Elvetia este un stat federal dezvoltat cu o economie de piata stabila. Elvetia nu este membra a Uniunii Europene, relatiile ei cu aceasta fiind bazate pe 18 acorduri bilaterale. Capitala tarii este la Berna iar moneda nationala este francul elvetian (CHF). Puterea executiva revine Consiliului Federal (guvernul), care se compune din sapte membrii cu grad de ministrii. Administratia federala este formata deci din numai sapte departamente cu rol de ministere si un numar de agentii cu anumite grade de autunomie. Puterea legislativa revine Adunarii Federale (parlamentul), care este constituita din doua camere: Consiliul National care reprezinta poporul si Consiliul Statelor care reprezinta cantoanele. Parlamentul elvetian este un organism puternic in ceea ce priveste potentialul efect pe care il poate avea asupra procesului bugetar. Parlamentul are drept deplin si nelimitat de amendament asupra bugetului de stat. Sistemul bugetar elvetian este caracterizat de trei trasaturi speciale,care influenteaza intr-un mod definitoriu procesul bugetar: mediul politic, regula de control al datoriilor prevazuta de constitutia Elvetiei si natura specifica de transfer a bugetului federal elvetian. Puternica natura federalista a statului elvetian este cea care si-a pus definitiv amprenta asupra mediului politic. Elvetia s-a format ca stat national in prima jumatate a secolului XIX printr-un proces politic de integrare a 25 de comunitati regionale, numite cantoane. Acest act voluntar de asociere a cantoanelor independente a fost definitivat prin adoptarea primei constitutii federale in 1848. Statul elvetian este un stat adanc inradacinat in structura constitutionala, deoarece in Elvetia functioneaza un sistem politic bazat pe trei principii: federalism, democratie directa si ,,conformitate”. Federalismul implica faptul ca drepturile minoritatior si autonomia cantoanelor au fost inca de la formarea statului elvetian garantate prin constitutie. Inaltul grad de autonomie al cantoanelor si al municipalitatilor este garantat de constitutie prin prevederi care definesc competentele cantoanelor, limitele responsabilitatilor federatiei si reprezentarea cantoanelor in sistemul politic federal. Sectorul guvernamental central are dimensiuni relativ reduse deoarece multe din problemele de politica publica, care in alte tari europene sunt responsabilitatea guvernului central, sunt atribuite cantoanelor. Fiecare canton are propriul sistem de educatie, propriul sistem de servicii sociale (pe langa existenta legilor federale ale securitatii sociale) si propriul sistem juridic. Democratia directa inseamna ca cetatenii elvetieni pot decide prin vot popular asupra problemelor de politica publica si reglementarilor institutionale. Toate propunerile de schimbare a constitutiei trebuiesc in mod obligatoriu supuse unui referendum. De asemenea cetatenii pot cere organizarea de referendum pentru amendamente pe care ei vor sa le aduca la constitutie sau pentru a respinge decizii luate in parlament (de exemplu: adoptarea unei legi). In timp ce pentru respingerea deciziilor luate in parlament este nevoie de o majoritate populara, adica o majoriatate o voturilor valide exprimate pe tot teritoriul tarii, pentru modificarea constitutiei este nevoie pe langa majoritatea populara si de o majoritate cantonala, adica o majoritate a cantoanelor in care propunerea a fost adoptata. In ceea ce priveste procesul bugetar, sistemul de referendum practicat in elvetia are o foarte importanta influenta asupra expansiunii bugetare. Acest lucru se datoreaza faptului ca in constitutia federala sunt prevazute ratele maxime a doua dintre cele mai inportante taxe, ceea ce implica faptul ca cresterea lor trebuie supusa unui referendum si pentru a fi adoptata este nevoie de o dubla majoritate: populara si cantonala. Principiul ,,conformitatii” se refera la indelungata traditie de consens pe care o are Elvetia. Sistemul de consens presupune participarea tuturor gruparilor politice importante la procesul public de luare a deciziilor si rezolvarea conflictelor prin negociere si compromis. Procesul bugetar este puternic influentat de acest sistem al consensului. In general, acesta genereaza continuitate si ajustare treptata si ingreuneaza reforma fundamentala sau realocarea si diminuarea intr-o masura importanta.

Regula de control al datoriilor este o regula fiscala care are doua obiective principale. Primul obiectiv este sa asigure un buget echilibrat din punct de vedere structural, ceea ce presupune ca datoria in termeni absoluti sa ramana neschimbata la sfarsitul fiecarui ciclu economic. Cel de-al doilea obiectiv este sa permita functionarea automata a stabilizatorilor economici, ceea ce implica inregistrarea de deficit bugetar in perioadele de recesiune si inregistrarea de excedent bugetar in perioadele de expansiune economica. Regula de control al datoriilor este prevazuta in constitutie si se aplica numai bugetului federal. Ea a fost adoptata in 2001 si a intrat in vigoare odata cu bugetul pe 2003. Aceasta regula a fost precedata de o regula fiscala tranzitorie care prevedea un deficit bugetar maxim pentru 2001. Regula de control al datoriilor stabileste un nivel maxim admisibil al cheltuielilor publice. Conform acestei reguli, cheltuielile sunt o functie care are ca variabile principale venitul previzionat si situatia economica nationala. Fiind vorba de o regula de deficit structural, se calculeaza un factor ciclic considerat caracteristic situatiei economice. In cazul Evetiei acest factor este calculat ca raport intre PIB-ul previzionat printr-o metoda statistica de tendinta (PIBtrend) si PIB-ul previzionat real (PIBreal). Astfel regula presupune ca daca PIBtrend este mai mare decat PIBreal, cheltuielile pot sa depaseasca nivelul previzionat al veniturilor. In caz contrar cheltuielile nu trebuie sa depasessca nivelul previzionat al veniturilor. De aici rezulta ca regula se bazeaza pe ipoteza ca elasticitatea PIB-ului fata de venit este unitara. Nivelul maxim al cheltuielilor este calculat de doua ori: prima data la formularea bugetului si a doua oara cand conturile finale ale anului fiscal sunt prezentate. In cazul in care la sfarsitul anului se constata o depasire a nivelului maxim calculat initial, diferenta este preluata intr-un cont separat si depasirea va fi compensata prin ajustari ale cheltuielilor viitoare. De retinut ca diferenta dintre bugetul initial si situatia de la sfarsitul anului se datoreaza si erorilor de previzionare atat a veniturilor cat si a PIBtrend-ului. Daca diferenta totala depaseste 6% din totalul cheltuielilor, se fac ajustarile necesare care trebuiesc realizate in termen de maxim trei ani. Regula de control al datoriilor mai are ca scop si corectarea asimetriei institutionale existente in luarea deciziilor in privinta cheltuielilor publice si a taxelor. Aceasta asimetrie se datoreaza faptului ca cresterea cheltuielilor este supusa hotararilor parlamentului, in timp ce cresterea taxelor care presupune o modificare a ratelor maxime admise prin constitutie trebuie hotarata prin amendamente la constitutie si deci supusa unui referendum. Cele mai importante taxe la nivelul federatiei sunt: taxa pe valoare adaugata, impozitul pe venit care face distinctie intre persoanele fizice si cele juridice, o taxa pe petrol, o taxa pe emisiunea si transferul de actiuni, obligatiuni si asigurari, o taxa pe dividende si veniturile din dobanzi, o taxa pe tutun si taxele vamale. Datorita noii reguli cheltuieli suplimentare pot fi propuse numai in cazul in care exista o finantare precedenta a acestora prin adoptarea anterioara propunerilor legate de cresterea taxelor. De asemenea reducerea taxelor poate fi propusa numai daca este propusa simultan si reducerea cheltuielilor. Natura specifica de transfer a bugetului federal elvetian este reflectata de faptul ca mai mult de doua treimi din totalul cheltuielilor federatiei nu sunt folosite pentru sarcini de nivel national ci sunt transferate catre guvernele sub-nationale (cantoane si minicipalitati), fonduri de protectie sociala (pensii, pensii pentru veterani, ajutoare pentru handicapati) si catre alte institutii publice semiautonome. Datorita proportiei ridicate a transferurilor de cheltuieli din cadrul bugetului elvetian, in constitutie este prevazuta si o regula de control al cheltuielilor, dar aceasta regula nu s-a dovedit a fi prea eficienta. Aceasta regula prevede ca transferurile sau cheltuielile suplimentare noi care depasesc anumite nivele au nevoie pentru a fi aprobate de autorizatie speciala din partea parlamentului. O alta caracteristica legata de caracterul de transfer a bugetului federal este proportia relativ mare pe care o au veniturile prealocate, aproximativ un sfert. O importanta prealocare este cea catre fondul cailor ferate si catre infrastructura soselelor. Veniturile prealocate astfel cuprind o parte din impozitul pe venit si contributii obligatorii din veniturile din TVA.

Elvetia este cea mai descentralizata tara europeana, desi in ceea ce priveste cheltuiala publica de-a lungul timpului balanta s-a inclinat spre nivelul federal. Autonomia puternica a cantoanelor este caracteristica principala a intregului sistem politic si economic elvetian si de aici decurg majoritatea trasaturilor specifice acestei tari. Deficitul bugetar nominal al guvernului general este sub strict control in Elvetia. Luand in consideratie faptul ca in ultimele doua decenii cresterea economica a fost destul de lenta acest control este remarcabil. Aceasta realizare a fost posibila datorita unor eforturi intense si consistente depuse de catre autoritatile elvetiene care au adoptat regula de control al datoriilor in 2001 - ce a impus un buget general echilibrat, ajustat ciclic pentru a obtine un deficit nul – o politica bugetara stricta si extinse programe de consolidare in 2003 si 2004. Desi regula de control al datoriilor s-a dovedit a fi eficienta in controlul deficitului bugetar, ea are si unele efecte problematice. Cel mai important efect este acela ca tinde sa perturbe procesul de planificare financiara datorita frecventelor ajustari ale targeturilor bugetare pe care le implica. Guvernul elvetian ar putea avea in vedere viitoare modificari ale acestei reguli in vederea unei mai bune integrari a acesteia in procesul planificarii bugetare. Bugetul elvetian federal este in mare parte un buget de transfer si mai mult este caracterizat de o proportie ridicata a veniturilor prealocate in structura veniturilor bugetare totale. Aceste caracteristici afecteaza flexibilitatea procesului bugetar, transferurile catre guvernele subnationale fiind bazate pe legi sau contracte afecteaza flexibilitatea bugetului federal pe termen scurt iar veniturile prealocate afecteaza eficienta alocarilor bugetare. Pentru a creste flexibilitatea bugetului federal autoritatile elvetiene ar trebui sa adopte o regula mai eficienta de control a nivelului cheltuielilor transferate sau sa reduca utilizarea veniturilor prealocate.

Referinta: Dirk-Jan Kraan, Michael Ruffner, Budgeting in Switzerland – sectiunea 2, OECD٭ Journal on Budgeting – Volumul 5, Nr. 1, 2005

OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development٭