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EDIZIONI GIURIDICHEEIMONSGruppo Editoriale Esselibri - Simone

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207/1COLLANA TIMONE

ESAMI e CONCORSI

ELEMENTI DI

Aggiornato all’entrata in vigoredel Trattato di Lisbona

DIRITTODELL’UNIONEEUROPEA

VII Edizione

TUTTI I DIRITTI RISERVATI

Vietata la riproduzione anche parziale

Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Esselibri S.p.A.

(art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Volumi di interesse comunitario

47 - Diritto dell’Unione europea47/4 - Compendio di diritto dell’Unione europea47/5 - Schemi & schede di diritto dell’Unione europea47/11 - La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea47/13 - Storia dell’integrazione europea516/1 - Codice breve dell’Unione europea (editio minor)187/2 - Conoscere il Trattato di LisbonaIP 11 - Ipercompendio Diritto dell’Unione europea

Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito Internet: www.simone.itove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

Ideazione e direzione scientifica del Prof. Federico del Giudice

Revisione del testo a curadelle dott.sse Giovanna Cammilli e Melania Romano

Finito di stampare nel mese di aprile 2010dalla «Officina Grafica Iride» - Via Prov.le Arzano-Casandrino, VII Trav., 24 Arzano (NA)

per conto della Esselibri S.p.A. - Via F. Russo, 33/D - 80123 - (Na)

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

PREMESSA

La settima edizione di questo volume è stata completamente rivisitataalla luce dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (firmato il 13 dicem-bre 2007) avvenuta il 1° dicembre 2009.

Con il nuovo Trattato, che modifica il Trattato sull’Unione europea (TUE)e il Trattato istitutivo della Comunità europea ora rinominato Trattato sulfunzionamento dell’Unione europea (TFUE), l’Europa cambia volto e sirinnova, avendo inciso, sia sull’apparato istituzionale ed amministrativo,sia sui processi decisionali.

Tra le principali novità introdotte dalla riforma, si segnalano:

— l’inserimento tra le istituzioni, del Consiglio europeo e della Banca cen-trale europea;

— il valore giuridico vincolante attribuito alla Carta dei diritti fondamenta-li dell’Unione europea;

— la personalità giuridica esclusiva dell’Unione.

Il testo, per come è strutturato, consente di acquisire in tempi brevi unapreparazione generale sul diritto dell’Unione europea, soddisfacendo le esi-genze di coloro che si apprestano ad affrontare gli esami universitari e iconcorsi.

PARTE PRIMALA NASCITA E LA STRUTTURA ISTITUZIONALE

DELL’UNIONE EUROPEA

Capitolo Primo: Dalle Comunità europee all’Unione europea Pag. 7

Capitolo Secondo: Le istituzioni dell’Unione europea ............ » 23

Capitolo Terzo: Il Parlamento europeo .................................... » 31

Capitolo Quarto: Il Consiglio europeo ...................................... » 41

Capitolo Quinto: Il Consiglio .................................................... » 45

Capitolo Sesto: La Commissione .............................................. » 51

Capitolo Settimo: La Corte di giustizia dell’Unione europea » 58

Capitolo Ottavo: La Corte dei conti e il bilancio dell’Unione » 67

Capitolo Nono: La Banca centrale europea. Gli organi e gliorganismi previsti dai trattati ............................................ » 77

CAPITOLO PRIMO

DALLE COMUNITÀ EUROPEE ALL’UNIONE EUROPEA

Sommario: 1. La dichiarazione Schuman e la nascita della CECA. - 2. La creazionedella CEE e dell’Euratom. - 3. Le adesioni di nuovi Stati (1972-1995). - 4. Il Librobianco per il completamento del mercato interno. - 5. L’Atto unico europeo. - 6. Ilmercato unico europeo. - 7. La nascita dell’Unione europea: il Trattato di Maastricht.- 8. L’unione monetaria e l’introduzione dell’euro. - 9. Il Trattato di Amsterdam. - 10.Il Trattato di Nizza. - 11. L’adesione di nuovi Stati e l'Europa a 27. - 12. Il Trattato diLisbona.

1. LA DICHIARAZIONE SCHUMAN E LA NASCITA DELLACECA

Il 9 maggio 1950 (giorno che in seguito sarà indicato come festa del-l’Unione europea) l’allora ministro degli esteri francese Robert Schumanrendeva pubblica una dichiarazione con la quale proponeva di «mettere l’in-tera produzione francese e tedesca del carbone e dell’acciaio sotto unacomune Alta autorità, nel quadro di un’organizzazione alla quale possonoaderire gli altri paesi europei».

Per capire il senso della proposta francese si deve ricordare che lo sfruttamento dei ricchigiacimenti di carbone e di acciaio della Ruhr e della Saar era stato, spesso, motivo scatenantedi guerre tra la Francia e la Germania. Inoltre, a cinque anni dalla fine della seconda guerramondiale, gli Stati occidentali (in particolare gli Stati Uniti e la Gran Bretagna) volevano evi-tare un nuovo isolamento della Germania, anche nell’ottica di contrastare l’affermarsi del bloccosovietico nell’Europa centro-orientale.

La costruzione dell’unione carbo-siderurgica costituiva un’esperienzadel tutto originale; a differenza delle altre organizzazioni, si trattava di ce-dere un frammento di sovranità di ciascuno degli Stati membri (anche se inun settore limitato) ad un organismo sovranazionale, che avrebbe gestito inmodo autonomo la politica comune nel settore.

Si inaugurava, in tal modo, l’approccio funzionalista al processo di integra-zione europeo, che doveva attuarsi attraverso il graduale trasferimento di com-piti e funzioni in settori circoscritti e ben determinati a istituzioni indipendentidagli Stati, per gestire le risorse comuni (il cd. sector by sector approach).

Parte Prima - La nascita e la struttura istituzionale dell’Unione europea8

La favorevole accoglienza alla proposta Schuman, che nel frattempo avevaricevuto anche l’adesione dell’Italia, del Belgio, del Lussemburgo e dei Pa-esi Bassi, portò alla firma del Trattato di Parigi del 18 gennaio 1951 (en-trato in vigore il 23 luglio 1952) con il quale fu creata la Comunità eco-nomica del carbone e dell’acciaio (CECA).

Firmato per un periodo di cinquant’anni, il 23 luglio 2002 il trattatoCECA è pervenuto a scadenza. Tutte le attività e le passività della CECAresiduate al 23 luglio 2002 sono state trasferite alla Comunità europea eil valore netto è destinato alla ricerca in settori correlati all’industria delcarbone e dell’acciaio.

2. LA CREAZIONE DELLA CEE E DELL’EURATOM

La positiva esperienza dei primi anni di attività della CECA indusse igoverni degli Stati aderenti a promuovere nuove forme di integrazione.

Un primo progetto in tal senso fu la firma del Trattato istitutivo della Comunità euro-pea di difesa (CED) il 27 maggio 1952, che si proponeva di creare una struttura militarecomune in Europa. L’obiettivo, però, si rivelò troppo ambizioso perché gli Stati non eranoancora pronti a delegare la propria sovranità in un settore così delicato come quello della difesamilitare, soprattutto a così poca distanza dalla fine del secondo conflitto mondiale.

La mancata ratifica da parte del Parlamento francese bloccò definitivamente il progetto; per cuidi «difesa comune» europea non si sarebbe più parlato fino al 1992 con il Trattato di Maastricht.

Il fallimento del progetto CED non interruppe, comunque, il camminodell’integrazione europea. Pochi anni dopo i sei Stati membri della CECAavviarono le trattative per costituire altre due Comunità.

Nel corso dell’incontro tenutosi a Messina il 1° giugno 1955 i ministridegli esteri dei sei delinearono le tappe per la costituzione della Comunitàeuropea dell’energia atomica (Euratom o CEEA) e della Comunità eco-nomica europea (CEE), affidando ad un Comitato di delegati governativi,presieduto dal ministro degli esteri belga Paul Henry Spaak, il compito diesaminare, perfezionare e trasformare in strumenti concreti le direttive e leidee scaturite dalla conferenza.

I negoziati per la stesura dei due trattati iniziarono il 30 maggio 1956 esi protrassero fino al febbraio del 1957 (Conferenze di Bruxelles e Parigi) e,finalmente, il 25 marzo dello stesso anno si giunse alla firma a Roma deiTrattati istitutivi della CEE e dell’Euratom; i due trattati entrarono invigore il 1° gennaio 1958.

9Capitolo Primo - Dalle Comunità europee all’Unione europea

Mentre il Trattato CECA prevedeva l’instaurazione di un’area di liberoscambio limitatamente al settore del carbone e dell’acciaio (che implical’abolizione dei dazi doganali* interni e la soppressione di qualunque limi-tazione all’importazione e all’esportazione di tali prodotti tra gli Stati mem-bri), i Trattati CEE ed Euratom gettavano le basi per la creazione di un’unionedoganale* di più ampio respiro, che implica anche l’adozione di una tariffadoganale comune* nei confronti dei paesi terzi, in aggiunta alle misure pri-ma citate.

L’obiettivo dell’instaurazione dell’unione doganale fu raggiunto il1° luglio 1968, allorché fu fissata una tariffa doganale comune (TDC); dopoquesta data tutti gli sforzi dei paesi membri furono indirizzati alla realizza-zione di una unione economica, cioè di uno spazio interno in cui fosseassicurata la piena libertà di circolazione delle merci, dei servizi, dei capi-tali e delle persone, nonché il perseguimento di politiche economiche co-muni.

3. LE ADESIONI DEI NUOVI STATI (1972-1995)

L’unico grande Stato europeo che non aveva aderito al progetto lanciato nel 1950 era ilRegno Unito, che decise di creare nel 1960 una semplice area di libero scambio insieme adaltri Stati europei (l’EFTA - European Free Trade Area). Tuttavia, già a partire dal 1961, ilgoverno britannico cominciò a modificare il proprio orientamento e presentò una prima do-manda di adesione, bloccata dall’opposizione del governo francese (all’epoca guidato dal ge-nerale De Gaulle). Sorte analoga toccò ad una nuova domanda di adesione presentata nel 1967,bloccando in tal modo per diversi anni qualunque progetto di allargamento delle Comunitàeuropee.

Soltanto nei primi anni settanta, una volta attenuatasi l’opposizione francese all’adesionedel Regno Unito, fu possibile riprendere le trattative per estendere la membership a nuovipaesi. I negoziati si conclusero il 22 gennaio 1972 con l’adesione di quattro Stati (alla doman-da del Regno Unito, infatti, si erano aggiunte nel frattempo quelle di Irlanda, Danimarca eNorvegia.

Nel corso di quell’anno, però, in Norvegia si tenne un referendum che bocciò il progettodi adesione dello Stato scandinavo. Dal 1° gennaio 1973, quindi, soltanto 3 Stati aderironoalle Comunità, portando il numero totale dei paesi membri a 9.

Una nuova adesione si ebbe nel 1981, quando entrò a far parte della Comunità la Grecia.Lo Stato ellenico aveva già firmato nel 1961 un accordo di associazione, che rappresentava ilprimo passo per una adesione a pieno titolo. L’instaurazione di una dittatura militare nel 1967,tuttavia (nota come «dittatura dei colonnelli»), bloccò per diversi anni qualunque progressonei negoziati di adesione. Una volta ricostituito un regime democratico (1974), le trattative per

* I termini segnalati con asterisco sono riportati nel glossario finale di questo capitolo.


l’adesione furono riavviate nel 1976 e si conclusero nel 1979; a partire dal 1° gennaio 1981 laGrecia è diventato il decimo Stato membro delle Comunità.

Negli anni ’70 caddero altri due regimi autoritari in Europa, quello portoghese e quellospagnolo, avviando un processo di democratizzazione che avrebbe consentito a questi dueStati di aderire a pieno titolo alle Comunità europee. Nel 1974, infatti, in Portogallo ebbe finela dittatura militare con la cd. rivoluzione dei garofani e l’anno successivo moriva in SpagnaFrancisco Franco, che da circa 40 anni guidava un regime dittatoriale. Le trattative per l’ade-sione dei due Stati mediterranei si conclusero nel mese di marzo del 1985 e dal 1° gennaiodell’anno successivo essi aderirono a pieno titolo alle Comunità, portando il numero totale deipaesi membri da 10 a 12.

Ulteriore ampliamento delle Comunità europee si è avuto nel 1995, con l’acquisizionedello status di membro anche da parte di Austria, Finlandia e Svezia. In realtà la domanda diadesione era stata presentata anche dalla Norvegia, ma come negli anni settanta un referendumaveva bocciato l’ingresso del paese scandinavo. Dal 1° gennaio 1995, quindi, i paesi membrisono passati da 12 a 15, più del doppio rispetto ai sei Stati che inizialmente avevano aderitoall’idea di Robert Schuman.

Nel par. 11 daremo conto del successivo ampliamento dell’Unione che oggi conta ben 27Stati membri.

4. IL LIBRO BIANCO PER IL COMPLETAMENTO DEL MERCA-TO INTERNO

Con il raggiungimento dell’originario obiettivo dell’unione doganale el’ampliamento ad altri paesi europei, si rese necessaria una completa revi-sione della struttura e degli obiettivi della Comunità.

Dopo la crisi mondiale che caratterizzò gli anni settanta ed il rallenta-mento del processo d’integrazione comunitario che ne seguì, era unanima-mente avvertita l’esigenza di ridare nuovo slancio e vigore alla cooperazio-ne europea.

L’impulso decisivo venne dalla Commissione presieduta da JacquesDelors, che nel giugno 1985 presentò un Libro bianco* per il completa-mento del mercato interno.

In questo documento venivano analizzati tutti gli ostacoli che si frapponevano ad unacompleta realizzazione dell’unione economica tra gli Stati della Comunità e si avanzavanoproposte volte a superarli.

In particolare i tre obiettivi principali del programma erano:

— integrare i mercati nazionali della Comunità per trasformarli in un mercato unico;— rendere questo mercato unico un mercato in espansione, estremamente dinamico;— garantire la necessaria flessibilità, al fine di canalizzare al meglio le risorse umane, mate-

riali e finanziarie verso i settori di utilizzazione ottimali.


5. L’ATTO UNICO EUROPEO

I problemi e le soluzioni individuate nel Libro bianco costituirono labase della Conferenza intergovernativa che si riunì a Lussemburgo il 9 set-tembre 1985 e nella quale furono predisposte le strategie per il rilancio delprocesso di integrazione europeo.

I lavori della Conferenza, infatti, ebbero termine a Bruxelles il 28 feb-braio 1986 con l’adozione dell’Atto unico europeo, entrato successivamentein vigore il 1° luglio 1987 a seguito della ratifica dei Parlamenti degli Statimembri (in Italia con la L. 23 dicembre 1986, n. 909).

L’obiettivo più importante previsto da tale accordo era la realizzazione,entro il 31 dicembre 1992, del mercato unico, cioè di uno spazio senzafrontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci,delle persone, dei servizi e dei capitali.

6. IL MERCATO UNICO EUROPEO

Il periodo che va dall’entrata in vigore dell’Atto unico europeo alla data del1° gennaio 1993, fissata per l’avvio del mercato unico, è stato caratterizzato daun’intensa attività per gli organi comunitari. La necessità di procedere ad unacompleta armonizzazione delle diverse legislazioni degli Stati membri, al fine dieliminare tutte le barriere (fisiche, tecniche e fiscali) che si frapponevano alprocesso di integrazione, ha reso necessario un lungo e paziente lavoro da partedella Commissione. Nonostante le inevitabili difficoltà l’obiettivo è stato co-munque centrato e, a partire dal 1° gennaio 1993, tra i paesi membri dellaComunità europea sono caduti tutti gli ostacoli di natura burocratica etariffaria che ostacolavano la circolazione dei beni e dei servizi.

Il laborioso ed interessante lavorio finalizzato al completamento del mer-cato unico è proseguito parallelamente ad un’intensa attività volta a crearele basi per delineare le future tappe dell’integrazione comunitaria. Presoatto dell’imminente raggiungimento dell’obiettivo 1993, le istituzioni co-munitarie hanno avviato già dal 1988 i contatti che sarebbero sfociati nellafirma del Trattato di Maastricht, che ancora una volta sottolineava l’otticanella quale si muove il processo di integrazione europea: periodicamentevengono fissate delle scadenze, raggiunte le quali, si passa ad una nuovafase di collaborazione e vengono delineati nuovi e più ambiziosi traguardi.Quello fissato dal Trattato di Maastricht ha portato ad una completa unioneeconomica e monetaria.


7. LA NASCISTA DELL’UNIONE EUROPEA: IL TRATTATO DIMAASTRICHT

Ufficialmente noto come Trattato sull’Unione europea (TUE), il Tratta-to firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 (ed entrato in vigore il 1°novembre 1993) ha inaugurato una nuova fase del progetto di integrazioneeuropea, che ha previsto la realizzazione di una comunità politica, oltreche economica, unica nel suo genere.

Per le sue peculiarità, l’Unione europea non trova paragoni in altre for-me di cooperazione interstatuale e, pertanto, è stata spesso definita come unordinamento sui generis che alterna elementi straordinariamente innovatividi sovranazionalità ad altri, più tradizionali, di cooperazione intergoverna-tiva.

La sua struttura, così come delineata a Maastricht (e fino alle innovazio-ni apportate dal Trattato di Lisbona), si è presentata come un complessomodello interistituzionale a composizione mista (Stati, istituzioni, persone)che, secondo una visione alquanto «barocca», può essere immaginato comeun tempio sorretto da tre «pilastri»:

— la dimensione comunitaria, disciplinata dalle disposizioni conte-nute nei Trattati istitutivi delle Comunità europee (cd. primo pila-stro);

— la politica estera e di sicurezza comune (PESC)*, disciplinata dal tito-lo V del Trattato sull’Unione europea (cd. secondo pilastro);

— la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (cd. terzopilastro, precedentemente definito GAI, giustizia e affari interni), con-templata dal titolo VI del Trattato sull’Unione europea.

La struttura a tempio è stato il risultato di un compromesso faticosamente raggiunto fra levolontà contrapposte degli Stati membri al momento della firma del Trattato di Maastricht. Inquell’occasione alcuni Paesi, temendo che una netta separazione potesse provocare la disgre-gazione della costruzione europea, propendevano per l’inserimento dei tre pilastri in un testogiuridico unitario, assimilando di fatto le nuove politiche a quelle già previste dai trattati origi-nari. Altri sostenevano, invece, la necessità di salvaguardare il potere decisionale degli Statimembri nei settori della politica estera nonché degli affari interni e della giustizia. Il risultatofinale fu questa anomala struttura che attribuiva alle diverse istituzioni ruoli diversi a secondadel pilastro in cui operavano.

La Comunità europea (CE) è sempre stata considerata come comu-nità di diritto di tipo sovranazionale, fondata su competenze di attri-


buzione: gli Stati membri, ricorrendo al principio costituzionale dellacessione di quote di sovranità, hanno affidato alla gestione centralizzatadelle istituzioni comunitarie tutte quelle materie che ritenevano potesse-ro essere meglio disciplinate ad un livello sovranazionale (riguardantiessenzialmente la sfera economico-sociale), sottoponendosi ad atti nor-mativi (regolamenti, decisioni, sentenze della Corte di giustizia etc.)aventi effetti giuridici vincolanti, in grado persino di abrogare fonti deldiritto interne.

Il secondo ed il terzo pilastro, invece, sono stati sempre caratterizza-ti da una struttura più tradizionale, intergovernativa, in cui il poteredecisionale è stato attribuito agli Stati membri.

L’adozione degli atti giuridici riconducibili a tali pilastri (strategie, azionie posizioni comuni), infatti, è stata demandata al Consiglio europeo e alConsiglio che, a differenza della Commissione e del Parlamento europeo,ancora oggi non rappresentano gli interessi collettivi dell’organizzazione,bensì quelli nazionali.

PRIMOPILASTRO

CE +CECA +

EURATOM

METODOCOMUNITARIO*

SECONDOPILASTRO

POLITICA ESTERAE DI SICUREZZA

COMUNE (PESC)*(TITOLO V TUE)

METODOINTERGOVERNATIVO*

TERZOPILASTRO

COOPERAZIONEGIUDIZIARIA

E DI POLIZIA INMATERIA PENALE*(TITOLO VI TUE)

METODOINTERGOVERNATIVO

UNIONEEUROPEA

DISPOSIZIONI COMUNI(Artt. 1-7 e 46-53 TUE)


8. L’UNIONE MONETARIA E L’INTRODUZIONE DELL’EURO

La realizzazione dell’unione economica e monetaria rappresentauno degli obiettivi più significativi del Trattato di Maastricht. Que-st’ultimo ha scandito il processo di integrazione monetaria attraverso fasisuccessive che sono culminate nell’adozione di una moneta unica euro-pea, l’euro.

Durante la prima fase, che ha avuto inizio il 1° luglio 1990 e si èconclusa nel 1993, è stato completamente liberalizzato il movimento deicapitali con la conseguente necessità di un maggiore coordinamento tra lepolitiche monetarie degli Stati membri, obiettivo principale della secondafase.

Dal 1° gennaio 1994 al 31 dicembre 1998, infatti, gli Stati mem-bri hanno cercato di far convergere le loro economie attraverso il ri-spetto di quattro criteri stabiliti dal protocollo allegato al Trattato diMaastricht: inflazione, finanze pubbliche, tassi d’interesse e monetanazionale.

Il controllo del rispetto dei parametri stabiliti dal Trattato è stato affidato ad un istituto adhoc, l’IME, che il 25 marzo 1998 ha pubblicato un rapporto sullo stato di convergenza fra iPaesi dell’Unione.

Sulla base di questo documento, unitamente alla relazione della Commissione europeache ha raccomandato al Consiglio i Paesi che a suo giudizio hanno soddisfatto i criteri diconvergenza, durante il vertice dei Capi di Stato e di governo tenutosi a Bruxelles dall’1 al 2maggio 1998 sono stati scelti gli Stati che potevano adottare la moneta unica sin dall’iniziodella terza fase (Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo, Austria, Germania, Italia, Francia, Porto-gallo, Spagna, Irlanda e Finlandia, poi si è aggiunta dal 1° gennaio 2001 la Grecia. Tra i nuoviStati che hanno aderito all’Unione si è aggiunta ancora la Slovenia dal 1° gennaio 2007 mentreMalta e Cipro hanno adottato l’euro dal 1° gennaio 2008 e dal 1° gennaio 2009 anche laSlovacchia fa parte dell’area dell’euro) . Nella stessa sede si è proceduto anche alla nomina delPresidente della BCE e alla fissazione dei tassi di cambio bilaterali tra le monete degli Statipartecipanti.

La terza fase dell’UEM è iniziata il 1° gennaio 1999 con la fissazionedei tassi di cambio irrevocabili tra l’euro e le valute partecipanti. Daquella data è partita una lunga fase di transizione che si è conclusa il 1°gennaio 2002 quando la nuova moneta unica è entrata materialmente in cir-colazione.


9. IL TRATTATO DI AMSTERDAM

Frutto dei lavori svolti dalla Conferenza intergovernativa (CIG) dal mar-zo 1996 al giugno 1997, il Trattato di Amsterdam è stato ufficialmentefirmato il 2 ottobre 1997 ed è entrato in vigore il 1° maggio 1999 (l’Italiaha provveduto alla ratifica con L. 16 giugno 1998, n. 209).

La più importante novità introdotta dal Trattato nell’ambito delle politi-che comunitarie è consistita nell’impegno assunto per la promozione di unpiù alto livello occupazionale: nel Trattato istitutivo della Comunità euro-pea, infatti, è stato aggiunto un nuovo titolo interamente dedicato alle pro-blematiche occupazionali, con il quale, pur ribadendo che la responsabilitàdei singoli Stati membri in materia di occupazione, si è tentato di introdurreun coordinamento anche a livello europeo. Si è, inoltre, modificato l’assettoistituzionale, aumentando i poteri del Parlamento europeo, snellendo il pro-cesso di adozione degli atti comunitari e rafforzando i poteri del Presidentedella Commissione.

Le modifiche più rilevanti hanno, però, investito il terzo pilastro, con lacomunitarizzazione di alcune materie che in precedenza venivano trattateesclusivamente secondo il metodo intergovernativo (rilascio di visti, con-cessione di asilo, azione comune in materia di immigrazione, cooperazionegiudiziaria in materia civile etc.).

È stata, infine, introdotta la cd. cooperazione rafforzata, consistentenella facoltà, per quegli Stati membri intenzionati a perseguire determinatepolitiche comuni, di procedere anche in assenza di una volontà condivisa datutti i Paesi membri. Tale strumento ha rappresentato il fondamento di un’in-tegrazione differenziata, multilivello, ideata allo scopo di far procedere ilprocesso di integrazione al ritmo degli Stati più dinamici, superando in talmodo le reticenze dei Paesi meno «entusiasti».

10. IL TRATTATO DI NIZZA

Uno dei nodi irrisolti con l’approvazione del Trattato di Amsterdam erail nuovo assetto istituzionale da dare all’Unione europea in previsione delfuturo allargamento, che comportava la necessità di rendere le proceduredecisionali delle istituzioni comunitarie più semplici ed efficaci.

Per evitare che l’adesione di nuovi Paesi comportasse la paralisi de-cisionale dell’Unione, è stata convocata una nuova Conferenza intergo-


vernativa, incaricata di elaborare una bozza di trattato contenente le ne-cessarie modifiche istituzionali. I lavori si sono conclusi nel corso delConsiglio europeo del 7-9 dicembre 2000 e gli Stati membri hanno po-tuto ufficialmente procedere alla firma del Trattato di Nizza il 26 feb-braio 2001.

Il nuovo testo ha apportato ai trattati preesistenti modifiche estremamente tecniche, maindispensabili per delineare il nuovo equilibrio istituzionale dell’Unione. Tra le novità piùsignificative ricordiamo:

— la nuova ripartizione del numero dei rappresentanti degli Stati membri nelle istituzioni enegli organi comunitari. Per il Consiglio, invece, è stata introdotta una nuova ponderazio-ne dei voti;

— l’ampliamento dei poteri del Presidente della Commissione europea, a cui è stato attribu-ito un vero e proprio potere direttivo sul collegio, con la possibilità di decidere sulla strutturainterna, sulla nomina dei vicepresidenti e con la facoltà di richiedere le dimissioni di unmembro della Commissione;

— una drastica riduzione dei casi in cui era previsto il voto all’unanimità da parte del Consi-glio, con il relativo aumento degli atti adottati a maggioranza qualificata;

— le modifiche all’ordinamento giudiziario comunitario. Per poter assorbire l’aumen-tato carico di lavoro, la competenza del Tribunale di primo grado è stata estesa an-che ad altre materie in precedenza di esclusiva competenza della Corte, creandonella pratica un vero e proprio doppio grado di giurisdizione tra il Tribunale e laCorte.

11. L’ADESIONE DI NUOVI STATI E L’EUROPA A 27

Fino al 1990 il continente europeo si presentava nettamente separato indue, quale conseguenza della guerra fredda in corso: da un lato, gli Statidell’Europa occidentale, alleati degli Stati Uniti e riuniti militarmente nellaNATO, dall’altro, i Paesi dell’Europa orientale, posti sotto l’influenza del-l’Unione Sovietica e stretti da un’alleanza militare tramite il Patto di Varsa-via.

Gli eventi politici che si sono susseguiti nell’ultimo decennio del secoloscorso hanno definitivamente posto fine alla divisione (politica, militare,ideologica, economica) dell’Europa, e negli anni successivi ben 10 Statiappartenenti all’ex blocco comunista hanno presentato domanda diadesione all’Unione europea, cui si sono aggiunte le richieste di Malta eCipro.

Il 16 aprile 2003 sono stati firmati ad Atene i trattati di adesione di10 nuovi Stati, 8 ex socialisti (Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repub-


blica ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria) e 2 appartenenti all’area delMediterraneo (Cipro e Malta), che hanno acquisito la membership a pie-no titolo il 1° maggio 2004.

Successivamente è stato firmato anche il trattato di adesione con laRomania e la Bulgaria, entrambe entrate ufficialmente a far parte dell’Unio-ne europea dal 1° gennaio 2007.

12. IL TRATTATO DI LISBONA

In seguito al fallimento del progetto di Costituzione europea, si è de-ciso di avviare un processo di riforma che, anziché portare all’adozione diun unico testo, di livello costituzionale, riformasse i trattati già vigenti, su-perando in tal modo le reticenze dei paesi membri.

Le istituzioni europee ed i Paesi dell’Unione avevano deciso di procedere all’approvazio-ne di una sorta di «trattato costituzionale europeo» nel 2000 (in concomitanza con il proces-so di allargamento), affidando ad un organismo ad hoc, la Convenzione sul futuro dell’Europa,il compito di prepararne la bozza (nato nel 2002, tale organismo era diretto dall’ex Presidentefrancese Valéry Giscard d’Estaing e composto da rappresentanti delle istituzioni europee, deigoverni nazionali e della società civile).

Dopo circa un anno di intenso lavoro, nel mese di luglio del 2003 il testo è stato presentatoagli Stati membri, e firmato a Roma il 29 ottobre 2004, ma è stato poi bocciato dai referendatenutisi in Francia e nei Paesi Bassi.

Il Consiglio europeo del 21-22 giugno 2007 ha, così, incaricato la Con-ferenza intergovernativa svoltasi tra il 23 luglio e il 18 ottobre dello stessoanno di elaborare il testo di riforma (che ha ripreso, tra l’altro, molte delleproposte del progetto costituzionale)

Il 13 dicembre 2007 è stato, dunque, firmato il Trattato di Lisbona,entrato in vigore il 1° dicembre 2009 dopo un lungo e travagliato iter diratifica da parte degli Stati membri.

Tale iter si è concluso solo il 3 novembre 2009, in seguito alla sentenza emessa dalla Cortecostituzionale della Repubblica ceca che ha confermato la compatibilità del Trattato con laCarta costituzionale.

Prima di ciò, il processo di ratifica era stato ostacolato da una serie di circostanze:

— l’esito negativo del referendum tenutosi in Irlanda il 12 giugno 2008, superato con l’indi-zione di una seconda consultazione il 2 ottobre 2009 in cui il popolo irlandese, ottenute lenecessarie garanzie giuridiche in ordine alle politiche fiscali, alle questioni sociali e aidiritti alla vita e alla famiglia, si è espresso in favore della ratifica;


— la lunga attesa, in Germania, della pronuncia di compatibilità del Trattato con la Leggefondamentale tedesca da parte della Corte costituzionale federale;

— l’euroscetticismo del Presidente polacco, che ha finalmente firmato lo strumento di ratifi-ca nell’ottobre 2009 (dopo ben sei mesi dall’approvazione di quest’ultimo in sede parla-mentare).

Nei suoi aspetti essenziali, il Trattato firmato a Lisbona prevede unaprofonda modifica del Trattato istitutivo della Comunità europea (TCE) edel Trattato di Maastricht (TUE).

Il TUE conserva la sua originaria denominazione ed è suddiviso in6 Titoli, i primi tre dei quali presentano le innovazioni di maggior ri-lievo:

— il Titolo I (disposizioni comuni) accoglie un esplicito riferimento ai va-lori su cui si fonda l’Unione, una chiara ripartizione di competenzetra l’Unione e gli Stati membri ed un definitivo richiamo ai diritti fon-damentali dell’uomo. Sotto l’ultimo profilo, la Carta dei diritti fonda-mentali dell’Unione europea diventa finalmente atto giuridico vinco-lante per tutte le istituzioni europee, sebbene non sia stata incorporatanel TUE e resti, dunque, un testo separato;

— nel Titolo II (disposizioni relative ai principi democratici) sono inseritialcuni importanti articoli aventi ad oggetto, ad esempio, i principi diuguaglianza giuridica dei cittadini, di democrazia rappresentativa epartecipativa, il diritto di iniziativa dei cittadini ed il ruolo dei Parla-menti nazionali nella vita democratica dell’Unione;

— nel Titolo III, infine (disposizioni su una cooperazione rafforzata), tro-vano spazio tutte le principali norme che disciplinano le istituzioni euro-pee. Di particolare rilevanza è l’inserimento del Consiglio europeo nelquadro istituzionale dell’Unione (come si vedrà nel Cap. II, fino adoggi il Consiglio europeo non ha mai fatto parte delle istituzioni euro-pee, trattandosi più semplicemente di una riunione dei Capi di Stato e digoverno dei paesi membri).

Il TCE, invece, assume la nuova denominazione di Trattato sul funzio-namento dell’Unione europea (TFUE): la Comunità europea viene, così,assorbita dall’Unione, razionalizzando notevolmente la complessa strut-tura «a tempio» dell’organizzazione.


Tra le principali novità presenti nel TFUE ricordiamo:

— la formulazione di nuovi obiettivi (circa una trentina) che l’Unione deveperseguire. Tra essi la pace, la piena occupazione, lo sviluppo sostenibi-le, la tutela della diversità culturale, la solidarietà, la coesione e la prote-zione dei cittadini;

— l’estensione del voto a maggioranza qualificata in settori in cui era pre-cedentemente richiesta l’unanimità;

— la generalizzazione della procedura di codecisione, rinominata «proce-dura legislativa ordinaria», che prevede un coinvolgimento a pieno tito-lo del Parlamento europeo nell’adozione di (quasi tutti) gli atti europei;

— la chiara distinzione tra atti legislativi ed atti non legislativi europei;— l’introduzione di una clausola di recesso dall’Unione, che consente ad

un Paese membro di abbandonare l’organizzazione al termine di unaspecifica procedura.

LA STRUTTURA DEL TRATTATO DI LISBONA (TL)

Articoli Contenuto

Art. 1 Modifiche, in 61 punti, al Trattato sull’Unione europea (TUE)

Art. 2 Modifiche, in 295 punti, al Trattato istitutivo della Comunità europea (TCE), ri-denominato Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE)

Art. 3 Durata: il trattato è concluso per una durata illimitata

Art. 4 Protocolli allegati:— protocollo n. 1, contenente le modifiche ai protocolli allegati al TUE, al

TCE e/o al Trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica(TCEEA)

— protocollo n. 2, contenente le modifiche al TCEEA

Art. 5 Nuova numerazione del TUE e del TCE (articoli, sezioni, capi, titoli, parti) cosìcome indicata nelle «tabelle di corrispondenza» allegate al trattato per costituirneparte integrante

Art. 6 Entrata in vigore: prevista per il 1° gennaio 2009 o il primo giorno del mesesuccessivo al deposito dell’ultimo strumento di ratifica

Art. 7 Lingue di redazione: sono ventitré. L’«unico esemplare» in ciascuna lingua deltrattato è depositato negli archivi del governo della Repubblica italiana.

Il Trattato di Lisbona è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea C306 del 17 dicembre 2007.


LA STRUTTURA DEL TRATTATO SULL’UNIONE EUROPEA (TUE)

Preambolo

Titolo I Disposizioni comuni

Titolo II Disposizioni relative ai principi democratici

Titolo III Disposizioni relative alle istituzioni

Titolo IV Disposizioni sulle cooperazioni rafforzate

Titolo V Disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione e disposizioni specifichesulla politica estera e di sicurezza comuneCapo I. Disposizioni generali sull’azione esterna dell’UnioneCapo II. Disposizioni specifiche sulla PESC (con due Sezioni)

Titolo VI Disposizioni finali

Il Trattato sull’Unione europea riformato consta, oltre che del preambolo, di 55 articoli che, a seguito del conso-lidamento, hanno la «rinumerazione» progressiva da 1 a 55.

LA STRUTTURA DEL TRATTATOSUL FUNZIONAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA (TFUE)

Preambolo

Parte I Tit. I. Categorie e settori di competenza dell’UnionePrincipi Tit. II. Disposizioni di applicazione generale

Parte IINon discriminazionee cittadinanza dell’Unione

Parte III Tit. I. Mercato internoPolitiche e azioni interne Tit. I bis. Libera circolazione delle mercidell’Unione Tit. II. Agricoltura e pesca

Tit. III. Libera circolazione persone, servizi, capitali (con4 Capi)Tit. IV. Spazio di liberà, sicurezza e giustizia (con 5 Capi)Tit. V. TrasportiTit. VI. Norme comuni concorrenza, fiscalità, ravvicina-mento legislazioni (con 3 Capi e Sezioni)Tit. VII. Politica economica e monetaria (con 5 Capi)Tit. VIII. OccupazioneTit. IX. Politica socialeTit. X. Fondo sociale europeoTit. XI. Istruz., formaz. professionale, gioventù e sportTit. XII. CulturaTit. XIII. Sanità pubblicaTit. XIV. Protezione dei consumatori


Tit. XV. Reti transeuropeeTit. XVI. IndustriaTit. XVII. Coesione economica, sociale e territorialeTit. XVIII. Ricerca e sviluppo tecnologico e spazioTit. XIX. AmbienteTit. XX. EnergiaTit. XXI. TurismoTit. XXII. Protezione civileTit. XXIII. Cooperazione amministrativa

Parte IVAssociazione dei paesie territori d’Oltremare

Parte V Tit. I. Disposiz. gen. sull’azione esterna dell’UnioneAzione esterna dell’Unione Tit. II. Politica commerciale comune

Tit. III. Cooperazione con i paesi terzi e aiuto umanitario(con 3 Capi)Tit. IV. Misure restrittiveTit. V. Accordi internazionaliTit. VI. Relazioni dell’Unione con le organizzazioni inter-nazionali e i paesi terzi e delegazioni dell’UnioneTit. VII. Clausola di solidarietà

Parte VIDisposizioni istituzionali Tit. I. Disposizioni istituzionali (con 3 Capi e Sezioni)e di bilancio Tit. II. Disposizioni finanziarie (con 6 Capi)

Tit. III. Cooperazioni rafforzate

Parte VII.Disposizioni generali e finali

Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea consta, oltre che del preambolo, di 358 articoli.

GlossarioCooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale: tale cooperazione è di tipointergovernativo e riguarda:— la cooperazione fra forze di polizia, autorità doganali e autorità competenti di tutti gli

Stati membri anche tramite l’Ufficio europeo di polizia volta a prevenire e individuarei reati attraverso lo scambio di informazioni, la formazione di ufficiali e funzionari el’uso di attrezzature;

— la cooperazione tra le autorità giudiziarie in materia penale volta a rendere più facilel’estradizione fra Stati membri, a garantire l’applicazione di normative compatibili ne-gli Stati membri e a prevenire eventuali conflitti di giurisdizione.

Dazi doganali: tributi indiretti dovuti al momento dell’entrata in un dato paese della merceestera.


Libro bianco: documento elaborato dalla Commissione nel quale sono presentate propo-ste ufficiali in settori specifici ed individuate le azioni necessarie per darvi seguito.

Metodo comunitario: espressione con la quale si indicava il procedimento istituzionaledel primo pilastro, che utilizzava le procedure proprie delle tre Comunità istituite negli anni50; era fondato sul criterio dell’integrazione fra Stati membri e disponeva degli strumentilegislativi e delle procedure definite dai trattati istitutivi delle Comunità.

Metodo intergovernativo: espressione con la quale si definiva il sistema di funzionamen-to istituzionale proprio del secondo e terzo pilastro dell’Unione europea, le cui politicheerano perseguite mediante una collaborazione tra Stati secondo strumenti tipici del dirittointernazionale (in particolare le convenzioni) anche se la loro gestione veniva comunqueaffidata agli stessi organi comunitari.

Politica estera e di sicurezza comune (PESC): ambito di cooperazione che abbraccia tuttii settori della politica estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dell’unione introdottadal Trattato di Maastricht, era originariamente concepita come «secondo pilastro» dellastruttura tripolare dell’UE. Oggi è disciplinata dal Titolo V TUE così come modificato aLisona, si prefigge i seguenti obiettivi:— la salvaguardia dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell’indipendenza e del-

l’integrità dell’Unione;— il rafforzamento con ogni misura possibile dell’Unione e dei suoi Stati membri;— il mantenimento della pace ed il rafforzamento della sicurezza internazionale;— la promozione della cooperazione internazionale;— lo sviluppo ed il consolidamento della democrazia e dello Stato di diritto, nonché il

rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Tariffa doganale comune: suo scopo precipuo è:— fondere le voci tariffarie nazionali in una nomenclatura uniforme;— armonizzare le tariffe doganali degli Stati membri divergenti tra loro.La tariffa doganale comune, ha assunto, a partire dal 1° gennaio 1998, la denominazione diTariffa integrata comunitaria.

Unione doganale: è l’elemento essenziale del mercato comune, ultimata nel 1° luglio del1968 costituiva l’obiettivo principale nel Trattato di Roma.

CAPITOLO SECONDO

LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA

Sommario: 1. L’assetto istituzionale dell’Unione europea. - 2. Il quadro istituzionaleunico dell’Unione europea. - 3. I rapporti tra le istituzioni e i cittadini dell’Unione.

1. L’ASSETTO ISTITUZIONALE DELL’UNIONE EUROPEA

A) Nozioni introduttive

Il Trattato di Lisbona non modifica in maniera sostanziale l’architetturaistituzionale tipica dell’Unione europea, che continua ad essere fondata sultriangolo Parlamento europeo, Consiglio e Commissione. Esso, però, inno-va in riferimento al numero delle istituzioni di cui all’art. 13 TUE:

— Parlamento europeo, che continua a svolgere funzioni consultive e apartecipare al processo di adozione degli atti dell’Unione esercitando lafunzione legislativa e di bilancio;

— Consiglio europeo, che continua a definire gli orientamenti e le prioritàpolitiche generali dell’Unione ma diventa con il Trattato di Lisbona unadelle istituzioni dell’Unione;

— Consiglio, che condivide con il Parlamento europeo le funzioni legisla-tive e di bilancio;

— Commissione, a cui compete la funzione esecutiva;— Corte di Giustizia dell’Unione europea, che esercita funzioni giuri-

sdizionali e che, con il Trattato di Lisbona, amplia il proprio campo diintervento soprattutto in materia di cooperazione penale e di polizia;

— Banca Centrale europea, responsabile per la politica monetaria euro-pea;

— Corte dei conti, con funzioni di controllo sulla gestione finanziaria.

Il Consiglio, la Commissione e il Parlamento europeo continuano adessere assistiti da un Comitato economico e sociale e da un Comitatodelle Regioni, che svolgono funzioni consultive. Infine, una Banca euro-pea per gli investimenti (BEI) e un Sistema europeo di Banche centrali(SEBC).


Istituzione

Parlamento euro-peo

Consiglio europeo

Consiglio

Commissione

Corte di Giustizia

Banca Centraleeuropea

Membri

751 (*)

Capi di Stato e digovernoPresidente Consi-glio europeoPresidente Com-missione europea

1 rappresentante perStato membro

1 cittadino per Sta-to membroPresidente Com-missioneAlto rappresentantedell’Unione per gliaffari esteri e la po-litica di sicurezza

1 giudice per StatomembroAssistita da Avvoca-ti generali

I suoi due organi de-cisionali (Comitatoesecutivo e Consi-glio direttivo) sonocomposti da seimembri scelti e daigovernatori delle

Nomina

A suffragio univer-sale diretto

Ogni Stato designail proprio rappresen-tante

Ogni Stato designail proprio rappresen-tante

Nominati di comu-ne accordo dagliStati membri

Nominati di comu-ne accordo dagliStati membri

I sei membri sceltisono nominati daiCapi di Stato e digoverno dei Paesiaderenti all’euro

Competenze

Poteri deliberativi e dicontrollo

Definisce gli orienta-menti e le priorità politi-che generali

Emanazione di atti nor-mativiFormazione e approva-zione del bilancioConclusione di accordicon Stati terzi

Funzioni di proposta,esecutive, di vigilanza edi rappresentanza

Assicura il rispetto deldiritto nell’interpretazio-ne e nell’applicazionedei trattati

Responsabile per la po-litica monetaria europeaAutorizza l’emissionedella moneta unica, nepreserva il potere d’ac-quisto mantenendo lastabilità dei prezzi

LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA

La struttura istituzionale sopra delineata riproduce, per grandi linee, laripartizione tradizionale dei poteri tra gli organi costituzionali di uno Statonazionale: al Parlamento europeo e al Consiglio è attribuita la funzione le-gislativa, alla Commissione quella esecutiva (queste tre istituzioni sono an-che definite come il triangolo decisionale dell’Unione europea) mentre allaCorte di Giustizia spetta l’esercizio della funzione giurisdizionale.

elementi di diritto dell’unione europea · li dell’unione europea; — la personalità...

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