En jämlik policyprocess?En kvalitativ policyanalys av svensk energi-, klimat-, naturvårds- och

skogspolitik

Axel Johansson

Statsvetenskap, kandidat

2018

Luleå tekniska universitet

Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle

Sammanfattning

Uppsatsens syfte är att undersöka integreringen av svensk energi- och klimatpolitik med

naturvårds- och skogspolitiken för att kunna dra slutsats om integreringen kännetecknas av en

svag eller stark environmental policy integration (EPI). Detta skulle kunna visa på hur

miljöhänsyn ställer sig i förhållande till andra mål såsom ekonomisk tillväxt och social

utveckling. En svag EPI skulle visa på att miljön ses som jämlik med andra mål och att

politiken ska kunna gynna flera olika intressen samtidigt. En stark EPI hade å andra sidan

visat på en systematisk prioritering av miljöhänsyn i policyskapande och där andra mål får

står till sidan. Studien görs med en kvalitativ ramanalys för att kunna se vilka policyramar

som är förekommande bland politikområden. Urvalet består av propositioner, lagar och

departementsskrivelser tillhörande skogs-, naturvårds, energi- och klimatpolitiken. Resultatet

visar på ett genomgående mönster där integreringsprocessen kännetecknas av en svag EPI där

politikområdenas övergripande mål innehar en jämlik prioritering av ekologiska, ekonomiska

samt sociala mål och att politikens syfte är att tillgodose alla dessa samtidigt.

Nyckelord: förnybar energi, biologisk mångfald, EPI, ramteori

Innehåll 1. Inledning................................................................................................................................... 1

2. Teori ......................................................................................................................................... 5

2.1 Operationalisering ............................................................................................................... 7

3. Metod och material ................................................................................................................... 9

4. Resultat och analys ...................................................................................................................12

4.1 Klimatpolitik .......................................................................................................................12

4.2 Energipolitik .......................................................................................................................14

4.3 Naturvårdspolitik ................................................................................................................16

4.4 Skogspolitik ........................................................................................................................18

5. Svag eller stark EPI....................................................................................................................20

5.1 Klimatpolitik .......................................................................................................................21

5.2 Energipolitik .......................................................................................................................21

5.3 Naturvårdspolitik ................................................................................................................21

5.4 Skogspolitik ........................................................................................................................22

6. Integration av policysektorer.....................................................................................................22

7. Diskussion ................................................................................................................................23

8. Begränsningar ..........................................................................................................................25

9. Framtida bidrag ........................................................................................................................25

10. Källförteckning .......................................................................................................................26

Bilagor.........................................................................................................................................30

1

1. Inledning År 2010 presenterade EU sin Europa 2020-strategi där en av de centrala mål som lades var

utvecklingen av hållbar tillväxt. Detta mål innehöll i sin tur tre delmål: 1) behålla EU:s

ekonomis konkurrenskraft genom satsning på marknaden för grön teknologi, 2) bekämpa

klimatförändringar genom öka användningen av grön teknologi som begränsar utsläppen och

3) utveckla ren och effektiv energi där EU har som mål att ha 20 procent av den totala

energiproduktionen ska bestå av förnybar energi (Europeiska kommissionen, 2010). Vidare

antogs 2014 ett klimat- och energipolitiskt ramverk för tioårsperioden som kommer efter

2020. Vid 2030 ska utsläppen av växthusgaser ha minskat med 40 procent jämfört med 1990-

nivåer; minst 27 procent av energianvändningen ska vara från förnybara källor, samt minst 27

procent av den totala energikonsumtionen ska ha minskat jämfört med scenariot ”business as

usual” (EU-kommissionen, 2014). För att uppnå dessa mål ansågs utvecklingen av den

europeiska bioekonomin att vara av stor betydelse. EU-kommissionen lanserade sin

bioekonomistrategi 2012 och definierar begreppet bioekonomi på följande sätt:

Målet är ett innovativare och utsläppssnålare samhälle med hållbart jordbruk

och fiske, livsmedelstrygghet och hållbar användning av förnybara biologiska

resurser i industrin som samtidigt garanterar biologisk mångfald och

miljöskydd. (Europeiska kommissionen, 2012, 1)

Strategin betonade betydelsen av att transformera EU till ett koldioxidsnålt samhälle där

resurseffektiva industrier, biobaserade produkter och bioenergi bidrar till en miljövänlig

tillväxt och konkurrenskraft. En viktig aspekt var att medlemsstaternas nationella

bioekonomistrategier skulle harmoniseras. Detta skulle göras med hjälp av direktivet om

förnybar energi (Ibid, 4–5) som specifikt behandlar det tredje delmålet rörande

energiproduktionen bestående av 20 procent förnybar energi. Direktivets övergripande syfte

var att koordinera medlemsstaternas energiomställning (Direktiv, 2009/28/EG).

Som svar på Europa 2020-strategin tog Sverige fram en nationell handlingsplan för främjande

av förnybar energi år 2010 (Regeringskansliet, 2010). Ett viktigt mål för den svenska

energipolitiken är att underlätta omställningen till ett mer klimatsmart samhälle

(Regeringskansliet, 2015). Denna handlingsplan innehåller även de specifika nationella mål

som Sverige har åtagit sig. Inom energipolitiken gäller det målet om ökning av andelen

förnybar energi till 50 procent år 2020. Handlingsplanen lägger vikt på produktion och

användning av bioenergi där den samtidigt identifierar en osäkerhet gällande effekter från

2

pappers- och massaindustrin eftersom denna industri står för en betydande del av

biobränsleanvändningen. Dessa industriers fortsatta utveckling anses vara viktig eftersom

deras produktionsförmåga skulle påverka Sveriges andel förnybar energi. Skogsbruket är en

central aktör för att kunna uppnå en högre produktion av biomassa eftersom 90 procent av

producerad bioenergi kommer från skogen och under 2015 initierades det nationella

skogsprogrammet 2015 vars delmål är att öka produktionen av biomassa för energisyften

(prop. 2008/09:163, 48; Näringsdepartementet, 2018).

Tidigare forskning har identifierat mål- och intressekonflikter rörande en ökad produktion och

användning av bioenergi. Detta har främst rört tillgänglighet av mark och naturresurser samt

även inom den socioekonomiska dimensionen. Söderberg och Eckerberg (2013, 112, 117)

identifierat flera sektorer som skog, jordbruk, energi och transport och påpekat vikten av

integrering av miljöaspekter mellan dessa sektorer. På EU-nivå menar de att ”det råder inte

brist på målkonflikter inom bioenergipolitiken” där den ökade produktionen av bioenergi

ställs mot målet om upprätthållandet av biologisk mångfald. Söderberg och Eckerberg

bedömde att integreringen av miljöaspekter i ovan nämnda sektorer var svag vilket skapar

osäkerhet gällande hur avvägningen ser ut emellan de ekologiska, ekonomiska samt de sociala

aspekterna i policyskapandet. Rosenvald och Rosenvald (2017) visade att processen att byta

ut fossila bränslen mot skogsbaserade biobränslen ofta har en negativ inverkan på den

biologiska mångfalden på grund av överkonsumtionen av naturresurser och de följande

konsekvenserna som försämrande och förlust av livsmiljöer samt klimatförändringar förvärrar

den negativa inverkan på den biologiska mångfalden. EU-kommissionen konstaterade 2015

att det europeiska skogsbruket var en av huvudorsakerna till att den biologiska mångfalden i

skogen minskar (EU-kommissionen, 2015). Kleinschmidt et al. (2017) visade också på att

ekonomiska och ekologiska mål inom den bioekonomiska diskursen på både EU- och

medlemsstatsnivå ställdes mot varandra med följden att de ekonomiska målen prioriterades.

Sverige har i jämförelse med EU ansetts vara mer ”moget” med en miljödiskussion som

fokuserade på hållbar utveckling i en bredare kontext (KSLA 2009; Söderberg 2011). Annan

forskning har å andra sidan visat att den svenska skogspolitiken tenderar att prioritera

produktion över ekologiska aspekter (Beland Lindahl et al. 2015). Johansson (2018, 11)

menar att för att policyskapande ska kunna ge effektiva resultat måste det finnas en uttalad

ambition att utveckla sammanhängande mål och en konsekvent uppsättning av

policyinstrument som stödjer implementeringsprocessen. En central aspekt i detta är

integrationen av nya policymål med redan existerande mål. Björklund (2014) använde teorier

3

om environmental policy integration (EPI) för att undersöka hur EU:s direktiv om förnybar

energi (Direktiv 2009/38/EG) integreras i sektorspolicy samt hur det implementeras i Sverige.

Hon visar på att det finns målkonflikter som grundade sig i exempelvis produktion och

miljöhänsyn och hon efterlyser också studier av hur olika miljömål integreras med

sektorspolicy. Bevisligen finns det målkonflikter med integreringen av miljöhänsyn men det

finns ett behov att undersöka närmare på hur integreringen ter sig. Enligt Lissabonfördraget

ska EU:

[…] work for the sustainable development of Europe based on balanced

economic growth and price stability, a highly competitive social market

economy, aiming at full employment and social progress, and a high level of

protection and improvement of the quality of the environment (Artikel 3.2).

Söderberg (2011) pekar på att integreringen av miljöhänsyn anses vara viktig inom EU men

att den inte nödvändigtvis ställs i framkant framför ekonomiska och sociala aspekter. Baker

(2007) anser att termen ”ekologisk modernism” sammanfattar det europeiska arbetet för

hållbar utveckling som innebär giftermålet mellan ekonomisk tillväxt och miljöhänsyn. Det

rör sig om en win-win-situation men Lafferty och Hovden (2003) menar det i själva verket

riskerar miljöhänsynen att underställas idéen om ekonomisk tillväxt medan Lenschow (2002)

ser jämställandet av dessa idéer det som att fortfarande ta miljöhänsyn i policyskapandet. Likt

EU, är Sveriges mål i energi- och klimatpolitiken att förena ekologisk hållbarhet,

konkurrenskraft och försörjningstrygghet (Regeringskansliet 2010,3). Energi- och

klimatpolitiken är nödvändig för att skapa de förutsättningar för framtidens samhälle som

innebär en låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat (Regeringskansliet, 2015).

Energipolitiken och dess centrala mål om förnybar energi sätter skogssektorn och

skogspolitiken i fokus där dessa nya mål om klimat och förnybar energi integreras med de

befintliga skogspolitiska målen – och sedan länge integrerade mål om biologisk mångfald.

Svensk skogspolitik nuvarande inriktning fastställdes 1993 där miljömålet tillades vars syfte

är att säkerställa den biologiska mångfalden samtidigt som den ses som jämbördig med det

redan existerande produktionsmålet vars syfte är att bruka skogen och skogsmarken på ett

effektivt och ansvarsfullt sätt så den ger uthålligt god avkastning (Skogsstyrelsen, 5).

Johansson (2018, 11) menar målkonflikter riskerar att skapa policymisslyckanden. Därför är

det alltså angeläget att undersöka hur dessa policymål ger upphov till målkonflikter och hur

det påverkar integreringen till policysektorn.

4

Policyintegrering kan studeras på målnivå men sättet som policymålen motiveras och de idéer

som de bygger på är också viktiga för att förstå var målkonflikter och synergier kan uppstå.

Dessa idéer ligger ofta i policyns byggstenar och genom att packa upp dem kan det ge en

förklaring till vilka idéer och narrativ som driver policyskapandet.

Wagenaar (2015, 426–427) menar att policy och dess mål skapas utifrån policyskaparnas

förförståelse på området. Denna förförståelse ligger till grund för de förklaringar och

konceptualiseringar som tillsammans bildar en ”ram” som formar det narrativ som ligger till

grund för policyns byggstenar (Schön och Rein 1994, 23, 26). Denna studie kommer att

använda sig av teorin environmental policy integration och den inriktning som fokuserar på

policyramar för att kunna få förståelse över vilka ramar som är dominerande inom vilka

sektorer. Detta kan i sin tur förklara de eventuella målkonflikter eller synergier som uppstår.

Flera svenska och europeiska studier visar att det finns möjliga synergier men framförallt

målkonflikter (Söderberg 2011; Eckerberg och Söderberg 2013; Björklund 2014; Beland

Lindahl et al. 2015; Kleinschmidt et al. 2017). Tidigare EPI-studier i Sverige har visat

(Söderberg 2011; Björklund 2014) att målkonflikter finns, att de underliggande idéerna är

viktiga och att det behövs mer kunskap om hur olika miljömål integreras med varandra.

Denna uppsats bidrar med sådan kunskap då den handlar om hur två miljömål integreras i

befintlig sektorpolicy och som väljer att fokusera på policymål samt de underliggande

idéerna. Detta är inte gjort tidigare utan ovanstående studier har valt att analysera ett

miljömål. En närmare undersökning av hur det nationella klimat- och energimålet integreras

med befintlig naturvårdspolicy samt skoglig sektorspolicy behövs för att visa hur

integreringen av miljöhänsyn sker och vad det visar om vilka värderingar och normer som det

speglar i policyskapandet. Som ovanstående studier visar finns ett mer omfattande

kartläggande av miljöintegreringens karaktär på EU-nivå medan det är mer outforskat på

nationell nivå i Sverige. Denna studie ämnar ge sitt bidrag utifrån denna lucka. Det nationella

energi- och klimatmålet för förnybar energi förutsätter en central roll för skogsbruket att

producera biomassa till bioenergi och biomassans konkurrensrisk skapar situationer där

målkonflikter förekommer. Både Energimyndigheten (2007) och Naturvårdsverket (2011)

pekar på målkonflikter mellan energi och Sveriges miljökvalitetsmål vilket rättfärdigar ett

studerande av svensk naturvårds-, klimat, och energipolitik. Syftet med denna uppsats är att

undersöka integreringen av den svenska energi- och klimatpolitiken med naturvårds- och

skogspolitiken.

5

2. Teori Inom EU har environmental policy integration (EPI) varit en viktig princip sedan 90-talets

början. Det femte miljöåtgärdsprogrammet institutionaliserade EPI som en policy som

förordade integrering av miljömål inom sektorerna: jordbruk, energi, industri, transport och

turism. Amsterdamfördraget från 1997 innebar att principen blev central i

hållbarhetskonceptet och i det vidare arbetet för den fortsatta europeiska integrationen

(Kleinschmidt et al. 2017, 2). EPI utgår ifrån att miljöhänsyn inte med automatik tas i

beaktande vid policyskapande och syftet med principen är därför att integrera miljömål i olika

policysektorer. Historiskt har ekonomiska och sociala aspekter prioriterats före ekologiska

aspekter (Nilsson et al., 2007).

Policyintegrering och andra sätt att hantera målkonflikter är fenomen som behandlas av flera

teoretiska ansatser utöver EPI såsom organisationsteori och policy integration (PI) vars likhet

med EPI är mer uppenbar. Likt EPI, ställer PI högre krav på integrering av policysektorer

jämfört med organisationsteorin. Underdal (1980) anser att PI är en pareto-optimal princip,

det vill säga en situation där olika intressen bör vägas på ett sådant sätt så att ingen kan få det

bättre utan att någon annan får det sämre. Persson (2004) pekar dock på att EPI och PI skiljer

sig på den punkt som är det centrala i EPI: integrering av miljöaspekter vilket PI inte tagit

hänsyn till utan lagt fokus på integrering av befintlig policy. Anhängare av EPI-principen är

dock delade på huruvida EPI ska tolkas normativt där miljön anses vara viktigast och därför

prioriteras (Lafferty och Hovden, 2003). Persson (2007) ser EPI:s främsta syfte att främja ett

hållbart samhälle där miljöaspekter ställs mot ekonomiska och sociala aspekter och att den

processen är institutionaliserad i policyskapandet. Sedan ses även principen utifrån ett

organisatoriskt perspektiv där den står för ett mer effektivt sätt för policyskapande, i och med

sitt bidrag med en mer övergripande grund för beslutsfattande. Utifrån detta perspektiv ses

ekologiska aspekter som jämbördiga med andra aspekter och att det kan nås ömsesidiga

fördelar både mellan miljömål och andra mål (Collier, 1997). Litteraturen om EPI skiljer sig

också mellan vertical enviroment policy integration (VEPI) samt horizontol enviroment policy

integration (HEPI). VEPI utgår ifrån implementering av miljöhänsyn inom en viss

policysektor. Lafferty (2002) menar att en vertikal integration inte i sig innebär att miljömål

ges prioritet men att policysektorn förskaffar sig förståelse för EPI. HEPI innebär en mer

omfattande miljöhänsyn över flera sektorer, Björklund (2014) konstaterade att målkonflikter

uppstod då direktivet av förnybar energi skulle integreras (HEPI) och implementeras (VEPI)

6

på nationell nivå i Sverige. Hon identifierade målkonflikter inom och mellan skogs-,

naturvårds-, klimat- och energipolitiken.

Naturvårdsverket (2011) definition av synergi och målkonflikt är ledande i denna studie.

Synergier är situationer där ett mål uppnås i och med att ett annat mål uppnås. Desto fler

policymål involverade desto större synergieffekt. Målkonflikter, innebär å andra sidan, att ett

mål motarbetas i och med uppfyllandet av ett annat mål därav konflikten i fråga. Denna

förklaring tydliggör dessa begrepp eftersom de är viktiga att ha klargjorda och väldefinierade i

och med de är en central del av studiens frågeställning. I analysen kommer studien att granska

efter policymål som är oförenlig, motsägelsefulla eller samverkande.

Jordan och Schout (2006) har vidareutvecklat teorierna om EPI genom att göra en distinktion

två typer: svag och stark EPI. Svag EPI kännetecknas av att mål om miljön anses vara

jämbördiga med andra typer av policymål. Gamla policymål ersätts inte av nya utan får de

nya målen att förhålla sig till. Stark EPI förekommer i situationer då miljöhänsynen är

prioriterad över andra mål. Söderberg (2011, 26) bygger vidare på Baker (2006) och resonerar

att allt kommer ner till hur både ”E” och ”I” i EPI tolkas. Svag EPI anses stå för en

antropocentrisk världsbild där hållbar utveckling kan uppnås med de ekonomiska, ekologiska

och sociala dimensionerna i harmoni. Integreringen ses i det fallet som en gryta där

”miljöingredienser” tillsätts och grytan sedan ska röras ihop med de nya ingredienserna.

Stark EPI betraktar världen utifrån ett ekocentriskt perspektiv där hållbar utveckling uppnås

genom omfattande förändringar i värderingar och livsstilar. Miljöprioritering blir då en

ledande princip då olika policys och sektorer ska integreras i policyskapandet.

EPI är en teoribildning som rymmer minst tre analytiska dimensioner 1) det institutionella

perspektivet vars fokus ligger policykoordinering; 2) det politiska perspektivet som lägger

vikt på politisk lobbyism och konflikt och 3) det kognitiva perspektivet vars fokus ligger på

policyramar och lärande (Jordan och Lenschow, 2008). Nilsson et al. (2007, 3, 38–40)

argumenterar för att integrationsprocessen är en kontextdriven tolkningsprocess som

utvecklas över tid och involverar flertalet olika aktörer vilket påverkar hur problembilden och

förståelsen ramas in. Genom att systematiskt spåra agendor, argumentation och policyns

utveckling kan en EPI-analys fånga de idéer och föreställningar som genomsyrar

policyområdet. Dessa idéer eller ”ramar” är påverkade av politiken och används därav

strategiskt för att gynna vissa intressen (Ibid, 38–40). EPI kan då ses som en läroprocess

vilken formas av förhållandet mellan olika ramar vilket även innefattar justeringar genom

koordinering och avvägningar mellan de uppfattade policyvalen. Persson (2007, 43) pekar på

7

att policymål är svårare att uppnå om de inte innehar ett politiskt, administrativt och offentligt

stöd. Hon menar att de idéer och diskurser som dominerar policysektorerna ligger till grund

för det narrativ och sektormål som finns. Teorin om policyramar, eller policy frames utgår

ifrån att dessa ramar ligger till grund för policyns utformning. Studiens ansats till ramteorin

baseras på Schöns och Reins (1994) definition om policyramar: ”Frames are not free-floating

but are grounded in the institutions that sponsor them, and policy controversies are disputes

among institutional actors who sponsor conflicting frames” (Ibid, 29). “Makten att definiera

problemen” är central för aktörer i en policykonflikt. Detta innebär även att aktörer innehar

förmågan att bestämma vilka lösningar som måste tas för att lösa problemen (Ibid, 29).

Ramteorin ger en förståelse för de förklaringarna och konceptualiseringar som formar ”fakta”

som ligger till grund för policyskapandet (Wagenaar 2015, 426–427). Ramarna är viktiga

eftersom de fungerar som vägkartor och begränsar valen att utforma policy genom att ignorera

alternativ (Kleinschmidt et al. 2017). Vad som anses vara ett politiskt problem eller lösning

beror på vilken ram som används (Hajer, 1993). Det språk, värderingar, normativa

bedömningar och idéer som används är viktiga dimensioner och en central del av själva

politikens syfte (Braun 2015, 441).

Att använda ramteori i kombination med EPI är inget nytt. Eckerberg och Söderberg (2013)

applicerade ramteori för att analysera huruvida miljöhänsyn var integrerat i olika europeiska

policysektorers syn på bioenergi och om så var fallet, vilka värderingar det baserades på.

Resultatet visade på målkonflikter inom jordbrukssektorn gällande mål om biologisk

mångfald, tillgänglighet av mark, naturresurser och hållbarhet med de bioenergiramar som

identifierades. En analys för vilken typ av EPI som genomsyrar den policy som ska

förverkliga svenska klimat-, energi-, och naturvårdsmål i skogen är angelägen för att kunna ge

kunskap om förutsättningarna för att uppnå dessa mål. Mina frågeställningar är därför: Hur

integreras det nationella klimat- och energimålet (förnybar energi) med existerande

naturvårdspolicy (mål om biologisk mångfald) och skoglig sektorspolicy? Kännetecknas

integreringen av stark eller svag EPI?

2.1 Operationalisering

Integreringen av de två miljömålen kan analyseras utifrån EPI eftersom den svenska

energipolitiken och det europeiska energisamarbetet ämnar att förena ekologisk hållbarhet,

konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Politikens mål är att underlätta omställningen till ett

ekologiskt uthålligt samhälle. Målen om klimat- och förnybar energi och mål om biologisk

mångfald möts i skogssektorn där de ska förverkligas samtidigt som skogen förväntas

8

producera träråvara och andra nyttigheter (Nationell Handlingsplan, 2010). En EPI-analys

förutsätter att en studie klargör vad som integreras med vad (Persson, 2007). Denna studie

utgår från att energimålet är en förutsättning för klimatmålet och kan därför ses som ett

miljörelaterat energimål. Figuren nedan förklarar hur denna analys är strukturerad. Som

tidigare nämnt förutsätter svensk klimat- och energipolitik ett ökat användande av biomassa

från skogsbaserade produkter i och med betoningen på bioenergi. Ett ökat produktionstryck

kan ha negativa inverkningar på den biologiska mångfalden (Beland Lindahl et al. 2015;

Rosenvald och Rosenvald, 2017). Eftersom skogspolitikens miljömål ska säkra biologisk

mångfald integreras naturvårdspolitiken och det mål om biologisk mångfald med den skogliga

sektorspolitiken. Målet om en hållbar produktion av förnybar energi förutsätter därför en

integrering av både klimat- och energipolitik samt naturvårdspolitik i skogspolitiken.

Figur 1. Uppsatsens ramverk vilket visar på integreringen mellan de olika politikområdena.

Figuren redogör för de två EPI-processer som studien analyserar. Policymålen är av primärt

intresse för studien för att dessa kan visa på huruvida de integreras med varandra. De kan visa

på en hierarki emellan policymål. Det är även av intresse för att kunna analysera de

policyramar som ligger till grund för policymålen och därför studeras även hur policymålen

beskrivs och motiveras i policydokumenten. För att kunna urskilja vilken typ av EPI som är

mer förekommande är det också viktigt att se hur målen relaterar till miljö- och

samhällsrelaterade utmaningar och möjligheter och hur förhållandet ser ut emellan dem.

Följande operationaliserade frågor har utarbetats för att vägleda analysen av de utvalda

policydokumenten:

1. Vad är policyns huvudmål? Hur relaterar det till mål om klimat/förnybar energi och

biologisk mångfald (direkt/indirekt)?

2. Finns andra mål? Hur relaterar dessa mål till förnybar klimat/energi och biologisk

mångfald?

3. Hur beskrivs dessa mål? (underliggande idéer/motivering)

Klimat- och

energipolitik

Skogspolitik

Naturvårdspolitik

9

4. Görs kopplingar till miljö- och samhällsrelaterade utmaningar? Hur?

5. Hur beskrivs förhållandet mellan de identifierade målen? Diskuteras

koordinering/integrering/prioritering? Hur?

3. Metod och material Denna studie ämnar undersöka hur integreringen av den svenska energi- och klimatpolitiken

med naturvårds- och skogspolitiken. Studien är av tolkande karaktär vars tolkning bygger på

en noggrann analys av detaljerna, och en förståelse av texten som helhet och som

kulturprodukt i en större historisk kontext. Språket ses som ett viktigt instrument för ens

förståelse, men att det också utgör grunden för grunden för ens kultur och ens sätt att se och

uppfatta världen. Därför är inte språket neutralt som kan användas objektivt för att beskriva

världen, människor, historiska epoker eller texter. Detta gäller även tolkningen som görs

utifrån en viss horisont av betydelser, fördomar och frågor (Molander 2003, 166, 171).

Eftersom uppsatsens intresse berör policy som påverkar politik och även praktisk tillämpning,

är det logiskt att materialet av intresse är policydokument med en juridisk tyngd. Detta

innefattar dokument som är rättsakter, propositioner, och offentliga utredningar. Därefter,

eftersom uppsatsens fokus ligger på ett begränsat antal politikområden relaterade till energi-

och klimatmålet rör det sig alltså om ett relativt snävt materialurval. Nackdelen med ett

snävare materialurval är att en bredare bild går förlorad men fördelen blir å andra sidan en

mer djupgående analys vilket föredras gentemot ett bredare materialurval då tidsbegränsning

och omfattning är hinder för en bredare ansats (Esaiasson et al, 2002). Metod för

materialinsamling sker via ett snöbollsurval1. För att kunna avgöra huruvida materialet är

relevant har en kriterielista tagits fram där policydokument av intresse ska innefatta ett eller

flera av följande kriterier:

1. Dokumentet ska ha en tydlig koppling till skogsrelaterad bioenergi eller biomassa.

2. Dokumentet är aktuellt rent tidsmässigt.

3. Dokumentet har en viss grad av auktoritet, dvs har en påtaglig betydelse för den

rådande politiken.

Dokumentet fångar nya idéer som visar på aktuella sätt att se på utmaningar och problem i de

aktuella politikområdena. Detta görs med hjälp av en kvalitativ textanalys som möjliggör en

djupare förståelse av materialet av intresse. En kvalitativ ansats innebär en begränsad

1 Ett icke-slumpmässigt urval av material där man via redan val t material letar sig fram til l annat material som man tar med i urvalet.

10

möjlighet till generalisering då ett mindre antal studeras (Ekengren och Hinnfors, 2012). Dock

finns det möjlighet till en analytisk generalisering där forskaren strävar efter att generalisera

resultateten till en teori utifrån samma logik som experimentforskare använder sig av

(Esaiasson et al. 2002, 178). Analysen görs utifrån rådande situation till idag då begränsningar

förhindrar en mer övergripande historisk kontext. En kandidatuppsats möjliggör endast en

kraftigt begränsad analys på grund av tidsbristen. Tidsbegränsningen omöjliggör studerande

av samtliga identifierade dokument utan de som bedömdes passa in bäst på samtliga

ovanstående punkter listas efter vilket politikområde de anses tillhöra.

Tabell 1. Sammanställning över uppsatsens urval av material.

Skogspolitik Naturvårdspolitik Energipolitik Klimatpolitik

Skogsvårdslagstiftningen

– Gällande regler 1 april

2017

Miljöbalk (SFS

1998:808)

Energipolitikens

inriktning (prop.

2017/18:228)

Ett klimatpolitiskt

ramverk för Sverige

(prop. 2016/17:146)

En sammanhållen politik

för Sveriges landsbygder

– för ett Sverige som

håller ihop (prop.

2017/18:179)

Biologisk mångfald

och

ekosystemtjänster

(Ds 2017:32)

Energi (prop.

2016/17:1

Utgiftsområde 21)

En sammanhållen

klimat- och

energipolitik (prop.

2008/09:163)

Policydokumenten är allt från direktiv till lagar. Dessa dokument är har en viss juridisk tyngd

och är dessutom initierade av regeringen eller lagar som är antagna av riksdagen. Studiens

mål är att kunna visa en generell bild av respektive policyområde och resultateten kan ge

upphov till att studera andra områden eller andra aspekter av samma områden.

De frågor som ställs till materialet konstrueras med hjälp av EPI och ramteori. Det innebär att

studien har ett öppet förhållningssätt till materialet och där svaren på frågorna avgörs av vad

som hittas i materialet (Esaiasson et al. 2002, 178, 233–240). Eftersom denna studie låter

teorin styra frågorna utformas därför ett kodningsschema som guidar tolkningen av materialet.

11

Tabell 2. Uppsatsens kodningsschema som leder analysen.

Policydokument Huvudmål Andra

mål och

hur

relaterar

de till

förnybar

energi

och

klimat

samt

biologisk

mångfald

Underliggande

idéer/motiveringar

Kopplingar

till

utmaningar

och

möjligheter

Förhållandet

mellan

dessa mål

Policydokument

nr 1

Policydokument

nr 2

Kvale (1997, 184) talar om ”misstankens hermeneutik” som uttolkaren anammar vilket

innebär att tolkningen inte görs bokstavligen utav det som står i texten utan meningen ligger

bakom det som uttrycks. En annan aspekt som en uppsats som använder sig av en kvalitativ

textanalys är att definiera idébärare. Denna studie tar sig an en idécentral ansats vilket innebär

att aktören som uttrycker en viss åsikt eller resonemang i det relevanta materialet inte är av

primärt intresse. Det är själva idéerna som uttrycks som är av intresse. Om idéerna är det

centrala i materialet så är tolkningen forskarens verktyg för att kunna analysera dessa. En

måste ta i beaktning forskarens egen förförståelse och dess koppling till den tolkning som

forskaren gör av resultatet. Det kan vara problematiskt om inte forskaren är ärlig med sin roll i

tolkningen. För att inte låta forskaren subjektivt bestämma vad som är av värde i tolkningen är

det viktigt att tolka generöst. Vad som menas med en generös tolkning är att forskaren ska

utgå ifrån att de idéer som uttrycks är av värde för studien. Detta gör det möjligt att egna

föreställningar utmanas och därigenom uppnå största möjliga största insikt (Esaiasson et al.

2002, 240–249). En kvalitativ ansats innebär en begränsad möjlighet till generalisering då ett

mindre antal studeras (Ekengren och Hinnfors, 2012). Dock finns det möjlighet till en

12

analytisk generalisering där forskaren strävar efter att generalisera resultateten till en teori

utifrån samma logik som experimentforskare använder sig av (Esaiasson et al. 2002, 178).

4. Resultat och analys I detta avsnitt redogörs för de resultat som framkommit av analysen av policydokumenten.

Varje politikområde redovisas var för sig och de relevanta fynden i de undersökta

dokumenten. Redovisningen sker utifrån uppsatsens frågeställningar 1) Hur integreras det

nationella klimat- och energimålet (förnybar energi) med existerande naturvårdspolicy (mål

om biologisk mångfald) och skoglig sektorspolicy? och 2) är integreringen en stark eller svag

EPI? Varje policyområde är uppdelat utifrån de operationaliserade frågeställningarna för att

underlätta redovisandet av resultaten.

4.1 Klimatpolitik 1) Vad är policyns huvudmål? Hur relaterar det till mål om klimat/förnybar energi och

biologisk mångfald (direkt/indirekt)? De huvudmål som beskrivs i de policydokument

tillhörande klimatpolitiken är att Sverige ska skapa ett klimatpolitiskt ramverk som ska

utgå ifrån ett utsläppsmål där senast 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp och

efter det uppnå negativa utsläpp (prop. 2016/17:146). I ”En sammanhållen klimat- och

energipolitik (prop. 2008/09:163) föreslås, i enlighet med det nationella klimat- och

energimålet, att andelen förnybar energi år 2020 ska vara minst 50 procent av den

totala energianvändningen. Andelen förnybar energi i transportsektorn ska år 2020

vara minst 10 procent samt ett mål om 20 procent effektivare energianvändning till

2020.

2) Finns andra mål? Hur relaterar dessa mål till förnybar klimat/energi och biologisk

mångfald? För att kunna uppnå en utsläppsminskning i flera samhällssektorer

förutsätts en ökad användning av producerad bioenergi från skogsbruket (prop.

2016/17:146). En utökad produktion av bioenergi spelar en avgörande roll för att nå

målet om en avveckling av fossila bränslen samt målet om förnybar energi till 2020.

Den biologisk mångfalden ska dock värnas genom att se till att utnyttjande av

avverkningsrester inte är skadlig (prop. 2008/09:163, 49). Det finns även en vilja att

öka skogsproduktionen genom att addera produktionskompletterande åtgärder som

intensivodling av skog och utvinning av stubbar (Ibid, 48-49).

3) Hur beskrivs dessa mål? (underliggande idéer/motivering) ”Ett klimatpolitiskt

ramverk för Sverige” (prop. 2016/17:146) föreslås det att ett klimatpolitiskt ramverk

skapas varav arbetet ska utgå ifrån utsläppsmål som riksdagen fastställer. Detta mål är

13

att Sverige senast 2045 inte ska några nettoutsläpp och att efter det uppnå negativa

utsläpp. Utsläppen inom Sverige ska vara 85 procent lägre än nivåerna 1990. Ökat

utnyttjande av hållbart producerad bioenergi, vindkraft och annan förnybar energi är

viktig för omställningen. Med detta i beaktande, har en förnybar energi-ram

identifierats vilket blir tydligt genom exemplet ”Ökad användning av hållbart

producerad bioenergi, vindkraft och annan förnybar energi är viktigt för

omställningen” (prop. 2016/17:146, 13). Metoder som intensivodling av skog och

utvinning av stubbar kan leda till en ökad produktion av bioenergi (prop. 2008/09:163,

48-49). Regeringen medger att en ökad temperatur kan ge större

produktionsmöjligheter för jord- och skogsbruket men att det hotar att föra med sig

risker såsom ökad frekvens och omfattning av skador från nya sjukdomar tillhörande

djur- och växtriket samt insekter, bränder, och stormar. Förändringar på klimatet

kommer få påverkan på samhället och naturmiljön. (prop. 2016/17:146, 1, 11, 13).

Eftersom biologisk mångfald anses vara nödvändig att värna om vid avverkning kan

även en biologisk mångfald-ram identifieras. En tredje ram, skoglig produktion, har

identifierats eftersom ”Framtida ytterligare utsläppsminskningar i flera sektorer,

inklusive i inrikestransporter, förutsätter en ökad användning av hållbart producerad

bioenergi från skogsbruket” (prop. 2016/17:146, 13, 34). Hanterandet av

avverkningsrester ska förutom, biologisk mångfald, även värna om skogens

långsiktiga produktionsförmåga (prop. 2008/09:163, 48-49).

4) Görs kopplingar till miljö- och samhällsrelaterade utmaningar? Hur? För att få en

mer effektiv energianvändning måste energitillförseln bidra med nollutsläpp eller

negativa utsläpp. Negativa utsläpp innebär att skogars upptagande av koldioxid,

kolinlagring samt geologisk lagring är större än utsläppen. Skogssektorns upptag och

utsläpp skiljer sig från andra sektorer då upptagen koldioxid kan övergå till utsläpp i

atmosfären i och med avverkning av skog. Framtida utsläppsminskningar anses

förutsätta en ökad bioenergiproduktion från skogsbruket men att detta kan minska

möjligheterna för använda lagringen av koldioxid som en kompletterande åtgärd (Ibid,

13, 34). En ökad produktion av bioenergi anses spela en avgörande roll för att

avveckla användningen av fossila bränslen och att uppnå Sveriges mål avseende

andelen förnybar energi till 2020 (prop. 2008/09:163, 48-49).

5) Hur beskrivs förhållandet mellan de identifierade målen? Diskuteras

koordinering/integrering/prioritering? Hur? Ett ökat uttag av avverkningsrester för

bioenergiproduktion ska göras i lämpliga områden och att markens

14

produktionsförmåga och biologisk mångfald inte påverkas negativt. Intensivodling av

skog på mark som inte anses ha ett högt naturvärde samt utvinning av stubbar anses

vara ett sätt att öka produktionen för att uppnå målet om 50 procent förnybar energi år

2020 (prop. 2008/09:163, 48–49). Det rör sig om en slags koordinering där ett ökat

uttag av skogsråvara i form av volym samt mer utökade metoder ska kunna göras

samtidigt som den biologiska mångfalden värnas.

4.2 Energipolitik

1) Vad är policyns huvudmål? Hur relaterar det till mål om klimat/förnybar energi och

biologisk mångfald (direkt/indirekt)? I propositionen ”Energipolitikens inriktning”

(2017/18:228) föreslår regeringen att energipolitikens grundpelare –

försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet – fastställs som

övergripande mål för energipolitiken. Dessutom föreslås mål för att 100 procent av

elproduktionen ska komma från förnybar energi år 2040. Regeringen menar dock att

målet inte innebär ett stoppdatum för kärnkraft eller en stängning. Ytterligare ett mål

föreslås att Sverige år 2030 ska ha 50 procent effektivare energianvändning, jämfört

med 2005 (Ibid, 1). Som motivering till att fastställa energipolitikens tre grundpelare

som övergripande mål menar regeringen att:

Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning

och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på

hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart

samhälle (Ibid, 16).

2) Finns andra mål? Hur relaterar dessa mål till förnybar klimat/energi och biologisk

mångfald? I budgetpropositionen 2016/17:1 Utgiftsområde 21 är det övergripande

målet för svensk energipolitik att kort- och långsiktigt säkra tillgången på el och annan

energi på konkurrenskraftiga villkor med omvärlden. Politiken ska skapa möjligheter

för en effektiv och hållbar energianvändning samt en kostnadseffektiv

energiförsörjning som har en låg påverkan på miljö, hälsa och klimat. Den ska även

underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle som även främjar en god

ekonomisk och social utveckling i landet. De energipolitiska mål som styr

utgiftsområdet är:

1. Andelen förnybar energi ska 2020 utgöra minst 50 procent av den totala

energianvändningen.

2. Andelen förnybar energi i transportsektorn ska 2020 vara minst 10 procent.

15

3. Energianvändningen ska vara 20 procent effektivare till 2020.

3) Hur beskrivs dessa mål? (underliggande idéer/motivering) I ”Energipolitikens

inriktning” (prop. 2017/18:228, 1) föreslås ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och

försörjningstrygghet bli fastställda som övergripande mål för energipolitiken. Detta

ger uttryck för tre ramar varav den första är klimat och miljö-ramen. Energipolitiken

förväntas möjliggöra för en effektiv och hållbar energianvändning som har en låg

inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlättar omställningen till ett ekologiskt

hållbart samhälle (Ibid, 16). Viktiga samhällsfunktioner är i behov av ett hållbart

ekologiskt elsystem med trygga och stabila elleveranser (Ibid, 74). Den andra ramen

som ges uttryck för är ekonomisk utveckling-ramen där energipolitiken ska skapa

förutsättningar för en kostnadseffektiv energiförsörjning. Det anses vara viktigt att

stödja näringslivets utveckling och bidra till stärkt konkurrenskraft (Ibid, 16, 17, 74).

Omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle anses leda till en god ekonomisk

utveckling (prop. 2016/17:1, 15). Den tredje ramen är sociala värden-ramen.

Energipolitiken anses vara viktig för den svenska välfärden då den har byggts upp till

stor del av förädling av skog, malm och vattenkraft (prop. 2017/18:228, 74).

Omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle anses leda till en god social

utveckling. Det anses vara viktigt att ta förändringar i natur- och kulturmiljöer men att

det kommer krävas avvägningar för att nå de energipolitiska målen och miljömålen

(Ibid, 1, 17). Vidare föreslås att 100 procent av elproduktionen ska vara förnybar år

2040 (Ibid, 17). Den fjärde ramen som identifierats är förnybar energi-ramen. Målet

om 100 procent förnybar elproduktion kommer innebära fler producenter vilket ökar

tryggheten gällande elförsörjning samt låg miljöpåverkan och konkurrenskraftiga. Ett

effektivt utnyttjande av vattenkraft och bioenergi kan öka effektuttaget av energi

samtidigt som det går att göra stora klimatvinster med att ersätta fossil el- och

energiproduktion med förnybar bioenergi. Bioenergi anses vara central i satsningen

mot 100 procent förnybar energi (prop. 2017/18:228, 17–18; prop. 2016/17:1, 43, 55).

4) Görs kopplingar till miljö- och samhällsrelaterade utmaningar? Hur? Bioenergin

utgör den största andelen av förnybar energi och anses vara en central del i

regeringens ambitioner om 100 procent förnybar energi. Klimatet anses göra stora

vinster vid ett ersättande av fossil el- och värmeproduktion med förnybar bioenergi

(Ibid, 43, 55).

16

5) Hur beskrivs förhållandet mellan de identifierade målen? Diskuteras

koordinering/integrering/prioritering? Hur? Propositionen påpekar att det är viktigt

att ta hänsyn till förändringar av landskapets natur- och kulturmiljöer men att

avvägningar måste göras för att nå de energipolitiska målen och miljömålen. Ett

ekologiskt hållbart elsystem anses vara en förutsättning för samhällets funktion samt

för näringslivets utveckling och konkurrenskraft. Ett mer effektivt nyttjande av

bioenergi och vattenkraft kan öka effektuttaget (Ibid, 17, 29, 74). Denna avvägning

visar på att målet om förnybar energi och därmed också ökad skoglig produktion

prioriteras före mål om biologisk mångfald.

4.3 Naturvårdspolitik 1) Vad är policyns huvudmål? Hur relaterar det till mål om klimat/förnybar energi och

biologisk mångfald (direkt/indirekt)? Miljöbalken (1998:808) redogör i dess inledning

att ”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som

innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god

miljö”. Naturen anses ha ett skyddsvärde och människans rätt att bruka och förändra

naturen följer också med ett ansvar att förvalta naturen väl. Miljöbalkens mål är

följande:

1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om

dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

3. den biologiska mångfalden bevaras,

4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social,

kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas,

och

5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material,

råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. (Ibid, s.3)

2) Finns andra mål? Hur relaterar dessa mål till förnybar klimat/energi och biologisk

mångfald? Jord- och skogsbruket anses vara av nationell betydelse. Skogsmark som

anses vara av betydelse för skogsnäringen ska skyddas, i största möjliga mån, mot

åtgärder som kan ha negativa effekter för ett rationellt skogsbruk. Likväl, ska åtgärder,

i mark- och vattenområden som bedöms vara anpassade för rennäringen, yrkesfisket,

17

naturvärden, kulturvärden, industriell produktion eller energiproduktion, så långt som

möjligt undvikas (Ibid, 6). I regeringens kontrollstation ”Biologisk mångfald och

ekosystemtjänster” (Ds 2017:32) görs en uppföljning av de tio uppsatta etappmålen för

biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Dessa mål är:

1) Etappmål om ekosystemtjänster och resiliens,

2) etappmål om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av

ekosystemtjänster,

3) etappmål om hotade arter och naturtyper,

4) etappmål om invasiva främmande arter

5) etappmål om kunskap om genetisk mångfald,

6) etappmål om helhetssyn på markanvändningen,

7) etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden,

8) etappmål om miljöhänsyn i skogsbruket,

9) etappmål om ett variationsrikt skogsbruk,

10) etappmål om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram (Ibid, 6).

3) Hur beskrivs dessa mål? (underliggande idéer/motivering) Miljöbalkens (1998:808, 3)

mål är att ”främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande

generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö”. Dess tillämpning redogör för

flera ramar varav den första identifierad är biologisk mångfald-ramen. Naturmiljön

anses att behöva skydd från skador kommandes från föroreningar eller annan påverkan

och att den biologiska mångfalden behöver bevaras. Det anses att naturen har ett

skyddsvärde och att människans rätt att bruka naturen följer med ett ansvar att förvalta

naturen väl. Därför ska områden som bedöms vara av betydelse på grund av dess

naturvärden skyddas från åtgärder som kan skada dessa naturvärden (Ibid, 3, 6).

Insatser som görs för biologisk mångfald förväntas främja sysselsättning (Ds 2017:32,

29). Den andra identifierade ramen är skoglig produktion-ramen som visas genom

exemplet ”Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk” (Miljöbalk

1998:808, 6). Jord- och skogsbruket anses vara av nationell betydelse. Åtgärder som

försvårar för industriell produktion eller energiproduktion i mark- och vattenområden

som anses vara gynnsamma för den typen av verksamhet ska till största möjliga mån

undvikas. Den adaptiva skogsskötselmodellen anses kunna ge förutsättningar för en

ökad produktion av biomassa samtidigt som den gynnar ett bättre miljötillstånd i

skogarna. Det finns flera möjligheter att öka skogsbrukets bidrag till utvecklingen av

18

svensk bioekonomi samtidigt som skogsbrukets klimatanpassning och variation kan

öka. Det finns även ett mål att öka beståndet av tall för produktion men att det hotas av

viltskador från främst älg och rådjur (Ds 2017:32, 68–69). Det finns även en sociala

värden-ram där mål finns att utveckla skogens sociala värden. Skogsstyrelsen gavs i

uppdrag att ta fram vid behov styrmedel för hänsyn till skogens sociala värden vid

skogsbrukets åtgärder (Ibid, 69).

4) Görs kopplingar till miljö- och samhällsrelaterade utmaningar? Hur? Viltet upplevs

som ett problem vid plantering av tall eftersom betesskadorna påverkar beståndet. En

projektplan har under 2016 tagits fram av Skogsstyrelsen där målsättningen är att öka

tallbeståndet på lämpliga marker. En av de behov som nämns är att exemplifiera och

tydliggöra hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster främjas genom

entreprenörskap och innovationer (Ibid, 19–29, 61–69).

5) Hur beskrivs förhållandet mellan de identifierade målen? Diskuteras

koordinering/integrering/prioritering? Hur? Ändringar i skogsvårdslagen och i

Skogsstyrelsens allmänna råd har gjorts genom införande av undantag från

skyldigheten att avverkningen ska vara ändamålsenlig för återväxt med motiveringen

att kunna bevara och utveckla natur- och kulturmiljövärden (Ibid, 61–69). Miljöbalken

(1998:808, 3) ger uttryck för att värnandet av den biologiska mångfalden är central

samtidigt som skoglig och annan produktion ska möjliggöras i största möjliga mån

vilket indikerar en prioritering av mål om biologisk mångfald då det finns en gräns där

biologisk mångfald ska gå segrande gentemot andra mål.

4.4 Skogspolitik

1) Vad är policyns huvudmål? Hur relaterar det till mål om klimat/förnybar energi och

biologisk mångfald (direkt/indirekt)? Skogsvårdslagstiftningen (2017) redogör för att

svensk skogspolitik styrs av två jämställda mål - ett miljömål och ett produktionsmål.

Miljömålet beskriver en skog som säkrar den biologiska mångfald och genetisk

variationen. Produktionsmålet innebär att skogen ska brukas ”effektivt och

ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning (Skogsstyrelsen 2017, 5).

Skogsskötselns allmänna inriktning berörs av 1 § berör vilket ser skogen som en

nationell tillgång som ska skötas på ett uthålligt sätt så att den ger en god avkastning

samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.

2) Finns andra mål? Hur relaterar dessa mål till förnybar klimat/energi och biologisk

mångfald? Hänsyn ska även tas till andra allmänna intressen (Ibid, 8). Regeringen

19

presenterade sin proposition ”En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder – för

ett Sverige som håller ihop” den 18 mars 2018 till riksdagen. Dess huvudmål är

Hållbar tillväxt; Cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt hållbart nyttjande av

naturresurser samt Attraktiva livsmiljöer i Sveriges landsbygder. Det första målet,

Hållbar tillväxt, strävar efter att möjliggöra en långsiktigt hållbar företagsamhet och

sysselsättning, samtidigt som miljömålen nås. Det andra målet, Cirkulär, biobaserad

och fossilfri ekonomi samt hållbart nyttjande av naturresurser, är att landsbygderna

bidrar med att stärka Sveriges konkurrenskraft i utvecklingen mot en cirkulär,

biobaserad och fossilfri ekonomi och till ett hållbart användande av naturresurserna

samt till att relevanta miljökvalitetsmål uppfylls. Det tredje målet, Attraktiva

livsmiljöer i Sveriges landsbygder, strävar mot likvärdiga förutsättningar för

människor att arbeta, bo och leva i landsbygderna (prop. 2017/18:179, 21–23).

3) Hur beskrivs dessa mål? (underliggande idéer/motivering) Vilka policyramar är då

förekommande i svensk skogspolitik? En första policyram som har identifiera ts är

skoglig produktion-ram som motiveras fram främst genom det övergripande

produktionsmålet (Skogsstyrelsen, 5) men även genom exempel som där skogen ses

som ”…en förnybar resurs som ska skötas så att den ger en god avkastning […]” (Ibid,

8) samt ”avverkning på produktiv skogsmark ska vara ändamålsenlig för återväxt av

ny skog eller främja skogens utveckling” (Ibid, 24) där att främja skogens utveckling

innebär att möjliggöra för fortsatt produktion i framtiden. En hållbar produktion av

biomassa möjliggör en ökad användning inom olika samhällssektorer samt bidrar till

Sveriges och landsbygdens attraktionskraft (prop. 2017/18:179, 83). En biologisk

mångfald-ram har identifierats där skogspolitikens miljömål statuerar att ”En biologisk

mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras (Skogsstyrelsen, 5). Vid ansökan

om avverkning ska ägaren redogöra för hur naturvårdens intressen ska tillgodoses

samt trygga återväxten av skogen (Ibid, 8, 32, 38). Avverkning som hotar

naturvärdens intressen i områden som anses vara vitala är förbjudet. Regeringen ser

risker med ett överutnyttjande och de medföljande problemen såsom förlust av

biologisk mångfald (prop. 2017/18:179, 83). En tredje ram som identifierats är sociala

värden-ramen där Skogslagstiftningen redogör att ”Vid skötseln ska hänsyn tas även

till andra allmänna intressen” (Ibid, 8). Avverkning på produktiv skogsmark ska även

tillgodose kulturmiljövårdens och rennäringens intressen samt vid de fall där

avverkning är oförenlig med rennäringens eller kulturmiljövårdens intressen vilket

förbjuder avverkning i sådana områden (Ibid, 31, 38–39, ,58, 72). Det finns ett

20

undantag till § 10 för att möjliggöra försöksverksamhet eller för att bevara och

utveckla natur- och kulturmiljövärden (Ibid, 24). Ett hållbart uttag av skogsråvara

anses säkerställa sociala värden (prop. 2017/18:179, 85).

4) Görs kopplingar till miljö- och samhällsrelaterade utmaningar? Hur? Regeringen

anser att en biobaserad ekonomi förutsätter en hållbar produktion av biomassa för att

göra det möjligt att öka användningen den inom flera olika samhällssektorer. Det

anses därför vara viktigt att utveckla teknik, material och andra produkter från jord-

och skogsbruket i strävandet mot en biobaserad ekonomi (Ibid, 8). Genom att

landsbygden genomgår denna omställning till en cirkulär, biobaserad och fossilfri

ekonomi möjliggör det för positiva effekter för miljö och klimat samt även ekonomisk

och social hållbarhet. Insatser ska kunna bidra med skötsel av natur- och kulturmiljöer,

bevarande av biologisk mångfald samt ökning av ekologisk produktion. En

bioekonomi måste kunna säkra ett hållbart uttag av skogsråvara som samtidigt också

garanterar den biologiska mångfalden och sociala värden. Regeringen påpekar även

risker för ett överutnyttjande samt problem som förluster av biologisk mångfald och

detta måste uppmärksammas och hanteras (Ibid, 85, 87–88).

5) Hur beskrivs förhållandet mellan de identifierade målen? Diskuteras

koordinering/integrering/prioritering? Hur? De övergripande målen, miljö och

produktion, anses vara jämbördiga och att det är möjligt att utveckla policy som kan

förhålla sig mellan dessa. Utvecklingen mot en biobaserad ekonomi anses gynna både

ekonomisk, ekologisk och social utveckling. Detta förutsätter en ökad

biomassaproduktion samtidigt som är fortsatt hållbar. Insatser ska kunna bidra med

skötsel av natur- och kulturmiljöer, bevarande av biologisk mångfald samt ökning av

ekologisk produktion. Dessa mål ses som i symbios där dessa kan uppfyllas samtidigt

men att det även uppmärksammas av prop. (2017/18:179) det finns risker för ett

överutnyttjande samt för förluster av biologisk mångfald vilket indikerar på att det

finns konflikter emellan dessa också.

5. Svag eller stark EPI

Jordans och Schouts (2006) distinktion av svag och stark EPI är ledande i denna analys

gällande vilken typ som kännetecknar integreringen av miljömålen. Svag EPI kännetecknas

av att mål om miljö anses vara jämbördiga med andra typer av policymål. En stark EPI

innebär att miljöhänsynen är prioriterad över andra mål. Med detta i beaktande kan det antas

att försök till koordinering eller integrering där mål uttrycker synergimöjligheter eller

21

konflikter som anses kunna överbryggas ger en indikation för svag EPI. En policy som ger

uttryck för en stark EPI bör snarare betona konflikter emellan miljöhänsyn och andra

policymål och rättfärdiga varför miljön bör anses prioriteras.

5.1 Klimatpolitik

Mål om utökad produktion och användning av förnybar energi är central för svensk

klimatpolitik. Detta ska möjliggöras med främst en utökning av avverkningsmetoder inom

skogsbruket. Det finns en stark förnybar energi-ram som uttalas policymålen men måste

samtidigt förhålla sig till att dels säkra fortsatt skoglig produktionsförmåga vilket indikerar en

skoglig produktion-ram men även biologisk mångfald varav en ram med samma namn.

Policyn identifierar därav konflikter samt synergimöjligheter främst mellan produktionsmål

och mål om förnybar energi. Det antas att koordinering mellan dessa är möjligt och därför kan

slutsats om integrationsprocessen dras om att den kännetecknas av en svag EPI.

5.2 Energipolitik

Energipolitikens övergripande tredimensionella mål - försörjningstrygghet, konkurrenskraft

och ekologisk hållbarhet – anses vara i behov av ett ekologiskt hållbart elsystem på grund av

dess möjlighet att uppfylla samtliga tre övergripande mål. Ökat effektivt nyttjande av förnybar

energi anses vara en förutsättning för utveckling av ett sådant system. Likt som

klimatpolitiken visar detta på en stark policyram gällande förnybar energi. Det anses dock

vara viktigt att hänsyn tas gällande förändringar av landskapets natur- och kulturmiljöer men

indikerar på att avvägningar måste göras för att nå de utsatta energipolitiska målen. Detta

visar på en potentiell prioritering av produktion av förnybar energi över mål om biologisk

mångfald. Konflikt inom den ekologiska dimensionen urskönjas där mål om

utsläppsminskningar genom ökad förnybar energi ställs mot mål om biologisk mångfald.

Detta visar också på en svag EPI där mål om minskade nettoutsläpp och förnybar energi antas

integrera tidigare tre nämnda övergripande policymål.

5.3 Naturvårdspolitik

Miljöbalkens (1998:808) mål har visat på att en biologisk mångfald-ram är starkt

dominerande inom naturvårdspolitiken. Det anses finnas synergimöjligheter genom satsningar

på biologisk mångfald som ska leda till ökad sysselsättning. Ytterligare policyramar som

identifierats är skoglig produktion och sociala värden vilket redogörs för mer tydligare i första

delen av resultat- och analyskapitlet. Områden som anses vara gynnsamma för

skogsproduktion ska inneha, i största möjliga mån, största möjlighet att producera

skogsråvara. Uttrycket ”i största möjliga mån” innebär att ett mål ställs i förhållande till ett

22

annat och att koordinering mellan dessa är möjligt till en viss punkt där prioritering måste

göras. Naturvårdspolitiken visar på ett sådant mönster där skoglig produktion ska gynnas i de

områden där den anses lämplig till den gräns när den hamnar i konflikt med den biologiska

mångfalden och därmed nedprioriteras. Detta visar dock ändå på en svag EPI eftersom en

stark inte kan innehålla en koordinering eller integrering mellan policymål som resulterar i att

de anses vara jämbördiga. Skoglig produktion och värnande av biologisk mångfald anses

kunna gynnas samtidigt och därmed blir resultatet en svag EPI.

5.4 Skogspolitik

Skogsvårdslagstiftningen (2017) redogör tydligt för att miljömålet och produktionsmålet

anses vara jämlika. En integrering av dessa bedöms vara möjligt och det är utvecklingen mot

en biobaserad ekonomi visar på en policy som ses ha möjligheter att gynna de ovanstående

målen men även mål om social utveckling. Här kommer policyramen om förnybar energi in

där en ökad men hållbar biomassaproduktion anses både kunna gynna den biologiska

mångfalden samt företagsamhet och sysselsättning främst på landsbygden. Dessa två

övergripande mål är uttalat jämlika men hur policy kring den biobaserade ekonomin ramar in

dessa som tätt sammankopplade och rent utav beroende av varandra kan slutsatsen dras att

dessa mål även är jämlika i hur policy motiveras och resoneras kring. Därför faller det

samtidigt paradoxalt när konflikter mellan dessa nämns gällande ett överutnyttjande av

skogliga resurser och de implikationer det för med sig för den biologiska mångfalden.

Sammanfattningsvis visar detta också på en svag EPI i och med att de jämbördiga miljö- och

produktionsmålen är jämlika både i målformulering men även genom vilka

synergimöjligheter de anses ha gentemot varandra.

6. Integration av policysektorer Denna uppsatsens syfte var att undersöka integreringen av den svenska energi- och

klimatpolitiken med naturvårds- och skogspolitiken. Centralt låg policymål som anses leda

utformningen av policy men även de policyramar som ligger bakom de mål som finns. I och

med att policysektorer emellan harmoniserar sina policymål och därmed strävar mot samma

slutresultat kan det talas om en integrering mellan policysektorer. Resultatet av analysen visar

på att den svenska energi- och klimatpolitiken integreras i naturvårdspolitiken genom den

skoglig produktion-ramen. Miljöbalken (1998:808) visar på att områden som är lämpliga för

skogs- samt energiproduktion ska skyddas från åtgärder som försvårar för sådan verksamhet.

Den adaptiva skogsskötselmodell som Ds (2017:32) uppmuntrar anses kunna ge en högre

biomassaproduktion för syftet att klimatanpassa skogsbruket och bidra till utvecklingen av

23

den svenska bioekonomin. Integreringen av klimat- och energipolitiken i skogspolitiken visas

genom ramen om skoglig produktion. Viljan att öka produktionen av biomassa, vilket anses

vara en förutsättning för omställningen till förnybar energi, återges i skogspolicy då den

biobaserade ekonomin förutsätter avskaffandet av fossila resurser (prop. 2017/18:179).

Naturvårdspolitiken integreras in i skogspolicy genom ramen om biologisk mångfald där den

representerar en av skogspolitikens två pelare. Avverkning ska vara ändamålsenlig där

naturvårdens intressen måste tillgodoses samt trygga återväxten av skogen. I de områden där

naturvårdens intressen anses vara vitala är avverkning förbjuden (Skogsstyrelsen, 8, 32, 38).

Tabell 3. Identifierade policyramar.

Politikområde Policyramar

Klimatpolitik • Förnybar energi

• Biologisk mångfald

• Skoglig produktion

Energipolitik • Klimat- och miljö

• Ekonomisk utveckling

• Sociala värden

• Förnybar energi

Klimatpolitik • Biologisk mångfald

• Skoglig produktion

• Sociala värden

Skogspolitik • Sociala värden

• Biologisk mångfald

• Skoglig produktion

7. Diskussion Syftet med denna uppsats var att undersöka integreringen av den svenska energi- och

klimatpolitiken med naturvårds- och skogspolitiken. De frågeställningar som ställdes var: Hur

ser integreringen ut av det nationella energi- och klimatmålet för förnybar energi och målet

om biologisk mångfald i den svenska skogs- och naturvårdspolitiken? Kännetecknas

integreringen av stark eller svag EPI?

Resultatet från empirin visar på de förekommande policyramarna som har identifierats utifrån

de policymål som finns i policydokumenten. Skogspolitiken gav uttryck för tre policyramar

24

där biologisk mångfald-ramen och skoglig produktion-ramen är två jämlika ramar som ligger

till generell grund för politiken. Brukandet ska vara ändamålsdrivet utifrån principen om att

antigen främja återväxten av skogsmark eller möjliggöra fortsatt produktion i framtiden.

Sedan ska hänsyn tas till andra allmänna intressen som faller in på sociala värden-ramen.

Detta indikerar en lägre prioritering, undantaget de fall då avverkning ansågs vara helt

oförenlig med natur- och kulturmiljövärdens samt rennäringens intressen. Naturvårdspolitiken

kännetecknas, likt skogspolitiken, av policyramar om biologisk mångfald, skoglig produktion

samt sociala värden. Ingen ges prioritet utan politikens syfte är att tillgodose dessa tre

intressen. En fjärde ram, ekonomisk tillväxt gynnar biologisk mångfald, identifierades också

där entreprenörskap och innovationer anses kunna främja biologisk mångfald. Energipolitiken

gav uttryck för policyramar utifrån hållbarhet. Både ekologisk och ekonomisk hållbarhet var

teman som ramarna gav uttryck för samtidigt som sociala värden åter också letade sig in.

Förnybar energi-ramen är också förekommande där den anses kunna göra ett viktigt bidrag

för ett samhälle med låg miljöpåverkan samt god ekonomisk och social utveckling.

Klimatpolitiken gav uttryck för tre ramar: förnybar energi, skoglig produktion och biologisk

mångfald. Förnybar energi och skoglig produktion är nära kopplade då förnybar energi anses

vara viktig för samhällsomställningen och ersättandet av fossila bränslen samtidigt som den

skogliga produktionen av bioenergi anses vara central i att öka andelen förnybar energi. Detta

ska inte göras på bekostnad av biologisk mångfald men samtidigt ses en konflikt mellan

kolinlagring och avverkning eftersom skogens positiva effekter på upptag av växthusgaser

minskar i och med avverkning.

Resultaten visar på att integreringen av klimat- och energipolitiken samt naturvårdspolitiken i

skogspolitiken ger stöd till Beland Lindahl et al. (2015) där skogspolitiken försöker tillgodose

alla intressen trots att det finns konflikter emellan dem. Ett genomgående tema är en ökad

produktion av biomassa i syfte att skapa bioenergi. Produktionen anses både kunna bevara

biologisk mångfald men även kunna främja den när produktionen görs i en biobaserad

ekonomi. Metoder som intensivodling och utvinning av stubbar anses vara åtgärder som kan

ge en högra biomassaproduktion. Även ekonomiska termer i form av entreprenörskap anses

kunna gynna den biologiska mångfalden. Stora förhoppningar läggs på förnybar energi som

kan innebära stora klimatvinster, försörjningstrygghet och konkurrenskraft. Det finns en risk

för att möjligheten att använda skogens förmåga av upptag av växthusgaser försvagas i och

med avskogning. Sammanfattningsvis rör det sig om att processen av att integrera klimat- och

energipolitiken med skogspolitiken definieras av en svag EPI utifrån den definition som är

25

framtagen av Jordan och Schout (2006). Inget politikområde sätter biologisk mångfald eller

annan miljöhänsyn som prioritet vid policyutveckling utan ses som jämlik med ekonomisk

utveckling och sociala värden.

8. Begränsningar Det relativt snäva urvalet av material kan bidra med en osäkerhet i resultatet. Detta är på

grund av att snöbollsurvalet inte har kunnat utnyttjats till fullo då tidsbegränsningen har

omöjliggjort detta. Eftersom denna uppsats valde att operationalisera EPI till frågor om

policymål kan det uppstå ovisshet kring policyns mål då det inte alltid implicit nämns.

9. Framtida bidrag Framtida bidrag kan fortsätta med att analysera den politiska diskursen i Sverige gällande

utvecklingen mot framtidens bioekonomi. En sådan studie kan med fördel använda sig av

ramteori för att kunna visa på hur olika relevanta politikområden resonerar och utvecklar

policy kring bioekonomi. Initieringen av det nationella skogsprogrammet kan innebära en

intressant utveckling för skogspolitiken och den svenska bioekonomin. Framtida bidrag kan

göra en historisk policyramanalys för att kunna visa på förändringar i policyramarna i och

med initierandet av skogsprogrammet.

26

10. Källförteckning Baker, S. 2007. Sustainable development as symbolic commitment: Declaratory politics and

the seductive appeal of ecological modernisation in the European Union. Environmental

Politics. 16 (2): 297-317.

Beland Lindahl, K., Sténs, A., Sandström, C., Johansson, J., Lidskog, R., Ranius, T och

Roberge, J. 2015. The Swedish forestry model: More of everything? Forest Policy and

Economics. 77 (4): 44–55

Björklund, T. 2014. RES-direktivets implementering och integrering i svensk politik . Kand,

Luleå tekniska universitet.

Braun, K. 2015. Between representation and narration: analysing policy frames. I Frank

Fischer, Douglas Torgerson, Anna Durnova och Michael Orsini (red). Handbook of Critical

Policy Studies. Cheltenham: Edward Elgar. 441–461

Collier, U. 1997. Energy and Environment in the European Union. Ashgate: Aldershot

Ds 2017:32. Biologisk mångfald och ekosystemtjänster.

Ekengren, A.-M. och Hinnfors, J. 2012. Uppsatshandbok: Hur du lyckas med din uppsats.

Lund: Studentlitteratur AB.

Esaiasson, P., Gilljam, M., Oscarsson, H och Wängnerud, L. 2002. Metodpraktikan: Konsten

att studera samhälle, individ och marknad. Stockholm: Norstedts juridik.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/38/EG om främjande av användningen av energi

från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven

2001/77/EG och 2003/30/EG.

EU-kommissionen. 2010. Europe 2020 - A European strategy for smart, sustainable and

inclusive growth.

http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%20-

%20Europe%202020%20-%20EN%20version.pdf (hämtat 2018-03-20)

EU-kommissionen. 2012. EU-kommissionen föreslår europeisk strategi för hållbar

bioekonomi. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-124_sv.htm (hämtat 2018-05-22)

EU-kommissionen. 2012. Innovating for Sustainable Growth: A Bioeconomy for Europe.

http://ec.europa.eu/research/bioeconomy/pdf/official-strategy_en.pdf (hämtat 2018-02-11)

27

EU-kommissionen. 2014. En klimat- och energipolitisk ram för perioden 2020–2030.

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0015&from=EN

(hämtat 2018-05-20)

EU-kommissionen. 2015. Natura 2000 and Forests. Part I-II. Technical Report - 2015-088.

Office for Official Publications of the European Communities. Luxemburg ( ISBN 978-92-

79-49396-6).

Europeiska unionen. 2007. Treaty of Lisbon – Amending the Treaty on European Union and

the Treaty Establishing the European Community. (2007/c 306/01). https://eur-

lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12007L/TXT&from=SV (hämtat

2018-05-21)

Energimyndigheten. (2007). Energi som miljömål. Statens energimyndighet: ET 2007:21.

https://www.miljomal.se/Global/24_las_mer/rapporter/miljomalsradet/fu-

08/underlagsrapporter-sektor/underlag-sektorsmyndighet- fu08-energimyndigheten.pdf

(hämtat 2018-05-21)

Hajer, M. 1993. Discourse Coalitions and the institutionalization of Practice: The Case of

Acid Rain in Britain. I Fischer, F och Forester, J, The argumentative turn in Policy Analysis

and Planning. Duke University Press, New York.

Johansson, J. 2018. Collaborative governance for sustainable forestry in the emerging bio-

based economy in Europe. Current Opinion in Environmental Sustainability. 9-16. DOI:

https://doi.org/10.1016/j.cosust.2018.01.009

Jordan, A. and Lenschow, A., 2008. Innovation in Environmental Policy?: Integrating the

Environment for Sustainability. Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited

Jordan, A. and Schout, A., 2006. The Coordination of the European Union. Oxford: Oxford

University Press

Kleinschmidt, D., Arts, B.J.M., Giurca, A., Mustalahi, I., Sergent, A., och Pulzl, H. 2017.

Environmental concerns in political bioeconomy discourses. International Forestry Review.

19 (1): 1–15

KSLA (Royal Swedish Academy of Agriculture and Forestry). The Swedish Forestry Model.

http://www.ksla.se/wp-content/uploads/2010/10/The-Swedish-Forestry-Model.pdf (hämtat

2018-02-12)

28

Kvale, Steinar. 1997. Den kvalitativa forskningsintervjun. Lund: Studentlitteratur

Lafferty, W. 2002. Adapting government practice to the goals of sustainable development.

Improving Governance for Sustainable Development. OECD Seminar 22-23 November 2001.

OECD, Paris.

Lafferty, W. and Hovden, E., 2003. Environmental policy integration: towards an analytical

framework. Environmental Politics, 12 (3): 1–22

Lenschow A., 2002. Environmental Policy Integration. Earthscan: London

Molander, J. 2003. Vetenskapsteoretiska grunder: historia och begrepp. Lund:

Studentlitteratur

Naturvårdsverket. 2011. Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet:

en analys utifrån nyckelaktörers perspektiv. Naturvårdsverket rapport 6474,

http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer6400/978-91-620-6474-7.pdf

(hämtat 2018-03-20)

Nilsson, M., Eckerberg, K och Persson, Å. 2007. Different Perspectives on EPI. i M. Nilsson,

& K. Eckerberg, Environmental Policy Integration in Practice: Shaping Institutions for

Learning. London: Earthscan.

Näringsdepartementet. 2018. Strategi för Sveriges nationella skogsprogram.

https://www.regeringen.se/49ae63/contentassets/4dcd7772eb214f54b189955772fbb4ad/2018

0518_skogsprogrammet_faktablad_slutlig.pdf (hämtat 2018-05-21)

Persson, Å. 2004. Environmental Policy Integration: An Introduction. Stockholm:Stockholm

Environment Institute.

Persson, Å. 2007. Different Perspectives on EPI. i M. Nilsson, & K. Eckerberg,

Environmental Policy Integration in Practice: Shaping Institutions for Learning. London:

Earthscan.

Proposition 2008/09:163. En sammanhållen klimat- och energipolitik.

Proposition 2016/17:146. Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige.

Proposition 2016/17:1 Energi – Utgiftsområde 21

Proposition 2017/18:179 En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder – för ett Sverige

som håller ihop

29

Regeringskansliet. 2010. Sveriges Nationella Handlingsplan för främjande av förnybar energi

enligt Direktiv 2009/28/EG och Kommissionens beslut av den 30.6.2009.

https://www.regeringen.se/49bbbc/contentassets/2c8cc3806b2f4a2f9a3b8268d66d8776/sverig

es-nationella-handlingsplan-for- framjande-av-fornybar-energi (hämtat 2018-05-21)

Regeringskansliet. 2015. Mål för energi. https://www.regeringen.se/regeringens-

politik/energi/mal-och-visioner-for-energi/ (hämtat 2018-05-21)

Rosenvald, R och Rosenvald, K. 2017. The influence of forest management and timber use

options on carbon sequestration and the consequences on biodiversity. Forestry Studies. 67:

37-49 ISSN: 1406-9954

Schön, D och Rein, M. 1994. Frame Reflection. New York: Basic Books.

SFS 1998:808. Miljöbalk.

Skogsstyrelsen. 2017. Skogsvårdslagstiftningen – Gällande regler 1 april 2017.

https://www.skogsstyrelsen.se/globalassets/lag-och-

tillsyn/skogsvardslagen/skogsvardslagstiftning-2017.pdf (hämtat 2018-04-25)

Söderberg, C. 2011. Environmental Policy Integration in Bioenergy Policy learning across

sectors and levels? Diss., Umeå Universitet.

Söderberg, C och Eckerberg, K. 2013. Rising policy conflicts in Europe over bioenergy and

forestry. Forest Policy and Economics. 33: 112-119 DOI: 10.1016/j.forpol.2012.09.015

Underdal, A. 1980. Integrated marine policy – What? Why? How? Marine Policy, 4(3):159-

169.

van Hulst, M och Yanow, D. 2016. From Policy “Frames” to “Framing”: Theorizing a More

Dynamic, Political Approach. American Review of Public Administration. 46 (1): 92–112

DOI: 10.1177/0275074014533142

Wagenaar, Hendrik. 2015. The critical functions of interpretative policy analysis. I Frank

Fischer, Douglas Torgerson, Anna Durnova och Michael Orsini (red). Handbook of Critical

Policy Studies. Cheltenham: Edward Elgar. 422–440

Bildkälla: https://sciencing.com/deforestation-affect-air-10632.html

30

Bilagor Policydokument Huvudmål Andra

mål och hur relaterar de till förnybar energi och klimat samt biologisk mångfald

Underliggande idéer/motivering

Kopplingar till utmaningar och möjligheter

Förhållandet mellan dessa mål

Skogsvårdslagstiftningen

”Den skogspolitik som beslutades av riksdagen 1993 kännetecknas av två jämställda mål – ett miljömål och ett produktionsmål.” Miljömål – ”En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras(s.5) Produktionsmål – ”Skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning.” (s.5)

”Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.” ”Inom ett område där renskötsel får bedrivas enligt rennäringslagen (1971:437 under hela året (renskötselns året-runt-marker),

”Ny skog ska anläggas på produktiv skogsmark 1. om markens virkesproducerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på skogen inte tas till vara på ett godtagbart sätt, 2. om marken ligger outnyttjad, eller 3. om skogens tillstånd är uppenbart otillfredsställande” (s.12) ”Vid anläggning av ny skog ska de föryngringsåtgärder vidtas

”I ansökan om tillstånd till avverkning ska sökanden redovisa vad han eller hon avser att göra för att 1. tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen, samt 2. trygga återväxten av skogen” (s.38)

”Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen.” (s.8) ”Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsstyrelsen om […]5. vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skogen.” (s.32)

31

får inte avverkning ske om den 1. medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas, eller 2. omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord” (s.31)

som kan behövas för att trygga återväxten av en skog av tillfredsställande täthet och beskaffenhet i övrigt.” (s.14) ”Avverkning på produktiv skogsmark ska vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling.” (s.24)

”Bestämmelser i denna lag eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter ska inte tillämpas i den mån vad där sägs strider mot 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. samma balk eller med stöd av annan lag” (s.10) (Handlar om biotopskyddsområde) ”För att möjliggöra försöksverksamhet eller för att bevara och utveckla natur- eller kulturmiljövärden får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela

32

föreskrifter om undantag från första stycket Lag (2014:890).” (s.24) ”Tillstånd till avverkning får inte ges, om avverkningen medverkar till att en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken inte följs” (s.38) ”Tillstånd till avverkning får inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården” (s.39) ”Regeringen eller den myndighet som

33

regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning.” (s.58) ”Vid skötsel av skog ska i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning den

34

anpassning ske som uppenbart påkallas med hänsyn till rennäringen. Vid planläggning och genomförande av åtgärderna ska eftersträvas att berörd sameby har årlig tillgång till sammanhängande betesområden och till vegetation som behövs inom områden för samling, flyttning och rastning av renarna” (s.72)

En sammanhållen politik för Sveriges landsbygder – för ett

Sverige som håller ihop (prop.

2017/18:179)

Hållbar tillväxt – ”Landsbygdernas förmåga att ta till vara förutsättningarna för företagsamhet och sysselsättning är långsiktigt hållbar, samtidigt som miljömålen nås. Landsbygderna bidrar till en positiv utveckling av Sveriges ekonomi.” (s.21)

”En resurseffektiv markanvändning, bland annat genom ett hållbart brukande av skogs- och odlingslandskapet, är viktigt för

”I en växande bioekonomi måste vi säkra ett hållbart uttag av skogsråvara som också säkerställer biologisk mångfald och sociala värden.” (s.85) ”En cirkulär, biobaserad

”Utvecklingen av framtidens teknik, material och andra produkter från jord- och skogsbruk är en viktig del i att skapa en cirkulär, biobaserad

”En biobaserad ekonomi innebär en hållbar produktion av biomassa för att möjliggöra en ökad användning inom en rad olika samhällssektorer” (s.8)

35

”Cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt hållbart nyttjande av naturresurser - Landsbygderna bidrar till att stärka Sveriges konkurrenskraft i en utveckling mot en cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi och till ett hållbart nyttjande av naturresurserna samt till att relevanta miljökvalitetsmål uppfylls” (s.22) Attraktiva livsmiljöer i Sveriges Landsbygder – ”Likvärdiga förutsättningar för människor att arbeta, bo och leva i Landsbygderna” (s.23)

Sveriges och landsbygdens attraktionskraft” (s.83)

och fossilfri ekonomi innebär en resurseffektiv tillväxt med klimatutmaningen i fokus där bland annat landsbygdernas näringar har stora möjligheter att komplettera traditionella produkter genom nya värdekedjor kopplade till jordbruk, skogsbruk, fiske, vattenbruk och rennäring.” (s.83) ”Insatser inom ramen för de program och strategier som beskrivs där bidrar bland annat till att skötsel av värdefulla natur- och kulturmiljöer kan upprätthållas, bevarande av biologisk mångfald och att den ekologiska produktionen ökar.” (s.88)

och fossilfri ekonomi samt långsiktigt hållbar utveckling.” (s.8) ”En cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi kommer bidra till nya affärsmöjligheter, effektivt resursutnyttjande och stärkt konkurrenskraft, inte minst för landsbygdsnäringar” (s.8) ”Samtidigt riskerar klimatförändringarna att medföra försämrade förutsättningar för råvaruproduktion, i såväl Sverige som i många andra delar av världen” (s.8)

”Detta blir särskilt tydligt genom de insatser som relaterar till landsbygdernas, och inte minst de areella näringarnas, viktiga bidrag i omställningen till en cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi där positiva effekter för miljö och klimat går hand i hand med ekonomisk och social hållbarhet.” (s.87-88) ”Den utvecklingspotential för näringsverksamheter som baseras på nyttjande av genetisk och biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bland annat natur- och kulturmiljöer, bör tas till vara

36

”En digitalisering av jord- och skogsbruk ger ökad precision i produktionen, vilket bör leda till ökad lönsamhet för företagaren samt resultera i klimat-, miljö- och djurvälfärdsvinster” (s.36) ”Samtidigt måste riskerna för ett överutnyttjande och problem som förluster av biologisk mångfald uppmärksammas och hanteras.” (s.83)

samtidigt som natur- och kulturvärdena bevaras.” (s.83)

Miljöbalk (1998:808) ”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam

”Skogsmark som har betydelse för skogsnäringen skall så långt möjligt

”En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och

”Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk

37

och god miljö” (s.3) ”Miljöbalken skall tillämpas så att 1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3. den biologiska mångfalden bevaras, 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.” (3)

skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra ett rationellt skogsbruk.” (s.6)

bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl” (s.3) ”Jord- och skogsbruk är av nationell betydelse”. (s.6)

skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.” (s.6) ”Mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.” (s.6) ”Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för

38

anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.” (s.6)

Biologisk mångfald och ekosystemtjänster (Ds 2017:32)

”Regeringen beslutade i april 2012 om följande etappmål för biologisk mångfald: etappmål om ekosystemtjänster och resiliens, etappmål om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster, etappmål om hotade arter och naturtyper, etappmål om invasiva främmande arter

”Mål 7: År 2020 förvaltas områden som används för jordbruk, vattenbruk och skogsbruk på ett hållbart sätt och så att den biologiska mångfalden bevaras.” (s.12)

”Projektet visar på flera möjligheter att öka skogsbrukets bidrag till utvecklingen av Sveriges bioekonomi men också på möjligheter att anpassa brukandet till klimatförändringarna samt att öka variationen i skogsbruket.” (s.68)

”När markägare försöker satsa på tall och ädla lövträd är betesskadorna från bl. a. älg och rådjur ett stort problem” (S.68)

”Skogsstyrelsen fick i regleringsbrevet för 2017 i uppdrag att redovisa hur skogssektorns kan utveckla insatser för att bevara och utveckla skogens sociala värden. I uppdraget ingår att analysera och

39

och etappmål om kunskap om genetisk mångfald (Ds 2012:23). Regeringen beslutade i februari 2014 om ytterligare fem etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster: etappmål om helhetssyn på markanvändningen, etappmål om skydd av landområden, sötvattensområden och marina områden, etappmål om miljöhänsyn i skogsbruket, etappmål om ett variationsrikt skogsbruk och etappmål om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram.” (s.5-6)

”Etappmålet om miljöhänsyn i skogsbruket är att senast 2015 är de förväntningar som samhället har på miljöhänsyn i skogsbruket tydliggjorda och kända för skogsbruket, så att de får en praktisk tillämpning” (s.61) ”Regeringen uppdrog 2012 åt Skogsstyrelsen och SLU att utveckla en modell för adaptiv skogsskötsel med syftet att skapa förutsättningar för en högre biomassaproduktion och ett

”I detta ligger att exemplifiera och tydliggöra hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster främjas genom entreprenörskap och innovationer och vilka sysselsättningseffekter som uppkommer av insatser för biologisk mångfald.” (s.29)

vid behov utveckla styrmedel, exempelvis föreskrifter och allmänna råd för hänsyn till skogens sociala värden vid skogsbruksåtgärder” (S.69) ”Ändringar har genomförts i skogsvårdslagen och i Skogsstyrelsens allmänna råd vilket har bidragit till måluppfyllelse. Ändringarna innebär bland annat att allmänna råd kring avverkningsformer förtydligats samt att undantag införts från skyldigheten att avverkningen ska vara ändamålsenlig för återväxt har införts, med syfte

40

bättre miljötillstånd i de svenska skogarna” (S.67) ”Målsättningen är bl.a. att fler ska öka mängden tallar på lämpliga tallmarker.” (s.69)

att kunna bevara och utveckla natur- och kulturmiljövärden.” (s.69)

Energipolitikens inriktning (prop. 2017/18:228)

”Regeringen föreslår att energipolitikens tre grundpelare – försörjningstrygghet, konkurrenskraft och ekologisk hållbarhet – fastställs som övergripande mål för energipolitiken. Vidare föreslår regeringen att målet år 2040 ska vara 100 procent förnybar elproduktion. Det är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Regeringen föreslår också att Sverige år 2030 ska ha 50 procent effektivare energianvändning jämfört med 2005, uttryckt i termer av tillförd energi i

”Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle.” (s.16)

”Ekologisk hållbarhet bör snarast ses som en konkurrensfördel för Sverige eftersom det många gånger kan göra att företag väljer att investera här i stället för i andra länder och att möjligheterna att exportera svenska energilösningar ökar.” (s.17) ”Ett ekologiskt hållbart elsystem med trygga och stabila elleveranser är

”Nedläggningarna kommer att innebära stora utmaningar för elsystemet, inte minst i ljuset av att det samtidigt sker en ökad elektrifiering inom transportsektorn och processindustrin” (s.8) ”Det är därmed också viktigt att beakta förändringar av landskapets

”Det är därmed också viktigt att beakta förändringar av landskapets natur- och kulturmiljöer. Samtidigt kommer det alltid att krävas avvägningar i arbetet med att nå de energipolitiska målen och miljömålen.” (s.17)

41

relation till bruttonationalprodukten (BNP).” (s.1) ”År 2040 ska 100 procent av elproduktionen vara förnybar” (s.17) ”År 2030 ska energianvändningen vara 50 procent effektivare” (s.19) ”Den förnybara energin ska fortsätta att byggas ut” (s.22)

”Genom ett effektivt utnyttjande av vattenkraft och bioenergi kan effektuttaget ökas” (s.29)

en förutsättning för många viktiga funktioner i samhället. Den svenska välfärden har till stor del byggts upp kring förädling av skog, malm och vattenkraft. Också andra delar av näringslivet är starkt beroende av elenergi. Det är viktigt att energipolitiken även fortsättningsvis stödjer näringslivets utveckling och bidrar till en stärkt konkurrenskraft.” (s.74)

natur- och kulturmiljöer. Samtidigt kommer det alltid att krävas avvägningar i arbetet med att nå de energipolitiska målen och miljömålen. Som framgår av de klimatpolitiska målen (prop. 2016/17:146) ska Sverige senast år 2045 inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, med målet att därefter nå negativa utsläpp. En totalt sett effektivare resurs och energianvändning kan leda till ett ökat elbehov, t.ex. vid

42

elektrifiering av transportsektorn.” (s.17)

Energi (prop.

2016/17:1 Utgiftsområde 21)

”Det övergripande

målet för energipolitiken

är att på kort och lång sikt trygga

tillgången på el och annan energi på med

omvärlden konkurrens-

kraftiga villkor. Energipolitiken

ska skapa villkor för en effektiv

och hållbar energianvändnin

g och en kostnadseffektiv

svensk energiförsörjning

med låg inverkan på hälsa, miljö

och klimat samt underlätta omställningen till

ett ekologiskt uthålligt

samhälle. På så sätt främjas en

god ekonomisk och social

utveckling i hela Sverige”

”Andelen förnybar energi ska 2020 utgöra minst 50 procent av den totala energi-användningen.

– Andelen förnybar energi i

”De miljökvalitetsmål som är av störst relevans för energipolitiken är Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag, Levande skogar, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv.” (s.20)

”Globalt sett finns stora klimatvinster att göra genom att ersätta fossil el- och värmeproduktion med förnybar bioenergi, baserad på svensk kunskap och teknik.” (s.43)

”Bioenergi utgör det största förnybara energislaget och närmare en tredjedel av den svenska energianvändningen och är en central del i regeringens ambitioner om 100 procent förnybar energi.” (s.55)

43

transportsektorn ska 2020 vara minst 10 procent.

– Energianvändningen ska vara 20 procent effektivare till 2020. Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet med 20 procent mellan 2008 och 2020.” (s.15)

Ett klimatpolitiskt

ramverk för Sverige (prop. 2016/17:146)

”Regeringen föreslår att ett

klimatpolitiskt ramverk för

Sverige inrättas. Det klimatpolitiska

arbetet bör utgå från ett

långsiktigt, tidssatt

utsläppsmål som riksdagen

fastställer. Målet ska vara att

Sverige senast år 2045 inte ska ha

några nettoutsläpp (nå

nettonollutsläpp) av växthusgaser

till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utsläppen från verksamheter inom svenskt

territorium ska vara minst 85

”Ökad användning av hållbart producerad bioenergi, vindkraft och annan förnybar energi är viktigt för omställningen.” (s.13)

”Sverige ska visa att det går att förena klimatomställningen med välfärd och god konkurrenskraft.” (s.23) ”För att minska utsläppen till nära noll på ett ekonomiskt hållbart sätt bedömer regeringen att det krävs omfattande forsknings- och innovationsinsatser om bland annat teknik och produktionsmetoder.” (s.28)

”Energitillförseln behöver nå nollutsläpp eller till och med negativa utsläpp. Med negativa utsläpp menar IPCC att upptaget av växthusgaser i exempelvis skogar och annan vegetation, kolinlagring i mark samt geologisk lagring av koldioxid med biogent ursprung är större

”Framtida ytterligare utsläppsminskningar i flera sektorer, inklusive i inrikes transporter, förutsätter en ökad användning av hållbart producerad bioenergi från skogsbruket. Detta kan minska den framtida potentialen för att använda bokfört ökat nettoupptag inom LULUCF-sektorn och således till att kunna

44

procent lägre än utsläppen år

1990.” (s.1)

”Sverige kan genom export av förnybar energi, råvaror, klimateffektiva produkter och tjänster bidra till att världen globalt minskar växthusgasutsläppen samtidigt som företagens konkurrenskraft stärks.” (s.28) ”Länder uppmanas också att bevara och hållbart bruka skogen och minska den globala avskogningen.” (s.20) ”Med negativa utsläpp menar IPCC att upptaget av växthusgaser i exempelvis skogar och annan vegetation, kolinlagring i mark samt geologisk lagring av koldioxid med biogent ursprung är

än utsläppen.” (s.13) ”En högre temperatur kan ge större produktion inom jord- och skogsbruk, men samtidigt föra med sig risker såsom ökad frekvens och omfattning av skador från nya växt- och djursjukdomar, insekter, bränder och stormar” (s.11)

utnyttja LULUCF-sektorn som kompletterande åtgärd.” (s.34)

45

större än utsläppen. Ökad användning av hållbart producerad bioenergi, vindkraft och annan förnybar energi är viktigt för omställningen” (s.13)

En sammanhållen

klimat- och energipolitik (prop.

2008/09:163

”Regeringen föreslår att andelen förnybar energi år 2020 ska vara minst 50 procent av den totala energianvändningen. Andelen förnybar energi i transportsektorn

ska år 2020 vara minst 10

procent.”

”Ett mål om 20 procent effektivare energianvändning till 2020 föreslås. Målet är ett sektorsövergripande mål om minskad

energiintensitet om 20 procent mellan 2008 och 2020” (s.1-2)

”En utökad produktion av bioenergi som råvara till el- och värmesektorn spelar en avgörande roll för att nå målet att användningen av fossila bränslen för uppvärmning ska avvecklas till 2020 och för ambitionshöjningen för förnybar elproduktion. Det är också en förutsättning för att Sverige ska

”Den svenska energipolitiken – och därmed även basen för klimatpolitiken – ska bygga på samma tre grundpelare som energisamarbetet i EU. Politiken syftar alltså till att förena: • Ekologisk hållbarhet • Konkurrenskraft •Försörjningstrygghet” (s.10) ”Landsbygden har stor potential för att producera förnybar energi, exempelvis inom jord- och skogsbruket men också inom övrigt företagande på

”Det finns potential för ökat uttag av trädbränsle, i första hand i form av avverkningsrester (s.k. grot, grenar och toppar). I dagsläget är dock uttaget begränsat, vilket t.ex. kan bero på höga upparbetningskostnader och begränsad erfarenhet av grotuttag inom skogsbruket.” (s.49) ”Regeringen anser också att intensivodling av skog

”Det är i detta sammanhang viktigt att uttag av avverkningsrester görs i lämpliga områden och att markens långsiktiga produktionsförmåga och biologisk mångfald inte påverkas negativt.” (s.49)

46

kunna uppfylla sitt mål avseende andelen förnybar energi till 2020.” (s.48)

landsbygden. Det handlar exempelvis om bioenergi från jord- och skogsbruk och om vindkraft” (s.48)

i begränsad omfattning på mark utan höga naturvärden kan komma att utgöra ett effektivt komplement till nuvarande skogsbruk för att nå skogspolitikens målsättningar, inklusive en ökad produktion av förnybar energi.” (s.49) ”Även utvinning av stubbar kan vara en lämplig åtgärd för att öka uttaget av bioenergi från skogen.” (s.49) ”Förnybara råvaror från skogs- och jordbruket förväntas genom forskning och utveckling därför

47

kunna medverka till att lösa angelägna globala utmaningar” (s.54)