Dr. JULIO E. HARO CARRANZA SECRETARIO TECNICO

Setiembre de 2017

Centro de Capacitación Parlamentaria

ELABORACION DE PROYECTOS DE LEY

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1. La jerarquía normativa. Pirámide de Hans Kelsen

2.. Aspectos conceptuales y doctrinarios

3. El derecho de iniciativa legislativa

4. Requisitos Constitucionales, reglamentarios y legales de los proyecto de Ley

5. Casuística del análisis del impacto normativo y el ACB de diferentes proyectos de Ley

6. Casuística: elaboración de un proyecto de Ley por los participantes

7. Presentación y debate de los proyectos presentados 26/09/2017 ACB 2

FUENTES NORMATIVAS PARA ELABORACIÓN DE PROYECTOS DE LEY

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA

• REGLAMENTO DEL CONGRESO

• LEY 26889, Ley Marco para la

Producción y Sistematización

Legislativa ((10-12-97)

• MANUAL DE TÉCNICA LEGISLATIVA

• DERECHO CONSUETUDINARIO

PARLAMENTARIO (La costumbre).

• a).- ANTECEDENTE

• b).- PRECEDENTE

• c).-PRÁCTICA

• d).-COSTUMBRE

• e).-USO

“Pirámide de Hans Kelsen”

C. Art. 104°

C. Art 118°-19

LOR-LOM

Constitución

Tratados

Leyes:

R. Legislativas

Decretos Supremos

Resoluciones Supremas

Resoluciones Ministeriales

Resoluciones Viceministeriales

Resoluciones Directorales

LOPE

LOPE

C. Art. 102°-1

C. Art. 55°

Decretos Legislativos

Decretos de Urgencia

Ordenanzas

Regional

Ordenanzas

Municipa

Nivel Constitucional

Nivel Legal

Acción de Inconstitucionalidad

(C. Art. 200° - 4)

Nivel Reglamentario

Acción Popular

(C. Art. 200° - 5)

Nivel Administrativo

Acción Popular

Son los instrumentos

mediante los cuales se

ejerce el derecho de

iniciativa legislativa y se

promueve el procedimiento

legislativo, con la finalidad

de alcanzar la aprobación

de una ley o resolución

legislativa por el Congreso.

LOS PROYECTOS DE LEY- Art. 67- RCR.

PROYECTOS DE LEY El DERECHO DE INICIATIVA LEGISLATIVA

Artículo 107- CP

26/09/2017 ACB 6

• El Presidente de la República y los Congresistas.

También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias

• Los otros poderes del Estado,

• Las instituciones públicas autónomas,

• Los Gobiernos Regionales,

• Los Gobiernos Locales, y

• Los colegios profesionales.

• Los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley.

PROYECTOS DE LEY Requisitos constitucionales

26/09/2017 ACB 7

Relativo a la competencia:

.Sólo el Presidente de la República…(competencias exclusivas)

• Los Congresistas no pueden… (competencias prohibitivas)

• Sólo el Congreso…(competencia exclusiva)

• Las “entidades” que tienen iniciativa solo pueden…(competencia delimitada)

ARTÍCULO 79 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA – Iniciativa de gasto

• Artículo 79°.- Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.

• El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo.

• En cualquier otro caso, las leyes de índole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones requieren previo informe del Ministerio de Economía y Finanzas.

• Sólo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del país.

26/09/2017 ACB 8

ARTÍCULO 79 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA

– Iniciativa de gasto

“En el Perú no existe norma, jurisprudencia, doctrina ni práctica parlamentaria de alcance general o universal que defina las características de esta figura que nos permita identificar en qué momento nos encontraríamos frente a una iniciativa generadora de gasto público” (…) “Parece razonable dejar sentado como criterio de calificación que, en tanto el gasto público no sea real, directo y consubstancial a la propuesta, no podría afirmarse que una iniciativa sea contraria al mandato del artículo 79°, aunque su implementación genere ciertos gastos; si no, se estaría ante una interpretación estricta que anularía el derecho de iniciativa legislativa de los congresistas, ya que no sería difícil para un espíritu perspicaz detectar en cualquier propuesta alguna incidencia sobre las finanzas públicas”. Patricia Durand (2006). El gasto público en las iniciativas legislativas de los congresistas. Ars Dictáminis, Boletin N° 1 Dirección de Comisiones.

26/09/2017 ACB 9

PROYECTOS DE LEY Requisitos constitucionales

26/09/2017 ACB 10

RELATIVO A LOS PLAZOS:

• Proyectos de ley de presupuesto, de

endeudamiento y de equilibrio financiero…

• Proyecto de ley de la cuenta general del la República…

.

PROYECTOS DE LEY Requisitos constitucionales Art. 78-80 CP.

26/09/2017 ACB 11

RELATIVO A CONTENIDO

El Presidente de la República tiene la titularidad en la presentación de proyectos relativos a:

• Presupuesto…

• Gasto público…

• Cuenta general…

• Delegación…

• Otros

PROYECTOS DE LEY Requisitos reglamentarios generales

Art. 75 RCR

26/09/2017 ACB 12

• Una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos.

• El efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre la legislación nacional.

• El análisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido, cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental.

• De ser el caso, la fórmula legal respectiva que estará dividida en títulos, capítulos, secciones y artículos.

• Estos requisitos sólo pueden ser dispensados por motivos excepcionales..)

PROYECTOS DE LEY Requisitos reglamentarios especiales - Presidente de la

República -Art. 76 RCR

26/09/2017 ACB 13

• Las proposiciones presentadas por el Presidente de la República deben estar refrendadas por el PCM y, en forma opcional, por el Ministro o los Ministros cuyas carteras se relacionen en forma directa con la materia cuya regulación se propone.

• Pueden versar sobre cualquier asunto y de manera exclusiva le corresponde la iniciativa en materia presupuestal y financiera, legislación delegada, legislación demarcatoria territorial, tratados internacionales, consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras sin afectar la soberanía nacional, prórroga del estado de sitio, declaración de guerra y firma de la paz y autorización para ausentarse del país. Además.

• (…).

PROYECTOS DE LEY Requisitos reglamentarios especiales – Congresistas

Art. 76 RCR

26/09/2017 ACB 14

• 2. Las proposiciones de ley o de resolución legislativa que presentan los Congresistas lo serán a través del Grupo Parlamentario y requieren del respaldo:

• 2.1 De la mayoría de sus miembros, en el caso del Grupo Parlamentario conformado por cinco (5) Congresistas, o

• 2.2 De no menos de seis (6) Congresistas en el caso de los Grupos Parlamentarios conformados por un número de integrantes superior a seis (6) parlamentarios.

• En ambos casos el Directivo-Portavoz o quien lo reemplace deberá certificar dicho respaldo. Cuando son varios los autores, se puede diferenciar entre autor o autores principales y adherentes.

• (…).

PROYECTOS DE LEY Requisitos reglamentarios especiales – Congresistas

Art. 76 RCR – ¿Copia o Plagio?

26/09/2017 ACB 15

• (…).Además

• "d) No pueden incurrir en copia de otros proyectos de ley, publicados en el Portal del Congreso. Se entiende que hay copia cuando se ha transcrito la totalidad o parte sustancial del proyecto, con el fin de presentarlo como propio o sin citar la fuente que le sirve de sustento en la Exposición de Motivos."

• "e) Deben consignar si tienen relación con la Agenda Legislativa aprobada de conformidad con el artículo 29." (1) "y las políticas de Estado expresadas en el Acuerdo Nacional.”

• (…).

PROYECTOS DE LEY Requisitos reglamentarios especiales – Ciudadanos

Art. 76 RCR.

26/09/2017 ACB 16

• 3. Las proposiciones de ley que presentan los ciudadanos deben ir acompañadas por las firmas de por lo menos 0.3% de la población electoral y una resolución expedida por la Oficina Nacional de Procesos Electorales, que declare expedito el procedimiento al haberse realizado la comprobación de firmas, de acuerdo con la ley, que regula la materia.

• El oficio de remisión al Congreso debe estar firmado por uno o por los diez primeros ciudadanos que suscriben la iniciativa, indicando, además del número de libreta electoral, la dirección donde deba

notificársele en caso necesario.(…).

PROYECTOS DE LEY Requisitos reglamentarios especiales – Organismos

autónomos- Art. 76 RCR.

26/09/2017 ACB 17

• 4. Las proposiciones de ley que presenten el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Defensor del Pueblo, el JNE, el Consejo Nacional de la Magistratura, el TC., la Contraloría General, el BCR, la SBS, las Regiones, las Municipalidades y los Colegios Profesionales sólo podrán versar sobre asuntos de su exclusiva competencia debiendo precisarse la concordancia de competencia en el documento de remisión. No pueden versar sobre los asuntos señalados en el numeral uno precedente.

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1. PRESENTACIÓN

2. TÍTULO

3. TEXTO NORMATIVO

4. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS: Fundamentos, efecto de la vigencia de la norma, Análisis Costo Beneficio, Incidencia ambiental, Relación con la

agenda legislativa y el Acuerdo Nacional. 26/09/2017 ACB 18

PROYECTO DE LEY

26/09/2017 ACB 19

LA PRESENTACIÓN

20

Poder Ejecutivo. Tenemos el agrado de dirigirnos a usted, de conformidad con lo

dispuesto por el artículo 107° de la Constitución Política del Perú, a fin de someter a

consideración del Congreso de la República, con el voto aprobatorio del Consejo de

Ministros, el proyecto de Ley que modifica la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

Gobierno Regional.- Es grato dirigirme a usted, para expresarle un cordial saludo y

poner en su conocimiento que el Consejo Regional del Gobierno Regional de Cusco

mediante Acuerdo 123-2007-CR/GRC.CUSCO, ha aprobado la iniciativa legislativa

sobre la derogatoria de la Ley N° 29167 Ley que establece el Procedimiento Especial y

Transitorio para las Licencias de Edificación, Ampliación o Remodelación de

Establecimientos de Hospedaje, por lo que elevamos la referida iniciativa para efectos del

trámite parlamentario respectivo.

El congresista Edwin Donayre Gotzch, a través del Grupo Parlamentario Alianza

para el Progreso, en uso de su facultad legislativa que le confiere el artículo 107° de la

Constitución Política y los artículos 22° inciso c), 75° y 76° del Reglamento del Congreso

de la República, proponen el Proyecto de Ley siguiente:

EL TÍTULO

21

“Proyecto de Ley que perfecciona disposiciones para la contratación de las obras públicas de impacto urbano”

“Proyecto de Ley que modifica el inciso 1 del artículo 8 de

la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2010”

“Proyecto de Ley que regula la declaración jurada de

nacionalidad de los Funcionarios Políticos y de Confianza

del Estado”

Observa los requisitos formales y de redacción que rigen para el título de la ley

TEXTO NORMATIVO O FÓRMULA LEGAL

22

• Observa los requisitos de estructura formalidad, orden lógico y redacción que rigen el contenido de la ley.

• Incluye, además, las firmas del titular del derecho de iniciativa, de los adherentes y, cuando corresponda, del portavoz del Grupo Parlamentario.

26/09/2017 ACB 23

LA FÓRMULA LEGAL

NOMBRE DE LA LEY

Identifica, distingue la Ley de otras leyes y de otras

normas de distinta jerarquía

Describe el contenido de la materia regulada

EL TÍTULO

Unidad de división del texto general en sus partes

esenciales

EL CAPÍTULO

Es la subdivisión de un Título.

Debe tener contenido unitario, esto es, no depende

del número de artículos, sino de la materia.

EL ARTÍCULO

Es la unidad básica de la Ley.

* Regula un solo precepto o, en todo caso, varios

que respondan a una estricta unidad temática.

* Cada artículo es diferente por la función que

cumple en el cuerpo general de la Ley

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

24

Análisis del problema observado (situación fáctica o jurídica) y su propuesta de solución proyectada

PROBLEMA

Estado Actual de la situación fáctica o jurídica

a regular

SOLUCIÓN

Nuevo Estado con la propuesta o prospección

ETAPAS PARA LA ELABORACIÓN DE UN PROYECTO DE LEY

• 1º REALIDAD PROBLEMÁTICA.

IDENTIFICACIÓN

• 2º DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA – DIAGRAMA DEL ARBOL

• 3º ANÁLISIS DE PROPUESTAS DE SOLUCIÓN

• 4.- DETERMINACIÓN DE LA PROPUESTA MÁS RAZONABLE

• 4º REDACCIÓN DEL PROYECTO

26/09/2017 ACB 25

Diagrama del árbol: Causas y efectos del problema

Causas

Problema

Efectos

26/09/2017 ACB 26

¿Qué grupos de interés deberían incorporarse en el proceso de elaboración y aprobación de la propuesta normativa?

26/09/2017 ACB 27

Grupos -

Actores

Intereses Problemas

percibidos

Alternativa

s

Actor 1

Interés 1 Problema 1 Alternativa 1

Actor 2

Interés 2 Problema 2 Alternativa 2

Actor 3

Interes 3 Problema 3 Alternativa 3

Actor 4

Interés 4 Problema 4 Alternativa 4

Impactos sobre los grupos de interés o actores

26/09/2017 ACB 28

Grupos de interés o actores

Impactos positivos Impactos negativos

Actor 1

1.- 1.-

Actor 2

2.- 2.-

Actor 3

3.- 3.-

Actor 4 4.- 4.-

Interrogantes necesarias

• ¿Cuál es el problema que se piensa solucionar)

• ¿Qué grupos de interés deberían incorporarse en el proceso de elaboración y aprobación de la propuesta normativa?

• La propuesta que rango normativo tendría?

• ¿Cómo evolucionará el problema si no se interviene?

• ¿Cuáles son los objetivos generales y específicos de la intervención del Estado en el problema que se busca resolver?

• ¿Es razonable la relación costos-beneficios?

• ¿Aproxima la regulación al sentir de los ciudadanos?.

ACB 29

Fundamento de la propuesta

• * Sustento Constitucional;

• * Descripción objetiva del problema que se pretende solucionar;

• * El marco normativo vigente;

• * Los objetivos del proyecto;

• * La propuesta básica de solución identificada;

26/09/2017 ACB 30

Efecto de la vigencia de la norma sobre

la legislación nacional

Proyecto de Ley

¿Modificación de Leyes

Orgánicas?

Modificación de Leyes

Ordinarias?

¿Modifica o Trasgrede la Constitución?

¿Modifica o trasgrede

Sentencias del Tribunal

Constitucional?

¿Modifica o trasgrede

Sentencias de la Cortes

Internacionales?

¿Modifica o transgrede Tratados

Internacionales?

¿Modificación de

Reglamentos, Decretos

Supremos?

Efecto de la vigencia de la norma sobre la legislación nacional

Creación de nuevas normas

• Modificación de normas vigentes

• Derogación de normas vigentes

• Suspensión de normas vigentes

• Suspensión de normas vigentes

• Restituye vigencia de normas derogadas

• Vigencia retroactiva y vigencia ultractiva

26/09/2017 ACB 32

El ACB es una metodología, que se utiliza para tomar

decisiones en base a costos y beneficios sobre

medidas regulatorias, proyectos de inversión tanto

privada como pública, y en el caso de proyectos de

normas no se requiere utilizar un ACB convencional.

Su utilidad en las propuestas legislativas es

importante porque permite tomar decisiones

informadas en el debate parlamentario al: a) obtener

información cuantitativa o cualitativa de la propuesta,

b) identificar a los beneficiarios directos e indirectos y

a quienes perjudica, c) identificar el costo directo e

indirecto, d) definir la magnitud de los beneficios o

costos no cuantificables y, e) evaluar ganadores y

perdedores y ver su impacto en la población.

El Analisis Costo Beneficio ACB

La disciplina que relaciona la ciencia económica y el

derecho se conoce como Análisis Económico del Derecho

(AED) y esta metodología se basa en un ACB para convertir

en números el derecho, que tiene que ver con la justicia,

con la conducta humana y con los valores.

La combinación entre el derecho y la ciencia económica

tiene el fin de legislar de manera eficiente y fundamentada

buscando el bienestar de la sociedad. Según Bullard G.

(2003) “Lo que se persigue es evitar que los sistemas

jurídicos, a la hora de legislar, generen desperdicios.

Y, como dice Calabresi, desperdiciar en una sociedad donde

los recursos son escasos, es injusto. Lo que busca es, por

tanto, un Derecho eficiente, es decir, un Derecho que evite el

uso inadecuado de los recursos, creando incentivos de

conducta correctos para lograr ese fin”

El Analisis Costo Beneficio y el Análisis Económico del Derecho AED

26/09/2017 ACB 35

El Análisis Costo Beneficio Legislativo

ACBL Esta metodología consiste en seis pasos simplificados:

Primero. Determinar el contexto de la iniciativa, ¿Cuál es

el contexto en que se desarrolla la iniciativa legislativa?

Segundo. El objetivo de la propuesta. ¿Cuál es el objetivo

de la proposición legislativa?

Tercero. El contenido de los cambios ¿En qué aspectos

concretos se produciría un cambio en el ordenamiento

legal actual, si se aprobará esta disposición?

Cuarto. Identificación de los actores ¿Cuáles son las

entidades o grupos y/o sujetos que estarán involucrados

como consecuencia de la aprobación de esta disposición

de la norma legal?

26/09/2017 ACB 36

El Análisis Costo Beneficio Legislativo

ACBL

Quinto. Análisis ¿El efecto de este cambio en la legislación

afectaría a las entidades, grupos y/o sujetos involucrados,

como un impacto o corresponde a una transferencia

económica entre estos?

Sexto. Presentación de resultados. Se presenta un balance

aplicable a cada entidad, grupo o sujeto involucrado o la

transferencia económica en el que se encuentre

comprendido con identificación de si estos le son

positivos o negativos.

Algunas metodologías consideran necesario hacer un

balance final que permita establecer las ganancias netas

para la sociedad. (¿Mejora la sociedad con esta Ley?).

1¿Alguna de las disposiciones de la norma afecta el ambiente, la gestión ambiental o los recursos naturales? * ¿La afectación es positiva o negativa? * ¿De haber una afectación negativa, se prevé algún tipo acción de prevención o mitigación?

Comentario sobre incidencia ambiental

Estableció cuatro objetivos nacionales con sus correspondientes políticas_ 1.-DEMOCRACIA Y ESTADO DE DERECHO Nueve políticas de Estado 2.- EQUIDAD Y JUSTICIA SOCIAL Ocho políticas de Estado 3.- COMPETITIVIDAD DEL PAÍS Siete políticas de Estado 4.- Estado eficiente, transparente y descentralizado Ocho políticas de Estado

Agenda Legislativa y el Acuerdo Nacional

¿EXISTE LA AGENDA LEGISLATIVA APROBADA POR EL

CONGRESO DE LA REPÚBLICA?