de percepción determinantes de

la realidad vid. P. Chekland, op. cit., nota 11, particularmente el capítulo VII, que es donde se expo-ne el concepto de weltanschauung.


Es de suma importancia tener presente que para el gobernado las institu-ciones públicas constituyen “cajas negras” de cuyo funcionamiento no sabe nada. El buen hombre de la calle no necesita conocer el derecho para solicitar un pasaporte: simplemente se limita a producir un input (solicitud) de confor-midad con las especificaciones del burócrata responsable y esperar a que el output deseado se produzca (obtención del documento) para que performati-vamente opere un cambio en su estatus jurídico. Para él es irrelevante el pro-cesamiento de su información que ocurre al interior de la institución o las ins-tituciones competentes, simplemente le interesan los resultados.

La manera en que se comportan los funcionarios con la sociedad civil des-conocedora del derecho es sumamente relevante por el tipo de patrones de con-ducta que aquellos establecen mediante estímulos positivos o abversivos.25 En la modificación de sus conductas pueden ser redefinidas partes importantes de la realidad social de tal suerte que queden ajustadas a un comportamiento deseable conforme con la racionalidad subyacente al discurso jurídico positi-vo. Por ejemplo, si en nuestro país los agentes de tránsito cambiaran su forma de interactuar de modo generalizado y comenzaran a sancionar por intento de cohecho a quienes les ofrecieran una gratificación a cambio de no aplicar la ley, el proceso denotado por la expresión “mordida” desaparecería de nuestra realidad social en unos años.

Las conductas correspondientes a la mala ejecución de la partitura jurídica no son casuales ni esporádicas, sino que se encuentran perfectamente institu-cionalizadas y por tanto son tan susceptibles de formalización como las con-ductas prescritas por el derecho. Para ningún abogado litigante mexicano es sorprendente tener que dar dinero a los actuarios para “agilizar” las notifica-ciones; la interacción está completamente estandarizada de tal suerte que el abogado sabe perfectamente cuánto dinero esperaría recibir el funcionario por realizar la diligencia y a su vez éste sabe a que suma puede aspirar razonable-mente. Ambas partes conocen también qué consecuencias proceden de no seguirse el patrón de conducta preestablecido.

Desde luego pueden ser muchas las razones que sustenten la forma en que los servidores públicos se conducen, pero siempre tendrán como punto de partida una “teoría implícita”, presupuesto o creencia que al ser removidos las conductas correspondientes pierden su razón de ser; por ejemplo, al ser pro-mulgada en México la ley contra la tortura perdieron sentido las confesiones

25 Dentro de estos estímulos juegan un papel privilegiado los estímulos verbales. Al respecto vid. B. F. Skinner, Conducta verbal. Desde luego la comunicación no es sólo verbal, sino también cor-poral, etcétera.


arrancadas por ese medio debido a que se remueve directamente el presupues-to por el que muchos policías torturaban a los presuntos responsables, a saber: que la confesional hacía prueba plena.

Un buen ejemplo de la forma en que tiene lugar la inadecuada ejecución de la “partitura jurídica” en nuestro país se encuentra en algunas violaciones a los derechos humanos; un simple vistazo a las Gacetas publicadas por la CNDH pone de manifiesto la manera en que algunas violaciones a los derechos hu-manos se encuentran institucionalizadas; por ejemplo, se puede observar que ahí donde ha habido una detención arbitraria, casi siempre, como si se estu-viera siguiendo un manual, se cometen también incomunicación, tortura, fa-bricación de delito y traslado penitenciario ilegal.26

Empleando la terminología de Habermas,27 es posible decir que las institu-ciones públicas contribuyen a la construcción social de la realidad mediante su “acción comunicativa”.

D) La construcción social de la realidad mediante la correcta definición de las acciones de las instituciones públicas. (Explorando el cambio)

Si bien es cierto que el funcionamiento de un sistema determina el comporta-miento de cada uno de sus elementos, también lo es que alterando el compor-tamiento de uno de ellos se puede alterar el del sistema total.

Traduciendo este principio al funcionamiento de un sistema social se ob-tiene la siguiente hipótesis: si es cierto que el funcionamiento de una sociedad es determinado por el tipo particular de interacción que tiene lugar entre el sub-sistema de las instituciones públicas y el de la sociedad civil, también lo es que alterando las acciones comunicativas de cualquiera de los subsistemas es posible obtener una modificación del sistema en general. Esto significa que es posible hacer que el funcionamiento social y su consecuente realidad dejen de ser un “simple acontecer” resultante de ejecuciones viciadas y capri-chosas sobre la partitura del derecho, para dar paso a una orquestación armó-nica en la construcción de la realidad social a través de la adecuada definición comportamental de los funcionarios públicos, quienes, alterando su conducta, pueden redefinir las reacciones comportamentales de la sociedad civil con lo que, a su vez, se obtiene una modificación de sus concepciones del mundo, conductas e interacciones.

26 Para una introducción metodológica de las interacciones sociales vid. Carlos Santoyo y López Florente, Análisis experimental del intercambio social.

27 Vid. Jürgen Habermas, Teoría de la acción comunicativa.


A efecto de evitar confusiones debo recordar que en ningún momento he sostenido que la realidad social sea únicamente un producto jurídico, pero sí que la manera en que el derecho sea ejecutado tiene una repercusión impor-tante en su configuración.

Alguien podría preguntar la razón por la cual he centrado mi atención en el subsistema de instituciones públicas como factor de cambio, en lugar de ha-cerlo en la sociedad civil. La respuesta es muy simple: estas instituciones constituyen entornos perfectamente definidos por el derecho positivo, con un trasfondo de racionalidad en su acto de creación y determinadas finalidades sociales implícitas, que las convierte en entornos controlables para la definición comportamental y que, además, normalmente son objeto de control por parte de otras instituciones.

Por lo que respecta a la aplicación de estas ideas debe tenerse presente que en el actual estado de cosas, al menos en México, estas instituciones no cons-tituyen un centro de reflexión en el sentido apuntado. Si en otra parte del tra-bajo hemos dicho que las entidades públicas son una caja negra para la socie-dad civil, hay que agregar que en nuestro país son una caja negra para las otras instituciones y, lo que es peor, para ellas mismas.

E) Técnica, tecnología e interacción social: las herramientas del constructivismo jurídico institucional aplicado a las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos

Hasta aquí he propuesto un modelo descriptivo de la forma en que las insti-tuciones públicas contribuyen a la construcción social de la realidad. Sin embargo, tal como sostuve al principio de este escrito, la versión constructi-vista que presento parte del supuesto de que es posible inducir deliberadamen-te cambios en los procesos de construcción social de la realidad a partir de una cierta “ingeniería” comportamental al interior de las instituciones públicas, para lo cual se requiere del concurso interdisciplinario. En este apartado y los siguientes me ocuparé de exponer someramente algunas consideraciones al respecto.

Retomando la idea conforme a la cual las instituciones constituyen subsis-temas dentro del sistema global de cuyo funcionamiento emerge la realidad social, es posible sostener que la realidad emergente al interior de dichos subsistemas está determinada por la confluencia de múltiples variables, entre las que podemos referir: los recursos financieros asignados; los conceptos de


erogación determinados en las partidas presupuestales autorizadas; la flexibi-lidad de los movimientos contables legalmente permitidos; los criterios sub-jetivos conforme a los cuales se utilizan los recursos y que se reflejan en los bienes materiales y servicios obtenidos y contratados por la institución; los re-cursos humanos con que cuenta así como su capacitación técnica y el adecuado perfil de personalidad para las funciones asignadas; la relación existente entre cargas de trabajo y capacidad de respuesta; la arquitectura orgánica y defini-ciones funcionales establecidas constitutivamente por el discurso del derecho positivo; los procesos internos establecidos por la ley, así como los producidos autoorganizativamente28 a partir de ellos por virtud de la praxis cotidiana; los tipos de sujetos jurídicos y facultades establecidos en la ley como sus respec-tivas competencias; las definiciones operativas que habrán de constituir el marco conceptual a partir del cual se tomarán las decisiones de las que depen-derá que se dispare una determinada secuencia procedimental en lugar de otra o que se obtengan cambios en los estados de cosas jurídicos de alguien por vía de la emisión de proferencias realizativas jurídicas; el tipo de interacciones extrasistémicas que deban llevarse a cabo con las demás instituciones; la cul-tura institucional constituida por las diferentes redes sociales que con sus pro-pios mapas conceptuales, intereses, estrategias y relaciones extrainstituciona-les compiten entre sí por un mejor posicionamiento al interior de la institución

o por ser un punto clave dentro de una estrategia de red social extrainstitucio-nal; el contexto circunstancial determinante de la situación política global, etcétera.

Como puede apreciarse, muchas de estas variables, tales como la asignación presupuestal, la definición orgánica, etcétera, son previas o ajenas a las deci-siones que pueden tener lugar al interior de la institución. Sin embargo, hay otras cuya operatividad es determinada intrasistémicamente, i.e., una vez que la institución ha sido creada como espacio de interacción social.

A continuación presentaré las diferentes herramientas y conocimientos que de manera interdisciplinaria pueden ser de gran utilidad para la implementa-ción de Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los De-rechos Humanos capaces de incidir de manera planeada y controlada sobre los procesos de construcción social de los derechos humanos:

28 Una interesante analogía entre procesos burocráticos y procesos mentales como sistemas auto-organizativos puede verse en: Marvin Minsky, La societe de l’ esprit. En el mismo sentido vid. Michael Gazzaniga, Le cerveau social.


a) Procedimientos internos, reingeniería de procesos y estadística para el control de calidad

Como se indicó anteriormente, normalmente las instituciones constituyen cajas negras para ellas mismas, i.e., funcionan sin que nadie tenga un conocimien-to detallado de todos los aspectos de su dinámica interna.

El primer paso para incidir en los esquemas conductuales e interacciones de los servidores públicos a partir de los cuales la institución incidirá en los pro-cesos de construcción social de la realidad, consiste en la generación de un modelo de funcionamiento real que constituya un referente objetivo a partir del cual reflexionar sobre la eficiencia interna de sus procedimientos, decidir los cambios a introducir y sobre todo monitorear los resultados de las estra-tegias implementadas.

Entre las técnicas que junto con el conocimiento jurídico son útiles para el desarrollo de una ingeniería jurídico-institucional, se encuentran las técni-cas de calidad total y la reingeniería de procesos.29

b) Enseñaza basada en el constructivismo jurídico pedagógicoy el aprendizaje significativo

Uno de los aspectos en los que tanto las técnicas de calidad total como la re-ingeniería de procesos son insistentes, es el de la implementación de progra-mas de enseñanza, como sustitutos de la tradicional capacitación. Ello es in-dispensable también en las instituciones públicas y muy particularmente en las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Hu-manos.

Desafortunadamente, el estilo de enseñanza del derecho que impera sobre todo en los países de tradición jurídica romano-germánica, corresponde a métodos ampliamente superados en otros ámbitos del conocimiento y en otras tradiciones jurídicas.

Esto hace necesario que, en el particular caso de la enseñanza del derecho, se propongan nuevas estrategias pedagógicas basadas en el constructivismo pedagógico y el aprendizaje significativo, dejando a un lado la clase magistral, conceptual y mnemotécnica, para sustituirla por otra dinámica basada en el empleo del análisis semántico y lógico, para abordar problemas conceptuales,

29 Para una buena introducción a la ingeniería de procesos vid. Michael Hammer y James Cham-py, Reingeniería.


pero también en el uso equilibrado de las enseñanzas basadas en casos, pro-blemas y dilemas.

En el caso particular de las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, y dado el carácter específico de la ma-teria, se requiere, además, que los operadores jurídicos rompan con el positi-vismo jurídico ingenuo, a efecto de que, mediante la aplicación adecuada de las reglas metodológicas jurídicas, puedan ir más allá de lo explícitamente es-tablecido por las normas tanto nacionales como internacionales y de esta ma-nera ampliar el ámbito de cobertura de los derechos humanos.

c) Promoción del razonamiento moral entre los servidores públicos

Desde luego, una parte fundamental de la eficacia de toda institución pública radica en la incidencia que pueda tener sobre otras instituciones.

En el caso de las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, buena parte de sus relaciones extrasistémicas tiene que ver con otras instituciones públicas cuyos funcionarios atentan con-tra los derechos humanos.

Buena parte del trabajo de dichas instituciones es de carácter reactivo, pues como consecuencia de una queja o denuncia, se encargan de determinar si acon-teció o no una violación a los derechos humanos y en su caso “repararla”.

Pero también resulta sumamente importante desplegar una estrategia pre-ventiva a efecto de inducir en los servidores públicos los esquemas cognitivos indispensables para que su comportamiento sea apegado a los derechos hu-manos.

Siguiendo de cerca las investigaciones de Kohler, puede formularse la hi-pótesis de que buena parte de las conductas de funcionarios públicos contrarias a derecho, puede tener su origen no sólo en su falta de preparación técnica, sino también en la falta de desarrollo adecuado de su “razonamiento moral”.

De esta manera se plantea la posibilidad de implementar programas de enseñanza de los derechos humanos para servidores públicos, complementa-dos con las técnicas de Kohler para incentivar el desarrollo del razonamiento moral, mediante la utilización de dilemas.

d) Mercadotecnia social

Como se ha dicho insistentemente, la función primordial de las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos radica en incidir en la emergencia de los derechos humanos como parte de la realidad, lo cual implica hacerlo en la sociedad en general.


En este punto se hace imprescindible aludir al constructivismo jurídico so-ciorrepresentacional a efecto de preguntar de qué manera pueden las Institucio-nes Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos incidir en la construcción de las representaciones sociales que deben ser presupuestas para que la sociedad viva en una cultura de derechos humanos.

Como se verá más adelante, la mercadotecnia social, rama de la mercado-tecnia especializada en promover el cambio social en lugar de hacerlo respec-to de bienes de consumo, puede proporcionar la herramienta técnica adecua-da para lograrlo.

e) Las instituciones públicas como “cajas negras”

Incidir de manera deliberada, controlada y monitoreada en la construcción so-cial de los derechos humanos implica que las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos cuenten con un modelo del entorno sobre el que actúan a efecto de determinar de qué manera están con-tribuyendo a su configuración y a partir de ahí tomar las decisiones necesarias para orientar su acción. No hacerlo así puede significar estar dando palos de ciego, pues muy difícilmente se puede planear incidir eficazmente en una rea-lidad que desconoce.

Para que esto sea posible, resulta imprescindible que las propias Institucio-nes Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos cuenten con capacidad de investigación empírica, además de la formal.

f) La dimensión digital

Como es evidente la informática en general, y la jurídica en particular, deben constituir una parte fundamental en el diseño y desarrollo de Instituciones Na-cionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, modernas y eficientes.

g) El enfoque sistémico

A pesar de que no constituye un conocimiento ni herramienta técnica al mis-mo nivel que los anteriormente referidos, tal como se ha puesto de relieve en las páginas precedentes, una adecuada planeación y desarrollo de Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos presu-pone una caracterización sistémica detallada.


A efecto de que esta investigación pueda ser seguida con facilidad por quien no tiene conocimientos previos en la materia, a continuación presentaré el marco conceptual mínimo que más adelante habrá de permitir hacer una ex-posición detallada sobre cada una de las herramientas técnicas referidas en los incisos anteriores, así como aludir a algunas experiencias exitosas en el terre-no de las instituciones públicas. Con base en ello, será posible concluir con algunas reflexiones específicas sobre la viabilidad de aplicar esos mismos co-nocimientos y técnicas en las Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos (INPPDH).

[37]

II. CONCEPTOS BÁSICOS DE LA TEORÍA GENERALDE SISTEMAS APLICABLES A LAS INPPDH

1. Antecedentes

En páginas anteriores nos hemos referido a la crisis de la epistemología em-pirista del positivismo científico poniendo énfasis en el supuesto de la exis-tencia de una realidad objetiva independiente del sujeto cognoscente.

Sin embargo, éste no ha sido el único punto de crítica de esta concepción. Otro de sus supuestos centrales, heredado de la metodología de la física deci-monónica, son el reduccionismo, el método analítico y el determinismo.

Al respecto, nos dice Ernesto Grün:

El reduccionismo implicaba “reducir” todo a elementos últimos, irreductibles, a partir de los cuales se explicaba luego el resto. Se pensó durante largo tiempo (desde los griegos al siglo XX) que ellos eran, p. ej.: en física, los átomos, y más modernamente en biología la célula y en la sociedad, el individuo. Los moder-nos descubrimientos en todos los campos demostraron la falsedad de la exis-tencia de tales últimos elementos (esto resulta particularmente visible en la fí-sica moderna).

El método analítico consistía en desarmar en partes discretas los que se quie-re entender, tratar de explicar el comportamiento de las partes separadas y lue-go amalgamar el entendimiento de las partes en un entendimiento de la tota-lidad...

A su vez, el determinismo es la creencia que todos los fenómenos se expli-can por relaciones de causa y efecto (las causas causan que las causas causen las causas, como dice Francia). Por la causa se intentaba explicar el efecto, ex-cluyendo cualquier incidencia del medio ambiente e ignorando que en todo fenómeno inciden multiplicidad de “causas” y no es el producto de una sola de ellas.30

30 Insumo 58, p. 23.


A pesar de que su nacimiento oficial se ubica en la “Teoría General de Sis-temas” de Von Bertalanfi31 a fines de la década de los veintes, puede rastrearse antecedentes remotos de la misma en obras tales como la filosofía natural de Leibnitz; la coincidencia de los opuestos de Nicolás de Cusa; la medicina mística de Paracelso; la visión de la historia como sucesión de sistemas cul-turales de Vico e Ibn-Kaldun o las concepciones dialécticas de Hegel y Marx, y, más recientemente, las Gestalten de Köhler o los trabajos estadísticos de Lotka.32

2. Conceptos

A. ‘Sistema’

Siguiendo la definición de Anatol Rapoport, se puede decir que la expresión ‘sistema’ denota a un conjunto finito o infinito de elementos interactuantes entre los cuales se especifica una serie de relaciones por las que es posible hacer de-ducciones de algunas relaciones a otras o de las relaciones entre las entidades y la conducta o la historia del sistema.33

Para otro autor, Buckley, un

[...] sistema [...] es un complejo de elementos o componentes directa o indirec-tamente relacionados en una red causal, de modo que cada componente está re-lacionado por lo menos con varios otros, de modo más o menos estable, en un lapso dado. Los componentes pueden ser relativamente simples y estables o com-plejos y cambiantes; pueden variar sólo una o dos propiedades o bien pueden adoptar muchos estados distintos. Sus interrelaciones pueden ser mutuas o unidi-reccionales; lineales, no lineales o intermitentes; y exhibir distintos grados de eficacia o prioridad causal. Las clases particulares de interrelaciones más o me-nos estables de los componentes que se verifican en un momento dado constitu-yen la estructura particular del sistema en ese momento; alcanzando de tal modo una suerte de “totalidad” dotada de cierto grado de continuidad y limitación...34

Otra definición interesante es la proporcionada por Charles François, quien define ‘sistema’ como:

31 Ludwig von Bertalanffy, Teoría general de los sistemas, p. 311.32 Gustavo Ernesto Emmerich, Teoría general de sistemas, p. 62.33 Ibid., p. 14.34 Ibid., p. 15.


[...] una entidad autónoma dotada de una cierta permanencia y constituida por elementos interrelacionados que forman subsistemas estructurales y funcionales, que se transforma dentro de ciertos límites de estabilidad, gracias a regulaciones internas que le permiten adaptarse a las variaciones de su entorno específico... Un sistema es un todo que funciona y que no puede ser dividido en partes in-dependientes, sin dejar de existir como entidad organizada.35

La relevancia de este concepto en esta investigación es que, como se ha di-cho previamente, las INPPDH pueden considerarse sistemas susceptibles de incidir en la construcción social de los derechos humanos.

La construcción del concepto de sistema y las aplicaciones del mismo tra-jeron como consecuencia el surgimiento de una nueva disciplina conocida con el nombre de “Teoría General de Sistemas” o “Sistémica”.

B. Teoría general de sistemas (TGS) o “sistémica”

La TGS o sistémica sostiene que es posible encontrar una serie de principios predicables a todo tipo de sistema independiente del terreno de pertenencia, i.e., ya sea biológico, matemático, conceptual, computacional, físico, etcétera.

Por ejemplo, “se puede aplicar una ley exponencial de crecimiento de po-blaciones a poblaciones humanas o de bacterias, o al progreso de la investi-gación científica a medida que aumenta el número de publicaciones destinadas a un tema x”.36

Esto significa que, tal como hemos señalado anteriormente, la TGS no es una disciplina, sino un enfoque o metadisciplina “cuya materia sustancial se puede aplicar virtualmente dentro de cualquier otra disciplina”.37

En este sentido constituye una weltanschauung38 o manera de percibir el mundo, o introduciendo una modificación constructivista, una manera de or-ganizar los ítems que recibimos del mundo que determina la forma en que lo percibimos, explicamos y, por tanto, nos conducimos en él.

El interés principal de la sistémica es la elaboración de modelos generados a partir de los datos obtenidos del mundo a efecto de que, a partir de ese mode-lo, sea posible explicar el comportamiento del universo objeto de modelado y, en su caso, determinar, a partir del modelo referido, la forma de incidir en el mundo.

35 Charles François, Diccionario de teoría general de sistemas y cibernética, p. 164.36 G. E. Emmerich, op. cit., nota 33, p. 63.37 P. Checkland, op. cit., nota 11, p. 19.38 Vid. P. Checkland, op. cit., nota 11, pp. 29, 31-33, 41, 43, 59, 117, 235, 240, 243-250, 254, 266,

270, 282, 290, 291, 308, 311.


En el caso de las Instituciones Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos, lo que bien podríamos llamar sistémica constructivista permite elaborar un modelo de la forma en que dichas instituciones, en tanto subsistemas de un sistema más amplio, pueden incidir en los procesos de cons-trucción social de los derechos humanos más allá de la retórica normativa.

C. Isomorfia

Denota a la propiedad de la TGS consistente en poder aplicar los mismos prin-cipios para explicar sistemas diferentes, como en el caso de la ley de descrip-ción de poblaciones referida anteriormente, o la aplicación de la geometría euclidiana tanto en agrimensura como en navegación.

En este estudio, se aplicarán de manera isomórfica consideraciones sisté-micas realizadas en otras disciplinas como, por ejemplo, los sistemas sociales y el ámbito organizacional.

D. Holón

La expresión ‘holón’ denota a cada uno de los elementos de un sistema cuya identidad es producto de su relación con el resto de los elementos del sistema con el cual interactúa.

El significado de dicha expresión se puede entender más fácilmente si se le considera a la luz de la expresión ‘gestalt’. Para Grün: “La gestalt puede ser caracterizada como la configuración de un grupo de elementos percibido como una totalidad organizada. Las partes no existen previo al todo sino que derivan su carácter de la estructura del todo”. Esto significa que el término ‘holón’ denota a cada uno de los elementos de una gestalt.

Al respecto, dice Koestler: “El término holón puede aplicarse a cualquier sub-entidad (‘sub-whole’) estable en una jerarquía organísmica, cognoscitiva o social, que representa un comportamiento gobernado por reglas y/o cons-tancia estructural de una ‘gestalt’ (forma)”.39 Un ejemplo de aplicación de ‘holón’ se encuentra en la psicoterapia familiar, donde cada miembro de la fa-milia es determinado por la totalidad del sistema y éste, a su vez, influye en la determinación del resto de los holones integrantes del mismo.

Al respecto nos dice Minuchi: “viajero solitario por el territorio de la fa-milia y del vasto mundo, el individuo rara vez vivencia la familia como una

39 C. François, op. cit., pp. 88-89.


gestalt”.40 Y más adelante, refiriéndose específicamente al término ‘holón’, agrega:

El término de Koestler es útil en particular para la terapia de familia porque la unidad de intervención es siempre un holón. Cada holón —el individuo, la fa-milia nuclear, la familia extensa y la comunidad— es un todo y una parte al mismo tiempo, no más lo uno que lo otro y sin que una determinación sea in-compatible con la otra ni entre en conflicto con ella... Cada todo contiene a la parte, y cada parte contiene también el “programa” que el todo impone.41

El éxito de la terapia sistémica familiar sobre la tradicional es que, contra-riamente a aquella, deja de considerar los problemas psicológicos surgidos en un miembro de una familia como problemas de ese individuo en particular, sino como resultado de su posición en el sistema e interacción con el resto de sus integrantes. Esto significa que los problemas no se asumen como referidos al paciente, sino como un problema sistémico, con resultados espectaculares.

Desde luego, estas consideraciones sobre la familia pueden ser ampliadas a sistemas sociales diferentes, como es el caso de los integrantes de una insti-tución, por ejemplo, una Institución Nacional de Promoción y Protección de los Derechos Humanos, cuya eficiencia será determinada por las interacciones entre cada uno de sus holones, correspondientes a cada uno de los sujetos que en ella trabajen realizando sus distintas funciones.

E. Input

Esta expresión denota a todo ítem de información que ingresa a un sistema desde el exterior a efecto de ser procesado y transformado al interior del mismo.

Ejemplos de input en el terreno jurídico serían una denuncia presentada ante el Ministerio Público, una demanda ante un Juzgado Civil o una queja por vio-lación a los derechos humanos en una INPPDH.

F. Output

Denota la información que sale del sistema. Normalmente, ésta es el produc-to del procesamiento realizado a partir de un input.

40 S. Minuchin y H. Ch. Fishman, Técnicas de terapia familiar, p. 26.41 Ibid., p. 27.


En este punto, debe aclararse que el output no siempre es el producto del procesamiento del input, pues frecuentemente es el resultado del procesamien-to de diferentes inputs, disparado por un input inicial.

Por ejemplo, en el terreno del derecho, la denuncia referida en el rubro an-terior constituiría el input inicial de un proceso a lo largo del cual se van re-cibiendo otros inputs autorizados por el mismo: declaraciones, pruebas, etcé-tera.

De todo este proceso, la sentencia vendría a ser el output.Cabe resaltar que un output puede a su vez constituir un input respecto de

otro sistema, como sucede cuando una sentencia de primera instancia es im-pugnada ante un tribunal de alzada.

En el ámbito de las INPPDH el input inicial podría corresponder a la pre-sentación de una queja por violación a los derechos humanos y el output una recomendación.

G. Outcome

Comparte con output la propiedad de denotar una salida del sistema; sin em-bargo, presenta una importante diferencia, pues mientras output denota sim-plemente una salida sin intencionalidad definida, outcome denota una salida que busca producir efectos específicos en el exterior del sistema.

Un mayor grado de refinamiento analítico puede ser introducido utilizando el concepto de “outcome”, que se diferencia de “output”, en el sentido de que éste último busca producir consciente y directamente un estado X del medio am-biente, mientras que el primero produce indirectamente un estado y del medio ambiente. Lógicamente, esta división en outputs y outcomes sólo puede reali-zarse —y sólo tiene sentido— en sistemas humanos altamente complejos, como el sistema de toma de decisiones políticas. Las políticas que adopte un sistema determinado “difieren en forma considerable en lo que respecta a su efectividad para lograr los fines deseados”.42

En el terreno jurídico, la diferencia entre output y outcome puede ejempli-ficarse con el caso de una sentencia y el de un programa de gobierno.

En el primer caso, supuestamente la sentencia se dicta a partir de lo que se desprende del procedimiento jurisdiccional, i.e., sin que el impacto social de la misma sea parte de los elementos ponderados al momento de decidir.

42 G. E. Emmerich, op. cit., nota 33, p. 126.


En el caso del programa de gobierno dirigido, por ejemplo, a promover una campaña de vacunación para erradicar una enfermedad infantil, el sistema ofrece un outcome, pues la salida es generada teniendo como orientación ese impacto social directamente.

En una INPPDH es posible encontrar tanto inputs como outcomes, en cada una de sus funciones fundamentales, i.e., protección y promoción respectiva-mente: inputs en las decisiones derivadas de los procesos de investigación sobre violación a los derechos humanos, outputs en sus estrategias dirigidas a inci-dir en las representaciones sociales a efecto de construir una cultura de los de-rechos humanos.

H. Estructura

En todo sistema es posible distinguir un aspecto estático determinante de la configuración estable de las relaciones entre los elementos que lo configuran, es decir una estructura u organización.

La organización es una condición imprescindible de los sistemas autodirigidos: sin ella no hay posibilidad de dirección. Organizar es, ante todo, establecer una estructura u ordenamiento que responda al objetivo y funcionamiento del sis-tema. Es decir, es establecer una red de vínculos o interrelaciones energéticas, ma-teriales e informacionales que deben existir entre los elementos del sistema, la jerarquización de la red o estructura, la definición dentro de ella de los meca-nismos especiales, como los de control, decisión y operación.43

En la mayoría de los sistemas (excepto en los autoorganizativos) la es-tructura suele implicar una jerarquía en la que ciertos elementos juegan un papel más importante que otros en la determinación estructural y funcional del mismo, así como una diferenciación funcional entre los distintos elemen-tos u holones.44

En el terreno de las organizaciones y por tanto de las instituciones jurídicas, incluyendo a las INPPDH, dicha estructura suele ser expuesta en disposiciones orgánicas, y representable mediante organigramas.

43 Ibid., p. 162.44 Para una taxonomía intuitiva de los sistemas en función de su jerarquía, vid. la tabla de Boulding

citada en P. Checkland, op. cit., nota 11, p. 126.


I. Operación

El término ‘operación’ significa el tipo de tareas realizadas por cada uno de los elementos particulares u holones constitutivos de un sistema, i.e., la forma en que cada uno de ellos transforma sus inputs en outputs u outcomes.

Desde luego, en la práctica, las operaciones pueden ser consideradas de modo semejante a los holones en el sentido de que son definidas dentro de una gestalt y por tanto definidas sistémicamente.

Llevado esto al terreno organizacional significa que la eficiencia con que un holón podrá transformar sus inputs en outputs u outcomes dependerá de la eficiencia del resto de los holones con los que interactúa. Dado que las INPP-DH son tipos de organizaciones, también de ellas es predicable esta propie-dad.

Por ejemplo, la rapidez con que podrá dictarse una recomendación depen-derá de la celeridad con que se realice el trámite de admisión por el respon-sable de la oficialía de partes, lo acertado de la calificación de posible violación realizada por el funcionario competente, etcétera.

J. Función

Se puede explicar en términos análogos a la operación, con la diferencia de que, mientras aquella es predicable de cada uno de los elementos u holones del sistema, ‘función’ se refiere a la forma en que los inputs son transformados por el sistema en su conjunto.

Esto significa que mientras que una operación se refiere a un funcionario específico de una INPPDH, la función alude a la transformación de inputs en outputs u outcomes por parte de la institución en su conjunto.

Desde luego, una función eficiente es resultado de la eficiencia del conjun-to de operaciones que operan al interior del sistema.

K. Estructura, operación y función

Una propiedad particular de la estructura de todo sistema es que ésta tiene un efecto sumamente importante tanto en las operaciones como en la función del sistema mismo.

En el terreno organizacional esto significa que, aunque desde luego no es sino una variable entre otras, la estructura orgánica de una institución estará determinada por su estructura orgánica, tipo de procesos, funciones asignadas a los distintos funcionarios, etcétera, todo lo cual es aplicable a una INPP-DH.


L. Interdependencia

Por ‘interdependencia’ de un sistema se entiende el tipo de relación existente entre sus elementos, de tal suerte que la modificación en alguno de ellos de-termina la modificación de la totalidad del sistema. En algún sentido puede decirse que la interdependencia es la determinante de la estructura y función del sistema mismo.

Henderson ha elaborado la siguiente forma gráfica de representar dicha relación con fines explicativos:

Como puede verse:

Los cuatro cuerpos rígidos A, B, C y D están unidos a un marco a, b, c, d, por las bandas elásticas 1, 2, 3, 4 y 5. A, B, C y D están unidos entre sí por las bandas elásticas 6, 7, 8, 9 y 10. Aquí las condiciones de equilibrio elástico pueden determinarse matemáticamente, o empíricamente, mediante la introduc-ción de balanzas de resortes en los nexos 1, 2,... 10 y leyendo las balanzas.

Ahora imaginemos que los puntos de unión de 5 con el marco se desplaza hacia b, y que todos los restantes puntos de unión permanecen invariables. ¿Qué ocurriría? Consideremos A. Habrá acción en A por el camino 5-8-10 y por el ca-mino 5-8-7-6. Pero en cada caso estos actos no cesan en A, lo mismo que pre-viamente no cesaron en D. El primero, por ejemplo, continúa sobre el camino 1-8 y así retorna a 5. Si intentamos concebir todo esto como relaciones unidi-reccionales de causa y efecto, inevitablemente nos confundiremos.

Con este simple ejemplo, Henderson nos muestra cómo un cambio de cual-quiera de las partes o relaciones del sistema (en nuestro caso la banda elástica 5,


que vendría a representar la relación entre la parte D y la parte-marco a, b, c, d) afecta dinámicamente al conjunto de las partes y relaciones del sistema; y nos muestra también la dificultad de usar un esquema unidireccional, causa-efecto, para tratar de explicar la dinámica del equilibrio del sistema.45

A estas alturas de la exposición es evidente que la interdependencia también es una propiedad de las organizaciones y dentro de ellas de las INPPDH.

M. Entropía

Designa una cantidad correspondiente al grado en que un sistema va pasando de un estado de organización a otro de desorganización.

“El cambio de estados más ordenados a estados menos ordenados y orga-nizados, es una cantidad definida y medible, denominada ‘entropía’.46 [...] Por ejemplo, cuando se funde un sólido, su entropía aumenta en la cantidad de calor de la fusión dividida por la temperatura en el punto de fusión. Por lo tan-to, la unidad en que se mide la entropía es calorías/Cº (temperatura)”.47 Otro ejemplo estaría dado por la progresiva transformación de un ladrillo en granos de arcilla.48

El presupuesto conceptual de ‘entropía’ es que los sistemas pueden tener cambios de estados y que algunos de los mismos pueden significar un paso de un estado de orden a otro de mayor desorden.

Por ejemplo, en el caso de una INPPDH el paso de un estado de orden a otro de desorden estaría representado por el paso de un estado de cero rezago a uno de rezago en la resolución de casos y la entropía sería medida por el nú-mero de casos sin resolver en un tiempo dado.

N. Neguentropía

Constituye una medida de orden que presupone que es posible revertir el es-tado de entropía de un sistema para hacerlo recuperar su estado de orden, al menos parcialmente.

Por ejemplo, si tenemos 50 % de libros de una estantería de biblioteca fuera de su sitio, esta cantidad corresponde a la medida de su entropía. Si al final de una jornada un bibliotecario ha logrado colocar la mitad de esos libros, enton-ces habrá conseguido 50 % de neguentropía sobre la entropía inicial.

45 G. E. Emmerich, op. cit., nota 33, pp. 16-17.46 Oscar Johansen Bertoglio, Introducción a la teoría general de sistemas, pp. 93-94.47 Ibid., p. 92.48 Vid. ibid., p. 97.


En el caso del rezago referido anteriormente, la disminución del número de casos no resueltos o de decisiones no tomadas en los términos exigidos por la ley (por ejemplo, determinación del auto de libertad o de formal prisión) será la medida de la neguentropía de un organismo y una INPPDH.

O. Homeostasis

Designa al estado de un sistema en el cual su comportamiento se encuentra es-table de conformidad con determinados criterios de normalidad.

Al respecto, nos dice Lilienfeld, citando a Cannon: “existen en el organis-mo una variedad de mecanismos que mantienen niveles fijos de azúcar, pro-teínas, grasas y calcio en la sangre, así como una adecuada cantidad de oxí-geno y una temperatura corporal constante; si bien la homeostasis es una condición sujeta a variación, se mantiene relativamente estable”.49

Es posible relacionar el concepto de homeostasis con los de entropía y ne-guentropía en el sentido de que la primera requiere cierto grado de neguen-tropía. Cuando ésta sufre una desestabilización, entonces el sistema aumenta su nivel de entropía y se hace necesario intervenir a efecto de neguentropizar-lo y recuperar la homeostasis inicial. Un ejemplo de este proceso sería el del paso de un estado saludable al de infección, prescripción de antibióticos y recuperación de la salud.

En el caso de las INPPDH también es posible identificar este tipo de pro-cesos. Por ejemplo, la homeostasis de una institución de este tipo puede con-sistir en resolver los casos de violación a los derechos humanos que se les plantean en plazos que pueden ser denotados con la expresión ‘expedito’. Sin embargo, puede acontecer que por una razón social extraordinaria, como podría ser un conflicto armado, la cantidad de inputs que suele recibir en estado ho-meostático se vea dramáticamente incrementado trayendo como consecuencia una desestabilización de su funcionamiento interno y consecuentemente una entropización de su función y la pérdida de su homeostasis. En este caso, la im-plementación de un programa de emergencia podría implicar la apertura de un departamento especializado en la situación emergente a efecto de neguen-tropizar al sistema y recuperar la homeostasis perdida.

P. Identidad sistémica

Se encuentra íntimamente vinculada con los conceptos referidos en el aparta-do anterior y significa los límites de variabilidad dentro de los cuales un sis-tema sigue siendo identificable como “el mismo sistema”.

49 Robert Lilienfeld, Teoría de sistemas, orígenes y aplicaciones en ciencias sociales, pp. 28-29.


Desde luego, el problema de la identidad de un sistema puede ser suma-mente complejo como todo aquello que se desplaza en el terreno de lo difuso y normalmente puede ser cuestión de convención.

Un ejemplo tomado de la música correspondería a la variación realizada sobre una obra clásica, cuya estilización en términos de música contemporá-nea puede llegar a ser tal que haga sumamente difícil reconocerla en relación con la versión original.

En el ámbito del derecho y particularmente en el derecho jurisdiccional (ba-sado en precedentes) la cuestión podría plantearse en términos de ¿hasta qué tantos elementos deben estar presentes en un nuevo caso para considerar que es diferente a otros análogos y por tanto requerir ser resuelto con un criterio distinto? Desde luego, el problema resulta de especial interés para aquellas INPPDH que incluyen el desarrollo de “jurisprudencia” propia.

Q. Equifinalidad

Charles François la define como: “Condición del sistema que puede llegar a un mismo estado final por diferentes trayectorias, partiendo de condiciones iniciales diferentes”.

Un ejemplo en el ámbito jurídico tiene lugar cuando un abogado puede escoger entre distintos procedimientos para obtener el resultado deseado por su cliente.

R. Multifinalidad

Constituye el caso opuesto a la equifinalidad. Es decir, la condición del siste-ma que permite obtener diferentes estados finales a partir del mismo input y estado inicial de sistema. El estado final puede corresponder a un output.

En el ámbito de las INPPDH y vinculado con el concepto de función pue-de ejemplificarse con el hecho de que ante la misma institución se presente exactamente la misma queja por violación a los derechos humanos por parte de diferentes sujetos involucrados dando lugar a outputs diferentes, como po-dría suceder en caso de que una subdependencia considerara que es proceden-te emitir una recomendación, mientras otra considera que no procede.

Desde luego, el hecho de que una institución de este tipo presentara esta multifinalidad significaría la introducción de entropía en el sistema exterior al de la institución, traducible en incertidumbre jurídica.


S. Subsistema

Recibe el nombre de ‘subsistema’ todo sistema que forma parte de un sistema más amplio.

Por ejemplo, desde el punto de vista de la biología, el sistema nervioso cen-tral, el aparato digestivo, el sistema óseo, el sistema cardiovascular, etcétera, constituyen subsistemas del sistema más amplio que es un organismo vivo. De la misma manera, el sistema eléctrico y el motor son subsistemas de un auto-móvil.

Como se verá más adelante, el concepto de subsistema también puede ser aplicado al ámbito jurídico donde, por ejemplo, cada uno de los ordenamien-tos jurídicos de las diferentes entidades federativas son subsistemas del siste-ma normativo federal y éste, a su vez, puede ser considerado como un subsis-tema del sistema jurídico internacional.

Como se ha señalado anteriormente, las INPPDH constituyen subsistemas respecto de un sistema más amplio que incluye a otras instituciones (otros sub-sistemas) con las que interactúa, incluyendo a la sociedad civil.

Si se parte del supuesto de que todo elemento constitutivo de un sistema es denotado con el término ‘holón’, resulta evidente que cada subsistema también constituye un holón respecto de su sistema de pertenencia. De esta noción me ocupo a continuación.

T. Metasistema

Con respecto al significado de ‘metasistema’, dice Grün:

El entorno de un sistema, o su “ambiente” como también suele denominárselo es el universo entero. Pero, en la práctica, sólo es realmente significativa aque-lla parte del universo con la cual el sistema mantiene intercambios de cierta importancia y de una manera más o menos frecuente. Por ello suele distinguir-se entre ese “entorno significativo” y el “ambiente”. El entorno, a su vez, suele ser un sistema más amplio que recibe entonces el nombre de “metasistema”.

Retomando lo indicado precedentemente, dado que una INPPDH es un sub-sistema de un sistema y por tanto también es un holón, resulta claro que la ca-lificación de su función en términos de eficiencia estará determinado por la funcionalidad del sistema en su conjunto que es el que determina el carácter de la propia institución.


Para una INPPDH no es lo mismo defender los derechos humanos cuando tiene que interactuar en un sistema en el que la cultura de los derechos huma-nos está ausente; o cuando las instituciones violadoras defienden a sus fun-cionarios con el objeto de preservar la imagen pública de la institución, a in-teractuar con instituciones que ven la defensa de los derechos humanos como un proyecto compartido.

U. Tipo de sistemas

Existen diversas clasificaciones de sistemas desde los más diversos criterios. Aquí únicamente nos ocuparemos de abordar las que resultan relevantes para la presente investigación.

a. Sistemas cerrados y sistemas abiertos

La alusión efectuada a los conceptos de subsistema y metasistema nos llevan a introducir esta primer clasificación dual.

El término ‘sistema cerrado’ denota aquellos sistemas que no interactúan con otros sistemas, como podría ser el caso de una maquinaria de reloj.

En contraposición, la expresión ‘sistema abierto’ denota aquellos sistemas o subsistemas que interactúan con otros sistemas intercambiando información.

Evidentemente, la relación existente entre subsistemas y metasistemas pre-supone estar hablando de sistemas abiertos.

1) Características de los sistemas abiertos:

A) Importación de energía

De la misma manera que las células obtiene su energía del oxígeno que está en el exterior, el hombre obtiene sus motivaciones psicológicas de su entorno y organizaciones como las INPPDH de los inputs representados por las quejas por violación a los derechos humanos.

B) Transformación de la energía

La célula transforma el oxígeno mediante el proceso metabólico de la misma manera que el hombre lo hace con los estímulos externos al asociarlos con experiencias previas y organizaciones como las INPPDH transforman los diferentes inputs recibidos durante un proceso (informes de autoridad, pruebas, etcétera) en decisiones y argumentaciones.


C) Producto

La célula produce bióxido de carbono a partir del oxígeno metabolizado, de la misma manera que el hombre una reacción conductual ante el estímulo en cuestión y una INPPDH una recomendación como resultado del procedimien-to iniciado con una queja.

D) Los sistemas como ciclos de acontecimientos

A partir de importación de oxígeno y su procesamiento, el hombre produce el bióxido de carbono que será utilizado por las plantas y las recomendaciones de una INPPDH incidirán de alguna forma en el comportamiento de la insti-tución destinataria. De esta manera, los outputs y outcomes de los sistemas abiertos pueden ser explicados en términos de ciclos entrelazados.

E) Neguentropía

Ya analizado.

F) Insumo de información, retroalimentación informativa y proceso de codificación

Esto significa que los sistemas abiertos no sólo importan elementos materiales, sino también información.

En el caso de las INPPDH, los insumos informativos son fundamentales.

G) Homeostasis

Ya analizado.

H) Diferenciación

Significa que en todo sistema abierto se tiende a hacer una distinción de sus componentes, tanto más, cuanto más complejo sea el sistema.

En el caso de una INPPDH, dicha diferenciación se identifica con los dis-tintos tipos de holones que operan realizando actividades especializadas dife-rentes. Así podemos distinguir la función del titular de la institución de la del Director de Administración, etcétera.


I) Equifinalidad

Ya analizada.50

2) Límites de un sistema abierto

En ocasiones es difícil determinar en qué punto termina un sistema abierto y dónde inicia su medio ambiente.

Por ejemplo, en los sistemas sociales se suele distinguir teóricamente entre un sistema ético, un sistema jurídico, un sistema político, otro cultural, etcé-tera, pero, ¿dónde termina uno e inicia el otro?

3) Permeabilidad

Se refiere a la facilidad con la cual el sistema abierto intercambia energía, in-formación o elementos materiales con otro sistema.

Por ejemplo, en el terreno de la economía suele hablarse de economías abier-tas y cerradas, donde las primeras son más susceptibles al intercambio con otras economías que las segundas.

En el caso de las INPPDH puede ser que algunas instituciones con las que interactúan sean más permeables respecto de la propia institución que otras. Puede suceder, por ejemplo, que ciertas ONG estén más dispuestas a la cola-boración con dichas instituciones y otras sean más refractarias, o que ciertos medios de comunicación masiva sean más suspicaces respecto de la informa-ción proporcionada por una INPPDH que otros.

4) Ambiente

La expresión ‘ambiente’ denota a todo aquello que se encuentra fuera de los límites de un sistema abierto.

5) Entorno significativo

Se refiere a la porción del ambiente con la cual un sistema abierto efectiva-mente interactúa de manera más o menos estable.

En el caso de una INPPDH, por ejemplo, dentro del ambiente pueden en-contrarse conductas jurídicas que impliquen meras violaciones a la legalidad

50 Vid. G. E. Emmerich, op. cit., nota 33, pp. 34-36.


respecto de las cuales no sea competente la institución, es decir, que aunque forman parte de su ambiente, no quedan comprendidas dentro de su entorno significativo.

Sin embargo, puede haber muchas otras instituciones susceptibles de vul-nerar los derechos humanos (por ejemplo, los cuerpos policiacos o el ejército) respecto de los cuales las INPPDH sí sean competentes y por tanto interactúen de modo estable. En este supuesto, dichas instituciones formarían parte de su entorno significativo.

Como se ha indicado previamente, el entorno significativo de las INPPDH está integrado por diversos subsistemas institucionales, así como por la socie-dad civil, principal destinataria de su función.

b. Sistemas físicos positivos

Son aquellos que modelamos (construimos) como existentes con independen-cia de ser pensados o no por el hombre. Por ejemplo, los sistemas subatómicos, el sistema planetario, los sistemas vivientes de la tierra, etcétera.

c. Sistemas físicos inventados

Tienen las propiedades de ser contingentes en el sentido de que como son, pudieron no haber sido y de haber sido creados por el hombre. Son ejemplo de este tipo de sistemas, todas las máquinas inventadas por el ser humano, las ciudades, etcétera.

d. Sistemas abstractos

Comparten con los sistemas físicos inventados la propiedad de ser creaciones humanas, pero a diferencia de aquéllas no son de índole física, sino productos mentales.

Tal es el caso de los sistemas filosóficos, las creaciones literarias y, para los efectos del derecho, las teorías conceptuales tanto de la dogmática jurídica como de la teoría general del derecho e, incluso, el sistema normativo.

e. Sistemas de actividad humana

Consisten en los sistemas que caracterizan las interacciones sociales.


Éstas pueden surgir de manera espontánea, como resultado de la institucio-nalización de prácticas sociales naturales, o, por otra parte, pueden ser cons-truidos deliberadamente.

Este segundo supuesto es sumamente relevante para el derecho y se carac-teriza por presuponer un sistema abstracto de carácter cognitivo-conductual, como sucede con los juegos.

Tomando el ejemplo típico del ajedrez, resulta evidente que dicho juego no forma parte del mundo natural en el mismo sentido que los árboles o las man-zanas, sino que es creado por el hombre a partir de la creación de sus reglas, mismas que, a fin de cuentas, no son otra cosa que proposiciones lingüísticas.

Sin embargo, dichas proposiciones tienen efectos constitutivos a nivel de formación de los esquemas cognitivos que a su vez son condiciones para la identificación de conductas en el mundo empírico. Dicho en otros términos, en el mundo existen acciones ajedrecísticas en función de la preexistencia de los esquemas cognitivos que nos permiten percibirlas e identificarlas como tales.

El hecho de que se pueda identificar el desplazamiento de una pieza como un movimiento de la reina, no radica en el pedazo de madera movido, sino en el esquema desde el que ésta adquiere sentido.

Como se verá más adelante, este mismo tipo de propiedades son caracte-rísticas del derecho, pues al igual que el ajedrez se constituye a partir de un sistema proposicional (sus reglas) que tienen efectos constitutivos en el sen-tido de que son una condición necesaria para poder percibir conductas jurídi-cas en el mundo.

V. Retroalimentación

Esta expresión denota la propiedad de los sistemas abiertos conforme a la cual éstos pueden determinar y, en su caso, autocorregir su funcionamiento en función de la información que reciben del entorno significativo, posteriormen-te a haber emitido al mismo outputs u outcomes.

Suele distinguirse entre retroalimentación positiva y negativa: ‘Retroali-mentación negativa’ significa que “la conducta del sistema se controla midien-do su desviación respecto a una conducta ‘deseada’ preestablecida (caso del termostato). En términos más precisos, la retroalimentación negativa es una propiedad de ciertos sistemas que tienden a eliminar las desviaciones o des-ajustes que la acción del sistema pueda presentar respecto del programa que debe cumplir”.51

51 Ibid., p. 137.


A título de ejemplo, puede decirse que la función de las INPPDH es la de emitir los outputs u outcomes que pueden servir como retroalimentación a otras instituciones cuyos funcionarios (holones) han cometido violación a los derechos humanos a partir de sus operaciones, a efecto de que, mediante una retroalimentación negativa lleven a cabo la rectificación de sus funciones a efecto de ajustarlas el fin deseado que consiste en respetar los derechos hu-manos. Desde luego, esta rectificación implica el reestablecimiento de su homeostasis mediante la neguentropización de su función.

Por lo que respecta a la retroalimentación positiva, Emmerich nos dice lo siguiente:

En un sentido más general, la retroalimentación se considera “positiva”: su función ya no es meramente la de limitar la desviación, sino la de informar al sistema sobre los cambios que su acción provoca en el medio ambiente y en sí mismo. Así precisamente, una parte de los outputs del sistema vuelve como inputs al sistema mismo; esto es, el sistema genera una parte de sus propios inputs, se estimula a sí mismo. Este concepto es particularmente útil para ex-plicar el cambio “intencional” de los sistemas.52

Como se verá más adelante, este concepto resulta fundamental para la construcción de INPPDH modernas, pues se refiere a la necesidad de conocer, de modelar el tipo de transformaciones que la institución está operando en su entorno significativo en términos de incidencia en la construcción social de los derechos humanos a efecto de poder autocorregir lo necesario para modi-ficar sus interacciones, outputs y/o outcomes en caso necesario con el fin de cumplir su cometido.

W. Recursividad

Se refiere a la propiedad de los sistemas de repetir cíclicamente sus procesos de interacción con el entorno significativo.

La recursividad puede ser justificada en términos de procesos de interacción eficientes, pero también suele dar lugar a rutinas ineficaces que se repiten por inercia.

La ruptura de este segundo tipo de recursividad requiere de una visión extrasistémica que lleve a la disolución de las inercias para sustituirlas por procesos novedosos y eficientes.

52 Ibid., p. 138.


X. Redundancia

‘Redundancia’ denota la propiedad de ciertos sistemas consistente en condi-cionar desde el interior del propio sistema la forma de percibir el ambiente o entorno significativo y, por tanto, la forma de interactuar con él. De esta ma-nera se produce un peculiar círculo vicioso consistente en que el sistema de-termina la forma de percibir el entorno significativo y por tanto se percibe que el entorno se comporta como el sistema lo indica (y probablemente distorsio-na), trayendo como consecuencia la confirmación del esquema.

Un ejemplo sencillo sería el de un paranoico que asiste a una fiesta sorpre-sa: su esquema persecutorio determina que interprete dicha fiesta como una especie de conjuro para burlarse de él y, consecuentemente, ve en la fiesta un evento de esa naturaleza, reforzando así su esquema, el cuál determinará la codificación de futuras situaciones en un sentido semejante, etcétera.

En el caso de las INPPDH es posible que la falta de incidencia en la cons-trucción social de los derechos humanos se deba a redundancias distorsionan-tes que le impidan ver el tipo de cambios que debe producir en sus interaccio-nes con el metasistema o entorno significativo.

Y. Cibernética

En su Diccionario de teoría general de sistemas y cibernética, Charles François se refiere a ella en los siguientes términos: “la cibernética se ocupa del estudio del mando, control de las regulaciones y del gobierno de los sistemas. Son cua-tro temas estrechamente vinculados entre sí, y todos relacionados con la ne-cesidad que tiene el sistema de mantener su identidad, estabilidad dinámica, o sea la estabilidad de sus funciones y procesos”.53

Llevando esta definición al terreno de las INPPDH, resulta claro que su función principal debe radicar en contribuir de forma fundamental al control del metasistema encargado de velar por que los derechos humanos sean una realidad social, más allá de los textos normativos, i.e., que dejen de encontrar-se únicamente en el sistema abstracto proposicional de las leyes, para conver-tirse en un efectivo sistema de actividad humana en toda su dimensión cogni-tivo-conductual.

Z. Emergencia

El término ‘emergencia’ es polisémico.

53 Ch. Francois, op. cit., p. 43.


En este contexto denota al momento en que ocurre un cambio de estado en el sistema por virtud del cual aparece una nueva estructura de nivel superior, resultante del funcionamiento del sistema en niveles inferiores, sin que en estos niveles puedan rastrearse las propiedades (denominadas propiedades emergentes) características de la nueva estructura.

Dado lo complejo del significado de dicho término, me permito proporcio-nar las siguientes definiciones adicionales:

Los sistemas dinámicos autoorganizados, compuestos por un gran número de entidades en interacción, manifiestan propiedades globales que no existen en el nivel de sus entidades de base, a las que se designa como “propiedades emer-gentes” [...] Estas propiedades dependen en general de los patrones espacio-temporales que resultan de las interacciones entre las unidades. Los fenómenos de vidrio de espín en física, de las asambleas de neuronas asociadas a la capa-cidad de categorización en las ciencias cognitivas..., los fenómenos de epide-miología de las representaciones en antropología... constituyen ejemplos de estos patrones.

Para Charles François, por su parte, ‘emergencia’ significa: “Aparición o manifestación a nivel macroscópico, de sistemas más complejos que presentan procesos y estructuras que resultan de interacciones globales entre elementos y/o grupos de elementos”.54

Por otra parte, Checkland indica:

[...] el modelo de complejidad organizada asume que existe una jerarquía de ni-veles de organización, cada uno más complejo que el que está debajo. Un nivel se caracteriza por las propiedades emergentes que no existen en el anterior. Aún más, aparte del hecho de que ellas “no existen” en el nivel inferior, las propie-dades emergentes no tienen significado en el lenguaje adecuado para el nivel inferior. “La forma de una manzana”, aunque es el resultado de procesos que operan en el nivel de las células, organelos y moléculas orgánicas que compo-nen árboles de manzanas, y aunque, esperamos, explicable eventualmente en términos de esos procesos, no tiene significado en los niveles inferiores de des-cripción. Los procesos de esos niveles finalmente dan un resultado que anuncia la existencia de un nuevo nivel estable de complejidad —el de toda manzana en sí— que tiene propiedades emergentes, siendo una de ellas la forma de man-zana.55

54 Ibid., nota 41, p. 68.55 P. Checkland, op. cit., nota 11, p. 97.


Otros ejemplo fascinantes de propiedades emergentes son el de la concien-cia, resultante de procesos de carácter neurofisiológico, así como muchos de nuestros “productos mentales” tales como las imágenes (recordadas o inven-tadas), nuestras representaciones abstractas (por ejemplo, la correspondiente a una ecuación diferencial), nuestros conceptos (por ejemplo, el de “derecho subjetivo), nuestras estructuras conceptuales (la correspondiente a la clasifi-cación de los operadores deónticos característicos de las normas jurídicas), etcétera.

Sin embargo, la emergencia no únicamente puede referirse a fenómenos mentales individuales, sino también puede aplicarse a la realidad social como una estructura emergente resultante de las interacciones cognitivo-conductua-les que tienen lugar entre los miembros de una sociedad determinada. Por ejemplo, las creencias religiosas resultantes de múltiples interacciones socia-les que implican no únicamente una dimensión verbal (la transmisión oral o escrita por vía de la “doctrina”), sino también prácticas sociales tales como los rituales característicos del matrimonio, el bautismo, etcétera. Como es evi-dente, la realidad social correspondiente a la creencia en la existencia de cier-ta deidad no se puede encontrar en ninguno de estos procesos de nivel inferior considerado aisladamente.

El concepto de emergencia resulta nuclear en esta investigación, pues se parte del supuesto de que la realidad social de los derechos humanos consti-tuye, precisamente, un nivel superior que puede ser hecho emerger a partir de cierto tipo de funcionamiento e interacción dirigida (outcomes) de las INPPDH con respecto a su metasistema y, en general, su entorno significativo.

Dicho en otros términos, la implementación de INPPDH modernas debe trasladar a ellas la función cibernética del metasistema en el proceso de indu-cir la emergencia de los derechos humanos como realidad social.

3. Algunas reflexiones sobre el derecho visto desde la TGS

A pesar de los avances de la Teoría General de Sistemas y su indudable impac-to en las más diversas disciplinas, resulta sumamente llamativo el hecho de que en el ámbito jurídico sigamos comprendiendo al derecho desde el viejo paradigma.56

Tres ejemplos sumamente representativos de este fenómeno, sobre todo en el ámbito latinoamericano, son los siguientes:

56 Para un excelente trabajo sobre la aplicación de la Teoría General de Sistemas y la Cibernética al Derecho, vid. Ernesto Grün, Una visión sistémica y cibernética del derecho en el mundo globali-zado del siglo XXI, p. 163.


1) Nuestra concepción del derecho como un sistema normativo, i.e., como sistema cerrado, heredada fundamentalmente del pensamiento kelse-niano.

2) Nuestra concepción del derecho como un fenómeno ligado a los Estados nacionales.

3) Nuestra división de las teorías dogmáticas y ramas del derecho como si fueran compartimentos estancos.

Si contrastamos esta manera de comprender el fenómeno jurídico con lo que está sucediendo en el mundo, resulta evidente su disfuncionalidad y ca-rácter distorsionante. Enfrentados a esta visión se encuentran fenómenos tales como la integración de los diferentes derechos europeos en un sistema más amplio como es el derecho comunitario; el surgimiento de la jurisdicción uni-versal que va más allá del derecho nacional y que en el terreno de los derechos humanos ha permitido el enjuiciamiento de Pinochet; el proyecto del Tribunal Penal Internacional; el hecho de que en los ámbitos jurisdiccionales de dife-rentes países estén empezándose a esgrimir argumentos empleados por tribu-nales de países diferentes; el surgimiento de paneles internacionales encarga-dos de resolver conflictos derivados de tratados comerciales, como es el caso del TLC en México; el surgimiento de instancias judiciales regionales y suprana-cionales, como es el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, etcétera. Ellos son algunos de los fenómenos que no pueden seguir siendo explicados desde los viejos esquemas y por tanto requieren de un nuevo pa-radigma, cuyo mejor candidato es lo que hemos dado en llamar constructivis-mo jurídico-sistémico.

A lo largo de este capítulo nos hemos encargado de señalar la manera en que este paradigma permite comprender de manera diferente la forma en que las INPPDH pueden incidir en los procesos de construcción social de los derechos humanos de manera efectiva. En lo que sigue habremos de profun-dizar en esta concepción y, sobre todo, mostrar que lejos de constituir un mar-co de referencia teórico, es susceptible de ser implementado en la práctica mediante un trabajo interdisciplinario.

[61]

III. CONSTRUCTIVISMO JURÍDICO-SOCIORREPRESENTACIONAL Y DERECHOS HUMANOS

1. INPPDH como generadoras de representaciones sociales

Alguno de los conceptos clave expuestos en el apartado anterior, desde los que pueden caracterizarse las INPPDH, son el de sistema abierto, el de entorno sig-nificativo y el de emergencia.

Durante ese apartado se privilegiaron los ejemplos correspondientes a la función de protección de dichas instituciones.

Esos ouputs, junto con los propios de la actividad promocional de la INPP-DH, ambos emitidos a su entorno significativo, juegan un papel sumamente importante en la inducción de las representaciones que son la base de la cons-trucción social de los derechos humanos.

Es decir, que las INPPDH, en su carácter de sistemas abiertos, pueden ge-nerar outcomes a partir de los cuales inducir dichas representaciones.

Respecto de este importante concepto, con algunas ligeras adaptaciones, pue-do señalar lo que he dicho en otra parte:57

A. Instituciones jurídicas y socialización

Según señala Lucy Reidl:

La socialización es el proceso por medio del cual los individuos adoptan normas, el conocimiento, los valores, la lengua, las habilidades sociales, la sensibilidad social, el sistema de creencias, las actitudes, las opiniones, los estilos de hacer las cosas y los hábitos del entorno social que le permite integrarse a, y compor-tarse de manera adaptativa dentro de una sociedad, conformando así, como

57 Esta amplia cita forma parte de otra investigación en proceso de publicación, como parte de una investigación realizada conjuntamente con la Facultad de Psicología de la UNAM, sobre los Factores psicológicos del incumplimiento jurídico del mexicano. En prensa.


colectividad, una personalidad básica y cultura específica que los caracteriza y distingue de los demás. Es decir, es el proceso por el cual la gente adopta los códigos de conducta de su sociedad y logra el respeto de sus reglas.

Para Lucy Reidl, los principales agentes socializadores, cada uno con una relevancia preponderante en distintas etapas de la vida del individuo, son: la familia, la escuela, los medios de comunicación, la Iglesia y el Estado.

Para esta misma autora, como resultado del proceso de socialización surgen lo que ella denomina “normas sociales”, mismas que, citando a Heise y Calhan, define como: “aquellos patrones de conducta que ocurren con tanta frecuencia dentro de una sociedad particular que se aceptan como reflejo de la misma y se toman como habiendo sido sancionados por sus miembros; regulan el com-portamiento en la interacción humana”.

En el mismo artículo, Reidl sostiene que el Estado y su legislación consti-tuyen uno de los agentes socializadores más importantes: “Las leyes son el producto intencional y propositivo del consenso colectivo, e inciden en las modalidades de las interacciones sociales, generando un modelo de institución social e influyen en el concepto de que de sí mismas tienen las personas, y a su vez son estímulos sociales que generan conductas específicas”.

Conjuntando el concepto de norma social anteriormente referido con el pa-pel de las instituciones jurídicas como agentes socializadores (incluyendo a las INPPDH), se llega a la conclusión de que estas pueden llegar a incidir en la so-cialización de los individuos y grupos sociales, siempre y cuando logren hacer que las proposiciones lingüísticas contenidas en el cuerpo de las leyes se con-viertan en la fuente motivadora de patrones de conducta social.

Como he sostenido en otro trabajo, desde una perspectiva constructivista el proceso de socialización en el cual pueden incidir las normas jurídicas es la matriz de donde emerge la realidad socialmente construida:

Considero que un modelo plausible sobre la forma en que la realidad social es construida, puede expresarse de la manera siguiente: decimos que una rea-lidad social ha tenido lugar para un grupo social cuando se satisfacen las si-guientes condiciones:

1) Existe un grupo “G” de individuos históricamente determinado.2) Los miembros de “G” han llegado a un mundo cultural prefabricado “M”

que constituye la matriz que da sentido a los procesos de interacción comunicativa “C” que entre ellos tiene lugar.

3) Los miembros de “G” tienen en común un sistema cognitivo “S” inte-grado por diversos subsistemas representacionales, tales como el visual, auditivo, olfativo-gustativo y kinestésico.


4) Al ocurrir “C” entre los miembros de “G”, significan y estructuran su experiencia de modo semejante por el funcionamiento de “S” y el hecho de compartir “M”.58

Desde esta óptica, el derecho sólo puede incidir en los procesos de sociali-zación y consiguiente construcción de la realidad social si pasa de la dimensión lingüística a la dimensión conductual, lo cual presupone previamente haber tenido incidencia en la dimensión intrapsíquica de sus destinatarios.

Mediante una metáfora psicoanalítica puede decirse que con el derecho ocu-rre lo mismo que con el Superyó freudiano, en el sentido de que los impulsos del Ello sólo podrán ser controlados a partir de aquellos preceptos de la figura paterna introyectados por el sujeto durante el proceso de formación del Superyó. Esto significa que la autorregulación de la conducta por parte del individuo presupone, necesariamente, la generación en su interior de ciertos constructos, de ciertos objetos psíquicos sobre los cuales tendrán lugar vínculos y relacio-nes objetales que implicarán ciertas posturas actitudinales y posiblemente ten-siones intrapsíquicas, de cuya resolución habrá de surgir el comportamiento de cumplimiento o incumplimiento jurídico.

Dicho en otras palabras, es necesario que las normas jurídicas hayan emer-gido como constructos constitutivos de las representaciones sociales de la comunidad hacia la que van dirigidas.

B. Constructivismo jurídico y representaciones sociales

a. Procesamiento simbólico cognitivo, significado psicológico y comportamiento social

Sin duda, uno de los pasos más significativos en el proceso evolutivo de nuestra maduración cognoscitiva es el que implica la generación de constructos a par-tir de los cuales aprendemos que los objetos existen más allá de la experiencia directa. Así, el niño llega a aprender que su madre existe aunque no se encuen-tre en ese momento dentro de su radio de percepción directa. Es de esta mane-ra que vamos formando nuestras representaciones del mundo, mismas que, al convertirse en estructuras con cierto grado de estabilidad, se transforman en nuestras creencias.

58 E. Cáceres Nieto, “Institucionalismo jurídico y constructivismo social”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXIV, núm. 100, p. 15.


Resulta sumamente interesante constatar que nuestro comportamiento en el mundo no se da a partir del mundo empírico, sino en función de lo que pro-yectamos en el mismo desde nuestros propios constructos. Es decir que nues-tra conducta está determinada por nuestros símbolos o significados.

Es por ello que cuando se anticipa la repetición de una experiencia seme-jante a la sufrida anteriormente podemos reaccionar de manera anticipatoria y tomar las previsiones del caso, i.e., para evitar un evento que en estricto sen-tido aún no ha existido empíricamente.

Respecto de la relación entre símbolo o significado y conducta tenemos que:

Aunque Saussure manejó la idea de que el significado era únicamente un com-ponente del signo lingüístico, en estudios posteriores sobre semántica se ha ido comprobando que el significado es algo más que eso, ya que, se ha ido demos-trando que es un elemento particular, producto del conocimiento y la experien-cia anterior, que tiene efecto en los comportamientos de los individuos.59

Después de un periodo caracterizado por el rechazo a cualquier alusión a la vida mental, proveniente del conductivismo enraizado en los supuestos epis-temológicos del empirismo, el estudio de la dimensión simbólico-cognitiva-con-ductual ha cobrado un auge extraordinario en la psicología moderna, desde el paradigma de la psicología cognitiva.

El cognoscitivismo intenta “explicar los orígenes o causas del comportamien-to, tomando como punto de partida la información que el sujeto tiene almacena-da en forma de representaciones, símbolos con significado particular, mediante la cual interpreta el mundo con el que interactúa en forma continua, manifes-tando algún tipo de comportamiento”.60

Sin duda alguna, la psicología cognitiva, parte importante de las llamadas ciencias cognitivas, es un producto contemporáneo que se consolida gracias a cuatro hechos fundamentales ocurridos durante la segunda mitad del siglo XX:

1. El surgimiento y los logros alcanzados a finales de los cincuentas y prin-cipios de los sesentas dentro de las áreas de la tecnología cibernética.

2. El establecimiento de la lingüística como especialidad antropológica.3. El amplio desarrollo que tuvo la teoría de la información en psicología.

59 José Luis Valdez, Las redes semánticas naturales, usos y aplicaciones en psicología social, p. 55.

60 Ibid., p. 20.


4. La aparición del nuevo neoasociacionismo, que hace una fusión o integra-ción de los tres puntos anteriores, dentro del terreno de la psicología.61

Entre los grandes modelos cognitivos contemporáneos acerca del funcio-namiento de la mente se encuentran el conexionista y el que se basa en la ana-logía entre la computadora y la mente (sobre todo a efectos de simulación del funcionamiento de la memoria). En todo caso, podemos decir que, a pesar de sus diferencias, en ambos casos: “La mente es considerada como un sistema de manipulación simbólica que tiene su base en la adquisición, manejo y pro-cesamiento de la información”.62

Dicho en otros términos, para estos nuevos paradigmas de la ciencia psi-cológica: “la conducta es un fenómeno que tiene su origen en la construcción y reconstrucción que se va haciendo del mundo a nivel mental”.

Uno de lo problemas más apasionantes de este nuevo paradigma es, sin du-da, la explicación de la forma en que se va adquiriendo el conocimiento y con-siguientemente la manera en que vamos construyendo nuestra realidad.

En este sentido, algunos teóricos han explicado que este conocimiento que se va adquiriendo, va agrupándose en forma de mapas cognitivos o redes de información, muy bien establecidas, pero hasta cierto punto infinitas, ya que éstas dependen de la cantidad y calidad de conocimientos que se vayan acu-mulando dentro de las mismas...

Dichos mapas pueden ser definidos como “la unidad fundamental de la or-ganización cognoscitiva, compuesta de conocimientos y afectos, que crean una reacción, los cuales reflejan la imagen del universo y la cultura subjetiva de la persona”.63

En síntesis, puede decirse que nuestra mente, en tanto procesador simbóli-co, organiza y estructura la información que recibe a la manera de mapas cognitivos de estructura jerarquizada, de los que emergen las representaciones mentales mediante las que construimos la realidad con la que interactuamos enactivamente.

Esta relación entre la dimensión simbólica y la conductual ha llevado a definir el significado psicológico como:

[...] la unidad fundamental de la organización cognoscitiva, que está compues-ta de elementos afectivos y de conocimiento, que crean un código subjetivo de

61 Ibid., p. 29.62 Ibid., p. 30.63 Ibid., p. 15.


reacción. Los cuales reflejan la imagen del universo y la cultura subjetiva que tiene la persona, puesto que es al mismo tiempo una unidad natural de repre-sentación cognoscitiva y de estimulación para la producción de conducta.64

Lejos de constituir una mera especulación racional, el modelo de la estruc-turación de nuestras representaciones del mundo a partir de una estructura re-dicular jerárquica tiene sustento en investigaciones empíricas llevadas a cabo sobre el funcionamiento de la memoria y, en particular, de la memoria a largo plazo.

Así, se ha comprobado que la memoria a largo plazo es más que un simple depósito de información y realiza funciones importantes en la organización, codificación de imágenes, jerarquización, manipulación, además de la recu-peración de información previamente compilada: “La memoria a largo plazo es la depositaria de nuestros conocimientos y habilidades permanentes. Se ocupa básicamente de tres tipos de información: la sensoperceptual, el cono-cimiento procesal motor y el procedimental (creencias)”.65

Del hecho de que la memoria a corto plazo envíe información a la memo-ria a largo plazo codificándola en forma de imágenes o en forma de significa-dos proposicionales han surgido dos constructos teóricos adicionales: el de la memoria episódica y el de la memoria semántica. Esta última es la que ad-quiere relevancia en relación con técnicas empíricas para el estudio de las re-presentaciones sociales, objeto fundamental de nuestra investigación.

b. Representaciones sociales y redes semánticas

En el apartado anterior nos hemos referido a la mente individual como procesa-dor de información. Sin embargo, como se ha dicho al hacer referencia al pro-ceso de socialización, una parte sumamente importante de la información proce-sada por cada individuo proviene de la matriz comunicativa donde realiza sus interacciones sociales, de las que surgen nuestras representaciones sociales.

El padre del concepto moderno de representaciones sociales es Moscovici, respecto del cual nos dice Abric: “En el trabajo de Moscovici (1961) que in-troduce la noción de representación social y funda todo un nuevo campo de estudio en psicología social, está la idea que las representaciones son guías para la acción”.66

64 Ibid., p. 56.65 Ibid., p. 38.66 Jean Claude Abric, Prácticas sociales y representaciones, p. 7.


El elemento constructivista de las representaciones sociales como conjun-tos sociocognitivos organizados se pone de manifiesto en palabras del propio Abric, cuando afirma:

Lo que para nosotros constituye el punto de partida de esta teoría es el abandono de la distinción clásica —desarrollada fuertemente en los acercamientos behavio-ristas— entre sujeto y objeto. En efecto, la teoría de las representaciones plantea “que no hay distinción alguna entre los universos exterior e interior del indivi-duo (o del grupo). El sujeto y el objeto no son fundamentalmente distintos... Esta hipótesis, el abandono del corte sujeto-objeto, lleva a otorgar un estatus nuevo a lo que se identifica como “realidad objetiva” y que es definida por los componentes objetivos de la situación y del objeto. Plantearemos que a priori no existe realidad objetiva, pero que toda realidad es representada, apropiada por el individuo o el grupo y reconstruida en su sistema cognitivo, integrada en su sistema de valores que depende de su historia y del contexto social e ideo-lógico que circunda...67 Esto permite definir a la representación como una visión funcional del mundo que permite al individuo o al grupo conferir sentido a sus conductas y entender la realidad mediante su propio sistema de referencias y adaptar y definir de este modo un lugar para sí.68

Al respecto, el propio Moscovici sostiene:

[...] una representación social es una preparación para la acción... remodela y reconstituye los elementos del medio en el que el comportamiento debe tener lugar. Llega a dar un sentido al comportamiento, a integrarlo a una red de rela-ciones donde está ligado a su objeto. Al mismo tiempo proporciona las nociones, las teorías y el fondo de las observaciones que hacen eficaces y estables las relaciones.69

Y en otra parte, aludiendo a lo que Kelsen distinguiría en términos de mu-dos del ser y del deber ser, dice: “Las representaciones individuales o sociales hacen que el mundo sea lo que pensamos que es o que debe ser”.70

En el mismo sentido se pronuncia Jodelet cuando afirma que una represen-tación social:

Es una forma de construcción de una realidad común para un conjunto social... La representación no es así un simple reflejo de la realidad, sino una organiza-

67 Ibid., p. 12.68 Ibid., p. 13.69 Serge Moscovici, El psicoanálisis, su imagen y su público, p. 37.70 Ibid., p. 39.


ción significante… Es una guía para la acción, orienta las acciones y las rela-ciones sociales. Es un sistema de pre-codificación de la realidad puesto que determina un conjunto de anticipaciones y expectativas.71

“Una representación social se elabora de acuerdo con dos procesos funda-mentales: la objetivación y el anclaje”.72

Mediante el primero, la representación adquiere una dimensión de autono-mía respecto de cualquier sujeto en particular y se constituye en un patrimonio de la comunidad.

A través del anclaje, la sociedad convierte a dicha representación en un instrumento del que puede disponer y lo coloca en una determinada escala de preferencias en las relaciones sociales existentes.

Las funciones de las representaciones sociales son:

1) Permiten entender y explicar la realidad.2) Definen la identidad y permiten la salvaguarda de la especificidad de los

grupos.3) Conducen los comportamientos y las prácticas sociales.4) Permiten justificar a posteriori las posturas y comportamientos adoptados

de manera grupal.73

En cuanto a la estructura de las representaciones, cabe decir que toda re-presentación está organizada alrededor de un núcleo central que garantiza dos funciones esenciales: una función generadora mediante la cual “se crea, se transforma la significación de los otros elementos”, y una función organiza-dora ya que es el núcleo el “que determina la naturaleza de los lazos que unen, entre ellos los elementos de la representación. Es, en este sentido, el elemen-to unificador y estabilizador de la representación”.74

Como han puesto de relieve diversos autores, entre los que se encuentran Belisle, Schiele y Jodelet, la importancia de las representaciones sociales para el análisis de fenómenos sociales ha sido conformada por las más diversas dis-ciplinas, entre las que se encuentran trabajos de historiadores, etnólogos, so-ciólogos o economistas, pero, paradójicamente, no se alude a los juristas”.

71 J. C. Abric., op. cit., nota 70, p. 13.72 Ibid., p. 74.73 Ibid., pp. 15-17.74 Ibid., p. 21.


c. Constructivismo institucionalista e INPPDH

Una vez explicados el concepto de representaciones sociales, y los conceptos básicos de la Teoría General de Sistemas aplicables a las INPPDH, puede formu-larse el siguiente supuesto:

La función de una INPPDH en tanto sistema abierto depende de diversos factores, entre los que figuran su estructura, reglas de procesamiento de infor-mación, conformación de holones, capacidad de retroalimentación y autoco-rrección a partir del conocimiento de la forma en que incide en el metasistema y entorno significativo y muy particularmente del papel que cumple en la emer-gencia de los derechos humanos como realidad social.

Dicho en otros términos, la incidencia de un sistema en su ambiente es deter-minada por las características intrasistemáticas del mismo.

En este apartado nos hemos ocupado de los aspectos extrasistemáticos de toda INPPDH, i.e., las representaciones sociales. En el próximo nos haremos cargo de exponer la base teórica de sus aspectos intrasistemáticos, desde una perspectiva constructivista.

[71]

IV. ESTRUCTURA Y FUNCIÓN DE LAS INPPDHCOMO SISTEMAS ABIERTOS

1. Las organizaciones como sistemas

Con Fernando Flores, podemos decir que: “Vivimos en organizaciones, nues-tro trabajo es imposible sin marcos organizacionales, incluso jugamos en or-ganizaciones.

”Nuestro ser social más profundo es una cuestión de organización”.Muchos autores han coincidido en considerar a las organizaciones desde una

perspectiva sistémica generando diferentes teorías, entre las que podemos citar: la de Katz, como sistema abierto; el modelo de Homans, según el cual son sistemas sociales con tres partes: físico, cultural y tecnológico; el modelo so-ciotécnico de Tavistock, quien enfatiza la manera en que tecnología y sistema social interactúan dentro de las organizaciones; el modelo de las organizacio-nes como grupos superpuestos, conjuntos de roles y coaliciones; el modelo de grupos superpuestos de Likert; el modelo de conjuntos de roles superpuestos de Kahn; la teoría de la firma de Cyert, March y Simon; las propuestas neoes-tructuralistas; la teoría sobre la interacción entre la organización y el medio, de Thompson y Duncan; la teoría sobre los fines organizacionales de Simon y Perrow; la teoría sobre la función de la tecnología en las tareas organizacio-nales; el marco integrador de Perrow; los modelos dinámicos de las organi-zaciones con énfasis en los efectos de diferenciación e integración de Lawren-ce y Lorsch; las teorías sobre el procesamiento de la información; la teoría del diseño de Galbreith; las teorías sobre el diagnóstico organizacional y sobre la redefinición de organización; etcétera.

Sin embargo, todas estas teorías han sido elaboradas pensando básicamen-te en organizaciones empresariales más que en organizaciones o instituciones públicas y, por otra, en ninguna de ellas se enfatiza lo que a mi consideración constituye el elemento central de toda organización: su carácter constructivis-ta, su índole cognitivo-conductual.


A continuación me encargaré de proponer un modelo en ese sentido, pre-suponiendo la consideración de las organizaciones y por tanto de las INPPDH como sistemas abiertos.

2. Micro-ámbitos-óntico-prácticos

Cabe aquí recordar lo dicho anteriormente respecto de la relación existente entre sistemas abstractos constitutivos de sistemas de actividad humana, en el sentido de que el lenguaje es constitutivo de dimensiones cognitivo-conduc-tuales. Con el fin de tener un punto de partida de referencia en una teoría con-creta, emplearé la de Gregorio Robles.

Para el español Gregorio Robles, tanto los juegos como el derecho son enti-dades convencionales cuyas propiedades comunes pueden ser explicadas me-diante el concepto de “ámbito óntico-práctico”.

Por tal se entiende una convención con efectos constitutivos que, según Robles, crea un “ser” convencional (de ahí el término ‘óntico’) que determina el sentido que pueden tener cierto tipo de conductas (de ahí el término ‘prác-tico’).

Para este autor, un ámbito-óntico-práctico es siempre producto de una con-vención (lo cual no implica necesariamente consenso, sino más bien la idea de contingencia). Para esclarecer este punto resulta conveniente recordar que la expresión ‘convención’ está afectada de ambigüedad proceso-producto, ya que en un primer sentido denota al proceso por virtud del cual se está produ-ciendo una convención como sucedería, por ejemplo, en una Asamblea Cons-tituyente, y, por la otra, denota a la convención resultante del proceso que la precede, por ejemplo, la Constitución Política generada por el Constituyente referido.

El juego es el resultado de una convención. Sólo “existe” porque un determi-nado día determinados hombres se pusieron de acuerdo en torno a cómo habrían de comportarse en lo sucesivo si querían jugar a un determinado juego. A este acuerdo le llamaremos convención. Puede ser definida de la siguiente manera: una convención es un acuerdo entre dos o más hombres en virtud del cual a partir de determinado momento algo es o deberá ser de determinada manera.75

La convención es contingente en el sentido de que no forma parte de lo dado en la naturaleza, i.e., podría haber sido de una manera diferente. Por ejemplo,

75 Gregorio Robles, Las reglas del derecho y las reglas de los juegos, p. 35.


nada impide suponer que al momento de definir las reglas del ajedrez se hubie-ra podido establecer una pieza adicional a las que actualmente lo integran.

Sin embargo, una vez que la convención ha sido constituida (construida) entonces se convierte en necesaria: una vez que se ha determinado el tipo de piezas que participan en el juego del ajedrez, jugar con esas piezas y no otras es una condición necesaria de la existencia del juego.

En el caso del derecho y de los juegos, la convención o ámbito óntico-prác-tico que los caracteriza se formula mediante reglas que no son otra cosa sino proposiciones lingüísticas.

Al respecto, Robles agrega:

Si alguien pretende definir el ajedrez es evidente que no le queda otro camino sino el de repetir una por una todas las reglas que componen ese juego. Así, por ejemplo, comenzará diciendo que el ajedrez es un juego en el que juegan dos ju-gadores (hombres) utilizando un tablero de 64 cuadros, con las siguientes fichas (y entonces enumerará minuciosamente las fichas que componen un equipo de ajedrez) cuyo conjunto configura cada uno de los equipos de fichas contendien-tes. A continuación enumerará las movidas correspondientes a cada una de las fichas o a cada clase de ellas, señalando los movimientos establecidos como necesarios para “comer” las fichas del contrario. Y de esta manera hasta com-pletar toda la panorámica de reglas que componen el ajedrez y que todo ajedre-cista debe dominar.76

Para Robles, estas características de los juegos en tanto “entes convencio-nales” lo son también del derecho en el cual las normas jurídicas tienen el efecto constitutivo de crear entidades que, una vez concretada la convención, adquieren carácter de necesarias. Por ejemplo, si se exige determinada edad para poder celebrar contratos, entonces, a partir de la promulgación de la norma, es necesario satisfacer dicha edad para poder contratar, no obstante que la edad podría haber sido constituida de manera diferente.77

76 Ibid., p. 3277 Respecto de la definición de un ámbito óptico práctico mediante la enumeración de sus reglas,

la analogía entre el ajedrez y el derecho presenta problemas importantes derivados del hecho de que el primero es un sistema cerrado y por tanto no evolutivo, mientras que el derecho es un sistema pro-posicional abierto y evolutivo (es sujeto de reformas, derogaciones, etcétera), esto significa que no es posible describir el derecho enumerando todas sus reglas, pues éstas son siempre cambiantes. Sin embargo, dados los alcances de este trabajo no me detendré más en las dificultades que implica este criterio de descripción o “definición” como lo llama Robles. Más bien me interesa rescatar la idea de entidades constituidas lingüísticamente, i.e., el concepto de ámbito óptico práctico, por la mane-ra que puede extenderse para explicar algunas propiedades relevantes de las organizaciones.


Según Robles, los elementos constitutivos de todo ámbito óntico práctico, trátese de un juego o el derecho son: sujetos, espacio, tiempo, competencia y acción, mismos que son creados a partir de diferentes tipos de reglas, clasifica-bles en ónticas (encargadas de crear los sujetos, espacio, tiempo y competencia), así como las técnico-convencionales y deónticas (encargadas de crear la acción que pueden realizar los sujetos en función de sus competencias, dentro de las coordenadas espacio-temporales definitorias del juego mismo).

Desde el punto de vista de la teoría de sistemas, podríamos decir que las re-glas constitutivas de un ámbito óptico-práctico lo que hacen es crear los ele-mentos estructural-funcionalistas que determinarán todas las acciones lúdicas o jurídicas posibles conforme a dicho ámbito.

3. Las INPPDH como micro-ámbitos-óntico-prácticos

Aunque el concepto de ámbito óntico-práctico es un constructo teórico pen-sado para explicar al derecho en general (es un término teórico que en algún sentido busca estipular la expresión ‘derecho’ de forma distinta a como lo hacen otras teorías), considero que es posible adaptarlo para referirlo a las institucio-nes, entendidas como subsistemas constituidos a partir de reglas jurídicas y que satisfacen todas las propiedades de un ámbito óptico-práctico, i.e., impli-can determinados sujetos (el titular de la institución, el director administrativo, etcétera), cierto espacio, i.e., el ámbito espacial en el que esos sujetos pueden actuar (por ejemplo a nivel federal o a nivel local), cierto tiempo de acción o ámbito temporal de validez (los plazos o términos que condicionan el que pue-dan llevar a cabo determinadas acciones), la relación entre el sujeto y las ac-ciones que puede realizar (por ejemplo, el hecho de que un visitador y no el responsable de comunicación de la institución sea quien pueda investigar posi-bles violaciones a derechos humanos) y las acciones que cada sujeto puede realizar (las tendentes al esclarecimiento de las posibles violaciones del ejem-plo anterior).

Respecto de la importancia del lenguaje en la constitución de las institucio-nes, Flores dice:

El lenguaje aparece conectado con la constitución, la efectividad o la transforma-ción de las organizaciones... el lenguaje tiene un papel central, pero no el lengua-je entendido como herramienta descriptiva, sino como práctica articuladora de futuros en dos dimensiones: la noción de lenguaje como constitución de la reali-dad, y la noción de lenguaje como la forma en que la historia se manifiesta.78

78 Fernando Flores, Creando organizaciones para el futuro, pp. 15-18.


Una adaptación necesaria al concepto original de ámbito óntico-práctico, es que las distintas acciones realizadas por los diferentes sujetos de la misma, en sus respectivos ámbitos espacio-temporales, no son acciones inconexas, sino que suelen establecer relaciones entre distintos sujetos, tanto a nivel coordi-nado, como jerarquizado.

Esto significa que el efecto constitutivo de las reglas (jurídicas) constituti-vas de las organizaciones, en tanto ámbitos óntico-prácticos, implica la defi-nición estructural-funcionalista de la misma, creando también las relaciones o interacciones que pueden ocurrir entre los diferentes sujetos, así como la je-rarquía del sistema y, por lo tanto, las estructuras de control (dimensión ciberné-tica) del mismo. Dado que las instituciones siempre tienen, aunque sea a nivel de mera declaración, una misión u objetivo, dicha misión es determinante de sus posibles operaciones cibernéticas y autocorrectivas.

Respecto de los sujetos y considerando el concepto de relación anteriormen-te establecido, resulta clara la traducción en términos sistémicos del concepto de sujeto al de holón.

Si se traduce la constitutividad de la competencia de los sujetos, i.e., la co-nexión entre sujetos y acciones posibles en términos sistémicos, resulta claro que el ámbito óptico-práctico delimita el tipo de operaciones que pueden realizarse por cada uno de los holones del sistema.

Otra consecuencia sumamente importante, derivada de los conceptos de com-petencia y definición de interacciones posibles, es el tipo de procesos que pue-den darse al interior de la institución.

Evidentemente la propiedad de interdependencia también está presente en las instituciones y es así que las disfuncionalidades de un sujeto o un área tiene repercusiones, a veces insospechadas, en el resto de la institución.

Un ejemplo no exactamente referido a una institución, sino a una organi-zación empresarial, podría ser el siguiente: el presidente de una compañía recibe de parte del departamento de mercadotecnia la noticia de que muchos de sus clientes están pasándose a la competencia.

Al iniciar una investigación el departamento de distribución hecha la culpa a bodega porque ésta nunca tiene a tiempo los pedidos.

Al interrogar al responsable de esta área, responsabiliza al área de produc-ción debido a que ésta no tiene a tiempo los bienes que se le solicitan.

Cuando se interroga al jefe del departamento de producción, se defiende diciendo que no puede producir lo suficiente debido a que el departamento de adquisiciones dependiente de la dirección de administración no ha hecho la compra de la maquinaria necesaria para aumentar la producción y oh, sorpre-sa... al inquirir al director de administración, éste recuerda al propio presiden-


te que en el último consejo de administración él mismo decidió no adquirir la nueva maquinaria por considerarla una erogación innecesaria debido a su su-posición de que la calidad de los productos de la compañía, respecto de la com-petencia, no tenían comparación y por tanto los clientes esperarían los retrasos en la entrega.

Un ejemplo referido a una INPPDH podría ser el siguiente: en un INPPDH de pronto acontece que las solicitudes de reapertura de casos supuestamente concluidos incrementan dramáticamente.

Después de un estudio de funcionalidad, se encuentra lo siguiente: presio-nado por tener que presentar un informe cuantitativo ante el presidente de la República sobre la gestión realizada, el titular de una INPPDH exige a sus sub-alternos iniciar un programa de lucha contra el rezago. Como consecuencia de ello se exige a los subalternos de los subalternos trabajar conforme a una cuo-ta de casos concluidos por mes. Como la cantidad de inputs recibidos supera con mucho la capacidad de respuesta de la institución en sus condiciones es-tructurales y funcionales reales, los funcionarios de más bajo nivel, pero que están más en contacto con los quejosos, empiezan a utilizar recursos persua-sivos para que opere el desistimiento de la queja. El resultado final de este output, revertido al entorno significativo de la sociedad civil, es el que trae como consecuencia que, ante la insatisfacción de sus pretensiones, algunos quejo-sos soliciten la reapertura de caso, mientras que otros, en una incidencia si-lenciosa, pero nefasta, se sumarán a la lista de las redes de transmisión del rumor sobre la eficiencia de la institución, que a la larga redundará negativa-mente en la credibilidad de la misma. Todo surgido de una medida tomada por su propio titular.

Dado que ninguna institución funciona de manera absolutamente aislada, pueden ser consideradas como subsistemas abiertos, lo que implica también el hecho de que, al constituirse su configuración estructural-funcional, también se ha considerado el tipo de interacciones que habrá de tener con el entorno significativo, incluyendo el metasistema constituido por otras instituciones y, desde luego, la sociedad civil.

A partir de la definición de procesos y el tipo de interacciones extrasisté-micas que habrá de tener la institución, también se determina el tipo de inputs que puede recibir del entorno, así como los outputs u outcomes que puede emi-tir al metasistema y al ambiente en general.

Por ejemplo, al momento de determinar el tipo de asuntos para los que es competente una INPPDH se está determinando el tipo de inputs que puede recibir. De la misma manera, al especificar el tipo de decisiones que puede rea-lizar, también se está determinando el tipo de outputs que puede generar y los demás sistemas a los que se los puede dirigir (inputs para estos últimos). Por


ejemplo, al determinar que durante la investigación de una posible violación a derechos humanos se puede solicitar a las autoridades presuntamente res-ponsables un informe justificado, se está determinando un tipo de output pro-cedimental. Al determinarse que una investigación puede terminar con una recomendación o una declaración de no responsabilidad, también se está de-terminando el tipo de outputs que se pueden producir.

Como consecuencia de la definición estructural-funcional de la institución también se determina el tipo de outputs que puede generar. En el caso de una INPPDH contar con esta facultad puede traducirse en poder implementar programas de capacitación dirigidos a ciertos sectores sociales con el objetivo de impactar en ellos deliberadamente en cierta forma.

Desde luego, cada institución, en tanto subsistema, puede ser considerada un holón del sistema de pertenencia, i.e., ella en relación a su metasistema. Esto significa que la propiedad de interdependencia también se satisface para la institución misma respecto de sus interacciones con su entorno significativo.

De esto se sigue que el nivel de homeostasis o entropía de la institución será determinado por esa relación de interdependencia, más el funcionamiento interno de la misma. De la retroalimentación que obtenga la propia institución tanto intra como extrasistémicamente dependerán el tipo de acciones autoco-rrectivas que pueda intentar implementar para recuperar la homeostasis per-dida (neguentropización).

Cuando la institución entra en procesos de interacción estandarizados res-pecto de otras instituciones, se satisface la propiedad recursiva de los sistemas abiertos, y cuando de esta recursividad surge un estilo de interpretación deter-minado de las interacciones realizadas, también se satisface la propiedad de la redundancia.

Desde luego, el carácter constitutivo de todas las instituciones o sistemas cons-titutivos del metasistema, junto con el subsistema que es la institución, consti-tuyen un microsistema, del que emergen cierto tipo de representaciones sociales que son constitutivas de la realidad construida socialmente. En este sentido, el macrosistema puede ser entendido como un sistema de microámbitos ónti-co-prácticos interactuantes.

Evidentemente, todo lo dicho aquí para las instituciones puede ser predi-cado de las INPPDH, sólo hace falta sustituir el nombre ‘institución’ por el de INPPDH.

4. INPPDH y constructivismo dinámico

El concepto de institución como microámbito-óntico-práctico determina la estructura y función de la misma, desde una perspectiva formal, misma que


suele estar contenida en los textos jurídicos tales como los reglamentos, ma-nuales de organización, etcétera.

Sin embargo, también son determinantes de la generatividad cognitivo-con-ductual que puede producirse a partir de dichos elementos formales.

Para ejemplificar esta idea, es suficiente citar las reglas gramaticales, a par-tir de las cuales pueden ser generadas infinitas proposiciones y discursos.

En el caso de las instituciones, la creación de un “sujeto”, así como de su com-petencia y actividades, determina el tipo de insumos informativos, las reglas de procesamiento cognitivo, así como los productos que de ambos se pueden obtener y que suelen traducirse en los intercambios comunicativos que produ-ce. Así, por ejemplo, tomando como ejemplo inicial el de una empresa, el hecho de que un hombre sea quien ha sido designado como contador de la empresa, de-termina el tipo de insumos a procesar (estados contables, facturas, comproban-tes, etcétera), así como las reglas de procesamiento de las mismas (las correspon-dientes a las operaciones matemáticas propias de la contabilidad), los productos que puede ofrecer (balances contables) y el tipo de interacciones que realiza-rá (por ejemplo, con el gerente de administración y no con el jefe de mante-nimiento).

La construcción de sujetos, competencias y actividades no es casual y suele corresponder al tipo de problemas que enfrenta la empresa de manera recu-rrente: “Dentro de la organización se previenen los problemas recurrentes con estructuras permanentes de ayuda”.79

La estructura estandarizada de interacciones realizadas a partir del intercam-bio de productos comunicativos (dimensión conductual) generados a partir del procesamiento de información (dimensión cognitiva) obtenida a partir de la estructura formal constitutiva del micro-ámbito-óntico-práctico es referida por Flores en los siguientes términos: “En este juego de trasfondo, de posibi-lidades y del momento actual de hablar y escuchar, podemos destacar dos ám-bitos muy importantes del escuchar. Estos ámbitos son ‘la red de ayuda’ y las evaluaciones sociales”.80

Como resultado de esos intercambios comunicativos la institución puede ser considerada también como un ámbito de socialización, donde las conver-saciones que tienen lugar son configurantes de las estructuras cognitivo-conduc-tuales del resto de los integrantes de la misma. Retomando la idea de sistemas puede decirse que a través de estos procesos de interacción en el sistema son producidos los holones del mismo.

79 Ibid., p. 50.80 Ibid., p. 15.


Con respecto a la dimensión conversacional, Flores dice lo siguiente: “Por el ‘lenguaje’ entendemos conversación; específicamente ‘conversaciones para la acción’ y ‘conversaciones de posibilidades’... Las promesas y las peticiones son dos de cuatro movimientos básicos que distinguimos en las conversacio-nes orientadas a la acción. Los otros dos son las afirmaciones y declaracio-nes”.81

Debe dejarse claramente establecido que lo que marca la funcionalidad de una institución no radica en la dimensión formal, sino en las interacciones rea-les: “El ejecutivo... no será efectivo si sus declaraciones no son escuchadas al nivel operativo de la organización”.82

Como vimos al abordar los conceptos básicos de la Teoría de Sistemas, nada condiciona a que un sistema esté constituido por elementos de una mis-ma clase. Así, por ejemplo, en el caso de las instituciones, además de los hom-bres que la constituyen, son importantes en la configuración del sistema en su conjunto, los espacios físicos y la infraestructura disponible.

Por ejemplo, un simple cambio en las instalaciones de una oficina puede dis-minuir de modo importante las posibilidades de corrupción, al poner las ope-raciones de los servidores públicos con la sociedad civil, a la vista de todo el mundo.

Dentro de la infraestructura empleada en las instituciones, resulta particu-larmente importante la informatización, pues mediante ella se da un procesa-miento completamente diferente a los medios de comunicación. En algún sen-tido, es posible decir que en esas herramientas producen una nueva dimensión simbólica. Al respecto, indica Flores: “Es un error decir que la función del com-putador es procesar información pues existe, además, como un nodo en las prác-ticas que tienen que ver con la transformación del mundo a través de las redes de compromisos entre las personas”.83

Y más adelante continúa: “La innovación tecnológica altera la naturaleza del trabajo en las organizaciones y exige de éstas, a su vez, cambien para man-tener el ritmo”.84

La importancia de las nuevas tecnologías de la información se pondrá de relieve más adelante, cuando se aluda a la revolución digital.

Un último aspecto que no está vinculado con el espacio físico, sino con la configuración de las reglas de procesamiento de la información misma, es el aspecto educativo, pero entendido no como un mero aprendizaje conceptual

81 Ibid., p. 45.82 Ibid., p. 84.83 Ibid., nota 83, p. 25.84 Ibid., p. 37.


desvinculado de las tareas de la organización, sino íntimamente vinculado con las mismas: “Al desarrollar una nueva concepción del aprendizaje, una cosa que tendremos que aprender a apreciar es que la competencia vive en los cuerpos de los que la practican, no en los libros de texto, en la sala de clases, en los sistemas de información”.85

85 Ibid., p. 140.

[81]

V. CONOCIMIENTOS PARA UNA IMPLEMENTACIÓNPRÁCTICA INTERDISCIPLINARIA

Introducción

Tal como se expuso previamente, las instituciones, y entre ellas las INPPDH, pueden ser consideradas como subsistemas abiertos susceptibles de inducir cambios en su entorno significativo en función de su configuración interna.

El objetivo de esta sección es proporcionar las herramientas que pueden hacer posible “aterrizar” en la práctica las ideas expuestas.

Más que una mera hipótesis, se sostiene que es factible integrar conoci-mientos provenientes de diferentes disciplinas para producir INPPDH moder-nas que puedan emitir outcomes en un sentido determinado y medir el impac-to de los mismos a efecto de autocorregir su función.

El itinerario que seguiré en esta sección será el siguiente:

1) Pasaré revisión a la forma en que actualmente siguen funcionando muchas instituciones públicas, entre ellas las INPPDH (paradigma de Adam Smith).

2) Presentaré el tipo de conocimientos susceptibles de ser integrados para los fines señalados arriba.

Algunos de esos conocimientos se pueden considerar de carácter intrasis-témico, i.e., que ponen el acento en la configuración interna de la institución, mientras que otros son prominentemente extrasistémicos, i.e., que acentúan en la relación del subsistema con su entorno significativo.

Los conocimientos intrasistémicos dirigidos a un nuevo diseño estructural-funcional de las INPPDH son:

1) Administración para la calidad total.2) Reingeniería de procesos.3) Educación jurídica no convencional.


Los conocimientos extrasistémicos dirigidos a conocer, modelar e incidir de modo preciso en el entorno significativo y habrán de permitir la autocorrec-tividad de la INPPDH son:

1) Mercadotecnia social.2) Investigación empírica de representaciones sociales mediante redes se-

mánticas.3) Enseñanza extrasistémica.

Por lo que respecta a los conocimientos intrasistémicos, debe decirse que en una primera fase serán expuestos de manera general y en una segunda etapa se hará alusión al impacto que han tenido en los organismos públicos a través de lo que se ha dado en llamar “reinventing government”.

I. Conocimientos intrasistémicos para el diseño de INPPDH modernas

1. Herramientas de modernización estructural-funcional

A. Administración para la calidad total

a. La visión tradicional de la estructura de los organismos

La estructura y función de las instituciones suele derivarse de paradigmas más amplios.

Tal es el caso de la teoría de Adam Smith, quien a partir de la teoría de la división del trabajo realizó un modelo de organización basado en procesos secuenciales y lineales, donde cada una de las operaciones realizadas por un trabajador era presupuesta por otro antes de iniciar su tarea.

Adam Smith sentó principios que no funcionan ya. Súbitamente nos en-contramos en un mundo distinto.

En el ambiente de hoy nada es constante ni previsible —ni crecimiento del mercado, ni demanda de los clientes, ni ciclo de vida de los productos, ni tasa de cambio tecnológico, ni naturaleza de la competencia. El mundo de Adam Smith y sus maneras de hacer negocio son el paradigma de ayer.

Los clientes se han colocado en posición ventajosa en sus relaciones con los vendedores, en parte porque hoy tienen fácil acceso a mucha más infor-mación. El mundo enriquecido en información por la nueva técnica informá-tica ni siquiera exige que el consumidor tenga en casa un computador.


b. Administración para la calidad total: un nuevo paradigma

En la medida que las actividades comerciales e industriales han ido incorpo-rándose al mundo globalizado, las organizaciones que la realizan han debido adaptarse a las nuevas condiciones, modificando sus estructuras y estrategias administrativas y adoptando nuevas tecnologías de la información. El elemen-to común a todos estos cambios ha sido tratar de conquistar a los clientes mediante productos de alta calidad.

En un interesante estudio, Cantú realiza una comparación entre el pensa-miento de los principales representantes de este nuevo paradigma de la admi-nistración: Philip B. Crosby, Edwards W. Deming, Joseph M. Juran, Armand V. Feigenbaum, Kaoru Ishikawa, Sjigeru Mizuno, Shigeo Shingo y Genichi Taguchi.

Aunque las reflexiones de todos estos autores originalmente están dirigidas al mundo empresarial, es posible transpolarlas pensando en instituciones pú-blicas, lo que ha dado lugar a interesantes propuestas a nivel internacional en el terreno gubernamental. La propuesta es que, de la misma forma en que estas técnicas están siendo implementadas en los organismos públicos de diferentes países, incluso bajo los auspicios de la ONU, es posible hacerlo en las INPP-DH. Si los conocimientos están al alcance, hay que emplearlos a favor de la construcción social de los derechos humanos.

Como resultado de sus investigaciones, Cantú abstrae las propiedades co-munes al pensamiento de esos autores, mismas que pueden resumirse y adap-tarse a las INPPDH de la siguiente manera:

1) Tener un compromiso con alta administración-liderazgo

Esto significa que la administración debe tener un compromiso permanente y de largo plazo a efecto de tener una estructura y programas que lleven a la cooperación de todos los empleados, quienes a su vez deben sentirse motiva-dos por lo que realizan. Esto significa que la alta dirección debe estar com-prometida personalmente con la coordinación de su institución, en la parti-cipación de la elaboración de los programas, así como en la revisión de los procesos de mejora de calidad.

2) Equipos de mejora de calidad

Implica un cambio de cultura organizacional que sólo se puede obtener a través de una adecuada capacitación en calidad total a efecto de unificar el sentido de los esfuerzos de todos los empleados.


Es lo opuesto a lo que ocurre en muchas organizaciones, donde los emplea-dos simplemente realizan operaciones rutinarias. Con este tipo de capacitación se busca que los empleados dejen de realizar sus operaciones de manera ais-lada e inconexa, únicamente motivados por la paga y que realicen su trabajo conscientes del objetivo común que les da sentido y articula sus diferentes es-fuerzos.

Esto implica que debe revisarse la estructura administrativa en su totalidad con el fin de implementar ciclos de mejora de calidad continua con un ritmo progresivo y evolutivo.

Todas las mejoras se realizan proyecto por proyecto. Los proyectos de mejora deberán ser seleccionados mediante un procedimiento que consta de los siguien-tes pasos: nominación, selección, análisis/solución y publicación del proyecto. Se debe designar un equipo (seis a ocho personas) responsable de completar el proyecto. La CT es una actividad de grupo y no puede ser hecha por individuos. Su forma natural es el trabajo en equipo.86

3) Medición de la calidad

En lugar de darse por satisfecha con la simple producción de bienes y servicios, es importante que tanto las organizaciones como las instituciones públicas, incluyendo a las INPPDH, determinen indicadores para medir la calidad de dichos bienes o servicios basándose en métodos estadísticos. Tan importante es esta medición que ha dado lugar a una especialidad conocida como esta-dística para el control de calidad. Debe dejarse claro, particularmente para el caso de instituciones públicas, que dichos indicadores no deben medir única-mente resultados cuantitativos en términos de productos o servicios ofrecidos, sino realmente medir la calidad de los mismos.

El enfoque sistémico juega un importante papel en este rubro ya que es el único que permite modelar la relación entre el tipo de outputs u outcomes que se están emitiendo al entorno significativo y la forma en que dicho entorno está reaccionando a los mismos.

Si bien es cierto que en el caso de las instituciones públicas tanto inputs como outputs y outcomes suelen ser más bien intangibles que tangibles, ello no constituye un obstáculo para medir su calidad, como se verá más adelante.

Debe resaltarse que el hecho de contar con indicadores de calidad bien definidos tiene repercusiones favorables e importantes en la implementación

86 Humberto Cantú Delgado, Desarrollo de una cultura de calidad, p. 50.


de procesos, pues hace innecesaria una estructura jerárquica constituida por di-ferentes niveles de revisión, lo cual, contrariamente a lo que se supone, puede producir más entropía dado que aumenta el riesgo de disparidad de criterios, además de que hace las tomas de decisiones más lentas y burocráticas.

Otra característica especial de las instituciones públicas, sobre todo de las judiciales o parajudiciales, es que el control de calidad debe evitar la multifi-nalidad a efecto de evitar un incremento en la entropía del entorno significa-tivo. Tal sería el caso de una INPPDH que ante el mismo tipo de casos emi-tiera dos resoluciones u outputs en sentido diferente, causando confusión en el público usuario.

4) Corrección de problemas

Al igual que ocurre con las organizaciones privadas, las INPPDH deben im-plementar mecanismos que les permitan detectar problemas y corregirlos. Un método adecuado para ello puede ser la elaboración de diagramas de Ishi-kawa.

En términos de sistemas, la corrección de problemas corresponde a la au-tocorrectividad del subsistema que toda INPPDH es.

5) Comité de calidad

La puesta en práctica de la calidad total debe ser bien planeada no únicamen-te en los altos niveles de la administración, sino también en el nivel medio.

El comité debe trabajar en el establecimiento de indicadores de calidad, reflexionar sobre los resultados arrojados por los estudios estadísticos corres-pondientes a efecto de tomar las medidas adecuadas, así como para estanda-rizar criterios.

Desde una perspectiva sistémica, este criterio también está relacionado con el de neguentropía y control de la multifinalidad.

Un ejemplo interesante de implementación de este tipo de comités en el ámbito de las INPPDH correspondería al Comité de Visitadores Generales de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México.

6) Capacitación y educación

La parte nuclear del cambio a favor de la calidad depende de un proceso de capacitación continuo mediante el cual se haga conciencia en todos los traba-jadores del sentido del cambio y de la implementación del control de calidad.


“La CT comienza con la educación y termina con la educación. Para poner en práctica un programa de TQM se requiere aplicar un programa educacional continuo, efectivo y que abarque a todo el personal, desde el presidente, has-ta los trabajadores de línea”.87

En el caso de INPPDH, además de la capacitación en cultura de calidad, es necesario considerar de forma prioritaria la formación de los operadores jurí-dicos, de tal suerte que rompan con los estrechos alcances de la concepción normativista del derecho y por tanto amplíen la cobertura de protección social de los derechos humanos más allá del texto de la ley.

En cuanto a las técnicas pedagógicas, es necesario implementar mecanismos de enseñanza modernos, diferentes a los actuales, principalmente basados en la cátedra magistral y la memorización conceptual. De ello nos ocuparemos más adelante.

7) Objetivos del mejoramiento

Los programas de trabajo de una INPPDH deben estar perfectamente alinea-dos con los objetivos que dicha institución debe alcanzar. Una vez más se pone de relieve la importancia de la característica fundamental de los subsistemas abiertos consistente en incidir de modo deliberado, dirigido y medible en los procesos de construcción social de la realidad.

8) Prevención de defectos

Contrariamente a lo que sucede respecto de los defectos o errores funcionales de una institución tradicional y al igual que en el caso de las organizaciones privadas, las INPPDH deben actuar de manera preventiva respecto de los posibles errores que puedan acontecer durante su funcionamiento y no espe-rarse a actuar de forma meramente reactiva.

9) Reconocimiento

Más allá del mero pago por cumplir con sus funciones, las instituciones deben otorgar reconocimientos públicos a quienes se destacan en el esmero de su labor.

87 Ibid., p. 51.


10) Procedimientos del programa de calidad

“Se requiere contar con un enfoque sistemático para lograr la ejecución de un programa de TQM. Un día ‘cero defectos’ ayudará a todos los empleados a comprender la importancia e interés de la compañía en la calidad. El progra-ma de calidad es un proceso que nunca termina”.88

11) Crecimiento rentable

Debe evitarse la tendencia a privilegiar los beneficios a corto plazo. Los pro-gramas de CT son altamente lucrativos.

“Los beneficios tangibles tales como la reducción de costos operativos, reducción de los costos de baja calidad, eliminación de costos por demandas, etcétera, que no proveen valor agregado a la compañía, y los intangibles tales como la satisfacción de los empleados o clientes, pueden exceder fácilmente los costos de operación y de ejecución de un programa de calidad”.89

12) Necesidades de los “clientes”

Aunque en el caso de las INPPDH no es posible hablar de “clientes” en el mismo sentido que ocurre en las organizaciones privadas, tal como sucede en otras instituciones públicas, el concepto de “cliente” puede ser adaptado a los miembros de la sociedad, quienes esperan cierto tipo de “producto” para el que es competente la institución.

En el caso de una INPPDH dicho “producto” corresponde a un cierto tipo de conductas consistentes en la omisión de hechos violatorios de los derechos humanos (por ejemplo, no torturar) o la realización de aquellas necesarias para su observación (asignar rampas de acceso para los minusválidos en los edifi-cios públicos).

Aunque en el caso de las INPPDH no puede afirmarse que dichas conduc-tas puedan ser producidas directamente por la institución, se espera que la interacción de ésta con el metasistema y su entorno significativo pueda indu-cir que se produzcan.

88 Idem.89 Ibid., p. 53.


13) Planeación estratégica

Al respecto, nos dice Cantú: “El cambio tiene que ser planeado y administra-do. Se deben desarrollar estrategias claras y efectivas, así como planes para lograr los objetivos, a través de la identificación de factores de éxito y proce-sos críticos”.90

14) Cultura de calidad

En la actualidad la sociedad civil está más consciente de lo que puede esperar de una INPPDH debido al acceso que tiene a enormes cantidades de informa-ción, incluyendo la relativa a nuevas formas de organización. Por ejemplo, ya no se entendería el trabajo lento de una de dichas instituciones, conociendo las potencialidades de la informática.

De igual forma, el hecho de que en el mundo empresarial se esté trabajan-do cada vez con mayor eficiencia debido al uso de estas técnicas, impacta de manera fundamental en la conciencia colectiva de que es posible trabajar bajo criterios de calidad. Ante estas circunstancias, es común escuchar que alguien se pregunte: si se puede en la iniciativa privada, ¿por qué no habría de serlo en el gobierno?, ¿en las INPPDH?

Por ejemplo, hoy día carece completamente de sentido retrazar un caso de-bido al extravío del expediente correspondiente, si se toma en consideración que la elaboración de las bases de datos se encuentran prácticamente al alcan-ce de todos a través de paquetes comerciales.

Otro ejemplo de disfuncionalidad que hoy día carece de sentido tiene que ver con el trato al público, gracias a que técnicas tales como la PNL y su uso apropiado para comunicarse de forma más eficiente y que también están al al-cance de todos.

15) Enfoque total de sistemas

De la misma manera que una INPPDH puede ser considerada como un sub-sistema abierto que debe interactuar de manera eficiente con su entorno sig-nificativo y su metasistema, i.e., constituyendo un microsistema, el interior de una INPPDH también puede entenderse como un microsistema constituido por subsistemas internos que deben interactuar de manera perfectamente coor-dinada y, lo que es más importante, donde cada uno de sus holones tenga con-ciencia de la misión de la propia institución, así como de la cultura de calidad.

90 Ibid., p. 52.


En la práctica, cada uno de estos subsistemas correspondería a las diferen-tes áreas de la institución.

16) Comunicación de la información

Una condición indispensable para que la interacción referida previamente pue-da acontecer entre los diferentes subsistemas integrantes de la INPPDH es la existencia de mecanismos que permitan el flujo de información entre los mis-mos. Esto significa no únicamente la determinación de mecanismos formales de intercambio de información, i.e., que, por ejemplo, estén claramente espe-cificadas las condiciones en que determinados subsistemas deben comunicarse y la forma de hacerlo, sin, sobre todo, que las formas de percibir, interpretar y comprender los mensajes intercambiados sean las adecuadas. En términos muy simples, se trata de impedir el fenómeno del “teléfono descompuesto” al interior de la institución.

En lo concerniente al diseño estructural-funcional de los intercambios co-municativos al interior de la institución, las nuevas tecnologías de la informa-ción pueden ser sumamente eficientes. Particularmente a través de sistemas de control de gestión y flujo de documentos.

17) Políticas de calidad

La determinación de las políticas de calidad debe constituir una de las respon-sabilidades más importantes de la alta administración de la INPPDH, pero no debe concentrarse sólo en ella, sino que ésta debe ser diseñada de tal manera que cada uno de los subsistemas de la institución tenga asignadas sus pro-pias políticas de calidad, en función de sus responsabilidades al interior de la misma.

El monitoreo constante y coordinado de la forma en que dichas políticas están siendo satisfechas resulta de suma importancia para el correcto funcio-namiento de la institución. En términos de sistemas se vincula íntimamente con el principio según el cual cada uno de los elementos constitutivos del sis-tema (incluyendo a los subsistemas) es un holón cuya configuración no ocurre de manera individual, sino en función de la forma en que éste opera sistémi-camente, es decir, que es configurado por la totalidad del sistema.

18) Constancia y planeación para la competitividad

De manera tradicional, las instituciones y los organismos suelen trabajar con la finalidad de cumplir con determinadas funciones. Así, por ejemplo, puede


suceder que una INPPDH haya implementado un procedimiento mediante el cual considera que cumple con lo que marcan su ley y reglamento, sin retroa-limentarse con la información que el propio entorno significativo genera al reaccionar de cierta forma a la interacción.

La aplicación de las técnicas de calidad total da por descontadas la retroa-limentación y la autocorrección, pero no sólo eso. En vez de contentarse con el cumplimiento de las funciones asignadas e incluso con haber alcanzado las metas fijadas en los programas anuales establecidos por la institución, asume que cada una de esas metas constituye un ciclo de calidad que es el punto de partida para el diseño de nuevos planes de acción que lleven a mejorar de ma-nera progresiva los resultados de la institución. A esto es a lo que se le cono-ce como un programa de mejora continua.

19) Métodos de supervisión

En la administración tradicional el papel de un supervisor es semejante al de un capataz cuya función es presionar coactivamente a sus subalternos para que cumplan con sus funciones. Es decir, la supervisión y motivación del per-sonal se implementa fundamentalmente con base en el miedo.

Lo que se suele obtener como retribución en estos casos es el cumplimien-to de los mínimos y enmascarar que se ha trabajado más, cuando en realidad se ha hecho menos. Esta situación es característica de la actitud consistente en cumplir con lo estrictamente necesario para que no me regañe el jefe y, una vez logrado esto, dejar ociosos los tiempos muertos.

En las modernas técnicas de administración basadas en la calidad total, este tipo de supervisión carece de sentido.

Se ha demostrado que cuando los trabajadores se identifican con la institu-ción, comparten sus objetivos y comprenden claramente el funcionamiento de la misma de manera sistémica, lo que significa que son conscientes de la im-portancia de su operación al interior de ella, y no es necesario estar detrás de los empleados amenazándolos cotidianamente. A diferencia de lo que ocurre con la administración clásica, al sentirse el trabajador comprometido con la ins-titución y con su misión, se obtienen aliados proposititos interesados en indi-car la forma de mejorar su rendimiento, tomando en consideración su impac-to en el sistema global.

Por otra parte, al existir indicadores objetivos de medición de la calidad, lo propios trabajadores de la institución pueden determinar en qué medida están realizando un trabajo adecuado y, en su caso, identificar lo que hace falta para lograrlo.


Otro aspecto de este rubro lo constituye el hecho de que, mientras en la ad-ministración tradicional se parte del principio de la desconfianza, en la adminis-tración por calidad se busca que la implementación de una cultura de calidad dentro de la organización lleve al establecimiento del principio de la confian-za y, por tanto, se presuponga la buena fe. La consecuencia de esta situación es que el superior se considera copartícipe de las fallas que tengan lugar por parte de sus subalternos a quienes llama, pero no para reprenderlos, sino para tratar de entender conjuntamente cuáles son las causas del problema y definir también conjuntamente la manera de resolverlo.

Una herramienta sumamente importante para la identificación de errores y sujetos que los están cometiendo es la estadística para el control de calidad que permite identificar de modo individualizado el desempeño de los traba-jadores.

La administración por el miedo podría haberse entendido en épocas previas a la informática, donde los jefes tenían que realizar una administración a ciegas y por tanto consideraban como única vía de motivación generar difusamente una psicosis general, pero hoy día ya no se justifica y menos aún dentro de una INPPDH, donde el derecho a la dignidad humana es fundamental.

20) Interacción entre los departamentos

Si bien es cierto que el interior de una INPPDH debe ser considerado como un sistema de subsistemas internos, también lo es que ello no significa que cada uno de dichos subsistemas sea rígido.

La idea de la interacción entre departamentos implica que trabajadores per-tenecientes a subsistemas formalmente definidos como funcionalmente dis-tintos, puedan incorporarse en un nuevo subsistema donde todos participan “interdepartamentalmente” en cierta función.

21) Planeación de proceso

De momento no desarrollamos este rubro debido a que será tratado detenida-mente cuando se aborde el tema de la reingeniería de procesos.

22) Sistemas de auditoria al sistema de calidad

Debe ponerse en práctica una política de auditoría de calidad que cuente con procedimientos para revisar el sistema de CT, dar un diagnóstico apropiado y mostrar el modo de corregir las fallas. Esta auditoría puede ser realizada por


personal externo a la compañía (Premio Deming, Premio Malcolm Baldrige, Premio Nacional de Calidad México, o por sus consultores).

23) Diseño del producto

Es evidente que en las INPPDH no se puede hablar de “productos” en el mis-mo sentido que ocurre en el ámbito empresarial. Sin embargo, la idea general puede ser adaptada adecuadamente suponiendo como si las resoluciones que emite fueran “productos” de la misma. En este sentido, puede servir como cri-terio de calidad el tipo de técnicas argumentativas empleadas para elaborarlas, provenientes de la teoría general de la argumentación, mismas que habrán de ser enseñadas durante el proceso de educación intrasistémica e integrarse a los indicadores de calidad, conjuntamente con la metodología destinada a hacer posible ir más allá del mero texto legal al considerar los casos que se le pre-senten a la INPPDH.

Desde luego, teniendo siempre en mente a las INPPDH como subsistemas abiertos la calidad de las resoluciones, no habrá de ser considerada únicamen-te en función de su estructura y contenido internos, sino también tomando en cuenta su impacto en el entorno significativo. Por ejemplo, si sucede que sis-temáticamente diferentes autoridades no aceptan cierto tipo de recomendacio-nes, habrá que analizar los contraargumentos esgrimidos y determinar por qué razón no están alcanzando su finalidad.

A. Reingeniería de procesos

a. Antecedentes

Al igual que aconteció con la administración para la calidad y considerada por muchos como el siguiente paso de la misma en materia de modernización administrativa, la reingeniería de procesos surge originalmente en el ámbito empresarial.

La administración de calidad total, el sistema Kaizen y otras iniciativas de me-jora continua promueven el énfasis en la mejora de procesos. La organización faculta a la fuerza de trabajo, en su totalidad, para buscar e instrumentar mejo-ras en todos los procesos de trabajo.

Existe cierta tendencia a que tales mejoras sean mínimas, a limitarlas dentro de las fronteras funcionales y a concentrarse en mejorar el sistema existente.91

91 John Macdonald, Cómo entender reingeniería de procesos en una semana, p. 5.


A diferencia de esta actitud hacia el cambio, la reingeniería busca un “im-pacto considerable en la cultura laboral de la organización. Todos los inte-grantes de la empresa intervienen y se orientan hacia los consumidores y los procesos”.92

Sus presupuestos básicos pueden expresarse sintéticamente de la manera siguiente:

Las corporaciones no funcionan mal porque los trabajadores sean perezosos o los administradores ineptos.

Durante más de cien años, brillantes empresarios lideraron al mundo crean-do organizaciones comerciales que fijaron las pautas para desarrollo de produc-tos, producción y distribución.

Se considera que el hecho de que esas mismas compañías y sus descendien-tes ya no desempeñen bien su función no se debe a ninguna falla intrínseca; se debe a que el mundo en que operan ha cambiado y rebasa los límites de su capa-cidad de adaptarse o evolucionar. Los principios sobre los cuales están organi-zadas se adaptaban magníficamente a las condiciones de una era anterior, pero ya no dan más.

La realidad que tiene que enfrentar es que las viejas maneras de negociar —la división del trabajo sobre la cual las compañías se han organizado desde que Adam Smith sentó el principio— sencillamente no funcionan ya. Súbita-mente nos encontramos en un mundo distinto.

En el ambiente de hoy nada es constante ni previsible —ni crecimiento del mercado, ni demanda de los clientes, ni ciclo de vida de los productos, ni tasa de cambio tecnológico, ni naturaleza de la competencia. El mundo de Adam Smith y sus maneras de hacer negocio son el paradigma de ayer.

Los clientes se han colocado en posición ventajosa en sus relaciones con los vendedores, en parte, porque hoy tienen fácil acceso a mucha más información. El mundo enriquecido en información por la nueva técnica informática ni si-quiera exige que el consumidor tenga en casa un computador.

Cualquiera puede hojear el periódico y comparar las tasas de rendimiento so-bre certificados de depósito que se pagan los diversos bancos en todo el país.

Las compañías nuevas no siguen las reglas conocidas. Hacen nuevas reglas para manejar los negocios.

En general, la diferencia entre las compañías ganadoras y las perdedoras es que las primeras saben hacer su trabajo mejor. Si las compañías quieren volver a ser ganadoras tienen que echar un vistazo a la manera de realizar su trabajo.

El mensaje central de la reingeniería de procesos es, pues: ya no es necesa-rio ni deseable que las empresas organicen su trabajo en torno a la división del

92 Idem.


trabajo de Adam Smith. Los oficios orientados a tareas son obsoletos en el mun-do actual de clientes, competencia y cambio. Lo que las compañías tienen que hacer es organizarse en torno al proceso.

Ésta es una afirmación tan radical y tan trascendental hoy como lo fue en su tiempo la de Adam Smith. Los administradores que comprendan y acepten este concepto del trabajo basado en procesos contribuirán a que sus empresas vayan a la cabeza. Los que no se quedarán atrás.

Ya debiera ser posible ver por qué las compañías no se pueden corregir sino que se tienen que reinventar.

Los que toman parte en un proceso miran hacia dentro de su propio depar-tamento y hacia arriba, donde está su superior; pero nadie mira hacia fuera, donde está el cliente. Los actuales problemas de rendimiento que experimentan las empresas son la consecuencia inevitable de la fragmentación del proceso.

Inflexibilidad, insensibilidad, falta de enfoque al cliente, obsesión con la acti-vidad más bien que con el resultado, parálisis burocrática, falta de innovación y altos costos indirectos —estas características no son nuevas— no han aparecido súbitamente. Siempre han existido. Lo que pasa es que hasta hace poco tiempo las compañías no tenían que preocuparse mucho por ellas.

Si los costos subían mucho, podían trasladarlos a los clientes. Si los clientes no estaban satisfechos, no tenían a quién acudir. Si tardaban en aparecer nuevos productos, los clientes esperaban. El trabajo administrativo importante consis-tía en administrar el crecimiento, y lo demás no importaba. Ahora que el creci-miento se ha nivelado, lo demás importa muchísimo. Lo grave es que estamos entrando en el siglo XXI con compañías diseñadas en el XIX para que funcio-naran en el XX. Necesitamos algo enteramente distinto: la reingeniería de procesos.93

Como es fácil percibir, una vez más el paradigma a vencer corresponde a la vieja propuesta organizativa de Adam Smith que, por cierto, no únicamen-te tuvo y sigue teniendo un impacto importante en el mundo empresarial, sino, además, en el de las instituciones públicas, el derecho procesal y la teoría ge-neral del proceso. Baste simplemente revisar cualquiera de nuestros códigos procesales, o los reglamentos de una INPPDH para percatarnos de que los pro-cesos en ellas establecidos siguen basados en el concepto de procesos lineales y revisiones con una secuencia importante de niveles de jerarquía.

Retomando lo dicho en otras partes de este trabajo, puede decirse que el ca-rácter constitutivo de las reglas jurídicas respecto de la generación del micro ámbito-óntico-práctico de cualquier organismo en la actualidad, sigue siendo

93 Idem.


determinante de una configuración estructural-funcional que se justificaría en el siglo XIX, pero no en pleno siglo XXI.

Una vez más, la revolución iniciada en el dominio de las organizaciones pri-vadas fue la inspiradora del actual movimiento de modernización administra-tiva en el terreno de lo que se ha dado en llamar “la reinvención del gobierno”, misma que espera a ser implementada también en las INPPDH.

b. Algunas definiciones

“El término ‘reingeniería de procesos’ se utiliza para abarcar tres diferentes enfoques administrativos hacia el cambio. Éstos son la mejora, el rediseño y la reingeniería de procesos (propiamente dicha)”.94

“Reingeniería es la revisión fundamental y el rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras espectaculares en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales como costos, calidad, servicio y rapidez”.

Para T. H. Davenport significa el: “Análisis y diseño de los flujos de traba-jo y procesos dentro y entre organizaciones”.

Para Hammer y Champy: “Reingeniería es la revisión fundamental y el rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras espectaculares en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales como costos, calidad, servicios y rapidez”.95 “Es el re-pensamiento (revisión) fundamental y el diseño radical de los procesos de negocio para alcanzar mejoras dramáticas en mediciones críticas del desempeño (rendimiento), tales como éstas: calidad, servicios y ra-pidez”.96

“Cualquier reorganización corporativa o institucional, estén o no cambian-do los procesos comerciales. Como tal, la reingeniería afectará a casi todos los estamentos en las compañías, desde las medianas hasta las grandes, inclu-yendo a las instituciones sin ánimo de lucro”.97

“Es un medio para lograr cambios radicales en el desempeño, tomando como las medidas el costo, los tiempos de los ciclos, el servicio y la calidad, y buscando la mejora de los procesos relacionados con el cliente para que le agreguen valor real”.98

94 Idem.95 M. Hammer y J. Champy, op. cit., p. 226.96 Ibid., p. 7.97 Sara Artiles y Visbal et al., “La reingeniería de procesos en los sistemas de información: el caso

de la Universidad de Camagüey”, en Ciencias de la Información, vol. 29, núm. 4, pp. 27-34.98 José Ignacio Tobon L., Reingeniería de procesos: la nueva arma competitiva, p. 17.


“La reingeniería de procesos es un método que facilita el rediseño de los procesos de trabajo y la implementación de los nuevos diseños, está encami-nada a hacer que el trabajo produzca su principal beneficio y obtenga ventajas competitivas. Significa también posicionamiento y reposicionamiento y está dirigida a una visión de alto nivel cuyo conjunto de intereses y aplicaciones complementan sus principales directrices con lo que se alcanzan mayores ni-veles de eficiencia y efectividad al menor costo”.99

“Analizar y modificar los procesos básicos de trabajo en el negocio”.100

“Empezar de nuevo... Lo que significa es abandonar procedimientos esta-blecidos hace mucho tiempo y examinar otra vez desprevenidamente el tra-bajo que se requiere para crear el producto o servicio de una compañía y en-tregarle algo de valor al cliente”.101

Y, por último: “La reingeniería puede verse, en cierto sentido, como un respiro y un borrón, para tomar aire y volver a empezar”.102

Como es posible percibir a partir de las anteriores definiciones, es posible distinguir cuatro palabras clave en el significado de ‘reingeniería’:

1) Fundamental:

El responsable de una INPPDH debe hacerse las preguntas más básicas sobre su institución y sobre cómo funciona. ¿Por qué lo estamos haciendo? ¿Y por qué lo hacemos de esa forma?

La reingeniería determina primero qué debe hacer una institución; luego, cómo debe hacerlo. No da nada por sentado. Se olvida por completo de lo que es y se concentra en lo que debe ser.

2) Radical:

Rediseñar radicalmente significa llegar hasta la raíz de las cosas, no efectuar cambios superficiales ni tratar de arreglar lo que ya está instalado, sino aban-donar lo viejo. Al hablar de reingeniería, rediseñar radicalmente significa descartar todas las estructuras y los procedimientos existentes e inventar ma-neras enteramente nuevas de realizar el trabajo. Rediseñar es reinventar una institución, no mejorarla o modificarla.

99 S. Artiles y Visbal et al., op. cit., nota 105, p. 27.100 Daniel Morris y Joel Brandon, Reingeniería: cómo aplicarla con éxito en los negocios, p. 38.101 M. Hammer y J. Champy, op. cit., nota 103, p. 33.102 Javier F. Kuong, La re-ingeniería y la auditoría en un ambiente de tecnología avanzada, p. 18.


3) Espectacular:

La reingeniería no es cuestión de hacer mejoras marginales o incrementales, sino de dar saltos gigantescos en rendimiento.

Se debe apelar a la reingeniería únicamente cuando exista la necesidad de volar todo. La mejora espectacular exige volar lo viejo y cambiarlo por algo nuevo.

Es posible identificar tres clases de instituciones que emprenden la reinge-niería. Las primeras son las que se encuentran en graves dificultades. Éstas no tienen más remedio.

Las segundas son las que todavía no se encuentran en dificultades, pero cuya administración tiene la previsión de detectar que se avecinan problemas. Estas tienen la visión de empezar a rediseñarse antes de caer en la adversidad.

El tercer tipo de instituciones que emprenden la reingeniería lo constituyen las que están en óptimas condiciones. No tienen dificultades visibles ni ahora ni en el horizonte, pero su administración tiene aspiraciones y energía.

4) Procesos:

Es la más importante de las cuatro. La inmensa mayoría de las instituciones públicas y de las INPPDH no están “orientadas a los procesos”; están enfoca-das en tareas, en oficios, en personas, en estructuras, pero no en procesos.

Un concepto adicional, pero no por ello menos importante, es el de la in-formática.

El agente que capacitó para romper las viejas reglas y crear nuevos mode-los de proceso fue la informática moderna.

Una forma de comprender mejor la reingeniería de procesos y evitar con-fusiones consiste en determinar lo que No es.

En primer lugar, a pesar del papel destacado de la informática en la rein-geniería, debe quedar bien claro que la reingeniería no es lo mismo que auto-matización.

La reingeniería no es reestructurar ni reducir. Éstos no son más que eufe-mismos por reducir la capacidad para hacer frente a la demanda actual dismi-nuida. Cuando el mercado pide menos automóviles, GM reduce su tamaño para acomodarse a la demanda. Pero reducirse y reestructurarse sólo significa hacer menos con menos, mientras que la reingeniería significa hacer más con menos.

Rediseñar una organización tampoco es lo mismo que reorganizarla, redu-cir el número de niveles o hacerla más plana, aunque la reingeniería sí puede producir una organización más plana.


El problema que enfrentan las compañías no proviene de su estructura or-ganizacional sino de la estructura de sus procesos.

Superimponer una nueva organización sobre un proceso viejo es echar vino avinagrado en botellas nuevas.

La reingeniería tampoco es lo mismo que mejora de calidad, ni gestión de calidad total. Desde luego, los problemas de calidad y la reingeniería compar-ten temas comunes. Ambos reconocen la importancia de los procesos y ambos empiezan con las necesidades del cliente del proceso y trabajan de ahí hacia atrás.

La reingeniería, como lo hemos visto, busca avances decisivos, no mejo-rando los procesos existentes sino descartándolos por completo y cambiándo-los por otros completamente nuevos.

La reingeniería es volver a empezar, con una hoja de papel en blanco. Es rechazar las creencias populares y los supuestos recibidos. Es inventar nuevos enfoques de la estructura del proceso que tiene poca o ninguna semejanza con los de épocas anteriores.

c. Principios fundamentales de la reingeniería de procesos

1) Varios oficios se combinan en uno

La característica más común y básica de los procesos rediseñados es que de-saparece el trabajo en serie. Muchos oficios o tareas que antes eran distintos se integran y comprimen en uno solo.

Bell Atlantic, por ejemplo, encontró que sería demasiado pedirle a una sola persona que manejara todas las tareas que implica la instalación de circuitos digitalizados de alta velocidad para clientes.

Pero, al mismo tiempo, quería acabar con los problemas que inevitablemen-te se presentaban cuando el pedido se pasaba de una persona a otra a través de las líneas departamentales. Para evitar los pases laterales, organizó lo que nosotros llamamos un equipo de caso, un grupo de personas que entre ellas reú-nen todas las destrezas necesarias para atender a una solicitud de instalación.

Los miembros de este equipo ad hoc, que antes trabajaban en distintos depar-tamentos y en diferentes localidades geográficas, fueron reunidos en una sola unidad y se les asignó la responsabilidad total de la instalación del equipo. Si bien los pases entre los mismos miembros del equipo pueden todavía crear algunos errores y demoras, son insignificantes en comparación con los pro-blemas que causaban los pases laterales a través de las líneas organizacionales. Lo más importante es que hoy todos saben quién tiene la responsabilidad de que una solicitud se atienda rápidamente y con precisión.


Los beneficios de los procesos integrados, de los trabajadores de caso y de los equipos de caso son enormes. Eliminar pases laterales significa acabar con los errores, las demoras y las repeticiones que ellos crean. Un proceso a base de trabajadores de caso funciona 10 veces más rápidamente que el trabajo en serie al cual reemplaza.

Por ejemplo, Bell Atlantic redujo el tiempo necesario para instalar un ser-vicio digitalizado de alta velocidad, de 30 días a tres; en algunos casos, hoy sólo tarda algunas horas. Como el nuevo proceso genera menos errores y mal-entendidos, la compañía no necesita personal adicional para encontrarlos y corregirlos.

Pensando en una INPPDH podrían evaluarse la posibilidad de establecer el principio de trabajadores de caso y equipos de caso para evitar pases latera-les en sus investigaciones por posibles violaciones a los derechos humanos.

2) Los trabajadores toman decisiones

Las compañías que emprenden la reingeniería no sólo comprimen los procesos horizontalmente, confiando tareas múltiples y secuenciales a trabajadores de caso o a equipos de caso, sino también verticalmente. Comprensión vertical significa que en aquellos puntos de un proceso en que los trabajadores tenían que acudir antes al superior jerárquico, hoy pueden tomar sus propias deci-siones. En lugar de separar la toma de decisiones del trabajo real, la toma de decisiones se convierte en parte del trabajo. Los trabajadores mismos realizan hoy aquella parte del oficio que antes ejecutaban los gerentes.

En el caso de una INPPDH, donde la rapidez es una de sus características fundamentales, la dinámica consistente en múltiples niveles de revisión pue-de burocratizar y retardar de manera extraordinaria su función. Además, si no se cuenta con indicadores de calidad claros, el riesgo de multifinalidad se incre-menta proporcionalmente al número de diferentes criterios a los que un pro-yecto de resolución debe ser sometido. Por otra parte, debe tenerse presente que cada corrección señalada suele significar otra vuelta por el mismo proce-so. Si a esto se le suma el riesgo de que la supervisión multinivel no única-mente ocurra respecto de las resoluciones finales, sino también de decisiones intermedias del proceso, es fácil percibir la pérdida de tiempo que ello lleva aparejado.

Fieles a los principios de la administración por calidad total e ingeniería de procesos, las INPPDH podrían delegar más responsabilidad de decisión a sus subalternos y reducir lo más posible la supervisión multinivel.


Como se señaló anteriormente, la definición exacta de los indicadores de calidad constituye el elemento fundamental para evitar el subjetivismo y re-ducir la multifinalidad sistémica.

3) Los pasos del proceso se ejecutan en orden natural

Los procesos rediseñados están libres de la tiranía de secuencias rectilíneas; se puede explotar la precedencia natural del trabajo más bien que la artificial impuesta por la linealidad. Por ejemplo, en un proceso convencional, la per-sona 1 tiene que completar la tarea 1 antes de pasar los resultados a la persona 2, que hace la tarea 2; pero y ¿si la tarea 2 se pudiera realizar al mismo tiem-po que la tarea 1?

La secuencia lineal de tareas impone una precedencia artificial que demo-ra el trabajo.

En los procesos rediseñados, el trabajo es secuenciado en función de lo que es necesario hacerse antes o después. Por ejemplo, en una compañía manu-facturera se requerían cinco pasos desde el recibo de un pedido hasta la ins-talación del equipo solicitado. El primer paso era determinar los requisitos del cliente; el segundo traducirlos a códigos interno de productos; el tercero re-mitir la información codificada a distintas plantas y bodegas; el cuarto recibir y ensamblar los componentes, y el quinto entregar e instalar el equipo. Una or-ganización distinta ejecutaba cada paso.

Tradicionalmente el grupo 1 completaba el paso 1 antes de que el grupo 2 iniciara el paso 2, pero esto no era necesario. Una empleada responsable del paso 1 pasaba la mayor parte de su tiempo recogiendo información que no se iba a necesitar hasta el paso 5.

Sin embargo, debido a la secuencia lineal arbitraria impuesta al proceso, nadie podía empezar a trabajar en el paso 2 hasta que el paso 1 estuviera com-pleto. En la versión rediseñada de este proceso el paso 2 se inicia apenas el paso 1 recoge información suficiente para empezar. Mientras los pasos 2, 3 y 4 se están tramitando el paso 1 sigue recogiendo la información necesaria para el paso 5. Como resultado la compañía redujo más del 60 % el tiempo para aten-der al pedido de un cliente.

La deslinealización de los procesos los acelera en dos formas:

1. Muchas tareas se hacen simultáneamente.2. Reduciendo el tiempo que transcurre entre los primeros pasos y los úl-

timos pasos de un proceso se reduce la ventana de cambios mayores que podrían volver obsoleto el trabajo anterior o hacer el trabajo posterior


incompatible con el anterior. Las organizaciones logran con ello menos repetición de trabajo, que es otra fuente de demoras.

Tal y como se indicó anteriormente, la teoría general del proceso y todo el derecho procesal están anclados sobre la idea tradicional de los procesos se-cuenciales. Desde luego las reglamentaciones de las INPPDH no escapan a esta situación y sólo muy excepcionalmente es posible encontrar en ellas pro-cesos paralelos.

4) El trabajo se realiza en el sitio razonable

Un tema recurrente en los procesos rediseñados es el desplazamiento de tra-bajo a través de fronteras organizacionales. En las organizaciones tradiciona-les el trabajo se organiza en torno a los especialistas —y no solamente en los talleres. Los contadores saben llevar cuentas y los empleados de compras saben hacer pedidos, de manera que cuando el departamento de contabilidad necesita lápices el departamento de compras se los compra. Este departamen-to busca a los vendedores, negocia precios, coloca los pedidos, inspecciona los artículos y paga las facturas, y finalmente el departamento de contabilidad recibe sus lápices a menos que el proveedor aprobado no los tenga, y entonces compras resuelve cambiarlos por bolígrafos. Un proceso de este tipo es cos-toso, pues involucra a muchos departamentos además de los costos indirectos de llevar la cuenta de tantos papeles y ensamblar otra vez todas las piezas del proceso. Por ejemplo, una compañía llevó a cabo un experimento controlado y encontró que gastaba 100 dólares en costos internos para comprar pilas eléc-tricas por valor de tres dólares. Descubrió, igualmente, que 35 % de sus órdenes de compra se hacían por cantidades inferiores a 500 dólares.

La idea de gastar internamente 100 dólares para pagar 500 dólares o menos no parecía bien, así que la compañía resolvió descargar la responsabilidad de comprar bienes en los clientes del proceso; en otras palabras, los contadores y todos los demás ahora compran sus propios lápices.

Como resultado de este sistema, los que piden productos reciben más rápi-damente y con menos problemas, y la compañía gasta mucho menos de 100 dólares en costo de procesamiento.

Después de la reingeniería, la correspondencia entre procesos y organiza-ciones puede parecer distinta de lo que era antes. El trabajo se desplaza a través de fronteras organizacionales para mejorar el desempeño global del proceso.

Gran parte del trabajo que se hace en las instituciones consiste en dividir el trabajo en subsistemas independientes. La reorganización del mismo en unidades multifuncionales puede resultar de una gran utilidad.


En términos sistémicos es posible decir que al igual que ocurre con las organizaciones, puede ser oportuno que las INPPDH revisen la permeabilidad de los límites de sus subsistemas para dotarlas de mayor capacidad de inter-cambio y poder constituir equipos de casos.

5) Se sustituye a la capacitación por la educación

En las organizaciones tradicionales, en el mejor de los casos, se suele propor-cionar a los trabajadores una capacitación para que puedan desempeñar mejor sus funciones de manera automática y rutinaria.

Como consecuencia directa del principio que permite que los trabajadores tomen sus decisiones, la reingeniería de procesos modifica dicha capacitación o entrenamiento por el concepto de educación que se caracteriza por propor-cionar conocimientos más profundos y habilitarlos para decidir por cuenta propia.

La diferencia fundamental entre uno y otro tipo de educación se pone de manifiesto cuando al trabajador se le presenta una situación atípica. En el caso de la capacitación tradicional, tendría que esperar a consultarlo con su superior para que éste indicara la manera de abordarlo. Si la institución está jerarqui-zada de tal suerte que este tipo de decisiones impliquen un recorrido multini-vel, la dilación resulta inevitable. Por lo contrario, si los trabajadores han sido educados y facultados para ello, podrán tomar la decisión adecuada al mo-mento en que surge el problema.

6) Orientación al cliente

Quizá ésta sea la propiedad más importante en la reingeniería de procesos. Implica que en lugar de definir los programas de trabajo de la institución a partir de las competencias atribuidas por la ley mediante decisiones intrasis-témicas enfocadas en las actividades, sean elaborados tomando en cuenta de forma fundamental el tipo de necesidades de sus “clientes”.

Este cambio de enfoque resulta profundamente renovador, pues requiere que las INPPDH, antes de diseñar sus programas de acción, tengan conoci-miento de distintos tipos de necesidades para diferentes clases de “clientes”. Como se verá más adelante, cuando se aborde el tema de la mercadotecnia social, esto puede requerir de estudios sociológicos destinados a realizar una adecuada segmentación del “mercado meta”.


Por ejemplo, de dicho estudio puede resultar que los grupos indígenas ten-gan necesidades diferentes a otros grupos sociales derivados del choque entre su propia concepción del derecho y de los derechos humanos y por tanto sea necesario establecer para el caso de los mismos procesos especiales, o capa-citación especializada que implique conocimientos antropológicos o etnoló-gicos.

7) Tecnología digital

A pesar del indudable impacto de las nueva tecnologías de las información, pocas instituciones y entre ellas INPPDH dejan de considerarla como una simple operación de herramientas que hacen más rápido el trabajo rutinario.

Los alcances de la informatización están muy lejos de ello, pues, como he-mos visto anteriormente al hacer alusión al carácter constructivista dinámico de las instituciones, en última instancia no son otra cosa sino sistemas huma-nos, i.e., constituidos por holones que reciben inputs de información, mismos que procesa y transforma para convertirlos en outputs u outcomes destina-dos a ser comunicados a otros holones del propio sistema. Como también se vio, esto hace que la dimensión comunicativa también adquiera una gran im-portancia.

Es en esta dimensión cognitivo-conductual donde hay que dimensionar a las nuevas tecnologías de la información, pues en realidad lo que hacen es con-vertirse en coprocesadores simbólicos que redefinen el tipo de insumos pro-cesados por los hombres, su manera de procesarlos y, consiguientemente, los productos que pueden obtener. Desde luego, al relativizar el tiempo y la dis-tancia, gracias a su capacidad de comunicación y gran velocidad de procesa-miento, son susceptibles de generar estilos de trabajo impensables sin su uti-lización.

Una gran parte de los participantes en la actividad empresarial comprenden aho-ra que no operan simples dispositivos de cómputo, sino sistemas para manejar comunicaciones e información.

Todos los procesos interrelacionados de las organizaciones se basan en la comunicación y la información. Por tanto, la información desarrollada ofrece la oportunidad de reorganizar, rediseñar o aplicar la reingeniería a esos procesos en forma radical.

En consecuencia, es necesario comprender a fondo el potencial de la tecno-logía de la información a fin de tomar decisiones sobre la validez de la reinge-niería de procesos.


Un ejercicio de gran valor, que utilizan con éxito algunos de quienes la ins-trumentan, consiste en empezar con “sesiones de visualización de la tecnología” dirigidas a la alta dirección.103

d. Metodología

De manera muy sucinta y en forma meramente orientativa, dadas los alcances de este trabajo, se presenta del modo siguiente:

1) Participantes

En las INPPDH, como sucede en las demás instituciones organizadas de ma-nera tradicional, es habitual marcar una distancia, a veces infranqueable, entre los altos niveles de la administración y los niveles bajos e incluso medios.

En una INPPDH moderna, además de que el carácter multinivel de su je-rarquía debe simplificarse lo más posible, la distancia entre los niveles refe-ridos se relativiza drásticamente al momento de implementar un sistema ba-sado en la reingeniería de procesos, pues se debe hacer participar, escuchar y considerar los puntos de vista de todos los involucrados en la marcha de la ins-titución.

Al revés de lo que acontece normalmente, en vez de que las decisiones organizativas sean diseñadas e implementadas desde la cúpula de la institución, al implementar una reingeniería se considera a la totalidad del sistema.

2) Subsistemas promotores del cambio

A) Adalid

Está representado por el titular de la INPPDH.Aunque evidentemente no requiere dedicación de tiempo completo al pro-

ceso de reingeniería, sí necesita de un liderazgo cotidiano.Sus funciones pueden ser resumidas de la siguiente manera:

1) Define los objetivos que habrá de orientar al proyecto.2) Libera y, en su caso, negocia los recursos necesarios para la reingeniería.3) Faculta a sus empleados para participar en el proceso de reingeniería y

determina los mecanismos de rendición de cuentas.

103 J. Macdonald, op. cit., nota 98, p. 26.


4) Resuelve los conflictos internos que pudieran surgir durante el proceso de cambio.

5) Realiza la promoción del cambio y funge como su líder.104

B) Comité guía

Debido a que la reingeniería de procesos suele trastocar los límites de los sub-sistemas previamente establecidos y con ello causar disfunciones derivadas de la “defensa de los cotos de poder” intrínsecos a cada uno, es necesario con-tar con un equipo interdepartamental en el que se puedan definir de manera coordinada los rediseños a implementar.

Dicho equipo debe descansar en un comité directivo de altos funcionarios de la INPPDH, particularmente de los titulares de cada subsistema involucrado en cada uno de los subproyectos de reingeniería implementados por la insti-tución.

C) El zar de la reingeniería

En el camino a su modernización es altamente probable que en la institución sea necesario implementar y articular varias iniciativas de reingeniería.

Si al comité guía corresponde llegar al establecimiento de los consensos ge-nerales sobre el diseño de nuevos procesos transversales a sus ámbitos de competencia originales, al zar de la reingeniería le corresponde coordinar los esfuerzos necesarios para que la implementación de las diversas iniciativas de reingeniería sea armónica.

Dado que no siempre se cuenta con funcionarios con el nivel de conoci-mientos requerido para llevar el liderazgo característico del zar de la reinge-niería, es frecuente que éstos recurran a la orientación de una consultoría ex-terna.

D) Equipos de diseño de procesos y subprocesos

Son los encargados de “aterrizar” concretamente las propuestas de los nuevos procesos y subprocesos, por ejemplo, a través de diagramación de flujo, así como de justificar las razones de sus propuestas en términos de previsión de resultados.

104 Ibid., p. 32.


Dichas propuestas son presentadas y armonizadas por el zar de la reinge-niería, quien a su vez las presentará al comité guía y al adalid.

La participación de los trabajadores más competentes de los niveles medio y bajo de la institución en estos equipos es fundamental, pues son ellos quie-nes han tenido que enfrentar y conocen mejor que nadie las disfuncionalidades del sistema.

Debe destacarse que es importante proporcionarles las facilidades necesa-rias para que durante el tiempo que dura el diseño de los procesos y subpro-cesos puedan dedicarse a estas actividades de tiempo completo, así como proporcionarles una adecuada compensación económica adicional.

E) Titular del proceso

Con la aprobación de la propuesta de rediseño por parte del adalid, en coor-dinación con el comité guía, normalmente corresponde a este último la desig-nación de un titular de proceso, quien será el responsable de pasar de la fase de diseño a la de implementación real. Normalmente requiere de tiempo com-pleto.

Sus funciones, fundamentalmente de supervisión, se pueden resumir de la siguiente manera:

1) Asegurar que los planes se implementen en su totalidad.2) Obtener y organizar los recursos requeridos.3) Seleccionar al equipo responsable de la implementación.4) Acabar con la resistencia de grupos interesados y la burocracia.5) Dirigir el nuevo proceso.6) Asegurar que prevalezcan los logros iniciales y se mejoren en forma

continua.105

F) Equipo responsable de la implementación

Es el encargado del desarrollo e implementación final de todos los procesos aprobados.

En esta fase resulta imprescindible la colaboración interdisciplinaria con los especialistas del área de informática a efecto de que los nuevos procesos estén correctamente soportados en los sistemas necesarios.

105 Ibid., p. 43.


3) Fases de desarrollo

Consta de las siguientes acciones:

A) Definición de objetivos por parte del adalid, tomando en consideración tanto las competencias y finalidades señaladas en la legislación, como los recursos disponibles y, sobre todo, las necesidades de los “clientes”.

En términos de sistemas se trata de definir el o los estados de cosas finales cuya emergencia se desea inducir en el entorno significativo mediante los outputs u outcomes indicados, a efecto de propiciar una construcción social de los de-rechos humanos de la manera proyectada por la INPPDH.

Debe recordarse que en este caso el “producto” final esperado por los titu-lares de los derechos es de índole comportamental e implica la abstención de conductas violatorias de los derechos humanos, así como la realización de aque-llas cuya verificación es indispensable para la actualización de los mismos.

B) Capacitación del equipo que habrá de integrar los subsistemas responsables del cambio, en materia de reingeniería de procesos (y, en su caso, calidad total).

En este punto resulta sumamente importante motivar al papel de la innovación por parte de todos los participantes a efecto de que rompan los viejos moldes derivados de la forma de realizar su trabajo previamente y puedan arrancar desde cero.

C) Elaboración de un modelo de funcionamiento real en el que se refleje la forma de funcionamiento inicial de la INPPDH.

En esta etapa se identificarán algunos de los procesos causantes de disfuncio-nalidad o entropía al interior del subsistema que es una INPPDH.

a) Los primeros son los procesos lineales referidos anteriormente

Debe quedar claro que la disfuncionalidad de los mismos se determina por contraste con lo que es posible hacer actualmente gracias a las nuevas tecno-logías de la información y, básicamente, a los programas de control de gestión que hacen posible un manejo equilibrado entre soportes en papel y soportes electrónicos, i.e., el manejo de documentos en imagen.


b) Procesos quebrantados

Se caracterizan porque dificultan la obtención de un producto final.Algunas formas de identificarlos son:

1) Extenso intercambio de información, redundancia de datos y tecleo re-petido. Es causado por la fragmentación arbitraria de un proceso natural. El flujo de información debe reducirse a productos terminados, y no reprocesarse la información en cada unidad a partir de la información re-cibida.

2) Repetición de trabajo. Retroinformación inadecuada a lo largo de las cadenas. A menudo el problema se corrige al final del proceso regresan-do el producto al inicio sin indicar incluso cuál fue el problema encon-trado y cuándo se detectó.

3) Complejidad, excepciones y casos especiales. Acumulación a una clase sencilla. A un proceso sencillo inicial le creamos excepciones y casos especiales a medida que surgen otros problemas, en reingeniería es ne-cesario rescatar el proceso inicial y crear otro proceso para cada caso es-pecial que surja.

c) Procesos vacuos

Son aquellos que no reportan ningún valor agregado al proceso. La mayoría de las veces están ligados al desconocimiento de la incidencia de una fase del proceso como consecuencia del desconocimiento del proceso general.

D) Elaboración de la propuesta de modelo de funcionamiento ideal (a cargo de los equipos de procesos y subprocesos y el zar de la reingeniería).

En este caso, los equipos responsables de procesos y subprocesos deben pres-tar atención especial a los siguientes:

a) Procesos paralelos

Con la finalidad de sustituirlos por los procesos secuenciales o lineales.

b) Procesos importantes

Son los que causan un impacto directo a los clientes.


En este caso es necesario estar en contacto con los clientes de cada proce-so para identificar sus necesidades, aunque éste no conozca el proceso sí le da importancia a algunas características resultantes de él, como son el tiempo de respuesta de la institución, tiempo y calidad de la obtención del producto final, agilidad y comodidad de su interacción con la institución en distintas fases del proceso, etcétera.

c) Procesos factibles

Otro concepto es el de factibilidad y se basa en el radio de influencia en cuan-to a la cantidad de unidades organizacionales que intervienen en él, mientras más sean, mayor será el radio de influencia, lo que significa que en un solo proceso pueden estar comprendidos de manera coordinada distintos subsiste-mas que de otra manera tendrían sus propios procesos.

E) Implementación digital

Aunque no es la única, la fase más importante de la reingeniería en una INPP-DH corresponde a la digital, i.e., la implementación de los procesos rediseña-dos en herramientas informáticas, fundamentalmente mediante el uso de sis-temas de control de gestión.

Algunas propiedades de este tipo de sistemas, de los cuales existen varios paquetes comerciales, son las siguientes:

a) Evitan el papeleo resultante de todas las transacciones (interacciones) que ocurren entre los diferentes subsistemas de la institución y que se traducen en acuses de recibo, envío de copias en papel a diferentes áreas involucradas en el proceso, tiempo-hombre e infraestructura destinadas al manejo de archivo de dichos papeleo, etcétera.

En lugar de ello, el sistema permite el envío automático de versión electró-nica de los documentos mediante disparadores automáticos que se activan una vez que se concluye con la fase del proceso programada en el sistema, donde queda conservada la información sin necesidad de almacenamiento físico.

b) Llevan un control automatizado de las diferentes transacciones realiza-das al interior de la institución que constituyen datos susceptibles de ser modelados y representados estadísticamente para la implementación del con-trol de calidad.

Por ejemplo, en el momento en que se recibe una comunicación electrónica, en la pantalla del receptor se activa una charola de entrada electrónica que in-dica que el sistema ya ha realizado un registro del envío por parte del emisor.


c) Contabilizan el tiempo que transcurre entre la recepción del documento electrónico y el momento en que éste es abierto por el receptor, y también deja constancia del momento de la apertura del mismo, de tal suerte que el recep-tor no puede pretextar desconocimiento o extravío del envío.

d) Posibilita el disparo electrónico de procesos secuenciales en lugar de paralelos.

e) Permite realizar una supervisión global y jerarquizada del desempeño de cada uno de los trabajadores de la institución.

Esto se logra a través de la elaboración automatizada de reportes y gráficas estadísticas de desempeño, que incluyen la representación de tiempos de proceso por cada miembro de la institución.

Por ejemplo, en una institución con tres niveles de jerarquía, ocurriría que el presidente de la institución puede ver, en el momento que lo desee y sin in-terrumpir el flujo laboral, el estado que guarda cada uno de los expedientes que llevan cada uno de los responsables de la gestión de quejas.

A su vez, cada uno de los funcionarios de nivel inferior al presidente, pue-de tener acceso al estatus correspondiente a cada uno de sus subalternos y así hasta llegar al nivel de menor jerarquía.

Como es evidente, este tipo de sistemas hacen posible eliminar la adminis-tración con base en el miedo en los términos referidos anteriormente, pues sobre todo a partir de gráficas globales de desempeño y la individualización de cada caso puede propiciar reuniones con los trabajadores que están presentan-do un comportamiento alejado de la media del resto de sus compañeros, analizar las causas de la irregularidad y buscar vías de solución susceptibles de ser ge-neralizadas para todos los casos semejantes futuros.

Desde luego, los reportes generados por el sistema constituyen un punto de partida objetivo sobre el cual realizar reuniones de coordinación que permitan autocorregir el desempeño de la institución con base en las disfuncionalidades internas y el impacto externo.

F) Supervisión y mejoras continuas

Para que esto sea posible, es necesario que en el momento del diseño del pro-yecto se prevea la capacidad de adaptación de la nueva arquitectura estructu-ral-funcional de la INPPDH y que no caiga nuevamente en lo que precisamen-te se está tratando de resolver: el anquilosamiento de la institución.

2. Elementos para la configuración de los operadores jurídicos


A. Constructivismo jurídico-pedagógico: la enseñanza no convencional del derecho

a. Consideraciones sistémicas

En los apartados 3 y 4 se ha hecho alusión a los conocimientos necesarios para obtener una definición estructural-funcional moderna que permita a las INPP-DH incidir de modo deliberado en su entorno significativo, de tal suerte que pueda inducir el tipo de construcción social de los derechos humanos que desee alcanzar.

Sin embargo, no debe perderse de vista el hecho de que tanto los organismos, como las instituciones en general y las INPPDH en particular, en última ins-tancia, no son otra cosa sino subsistemas cuya unidad mínima son los “holo-nes” humanos que a su vez son subsistemas de carácter cognitivo-conductual y de procesamiento simbólico de la información.

En este sentido, la determinación de reglas de procesamiento de información apropiadas constituye un elemento central de la forma en que las INPPDH po-drían incidir en los procesos cognitivo-conductuales de los subsistemas cons-titutivos del metasistema, mediante outputs y outcomes específicos. En ningún supuesto debe perderse de vista el hecho de que el producto final que buscan alcanzar es de carácter comportamental, en cuya base se encuentran procesos cognitivos, precisamente los que pueden ser inducidos por los outputs y out-comes de la institución.

Por tanto, es aquí donde adquiere una relevancia fundamental el aspecto educativo-jurídico para los operadores en derecho que laboran al interior de la propia institución.

Al respecto es posible distinguir dos aspectos fundamentales: aspectos de contenido y cuestiones pedagógicas.

1) Aspectos de contenido

Por lo que concierne a este aspecto, es necesario que los operadores jurídicos de las INPPDH superen las limitaciones epistemológicas impuestas por la concepción positivista del derecho, sumamente vinculada y limitada por el tex-to normativo.

Un ejemplo de este tipo de limitaciones corresponde al caso en que el de-recho internacional únicamente contempla disposiciones programáticas que no tiene desarrollo en el derecho interno.


En este tipo de situaciones se suele suscribir la tesis de que ahí donde no hay derecho explícito, las disposiciones programáticas no son sino meras decla-raciones que no es posible hacer operar.

Otro caso sería el de los supuestos en los que hay lagunas en el derecho del Estado para atender a un caso determinado. Es decir, no es cubierto explíci-tamente por ninguna norma del sistema.

Para situaciones como las referidas es necesario ir más allá de las normas legales y tomar conciencia de que el derecho que aplican los operadores jurí-dicos no se reduce a dichas reglas y ni siquiera a éstas y la jurisprudencia, sino que lo aplicado corresponde a los productos mentales obtenidos del procesa-miento de información normativa, jurisprudencial, doctrinal y de teoría general del derecho realizada a partir de las reglas de procesamiento de la información propias de la profesión jurídica. Además, es posible añadir que la ingenuidad del positivismo no se limita a ignorar el aspecto de procesamiento de informa-ción, pues también desdeña el hecho de que no todos los insumos procesados son de carácter normativo como sucede con los principios generales del de-recho, el significado de términos técnicos no jurídicos, etcétera.

En síntesis, se propone la sustitución de una concepción positivista y nor-mativista del derecho por otra de índole constructivista.

Como de ello me he ocupado en otra investigación extensamente, no me ocu-paré más sobre esto aquí. Sólo resta agregar que, dentro de las diversas clases de constructivismo jurídico apuntadas al principio de este trabajo, corresponde-ría al “constructivismo jurídico cognoscitivo”.106

En lo que sigue, me ocuparé del otro aspecto del constructivismo jurídico: el pedagógico.

2) Aspectos pedagógicos: constructivismo jurídico-pedagógico y enseñanza del derecho

A) La enseñanza del derecho en los países e INPPDH de tradición romano-germánica

a) Diversidad de modelos educativos

Según López Durán, existen diversas formas de clasificar a los diferentes modelos educativos, en diferentes grados de complejidad.

106 Vid. E. Cáceres Nieto, Estudio para un nuevo manual para la calificación de hechos violatorios de los derechos humanos.


Ejemplo de los más simples sería el de Jorge Witker, y de los más comple-jos los de Hernández Rojas, quien se basa en la idea kuhniana de los paradig-mas científicos, y la de Moacir Gadotti, quien alude a una secuencialización his-tórica.107

Sin embargo, independientemente de la clasificación de que se trate, la lla-mada “enseñanza tradicional” basada en la clase magistral y el aprendizaje mnemotécnico por parte de los alumnos es descrita como la más atrasada y elemental.

Sobre la enseñanza tradicional, López, siguiendo a Witker, establece lo siguiente:

Jorge Witker menciona tres modelos educativos, cada uno de los cuales tiene diferentes rasgos distintivos y asigna al alumno y al profesor diferentes roles en el proceso educativo:

Método tradicional.Modelo de docencia tecnocrática.Modelos de docencia crítica.Tradicional. Tiene antecedentes medievales y se basa en una técnica de en-

señanza autoritaria, donde el profesor es considerado el dueño del conocimien-to y da a los alumnos un papel pasivo y receptivo, sus rasgos distintivos son:

—Verticalismo, al favorecer relaciones jerárquicas en el salón de clases, re-subordinación, competitivas, etc. Un superior (maestro) y un subordinado.

—Autoritarismo, al dar la voz a sólo unos de los actores: el docente.—Verbalismo, al desarrollar las clases preferentemente a través de exposi-

ciones magistrales que sustituyen a la realidad y a las fuentes de conocimiento mismo.

—Intelectualismo, al dar más importancia al desarrollo cognitivo del alum-no (repetición memorística) dejando de lado las áreas afectivas y los valores, separando el aula de toda relación con la realidad circundante.108

Por lo que respecta al derecho de los países de tradición romano-germáni-ca, su enseñanza sigue basándose en el modelo tradicional.

Al respecto, señala Imer Flores:

[...] el método tradicional de enseñanza del derecho en México —y se presume que también en parte de los países de América Latina o pertenecientes al siste-ma romano-canónico-germánico— se ha caracterizado por: 1) patrocinar una

107 Rosalío López Durán, Currículum oculto y proceso enseñanza-aprendizaje en la Facultad de Derecho, p. 128.

108 Ibid., p. 75.


enseñanza informativa más que formativa; 2) privilegiar una enseñanza pasiva-receptiva en lugar de una activa-participativa, y 3) propiciar una enseñanza teórica en vez de teórica-práctica.

Aunado a lo anterior, este modelo, en consecuencia y salvo honrosas excep-ciones, no favorece la configuración de un criterio propio ni de una actitud crítica en el alumno.

Este sistema de enseñanza es básicamente “discursivo”, fundado sobre la “cá-tedra” o “lección magistral”, que se caracteriza por la exposición más o menos brillante del tema o de los temas a tratar en clase por parte del profesor, y su recepción pasiva por parte del alumno. Así mismo, cuenta con un par de impli-caciones: la obligación del alumno de seguir el texto que lleva el maestro y/o tomar apuntes acerca de la disertación del profesor para plantear dudas y reali-zar comentarios; y la potestad de éste de resolver o no las dudas de los maes-tros.109

Siguiendo lo apuntado por Miguel Carbonell, resulta interesante percatar-se de que la situación correspondiente a la Italia de los años setentas, misma que dio lugar a un movimiento de modernización de su doctrina, corresponde a la que guardan buena parte de los sistemas jurídicos donde los operadores jurídicos de diferentes INPPDH han sido socializados en la tradición romano-germánica.

Así, en un estudio de Pietro Barcellona y Giuseppe Coturri, se alude al “estado de postración” de la doctrina jurídica italiana como dedicada a “re-crearse entre las citas que se hacían los juristas entre sí e ignorando comple-tamente los que sucedía en las calles y en los tribunales”.110

De hecho, y tal como señala Carbonell, la crítica no sólo se dirige al sistema de enseñanza, sino también a los “insumos teóricos” (libros de texto) con los que son socializados los operadores jurídicos.

Sin embargo, la crítica puede ser mucho más profunda y dirigirse a las raí-ces epistemológicas desde las que dichos insumos son construidos: presupues-tos esencialistas de corte platónico, con todas las conocidas confusiones que ello implica.111

Adicionalmente a esto, hay que agregar la falta de recursos metodológicos modernos en materia de teoría de la definición y análisis semántico.

109 Imer B. Flores, “Algunas reflexiones sobre la enseñanza del derecho; enseñar a pensar y a repensar el derecho”, en Cauces. Expresión de los Estudiantes de la Facultad de Derecho UNAM, año II, núms. 5-7, pp. 30-38.

110 Miguel Carbonell, La enseñanza del derecho, p. 1.111 Vid. E. Cáceres Nieto, ¿Qué es el derecho? Iniciación a una concepción lingüística, p. 71.


Como alternativa a estos problemas se podría considerar al derecho como un fenómeno eminentemente lógico y lingüístico, i.e., partir de una perspec-tiva analítica moderna.112

En lo concerniente a los principales inconvenientes de la enseñanza tradi-cional del derecho, Flores nos dice:

[...] este modelo comprende varios riesgos. Al respecto, baste señalar dos. Por un lado, parecería que el conocimiento no solamente está dado sino que además es exclusividad del profesor —al igual que del autor y de Dios— y que el alum-no a lo más que podría aspirar es a recibir “luces” de ese conocimiento. Por otro lado, el hecho de que el profesor sea un mero emisor activo y el alumno un receptor pasivo convierten el proceso de enseñanza-aprendizaje en muchas ocasiones en un monólogo, en lugar de un diálogo.113

b) La enseñanza del derecho en los países de Common Law

1) El método basado en “casos”

Como es bien sabido, el método característico de los países anglosajones es el llamado método de casos. Al respecto, en un interesante trabajo, José María Serna refiere:

El principal responsable de la introducción de este método docente en las es-cuelas de derecho norteamericanas fue Christopher Columbus Langdell, nom-brado decano de la escuela de derecho de Harvard en 1870... La reforma me-todológica de Langdell se centró en dos rubros: A. La sustitución del libro de texto por el libro de casos; y, B. La sustitución de la cátedra magistral por el método socrático en el salón de clases. Con la introducción de estos nuevos elementos, la dinámica de la enseñanza fue profundamente alterada. En vez de tener al docente como un profesor que exponía frente a los alumnos lo que era “el derecho” con apoyo en libros de texto (muchas veces escritos por el propio profesor), la idea era tener al maestro que guiara al estudiante en la comprensión de los conceptos y principios jurídicos que podían derivarse de las decisiones de los tribunales incluidas en los libros de casos, a través del método socrático.114

112 Para una breve introducción a esta concepción vid. E. Cáceres Nieto, Lenguaje y derecho. Las normas como sistema de enunciados, 79 pp.

113 F. Flores, op. cit, nota 110, p. 32.114 José María Serna de la Garza, “Apuntes sobre las opciones de cambio en la metodología de

la enseñanza del derecho en México”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, vol. 37, núm. 111, p. 2.


Como puede verse, el método basado en casos precisamente se presentó co-mo una alternativa a los problemas de la enseñanza tradicional referidos pre-viamente.

Con respecto a dicho método, aclara Serna que su herramienta de trabajo principal, el libro de casos, en realidad constituye un libro de sentencias, pues pocas veces se encuentra la totalidad del asunto planteado y su proceso de re-solución.

Con relación a las ventajas y desventajas de este método, el mismo autor nos indica lo siguiente:

Respecto de las ventajas:A. De todos los métodos de enseñanza disponibles, es el que de mejor ma-

nera enseña el método inductivo empleado por el abogado para identificar el derecho aplicable y, por tanto, es el que mejor enseña la habilidad más impor-tante del abogado: “pensar como abogado”.

B. Los casos proveen la matriz fáctica adecuada para que los estudiantes aprendan a aplicar el derecho.

C. El método de casos demuestra de manera muy clara que el derecho es un cambiante cuerpo de doctrina, en constante crecimiento.

D. El método fuerza al alumno a entrar en su dinámica “activa”.E. El método más estimulante e interesante para el alumno, comparado con

otros métodos más convencionales.F. Junto con el método socrático, el método ayuda a agudizar las mentes de

los estudiantes, enseñándoles a pensar por ellos mismos.

Sin embargo, ante estos argumentos sobre las ventajas del método de casos, existe también un sector crítico que ha señalado las siguientes desventajas:

A. El método de casos no se basa realmente en el estudio de casos completos, sino de decisiones de tribunales de apelación.

B. El método de casos no es eficiente en el uso del tiempo de clase. Mucho tiempo se va en el análisis de los distintos elementos del caso, por lo que queda poco para hacer llegar al alumno información sustantiva.

C. El método de casos se concentra en el árbol, pero no ve el bosque: se aísla el caso, sacándolo de su contexto más general.

D. El método socrático confunde a los estudiantes.E. El pretendido objetivo de “pensar como abogados” no se alcanza con el

case method. En la práctica, los clientes de los abogados no les consultan lle-vándoles “casos” sino problemas.

F. El método socrático tiene un sesgo favorable a la autoridad del profesor, quien conduce el interrogatorio y de antemano conoce las respuestas “co-rrectas”.


G. El método socrático empleado tiende a generar angustia y trastornos emocionales en los estudiantes, quienes suelen verse acorralados por el interro-gatorio y expuestos a la crítica pública en clase.115

2) El método basado en problemas

Se presenta en las universidades norteamericanas como una alternativa a las limitaciones del método basado en casos.

José María Serna también se ocupa de este modelo, cuya descripción rea-liza de la manera siguiente:

A. El profesor debe entregar a los alumnos un problema, por escrito, para efec-to de que lo estudien, lo analicen e identifiquen soluciones posibles.

B. La entrega a los alumnos debe hacerse con la debida anticipación a la cla-se en la que se habrá de discutir colectivamente el problema. Esto es necesario para dar tiempo a que los alumnos se preparen para la discusión, analizando el problema, identificando el material necesario para encontrar las soluciones po-sibles, y discutiendo en equipos de 3 o 4 estudiantes los distintos ángulos del problema. A su vez, la medida de la anticipación habrá de ser función de la complejidad del problema.

C. El método se funda en la idea de que la esencia de la profesión jurídica es resolver problemas. De esta manera, el litigante ha de resolver los problemas que le plantean sus clientes. El juez ha de resolver los problemas que derivan de las controversias que tienen que conocer. El abogado de empresa ha de re-solver los problemas que la vida corporativa del establecimiento mercantil o las transacciones comerciales en las que éstas incurren...

D. Por otro lado, es preciso señalar que el problema debe ser cuidadosamente diseñado por el profesor, tomando sus elementos de situaciones reales o ideán-dolos a partir de situaciones hipotéticas...

E. El problema debe plantearse en el contexto de alguna de las distintas áreas de la práctica jurídica, como por ejemplo, el litigio, la negociación o la redac-ción de leyes u otros instrumentos jurídicos.

F. Además, el empleo del método debe tomar en consideración el hecho de que ningún problema sustantivo emerge en un vacío procesal. Es necesario hacer referencia al contexto procesal en cual se ubica el problema.

G. Por último, el alumno debe hacer su aproximación al problema asumien-do un determinado rol, ya sea como litigante, juez, legislador, entre otros.116

115 Ibid., p. 8-9.116 Ibid., p. 11.


A pesar del exceso de trascripción justificable por la concreción con que el autor expone dichos métodos, me permito citar lo expuesto por Serna en lo tocante a las ventajas y desventajas de dicho método:

Al igual que el método de casos, existe un debate en relación con las ventajas y desventajas del método de problemas. Así, entre las ventajas se han señalado las siguientes:

a. Es el método que más aproxima a los estudiantes a lo que los abogados hacen en la práctica: resolver problemas que les plantean sus clientes o las partes en conflicto.

b. Su alcance es más amplio que el del método de casos, ya que entrena en aspec-tos no contemplados por aquél: por ejemplo, planeación y asesoría legales.

c. Abre el abanico de factores a ser tomados en cuenta por el estudiante, per-mitiendo la integración de material no-jurídico en el estudio del derecho.

d. Es más eficaz en la enseñanza del derecho en las que el desarrollo jurispru-dencial es relativamente menos importante que los textos legislativos.

e. Estimula el interés del estudiante.

Sin embargo, ante estas ventajas los críticos del método de problemas han identificado las siguientes desventajas:

a. La preparación de la clase por parte del maestro requiere de más tiempo, por requerir del diseño constante de problemas y de las probables respuestas que guíen la discusión en clase.

b. Reduce el tiempo de clase dedicado a la transmisión de conocimientos sus-tantivos.

c. Funciona mejor en clases de tamaño pequeño o intermedio.d. No funciona sin una adecuada infraestructura de investigación; y tampoco si

el estudiante no tiene las herramientas básicas de la investigación jurídica.117

3) Enseñanza basada en dilemas

Aunque hasta donde tengo conocimiento no ha sido objeto de reflexión en el ámbito jurídico, parece plausible sostener que la teoría del razonamiento mo-ral de Kohlberg es aplicable para el desarrollo de algunas habilidades de los operadores jurídicos, a nivel intrasistémico de un institución y también, como se verá más adelante, para la educación extrasistemática.

117 Ibid., pp. 13-14.


Kohlberg desarrolla una interesante teoría en la que sostiene que, de ma-nera semejante a lo que ocurre con la evolución de los procesos cognitivos de-sarrollada por Piaget, existe un razonamiento moral dependiente de grados de maduración en el individuo.

[...] Kohlberg concluyó que los niveles de razonamiento moral están relaciona-dos con los niveles cognitivos. El razonamiento detrás de las respuestas de los jóvenes convenció a Kohlberg de que muchas personas llegan a los juicios mora-les en forma independiente, antes que por simple “internalización” de los están-dares de otros. Sobre la base de los diferentes procesos de pensamiento mostra-dos en las respuestas, Kohlberg describió tres niveles de razonamiento moral:

Nivel I: moralidad preconvencional (entre cuatro y 10 años). Los niños, bajo controles externos, obedecen las reglas para recibir premios o evitar el castigo.

Nivel II: moralidad convencional (entre 10 y 13 años). Los niños han inter-nalizado los estándares de las figuras de autoridad; obedecen las reglas parea agradar a otros o para mantener el orden.

Nivel III: moralidad posconvencional (13 años o más). La moralidad es to-talmente interna; la gente reconoce ahora conflictos entre estándares morales y elige entre ellos.118

Cada uno de estos niveles a su vez se divide en dos subniveles o etapas:

Level Stage Social Orientation119

Pre-conventional1 Obedience and Punishment2 Individualism, Instrumentalism, and Exchange

Conventional3 “Good boy/girl”4 Law and Order

Post-conventional5 Social Contract6 Principled Conscience

En el primer nivel se encuentran, por ejemplo, los niños que cursan los dis-tintos grados de la educación elemental. En la primera etapa, la gente se com-porta de acuerdo con un conjunto de normas socialmente aceptadas debido a la influencia directa de una autoridad que se los manda, i.e., padres, maestros, etcétera. La obediencia generalmente se consigue por la amenaza o efectiva aplicación de castigos. La segunda etapa de este nivel se caracteriza por la creen-

118 Véase: http//en.wikipedia.org/wiki/kohlberg’s_stages_of_moral_development.119 Reseña de la teoría del razonamiento moral de Kohlberg elaborada por Édgar Ramón Aguilera.


cia de que actuar de conformidad con lo establecido significa actuar en bene-ficio de los propios intereses.

La primera etapa del segundo nivel se caracteriza por una actitud que bus-ca obtener la aprobación de otros, mientras que la segunda, por actuar lícita-mente y por el cumplimiento de obligaciones adquiridas.

La primera etapa del tercer nivel se caracteriza por un genuino interés por el bienestar de los otros, mientras que la última, por actuar de acuerdo con prin-cipios morales universales, así como por actuar de acuerdo con las demandas de la conciencia individual.

Algo importante que hay que aclarar es que Kohlberg no creía que alguien pudiera súbitamente dar saltos hacia distintas etapas, pensaba que forzosa-mente el desarrollo del razonamiento moral implicaba transitar una a una por las etapas que sugiere.

En este sentido su método consistió en presentar cierto tipo de dilemas mo-rales que motivaran a los individuos a evidenciar por sí mismos lo razonable de las soluciones ofrecidas por la moralidad del siguiente nivel en el que se en-contraban, y de esta manera poder orientar su desarrollo moral hacia esa di-rección.

Otro aspecto interesante es la postura de Kohlberg en cuanto al progreso en el razonamiento moral. Pensaba que el motor que motivaba al individuo a dar el siguiente paso en su desarrollo era el hecho de que comenzaba a expe-rimentar una serie de conflictos cognitivos en su etapa actual.

Uno de los aspectos más importantes de esta teoría es que según Kohlberg es posible determinar el grado de desarrollo moral de un sujeto e impulsarlo a que evolucione hacia el nivel superior mediante una técnica basada en la presentación de dilemas.

Según este autor, dicha estrategia tiene por finalidad desestabilizar los es-quemas cognitivos del sujeto a quien se plantea el dilema, a efecto de que por virtud de la tendencia cognitiva natural, consistente en buscar un nuevo equi-librio, su sistema evolucione hacia el estadio superior.

Uno de sus dilemas más conocidos es el siguiente:

En Europa hay una mujer que padece un tipo especial de cáncer y va a morir pronto. Hay un medicamento que los médicos piensan que le puede salvar. Es una forma de radio que un farmacéutico de la misma ciudad acaba de descubrir. La elaboración de la medicina es cara, pero el farmacéutico pide diez veces lo que le ha costado hacerla. Él pagó por el radio $ 200 y está cobrando $ 2,000 por una pequeña dosis del medicamento. El esposo de la mujer enferma, Heinz, acude a todo el mundo para pedir prestado dinero pero sólo puede reunir unos $1,000, que es la mitad de lo que cuesta. Le dice al farmacéutico que su esposa


se está muriendo y le pide que le venda el medicamento más barato o le deje pagar más tarde. El farmacéutico dice: “No; yo lo descubrí y voy a sacar dine-ro de él”.

Heinz está desesperado y piensa atacar le establecimiento para robar la me-dicina.

1. ¿Debe Heinz robar la medicina? ¿Por qué o por qué no?2. Si Heinz no quiere a su esposa, ¿debe robar la droga para ella? ¿Por qué

o por qué no?3. Suponiendo que la persona que se muere no es su mujer, sino un extraño,

¿debe Heinz robar la medicina para un extraño? ¿Por qué?4…

En función del tipo de respuestas que ofrezcan los sujetos interrogados se realizará su ubicación en los diferentes niveles de desarrollo moral y, además, se le ayudará a ascender al nivel superior.

A pesar de que esta metodología está diseñada para el terreno de la moral, como se verá a continuación, también puede ser aplicada al terreno de los dere-chos humanos.

4) Constructivismo jurídico-pedagógico y enseñanza de los derechos humanos en las INPPDH

Respecto de si alguno de los métodos anteriores de enseñanza de los derechos humanos debe ser adoptado, la respuesta es negativa. Más bien se debe buscar la integración de los mismos, sin que ello implique sincretismo, sino comple-mentariedad.

En el mismo sentido se pronuncia Serna: “De manera específica, la opción que se propone en este ensayo consiste en combinar el método de la cátedra magistral con el método de problemas, en el entendido de que en éste se aco-pla, como parte fundamental, el método de casos”.120

De forma análoga se expresa Flores: “instamos a acoger todo tipo de mé-todo de enseñanza que, de un lado, fomente una enseñanza activa-participa-tiva...”121

La forma en que se considera factible realizar una adecuada integración de estos métodos implica tomar en cuenta las desventajas de cada uno de ellos, pero de manera cruzada y no al interior de cada paradigma como se hizo an-teriormente. De dicha crítica surgirá la forma en que los métodos expuestos son complementarios.

120 J. M. Serna de la Garza, “Apuntes sobre las opciones...”, en op. cit., p. 20.121 F. Flores, op. cit, nota 120, p. 38.


Por lo que respecta al método tradicional, con relación a los demás métodos, presenta el inconveniente de que impone al estudiante un aprendizaje mne-motécnico y conceptual alejado de las necesidades prácticas.

Por su parte, los métodos de casos y problemas presentan el inconveniente de ser sumamente casuísticos, lo que hace que el alumno difícilmente llegue a contar con esquemas conceptuales abstractos, i.e., de cobertura general a par-tir de los cuales resolver con economía cognitiva tanto casos como problemas.

Por tanto se considera que una enseñanza adecuada deberá partir de la ense-ñanza de herramientas analíticas a partir de las cuales sea posible transmitir con claridad y precisión las estructuras conceptuales características de los dere-chos humanos. Una vez hecho esto se estaría en condiciones de analizar casos paradigmáticos resueltos, para al final pasar a la resolución de problemas.

La metodología de Kohlberg resultaría de especial utilidad para el desarro-llo de habilidades que permitan resolver los casos de antinomia entre derechos humanos o entre normas y principios.

Por otra parte debe señalarse que, fiel a los principios del constructivismo pedagógico, es importante tener presente que en última instancia el conoci-miento no se transmite desde el exterior, sino que es construido por el propio sujeto cognoscente a partir de sus esquemas cognitivos previos.

Como se ha señalado anteriormente, los aspectos metodológicos deberán ser cubiertos desde la perspectiva del constructivismo cognoscitivo.

Poniendo en contacto estas ideas con las relativas a índices de eficiencia que incorporen un uso adecuado de las teorías y técnicas de argumentación jurídica, se estará en las mejores condiciones de generar “productos” u outputs y outcomes con la solidez suficiente como para impactar en el entorno signi-ficativo, de tal suerte que se induzca la emergencia de los derechos humanos como parte de la realidad social, en el sentido predeterminado desde el interior del sistema que es cada INPPDH.

II. Conocimientos extrasistémicos

Haciendo una recapitulación de lo visto durante esta parte de implementación práctica, se tiene el siguiente cuadro:

Se han analizado los conocimientos intrasistémicos dirigidos a un nuevo diseño estructural-funcional de las INPPDH, que son:

1) Administración para la calidad total.2) Reingeniería de procesos.3) Educación jurídica no convencional.


Nos queda por analizar los conocimientos extrasistémicos dirigidos a co-nocer, modelar e incidir de modo preciso en el entorno significativo y habrán de permitir la autocorrectividad de la INPPDH, mismos que son:

1) Mercadotecnia social.2) Investigación empírica de representaciones sociales mediante redes se-

mánticas.3) Enseñanza extrasistémica.

De ello nos ocuparemos a continuación:

1. Mercadotecnia social

A. Definición de ‘mercadotecnia’

Comencemos con la siguiente cita: “La mercadotecnia es una actividad hu-mana cuya finalidad consiste en satisfacer las necesidades y deseos del ser humano mediante procesos de intercambio”.122

Para entender cabalmente esta expresión es necesario considerar que se encuentra íntimamente relacionada con otros términos tales como: necesidad, demandas, productos.

1) Necesidad: se puede entender como el estado de privación de algo.Las necesidades humanas son muchas y de diferentes clases y jerarquías.

Por ejemplo, las de supervivencia, como es el caso de la alimentación; las de seguridad, como es el caso de la vivienda; emocionales, como el afecto; etcé-tera.

Evidentemente, los derechos humanos figuran entre las necesidades básicas y más anheladas del hombre, cuya satisfacción resulta muy importante.

2) Deseo: significa la forma que adopta la forma en que se espera sea sa-tisfecha una necesidad.

Depende mucho de cuestiones culturales y contextuales.Por ejemplo, en el terreno de los derechos humanos en países en vías de

desarrollo, es frecuente la necesidad de protección al derecho a la integridad física en términos de no practicar tortura. Ello no ocurre en países desarrolla-dos, o al menos no de la misma manera.

3) Demanda: denota al estado de cosas por virtud del cual se manifiesta la expectativa de que un deseo, respaldado por una necesidad, sea satisfecho.

122 Philip Kotler y Eduardo L. Roberto, Mercadotecnia social, p. 4.


En el caso de los derechos humanos, los discursos reivindicatorios o las ma-nifestaciones públicas dirigidas a exigir su respeto dan cuenta de estas de-mandas.

Sin embargo hay que tener presente que esta demanda no siempre puede ser identificada fácilmente, lo que hace necesario realizar estudios explícitos en ese sentido.

4) Producto: se refiere a aquello que satisface la demanda social.Como se ha dicho anteriormente, es posible realizar una extensión analó-

gica del término en el terreno de los derechos humanos, de tal suerte que com-prenda no sólo bienes o servicios, sino los estados de cosas que la sociedad espera obtener a partir de la intervención de una INPPDH. Por ejemplo, que cierto derecho vulnerado sea resarcido o que se efectúen los comportamientos que habrán de hacer posible el respeto de los mismos.

B. Definición de ‘mercadotecnia social’

El término ‘mercadotecnia social’ puede definirse como aquel que designa a una actividad humana, dirigida a impactar en el entorno social a efecto de producir un cambio social.

Una campaña de cambio social es un esfuerzo organizado conducido por un grupo (agente de cambio) que pretende convencer y otros (los destinatarios) de que acepten, modifiquen o abandonen determinadas ideas, actitudes, prácticas y conducta. En numerosos casos, el agente de cambio busca en última instancia cambiar la conducta de los destinatarios. El cambio conductual puede presen-tarse al final de una serie de etapas intermedias, como el cambio en la informa-ción, conocimientos y actitudes de una población.

Otra definición interesante es la siguiente:

Lefebvre & Flora (1988) definen mercadotecnia social como “el diseño, imple-mentación y control de programas que buscan aumentar la aceptación de una idea o práctica social en determinados grupos objetivo. Utiliza conceptos tales como segmentación de mercado, investigación del consumidor, configuración de idea, comunicación, facilitación, incentivos y la teoría de intercambio para maximizar la repuesta de los grupos objetivo”.

Andreasen (1995) lo define como “la aplicación de tecnologías de merca-dotecnia al análisis, planeación, ejecución, y evaluación de programas dise-ñados para influenciar el comportamiento voluntario de las audiencias obje-tivo para mejorar su bienestar personal y el de la sociedad”.


Éstas y otras definiciones comparten más puntos comunes que distintivos. Primero, la etiqueta de “mercadotecnia social” típicamente se aplica a causas que personas en posiciones de poder y autoridad juzgan como benéficas tanto para el individuo como para la sociedad en general. Segundo, a diferencia de una mercadotecnia comercial, el agente de cambio no se beneficia económi-camente del éxito de la campaña. Tercero, el objetivo primordial es el cambio en el comportamiento para evitar el riesgo en el individuo. Cuarto, la campaña se diseña a la medida de las perspectivas, necesidades y experiencias singulares de las audiencias objetivo, de ser posible con la retroalimentación de miembros representativos de estas audiencias. Quinto, la mercadotecnia social busca el crear condiciones en la estructura social que faciliten los cambios en el com-portamiento que se está promoviendo. Sexto, y lo más fundamental, sin em-bargo, es el basarse en los conceptos de la mercadotecnia comercial. Se dice a menudo que existe una justicia poética en utilizar los mismos conceptos de mercadotecnia que se utilizan en elementos de las industrias como las del ta-baco y la comida rápida para combatir sus influencias negativas.123

En el caso de las INPPDH, por tanto, la mercadotecnia social puede diri-girse a modificar las creencias, actitudes y conductas sociales de tal suerte que los derechos humanos sean respetados, no por temor a la coacción del derecho, sino por que ello ocurre como consecuencia directa de los esquemas de repre-sentación cognitiva de los sujetos.

Como es fácil percibir, la mercadotecnia social constituye una herramienta fundamental para el constructivismo sociorrepresentacional, pues aplicada a las INPPDH induce la formación de las representaciones sociales que se en-cuentran en la base del comportamiento social deseado.

Su incidencia en la dimensión representacional es básica para inducir la emer-gencia de los derechos humanos como parte de la realidad socialmente cons-truida.

Por otra parte, cabe agregar que mediante la aplicación de esta disciplina es posible inducir diversos tipos de representaciones sociales que generen sistemas comportamentales codependientes.

La aplicación de esta disciplina a INPPDH puede centrarse en cuatro ejes:

1) Inducción de representaciones sociales en la sociedad civil respecto de la existencia de los derechos humanos y las expectativas comportamenta-les que puede esperar de funcionarios que actúen con apego a los mismos.

123 Insumo: Mercadotecnia social...


2) Inducción de representaciones sociales en los servidores públicos acer-ca del tipo de comportamiento respecto de cuya realización tiene expec-tativas la sociedad civil.

3) Conocimiento de ambos subsistemas sociales, de la existencia y facul-tades de las INPPDH para los casos en que algún derecho humano sea vulnerado.

4) Impacto en las representaciones del sistema social en su conjunto en el sentido de constituir una cultura general de respeto a los derechos hu-manos.

Con vista en lo anterior es fácil percibir el tipo de campañas que deben ser evitadas: aquellas que buscan simplemente dar a conocer a la institución, pero no buscan la inducción de representaciones sociales en términos de la cultura arriba referida.

Como es claro, la mercadotecnia social está íntimamente vinculada con la función promocional de las INPPDH.

C. Conocimiento del mercado y actividad promocional

“En mercadotecnia comercial, el término ‘mercado’ denota al ‘conjunto de compradores reales y potenciales de un producto’”.124

Evidentemente, la idea de “compradores reales y potenciales de un produc-to” no tiene sentido en mercadotecnia social. En ella, el término mercado de-nota, más bien, al sistema o subsistema social en el que se quiere impactar.

La mercadotecnia social pretende dar en el blanco de uno o varios grupos de des-tinatarios. Consideremos, por ejemplo, un programa de planificación familiar en el que se contempla la distribución de dispositivos anticonceptivos. Hay nume-rosos grupos que pueden definirse de diferentes maneras, como por ejemplo, por la edad, el nivel socioeconómico, el tamaño de la familia o la localización geo-gráfica. Consecuentemente, el profesional de la mercadotecnia social debe dis-tinguir segmentos de mercado tales como las adolescentes negras que viven en las ciudades, las mujeres hispanas casadas que no desean más niños y las mu-jeres blancas solteras que desean practicar el control natal. Como cada conjun-to de destinatarios tiene un conjunto particular de creencias, actitudes y valores, los programas de comercialización social se adaptan y estructuran conforme a las necesidades de cada segmento particular de la población-objetivo.125

124 P. Kotler y E. L. Roberto, op. cit., nota 134, p. 10.125 Ibid., p. 35.


Como puede verse, estas consideraciones son fácilmente trasladables al te-rreno de las INPPDH refiriéndolas a diferentes grupos de titulares de derechos humanos como pueden ser los grupos de la tercera edad, los niños, los enfer-mos de sida, las mujeres, etcétera, cada uno de los cuales debe constituir un segmento del mercado autónomo.

En términos sistémicos, cada uno de estos corresponde a un subsistema social diferente, ubicados en el ambiente o entorno significativo externo a la institución.

La mercadotecnia social requiere el conocimiento de cada grupo de destinatarios, incluyendo sus:

1. Características sociodemográficas (atributos externos de clase social, ingre-so, educación, edad, tamaño de la familia, etc.).

2. Perfil psicológico (atributos internos, como actitudes, valores, costumbres, motivaciones y personalidad).

3. Características conductuales (patrones de conducta, hábitos de compra y características decisorias).

El conocimiento de los destinatarios a través de estas tres formas relaciona-das permite al experto en mercadotecnia social hacer predicciones más precisas. Las predicciones, a su vez, son prerrequisitos de la capacidad para influir en los resultados.126

Llevar a cabo un buen modelado o segmentación del mercado implica el uso de sofisticadas técnicas de corte sociológico que aquí no es posible describir.

Sin embargo, de manera muy general puede decirse que poner en práctica dichas técnicas requiere contestar a las siguientes preguntas:

1) ¿Cómo determinar el dominio de la encuesta y cuál deberá ser la mues-tra representativa del mismo?

2) ¿Quiénes deberán ser encuestados?3) ¿Qué instrumento utilizar para levantar la encuesta?4) ¿Cómo deberán ser interpretadas las respuestas?

D. La acción promocional

Una vez realizada la segmentación del mercado, i.e., modelados los diferentes subsistemas constitutivos del entorno significativo en que habrán de impactar

126 Ibid., p. 36.


los outcomes de la INPPDH, se está en condiciones de desplegar la estrategia promocional.

Para tales efectos es importante tomar las siguientes decisiones como par-te de la “administración de mercadotecnia”:

Análisis de canales: Se realiza un esfuerzo para identificar, a través de la inves-tigación, los canales de comunicación más probables de alcanzar a cada seg-mento y los tiempos o temporadas en que estos individuos serán más receptivos al mensaje.

Estrategia: Los conceptos estratégicos que ofrecen la mayor probabilidad de lograr los objetivos establecidos se utilizan a través de la planeación, diseño e implementación de la campaña.

Seguimiento del proceso: Se utiliza la investigación y otros mecanismos para asegurar que el programa se implanta como se planeó y para obtener retroali-mentación acerca de las revisiones requeridas del programa.

Desde un punto de vista sistémico, la mercadotecnia social hace posible que al interior de la INPPDH puedan ser generados los productos comunicativos que, a la manera de outcomes, estarán dirigidos a subsistemas específicos, toman-do en cuenta sus características socioeconómicas, sus sistemas de creencias, sus actitudes y valores, a efecto de incidir de manera deliberada en sus repre-sentaciones sociales y contribuir de esa manera a la emergencia de los derechos humanos como parte de la realidad social.

E. Ejemplo de una campaña de mercadotecnia social en materia de derechos humanos

Uno de los ejemplos más conocidos en este terreno es el de Amnistía Interna-cional:

Amnistía Internacional ha sido pionera en la “defensa internacional de los de-rechos humanos de los prisioneros”. La meta de uno de sus principales proyec-tos permanentes es “mover a la opinión pública mundial para la liberación de hombres y mujeres detenidos en cualquier parte del mundo por causa de sus creencias, color, sexo, origen étnico, lengua o religión”. En este caso, el pro-ducto social es la idea social de que “la gente de todas las clases sociales traba-je de manera imparcial y pacífica por la liberación de hombres y mujeres pri-vados de su libertad… por sus creencias políticas y religiosas”. El grupo de destinatarios está formado por “más de 350,000 (Amnistía Internacional) miem-bros, suscriptores y partidarios en más de 150 países y territorios”.


El proceso de diseño implicó la propuesta de Amnistía Internacional como una organización que hace algo en pro de la paz mundial. El enunciado de la propuesta hace uso de las palabras de Albert Schweitzer: “la paz mundial sólo podrá ser lograda cuando haya libertad para la gente de cualquier bandera po-lítica, religión y raza, de intercambiar sus puntos de vista en un diálogo perma-nente”.

Para instrumentar esta propuesta el producto social fue revestido con el lema de “liberar a los prisioneros de conciencia” y con el envase simbólico, que re-presenta al movimiento como “una vela encendida rodeada por alambres de púas”. Otro apoyo se derivó de la propuesta de la fuente, en este caso, Amnistía Internacional, como “movimiento mundial imparcial e independiente... que se ocupa exclusivamente de la defensa de los derechos humanos... independiente-mente de la ideología del gobierno o de las creencias de las víctimas”.127

2. La investigación del entorno significativo mediante el estudio de las representaciones sociales

A pesar de no construir una técnica convencional dentro del terreno de la mer-cadotecnia social, es posible realizar modelos sobre el entorno significativo a partir del estudio empírico de las representaciones sociales correspondientes a cada segmento.

La metodología que hace esto posible se basa en la elaboración de redes se-mánticas y su uso está resultando cada vez más relevante en el terreno de la psicología social.

Al respecto he dicho en otro trabajo:

En el ámbito de la psicología social se han desarrollado diversas técnicas para analizar empíricamente las representaciones sociales entre las que se encuentran las de asociación libre, la de diferencial semántico y, la más exitosa, la de las redes semánticas naturales, mismas que permiten hacer una meta-representación científicamente probada, de las representaciones sociales. Como es claro, dichas técnicas están ligadas al concepto de memoria semántica aludido anteriormente.

De manera breve, dicha técnica consta de los siguientes pasos:

1) Utilización de un término “estímulo” a partir del cual iniciar la investigación de la red.

2) Solicitar a cada uno de los sujetos de la prueba que definan el término “es-tímulo” con un mínimo de cinco palabras sueltas que consideren relaciona-das con aquél.

127 P. Kotler y E. L. Roberto, op. cit., nota 134, pp. 56-57.


3) Solicitar a cada sujeto que jerarquice los términos definitorios de manera jerárquica, asignando valores correspondientes según el grado de importan-cia o proximidad que encuentre de cada uno de dichos términos respecto al estímulo.

4) Determinación del Valor J. Correspondiente a la lista de la totalidad de los términos definitorios elegidos por la totalidad de los encuestados.

5) Determinación del Valor M. Resultante de la multiplicación de la frecuencia de aparición de cada término definitorio por el valor semántico correspon-diente a la jerarquía asignada.

El número idóneo de jerarquizaciones posibles es de 15.El valor semántico se obtiene mediante la asignación del número 1 a la

jerarquía más importante y la enumeración progresiva de cada uno de los subsecuentes valores de jerarquización.

6) Determinación del valor SAM. Que se obtiene por medio de la selección de los 15 términos definitorios con mayor valor M. El valor SAM permite identificar cuáles fueron las palabras definitorias que conforman el núcleo central de la red, que a su vez corresponde con el núcleo central de la repre-sentación social investigada.

7) Determinación del Valor FMG. Que se obtiene para todas las palabras defi-nitorias constitutivas de M, mediante la aplicación de una regla de tres simple, tomando como punto de partida que la palabra definitoria con valor M más grande representará el 100 %. FMG indica en términos de porcentajes las distancias semánticas que hay entre las diferentes palabras que conformaron SAM.128

A diferencia de lo que ocurre con las técnicas de investigación convencio-nales de la mercadotecnia, el empleo de la técnica de redes semánticas no se limita a un estudio de propiedades sociológicas de tipo descriptivo externo, sino que permite dar cuenta de las representaciones mentales compartidas por cada subsistema social: precisamente el blanco en el que hay que incidir.

3. Enseñanza extrasistémica

Como se ha establecido previamente, el entorno significativo de una INPPDH está constituido por una parte por la sociedad civil que es el objeto de análisis, segmentación e incidencia por parte de la mercadotecnia social.

Sin embargo, dicho entorno también está constituido por un metasistema conformado por las distintas instituciones con las que tiene que interactuar.

128 Vid. E. Cáceres Nieto, Consructivismo jurídico sociorepresentacional. En prensa.


Algunas de ellas corresponden a instituciones cuyos funcionarios pueden cometer violaciones a los derechos humanos de manera más o menos siste-mática.

En estos casos, de la misma manera en que se realizó un estudio y segmen-tación del mercado de la sociedad civil, es posible realizar un estudio y mo-delado estratégico del comportamiento de los sujetos que vulneran derechos humanos de manera más o menos estable, por cada tipo de institución.

Esto permitiría el diseño de “productos educativos” diseñados específica-mente para cada tipo de sector y en función del tipo de modificaciones con-ductuales que deban realizar.

Desde luego, las técnicas pedagógicas a emplear pueden ser de lo más va-riado y así, por ejemplo, no sería adecuado un programa de enseñanza de los derechos humanos de tipo conceptual o, incluso basado en problemas o casos documentales, cuando las violaciones a los derechos humanos realizadas por parte de los cuerpos de seguridad se derivan de su falta de conocimiento téc-nico en tácticas de sometimiento a presuntos delincuentes.

Evidentemente, además del impacto extrasistémico respecto de otras ins-tituciones públicas, sería muy conveniente la promoción conjunta de cursos de derechos humanos con base en el constructivismo pedagógico anteriormen-te referido, tanto en las universidades, por ejemplo a nivel de posgrado, como a los operadores jurídicos gubernamentales relacionados con la materia.

Por último y directamente vinculado con el problema de la corrupción, debe-ría considerarse incorporar a los programas de estudio el empleo de la técnica de dilemas de Kholberg, particularmente en cursos con instituciones con problemas de corrupción recurrentes, a efecto de poder incrementar el nivel de capacidad de razonamiento moral por parte de sus integrantes.

[133]

VI. IMPLEMENTACIÓN PRÁCTICA DE LA FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA EN LAS INSTITUCIONES

PÚBLICAS (REINVENTANDO EL GOBIERNO)

1. Introducción

En la sección anterior nos encargamos de exponer las bases conceptuales y metodológicas que posibilitan la implementación práctica de las ideas expues-tas en la sección destinada a la fundamentación teórica.

Como se vio en su oportunidad, la mayoría de las teorías, técnicas y méto-dos aludidas surgieron en el terreno de la iniciativa privada.

Aunque a lo largo de la exposición de dichos conocimientos se hizo alusión expresa a la forma en que pueden ser adaptadas al diseño y desarrollo de INPP-DH modernas, resulta razonable preguntarse por el éxito que podría lograr-se con ellos en instituciones distintas a las privadas, i.e., en instituciones pú-blicas.

El objetivo de la presente sección es, precisamente, exponer las caracterís-ticas generales de un importante movimiento internacional de modernización de las instituciones públicas basado en buena parte de las teorías expuestas en la sección anterior. Particularmente, en la implementación de las técnicas de administración para la calidad total y reingeniería de procesos. Desde luego, tal como hemos visto, las dimensiones educativa y digital están implícitas en dichos enfoques.

Por lo que respecta al uso de la mercadotecnia social, aunque no se haya re-currido a ella por la mayoría de los integrantes de dicho movimiento, su uti-lidad práctica ya ha sido demostrada como se puso de manifiesto con el caso de Amnistía Internacional.

2. Antecedentes

Al inicio del siglo XXI, muchos Estados nacionales están llevando a cabo es-fuerzos importantes por reformar sus gobiernos.


Muchos de sus conceptos de innovación en el sector público provienen de lo que se ha dado en llamar “nueva administración pública” o “reinvención del gobierno”.

Su inicio se remonta a Gran Bretaña y Nueva Zelanda en los ochentas y se extendió a otros países, incluyendo Estados Unidos en 1993.

Se suele reconocer como la precursora del movimiento a Margaret Tatcher, quien, desde que asumió el poder en 1979, inició una serie de críticas en con-tra del funcionamiento obsoleto de la burocracia de su propio país.

El movimiento ha tenido dos fases con cierto traslape. La primera transcu-rrió básicamente en los ochentas, durante los cuales se acentuó el proceso de liberación y privatización.

En América Latina, esta fase coincidió con el proceso de sacar de la eco-nomía la mano del Estado. Muchas recientes democracias del antiguo bloque socialista también se encuentran en proceso de privatización, mientras que en China se inicia un proceso semejante de forma gradual.

En síntesis, esta etapa corresponde a la transición de las economías de libre mercado que se aceleró con la caída del muro de Berlín.

La segunda fase se inicia en los noventas y se caracteriza por el esfuerzo de los Estados por tratar de reducir sus burocracias, i.e., por el inicio de su refor-ma administrativa.

A pesar de que los movimientos de reforma gubernamental comparten muchos conceptos, las causas que los producen pueden ser muy diversas.

Por ejemplo, la reforma de Estados Unidos fue consecuencia de la insatis-facción de la ciudadanía, mientras que en Europa fue el resultado de los re-querimientos de la Unión Europea, en los países del antiguo bloque socialis-ta fueron de la mano de la reforma política, mientras que en América Latina fueron producto de crisis económicas recurrentes y en buena medida de las exigencias impuestas por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de De-sarrollo.

Las diferencias también son relevantes en función de los objetivos que se persiguen con la modernización, pues para algunos significa partir desde cero (como es el caso de algunas naciones africanas), para otros reformar una vieja burocracia en un Estado democrático naciente (países del viejo bloque socia-lista), para otros es un arma de lucha contra la corrupción (buena parte de Amé-rica Latina), mientras que en otros equivale a modernizar burocracias anticua-das a efecto de llevarlas a la era de la información (el caso del movimiento de reinventing government de Estados Unidos o el de la Unión Europea).129

129 Vid. Elaine C. Kamarc, Innovación global del gobierno, pp. II-IV, Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: http://fifthglobalforum.org/ponencias/esp/harvard.pdf.


Sea cual sea el caso, estamos presenciando un fenómeno sin precedentes en plena era de la globalización.

“Estos movimientos en el área de la administración pública, sistemas de manejo organizacional y fortalecimiento institucional, se repiten en todos los rincones del planeta”.130

3. Reinvención del gobierno y reforma estructural-funcional: el papel de la administración para la calidad total, la reingeniería de procesos y el gobierno digital

Como dice Hafiz Pasha, director regional para Asia Pacífico, del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo:

[...] el movimiento y concepto de Reinvención del Gobierno tienen su génesis en los principios relacionados con la Administración de Calidad Total (ACT)... En lo fundamental, la ACT se relaciona con el cambio de las organizaciones, don-de la calidad y la satisfacción del cliente son las motivaciones básicas. Mientras que en las prácticas de administración tradicionales se evaluaban las necesida-des de los clientes y los estándares de calidad mediante un proceso interno, la ACT se basa en la retroalimentación externa y exige el mejoramiento de la calidad y el desempeño.131

Más adelante, refiriéndose a la adopción de estas herramientas en el domi-nio de la administración pública, el mismo funcionario continúa:

Las herramientas y sistemas de medición del desempeño para la administración pública surgieron, en gran medida, de experiencias en el sector privado y, sólo hasta cierto punto, de innovaciones en el sector público en países desarrollados durante los años setenta... El concepto de reinvención del gobierno se basa en la idea de hacer más con menos, de prosperar a partir del desempeño local, y de orientarse más hacia los resultados que al cumplimiento; está sustentado además en el otorgamiento de facultades a la ciudadanía mediante mecanismos de retroalimentación continua; prevalece la eficiencia y el pragmatismo; el go-bierno se ocupa del timón más que de los remos; está orientado a la misión y no a las reglas; en vez de prevenir, se anticipa; es participativo y no jerárquico; emprendedor en vez de rutinario.132

130 Guido Bertucci, La innovación gubernamental en el mundo. Reglas y perspectivas, Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: http://fifthglobalforum.org/ponencias/esp/guido.pdf, p. 1.

131 Hafiz Pasha, Perspectivas y posibilidades de la calidad total en los gobiernos, Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: http://fifthglobalforum.org/ponencias/esp/hafiz.pdf, p. 1.

132 Idem.


Como puede observarse, son precisamente el tipo de conocimientos refe-ridos en la sección anterior los que están siendo adoptados en diferentes partes del mundo para modernizar sus administraciones públicas.

Como también se indicó en su momento, la aplicación de las nuevas teorías de la administración no pueden ser aplicadas tal cual al sector público y re-quieren para ello de importantes adaptaciones.

Al respecto, dice Alain de Dommartin, director de la Fundación Europea para la Administración de Calidad:

[...] los siguientes son algunos de los principales factores que se deben consi-derar en un modelo de calidad total para los gobiernos:

—El efecto de las leyes y la legislación en la centralización del sector públi-co que organiza el Estado o se delega a órganos especiales.

—El papel de supervisión y control del sector público que organiza el esta-do o se delega a órganos especiales.

—El intercambio de buenas prácticas dentro del sector público.—El gobierno local.—La evaluación de resultados.—La resolución de problemas locales e iniciativas de mejoramiento de ca-

lidad.—Innovaciones, particularmente en las organizaciones y los procesos.133

Otras orientaciones en el mismo sentido pueden ser tomadas a partir de la definición de “calidad en el gobierno” adoptada por la administración Clinton para la “reinvención del gobierno”:

[...] ‘colocar al cliente primero’ (donde los clientes son los ciudadanos) con el objeto de darle a esos clientes un gobierno más eficaz (profesional y de alta calidad), eficiente (con mejoras regulatorias y digital), económico (que cueste menos) y ético (honesto y transparente). Estos principios se manifestaron en las siguientes características, que se clasifican en “procesos” y “resultados”:

—Gobierno que cueste menos—resultado.—Gobierno de calidad—resultado.—Gobierno profesional—proceso.—Gobierno digital

133 Alain de Dommartin, “El modelo de calidad total en los gobiernos”, Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: http://fifthglobalforum.org/ponencias/esp/dommartine.pdf.


—proceso.—Gobierno con mejora regulatoria—proceso.—Gobierno honesto y transparente—resultado y proceso.134

4. El Foro Global sobre Reinvención del Gobierno

Es una reunión anual que se organiza por el país sede en turno en colabo-ración con la Organización de las Naciones Unidas.

Tienen por objetivo crear un espacio para que los jefes de Estado y gobier-no, ministros y servidores públicos de alto nivel en general intercambien pun-tos de vista y experiencias sobre gobernabilidad democrática y reformas al sector público.

Hasta la fecha se han realizado los siguientes:Primer Foro Global sobre Reinvención del Gobierno. Washington, D. C.,

Estados Unidos de América, 1999.Segundo Foro Global sobre Reinvención del Gobierno: el Estado Demo-

crático y la Gobernabilidad en el S. XXI. Brasilia, Brasil, 2000.Tercer Foro Global sobre Reinvención del Gobierno: Favorecer la Democra-

cia y el Desarrollo a Través del Gobierno Electrónico. Nápoles, Italia, 2001.Cuarto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno: Ciudadanos, Empre-

sas y Gobiernos: Diálogos y Cooperaciones para la Promoción de la Demo-cracia y el Desarrollo. Marrakech, Marruecos, 2002.

Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno: Estrategias de Buen Gobierno para el Siglo XXI. México, 2003.

Partiendo de las experiencias compartidas, particularmente en el último Fo-ro, es posible levantar una panorámica de la situación que guarda la moder-nización administrativa a nivel mundial. Entre las más relevantes se pueden referir las siguientes:

A. Experiencias internacionales:

Australia

Ha realizado una de las implementaciones más espectaculares y completas.

134 Thomas Mosgaller, “Hacia una definición operativa de gobierno de calidad”, Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: http://fifthglobalforum.org/ponencias/esp/thomas.pdf, p. 2.


En 1998 su gobierno emprendió una gran reforma con 78 programas que beneficiaban a siete millones de “clientes”.

“Para esto tuvieron que consultar a los ciudadanos, nivelar las jerarquías en las organizaciones, establecer horarios cómodos para los clientes, instituir el pago por desempaño, instalar un enorme sistema de cómputo nuevo y me-dir, medir y medir”.135

Como es fácil observar, muchos de los conceptos correspondientes a la ad-ministración de calidad total y a la reingeniería de procesos fueron centrales en este ejercicio.

Desde luego, una reorganización de tal magnitud no estuvo exenta de pro-blemas, pero el final Centrelink “se convirtió en uno de los ejemplos de go-bierno de calidad y orientado al cliente más estudiados del mundo”.136

b. Brasil

Referido por Gowher Rizvi, Director del Instituto para la Innovación Guber-namental de la Universidad de Harvard, se encuentra el programa de presu-puesto participativo realizado por el Municipio de Porto Alegre, Brasil, mismo que le hizo acreedor al premio a la innovación del Programa de Administración Pública de la Fundación Getulio Vargas.

Dicho programa consiste en la realización de reuniones con miles de ciu-dadanos para la determinación de las prioridades que habrán de configurar el presupuesto municipal.

El éxito de este programa, que ha incrementado el número de 1,000 parti-cipantes en 1990 a 40,000, está teniendo impacto en todo el mundo.137

c. Canadá

El proyecto “Government On-Line” es un extraordinario ejemplo de combi-nación entre gobierno digital y mercadotecnia social.

Dicho en término sistémicos, permite de forma sumamente eficiente la inter-acción o intercambio inputs-outpus-outcomes entre el subsistema del gobier-no y el de la sociedad civil (clientes) a efecto de que la información recibida retroalimente el comportamiento del mismo y, en su caso, proceda la autoco-rrectividad del gobierno o la implementación de nuevos programas.

135 E. C. Kamarck, op. cit., nota 142, p. XIII.136 Idem.137 Gowher Rizvi, “Innovar, un requisito esencial para un buen gobierno”, Quinto Foro Global

sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: http://fifthglobalforum.org/ponencias/esp/gowher.pdf, p. 2.


Desde principios del año 2000, los usuarios de internet han podido informarse sobre todos los servicios que ofrece el gobierno de Canadá, gracias a un portal centrado en el cliente (www.canada.gc.ca). Desde entonces hemos facilitado cada vez más el acceso a la información y los servicios en línea.

En 2001 contábamos con nueve servicios completamente en línea; en 2002 fueron 31, y para el año 2005 tendremos más de 130 de los servicios de mayor impacto ciudadano. La mayoría de ellos estarán integrados, ya sea fusionando varias operaciones en una, u ofreciendo acceso a una serie completa de servicios en respuesta a una emergencia o necesidad específica, todo en una sola sesión.

En la siguiente dirección se puede conocer un informe completo sobre esta estrategia: http://www.tbs-sct.gc.ca/reportged_e.asp).138

A partir del lanzamiento de Government On-Line, cada una de las depen-dencias inició compañas de promoción centradas en el portal y sus programas, lo que ha contribuido a crear una nueva conciencia sobre el funcionamiento del gobierno e introducir nuevos servicios.

Parte importante del establecimiento de interacciones basadas en la mer-cadotecnia social por parte del gobierno canadiense es el establecimiento de un sistema de medición del desempeño denominado “Gobierno en Línea y Me-joramiento de Servicios”. Las mediciones se realizan bajo los mismos criterios a efecto de que los administradores de todo el gobierno recopilen información sobre la satisfacción del cliente, independientemente del canal utilizado y retroalimentarse para mejorar sus círculos de calidad y mejora continua.139

d. China

Cuando China inició el proceso de crecimiento económico también lo hizo con la modernización de su gobierno.

El desarrollo más relevante fue el desarrollo del Puerto Modelo de Shangai, que a través del uso de tecnología de punta y procesos eficientes permite a su aduana procesar despachos las 24 horas y reducir drásticamente los trámites.

Está sirviendo de modelo para la modernización de las aduanas en que han convenido los 21 miembros de APEC.140

138 Michelle D’Auray, “La transformación de los servicios centrados en la ciudadanía”, Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: http://fifthglobalforum.org/ponencias/esp/michelle.pdf, p. 1.

139 Vid., idem.140 E. C. Kamarck, op. cit., p. XIV.


e. Estados Unidos

Constituye uno de los ejemplos más paradigmáticos en la implementación de la “Reinvención del Gobierno”, nombre oficial del programa que se inició du-rante la gestión del presidente Clinton y estuvo bajo la responsabilidad direc-ta de Al Gore.

En la campaña presidencial de 1992 hubo un gran acuerdo acerca de “reparar al gobierno”. No había duda en las discusiones que entre los americanos era claro que el gobierno federal no funcionaba bien.

En 1993, el presidente Clinton comisionó al vicepresidente Gore para reali-zar un estudio acerca de cómo reingeneriar al gobierno.

Esto produjo la National Performance Review (NPR). Usando la filosofía de la administración de calidad total y la reingeniería de procesos el NPR apelo a hacer un gobierno más “empresarial” y más orientado a los consumidores. No obstante que ‘cliente’ no significa lo mismo que ‘ciudadano’, para efectos prác-ticos los dos términos son equivalentes.141

De esta manera, en 1993, cerca de 300 empleados gubernamentales com-petentes elegidos entre los diferentes niveles de la administración federal participaron en una revisión nacional del desempeño dirigida por el vicepre-sidente, cuyo objeto era determinar de qué manera el gobierno federal podría realizar su trabajo de manera más eficiente y económica. A este proyecto se le denominó REGOR (REinventing Government).142

Una de las claves de la NPR era que la tecnología de la información podía autorizar a los empleados a participar en la toma de decisiones. Para probar esta idea, la NPR estableció NetResults, un foro de discusión en línea en el cual los empleados gubernamentales podrían compartir ideas y experiencias exitosas acerca de lo que tenían que hacer en ciertos casos. Los participantes podían enviar notas acerca de su acuerdo o desacuerdo respecto de alguna su-gerencia y aportar nuevas ideas. El sistema fue desarrollado por el Laborato-rio de Inteligencia Artificial del MIT, bajo el patrocinio de ARPA.

Más de 4,000 empleados gubernamentales participaron en la versión expe-rimental durante el verano de 1994 con resultados sumamente exitosos.

141 Paul Hager, Mortal Bureaucracy. A libertarian Approach to Reengineering Government, disponible en línea en: http://www.cs.indiana.edu/~hagerp/mortal.html, p. 1.

142 Randy H. Katz, Professor Katz Helps to Reinvent Government, Professor Katz went to Was-hington. The adventures of an academic in the halls of power, disponible en: http://www.cs.berkeley.edu/~randy/ToWashington/REGO.html, p. 1.


En mayo se amplio el acceso al público para que pudiera comentar acerca de la manera en que el gobierno podía hacer eficientes sus interacciones con los ciudadanos. Más de 100,000 personas visitaron el foro, 10,000 participa-ron y se generaron más de 3,000 comentarios.143

Algunos de los sorprendentes resultados obtenidos a partir del trabajo ini-ciado por la NPR fueron los siguientes:

“NPR” hace ciertas confesiones reveladoras. Por ejemplo, nota que en el pasa-do año fiscal, el gobierno federal gastó 25 mil millones en subsidios (para los pobres), 27 mil millones en marcas de comida, y 13 mil millones en viviendas para los pobres —sin embargo, más norteamericanos caían en la pobreza cada año. Es aún más relevante el hecho de que 12 mil millones se gastaron en la lucha contra las drogas, sin embargo, el consumo de drogas continúa creciendo. La bala mágica para aminorar este problema es “TQM” (Administración para la Calidad Total). En esencia, el “NPR” concluye que el gobierno federal debe-ría operar como un negocio y aplicar prácticas modernas de negociación en sus actividades cotidianas. Que ésta sea la conclusión del “NPR” no es una sorpre-sa —era previsible tomando en cuenta las premisas con las que se conduce.144

Las dimensiones de los resultados del programa quedan claramente plas-madas en la siguiente cita:

La NPR fue el más grande esfuerzo reformador en la historia del gobierno fe-deral. Iniciamos recomendando más de 1,200 cambios específicos para hacer que el gobierno funcionara mejor, a menor costo y que diera resultados a la gen-te que está a cargo de él.

Después de la primera administración Clinton-Gore cerca de las dos terceras partes de los cambios habían sido producidos.

En el segundo periodo Clinton-Gore empezamos a concentrarnos en trans-formar la cultura de la mayoría de las dependencias con mayor contacto con el público para ir obteniendo un mejor desempeño enfocándonos en el cliente. Usa-mos la tecnología y nuevas aproximaciones en los roles de los empleados como clave para el cambio. Asimismo creamos un sistema de resultados orientados a los asociados a través de líneas de las dependencias con los estados y gobiernos locales, y cambiamos las relaciones entre las dependencias reguladoras y los hombres de negocios.

Su implementación incluyó:El fin de la era del gran gobierno.

143 Ibid., p. 5.144 P. Hager, op. cit., nota 154.


Se redujo el tamaño de la planta laboral de empleados federales en 426,200 plazas.

Entre enero de 1993 y septiembre del 2000 trece de catorce departamentos gubernamentales redujeron su tamaño... La puesta en acción de más de las dos terceras partes de las recomendaciones de la NPR ahorraron más de 136 billo-nes (dólares).

El gobierno cortó por lo sano eliminando todo aquello que no era necesario: oficinas injustificadas, oficinas centrales infladas, capas de ejecutivos innece-sarias. Por ejemplo, recorto a 78,000 administradores y algunos funcionarios para 1999.

Eliminó 64,000 páginas de reglas internas de las dependencias, cerró cerca de 2,000 oficinas obsoletas y eliminó 250 programas gubernamentales.145

Además de ello se crearon sistemas con entidades gubernamentales entre-cruzadas para compartir sus resultados y se establecieron estrategias para tener medidas balanceadas para manejar el rendimiento de incentivos individuales.

Se realizaron diversas recomendaciones legislativas. El presidente Clinton firmo más de 90 estatutos relacionados con el NPR y 50 directivas presiden-ciales.146

El movimiento de renovación iniciado con Clinton ha continuado y uno de los resultados recientes más llamativos es el de la tribu oglala sioux, que ha-bita en la reserva Pine Ridge en Dakota del Sur, misma que obtuvo el Premio a la Innovación de Estados Unidos por su programa Cangleska. A dicha ex-periencia se refiere Gowher Rizvi, Director del Instituto para la Innovación Gubernamental de la Universidad de Harvard, en los siguientes términos:

Durante décadas, las mujeres de esta tribu fueron víctimas de abuso doméstico sin que se reconociera este problema dentro de la tribu; tampoco existía un sistema para intervenir en esa problemática ni vías de escape. El alcoholismo promedio anual era galopante —estimada en un 85 % de los adultos— y el ingreso promedio anual era de tres mil 400 dólares. La respuesta de la tribu ante el maltrato empezó a cambiar con el inicio de Canglesa, que tiene tres objetivos: reavivar el concepto cultural y espiritual de la mujer como “dadora de vida sagrada”, fundamental para la salud de la tribu; enfrentar de manera decidida y preventiva a quienes inflingían el maltrato, y ofrecer a las víctimas de abuso asistencia legal, y ayuda para que evitaran en el futuro estos abusos. Esta estra-

145 History of the National Partnership for Reinventing Government, Accomplishments, 1993-2000, A summary, pp. 1-2, disponible en línea en: http://govinfo.library.unt.edu/npr/whoweare/appendixf.html.

146 Vid. idem.


tegia resultó exitosa, pero también extraña para un pueblo indígena, no sólo en Estados Unidos, sino en todo el mundo. Sara Buel, jurado del Premio a la In-novación, y codirectora de la Clínica Legal contra la Violencia Doméstica de la Universidad de Texas, señaló: [...] Canglesa no sólo ha dado esperanza al pueblo lakota; también puede servir como modelo para comunidades de todos los niveles de ingresos.147

Una vez más se ponen de manifiesto los alcances de la modernización, así como el hecho de que en esta era de la globalización los triunfos logrados en un Estado también pueden beneficiar al resto del mundo.

f. Filipinas

Al igual que otros países de la región Asia Pacífico (Malí, Indonesia), está de-sarrollando sistemas basados en la administración de calidad total, particu-larmente a través del establecimiento de sistemas de medición e indicadores de desempeño, con la intención de obtener los certificados de las normas ISO 9000 e ISO 14000.148

g. Francia

Según Marie-Françoise, consejera de Estado de Francia:

Cada experiencia nacional debe abordarse en relación con el contexto interna-cional... Había que reflexionar sobre la evolución del país, diagnosticar sus pro-blema específicos, sus fortalezas y debilidades, y en fin, hacer una reflexión sobre su futuro. Desde esta perspectiva, a mi juicio la única razonable, “rein-ventar el gobierno” no consiste en aplicar recetas mecánicas sino en saber lo que significa “gobernar”.149

En el caso francés, orgulloso del funcionamiento de su administración pú-blica, los esfuerzos se centraron fundamentalmente en materia de gestión del gasto público, adoptando un sistema (previamente implementado en Hungría) consistente en la elaboración de presupuestos que puedan ser controlados a pos-teriori.

147 G. Rizvi, op. cit., nota 150, pp. 2-3.148 H. Pasha, op. cit., nota 144, p. 2.149 Marie-Francoise Bechtel, “El rumbo de la reinvención del gobierno”, Quinto Foro Global sobre

Reinvención del Gobierno, disponible en: http://fifthglobalforum.org/ponencias/esp/marie.pdf, p. 1.


En este país se estableció una base de datos con la finalidad de dar a cono-cer sus esfuerzos de innovación (http//www.innovations-services-publics.gouv.fr) como parte de su proyecto de gobierno digital.150

h. Italia

Desde 1990 al presente, Italia ha sido profundamente cambiada por un enorme y tormentoso proceso de reforma y modernización del gobierno.

Dos conjuntos de razones hacen interesante esta experiencia:

Fue concebida e implementada como una reforma para la totalidad del gobier-no, basada en un enfoque multidisciplinario, el cual involucraba a ciudadanos, negocios, y a todas las administraciones, tanto centrales como locales, sosteni-da por un apoyo bipartito.

Comenzó en 1990, fuertemente impulsada en los últimos 5 años de la déca-da; la reforma italiana se encuentra ahora completamente lograda en sus aspec-tos legislativos; aunque sólo se ha implementado parcialmente, ya ha produci-do destacados cambios, ya ha registrado muchas experiencias exitosas y algunas fallas. Por ello, puede ser un ejemplo tanto por sus fortalezas y logros, como por sus debilidades y fracasos.

Al comienzo de los noventa, la condición de la administración italiana era desastrosa (Un etat delabré); un Estado burocrático, intervensionista centrali-zado y una obsoleta, ineficiente y costosa administración, a pesar de ciertas islas de excelencia, era un serio impedimento para el crecimiento social y económi-co del país.

[...] la deuda pública italiana… creció del 57.7 % del Producto Interno Bru-to (Gross Domestic Product) en 1980, al 125 % en 1994). Considerando este punto de inicio, los resultados obtenidos por el proceso de reinvención del go-bierno en Italia parecen destacados.

De entre los dividendos positivos ya registrados, vale la pena mencionar al-gunos pocos ejemplos:

El costo de los empleos públicos se redujo del 12,6 % del PIB (1990) al 10.5 % del PIN (2001), contribuyendo así al corte dramático del déficit público (del 11.1 % del PIB en 1990, al 0.6 % en 2000) y al decrecimiento de la deuda pú-blica del 12.3 % del PIB en 1995 al 106.7 % en 2002.

Debido a las leyes de simplificación, el número de certificados emitidos cada año bajó de 70 millones (ml) en 1996 a 25 millones en 2001 (reemplazando cer-ca de 45 millones por autocertificación de los ciudadanos), mientras que el nú-

150 E. C. Kamarck, op. cit., 142, p. XIV.


mero de firmas certificadas requeridas por la (PA) decreció de 38 millones en 1996, a 4,5 millones en 2001.

En adición a esto, 200 tipos de autorizaciones administrativas fueron abo-lidas.

100 % de devoluciones de impuestos (cerca de 33 millones por año) son ahora archivadas y revisadas electrónicamente; la firma electrónica tiene pleno valor legal en Italia desde 1998.

Italia logró el más largo programa de privatización entre los países de la OCDE (con un total de ahorro para el Estado de 103 billones de liras de 1993 a 1999) y un importante proceso de liberalización, cambiando los sectores de la banca, electricidad y comunicaciones del monopolio del gobierno, a la competencia del mercado libre.

Las opiniones positivas acerca de la calidad de los servicios de las adminis-traciones públicas italianas (satisfacción del cliente) se elevaron del 38 % (1996) al 59 % (2001); el Reporte de 2001 de la Reforma Regulatoria en Italia de la OCDE registró los logros impresionantes de la reforma italiana: “La Italia de 2001 es sustancialmente diferente de la Italia de 1990. Paso a paso, el Estado de los años de post guerra, intervensionista, rígido y centralista está siendo trans-formado a un Estado basado en el mercado libre, la satisfacción del cliente y descentralizado. Esto se está realizando a través de un programa continuo de privatización, liberalización y apertura de los mercados, desregulación seguida de la re-regulación, diseño de instituciones e iniciativas de calidad regulatoria. Considerando el punto de partida y las dificultades para la reforma cuando los gobiernos tienen poca experiencia, el progreso es impresionante”. En particular, el reporte de la OCDE destaca los resultados obtenidos en el campo de la regu-lación de alta calidad y el gobierno electrónico.151

i. Malí

Su experiencia más importante en materia de “reinventing government” es la implementación de una oficina de servicios integrados a través de una venta-nilla de inversión en apoyo a nuevas empresas.152

j. México

En este país se ha realizado un gran esfuerzo por modernizar su gobierno con muy buenos resultados: “Muchos países han mejorado la calidad de sus ser-

151 Franco Bassanini, “Reinventing Government and Its Impact on Citizens; Reflections from the Italian Experience”, Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: http://fif-thglobalforum.org/ponencias/esp/franco.pdf, pp. 2-3.

152 E. C. Kamarck, op. cit., nota 142, p. XIII.


vicios basándose en las normas ISO. Ahora, 679 centros de trabajo del gobier-no federal mexicano cuentan con el certificado ISO9000 de calidad interna-cional, y la cifra va en aumento”.153

Las experiencias más notorias han sido las siguientes:1) Comisión Nacional de Arbitraje Médico (Conamed).Antes de su proceso de modernización de la Comisión, los ciudadanos tenían

problemas para saber cómo presentar una queja; la comunicación entre sus di-ferentes subsistemas era ineficiente y tomaba demasiado tiempo resolver los casos.

A efecto de paliar esta situación, la Comisión aplicó reingeniería de proce-sos y técnicas de calidad total en los siguientes rubros:

A) Organizó grupos para la revisión de procesos y subprocesos de mane-ra exitosa, lo que le valió la certificación ISO9000 para los nuevos pro-cesos.

B) En el rubro de gobierno digital, implantó un sistema para dar seguimien-to a los expedientes desde el inicio al final.

C) Se emprendió un nuevo programa de capacitación.D) Se facultó a abogados y médicos a tomar decisiones.154

Al respecto, en su comunicación presentada ante el Quinto Foro de Rein-vención del Gobierno, la institución misma dice:

El esfuerzo para establecer el Sistema de Gestión de Calidad de Conamed no sólo se ajustó a los requerimientos de la Norma ISO 9001:2000, sino que abar-có otros aspectos necesarios para establecer las bases de una cultura de calidad en la institución. Entre las estrategias implementadas más importantes podemos mencionar una reestructura organizacional para dar más facultades al personal de las áreas sustantivas para la atención de los usuarios; un proceso de planea-ción estratégica que delineó el rumbo que debía tomar la Comisión para este sexenio; el rediseño y la documentación de los procesos de servicio; la inves-tigación de necesidades de los usuarios y la medición de su satisfacción; la inte-gración de un sistema de información en línea sobre la atención de quejas médi-cas; el establecimiento de un sistema de indicadores para monitorear el desempeño de la institución; una estrategia de liderazgo participativo, así como una política de puertas abiertas.155

153 Ibid., p. XIII.154 Ibid., p. XIV.155 Comisión Nacional de Arbitraje Médico, Implantación de un modelo de calidad de la atención,

Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: http://fifthglobalforum.org/docs/calidad, p. 3.


Con respecto a los resultados obtenidos con posterioridad al proceso de mo-dernización, Conamed reporta:

A través de indicadores monitoreados por la institución, los resultados reflejan incremento en la capacidad conciliatoria —el número de quejas presentadas que se concilian; incremento en la eficacia del proceso arbitral—, el número de casos que se resuelven a través de convenio de conciliación o laudo; se mantiene un alto nivel de satisfacción de los usuarios atendidos —96 %—; se ha mejorado la productividad y la capacidad resolutiva de la institución ya que a partir de 2003 se reestructuró la Comisión reduciendo un 25 % su plantilla de personal y sin embargo el nivel de asuntos atendidos está incrementándose. Asimismo, la proporción de asuntos resueltos por gestión inmediata, conciliación y arbitraje, del total de quejas concluidas, se ha incrementado en 14 puntos porcentuales versus el nivel registrado en el 2002.156

Como es fácil percibir, la Conamed ha realizado una aplicación bastante ortodoxa de las técnicas de calidad total y reingeniería de procesos expuestas en la sección anterior, con excelentes resultados.

2) Nacional Financiera

A finales del 2000, esta institución, que es la banca nacional de desarrollo de este país efectuó un diagnóstico del que se concluyó que no se estaba atendien-do eficientemente a sus “clientes” (medianas empresas) y que el nivel de ca-pitalización requerido para su operación (6.85 %) estaba por debajo del míni-mo requerido (8 %).

Los resultados obtenidos del estudio se pueden sintetizar de la manera si-guiente:

Organización enfocada hacia dentro no hacia sus clientes.— Falta de un equipo estratégico.— Estructura organizativa vertical de 8 a 9 niveles jerárquicos.— Sin orientación a resultados.— Relación entre el personal de los procesos de negocios vs. administración

de 1 a 1.— No existían relaciones cliente proveedor internas.— Esquemas de comunicación rígidos y jerárquicos.

156 Ibid., p. 7.


— La asignación de recursos no estaba basada en necesidades ni en priori-dades.157

En la actualidad, 85 % de los créditos que se otorgan se maneja electróni-camente, atiende a 300,000 empresas (hace unos años eran 15,000), ha redu-cido los créditos de cobro dudoso de 3.2 % a 1.8 % y realiza 2.8 millones de operaciones diarias.158

3) Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)

Esta institución, dependiente del Sector Salud, realizó su modernización a par-tir de diversas líneas de acción:

A) Integración de tecnologías de la información.B) Servicio civil de carrera.C) Reingeniería de procesos y administración de calidad total.D) Transparencia.

Dentro del proyecto correspondiente a su dimensión digital, se crearon los siguientes subsistemas:

A) E-Impuestos: para ayudar a la incorporación y recaudación en línea.B) E-Salud: para promover la mejora en la prestación de servicios.C) IMSS va a comprar, IMSS Compró: para la implementación de la trans-

parencia de sus operaciones.D) Planeación de Recursos Institucionales: sistema integral de planeación

financiera.E) E-Abasto: para gestionar y mejorar el abasto de medicamentos y mate-

rial de curación.

Además de estas acciones, en el rubro de capacitación se impartieron cursos de reingeniería de procesos y desarrollo tecnológico a más de 100 empleados, así como a 16,000 personas en el uso de nuevas tecnologías de la información, incluyendo el manejo de expedientes electrónicos.159

157 Nacional Financiera, Estrategia de transformación institucional y orientación al cliente. Quinto Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: fifthglobalforum.org/docs/cues-temenos, pp. 1-2.

158 E. C. Kamarck, op. cit., nota 142, p. XVIII.159 Instituto Mexicano del Seguro Social, Gobierno digital; una implementación exitosa, Quinto

Foro Global sobre Reinvención del Gobierno, disponible en: fifthglobalforum.org/docs/digital.


4) Caso del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)

A partir de la implementación de la metodología propia de la reingeniería de procesos, esta institución ha desarrollado un avanzado sistema computacional para el control de abastos de medicamentos denominado SICOIN.

Antes de su desarrollo no era posible determinar los insumos médicos que se requerían en los distintos almacenes y puntos de distribución a nivel nacio-nal, lo que traía aparejados problemas tales como abastecimiento de menores cantidades de insumos, falta de correspondencia con las especificaciones de las solicitudes, o bien, saturación de almacenes por recibir productos en exceso.

Este Sistema de Control de Insumos tiene como objetivo:

Dotar a la cadena de abasto de insumos para la salud del Instituto, de un sistema logístico centralizado y confiable que brinde la información necearía, real y en tiempo efectivo para la toma de decisiones y que permita una mejor planeación, distribución y administración de los medicamentos y material de curación, por medio del desarrollo e implantación de sistemas informáticos y de control ins-talados en los puntos de atención, distribución y gestión identificados a lo largo de la cadena.

El Sistema de Control de Insumos es una herramienta informática que basa su funcionamiento en el registro de entradas, orígenes, salidas y destino de insu-mos médicos, así como de las fechas de caducidad y fabricación. Aunque en cada uno de los módulos es diferente el mecanismo para el registro, la filoso-fía dentro del proceso general es la misma, la identificación de las necesidades reales y de las proyecciones de re-surtimiento necesarias. A lo largo del pro-ceso, estos registros se dan con la ayuda de lectores de código de barras, uti-lizando con esto una herramienta ya presente en cada uno de los artículos re-cibidos por el Instituto de conformidad con normas internacionales.

Los módulos del sistema son:

1) SICOIN “Farmacia y almacenes de material de curación. Modulo im-plantado y en seguimiento”.

2) SICOIN “Almacenes estatales”.3) SICOIN “Almacén virtual”.4) SICOIN “SITyF”.5) SICOIN “Delegacional”.6) SICOIN “Médico central”.7) SICOIN “Gerencia”.


5) Tribunal Superior de Justicia de Tabasco

Una experiencia sumamente exitosa en el ámbito del Poder Judicial ha sido im-plementada por el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tabasco, cuyo pre-sidente, el magistrado Guillermo Narváez, ha realizado una reforma integral que ha comprendido la aplicación de técnicas de calidad total, de reingeniería de pro-cesos, de psicología organizacional y la completa automatización de la gestión de los casos a nivel estatal mediante una red de cómputo a ese mismo nivel.

Entre las principales características de este sistema destacan:

a) Distribución automática de los asuntos para cada juzgado.b) Automatización del archivo judicial.c) Generación de estadísticas que reflejan la cantidad y el tipo de casos que

constituyen la carga de trabajo de cada juzgado.d) Control piramidal del desempeño del sistema judicial, i.e., el magistrado

presidente tiene acceso a toda la información relacionada con la carga de trabajo de los jueces de menor jerarquía; de igual forma, el juez tiene ac-ceso a todos los asuntos que despacha el secretario proyectista, etcétera.

Otro elemento crucial para la reforma integral consiste en el portal electró-nico que proporciona servicios en línea para todo el público interesado, i.e., Boletín Judicial, la Biblioteca o la atención en vivo.160

En julio de 2003, tres áreas del Poder Judicial de Tabasco han obtenido la certificación ISO 9000, las cuales son: Oficialía Mayor, Contraloría Judicial y el Centro de Información y Documentación Jurídica.

Según datos de la International Quality Systems, el Poder Judicial de Ta-basco pasa a formar parte del reducido grupo de no más de cuatro mil institu-ciones privadas y públicas que a nivel internacional han sido certificadas.

En la actualidad, el TSJT colabora con el área de investigación en inteli-gencia artificial aplicada al derecho del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM en el desarrollo de un sistema inteligente para la ayuda a la to-ma de decisiones judiciales en materia de juicios ejecutivos mercantiles.

k. República Dominicana

En este país se estableció un Secretariado Técnico para llevar a cabo la mo-dernización del Estado, quien se comprometió a “ofrecer servicios de venta-

160 En la siguiente dirección electrónica puede consultarse el portal que el Tribunal Superior de Justicia de Tabasco ha dispuesto para el público en general: http://www.tsj-tabasco.gob.mx/centro.htm.


nilla personalizados, centros telefónicos y cabinas electrónicas para dar mejor servicio a los ciudadanos”.161

l. Singapur

Durante las últimas dos décadas, Singapur ha tenido cuatro planes nacionales de TI y ahora va por el quinto.

En palabras de Wu Choy Peng, directora adjunta de Info-Comm, Singapur y básicamente con relación al concepto de gobierno digital:

Gracias a estos planes hemos sido los primeros en muchas áreas. Por ejemplo, en abril de 2002, Singapur se convirtió en el primer país en el mundo en usar la identificación por radiofrecuencia (IDRF) en sus 21 bibliotecas públicas... En el vertiginoso mundo de los servicios portuarios, el operador portuario de Sin-gapur utiliza una sola instalación integrada denominada PortNet, para el mane-jo de las cuatro terminales de contenedores del país que cuenta con 37 atraca-deros... Los camiones que cargan contenedores no demoran más de 25 segundos en cruzar las puertas de la terminal; es el tiempo más rápido de despacho en todo el mundo. Cada año los siete mil usuarios de PortNet llevan a cabo 69 mi-llones de operaciones negocio a negocio... En materia educativa, el primer Plan Maestro para la Tecnología de la Información en Educación (1997-2002) per-mitió ofrecer un ambiente rico a todos los estudiantes. Por ejemplo, se conec-taron en red 360 escuelas, se capacitó al personal docente constituido por 25 mil elementos, y se incorporó la TI en por lo menos 30 % del tiempo de los planes de estudio... Ningún panorama acerca del uso de la TI en Singapur estaría com-pleto si no se menciona eCitizen (eCiudadano)... El portal eCitizen (www.eci-tizen.gov.sg) es la única vía de entrada en Singapur a los servicios de informa-ción del gobierno. Fue inaugurado en 1977 como un proyecto piloto, y es el precursor del concepto “centrado en el ciudadano” gracias a la integración de servicios e información según categorías intuitivas como “educación”, “vivien-da”, etcétera: el portal tiene un promedio de nueve millones de consultas por mes y los cinco servicios electrónicos más solicitados registraron alrededor de 3.2 millones de operaciones para el trimestre de abril a junio de 2003. El premio más reciente que recibió eCitizen es el Reto de Estocolmo (www.challenge.stockolm.se) otorgado en octubre de 2002.162

161 E. C. Kamrack, op. cit., nota 142, p. XIII.162 Ibid., p 1-3.

[153]

VII. REINVENTANDO LAS INSTITUCIONES NACIONALES DE PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN

DE LOS DERECHOS HUMANOS

1. Recapitulación

En la primera parte de este trabajo nos hemos concretado a exponer su funda-mentación teórica desde la perspectiva del constructivismo jurídico institu-cional, conforme al cual la función de las INPPDH es incidir en los procesos de construcción social de los derechos humanos, como parte de la realidad social.

En esa misma sección también expusimos algunos conceptos de la Teoría General de Sistemas y sus posibles aplicaciones a las INPPDH a efecto de modelarlas como subsistemas dentro de un macrosistema, cuyo entorno sig-nificativo está integrado tanto por un metasistema constituido por otras insti-tuciones, como por la sociedad civil. La idea básica es que los derechos hu-manos como parte de la realidad construida socialmente habrán de emerger del funcionamiento de dicho macrosistema y que en ello las INPPDH juegan un papel fundamental.

Partiendo del supuesto de que la incidencia de las INPPDH en su entorno significativo y en la construcción social de los derechos humanos está deter-minada por su configuración intrasistémica, i.e., en tanto micro-ámbito-óntico-práctico, en la segunda sección nos ocupamos de analizar su estructura y fun-ción desde la teoría organizacional tradicional de Adam Smith y su crítica, así como de las modernas teorías de la organización.

A tales fines se expusieron nociones provenientes de la administración de calidad total, así como de la reingeniería de procesos relacionándolos con sus posibles aplicaciones a las INPPDH.

Un aspecto sumamente relevante lo constituyó la educación jurídica al interior de la INPPDH. A tales efectos se realizó la revisión crítica de los dis-tintos estilos pedagógicos que prevalecen tanto en los sistemas de familia ro-mano-germánica, como en los de Common Law.


Como resultado de ese análisis se efectuó la propuesta pedagógica de la enseñanza jurídica de corte constructivista caracterizado por la sustitución de la memorización de conceptos generados desde el esencialismo, para susti-tuirla por el uso de herramientas de carácter analítico y por la integración de las enseñanzas basadas en casos, en problemas y en dilemas (esta última con-forme a la propuesta de Kohlberg).

En lo relativo al tipo de conocimientos técnicos capaces de permitir una retroalimentación, autocorrección e incidencia en el entorno significativo de manera dirigida, se expusieron los conceptos de mercadotecnia social, de inves-tigación de representaciones sociales mediante la técnica de redes semánticas y la enseñanza extrasistémica del razonamiento moral de Kohlberg.

Por último, se mostró que la utilización de las herramientas teóricas propues-tas para la modernización de las INPPDH no sólo es posible en el terreno hipo-tético, sino también en el mundo real.

Para estos fines se expuso la forma en que ellas constituyen el núcleo del mo-vimiento internacional de “Reinvención del Gobierno” impulsado por la Orga-nización de las Naciones Unidas, y la forma en que están siendo aplicadas con gran éxito en instituciones públicas de todo el mundo.

Dado que no se han documentado experiencias similares en el terreno de las INPPDH es imposible describir los alcances de la adopción de estas he-rramientas en el terreno de la protección de los derechos humanos. En este sen-tido, este trabajo puede considerarse de vanguardia.

Por otra parte, creemos que no es posible proponer una receta única válida para toda INPPDH, pues cada una constituye un subsistema (holón) distinto en función del macrosistema de pertenencia, mismo que incluye a sus subsis-temas económico, político, social, jurídico, etcétera.

En lo que sigue nos concretaremos a realizar una reflexión final sobre las INPPDH considerando como metasistema al ámbito internacional.

2. Las INPPDH en el contexto internacional

Como se ha dicho anteriormente, cada INPPDDH puede considerarse un sub-sistema abierto dentro de un macrosistema y, dado que su identidad esta de-terminada por su fucionamiento dentro del sistema completo, también puede considerarse un holón.

Sin embargo, las INPPDH no interactúan con un solo subsistema, sino con varios, todos juntos constitutivos del metasistema constitutivo del entorno significativo. Su interacción con cada uno implica diferentes operaciones in-ternas, la recepción y procesamiento de diferentes inputs, lo que implica pro-


cesamientos también diferentes, así como la generación de distintos outputs u outcomes.

Esto significa que las INPPDH, en algún sentido, también son holones di-ferentes en función de los subsistemas integrantes del metasistema con los que interactúen.

Esta situación debe ser tomada en consideración al momento de diseñar a las INPPDH de manera estructural-funcional, a efecto de que el micro-ámbito-óntico-práctico resultante funcione de manera homeostática a pesar de la code-pendencia de distintos procesos y los distintos subsistemas de interacción.

A. El ambiente extrasistémico de las INPPDH

En términos muy amplios, puede decirse que el ambiente de cada INPPDH es-tará integrado por sistemas difusos, como son los sistemas económico, políti-co, social, legal, etcétera.

Estos factores suelen ser determinantes del funcionamiento de la institución y deben ser considerados al momento de reinventarla. Por ejemplo, el tipo de violaciones a los derechos humanos de que se conoce en América Latina, don-de desafortunadamente aún se sigue practicando la tortura, es diferente a los que se presentan en los países europeos, donde son básicamente de índole admi-nistrativa.

Si en algunos países es posible generar INPPDH con competencia general, en buena medida para paliar las dificultades de sus órganos jurisdiccionales, en otros, dada la arquitectura jurídico-institucional y sobre todo su funcionalidad, únicamente es posible pensar en las instituciones especializadas para la pro-tección de cierto tipo de derechos humanos.

Dentro del ambiente extrasistémico también es posible incluir a la sociedad civil que no participa de organizaciones para la defensa y promoción de los derechos humanos.

B. El metasistema de las INPPDH

El tipo de subsistemas con los que suelen interactuar estas instituciones pue-de clasificarse de la manera siguiente:

a. Subsistemas nacionales

Pueden ser:


1) Homólogos

Como sucede en los sistemas federales, donde existe todo un sistema nacional integrado por las instituciones de protección y promoción de los derechos hu-manos correspondientes a cada entidad federada.

2) Gubernamentales aliados

Representados por las diferentes instituciones del gobierno vinculadas con la promoción y protección de los derechos humanos.

Tal es el caso de las Comisiones de Derechos Humanos de los Órganos Le-gislativos; áreas dedicadas a los derechos humanos como propias de insti-tuciones del Poder Ejecutivo; por características propias, el Poder Judicial pero, muy particularmente, las instancias encargadas de juicios de protección a las garantías constitucionales.

El tipo de inputs, outputs y outcomes respecto de cada uno es de carácter dife-rente y por tanto requiere de una definición intrasistémica también distinta. Desde luego, no es lo mismo colaborar con el Ejecutivo en la preparación de un informe sobre la situación de los derechos humanos a presentar ante la ONU, a elaborar un anteproyecto de ley o emitir dictámenes sobre la forma en que el derecho positivo del país incorpora los derechos humanos, o si éstos están siendo considerados en la argumentación de los órganos jurisdiccionales.

3) Sociedad civil organizada

Básicamente se trata de los subsistemas correspondientes a las Organizaciones No Gubernamentales.

Debido a que muchas de ellas son especializadas, resulta sumamente con-veniente considerarlas al momento de decidir realizar los criterios relaciona-dos con los grupos sociales que serán objeto de estudio sociológico, así como al momento de la segmentación del mercado para efectos de mercadotecnia social.

En este rubro también se incluyen otras organizaciones diferentes a las No Gubernamentales que también giran alrededor de los derechos humanos, tales como las barras de abogados, asociaciones civiles, etcétera.

Por lo que respecta al aspecto promocional más que al de protección, pue-den incluirse también a las universidades, centros de estudios sobre derechos humanos, etcétera.


b. Subsistemas internacionales

También pueden ser clasificados en:

1) Homólogos

Comprende a redes de INPPDH de diferentes países, mismas que normalmen-te son organizadas con un criterio regional, como en el caso de la Federación Iberoamericana de Ombudsman.

2) Organismos internacionales

También organizados por regiones, como es el caso del Instituto y de la Cor-te Interamericana de Derechos Humanos.

3) Sociedad civil internacional organizada

Comprende a las Organizaciones No Gubernamentales de nivel internacional, como es el caso de Amnistía Internacional.

c. El carácter sinergético del macrosistema para la protección y promoción de los derechos humanos

Con base en lo anterior, es posible sostener que todos los subsistemas referi-dos constituyen lo que podríamos llamar el macrosistema internacional para la protección y promoción de los derechos humanos. Idealmente habría que esperar que las interacciones realizadas entre ellos constituyeran una verda-dera sinergia coherente y coordinada y cuya fuerza se sumara en un mismo “vector” enfocado en un mismo punto.

También es posible decir que idealmente la homeostasis del sistema debe-ría corresponder a una entropía cero equivalente a la ausencia total de con-ductas violatorias de los derechos humanos.

Sin embargo, como es bien sabido, el sistema en su conjunto presenta entro-pía derivada de los hechos violatorios de derechos humanos realizados gene-ralmente por otros subsistemas o instituciones a las que podríamos englobar con el término de metasistema entrópico de los derechos humanos, al que po-drían corresponder, por ejemplo, algunos cuerpos policiacos.

Es precisamente sobre el funcionamiento y operación de este metasistema que debe actuar la fuerza vectorial del macrosistema para la protección y pro-


moción de los derechos humanos a efecto de neguentropizar el sistema y, en la medida de los posible, establecer homeostasis cada vez más cercana al es-tado de equilibrio ideal.

En este sentido, la eficiencia de la función cibernética y autocorrectiva de las INPPDH y el macrosistema al que pertenecen depende de su capacidad de retroalimentación.

Para que ésta tenga lugar es necesario que cada INPPDH cuente con los me-dios necesarios para poder modelar la forma en que sus outputs u outcomes están incidiendo en el entorno significativo.

Ello implica que, además de las herramientas organizacionales, pedagógi-cas y mercadotécnicas apuntadas, es sumamente importante que las propias INPPDH realicen investigación a partir de su propia información y que, en la medida de lo posible, ésta sea realizada bajo los mismos criterios para obtener resultados globales.

d. Las INPPDH como centros de investigación de los derechos humanos

Respecto de los principales outputs u outcomes de las INPPDH, los Principios de París establecen lo siguiente:

La institución nacional tendrá, en particular, las siguientes atribuciones:a) Presentar, a título consultivo, al gobierno, al Parlamento y a cualquier otro

órgano pertinente, a instancia de las autoridades interesadas o en ejercicio de su facultad de autosumisión dictámenes, recomendaciones, propuestas e informes sobre todas las cuestiones relativas a la protección y promoción de los derechos humanos; la institución nacional podrá decidir hacerlos públicos; los dictámenes, las recomendaciones, las proposiciones y los informes, así como cualquier pre-rrogativa de la institución nacional, abarcarán las siguientes esferas:

i) todas las disposiciones de carácter legislativo y administrativo, así como las relativas a la organización judicial, destinadas a preservar y ampliar la pro-tección de los derechos humanos; a este respecto, la institución nacional exa-minará la legislación y los textos administrativos en vigor, así como los proyec-tos y proposiciones de ley y hará las recomendaciones que considere apropiadas para garantizar que esos textos respeten los principios fundamentales en mate-ria de derechos humanos; en caso necesario, la institución nacional recomen-dará la aprobación de una nueva legislación, la modificación de la legislación en vigor y la adopción de las medidas administrativas o legislativas o su modi-ficación.

ii) toda situación de violación de los derechos humanos de la cual ocuparse.


iii) la elaboración de informes sobre situación nacional en materia de derechos humanos en general o sobre cuestiones más específicas.

iv) señalar a la atención del gobierno las situaciones de violación de los de-rechos humanos en cualquier parte del país, proponer medidas encaminadas a poner término a esas situaciones y, en su caso, emitir un dictamen sobre la po-sición y reacción del gobierno.

b) Promover y asegurar que la legislación, los reglamentos y las prácticas nacionales se armonicen con los instrumentos internacionales de derechos hu-manos en los que el Estado sea parte, y su aplicación sea efectiva.

c) Alentar la ratificación de esos instrumentos o la adhesión a esos textos y asegurar su aplicación.

d) Contribuir a la elaboración de los informes que los Estados deban presen-tar a los órganos y comités de las Naciones Unidas, así como a las instituciones regionales, en cumplimiento de sus obligaciones contraídas en virtud de tratados y, en su caso, emitir un dictamen a ese respecto, en el marco del respeto de su independencia;

e) Colaborar a la elaboración de programas relativos a la enseñanza y la in-vestigación en la esfera de los derechos humanos y participar en el ámbito es-colar universitario y profesional; …163

Como es fácil percibir, la elaboración de la totalidad de los “productos” u outputs y outcomes de las INPPDH requiere contar con equipos de investiga-ción de distintas clases:

1) Equipos de investigación jurídica dogmática

Encargados de realizar investigación formal a partir del análisis de las fuentes legislativas y jurisprudenciales del derecho.

El manejo de teoría analítica del derecho es fundamental para los mismos, particularmente en lo relativo a las modernas teorías normativas, teorías de la interpretación, teorías de los sistemas jurídicos.

Entre las áreas de aplicación de este tipo de investigación formal se encuen-tran el análisis de los textos de derechos estatal con el fin de determinar si han incorporado adecuadamente o no a las normas internacionales de los derechos humanos, la elaboración o revisión de anteproyectos de leyes, etcétera.

163 Vid. Principios de París. Resolución de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Uni-das 1992/54 del 3 de mayo de 1992 (Registros Oficiales del Consejo Económico y Social, 1992, Suplemento núm. 2 (E/1992/22), cap. II, secc. A); Resolución 48/134 de la Asamblea General del 20 de diciembre de 1993.


2) Investigación empírica

Íntimamente relacionada con la investigación mercadotécnica y de represen-taciones sociales, busca generar modelos del entorno significativo que puedan servir de base para la toma de decisiones no únicamente de la propia INPPDH, sino también por instancias gubernamentales. Entre el tipo de “productos” que se pueden obtener con este tipo de investigación se encuentran, por ejemplo, la elaboración de dictámenes o informes sobre la situación general de los dere-chos humanos, así como los estudios proyectivos sobre el tipo de acciones que deberían tomarse para modificar el comportamiento de dicho entorno. La for-mación ideal en este sentido correspondería a áreas tales como la sociología jurídica, la psicología jurídica, la antropología jurídica, etcétera.

Evidentemente, este tipo de investigación se encuentra íntimamente vincu-lada con la anterior ya que el entorno significativo sólo puede ser modelado, descrito y evaluado presuponiendo el carácter constitutivo del marco norma-tivo de referencia.

Por otra parte, en términos de sistemas, se vincula estrechamente con los con-ceptos de retroalimentación, autocorrección y cibernética de la INPPDH.

3) Investigación en teoría general de los derechos humanos

Además de las investigaciones anteriores, se requiere promover también in-vestigación a nivel abstracto y conceptual.

A pesar de que la importancia de este tipo de teorías suele ser despreciado por “considerarlo alejado de la realidad”, debe considerarse que proporciona los esquemas cognitivos que determinan la conformación del pensamiento en el ámbito de los derechos humanos. Por citar un simple ejemplo: ¿cómo en-tender la clasificación de los derechos humanos en diferentes generaciones sin acudir a su carácter estrictamente conceptual?, ¿cómo comprender el ca-rácter codependiente y unitario de todos los derechos humanos si no es por el marco teórico que los explica en esos términos?, ¿cómo afrontar las limita-ciones de las normas programáticas del derecho internacional que no han sido desarrolladas por el derecho interno, si no es mediante una adecuada teoría de la interpretación?164

164 Para un tratamiento extenso de estas ideas, así como de las diferentes herramientas metodo-lógicas que pueden usar los operadores jurídicos, así como en la investigación formal, se recomien-da consultar la parte teórica del trabajo: Estudio para un nuevo manual para la calificación de hechos violatorios de los derechos humanos. En prensa.


El tipo de formación requerida correspondería a la de teóricos generales y filósofos del derecho.

e. Investigación y reinvención de las INPPDH

De los distintos tipos de conocimiento expuestos a lo largo de este trabajo, apa-rentemente la investigación sólo tendría relación con la enseñanza del derecho.

Sin embargo, es posible vincularla de manera fundamental con el diseño estructural-funcional previamente expuesto, de tal suerte que la información generada a partir de la dimensión digital pasara a constituir el medio para rea-lizar investigación a partir de la institución misma.

La relación entre dichas dimensiones podría ser como sigue:

1) Elaboración de un marco conceptual de los derechos humanos uniforme para todos los operadores jurídicos de la institución considerando los ilícitos específicos del derecho del país en cuestión subsumidos en ellos

Por ejemplo, respecto del derecho a la vida quedarían comprendidos delitos tales como el homicidio, genocidio, infanticidio, etcétera.

Un desarrollo de este tipo ha sido realizado para la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México por quien suscribe este trabajo mediante la elaboración del Manual para la Calificación de Hechos Violatorios de los Derechos humanos, así como de un estudio para un segundo manual.

Las ventajas de un instrumento de esta índole serían: 1) la unificación de los criterios de calificación de hechos violatorios de los derechos humanos por parte de los operadores de la INPPDH; 2) la posibilidad de socialización de di-chos operadores dentro de una estructura conceptual homogénea; 3) criterios objetivos de control de calidad dentro de la institución, y 4) homogeneización de criterios extrasistémicos respecto al entorno significativo.

2) Elaboración de estadística sobre las distintas modalidades de violación a los derechos humanos

La vinculación entre la estructura conceptual y la elaboración de estadísticas estriba en que los conceptos usados para la calificación podrían constituir cam-pos en una base de datos relacional.


En dichas bases podrían contemplarse campos especiales para capturar información en los siguientes rubros: 1) datos socioeconómicos de las presun-tas víctimas de violación a los derechos humanos; 2) datos relativos a los de-rechos humanos vulnerados, siguiendo la categorización conceptual realizada en el manual; 3) datos relativos a los presuntos responsables de la vulneración a los derechos humanos; 4) datos sobre la geografía de la comisión de los actos violatorios; 5) datos destinados a la descripción de los modus operandi de vio-lación de dichos derechos, etcétera.

A partir del adecuado cruce de estos datos sería posible realizar los estudios empíricos presupuestos para algunos de los outputs y outcomes referidos anterior-mente, tales como los correspondientes a informes, diagnósticos, etcétera, todos ellos encaminados a auxiliar en la toma de decisiones de políticas públicas.

Como es evidente, estas mismas bases de datos pueden ser de gran utilidad para los trabajos de segmentación de mercado en el terreno de la mercadotec-nia social.

La utilidad de la información obtenida de dichas bases no se limita al mo-delado del entorno significativo en términos de estrategias promocionales, pues también puede ser de utilidad para identificar modos institucionalizados de violación a los derechos humanos por funcionarios pertenecientes a ciertas instituciones. Incluso, puede permitir percatarse de ciertas secuencias de vio-lación. Por ejemplo, bien podría suceder que en un contexto determinado, las detenciones arbitrarias fueran seguidas por incomunicación y tortura de modo sistemático.

Los modelos obtenidos de la información proveniente del uso de las bases de datos pueden servir para rendir informes particularizados sobre modus operandi de funcionarios de ciertas instituciones a partir de los cuales generar programas especiales de lucha contra esas formas de violación e incluso para preparar cursos de capacitación focalizados en esos tipos de violación.

3) Estadística para el control de procesos

Como se expuso anteriormente, el rediseño de procesos es apenas una parte del proceso de reingeniería. La segunda consiste en la automatización de los mismos como parte de la dimensión digital de la institución.

De la misma manera, se hizo referencia a ciertos programas de cómputo espe-cializados en esta tarea, conocidos como sistemas de control de gestión.

Una parte importante de la administración para la calidad total empleada fun-damentalmente en procesos industriales, consiste en la aplicación de la esta-dística para el control de calidad.


Consideramos que es posible utilizar estas mismas técnicas en los procesos de una INPPDH empleando adecuadamente programas de control de gestión.

Como se dijo anteriormente, una de las funciones de este tipo de sistemas es que permiten obtener reportes del estatus de cada expediente en cada momen-to del proceso. A partir de dichos reportes es posible elaborar gráficas compa-rativas del comportamiento de cada asunto, por ejemplo mediante gráficas de picos, lo que permite identificar rápidamente el o los expedientes que están presentando un comportamiento irregular respecto de cierto estándar de cali-dad general.

Las gráficas se pueden elaborar considerando distintos aspectos como son: el tiempo de resolución de expedientes sobre cierto tipo de casos, el número de autoridades involucradas en cada tipo de violación, el número de oficios generados por tipo de asunto, etcétera.

En congruencia con el principio de administración sin miedo, los resultados obtenidos pueden ser empleados para enfocar la atención de la administración de manera individualizada sobre los casos irregulares a efecto de identificar las causas de su comportamiento, ayudar a estabilizarlo y, en su caso, dejar cons-tancia de la experiencia para futuros casos semejantes.

Las gráficas susceptibles de obtener por esta vía son del siguiente tipo:

Tiempos de tramitación por cada expediente


Días de tramitación por expediente

Número de oficios enviados por expediente

Probabilidad de tiempos de conclusión por tipo de asunto


La relación entre sistemas de control de gestión y la investigación radica en el análisis interno de la forma en que la INPPDH está cumpliendo con el principio de expedición en la resolución de los asuntos a ella sometidos.

De esta manera queda de relieve la manera en que la dimensión organiza-cional de las INPPDH puede constituir un elemento fundamental en el proce-so de investigación sobre el estado que guardan los derechos humanos tanto en el entorno significativo (aspecto extrasistémico) como en su operación y funcionamiento internos (aspecto intrasistémico).

F. Hacia un subsistema “ps” de INPPDH

Un último concepto de la teoría general de sistemas que ha sido reservado para esta sección es el de “ps”.

Número de violaciones denunciadas por expediente

Número de autoridades acusadas por expediente


Al respecto, y refiriéndose a la terapia sistémica familiar, se refiere Palazzo-ni en lo siguientes términos: “Esto encuentra su correlato en la teoría general de sistemas, cuyos teóricos hablan de ‘ps’ como de aquel punto del sistema sobre el cual convergen el mayor número de sus funciones”.

Esto significa que el elemento “ps” determina de manera sumamente im-portante las funciones del macrosistema de pertenencia.

A partir de este concepto es posible proponer la integración de la totalidad de las INPPDH, cada una organizada como ámbito-óntico-práctico conforme a los criterios apuntados en este trabajo, en un sistema de sistemas o macrosis-tema de INPPDH de tal suerte que, a partir de su funcionamiento, puedan es-tructurar y manejar la información y por tanto generar modelos sobre la situa-ción de los derechos humanos a nivel internacional con base en los mismos criterios. Así, por ejemplo, podrían tenerse modelos estadísticos comparables a partir de la explotación de bases de datos estructuradas de igual forma, pre-suponiendo a su vez una estructuración conceptual también común.

La ventaja principal de dicho macrosistema es que permitiría determinar de modo homogéneo y coherente la interacción del mismo con el entorno signi-ficativo constituido tanto por el metasistema aliado, constituido por los demás subsistemas con quienes suma esfuerzos en un mismo “vector” y con las cua-les constituye el macrosistema para la protección y promoción de los derechos humanos (en cuyo caso, el macrosistema de INPPDH vendría a ser un subsis-tema), así como la incidencia que tiene dicho macrosistema en la neguentro-pización derivada del funcionamiento de los sistemas cuyos elementos violan derechos humanos.

Para la implementación práctica de estas ideas resulta fundamental un es-fuerzo de homogeneización que a su vez considere las peculiaridades del am-biente de cada INPPDH, así como la dimensión digital.

Al respecto se cuenta con una experiencia a nivel regional, consistente en la elaboración de manuales para la calificación de hechos violatorios de dere-chos humanos con una estructura conceptual homogénea para distintos países de Iberoamérica, mismo que fue desarrollado por quien redacta estas líneas e implementado por el doctor Alfredo Islas mediante la elaboración de un CD.

Por otra parte, se considera imprescindible la elaboración de un sistema (que bien podría ser intranet) a través del cual las distintas INPPDH pudieran estar en contacto permanente para intercambiar experiencias y proporcionarse apo-yo continuo.

[167]

CONCLUSIÓN

De tanto ser repetido por su evidencia, se ha vuelto un lugar común afirmar que vivimos en una época de vertiginosos cambios.

En términos de sistemas diríamos que la homeostasis del paradigma anterior ha entrado en un franco proceso de desestabilización y nos encontramos en la búsqueda, no de un nuevo equilibrio, sino de un nuevo sistema.

La codependencia que caracterizaba a la estabilidad entre las fuerzas del vie-jo sistema se ha roto y ahora muchas de ellas buscan sacar ventaja de la nueva situación para posicionarse de modo predominante en el sistema emergente.

En ese proceso, muchos de los disparadores de la actual entropía pueden ser utilizados en el establecimiento del nuevo orden a favor o en contra de la humanidad, en una aldea global que se achica por un lado, pero se engrande-ce por el otro. Se achica por la desaparición virtual de fronteras y distancia, pero se engrandece por la falta de control sobre los subsistemas descentrali-zados y difusos que están definiendo las nuevas reglas de control. La decisión de iniciar una “guerra preventiva” en un punto del planeta, en muchos sentidos lo está redefiniendo en su totalidad.

Las redes de crimen organizado y nuevos crímenes atentatorios a los dere-chos humanos se sofistican cada día más aprovechando los avances tecnoló-gicos que el proceso de cambio facilita.

En este contexto es inadmisible que las instituciones creadas por los hom-bres para la protección y promoción de los derechos humanos queden a la zaga. Su peso en la reconfiguración del nuevo orden es crucial. Afortunadamente, en la actualidad contamos con las herramientas teóricas, metodológicas y prác-ticas que pueden posibilitar su preeminencia en el futuro.

El objetivo de este trabajo ha sido dar cuenta de la manera en que las Ins-tituciones Nacionales para la Protección y Promoción de los Derechos Huma-nos pueden convertirse en elementos clave en la configuración del nuevo orden al incidir en la construcción de los derechos humanos como parte de la


realidad social, mediante el aprovechamiento de las mismas herramientas que en todo el mundo están revolucionando a las instituciones públicas.

Como espero haber dejado claro, no se trata de inventar el hilo negro, pues los recursos se encuentran a la mano de dichas instituciones; todo es cuestión de voluntad política y consenso. En este sentido, no deja de ser significativo el hecho de que tanto la promoción de las técnicas a emplear para la “Rein-vención del Gobierno” como el impulso a las Instituciones Nacionales para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos tienen un lugar predomi-nante en la Organización de las Naciones Unidas: en el Consejo Económico y Social, el uno,165 y en la Oficina del Alto Comisionado, el otro.

Sin duda, puede decirse que la lucha de las Instituciones Nacionales para la Protección y Promoción de los Derechos Humanos se circunscribe dentro del marco de la lucha por los derechos humanos mismos en este nuevo orden.

De igual manera que la distancia y las fronteras virtualmente han desapa-recido, el tiempo también se acorta.

No podemos aplazar más el diseño de Instituciones Nacionales para la Pro-tección y Promoción de los Derechos Humanos para el siglo XXI.

165 El origen del apoyo de la ONU para la reinvención del gobierno tiene lugar en la United Na-tions Millennium Declaration. Esta resolución es adoptada por la Asamblea General el 18 de sep-tiembre de 2000 (A/Res/55/2) en su 55a. Sesión, y en lo particular se encuentra plasmada en la tarea número 10, que es la que se refiere a ciencia, tecnología e innovación. Esta tarea se le encarga de forma conjunta a dos organismos: por un lado a la Secretaría General de la ONU, encabezada por Kofi Annan, y al UN Development Programme (UNDP), a cargo de Mark Malloch Brown. Además de esto se crea una página especial para el Millennium Project, donde se muestra el trabajo conjun-to de estos dos organismos. El UNDP es una “organizational unit” del ECOSOC que tiene como “programme area” su GOVERNANCE AND INSTITUTION BUILDING. Es decir que la reinven-ción del gobierno de la ONU se cubre por dos proyectos simultáneos: por un lado el “task 10” del Millennium project, a cargo de la SG y de la UNDP (unidad de ECOSOC), mientras que por el otro funciona Governance and Institution Building directamente controlado por ECOSOC, uno de los seis órganos principales de la ONU junto con el Secretariado, la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, la Corte Internacional de Justicia y el Comité de Administración Fiduciaria (prácticamen-te inoperante).

Para más información, se pueden consultar las siguientes páginas:Millennium Project: www.unmillenniumproject.org/html/about.shtmECOSOC: www.un.org/esa/index.htmlGovernance and Institution Building: www.un.org/esa/governance.htmlUNDP: www.undp.orgLa resolución A/Res/55/2 la puede encontrar tanto en la página de la Asamblea General como en

la página www.un.org/millenniumgoals

[169]

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Hacia un modelo de institución nacional para la protección y promoción de los Derechos Humanos del siglo XXI, editado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se terminó de imprimir en agosto de 2007 en los talleres de IMPRENTA JUVEN-TUD, S. A. de C. V., Antonio Valeriano núm. 305-A, Col. Liberación, C. P. 02910, México, D. F. El cui-dado de la edición estuvo a cargo de la Dirección de Publicaciones de esta Comisión Nacional. El tiraje

consta de 1,000 ejemplares.