elecciones, medios y publicidad política en américa … · la en 968, cuando “los partidos del...

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Francisco de Jesús aceves González�

� UniversidaddeGuadalajara,México Correoelectrónico:[email protected] Elautorexpresa su reconocimientoaElsaNoemíMayorgaOchoa,cuya

contribuciónenlacapturayprocesamientodeinformaciónresultófunda-mentalparalaconclusióndeestetrabajo.

Nuevaépoca,núm.�2,julio-diciembre,2009,pp.33-62.issn0�88-252x

Comounaconsecuenciainevitabledelacrecientemediatizaciónobservadaen el desarrollode las contiendaselectorales,lamercadotecniapolítica,específicamente el uso de la publicidad políticatelevisiva,haterminadoporimponersecomoelinstrumentofunda-mentalalqueseajustanlasestrategiasdecampañadelospartidospolíticosenlospaísesdemocráticos.Elpropósitodelpresentetrabajoesanalizar,desdeunaperspectivacomparada,laregula-ciónquesehaestablecidorespectoalcaráctermediáticodelascampañas,particularmenteen lo relativoa lapublicidadpolíticaenlaslegislacioneselectoralesen�9paíseslatinoamerica-nosen2006.

Palabras clave: legislaciónelec-toral,publicidadpolítica,campañaselectorales.

Elecciones, medios y publicidad política en América Latina: los claroscuros de su regulación

As an inevitable consequence of the in-creasing media promotion observed in the development of the electoral cam-paigns, political marketing research, specifically the use of the televised political publicity, has ended up pre-vailing as the fundamental instrument to which the strategies of campaign of the political parties in the democratic countries adjust. The intention of the present work is to analyze from a com-parative perspective the regulation that has been established with respect to the promotional characteristics of the campaigns, particularly with respect to political publicity, in elec-tions of 19 Latin American countries that were taking place in 2006.

Key words:electoral laws, political advertising, electoral campaigns.

34 FranciscodeJesúsAcevesGonzález

introducción

Comounaconsecuenciainevitabledelacrecientemediatizaciónob-servadaeneldesarrollodelascontiendaselectorales,lamercadotecniapolítica, específicamente el uso de la publicidad política televisiva, ha terminadoporimponersecomoelinstrumentofundamentalalqueseajustanlasestrategiasdecampañadelospartidospolíticosenlospaísesdemocráticos. Más allá de las modificaciones que la adopción de estas herramientashanprovocadoenelcarácterydesarrollodelascontiendaselectorales,suirrupciónhageneradoundebateacercadesuimpactoenlosprocesoselectorales.Ladiscusiónabarcadiversostópicos.Porunaparte,semantienevigentelaañejadiscusiónsobrelosposiblesefectosde la publicidad mediática y su capacidad de influir en la definición del votodesusaudiencias.Aunqueenestepuntotodavíahayquienesrei-vindicanelparadigmalazarsfeldianodelos“efectoslimitados”,sehanvenidoimponiendodiversasperspectivasteóricas,comolaagenda-set-ting(Stevensonet al.,200�yMcCombsandKiousis,2004),elpriming(IyengaryKinder,�993)yelframing(Shahet al., 1996), que ratifican laimportanciadelosmediosenlapercepciónquelasaudienciascons-truyensobresuentorno.Porotraparte,seinsistequeaconsecuenciadeestamediatización,eldebatepolíticosehadegradado(Sartori,�992y�998).Finalmente,algunosestudiososhancomenzadoaplantearsealgunascuestionesrelacionadasconlairrupcióndelapublicidadpolíti-camediática:¿Hamejoradolacalidadcomunicacionaldelosprocesoselectorales?¿Hacontribuidoalaprofundidaddeldebatepolítico?¿Haproporcionado al elector información útil y necesaria para la definición de su voto? Son preguntas cuya preocupación va más allá de la “eficien-cia”delinstrumentoysecentraensusefectossobreeldesarrollodelademocracia, específicamente sobre la calidad de la misma.

Enloquetodoscoincidenesenelreconocimientodelacentralidaddelosmediosmasivosdecomunicaciónenlaconformacióndelespaciopolítico (Dahlgren, 1997), y que debido a ello “la configuración de la políticaactualseencuentracapturadapor‘lalógicaylaorganizacióndelosmedios’quelaencuadranyestructuran,yque–siguiendoaCastells(�999)–endichoencuadramientoseencuentraunade“lasfuentesfunda-mentalesdelacrisisdelademocraciaenlaeradelainformación”.

35Elecciones,mediosypublicidadpolíticaenAméricaLatina...

Derivado de este carácter irreversible de la intervención de losmedios en los procesos políticos, particularmente en las contiendaselectorales, se ha observado una creciente regulación sobre su papelysusactividadesenlaslegislacionesquelospaíseslatinoamericanoshanemitidosobrelamateria.Sinembargo,losestudiosqueabordaneltemaseencuentrantodavíaenunestadoembrionario(LaugayGarcíaRodríguez,2007).

A lo largodel texto seabordará la irrupciónde lascampañasmediáticasen losprocesoselectoralesy su“americanización”; laoleadademocratizadoradeladécadade�980ysuefectoenlas le-gislacioneselectoralesdeAméricaLatina;enseguida,seexpondráelprocedimientometodológicosobreelquesesustentaelanálisisysepresentaránloshallazgosdelainvestigación,paraconcluirconelseñalamientodelosclaroscurosdelalegislación.

irruPción de la Publicidad Política en américa latina

Existeunacoincidenciaentre losestudiososdel temaenubicarelnacimientodelmarketing político, en la campaña instrumentadaporelcandidatorepublicanoDwigthEisenhowerensucaminoalapresidenciadeEstadosUnidosen�952.Maarek(�997),porsuparte,identifica tres etapas en la evolución del marketingpolíticonorte-americano.Laprimera(�952-�960)alaquedenomina“infancia”secaracterizapor lasustitucióndeldiscurso tradicionalde la retóricapolíticaporlosmensajesbrevesydirectos,asícomoporelusointen-sivodelosmediosdecomunicación,particularmentelosspotsradio-fónicosytelevisivos.Ladela“adolescencia”(�960-�976)enlaquesedepurayprofundizaelusodelspot,yladela“madurez”,oestadoadultoquelasitúaapartirdelosañosochenta,cuandolatelevisiónseconvierteenelmedioprincipaldepublicidadpolítica,acaparandolamayor parte del financiamiento que los partidos destinan a sus cam-pañasyseobservaunacrecienteincidenciadelapublicidadnegativaeneldesarrollodelascontiendaspolíticas.

Deacuerdoconestaperiodización, losprimerosbalbuceosdelmarketingpolítico,enAmérica latina,correspondieronalperiodo


de laadolescencia,ysemanifestaron,principalmente,en la incor-poracióndeexpertosenelmanejode losmediospublicitariosenlos equipos de campaña, específicamente consultores extranjeros y publicistaslocales.

Laexperiencialatinoamericanaenelcampodelamercadotecniapolítica, según afirmación de Domínguez (1983), arranca en Venezue-laen�968,cuando“lospartidosdelestatus,adycoPei,contratanlosserviciosde JoeNapolitanyDavidGarth” comoconsultoresdelascampañasdesusrespectivoscandidatos.Peroesen�973,conlacampañadelcandidatodeAcciónDemocrática,CarlosAndrésPérez,denominada“Elhombrequecamina”–mediante laconjuncióndelconsultornorteamericanoJoeNapolitanylostalentoslocalesRennyOttolinayJoséEnrique“Chelique”Sarabia,esteúltimocompositordeltemamusical“Elcaminante”,queseconvirtióenelhimnodelacampaña,asícomoel trabajode laempresaencuestadoraGallup–,quelapublicidadpolíticatomacartadenaturalizaciónenlosproce-soselectorales.

EnArgentina,justoenelprocesodetransicióndeladictadurami-litaralosgobiernosciviles,Muraro(�990)destacael“usosistemáticodetodalabateríadetécnicasinherentesalmarketingy lapublicidadpolítica”enlacampañadeRaúlAlfonsin,candidatodelaUniónCívicaRadicalenlaseleccionespresidencialesde�983.

EnelcasodeChile,lapublicidadpolíticanosurgióenunacontiendaelectoralsinoenelmarcodelprocesoplebiscitariode�988,enelquesedirimíalapermanenciadePinochetenelpoder,procesoqueculminóel5 de octubre con la victoria de la franja del “No” y el fin de la dictadura. Antelaausenciadepluralidadenlosmediosdecomunicaciónydees-trictasrestriccionesalalibertaddeexpresión,seconstituyóuna“franjapolítica”quejugóunpapelfundamentalenlaestrategiacomunicacionaldelospartidosdeoposición.Elhechodeque90.�%delosentrevista-dos afirmaron en su momento “haber visto siempre o a veces la franja” evidenciósuniveldepenetraciónenlasaudiencias(Ortega,�999).Supuestaenoperaciónestuvoreguladaporelartículo3�delaLeyOrgánicaConstitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios emitida en mayo deesemismoaño,yenlaqueseestipulabaqueenelcasodeplebiscitonacionalloscanalesdetelevisiónotorgarían30minutosdiariosquese


distribuiríanlamitadparaelgobiernoylaotramitadparalospartidos“quesustentenposicionesdiferentesalasdelgobierno”.

EnBrasil,duranteelprocesoelectoralde�989,quemarcabaelre-establecimientodelaeleccióndirectaparapresidentedelarepública,elcandidatoFernandoCollordeMellodespliegasucampañaprivilegiandoelespaciodelosmedioseintroducelapublicidadnegativacomorecursofundamental.EnelHorarioGratuitodePropagandaElectoraladvertíaquedellegarLuísInácioLuladaSilva,candidatodelPartidodelTrabajo,a la presidencia, confiscaría las cuentas de ahorros (Chaia, 2006).

EnMéxico,auncuandoenelprocesode�988aparecieronalgunoselementos específicos de la mercadotecnia electoral –como la difusión delasencuestaselectorales–eshasta�994queErnestoZedillo,candi-datodelentoncesgobernantePartidoRevolucionarioInstitucional,uti-lizalapublicidadpolíticacomounelementosustantivoensuestrategiadecampañaelectoral; asimismo,aunqueen forma limitadayconunenfoquedecríticaalrégimenpriista,elPartidoAcciónNacionaladere-zósucampañaconalgunosspotspublicitarios.Suirrupciónseprodujo,entonces,enelcontextodelareformaelectoralde�993derivadadelacrisispostelectoralde�988,yenlacualseintrodujo,porvezprimera,“lareglamentaciónrespectoalacontratacióndetiemposcomercialesenlaradioylatelevisión”(Aceves,2000).

la “americanización” de la Política: un término a debate

Conlapropagacióndelusodelosinstrumentosmercadológicosenlascontiendaselectoralesendiversidaddepaíses,sehaconvertidoenunlugarcomúndecirquelapolíticaseha“americanizado”.Ciertamentequeeldesarrollodeelementospropiosdelmarketingpolíticonorteamerica-no,comola“personalización”,elusodeencuestas,laparticipacióndeexpertosenpublicidadycreacióndeimagenenlosequiposdecampaña,ydemaneraespecialelusodelosspotspolíticos,particularmentelostelevisivos,etcétera,hanaparecidodemaneracadavezmasfrecuenteenlospaísesconprocesoselectoralesquereivindicancomodemocráticos.Nisiquieralospaíseseuropeoshanlogradoevadirsedeesta“america-nización”,comoloilustraCastells(�999)conlosejemplosdelReino


UnidoydeEspaña.Enelcasodelprimero,aunquelapublicidadpagadaesilegal,lospartidosdisponendeemisionesgratuitastantodentrocomofueradelascampañas.EnEspaña,porsuparte,elusodelosmediosyla“personalización”cimentaronelarriboalpoderdeFelipeGonzálezen�982.InclusoenRusia,lascampañasdeestiloestadounidensehicieronsudebutenlaseleccionesparlamentariasde�993.

Empero,ladiseminacióndeltérmino“americanización”condujoaundebateentrelosestudiososdelacomunicaciónpolítica,respectoaladelimitacióndelosalcancesdelconcepto.Porunaparte,autorescomoNegrine y Papathanassopoulos (�996) advirtieron de los riesgos quepodríanderivarsedeinterpretarestaadopcióndel“estilo”decampañanorteamericano,esta“americanización”comounprocesode“moderni-zación”delacomunicaciónpolíticaenlospaísesimplicados.Esdecir,quemásalládesuempleoinstrumental,elusodelasherramientasdelamercadotecniapolíticaevidenciaba,ensudesarrollosociopolítico,unprocesodemodernizacióndelsistemapolíticodelasociedad.Concre-tamente,sereferíanalaasimilaciónyreproduccióndelascaracterísti-casdelsistemapolíticoamericano.

Sinembargo,paraelgruesodelosautoresqueutilizanestetérmino(Radunski�996;Berlín Villafaña 2006; Zovatto, 2007) su significado se refiere estrictamente a la utilización de las herramientas de la merca-dotecniapolítica–elusodelaencuestasylapublicidadpolítica–quetuvieron su origen en Estados Unidos, pero con diversos grados deadopciónyadaptación,sehanconvertidoenelelementocentraldelasestrategiasdecomunicacióndelascampañaspolíticasenlosprocesoselectoralesenAméricaLatina,comosedesprendedelcomentariodeZovatto a propósitode las campañas electoralesde2006 en algunospaísesdeestecontinente:

Porúltimo,debesubrayarseeltemadelascampañaselectoralesysucre-ciente“americanización”.Unfenómenoenaumento,quesecaracterizaporlapersonalizacióndelapolítica,lapreeminenciadelcandidatosobreelpartido, el uso progresivo de la televisión y la descalificación del opositor por encimadelasideasenelmarcode“campañasnegativas”.EnestalíneasedesarrollaronlascampañasenBrasil,CostaRica,Nicaragua,MéxicoyPerú(Zovatto,2007).


el Proceso democratizador y las leGislaciones electorales de américa latina

Noescasualquelairrupcióndelamercadotecniapolíticayeldiseñodecampañascentradasenlacomunicaciónmediáticahayaocurridoenlas dos últimas décadas del siglo pasado. Su aparición coincide coneldesarrollodeprocesosdemocratizadoresenunconjuntodepaíseslatinoamericanos.AnalistasdeldesarrollopolíticoenAméricaLatinacomoZovattoyOrozco(2008),coincidenen términosgeneralesconla“teoríadelasolas”yubicanlaemergenciademocratizadoraenLati-noamérica,enelperiodoqueHuntington(�994)denominó“laterceraola”, queabarcabade�974a�990.Porsuparte,PeterSmithensuestudiosobreeldesarrollodelademocraciaenlospaíseslatinoameri-canos afirma que su mayor crecimiento se observa en lo que denomina como“eltercerciclo”delademocratización,quevade�978al2000,cuando“casiel90%delapoblacióndeAméricaLatinadisfrutabadelademocraciaelectoral”(2004:�96).

Ecuadorretornóalademocraciaen�979,yenChile,conlallegadaalapresidenciadePatricioAylwinen�990,postuladoporunacoali-cióndepartidosentrelosqueseencuentranlaDemocraciaCristianayelPartidoSocialista,sereestablecelademocracia.Talvezunodelosindicadoresdeesteprocesodemocratizadorloconstituyeeldesarrollodelaslegislacioneselectoralesdelospaíseslatinoamericanos.Dehe-cho,aexcepcióndeCostaRicayBrasil,cuyaslegislacionesdatande�952y�965respectivamente,enlosdemáspaísessuslegislacioneshansidoelaboradasdeladécadadelosochentaenadelante.

UncasopeculiareseldeColombia,quearaízdelareformaconstitu-cionalmediantelacualsepermitíalareeleccióndelpresidente,seelaboróunalegislaciónespecial,alaquesedenominóLey996LeydeGarantíasElectorales, promulgada en noviembre de 2005, mediante la cual se defi-nieronlasreglasaquedeberíanajustarselaseleccionespresidenciales.

Procedimiento metodolóGico

Elcorpusdeinvestigaciónseconformóconlaslegislacioneselectoralesqueseencontrabanvigentesen2006,de�9países latinoamericanos.


cuadro �leGislaciones electorales de américa latina

–viGentes al 2006–

País Año LegislaciónArgentina �983 CódigoElectoralNacionalBolivia �984 CódigoElectoralBrasil �965 InstituioCódigoEleitoralChile �988* Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones

ElectoralesyEscrutiniosLey�9.884/2003sobreTransparencia,LímiteyControldelGastoElectoral

Colombia 2005 Ley996de2005LeydeGarantíasElectoralesCostaRica �952** CódigoElectoral.LeyNo.�536Ecuador 2000 Codificación de la Ley de Elecciones

LeyOrgánicadeControldeGastoElectoralydelaPropagandaElectoralde2000

ElSalvador �993 CódigoElectoralGuatemala �985 LeyElectoralydePartidosPolíticosHaití �999 LoiElectoraleHonduras 2004 LeyElectoralydelasOrganizacionesPolíticasMéxico �990*** CódigoFederaldeInstitucionesy

ProcedimientosElectoralesNicaragua 2000 LeyElectoraldeNicaraguaPanamá 2003 CódigoElectoralParaguay �996 CódigoElectoralPerú �997 LeyOrgánicadeElecciones

LeydePartidosPolíticosde2003R.Dominicana �997 LeyElectoralNo.275-97Uruguay �999 LeydeEleccionesVenezuela �997 LeyOrgánicadelSufragioyParticipación

Política

Fuente:elaboraciónpropia*Actualizadaal2003**Actualizadaal200�***Actualizadaal2002

4�Elecciones,mediosypublicidadpolíticaenAméricaLatina...

Suselecciónserealizósobrelabasedelcumplimientodedosaspectos.Elprimero,quedesde laperspectivageopolítica fueranconsideradoscomopartedeAméricaLatina,ysegundo,quesuregulaciónlegisla-tivacontemplaraeldesarrollodecampañaspolíticasenlascontiendaselectorales.2Porotraparte,esnecesarioadvertirqueunacaracterísticadelaregulaciónsobrelascampañaselectoralesesqueseencuentradi-seminadaendiversaslegislaciones(LaugayGarcíaRodríguez,2007).ComprendendesdeelTextoConstitucional aCódigosyLeyes sobreProcesosElectorales,pasandoporleyessobrepartidospolíticos,has-ta regulaciones específicas, como el financiamiento a los partidos así como algunas emanadas de la normatividad estatal y municipal. Sinembargo,paraesteanálisisseincluyeronsolamenteaquellaslegislacio-nesexpresamenterelacionadasconelprocesoelectoral.

Unprimerdatoquesaltaalavistaalrealizarelanálisisdelasleyeselectoralesessuausenciadehomogeneidad.Enefecto,tantoeneltipocomoenlacantidaddeaspectosrelacionadosconlascampañaspolí-ticas,queson reguladospor las legislaciones, seapreciaunanotablediversidad.Cadapaísimprimeensunormatividadaquellascuestionesqueconsideranrelevantesyprioritarias.

Ensuestudiosobrelaregulacióndelascampañaspolíticasenlaslegislacioneslatinoamericanas,LaugayGarcíaRodríguez(2007)dis-tinguencincoelementosquesirvendebaseparasuanálisiscompara-tivo:a)lascondicionesparasurealización,b)superiodoyduración,c)lasactividadestradicionalesdeproselitismopolítico,d)lacampañaelectoralporlosmediosdedifusión,ye)prohibicionesyrestriccionesgenerales.Empero,sindejardereconocerqueconstituyeunesfuerzoporagruparlosdistintosaspectossometidosaregulaciónencincoca-tegorías,sucarácterhartogeneralproporcionaunavisiónmuylimitaday poco específica sobre la manera en que las legislaciones electorales delosdiversospaísesregulanlasactividadesdelascampañaspolíticas,particularmentelasrelacionadasconlapublicidadmediática.Porello,paralaelaboracióndeestetrabajoseprocedióadiseñaruninstrumento

2 EnelcasodeCuba,elartículo�7�delaLeyElectoralde�992señalatex-tualmentequelasactividadesdeloscandidatosnosonconsideradas“cam-pañadepropagandaelectoral”.


que hiciera posible la identificación de todos y cada uno de los aspec-tosrelacionadosconlasactividadesdecampañaqueseconvertíanenobjetoderegulación.

Comoprimerpasoseprocedióalocalizarenlaslegislacioneselec-torales los artículos relacionados con las campañas políticas. En se-guidaseconfeccionó,conbaseenlatécnicadeanálisisdecontenido,una hoja de trabajo en la que se identificaron aquellos aspectos de la campañapolíticaqueeransometidosaregulación.Esteprocedimientopusoaldescubiertounelementoqueseconvirtióenelcriteriobásicopara establecer una clasificación de los aspectos sometidos a regula-ción. Se identificó que el tratamiento que las legislaciones otorgaban a dichosaspectospresentabannotablesdiferenciastantoenelpeso comoenel alcance regulatorio.Enelprimercaso,laregulaciónserestringíaala definición del marco normativo para la realización de las activida-desdecampaña;enelsegundocasoseprohibíaexpresamentelaejecu-cióndedeterminadasactividades,yenelterceroseestablecíansancio-nesmediantelascualessecastigabaalinfractor.Estatriplecualidadenlaregulación–normativa,prohibiciónysanción–proporcionóelmode-lobásicoenelquesesustentóelanálisiscomparativo,esdecir,elpri-merniveldecomparación:qué aspectos regulan y cómo los regulan.

En atención, entonces, a sus características, se clasificó a los as-pectoscontempladosenlaregulacióndelaslegislacionesentrestiposdiferentes:�)aspectosbajonorma,2)aspectosprohibidosy3)aspectoscon sanción. En aras de mayor claridad habría que especificar que la tipología de “aspectos bajo norma” se refiere a los que la normatividad se concreta a la definición de los requisitos y/o los límites del acto o procedimiento realizado, por ejemplo, la definición de los límites del periodo de campaña. Por “aspectos prohibidos” se entiende aquellossobre los que se emite tácitamente la prohibición al ejercicio de de-terminadaactividad,porejemplo,ladifusióndepropagandaelectoralfueradelperiodopermitido.Finalmenteenlatipología“aspectosbajosanción”seincluyenaquelloscuyaejecuciónescausadeunapena,seapecuniariao corporal, por ejemplo, lapenalizaciónde seismesesdecárcelpordifundirpropagandafueradelperiodopermitido.

Al concluir la revisión de las legislaciones se identificaron un to-tal de 63 aspectos relacionados con las campañas electorales que se


encontrabansujetosaregulación:26deelloscorrespondíanalatipo-logíade“aspectosbajonorma”,�8alade“aspectosprohibidos”y20alade“aspectosbajosanción”.Sinembargoestosaspectos,apesarde compartir la característica que los agrupaba en determinada tipo-logía,sereferíanaactividadesoprocedimientosquecorrespondíanaunadiversidaddefactoresqueguardabanpocarelaciónentresí,loquerepresentaba una seria dificultad para llevar a cabo cualquier ejercicio de comparación. Por eso, atendiendo a sus “características específicas”, se procedió a establecer un segundo nivel de clasificación, en el que sedefinieron seis categorías: 1) aspectos que regulan las “condiciones y requisitos” a cumplirse en la contienda electoral; 2) aspectos rela-cionadosconel“accesoalosmedios”decomunicaciónporpartedelos contendientes; 3) aspectos relacionados con los contenidos de la“publicidadylapropaganda”electoral;4)aspectosrelacionadosconla“coberturainformativa”quelosmediosmasivosrealizandelascam-pañaselectorales(quesolamenteapareceenlascategoríasdeaspectosbajonormaybajosanción);5)aspectosrelativosalosrecursosyalas“actividadesdegobierno”;y6)aspectos“otros”quetienenquevercondiversasaccionesoprocedimientosdelascampañaselectorales.

Enestascategoríasseenmarcaronlos64aspectosreguladosporlaslegislaciones,yqueparaelpropósitodelpresentetrabajoseconsidera-roncomo“subcategorías”(vercuadro2).

américa latina y camPañas mediáticas: los claroscuros de su reGulación

Esta metodología hizo posible identificar con un mayor grado de preci-siónlosdiversosaspectosrelacionadosconlascampañaspolíticasqueeranobjetoderegulaciónenlosrespectivospaíses.Asimismopermi-tió identificar, mediante su recurrencia en las diferentes legislaciones, aquellosaspectosalosqueseotorgabamayorimportancia.Pero,ade-más,sepudoadvertirconmuchaclaridadlaausenciadehomogeneidadrespectoalénfasisregulatoriodelosdiversospaíses.Esdecir,queaun-quelos64aspectossometidosaregulaciónsirvierondebasealas�97mencionesqueseobservaronenlaslegislacioneselectorales,solamen-te un puñado de estos se hizo presente en un número significativo de


cuadro 2tiPos, cateGorías y subcateGorías de análisis

Tipo Categorías Subcategorías

Asp

ecto

sbaj

ono

rma

(26)

Condicionesyrequisitos

Definición de campaña, periodo de difusión, equidad,derechodeusodemedios,libertaddepropaganda,obligatoriedaddetransmisión,censuraogravamen,responsabilidad,identificación partido

Publicidadypropaganda

Definición de campaña y/o publicidad electoral

Accesoamedios

Contratación,tarifas,espaciosmáximos,catálogotiemposhorarios,informacióncontratación,topegastoscampaña,mediosytiempodelEstado

Coberturainformativa

Monitoreodemedios,equilibrioinformativo,derecho de réplica, uso de radio y TV

Actividadesdegobierno

Propagandaestatal

Otros Uso espacios abiertos o cerrados, altoparlantes,retirodepropaganda,comunicaciónenlajornada,órganoderegulación

Asp

ecto

spro

hibi

dos

(�9)


Difusiónfueradelperiodo


Propagandanegra,propagandaanónima,propagandaviolenta,usosímbolospatrios,usosímbolosreligiosos,aludirotrasnaciones

Accesoamedios

Tarifas,contrataciónporterceros,usodemedios,contratarydirigirprogramasperiodísticos


TransmisiónpresidencialencanaldelEstado,prohibicionesalpresidente,servidorespúblicos,recursosdelEstado,publicidadestatal

Otros Uso espacio público, edificios públicos, volumenalto


países.Fueprecisamenteestedatodelamenciónsobredeterminadosaspectosenlaslegislacionesloqueconstituyóelelementoclaveparaefectosdelestudiocomparativo.

Deentrada,esteacercamientopusoenevidenciaalgunosrasgosquecaracterizana las legislaciones latinoamericanassobre lamateria.Enprimerlugarseadviertequeelénfasislegislativoseconcentraenemi-tirpreceptosquesolamente“regulan”diversascuestionesrelacionadascon las campañas políticas. Es decir que se limitan a ofrecer definicio-nes,normas,criterios,límites,etcétera,adichasactividades;dehechoel total de menciones sobre aspectos “bajo norma” (�03) representa52.3%del total.Encontraste, lacantidaddemencionessobreaspec-tos“prohibidos”(56)representasolamente28.4%yconunporcentajeconsiderablementemenor,sólo�9.3%deltotaldemenciones(38),seencuentran aquellos aspectos “bajo sanción” a los que la legislaciónestableceunapenaporsuejecución.

Esto significa que las legislaciones electorales en Latinoamérica tienenuncarácterfundamentalmentenormativo,esdecir,quesusre-gulaciones se redactan en términos del “deber ser” y no un carácterdisciplinarioenelqueseestablezcanlasbasesdel“asítienequeser”.

Tipo Categorías SubcategoríasA

spec

tosb

ajo

sanc

ión

(20)


Difusiónfueraperiodos,incumplimientoengeneral, identificación partido, responsabilidad


Propagandanegra,propagandaanónima,usosímbolospatrios,espaciosmáximos,destruccióndepropaganda

Accesoamedios

Contratación,remisióndetarifas,topegastoscampaña

Coberturainformativa

Derechoderéplica


Servidorespúblicos,usomediospúblicos,tiempodelEstado,publicidadestatal

Otros Regalosaelectores,usolenguaextranjera,participaciónextranjeros

Fuente:elaboraciónpropia.


Setrata,pues,delegislacionesqueapelanalavoluntaddelosactoresynoestablecenlasmedidascorrectivasquedesalientenocastiguenlafaltadeobservanciadelanormatividadestablecida,esdecir,delegisla-ciones insuficientes, limitadas, “sin dientes”, cuyos preceptos quedan a nivelde“llamadasamisa”.

Ensegundolugar,siseatiendeladistribucióndemencionesconrelaciónalasdiversascategoríasdelosaspectos,seobservaqueelrubroqueobtuvoelmayornúmerodemencionesfueelde“condi-cionesyrequisitos”con60,seguidoporlascategoríasde“accesoamedios”con42y“publicidadypropaganda”con4�.Seadvierte,entonces,quesibienaquellosaspectosrelacionadosconlascondicio-nesquedebenprivarparaeldesarrollodelprocesoaparecenconma-yorfrecuenciaenlaslegislaciones,sonlosrubrosvinculadosconelcaráctermediáticodelascampañas–“accesoamedios”y“publicidadypropaganda”–losqueconsideradosenconjuntorepresentan42.�%del totaldemenciones,ysi leagregamosel relativoa“coberturainformativa”elporcentajealcanza45.6%.Esdecir,queenlaslegis-lacioneslatinoamericanaselasuntodeladimensiónmediáticadelascampañaspolíticasrepresentaunelementodeprimerorden.Resultaobvioqueelreconocimientodelimportantepapeldelosmediosenlascontiendaselectoralessehaconvertidoenunapreocupaciónparaloslegisladores.Deahíseexplicaelespaciodedicadoenlanormati-vidad,asícomounmayorénfasisdisciplinarioqueseobservaenlosaspectosrelativosaloscontenidosdelapublicidadypropaganda.Adiferenciadelosotrosrubros,enesteelpesoregulatoriotienequeverconlos“aspectosprohibidos”ylas“sanciones”.

la reGulación de las camPañas en la leGislación electoral

Arribasemencionabaqueunacaracterísticadelas legislacioneslati-noamericanasconsistíaenlaausenciadehomogeneidad.Nilacantidadnieltipodeaspectosquesonsometidosaregulaciónposibilitanesta-blecerunpatróncomúnqueasimilealosdiversoscódigosyleyes.Sinembargo, es posible establecer una clasificación de los países conforme alacantidaddeaspectosregulados.Desdeestaperspectiva,sepueden


identificar cuatro bloques de países cuyo rango está determinado por el númerodeaspectosquecontemplanensulegislación.Así,lospaísescuyalegislaciónregulaentre�y5aspectosquedaríanincluidosentrelosde“mínimaregulación”;losqueregulende6a�0aspectos,seríande“bajaregulación”;losde��a�5aspectosde“mediaregulación”yfinalmente aquellos que contemplan 16 o más aspectos formarían el bloquede“altaregulación”.

análisis comParadode las leGislaciones latinoamericanas

Paraelanálisiscomparativoentrelaslegislacionesdelosdiversospaí-sesseprocederáaobservarlosaspectosconformealascategoríases-tablecidas–aspectosbajonorma,aspectosprohibidosyaspectosbajosanción–,ydentrodecadaunadeellasubicardichosaspectosensuclasificación correspondiente.

cuadro 3distribución de los asPectos reGulados

en las leGislaciones electorales número de menciones

Aspectosbajonorma

Aspectosprohibidos

Aspectosbajosanción

Suma


38 �2 �0 60


�� 2� �0 42

Accesoamedios 3� 6 4 4�Coberturainformativa

6 - � 7


4 �0 �0 24

Otros �3 7 3 23Suma �03 56 38 �97



asPectos baJo norma

Delasochosubcategoríasqueconformanelrubrode“condicionesyrequisitos”,solamentedosdeellasseencuentranincorporadasenelcuerpodelalegislacióndemásdelamitaddelospaísesanalizados:“períododedifusión”en��y“equidad” tambiénen��.Muypordebajo“responsabilidadsobrelapropaganda”apareceensiete.Enelrubrode“publicidadypropaganda”,queenestecasolaregulaciónselimitaba a la definición de los conceptos de campaña y/o propaganda, solamente��delos�8paíseslaincluyeronensulegislación.Porsuparte,enelrubro“accesoamedios”,quecomprendeasietesubca-tegorías,solamenteelaspecto“tarifas”es incluidoennuevepaíses;otrosaspectosquealcanzanunaciertapresenciasonlosde“contra-tación”conseis,ademásde“espaciosmáximos”y“mediosytiempodelEstado”encincocadauno.Encontraste,elrubrode“coberturainformativa”,solamenteelaspectorelacionadoconel“monitoreodemedios”,apareceentreslegislaciones.Elrubrode“actividadesdego-bierno”,quesolamentecontemplalasubcategoríade“propagandaes-tatal”,apareceencuatro.Finalmenteenelrubro“otros”,losaspectosquetienenalgunapresenciaenlanormatividadsonlosrelacionados

cuadro 4clasiFicación de los Países conForme al ranGo de reGulación

Rango PaísesAlta regulación(másde�5aspectos)

Colombia(22),México(�8),Bolivia(�7),Guatemala(�6)yHonduras(�6)

Media regulación(��-�5aspectos)

Brasil(�4),Haití(�4),Panamá(�2)y Venezuela (11)

Baja regulación(6-�0aspectos)

Paraguay(9),CostaRica(8),Argentina(7),ElSalvador(7),Chile(6),Ecuador(6)yNicaragua(6)

Mínima regulación(�-5aspectos)

Perú(4),RepúblicaDominicana(3)yUruguay(�)



conel“órganoderegulación”queseencuentraenseisyelde“usodeespaciosabiertosocerrados”queapareceentres.

Así,encontramosqueenrelaciónalos26aspectoscuyaregula-ción se circunscribe a la definición “normativa” de las condiciones y loslímitesaquedebenapegarselosactorespolíticos,solamenteentresdeellos–periododedifusión(��),equidad(��)ytarifas(9)–hansidoreguladospormásde lamitadde las legislaciones.Laregula-ciónsobrela“responsabilidadsobrepropaganda”seapreciaensiete;“contratación”depublicidadpolíticaenseis;los“espaciosmáximos”y los“mediosy tiemposdelEstado”seencuentranencinco; lare-gulaciónsobrela“propagandaestatal”apareceencuatro;losdemásaspectosaparecena losumoen tres legislacionesyochodeellossolamenteseencuentranenuna.

Sinembargo,losresultadosdelcuadro5ilustrandealgunamaneraaquellos puntos que a juicio de los legisladores requieren una regu-lación específica. Destaca que luego de la medida de establecer con precisiónlosperiodosdeduracióndelascampañas, lanormatividadseenfoquehaciaunaspectoqueresultacentralparagarantizareldesa-rrollodeunacontiendaapegadaaprincipiosdemocráticos:laequidad.Perounelementoqueligadoalanteriormereceunaespecialconsidera-cióneselrelativoalaregulaciónsobrelastarifasquelasempresasdemediosimponenalapublicidadpolítica.Elhechodequenuevepaíseslaincluyanensulegislaciónilustradoscosas:porunaparte,lapene-tracióndelamercadotecniapolíticaenlasestrategiasdecomunicaciónde losactorespolíticosy,porotra, la importancia fundamentalde lapublicidadmediáticaenlascontiendaselectorales.

Peroelcuadrotambiénilustralasprioridadesdelasdiversaslegis-lacionessobrelosaspectosaregular.Noseadviertehomogeneidadenestaselección,inclusoenlospaísesqueseencuentranenelgrupode“altaregulación”.Así,aunquealaspectorelativoaladelimitacióndelperiodo lo incorporan en sus respectivas legislaciones, el aspecto de“equidad” solamente lo incluyen dos (Colombia y Bolivia). En con-traste,dichoaspectoseencuentraestablecidoenlamayoríadepaísesconsideradosde“bajaregulación”.

Asimismo, los aspectos relacionados con el uso de la publicidadpolítica–contratación,tarifas,espaciomáximoytopedegastosdecam-


cuadro 5asPectos “baJo norma” en las leGislaciones electorales

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paña–recibenuntratamientopreferencialenlaslegislacionesde“altaregulación”,aexcepcióndeHonduras.EnellosesumanpaísescomoPanamá,Paraguay,CostaRica,ElSalvadoryNicaragua.

Uncasoespeciallorevisteelhechodequesolamente��delos�9países incorporan en el texto de su normativa alguna definición sobre lo quesedebeentenderporcampañaelectoralo,ensudefecto,depropa-gandaelectoral.Enelprimercaso,quecomprendealospaísesdeAr-gentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Honduras, México y Venezuela, coinciden en definir a la campaña electoral como el conjunto de activi-dadesqueloscandidatosypartidosrealizanconelpropósitoexpresodecaptarelsufragio,alaquelaslegislacionesdeBolivia,EcuadoryHondurasagreganladifusióndelosprogramasdegobierno.Entodosestoscasos,yaenformaimplícitaoexplícitaseincluyealapropagandaelectoralcomoparteintegrantedelacampaña,yenelcasoparticulardeColombia se especifica el carácter presidencial.

Porsuparte,mientrasquealgunosdelospaísesqueincluyenunadefinición sobre propaganda electoral –Panamá, Paraguay y México– circunscribensualcancealadifusióndemensajesporcualquiermedio,incluyendo loselectrónicos,para ladifusiónde lascandidaturasyelllamadoalvoto,otros–ChileyHonduras–enfatizanlafunciónpersua-sivadelapropagandaenelsentidodelainduccióndelvotopordeter-minadoscandidatos.Encontraste,Guatemalaincluyeenelconceptodepropagandatodasaquellasactividadesproselitistasquelasotraslegis-laciones incluyen en su definición de “campaña”.

Adiferenciadelosdemáspaíses,Brasil,CostaRica,ElSalvador,Nicaragua,Perú,RepúblicaDominicanayUruguay, no consideraronincluir entre los aspectos regulados por su legislación una definición de campañaelectoralodepropagandapolítica.

asPectos Prohibidos

En el caso de las actividades explícitamente prohibidas en las legis-lacioneselectorales,el rubrode“publicidadypropaganda”eselqueregistramayornúmerode referencias (2�) seguidopor los rubrosde“condicionesyrequisitos”(�2)y“actividadesdegobierno”(�0).Peroademás, a excepción del rubro “cobertura informativa” al que no se


mencionaenningunadeellas, losrubrosde“accesoamedios”(6)y“otros”(7)seencuentranpresentesenlatercerapartedelasmismas.

Sindudaque losaspectosquerecibenunaprohibiciónexpresaen lanormatividadelectoral,apartede ladifusiónde lascampañasfuerade los tiemposestablecidos, se relacionandirectamenteconloscontenidosde lapropagandapolítica.Son�3 lospaísesque laincluyenensulegislación,seaenlaacepciónde“propagandanegra”,de“propagandaanónima”ode“propagandaviolenta”.Encontraste,dichaprohibiciónseencuentraausenteenlasregulacionesdeArgen-tina,Colombia,Chile,Nicaragua,PanamáyPerú.Elotrorubroqueobtienemayorpresenciaentrelosaspectosprohibidoseselrelaciona-doconlasactividadesrelacionadasconlaslaboresdegobierno(�0).Entreellas,destacadenuevolarelacionadaconelusoirregulardelapublicidadestatal(4),queexpresamenteseencuentraprohibidaporArgentina,Colombia,GuatemalayPerú.

Elénfasisotorgadoalaprohibicióndeactividadesrelacionadasconla propaganda, específicamente la denominada propaganda negra o pu-blicidadnegativa,expresalavaloraciónqueloslegisladoresleotorgancomo un factor que influye en la definición del voto, así como el deseo dedesterrarsusefectosperniciosossobrelacontiendapolíticadelasarenaselectorales.

asPectos baJo sanción

Líneasarribaseseñalabaquelaslegislacioneselectoralesseenfocabanbásicamentesolamentearegular,enelsentidodeestablecerel“deberser”,lasactividadesrelacionadasconlascampañaspolíticasyqueexis-tíaunadiferenciasustancialentrelosaspectossolamentereguladosyaquellosporcuyaejecuciónseestableceunasanción.Los20aspectosreguladossolamentesonmencionadosen38ocasiones.

Elanálisisdelaslegislacionesindicaqueelúnicoaspectoasancio-narenelquecoincidensietepaíses,eselrelativoala“difusiónfueradeperiodo”,quecorrespondealrubrode“condicionesyrequisitos”.Otroscincopaísescoincidenensancionaralgunosdelosaspectosrelacionadosconlapropagandapolítica.Lassancionesalasactividadesirregularesdelosservidoresoelusoindebidodelosrecursospúblicosseestablecenen


cuadro 6asPectos “Prohibidos” en las leGislaciones electorales

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sietepaíses,ysolamenteencuatro,todosellosubicadosentrelospaísesde“altaregulación”,creansancionesrelacionadasaladifusióndelapu-blicidadmediática,referidaala“contratación,remisióndetarifasytopesdecampaña”.

cuadro 7asPectos “baJo sanción” en las leGislaciones electorales

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Si se considera que la efectividad de la observancia de las leyessegarantizaporlacapacidaddesancionarlasconductasyactividadesque se desvían de la norma, se podría concluir que las legislacioneselectoralesdelospaíseslatinoamericanospresentanunnivelmuybajodeefectividad.Peroinclusivedentrodeestaconsideraciónseapreciandiferenciasimportantes.EnunextremoestaríanpaísescomoHondurasyHaití,queestablecensancionesaseisaspectos,seguidosporBrasilyBoliviaquesancionanacincoycuatro,respectivamente;enelotro,Ecuador,Nicaragua,RepúblicaDominicanayUruguay,quenoestable-censanciónalguna.

Por otra parte, se puede apreciar que no existe relación entre laslegislacionesdepaíses consideradosde “alta regulación”, conel nú-merodeaspectossancionados.ElejemplomáspalpablelosuministranMéxicoyGuatemala,queapesardequeensusregulacionesabarcan�8y�6aspectosrespectivamente,solamenteaunoseleestableceunasanción.Encontraste,ArgentinayElSalvador,quepertenecenalgrupode“bajaregulación”,sancionanados.

conclusiones Provisionales

Elanálisisdelaregulacióndelascampañaselectoralesylapublicidadpolítica en las legislaciones de �9 países deAmérica Latina permiteadelantaralgunasconclusiones,asíseanpreliminares.

Laprimeratienequeverconlasdiferenciassustancialesqueseob-servanentrelaslegislaciones,tantoenelnúmerodeaspectossometidosaregulacióncomoalacalidaddelosmismos.Estadisparidadpareceser el resultado de las particularidades con las que cada país ha ex-perimentadosusprocesoselectorales.Así, laestabilidadde lanormapermanece en tanto resulte funcional para procesar los conflictos deri-vadosdelacontiendaelectoral;encasocontrariosegeneranprocesosdereforma.

La segunda se refiere al profundo rezago que se observa en la legis-laciónelectoralrespectoalacentralidaddelespaciomediático,quesehaconvertidoenlaprincipalarenadeconfrontaciónydebatepolítico.Inclusiveenaquellospaísescatalogadoscomode“altaregulación”enel presente escrito, la normatividad establecida resulta insuficiente.


La tercera conclusión es que el énfasis regulatorio se restringe aestablecer la norma de los aspectos relacionados con las actividadesdecampañaypublicidadpolíticaenelámbitodel“deberser”,sines-tablecerparalelamentealosordenamientoslaaplicacióndesancionescorrespondientesalosinfractores.Son,pues,comosediceenelargotjurídico,legislaciones“sindientes”.

Pero además de las anteriores, se impone reflexionar acerca de si la promulgacióndeleyesenlamateriagarantizalacalidaddemocráticadelosprocesoselectorales,valedecir,silalegislaciónabonaalademocra-tizacióndelsistemapolítico.Estapregunta,quenoadmiteunarespues-tacategórica,remitedenuevoalaparticularidaddelaexperienciadecadaunodelospaíses.Sepodríadecirquelaefectividaddelanormadependededoscuestiones:delamaneraenquelosactorespolíticosysocialesobservanlanormaestablecida,ydelamaneraenquelanormaadquiere el peso suficiente para obligar a su observancia.

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