PREGLED STANJA LJUDSKIH PRAVA U

BiH – OD DEJTONA DO BRISELA

Pripremio: Emir Hadžikadunić

1

Sadržaj:

1. Uvod................................................................................................3

2. Inicijative Evropske unije prema BiH u funkciji poštivanja ljudskih

prava.................................................................................................7

3. Hronološki pregled stanja ljudskih prava u BiH u „dejtonskoj

fazi“ 1996-2000...............................................................................12

4. Hronološki pregled stanja ljudskih prava na prelazu iz dejtonske

u briselsku fazu 2000 – 2002...........................................................15

5. Hronološki pregled stanja ljudskih prava u BiH u briselskoj fazi…19

6. Koraci do punopravnog članstva u EU……………………………23

2

Uvod

Nakon skoro deset godina od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma Bosna i

Hercegovina izlazi iz post-konfliktne faze, perioda stabilizacije i upravljanja krizom. Ta

faza, koju neki uvjetno nazivaju «Dejtonskom», karakteristična je po snažnom

američkom angažmanu, njihovoj «hard diplomatiji», čestim posjetama američkih

političkih i vojnih izaslanika, odsustvu Evropske unije, stvaranju uvjeta za slobodu

kretanja ljudi, velikim opstrukcijama u povratku privatne imovine, nikakvoj

međuentitstskoj saradnji, neusklađenosti entitetskih ustava sa državnim, odsustvu pravne

države, odsustvu reforme u pravosuđu BiH, slabe ili nikakve saradnje sa Haškim

tribunalom itd.

Dejtonski mirovni sporazum simbolizira kompliciranu, nefunkcionalnu državnu

strukturu. U vrijeme njegovog potpisivanja, bio je to “pojas za spasavanje” Bosne i

Hercegovine, a već davno je postao "luđačka košulja.”1 U svojoj knjizi «Put u Dejton»,

Richard Holbrooke ističe da «niko bolje ne zna slabosti Dejtona od onih koji su

učestvovali u pregovorima».2 Po njemu, te slabosti su slijedeće: opstanak dviju

neprijateljskih vojski, zadržavanje imena Republike Srpske i formiranje slabih

međunarodnih policijskih jedinica.3

Pozitivna je stvar da su potpisivanjem mirovnog sporazuma prestala ratna dejstva.

Također je omogućena izgradnja održivog mira. Dejtonskim sporazumom predviđena je

primjena najviših standarda na polju ljudskih prava. Civilna implementacija mirovnog

sporazuma omogućila je prve kontakte političkih predstavnika u institucijama vlasti BiH.

Na žalost, radilo se političkim manipulacijama koje su bile u funkciji održavanja

postoječeg stanja, a nikako u funkciji bilo kakvog napretka u BiH.

1 Wolfgang Petrich, Večernji list, 28. januar 2005. 2 Richard Holbrooke, Put u Dejton, stranica 3753 Ibid., 375

3

Dejton je institucionalizirao kolektivna prava i ubio svaki individualizam, favorizirao

etnički princip na račun građanskog, otežao izgradnju civilnog društva. Nacionalnost je

postala primarna politička kategorija. Njegovim uređenjem potvrđeno je postojanje

nekoliko nepovezanih pravnih sistema, države, entiteta, kantona. Onemogućeno je

funkcioniranje pravosuđa na državnom nivou, stvoren skup, kompliciran i neefikasan

državni aparat. Sudije nisu bile nezavisne4. Poseban problem je činjenica što je Ustav

BiH, kao najviši pravni akt države, samo aneks mirovnog sporazuma. Sve dejtonske

slabosti direktno su se reflektirale na stanje ljudskih prava u Bosni i Hercegovini. U toku

implementacije, prvo je naglašena njegova vojna komponenta, što je rezultiralo

kašnjenjem i zapostavljanjem primjene civilnog dijela Sporazuma. Ekonomska, socijalna

i kulturna prava, kao drugu generaciju ljudskih prava, niko nije ni spominjao u to

vrijeme.

Iz jednog takvog stanja Bosna i Hercegovina ulazi u fazu u kojoj dominiraju tranzicijski

problemi, formiranje novih i izgradnja postojećih državnih institucija. Drugu fazu također

karakterizira slab interes SAD-a za reforme u BiH, njihovo postepeno povlačenje iz

regiona te sve veće zanimanje, finansijski i politički angažman Evropske unije,

inteziviranje reguliranja imovinskih prava, reforma pravosuđa u BiH, ombudsmena,

početak saradnje sa Haškim tribunalom itd. Brisel simbolizira povratak i sve snažnije

prisustvo i uticaj Evrope u regionu zapadnog Balkana, izgradnju i jačanje države BiH,

njenih centralnih institucija. Osim kolektivnih, Brisel sugerira i individualna prava. Prije

nego što postanemo građani Evrope, trebamo postati građani sopstvene države.5 Uvjetno

kazano, u briselskoj fazi počinje se govoriti i o socijalnim, ekonomskim i kulturnim

prvima u Bosni i Hercegovini. Briselska BiH omogućava smanjenje entitetskog i

kantonalnih aparata u korist državnog, usklađivanje i uvezivanje pravnih sistema u BiH

sa evropskim pravnim naslijeđem. Umjesto asimilacije, čega se plaše pojedine etničke

grupe, nudi se unutrašnja integracije BiH. Briselska Bosna i Hercegovina neće se

konstituirati uz saglasnost njenih susjeda, pravit će se godinama, bit će rezultat političke

4 Kantonalne skupštine su birale sudije kantonalnih sudova, a predsjednik Kantonalnog suda birao je uz saglasnost načelnika općine, sudije općinskih sudova5 Tarik Haverić, na konferenciji pod nazivom Evropska unija i Bosna i Hercegovina: između upravljanja krizom i izgradnje države u organizaciji fondacije Heinrich Boll, septembar 2004, Sarajevo

4

volje i potreba njenih građana, privrednika, akademije i civilnog društva. Kao takva, duže

će trajati i imati veću vrijednost od one sklopljene u američkoj vojnoj bazi.

Ulazak u briselsku fazu označava završetak procesa upravljanja krizom i početak

tranzicije, odlazak IPTF-a i SFOR-a, pripremanje odlaska OHR-a iz BiH i nestanak

drugih dejtonskih tekovina. Aneks 1 A, koji se odnosi na primjenu vojnog dijela

Sporazuma, prevaziđen je završetkom misije NATO-a i dolaskom EUFOR-a u BiH.

Aneks 3, koji se odnosi na izbore, također je prevaziđen, s obzirom da OSCE više nije

nadležan za njihovo organiziranje. Međunarodna policijska misija UN-a, koja je

predviđena Aneksom 11, također je završila svoju misiju i prepustila je policijskoj misiji

EU-a. Konačno, institucije BiH preuzele su nadležnost od međunarodne zajednice i u

segmentu ljudskih prava i povratka izbjeglih i raseljenih osoba. Međunarodna krizna

grupa najavila je svoj odlazak iz BiH upravo zbog činjenice da ta zemlja «više nije krizno

područje» i da njeni analitičari nemaju više o čemu izvještavati.

U procesu evropskih integracija vjerovatno neće biti riješeni svi unutrašnji problemi BiH.

Njena konstitucija možda neće biti po volji većine građana. Međutim, usklađivanjem

domaćih zakona i prakse sa evropskim uredbama6, direktivama7, odlukama8 i

preporukama9, uspostavit će se tržišna ekonomija, parlamentarna demokratija i vladavina

prava po modelu Evropske unije. Politički i ekonomski prostor integrirat će se u

jedinstvenu cjelinu, u onoj mjeri u kojoj je to učinjeno u ujedinjenoj Evropi. Evropska

konvencija za zaštitu ljudskih prava i sloboda najjači je instrument za zaštitu ljudskih

prava na svijetu. Građani će svoje pritužbe na državu koja krši njihova ljudska prava slati

Evropskom sudu za ljudska prava u Strazburu. Mada ovaj posljednji, kao i Vijeće Evrope 6 Uredbe su direktno primjenjive i u cjelosti obavezujuće u svim državama članicama EU-a, bez potrebe donošenja mjera za primjenu na nacionalnom nivou. One omogućavaju institucijama Zajednice najveći uticaj na pravni sistem država članica EU-a. Smatraju se sredstvima za unifikaciju zakona širom Zajednice. 7 Direktive nisu direktno primjenjive u svim državama članicama, zahtijevaju donošenje mjera za implementaciju na nacionalnom nivou do roka definiranog određenom direktivom. One ne obavezuju države članice u cjelosti, već u pogledu rezultata koji se trebaju postići. Direktive ostavljaju određeni stepen slobode nadležnim nacionalnim tijelima u odlučivanju na koji način će inkorporirati i provesti ciljeve Zajednice u okviru svog pravnog sistema. 8 Odluke su obavezujuće u cijelosti za one kojima su upućene. Mogu biti upućene jednoj ili svim državama članicama EU-a, privrednim subjektima ili pojedincima. 9 Preporuke su neobavezujući deklarativni instrument. Predviđene su Osnivačkim ugovorima i koriste ih institucije Zajednice za izražavanje stajališta državama članicama, a u nekim slučajevima i pojedincima. Ne nameću nikakvu zakonsku obavezu za one kojima su upućene.

5

iz Strazbura, nisu institucije Evropske unije, ovaj sistem je apsolutno kompatibilan sa

principima Zajednice.

Članom 49 Ugovora o EU regulirano je pristupanje novih članica. Evropsko vijeće je

sredinom 1993. u Kopenhagenu dopunilo tumačenje tog člana i obznanilo političke,

ekonomske i pravne kriterije10 za članstvo, koji su dopunjeni administrativnim

kriterijem11 u Madridu 1995. Segment ljudskih prava direktno je vezan za političke

kriterije. Politički kriteriji se odnose na stabilnost institucija koje osiguravaju

demokratiju, vladavinu prava, poštivanje ljudskih prava i prava manjina i prihvatanje

političkih ciljeva Evropske unije. Bez potpunog ispunjavanja ovog kriterija, država ne

može postati članicom Evropske unije. I ne samo to, ona ne može ući ni u pretpristupnu

fazu i započeti pregovore o punopravnom članstvu u Evropskoj uniji. Slučaj „Gotovina“

u Hrvatskoj je najsvježiji primjer kako se državi odlažu pregovori o punopravnom

članstvu zbog odsustva pune saradnje sa Haškim tribunalom, odnosno ispunjavanja

političkog Kopenhaškog kriterija.

Ugovor Evropske unije iz Amsterdama iz 1999. dodatno stimulira poštivanje ljudskih

prava. Jedan od ciljeva Zajednice iz tog Ugovora bio je «zaštita zajedničkih vrijednosti,

interesa i nezavisnosti EU-a, povećanje sigurnosti EU-a i njenih država članica,

unaprijeđenje međunarodne sigurnosti i saradnje, jačanje demokratije, vladavine prava i

temeljnih sloboda.»12 Kada je u pitanju odnos Evropske unije prema Bosni i Hercegovini,

sve njene incijative afirmirale su poštivanje ljudskih prava u BiH. Svi zahtijevi i

preporuke koje su dolazile iz Brisela jednim značajnim dijelom odnosili su se na segment

ljudskih prava i izgradnju demokratskog društva zasnovanog na vladavini prava.

Inicijative Evropske unije prema BiH u funkciji poštivanja ljudskih prava 10 Usvajanje cjelokupnog pravnog naslijeđa Evropske unije (acquis communautaire)11 Sposobnost administrativnih struktura da preuzmu sve obaveze koje proizlaze iz članstva12 Pet osnovnih ciljeva Zajedničke vanjske i sigurnosne politike dopunjenih Ugovorom iz Amsterdama iz 1999.

6

Sve evropske inicijative od potpisivanja Dejtonskog sporazuma, kriteriji za članstvo u

Evropskoj uniji, preporuke i zahtijevi Evropske komisije institucijama vlasti u BiH,

tretiraju pitanja ljudskih i manjinskih prava u značajnoj mjeri. Ova oblast više nego i

jedna druga uvjetuje dalji napredak BiH u evropskim integracijama. Da bi dobila

preporuku za početak pregovora sa EU o potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i

pridruživanju, BiH prije svega mora u potpunosti sarađivati sa Haškim tribunalom i

reformirati svoju policijsku strukturu. Pozitivna Studija izvodljivosti Srbije i Crne Gore

također zavisi isključivo od saradnje te zemlje sa Haškim tribunalom.

Kako su prolazile godine od potpisivanja Dejtonskog sporazuma, evropske inicijative i

preporuke su bile sve intezivnije i sveobuhvatnije. Konačno, BiH je počela dobivati i

konkretne zadatke koji su uvjetovali njen dalji napredak u procesu evropskih integracija.

U prvih nekoliko godina, Evropska komisija nije redovno i sistmatično izvještavala o

stanju ljudskih prava u BiH. Ozbiljnije izvještavanje započet će 2002. godine u okviru

Pocesa stabilizacije i pridruživanja BiH sa EU. Od tada je Evropska komisija redovno,

svake godine u martu mjesecu izdavala svoje izvještaje o stabilizaciji i pridruživanju. U

tim izvještajima, pored ocjena iz oblasti ekonomije i politike, uvjek je prezentirano stanje

ljudskih prava u BiH za tu godinu. Do sada su izdata tri takva izvještaja i u pripremi je

četvrti izvještaj za 2005. godinu. Od ove godine izvještaji o stabilizaciji i pridruživanju

biće objavljivani u oktobru svake godine. Promjena se desila zbog toga što je umjesto

Generalnog direktorata za vanjske poslove Evropske komisije, za BiH sada nadležan

Generalni direktorat za proširenje.

U prvim godinama nakon potpisivanja Dejtonskog sporazuma američki angažman je bio

posebno izražen. Bila je to karakteristična „hard diplomatija“, jezik prijetnji svima koji su

opstruirali mirovni sporazum. U to vrijeme, prijedlozi Evropske unije bili su više pod

uticajem Dejtona, manje pod uticajem Brisela. Njihova karakteristika je spori ulazak

Evropske unije u region, odsustvo strateškog odnosa prema zemljama zapadnog Balkana,

odsustvo preciznog okvira približavanja Briselu. Brisel jeste očekivao poštivanje ljudskih

prava, povratak izbjeglica, pomirenje građana i naroda, međutim sve te inicijative su

7

ostale bez odjeka i nisu se mogle realizirati bez snačnijeg američkog pritiska. Par godina

kasnije, Evropska unija je počela predlagati inicijative koje su trebale afirmirati evropsku

perspektivu Bosne i Hercegovine. Evropska šargarepa, ponuđena u vidu finansijske

pomoći, trgovinskih preferencijala i ugovornih odnosa sa EU, počela je da zamjenjuje

američku „hard diplomatiju“. Međutim, to je počelo tek nakon 2000.

Prvu inicijativu EU-a pokrenula je Francuska u vrijeme svog predsjedavanja Evropskom

unijom u decembru 1996, u okviru takozvanog Royaumontskog procesa. Prijedlog se

isključivo odnosio na stabilizaciju Jugoistočne Evrope, u cilju podrške provedbi

Dejtonskog sporazuma. Bila je to prva verzija regionalnog pristupa Evropske unije.

Njenom provedbom su promovirani regionalni projekti iz oblasti civilnog društva i

ljudskih prava. Francuski prijedlog nije zabilježio nikakve rezultate. U međunarodnim

diplomatskim krugovima, te dvije godine, 1996. i 1997, danas se ocjenjuju kao

izgubljeno vrijeme za BiH. Royaumountski proces je na kraju završio kao dio

međuparlamentarne saradnje unutar Pakta o stabilnosti za Jugoistočnu Evropu. Francuski

prijedlog je dopunjen na sastanku Vijeća ministara Evropske unije u Luksemburgu 29.

aprila 1997. Šefovi diplomatija zemalja članica utvrdili su «zajedničku strategiju» i

prihvatili isključivo «regionalni pristup», određujući političke13 i ekonomske kriterije14 za

razvoj bilateralnih odnosa i potpisivanje ugovornih odnosa s pet zemalja zapadnog

Balkana.15 Reguliranje eventualnih ugovornih odnosa sa EU i tada je uvjetovano

poštivanjem demokratskih načela, ljudskih prava, vladavine prava i zaštite manjina.

Pojam kondicionalnosti tada je prvi put spomenut. Pored općih, svaka od zemalja je

dobila i specifične uvjete – Bosna i Hercegovina obavezu jačanja državnih institucija i

primjene Dejtonskog sporazuma, pogotovo pune saradnje sa Haškim tribunalom. Pored

kriterija iz Kopenhagena bio je to dodatni stimulans za institucije BiH da ozbiljnije

pristupe pitanju poštivanja ljudskih prava ukoliko žele ostvariti napredak u procesu

evropskih integracija. Međutim, svi su ti uvjeti bili su prilično generalni, konkretna lista

obaveza pojavit će se par godina kasnije.

13 Poštivanje demokratskih načela, ljudskih prava, vladavine prava i zaštite manjina14 Tržišna ekonomija, regionalna saradnja15 Albanija, BiH, Hrvatska, Makedonija, Srbija i Crna Gora (tada Savezna Republika Jugoslavija)

8

Godinu dana poslije «Regionalnog pristupa», Vijeće Evropske unije je objavilo

Deklaraciju16 o specijalnim odnosima sa BiH u Luksemburgu 8. juna 1998. U Deklaraciji

je izražena nada da će BiH krenuti putem evropskih integracija. Također je naglašena

spremnost Zajednice i zemalja članica da joj na tom putu pomognu. I u tom dokumentu

se spominje obaveza primjene Dejtonskog sporazuma. Na istom sastanku uspostavljeno

je Konsultativno radno tijelo Evropske unije i BiH (EU BiH CTF), kao mehanizam

saradnje, konsultacija između dviju strana. Ubrzo su počeli i prvi sastanci. Prvi je održan

u Briselu 10. juna 1998.

Međutim sve evropske inicijative do 1998. godine nisu otvorile evropsku perspektivu

zemalja u regionu, mnogi problemi su ostali neriješeni, drugi su eskalirali. Da se radilo o

neadekvatnom odnosu, slaboj i neefikasnoj politici EU-a prema regionu Zapadnog

Balkana potvrđuju i nemili događaji na Kosovu, egzodus Albanaca i međuetnički sukobi.

Uvidjevši slabosti postdejtonskih prijedloga, ugledni Centar za studije evropske politike17

(CEPC) iz Brisela, inicirao je krajem 1998. formiranje Radne grupe koja je razmatrala

«budućnost Jugoistočne Evrope». Erhard Busek, tada koordinator Inicijative za

kooperaciju u Jugoistočnoj Evropi18 (SECI), i Panagiotis Roumeliotis, koordinator

Royaumountskog procesa, kopredsjedavali su radnom grupom. Dok je NATO

bombardirao položaje JNA na Kosovu i u Srbiji, Radna grupa Centra je pripremila

dokument pod radnim nazivom Sistem za poslijeratnu Jugoistočnu Evropu 4. aprila 1999.

U maju 1999. donesena je odluka o pokretanju Procesa stabilizacije i pridruživanja

(PSP),19 kao okvira približavanja pet zemalja zapadnog Balkana – BiH, Srbije i Crne

Gore, Hrvatske, Albanije i Makedonije – punopravnom članstvu Evropske unije.

Bila je to prekretnica koja je označila nepovratan proces ulaska Evropske unije u

Jugoistočnu Evropu. Također je to bio znak spremnosti Brisela da samostalno, bez

Sjedinjenih Država, kroz proces evropskih integracija, rješava nagomilane probleme.

Pokretanjem Procesa stabilizacije i pridruživanja 1999, Konsultativna radna grupa

16 Deklaracija o specijalnim odnosima između Evropske unije i Bosne i Hercegovine17 Centre for European Policy Studies18 Southeast European Cooperative Initiative19 Ovaj koncept je prvi put predstavljen u dokumentu Commission Communication to the Council and European Parliament COM (99) 235 od 26. maja 1999.

9

EU/BiH se prilagodila novom strateškom odnosu prema Zapadnom Balkanu. Godinu

dana kasnije, ovaj mehanizam bio je okvir za saradnju i dijalog u vrijeme provedbe 18

smjernica Mape puta EU-a, objavljenih u martu 2000.

Uporedo sa uvođenjem Procesa stabilizacije i pridruživanja za pet zemalja Zapadnog

Balkana, Evropska unija, zajedno sa drugim međunarodnim organizacijama i državama

pokreće još jednu inicijativu, Pakt stabilnosti za jugoistočnu Evropu. Pakt stabilnosti dao

je prednost regionalnoj integraciji. Evropske integracije su bile drugi prioritet. Također je

predstavljao zakašnjelu reakciju na neuspjehe u BiH i prihvatanje činjenice da se osnovni

uzroci problema u BiH nalaze izvan te zemlje.20 Segment ljudskih prava ponovo je dobio

na značaju. Od tri radna stola, prvi je bio posvećen izgradnji demokratskih institucija i

poštivanju ljudskih prava. Druga dva radna stola bila su vezana za ekonomiju i sigurnost.

U martu 2000, samo deset mjeseci nakon pokretanja Procesa stabilizacije i pridruživanja i

Pakta stabilnosti za Jugoistočnu Evropu, Vijeće ministara Evropske unije donijelo je prvu

listu zahtjeva za Bosnu i Hercegovinu. Službeno Sarajevo je dobilo 18 smjernica Mape

puta kao preduvjet za izradu Studije izvodljivosti radi započinjanja pregovora o

potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom unijom. Od 18

smjernica Mape puta, pet smjernica bilo je iz oblasti ljudskih prava i demokratije:

1. Provedba imovinskih zakona,

2. Stvaranje uvjeta za održiv povratak,

3. Stvaranje uvjeta za funkcioniranje i primjenu odluka institucija

za ljudska prava,

4. Usvajanje zakona o sudu i sudskoj službi u entitetima,

5. Javni servis za emitiranje programa BiH i entiteta.

20 Žarko Papić, Međunarodne politike podrške zemljama jugoistočne Evrope – Lekcije (ne) naučene u BiH, poglavlje II, stranica 41

10

Sedam uvjeta su bili političke21 prirode od kojih su se neki indirektno odnosili na

demokratizaciju društva i poštivanje ljudskih prava. Preostalih 6 uslova bili su vezani za

ekonomiju. Nakon njihove implementacije uslijedila je izrada Studije izvodljivosti.

Institucije Bosne i Hercegovine dobile su 346 pitanja iz Brisela, od kojih su se desetine

odnosile na stanje ljudskih prava. U novembru 2003. objavljena je uvjetno pozitivna

ocjena Studije izvodljivosti. BiH je dobila dodatne uvjete u vidu 16 prioritetnih

područija22. Od 16 prioritetnih područija, najmanje tri su se direktno ili indirektno

odnosili na oblast ljudskih prava, područije broj jedan (ispunjavanje međunarodnih

obaveza), pet (poštivanje ljudskih prava) i šest (djelotvorno sudstvo).

Osim 18 smjernica Mape puta iz 2000. godine i 16 prioritetnih područija iz Studije

izvodljivosti iz 2003., EU je objavila nove preporuke. Zaključkom Solunskog samita iz

juna 2003. godine, Evropska komisija je objavila izvještaj o Evropskom partnerstvu u

kojem se nalaze kratkoročni i srednjoročni prioriteti za BiH. Neki od ovih prioriteta bili

su kompatibilni sa prethodnim smjernicama EU-a za BiH. Prvi takav izvještaj objavljen

je u martu 2004. Kratkoročni prioriteti su podrazumjevali: usvajanje Zakona kojim se

uspostavlja Visoko sudsko i tužiteljsko vijeće BiH, finansiranje i popunjavanje Državnog

suda BiH, usvajanje Zakona o BiH Fondu za povratak izbjeglica, završetak prenosa

institucija za ljudska prava u nadležnost i kontrolu BiH, riješavanje neriješenih predmeta

Doma za ljudska prava i prenošenje odgovornosti Doma na Ustavni sud. Srednjoročni

prioriteti podrazumjevaju: preuzimanje pune organizacijske i finansijske odgovornosti za

izbore 2006. godine, osiguranje jednakih standarda imenovanja, napredovanja, dicipline i

obuke sudačkog i tužilačkog osoblja u cijeloj BiH, osiguranje pune odgovornosti BiH za

Državni sud BiH, Državno tužiteljstvo BiH te Visoko sudsko i tužiteljsko vijeće u

pogledu finansiranja, upravljanja i osoblja, osiguranje nivoa zaštite ljudskih prava

usporedivog ili boljeg od onog koji je postignut pod međunarodnim nadzorom, osiguranje

21 Usvajanje Izbornog zakona, Usvajanje Zakona o državnoj službi, Uspostavljanje Stalnog sekretarijata u Predsjedništvu BiH, Usvajanje plana rada i pravilnika Parlamentarne skupštine BiH, Jedinstveni pasoš, Provedbu zakona i finansiranje Državne granične službe, Finansiranje Ustavnog suda BiH. 22 Ispunjavanje međunarodnih obaveza, Djelotvornije upravljanje, Djelotvornija javna uprava, Direkcija za evropske integracije, Poštivanje ljudskih prava, Djelotvorno sudstvo, Rješavanje problema organiziranog kriminala, Upravljanje pitanjima azila i migracija, Reforma carinskog i poreskog sistema, Zakon o budžetu, Višegodišnje budžetsko planiranje, Pouzdani statistički podaci, Konzistentna trgovinska politika, Integrirano energetsko tržište, Jedinstveni ekonomski prostor, Javni RTV-sistem.

11

sveobuhvatne primjene Zakona o nacionalnim manjinama, djelotvornu zaštitu manjinskih

prava, uključujući pravo Roma, dovršavanje procesa povratka, spajanje Državnog i

entitetskih ombudsmena itd.

Nakon ovoga, u budućim fazama odnosa sa EU, uslijedit će treći krug obaveza, četvrti,

peti itd. I svaki naredni put, dalja izgradnja demokratkog društva, parlamentarne

demokratije zasnovane na vladavini prava, poštivanje elementarnih ljudskih prava i prava

manjina biće postavljani kao obaveze pred institucijama BiH na njenom putu ka

punopravnom članstvu.

Hronološki pregled stanja ljudskih prava u BiH u „dejtonskoj fazi“

U nastavku slijedi pregled stanja ljudskih prava u Bosni i Hercegovini od potpisivanja

Dejtonskog sporazuma do početka procesa evropskih integracija. Ovu fazu karakterisalo

je snažno prisustvo američke administracije u BiH i odsustvo Evropske unije, post-

konfliktni problemi, stabilizacija, visok nivo netolerancije, slabi rezultati u provedbi

imovinskih prava itd.

U međunarodnim krugovima prve dvije godine od potpisivanja Dejtonskog mirovnog

sporazuma, 1996. i 1997., ocjenjuju se kao izgubljeno vrijeme. Tokom tog perioda,

sloboda kretanja ljudi je bila ograničena, onemogućen je povratak izbjeglih i raseljenih,

povratak imovine nije davao nikakve rezultate, sudstvo nije bilo nezavisno. Također,

ustavi entiteta nisu bili usaglašeni sa Ustavom BiH, zakoni u oba entiteta nisu bili

usklađeni sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima, izbor kantonalnih i opštinskih

sudija i tužilaca u Sarajevu izvršen je suprotno odredbama Ustava FBiH.

Početak implementacije Dejtonskog sporazuma krajem decembra 1995. godine, zatekao

je Bosnu i Hercegovinu podjeljenu na tri političke cjeline. Međunarodna zajednica je svu

snagu trošila na provedbu vojnog dijela Sporazuma. Bez obzira na završetak rata, etničko

čišćenje je i dalje trajalo. Oko 500 Bošnjaka i Hrvata je protjerano iz banjalučke regije u

12

prva dva mjeseca primjene mirovnog sporazuma. U dijelovima Sarajeva koje su tokom

rata kontrolirale srpske snage, a koji su u Dejtonu pripali FBIH, došlo je do masovnog

egzodusa lokalnog stanovništva srpske nacionalnosti. Dom za ljudska prava započeo je sa

radom sedam mjeseci nakon potpisivanja mirovnog sporazuma dok je Komisija za

rješavanje imovinskih zahtjeva izbjeglih i raseljenih lica počela sa radom tek nakon

održanih septembarskih izbora 1996. godine. Sloboda kretanja ljudi nije postojala kako u

međuentitetskim odnosima tako i unutar FBiH, uključujući i tokom izbora kada je veoma

mali broj izbjeglih građana glasao u svojim predratnim mjestima. Zabilježeno je nekoliko

pokušaja organizovanog povratka Bošnjaka u njihova sela u zonama međuentitetskog

razgraničenja na teritoriji RS-a. Uz izuzetak jednog slučaja, uspješan povratak u selo

Jusiće, svi ostali su bili neuspješni zbog protivljenja lokalnog srpskog stanovništva,

uključujući i policije RS-a. U nekoliko incidenata bilo je ranjenih i mrtvih povratnika. U

toj godini pojavio se određen broj neovisnih, uglavnom pisanih medija, koji međutim

nisu ugrozili dominantnu kontrolu elektronskih medija podložnih političkom uticaju.

Kao da se čekalo da se međunarodne snage povuku iz BiH, a da se postojeće stanje,

međusobne netolerancije, etničke netrpeljivosti i čistih nacionalnih teritorija produži i

održi. Bez obzira na ranije obećanje, američke trupe se nisu povukle do juna 1998.

Richard Holbrooke misli da je odluka o ukidanju vremenskog roka za povlačenje

njihovih vojnih snaga dramatično poboljšala šanse za uspjeh. Njihov politički i vojni

angažman omogućio je nastavak političkog dijaloga u institucijama vlasti, slobodu

kretanja ljudi, kontrolu lokalne vojske i policije. Službeni Vašington je ubijedio

Slobodana Miloševića da promijeni svoj odnos prema Biljani Plavšić i podrži njenu

odluku da se održe vanredni izbori za poslanike Narodne skupštine RS-a u septembru

1997. «Kada je postalo jasno da se Sjedinjene Države neće držati junskog roka za

povlačenje, ritam provođenja Sporazuma se dramatično ubrzao.

Tokom prvih nekoliko mjeseci 1998. napravljeno je više nego tokom dvije godine od

ujedinjenja Sarajeva. Počela se koristiti zajednička valuta, uvedene su jedinstvene

automobilske registracije, proradio je željeznički i vazdušni saobraćaj i telefonski

13

sistem.»23 Na insistiranje OHR-a iste godine, Narodna Skupština RS donijela je odluke

kojim se ukidaju diskriminirajuće odredbe iz oblasti imovinskih i stambenih prava.

Također je izvršen pritisak na vladu FBiH da koriguje norme iz te oblasti. U FBiH je

ukinuta smrtna kazna. Ured ombudsmena i Dom za ljudska prava za BiH započeli su sa

radom.

Međutim, odsustvo pravne države bilo je i tada prisutno. U mnogim dijelovima BiH,

sudstvo je bilo pod direktnim političkim nadzorom bez demokratske kontrole javnosti,

posebno tamo gdje su vladali ultranacionalisti, izvršna vlast bila je nadređena sudskoj24.

Pri izboru sudija u Srednjebosanskom kantonu nisu bili konsultovani predstavnici sudstva

i pravne profesije, što je suprotno Univerzalnoj deklaraciji o nezavisnosti sudstva. Tokom

1998. godine, zakoni su bili samo djelimično usklađeni sa Evropskom konvencijom o

ljudskim pravima. Treba dodati da politički predstavnici, pogotovo u Republici srpskoj,

nisu ni pomišljali na saradnju sa Haškim tribunalom. Nije bilo političke volje za

procesuiranjem ratnih zločina u lokalnim sudovima.

Ni tokom 1999. godine Evropska unija nije postavljala nikakve konkretne uslove pred

institucije BiH. Američka „hard diplomatija“ i dalje je bila prilično aktivna. Dejton je

dominirao u glavama političara. Važan rezultat iz tog perioda je početak uspostavljanja

multinacionalnih policija u oba entiteta, njihova zajednička obuka, pa i djelovanje što će

se odraziti na veće rezultate u povratku u odnosu na protekle godine. Međutim, ustavi

BiH, Republike Srpske i Federacije BiH, a time i niz zakona, ni tada nisu bili usaglašeni

sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i međunarodnim standardima na

području individualnih prava građana. Ustav BiH reducirao je pasivno i aktivno biračko

pravo, održavajući kolektivni primat nad individualnim pravima građana. Vijeće

ministara BiH je kršilo Ustav BiH funkcionirajući sa dva kopredsjedavajuća i jednim

zamjenikom. Ustav FBiH bio je diskriminatorski postavljen prema onima koji nisu

Bošnjaci i Hrvati u sferi jezika. Iako je Ustavom BiH utvrđena ravnopravnost sva tri

naroda i svih građana na prostoru cijele BiH, Ustav Republike Srpske nije priznavao

23 Richard Holbrooke, Put u Dejton, stranica 370 24 Predsjednik kantonalnog suda postavljao je kantonalne sudije uz saglasnost načelnika opština

14

konstitutivnost Hrvata i Bošnjaka u tom entitetu. Pod međunarodnim pritiskom, u

Republici Srpskoj je ukinuta smrtna kazna.

Komisija za imovinske zahtjeve raseljenih i izbjeglih osoba ustanovljena Dejtonskim

sporazumom, do kraja oktobra 1999. usvojila je 65.000 odluka o povratu stanova i

imovine. Međutim, veliki broj ovih odluka nije proveden. Bilo je problema i u

implemetaciji rezultata lokalnih izbora. Oni nisu provedeni u potpunosti u nekim

sredinama kao što je Srebrenica ni nakon dvije godine od njihovog održavanja.

Približavanje Evropskoj uniji postalo je strateško opredjeljenje državnih organa, Vijeća

ministara BiH i Parlamentarne skupštine BiH. Prvo je Vijeće ministara BiH u martu

1999. pokrenulo inicijativu25 za pristupanje Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji. Nakon

odluke državne vlade, više zbog krize na Kosovu, desila se prekretnica u odnosu Brisela

prema regionu. Na strateške inicijative o pokretanju Procesa stabilizacije i pridruživanja i

Pakta stabilnosti za Jugoistočnu Evropu reagirala je i Parlamentarna skupština BiH. Na

zasjedanju 8. avgusta 1999. iskazala je svoju opredijeljenost evropskom putu, donoseći

Rezoluciju o evropskim integracijama i Paktu stabilnosti.26 Ove dvije odluke

predstavljaju prvi izraz političke volje izvršne i zakonodavne vlasti u BiH. Pored svog

deklarativnog karaktera, one su obavezale sve institucije u BiH da rade na usaglašavanju

nacionalne legislative sa evropskim standardima.

Hronološki pregled stanja ljudskih prava na prelazu iz dejtonske u briselsku fazu

2000 - 2002

Uvođenje Procesa stabilizacije i pridruživanja 1999., Pakta stabilnosti za jugoistočnu

Evropu iste godine, definiranje 18 smjernica Mape puta Evropske unije 2000,

objavljivanje prvog izvještaja Evropske komisije o stabilizaciji i pridruživanju za BiH

2002., obilježilo je ulaznu strategiju Evropske unije u Bosnu i Hercegovinu. Sve reforme

u BiH, uključujući i one iz oblasti ljudskih prava, sprovodile su se uglavnom u skladu sa

25 Službeni glasnik BiH 3/1999, 20 mart 1999.26 Službeni glasnik BiH 12/1999, 8. avgust 1999.

15

preporukama iz Brisela. Evropske šargarepe, perspektiva punopravnog članstva,

finansijska pomoć, trgovinski preferencijali, bili su dodatni podsticaj za postizanje

određenih rezultata u odnosu na period do 1999. godine.

U martu 2000. godine Evropska unija objavila je 18 smjernica Mape puta. Provedba

imovinskih zakona, stvaranje uslova za održivi povratak, primjena odluka institucija za

ljudska prava, usvajanje zakona o sudu i sudskoj službi bili samo neki od uvjeta iz oblasti

ljudskih prava. Osim prvih preporuka Evropske unije, posebno važna odluka iz 2000. se

odnosi na odluku Ustavnog suda BiH kojom se parlamenti Federacija BiH i Republike

Srpske obavezuju da usklade entitetske ustave sa Ustavom BiH i tako obezbjede

konstitutivnost i ravnopravnost sve tri etničke grupe u oba entiteta. Takva odluka nije

implementirana do opštih izbora u novembru 2000.

Vijeće ministara BiH i Predsjedništvo BiH usvojili su te godine prvi izvještaj o realizaciji

povratka izbjeglih i raseljenih osoba. Visoki predstavnik u BiH ukinuo je entitetske

imovinske zakone i omogućio povratak imovine i stanarskih prava. Na inicijativu

Helsinškog komiteta i OHR-a usvojen je Zakon o slobodnom pristupu informacijama, što

je jedno od suštinskih uporišta građanskih sloboda i prava. Na žalost, građani nisu često

koristili svoje pravo pristupa infomacijama, a kada su to i činili nisu nailazili na pozitivne

odgovore u institucijama BiH, zbog čega su se često žalili Uredu ombudsmena. Vlada

RS-a i dalje je odbijala ispunjavati svoje međunarodne obaveze saradnje sa Haškim

tribunalom sa obrazloženjem ustavnih ograničenja zabrane ekstradicije svojih građana.

U toku 2001. nelegalni Hrvatski sabor usvaja odluku o uspostavljanju “Hrvatske

samouprave” na prostoru pod dominacijom HDZ-a. Tako je izvršen direktan udar na

ustavno ustrojstvo BiH. Entitetski ustavi ni tada nisu bili usaglađeni sa Ustavom BiH. U

novembru 2001. godine visoki predstavnik je nametnuo Zakon o državnom sudu, a u

maju 2002. godine su imenovane prve sudije u Apelacioni odjel suda. Državni sud, sa tri

pravosudna odjela (Krivični, Administrativni i Apelacioni) koji pokriva pitanja u

nadležnosti države, počeo je sa radom u januaru 2003. Ovo je bila značajna prekretnica u

osiguranju vladavine prava u BiH.

16

U toku 2002. godine, poštivanje ljudskih prava u BiH sporo je napredovalo. Zabilježen je

pomak u stvaranju institucionalnog okvira. Državne i entitetske vlasti su pokazale

spremnost da izdvoje određena ali ne i dostatna sredstva za finansiranje institucija za

ljudska prava. U toku 2002., još uvjek se tražilo rješenje za Dom za ljudska prava BiH.

Zabilježeni su dalji pomaci u sprovođenje imovinskih zakona, manje u stvarnom

povratku. Do kraja 2002. godine provedba imovinskih prava prelazi 70%. Međutim, tada

je postojalo još 80 000 neriješenih slučajeva. U svoje predratne domove vratilo se skoro 1

milion izbjeglica i raseljenih lica, od kojih 390 000 hiljada predstavlja manjinski

povratak. Tada se procjenjivalo da je ostalo još oko 367.000 registrovanih raseljenih lica

u BiH. Pošteškoće su i dalje postojale, povratnici su se suočavali sa maltretiranjem.

Ubistvo troje povratnika hrvatske nacionalnosti u Konjicu u decembru 2002. godine

najveći je zločin vezan za povratak do tada.27

U julu 2002. BiH je ratifikovala Evropsku povelju o ljudskim pravima, čime je

omogućila svojim građanima da u slučaju kršenja njihovih prava od strane države, nakon

što se iscrpe sva moguća domaća rješenja, mogu obratiti Evropskom sudu za ljudska

prava.

Sedam godina nakon rata, hiljade slučajeva kršenja ljudskih prava (uključujući i

nestanke) još uvijek nisu bili u potpunsti istraženi, počinioci nisu bili kažnjeni, niti je

šteta bila nadoknađena. Prema izvještajima državnih i entitetskih ombudsmena, najčešći

slučajevi kršenja ljudskih prava u 2002. odnosili su se na nejednakost pred zakonom,

imovinska prava i pravo na rad.

Nejednaka je usklađenost odluka institucija za ljudska prava: FBiH je imala bolji stepen

izvršenja odluka, dok je kod državnih i vlasti RS-a on na nezadovoljavajućem nivou.28

Ekonomska i socijalna prava građana BiH su i dalje ograničena stalnom ekonomskom

nerazvijenošču. Zvanično oko 40% stanovništva je nezaposleno a oko 20% ispod granice

siromaštva. Sa opadanjem životnog standarda u BiH došlo je do štrajkova i socijalnih

nemira. Nezavisnost medija i sloboda izražavanja se uveliko poštuju ali pojedini novinari

su suočeni sa prijetnjama i maltretiranjem kao i proteklih godina. Nakon što je bila

27 Izvještaj o stabilizaciji i pridruživanju Evropske komisije za BiH 2003. godine28 Ibid

17

kritikovana, Vlada FBiH je u ljeto 2002. godine iz Parlamenta povukla Nacrt Zakona o

zaštiti od klevete. U novembru je Visoki predstavnik nametnuo izmijenjenu verziju

Zakona o zaštiti od klevete koji štiti pojedince od lažnih optužbi. U junu 2002. su oba

doma Parlamenta BiH usvojila Zakon o zaštiti prava nacionalnih manjina ali u različitim

tekstovima. Zakonom se određuju prava i obaveze nacionalnih manjina u BiH i obaveze

BiH vlasti za njihovim poštivanjem. Uprkos Zakonu, još uvijek je evidentna

diskriminacija nad Romima.

U toku 2002. godine Evropska komisija je smatrala da je u BiH još uvjek ključni izazov

izgradnja samoodržive države koja će se kao takva moći integrisati u strukture EU.

Evropska komisija je priznala da je u toj godini zabilježen određen stepen ustavne

dinamike. Značajni koraci su napravljeni ka održivosti: sprovedena je odluku Ustavnog

suda iz 2000. godine o konstitutivnosti naroda.

Bez obzira na protivljenja nekih političkih predstavnika iz FBiH i neovisnih

intelektualaca u BiH, glavne političke stranke, pod vodstvom Visokog predstavnika BiH,

su postigle Sporazum o provođenju odluke Ustavnog suda BiH iz 2000. o

“konstitutivnosti naroda”. Glavna zamjerka je bila vezana za „asimetričnost“ riješenja o

konstitutivnosti naroda u FBiH i RS-u. Entitetski parlamenti su potom usvojili Sporazum

uz intervencije Visokog predstavnika što je omogućilo izmjenu entitetskih ustava. Nakon

opštih izbora održanih u oktobru 2002., Visoki predstavnik u BiH je napravio dodatne

amandmane na Ustav Federacije BiH, čime je omogućeno uspostavljanje entitetskih i

kantonalnih vlada u skladu sa prethodnim ustavnim amandmanima. Izmijenjeni Zakon o

vladi FBiH određuje ukupno 16 ministara (8 Bošnjaka, 5 Hrvata i 3 Srbina). Vlada RS se

također sastoji od 16 ministarstava (8 Srba, 5 Bošnjaka i 3 Hrvata). Pozicija zamjenika

ministra je ukinuta u oba entiteta. Ustavne promjene koje su uslijedile nakon usvajanja

Odluke Ustavnog suda iz 2000. o "konstitutivnosti naroda", predstavljaju važan pomak u

zvaničnom osiguravanju građanskih i političkih prava širom BiH. Uspostavljeni su

mehanizmi za zaštitu "vitalnih nacionalnih interesa" svih konstitutivnih naroda.

Opšti izbori su dominirali političkom scenom u 2002. Petog oktobra 2002. godine glasači

su izašli na glasačka mjesta (po šesti put od 1995.) da bi glasali o četverogodišnjem

18

mandatu ne samo državnog Predsjedništva nego i Zastupničkog doma BiH, Zastupničkog

doma FBiH, RS Narodne skupštine, Predsjedništva RS, deset federalnih kantonalnih

skupština i Opštinskog vijeća Žepča. Po prvi put izbore nije organizovala kancelarija

OSCE-a nego vlasti Bosne i Hercegovine, mada ih nisu u potpunosti finansirali. Nova

izborna komisija BiH dobro je funkcionirala, izbori su uspješno provedeni i skoro bez

ispada. Posebno je pohvalno što su tokom izbora nacionalističke konotacije bile

umanjene a pokrivenost izbora u medijima je bila raznovrsna i nepristrana. Međutim,

negativna strana izbora je nizak odziv birača (54%), posebno mladih ljudi.29 Rezultati

izbora su značili povratak na vlast HDZ-a, SDA i SDS-a.

Hronološki pregled stanja ljudskih prava u BiH u briselskoj fazi

Posljednji Izvještaj Evropske komisije o procesu stabilizacije i pridruživanja za BiH

objavljen 2004. naglasio je da sistemu pravosuđa treba sistematska promjena. U februaru

2002. godine Vijeće za implementaciju mira (PIC) usvojilo je novu, osvježenu strategiju

reforme pravosuđa u BiH. Ključni elementi ove strategije su ponovno imenovanje sudija i

tužilaca, restruktuiranje / smanjenje broja sudova i tužilaštava i uspostava centara za

pružanje obuke pravosuđu i tužilaštvu. Reforme po modelu uspješne prakse u Brčko

distriktu, su sprovedene pod nadzorom novouspostavljenih Visokih pravosudnih i

tužilačkih vijeća na državnom i entitetskom nivou.

Sa programom "Posao i pravda", koji je predstavljen na sastancima Upravnog odbora

Vijeća za implementaciju mira 2002., vlade BiH su se obavezale na provođenje ovog

plana reformi. Međutim, članovi državnog parlamenta iz RS dvaput su blokirali pokušaje

za usvajanjem Krivičnog zakona i Zakona o krivičnoj proceduri po hitnom postupku. Ove

zakone je nametnuo visoki predstavnik u januaru 2003.

Da bi riješio neke elemente korupcije na političkoj sceni BiH, visoki predstavnik je

pooštrio odredbe o imunitetu državnih službenika i smanjio broj državnih službenika koji 29 Izvještaj o stabilizaciji i pridruživanju EU-a za BiH za 2003.

19

se mogu pozvati na imunitet. Imunitet su zadržali zastupnici u parlamentu da bi mogli

nezavisno govoriti i djelovati tokom obavljanja svojih dužnosti.

Iako je ustavima BiH i oba entiteta zagarantovana privatnost, do javnosti, uglavnom

putem pisanih medija, dopiru transkripti prisluškivanja izvjesnog broja građana.

Pouzdano se zna da u velikom broju slučajeva nije ispoštovana zakonska procedura

prema kojoj se prisluškivanje može vršiti samo pod određenim okolnostima i uz nalog

nadležnog suda.

Evropska komisija je u svom izvještaju iz 2003. ocjenila da RS još uvijek zaostaje u

praćenju i poštivanju ljudskih prava i prava manjina. U mnogim mjestima najveći razlog

za destimulisanje povratka su ograničene socijalne i ekonomske mogućnosti za

povratnike, koji mogu dovesti do napuštanja imovine koju su povratili. Na području

zapošljavanja u toku 2003., posljedice diskriminacije na nacionalnoj osnovi bile u

posebno vidljive. U javnim ustanovama, u najvećem broju opština u BiH, većinski narod

je zastupljen sa oko 99% zaposlenih dok je taj procenat najniži u Sarajevu gdje pripadnici

najbrojnijeg naroda figuriraju sa 95% zaposlenih.

Odlukom međunarodne zajednice, ugašen je Dom za ljudska prava te iste godine. S

obzirom da građani BiH još uvijek nemaju pristup Sudu za ljudska prava u Strazburu,

ovim je svedena na minimum, ako ne i ukinuta, mogućnost zaštite ljudskih prava pred

sudovima.

U sklopu ispunjavanja političkog kriterija iz Kopenhagena, Državni parlament je usvojio

Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH, čime su entiteti prenijeli svoju

nadležnost za izbor i imenovanje sudija na državni nivo. Do tada su postojala tri visoka

sudska i tužilačka vijeća, dva na entitetskoj i jedno na državnom nivou. Ambasador

Delegacije Evropske komisije Michael Humphreys je pohvalio napore za njegovo

uspostavljanje i ocijenio da je to «prvi prioritet iz Studije izvodljivosti koji je ispunjen».

Sud BiH i Tužilaštvo BiH, koji su započeli sa radom 2002. nakon muke sa prostorijama,

opremom i još uvijek aktuelnim finansiranjem, započeli su sa procesuiranjem velikog

broja slučajeva, uključujući i visokorangirane službenike, bivše ministre, te privrednike iz

20

oba entiteta. Amandmani na Zakon o Sudu BiH i amandmani na Zakon o Tužilaštvu BiH

usvojeni su 11. oktobra 2004. u različitim verzijama. Očekuje se njihovo usaglašavanje.

Poslije promocije funkcionalnog pregleda policijskih snaga u BiH, u okviru CARDS-

ovog projekta reforme javne uprave u BiH, visoki predstavnik Paddy Ashdown je

uspostavio Komisiju za rekonstrukciju policije u BiH, sa mandatom da predloži

«jedinstvenu policijsku strukturu u BiH pod političkim nadzorom Vijeća ministara BiH».

Većina njenih članova je dogovorila dvostepeno ustrojstvo buduće policijske strukture.

Prvi se odnosio na državni nivo, drugi na određen broj regiona u BiH. «Cilj je napraviti

jednu efikasnu, depolitiziranu i dobro obučenu policiju koja će prije svega biti u službi

građana i koja će se uspješno boriti protiv svih vrsta kriminala.»30 Cilj je također

smanjenje broja policijskih službenika, odnosno smanjenje budžetskih sredstava sa

sadašnjih 9% iz ukupnog budžeta na približno 3%, koliko je evropski standard. Do kraja

2004. nije postignut konačan dogovor. Ovakav ustroj policije nije podržala Republika

srpska.

U Izvještaju o stanju ljudskih prava State Department-a SAD-a 2005. navedeno je da

policija nastavlja sa zlostavljanjima i fizičkim maltretiranjem zatvorenika i ostalih

građana. Navodi se i da je poboljšana situacija koja se odnosi na odgovornost policajaca

za pojedinačna maltretiranja. Također je navedeno da policija RS-a nije ispunila

standarde o etničkoj zastupljenosti svojih pripadnika što je bila obaveza iz više različitih

sporazuma.

Pored kvalitetne finansijske i tehničke pomoći, političke saradnje i evropske perspektive,

Brisel je u posljednje vrijeme sve više lobirao u korist promjene Ustava BiH. Takvo

opredjeljenje različitih institucija Evropske unije bilo je posebno naglašeno tokom 2003. i

2004. godine, u vrijeme kada se završavala dejtonska faza upravljanja krizom i

najavljivala briselska faza izgradnje institucija. Ono je nastavljeno i u 2005. godini od

strane Venecijanske komisije. «Jasno sam stavio do znanja da bi se Dejtonski sporazum i

Ustav BiH trebali promatrati kao polazište, a ne kao krajnji domet.»31 Oko toga postoji

30 Ministar Bariša Čolak za novinsku agenciju NINA, 31. oktobar 2004. 31 Iz izlaganja visokog predstavnika BiH pred Venecijanskom komisijom Vijeća Evrope 8. oktobra 2004.

21

širok konsenzus zemalja članica EU-a, članova Evropskog parlamenta, Evropske

komisije itd. Evropska komisija, koja kroz Konsultativnu radnu grupu direktno

komunicira sa institucijama BiH, izrazila je bojazan da će postojeća ustavna struktura biti

«otežavajući faktor».32 U deklaraciji 25 članova Evropskog parlamenta, iz devet zemalja

članica Evropske unije, u decembru 2003, izrečena je ocjena da «sadašnji politički i

zakonski uvjeti, uspostavljeni Dejtonom, onemogućavaju neophodan ekonomski i

politički razvoj zemlje».

Iz Evropske unije stizali su mnogi signali koji su sugerirali promjenu Ustava BiH. Visoki

predstavnik EU-a za vanjsku i sigurnosnu politiku uputio je možda i najsnažniju, ujedno i

najkonkretniju poruku u korist izmjene postojećeg ustavnog aranžmana: «Posao Komisije

za rekonstrukciju policije nije da se krije iza aktuelnog Ustava već da napravi

funkcionalan model policije u BiH. Ako to podrazumijeva ustavne ili promjene u

nadležnostima koje daje Ustav, zadatak Komisije je da predloži takav program mjera.»33

Postoje i desetine drugih izjava ambasadora zemalja članica EU-a, ljudi iz Evropske

komisije i specijalnog predstavnika EU-a u BiH, kojima se traži od lokalnih vlasti da se

pristupi promjenama ukoliko se želi obezbijediti napredak u procesu evropskih

integracija. Svi oni su saglasni da ovakva BiH ne može preuzeti ugovorne odnose sa

Evropskom unijom, a pogotovo ne može usaglasiti svoje zakonodavstvo sa pravnim

naslijeđem Evropske unije i primijeniti ga u praksi.

Venecijanska komisija, kao savjetodavno tijelo Vijeća Evrope za ustavna pitanja, također

zagovara ustavne izmjene u BiH. Njen angažman i briga uglavnom se odnose na

usklađivanje Ustava BiH sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i sloboda i

usklađivanje lokalne samouprave u BiH sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi.

Dva primjera mogu biti posebno ilustrativna. Mada je i Evropska konvencija ustavna

kategorija, pasivno biračko pravo je teritorijalno ograničeno samim Ustavom BiH. S

druge strane, presijecanjem 49 predratnih općina novom entitetskom linijom, stvaranjem

malih općina od nekoliko stotina stanovnika bez ikakvog administrativnog, ekonomskog i

32 Izvještaj Evropske komisije o stabilizaciji i pridruživanju BiH, mart 2003, Izvještaj Evropske komisije o spremnosti BiH za početak pregovora o potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, novembar 2003.33 Dnevi avaz, 27. novembar 2004.

22

geografskog razloga, primjena lokalne samouprave u skladu sa Evropskom poveljom,

dovedena je do apsurda.

Koraci do punopravnog članstva u EU

Buduće promjene u BiH proizilaze iz ispunjavanja obaveza iz ugovornih odnosa sa

Evropskom unijom, redovnim ispunjavanjem kratkoročnih i srednjoročnih prioriteta

Evropskog partnerstva koji će se objavljivati svake naredne godine, harmonizacijom

nacionalnog zakonodavstva sa evropskim standardima i konačno primjenom kompletnog

pravnog naslijeđa Evropske unije, koje je danas dostiglo broj od 100 000 stranica gusto

kucanog teksta objavljenog u službenom listu EU-a. Iz današnje perspektive, sve

promjene u BiH teško je sagledati. Ono što je sigurno jeste da će BiH u trenutku

pristupanja Evropskoj uniji biti država sa parlamentarnom demokratijom i vladavinom

prava po modelu Evropske unije.

Ulazak u briselsku fazu samo je početak dugotrajnog procesa pristupanja Evropskoj uniji.

Na putu do krajnjeg cilja ostalo je mnogo godina i dosta obaveza. U najboljoj varijanti, u

prvoj polovini 2005. može se očekivati preporuka Evropske komisije za početak

pregovora između BiH i EU-a o potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju

(SSP). Preporuka iz Brisela će biti obezbijeđena ukoliko započne primjena više od

četrdeset zakona koji su usvojeni u toku 2004, završi se formiranje ili rekonstrukcija 25

institucija na državnom nivou. Značajan napredak u 16 prioritetnih područija omogućio

bi funkcionalnije pravosuđe, povećanu sigurnost građana, povratak izbjeglih i raseljenih,

zaštitu potrošača u BiH itd. Bez pune saradnje manjeg bh. entiteta sa Haškim tribunalom,

pregovori sa EU bit će odloženi za neko sretnije vrijeme. Od preporuke Evropske

komisije do početka konkretnih pregovora proteći će par mjeseci. Taj period se ne odnosi

na ispunjavanje dodatnih uvjeta, nego na davanje mandata za pregovore, određivanje

pregovaračkih pozicija i pripremu pregovaračkih timova BiH i Evropske unije.

23

U ime BiH, pregovarat će njen pregovarački tim sastavljen od diplomata, eksperata,

političara i predstavnika različitih interesnih grupa. Potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji

i pridruživanju označava prelazak iz dobrovoljnog u fazu obaveznog usaglašavanja

pravnog sistema BiH sa zakonodavstvom Evropske unije. Kada se Sporazum ratificira i

stupi na snagu, BiH ulazi u fazu ugovornih odnosa sa EU-om. Sporazum o stabilizaciji i

pridruživanju predstavlja međunarodnu ugovornu obavezu koja je starija od nacionalnog

zakonodavstva, uključujući i Ustav BiH. Neće se Evropska unija prilagođavati prilikama

u BiH, nego baš naprotiv.

Ako će prije i u toku samih pregovora visoki predstavnik možda i imati bonske ovlasti,

onda bi bilo logično da ih u vrijeme primjene Sporazuma nestane. One su naprosto

nespojive jer odgovornost za ispunjavanje obaveza iz Sporazuma neće preuzimati visoki

predstavnik nego institucije BiH. Već je nekoliko evropskih zvaničnika istaklo da BiH ne

može u EU sa visokim predstavnikom. Najuprnija među njima je član Evropskog

parlamenta Doris Pack, koja je takav stav javno iznosila nekoliko puta. U toku 2002.

godine visoki predstavnik je nametnuo 32 zakona, godinu dana kasnije 14, do sredine

druge polovine 2004. svega tri zakona.34 Dalji napredak BiH u procesu stabilizacije i

pridruživanja će biti omogućen ukoliko se ovakav trend odrazi i na sve druge odluke

visokog predstavnika, što će konačno i predstavljati njegovu izlaznu strategiju. Konačno,

visoki predstavnik će sve više poprimati ulogu specijalnog predstavnika EU-a koji

koordinira evropsku familiju u BiH, delegaciju Evropske komiije, EUROFOR i EUPM:

Primjena Sporazuma je i period moguće promjene Dejtonskog ustava i stvaranja

funkcionalne i racionalne BiH, koja će biti u stanju da efikasno provodi sve njegove

dijelove. Uzimajući u obzir iskustvo zemalja iz srednje i istočne Evrope koje su 2004.

postale punopravne članice, u svakoj narednoj fazi odnosa sa Evropskom unijom formirat

će se nove državne institucije, obrazovati novi resursi, graditi nova državna služba koja

radi u interesu svih građana. BiH je 1997. imala tri državna ministarstva. Zahvaljujući

procesu evropskih integracija, sada ih ima devet, kao i preko 30 drugih agencija na

državnom nivou.

34 Izvor: Kancelarija visokog predstavnika za BiH.

24

Primjenom Sporazuma, BiH dolazi u situaciju da podnese zahtjev za punopravno

članstvo. Pregovori o članstvu bit će najsloženiji zadatak i najveći izazov, koji će donijeti

najdublje reforme. Institucionalni kapaciteti, koji su nužni za uspješne pregovore o

punopravnom članstvu, usvajanje i primjenu kompletnog evropskog zakonodavstva, na

kraju će rezultirati brojkom od petnaestak državnih ministarstava i stotinjak agencija,

ureda koji će biti u službi jačanja demokratije, jačanja kapaciteta za izvoz, nadzora nad

tržištem, zaštite okoliša itd. Broj entitetskih ili kantonalnih nadležnosti će biti znatno

reduciran. Svi ovi formalni koraci praćeni su značajnim reformama u pravosuđu,

unutrašnjim poslovima, odbrani, ekonomiji itd. Na kraju, BiH će dio svog suvereniteta

prenijeti na Evropsku zajednicu radi supremacije komunitarnog prava i njegove primjene

u svim zemljama članicama EU-a. Analitičari ESI-ja smatraju da nije moguće da BiH

započne pregovore o punopravnom članstvu prije 2007.35

Pored geografske blizine, Bosna i Hercegovina dijeli uporediva povijesna iskustva sa

članicama Evropske unije, faze sukoba i mržnje, tolerancije i suživota. Danas i jedna i

druga imaju istu sudbinu, dijele iste perspektive. Prva mora obnoviti pomirenje i suživot,

poraditi na unutrašnjoj integraciji, te postati članicom Evropske unije. Druga mora

nastaviti produbljivati integraciju zemalja članica u Evropsku zajednicu kroz dijalog i

zajednički dogovor. To je proces koji je nepovratan i bez alternative. Ili je ima u povratku

na staro, Bosnu i Hercegovinu i Evropu bez perspektive mira, demokratije i suživota.

Kroz proces evropskih integracija također se razvija tolerancija i međusobno povjerenje

među narodima i jača učešće građana u demokratskim procesima. Preporuke Evropske

unije intenziviraju interinstitucionalni dijalog, omogućavaju pokretanje značajnih reformi

i stvaranje složenih mehanizama horizontalne i vertikalne koordinacije, u koje su

uključeni svi nivoi vlasti u BiH. Dok je dejtonske svijesti i bonskih ovlasti, građani su

bez dostojanstva, svijesti o sopstvenom učešću i doprinosu promjenama, a institucije BiH

bez vlasništva nad reformama. Mlade generacije ne učestvuju u politici u kojoj nisu

direktni sudionici.

35 Sa konferencije u Wilton Parku, 10. juna 2004.

25

26