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EL TURISMO EN EL MARCO DE LOS ACUERDOS DE
INTEGRACION: EFECTOS Y PERSPECTIVAS
XIMENA GONZALEZ REY.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
SANTAFE DE BOGOTA
1.999.
EL TURISMO EN EL MARCO DE LOS ACUERDOS DE
INTEGRACION: EFECTOS Y PERSPECTIVAS
XIMENA GONZALEZ REY
Trabajo de Grado para optar al título
de Abogado
Director.
MARIA FERNANDA GONZALEZ.
Abogada.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
SANTAFE DE BOGOTA 1.999.
CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCION… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 1
1. EL TURISMO COMO FENOMENO ECONOMICO Y JURIDICO… … … .… … ..3
1.1. Fenómeno Económico… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .. 3
1.1.1. Relación con el Ingreso… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .. 4
1.1.2. Relación con el Empleo… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .. 6
1.1.3. Efecto en la Balanza de Pagos… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … . 6
1.1.4. Efecto en la Inversión y Desarrollo… … … … … … … … … … … … … … … … … … .. 9
1.2. Fenómeno Jurídico… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 11
1.2.1 Relación con las diferentes ramas del derecho… … … … .… … … … … … … … … … ..12
2. VISION GENERAL DEL TURISMO… … … … … … … … … … … … … … … … … .. 14
2.1. Composición del Sector… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 14
2.1.1. Conceptos Básicos del Turismo… … … … … … … … … … … … … … … … … … … 14
2.1.2. Prestadores de Servicios Turísticos … … … … … … … … … … … … … … … … … … ...19
2.2. Situación Mundial y Perspectivas… … … … … … … … … … … … … … … … … … … ..21
2.3. El Turismo en Colombia… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .30
2.3.1. Comportamiento del Sector… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 30
2.3.2. Referencia a la Ley 300 de 1996… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 37
3. CARÁCTER EXPORTADOR DEL TURISMO RECEPTIVO… … … … … ..… … 43
3.1. Concepto y Capacidad de Generadora de Divisas… … … … … … … … … … … … .… 43
3.2. Referencia al Estatuto Tributario… … … … … … … … … … … … … … … … … … ..… ...47
4. POLITICA DE EXPORTACION DE SERVICIOS EN COLOMBIA… … … … 50
4.1. Beneficios para los exportadores de Servicios… … … … … … … … … … … … … … . 50
5. LA LIBERALIZACION DE SERVICIOS A NIVEL MUNDIAL Y
REGIONAL… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … ..56
5.1. Organización Mundial de Comercio (OMC)… … … … … … … … … … … … … … .56
5.1.1. Acuerdo general sobre el Comercio de Servicios (AGCS o GATS)… … … … … … 58
5.1.2. Obligaciones y Disciplinas Generales… … … … … … … … … … … … … … … … … ..60
5.1.3. Restricciones y Salvaguardias… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .63
5.2. Comunidad Andina (CAN)… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … . 68
5.2.1. Antecedentes… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 68
5.2.2. Decisión 439… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … 69
5.2.3. Decisión 463… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .73
6. EFECTOS DE LA INTEGRACION EN LOS SERVICIOS
TURISTICOS… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .77
6.1. Sector Turismo y Servicios Relacionados con Viajar… … … … … … … … … ..80
6.2. Efectos de las Decisiones 439 y 463 de la Comunidad Andina… … … … … … .91
7. CONCLUSIONES… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … ..93
BIBLIOGRAFIA… … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … … .98
RESUMEN
• El turismo tiene un gran impacto en la economía, siendo los más importantes los que se
observan sobre el ingreso, el empleo, la balanza de pagos y los que se presentan sobre la
inversión y el desarrollo. Efectos que se constituyen en el motivo principal para que los
países fomenten el desarrollo en la prestación de estos servicios.
• Existe una relación del turismo con varias ramas del derecho, entre las cuales se
encuentra el derecho constitucional, el administrativo, el laboral, el civil, el comercial y
el internacional.
• De acuerdo con las definiciones de la OMT, los viajeros se clasifican en Visitantes, los
cuales a su vez pueden ser Turistas o Excursionistas, en los cuales es necesario tener en
cuenta la motivación que tienen para realizar el viaje, ya que dicha motivación permite
determinar la elasticidad o inelasticidad de los precios de los viajes.
• A nivel internacional, el turismo se clasifica en tres grandes categorías que tienen altas
incidencias en las economías nacionales. Siendo el que representa una mayor fuente de
riqueza el turismo receptor, debido a las divisas que dejan en el país los extranjeros que
lo visitan. Por su parte el turismo interno beneficia el aumento en las tasas de empleo y
la redistribución del ingreso. Finalmente, el turismo emisor, constituye una pérdida de
riqueza, debido a que los nacionales dejarán su dinero en el país que visitan.
• Los prestadores de servicios turísticos son aquellos que prestan un servicio de ésta clase
o que contratan de una manera directa o indirecta con el turista, participando así de una
forma activa en este sector. Entre los cuales se distinguen los establecimientos
hoteleros, las agencias de viajes, los transportadores de pasajeros, los restaurantes y
negocios similares, los centros de esparcimiento, cultura y negocios y los guías
turísticos.
• Existen varias entidades internacionales que se ocupan de los asuntos relacionados con
el sector turístico, entre las cuales se destaca la importancia de la OMT, cuyo objetivo
es la promoción y el desarrollo del sector, buscando contribuir al desarrollo económico
y al respeto de los derechos y libertades fundamentales.
• De acuerdo con las estadísticas disponibles, el Turismo Internacional ha crecido desde
1950 hasta 1996 a una tasa promedio del 7.1%, pasando de 25 millones de llegadas
internacionales a 595 millones en 1996. Lo que tiene como consecuencia un aumento
en los ingresos percibidos, los cuales se incrementaron en un 12.2%, pasando de 210 a
434 mil millones de dólares (excluyendo los gastos de transporte y a precios actuales).
Así mismo en 1997, las llegadas internacionales fueron de 612 millones de turistas y los
ingresos percibidos por concepto de turismo internacional ascendieron a 443 mil
millones de dólares, lo cual demuestra un incremento porcentual frente a 1996 del
2.84% y del 2.15 respectivamente.
• En cuanto a los países que se encuentran a la vanguardia, varían dependiendo de si se
parte del volumen de ingresos percibidos o desde el número de llegadas de turistas
internacionales. En el primer caso, en el primer lugar se encuentra Estados Unidos y en
el segundo caso Francia es quién registra un mayor número.
• Distinguiendo entre el Turismo Intra-regional y el Inter-regional, se observa que las
mayores corrientes de turistas se producen de la primera forma mencionada, es decir
entre países que pertenecen a una misma región. Destacando que la región de Europa
ocupa el primer lugar en cuanto a la recepción de turistas internacionales, en el periodo
1990-1997. Por su parte, Asía Oriental-Pacífico ocupo el primer lugar en función de los
ingresos percibidos.
• En cuanto a las perspectivas de crecimiento del Turismo, se espera que para el año 2000
haya 692 millones de llegadas de turistas internacionales, las cuales serán superadas,
alcanzando en el año 2.020 la cifra de 1600 millones. Lo que traerá como consecuencia
un aumento en el crecimiento económico del sector en relación con el esperado para el
resto de los sectores.
• En lo que respecta a la economía colombiana, se presentan dificultades para establecer
la participación del turismo, dado que las estadísticas existentes agrupan en un mismo
nivel los ingresos percibidos por hoteles, restaurantes y comercio. Sin embargo, se ha
establecido que el sector presentó un comportamiento negativo desde 1.996 en relación
con la participación en el PIB, en el cual se espera una recuperación. En lo que se
refiere a la participación en la balanza de pagos si se ha revelado una tendencia
constante de crecimiento en el periodo 1994-1997, pasando de 806 a 955 millones de
dólares. En la balanza cambiaria, alcanzó su máxima participación en el año 1.992
(24.89%) y posteriormente mostró un comportamiento descendente, alcanzando el
6.04% en 1997. Por su parte, la inversión extranjera en el sector turístico registró un
crecimiento constante de 1993 a 1996, año en el cual superó los 14 millones de dólares,
sin embargo para el año 1997 se registro un fuerte crecimiento negativo (-55.9%),
debido a que la inversión extranjera en ese año fue de 6.574.935 dólares. Por último y
de acuerdo con el censo económico del DANE de 1990, que es el último dato
disponible, el sector de hoteles y restaurantes es el tercer generador de empleo en el
país.
• En Colombia, los servicios turísticos se encuentran regulados por la Ley 300 de 1.996,
la cual tiene como objetivo lograr el desarrollo de dicha actividad y establecer un
marco normativo coherente. En el desarrollo de ésta ley se encuentran las definiciones
dadas a las diferentes clases de turismo, a los prestadores de servicios turísticos y las
obligaciones a su cargo. Adicionalmente y con el fin de ejecutar planes de promoción y
mercadeo, de incrementar el turismo y fortalecer la competitividad del sector crea el
Fondo Nacional de Promoción Turística, el cual es una cuenta especial con destino
exclusivo, conformada por las contribuciones parafiscales a cargo de los
establecimientos hoteleros y de hospedaje, los restaurantes turísticos y las Agencias de
Viajes.
• De acuerdo con las cifras disponibles, el turismo receptivo en Colombia después de
mostrar un crecimiento negativo durante los años 1993 y 1994, en cuanto a la llegada de
turistas internacionales, se recuperó durante 1995 y 1996, sin embargo debido a la crisis
que presentó el sector durante 1.997, se volvió a la tendencia negativa, presentando una
tasa de -4.3%. En cuanto a los ingresos percibidos por este concepto, mantuvo una
tendencia de crecimiento constante durante el periodo comprendido entre 1.991 y 1.997.
• Con el fin de incrementar el turismo receptivo en Colombia, se estableció la exención
de impuesto sobre las ventas sobre los servicios turísticos prestados a extranjeros en el
territorio colombiano, mediante el artículo 58 de la Ley 488 de 1998. Es necesario
aclara que tal exención solamente es aplicable a las Agencias de Viajes Operadoras que
cumplan los requisitos establecidos en la ley.
• Considerando la importancia que tiene la exportación de servicios en el desarrollo
social y económico, el Gobierno anterior adoptó una Política de Exportación de
Servicios, en la cual se mencionan los beneficios otorgados a los exportadores de dichos
servicios. Entre los beneficios mencionados en tal Política, se encuentran: la promoción
a los Acuerdos de Competitividad para subsectores de Servicios, la aplicación a los
servicios de los incentivos creados para la exportación de bienes (Plan Vallejo, CERTS
y Zonas Francas), Campañas de Divulgación y Promoción realizadas por el Ministerio
de Comercio Exterior, la Coordinación de un plan nacional para el mejoramiento de las
estadísticas sobre servicios, políticas de financiamiento e incentivos fiscales.
• Mediante la Declaración de Marrakech del 15 de abril de 1994 se creó la Organización
Mundial de Comercio (OMC), de la cual hacen parte el GATT´94, el AGCS o GATS y
el ADPIC. Constituyéndose en el único organismo de carácter internacional que se
ocupa de las normas que rigen el comercio entre los países que han negociado dichos
acuerdos, y que son la mayoría de los que participan en el comercio mundial. Por la
expedición de la Ley 170 de 1994 Colombia adquirió la calidad de miembro pleno de la
OMC.
• El AGCS o GATS, es el primer acuerdo multilateral que establece las reglas aplicables
al comercio de servicios. En el se definen las cuatro formas de suministrar un servicio,
siendo éstas: las transacciones transfronterizas, el desplazamiento del consumidor al
país Miembro donde se presta el servicio, el suministro a través de presencia comercial
y por último a través de la presencia física (personas naturales). Entre las obligaciones
y disciplinas generales consagradas en el Acuerdo, se encuentran: el trato de Nación
Más Favorecida, cláusula de transparencia, participación creciente de los países en
desarrollo, integración económica y no divulgación de información confidencial. De
gran importancia son las cláusulas de Trato Nacional y Acceso a Mercados, que si bien
no hacen parte de la parte general, obliga a los Países Miembros de conformidad con lo
que se haya acordado mediante los Compromisos Específicos.
• El Acuerdo prevé la posibilidad de aplicar restricciones al comercio de servicios,
teniendo como finalidad la protección de la Balanza de Pagos, estableciendo que dichas
medidas no podrán ser discriminatorias y las reglas aplicables.
• Dado que el AGCS no consagró una definición sobre salvaguardias se hace necesario
recurrir al Anexo 1 A de la OMC, que es el Acuerdo sobre Salvaguardias aplicable al
comercio de bienes. Sin embargo, se presentan dificultades por la naturaleza de los
servicios y sus formas de suministro. Se considerarían salvaguardias las disposiciones
que permitan la suspensión de obligaciones contraídas, cuando se presenten
circunstancias específicas que hagan necesaria la protección de determinados intereses.
• El otro Acuerdo de Integración analizado es el que hoy se conoce como Comunidad
Andina (CAN), que tuvo sus antecedentes en el Grupo Andino. En cuyo marco se
expidieron las Decisiones 439 y 463, la primera de ellas referente a la liberalización del
comercio de servicios, y la segunda a la liberación del comercio de servicios turísticos
en la subregión.
• Se establece como finalidad de la decisión 439 la creación de un mercado Común
Andino de Servicios, a más tardar en el año 2.005, lo cual se logrará a través de la
eliminación de las medidas restrictivas existentes. Las cláusulas de esta decisión están
en plena concordancia con lo establecido por el AGCS.
• Por su parte, la Decisión 463 establece el Régimen para el Desarrollo y la Integración
del Turismo en la Subregión. En ella se encuentran las definiciones aplicables para el
sector y tiene como objetivos primordiales fomentar el turismo receptivo
intrasubregional y fronterizo, eliminar las restricciones y obstáculos existentes y
mejorar la competitividad del sector.
• En cuanto a los efectos de dichos Acuerdos, se tiene que el Sector de Turismo y
Servicios Relacionados con Viajar, es uno de los sectores más liberalizados de los
servicios, lo cual se ha logrado a través de la celebración de múltiples compromisos
específicos, en los cuales han participado la mayoría de los países que hacen parte de la
OMC. De las cuatro formas de suministrar servicios, las mas afectadas por las medidas
restrictivas son la presencia comercial, la cual es realizada por el subsector de hoteles y
restaurantes y por el subsector de guías de turismo, y las relacionadas con la presencia
física, puesto que la mayoría de las veces se impide el movimiento de personal, por
razones diferentes a la del comercio de servicios, principalmente se presentan por
razones de seguridad y por las políticas de inmigración. Así mismo, el principio que se
ve más afectado es en de Acceso a Mercados, lo cual sucede por la aplicación de
medidas como la exigencia de licencias para operar, las medidas relativas al monto de
los capitales invertidos y por aquellas que buscan la protección de los sitios históricos y
culturales. Es importante destacar que en los Compromisos Específicos existen muy
pocas excepciones a la cláusula general de Nación más Favorecida.
• En el caso particular de Colombia, se establecieron unas restricciones de carácter
horizontal, y en cuanto al sector específico del Turismo y los Servicios Relacionados
con Viajar, en el subsector de Hoteles no estableció restricciones al acceso a los
mercados ni al trato nacional, en lo referente a presencia comercial y consumo en el
extranjero. El consumo trasfronterizo lo declaró no consolidado al igual que la
presencia física, donde exceptúo lo acordado mediante los compromisos horizontales.
En el subsector de agencias de viajes tampoco estableció restricciones en los casos de
presencia comercial, suministro transfronterizo y consumo en el extranjero y declaró
como no consolidado lo referente a la presencia física haciendo la misma salvedad.
• Finalmente, la participación en los Acuerdos de Integración analizados a lo largo del
trabajo y los Compromisos Específicos celebrados demuestran la intención de
Colombia de colaborar y lograr la liberalización en el comercio de servicios,
especialmente en el área de Turismo, en la cual demuestra un particular interés debido
a los destinos turísticos con los que cuenta y por los beneficios económicos que se
podrían obtener como resultado de dicha liberalización. Sin embargo, para que
Colombia pueda disfrutar de tales beneficios, deberá realizar un gran esfuerzo para
mantener las condiciones de competitividad que el mercado le exige y así mismo deberá
modificar las normas que constituyen limitaciones a las cláusulas establecidas en los
Acuerdos, asegurando así que el proceso de liberalización e integración brinde los
frutos esperados.
INTRODUCCION
Considerando que el turismo se ha constituido como uno de los fenómenos
socioeconómicos más importantes de la segunda mitad del siglo XX, que ha representado
un gran incremento en los ingresos captados por los países, y que la Organización Mundial
de Turismo (OMT) ha realizado proyecciones en las que se indica que el total de turistas
internacionales aumentará de manera considerable en los próximos años, convirtiéndose así
en la actividad líder en el comercio internacional, se crea la necesidad de estudiar y analizar
el fenómeno del Turismo, así como las implicaciones jurídicas que éste reporta.
Así mismo, se analizará el impacto de los Acuerdos de Integración existentes tanto a nivel
mundial como regional, referentes a la liberalización de servicios y sus implicaciones en el
sector turístico, para lo cual se tomaran como referencia el Acuerdo General sobre
Comercio de Servicios y las Decisiones adoptadas por la Comunidad Andina relacionadas
con el tema, entendiendo que los procesos de liberalización son graduales y que por lo tanto
existen medidas restrictivas que afectan el sector.
En consecuencia, la presentación de éste Trabajo de Grado tiene como objetivos principales
realizar un análisis del turismo desde el punto de vista económico y jurídico, logrando así
entender la influencia que tiene este sector sobre las áreas mencionadas, explicar la
composición del sector, su situación actual y las perspectivas de desarrollo existentes a
nivel mundial y nacional, para posteriormente efectuar un análisis de los Acuerdos de
Integración en lo que se refiere y afecta al sector turístico.
Para poder cumplir con los objetivos antes mencionados, y específicamente a lo que se
refiere al impacto económico del Turismo, se utilizarán las cifras disponibles provenientes
de la Organización Mundial de Turismo (OMT), El Banco de la República y el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
Como resultado, se logrará presentar una visión global de lo que comprende el sector
turístico, su influencia en la economía y las proyecciones que se pueden esperar como
desarrollo del auge de las políticas de integración.
Finalmente, se presentarán las normas colombianas que como resultado de los
compromisos realizados en el marco de tales Acuerdos, deberán ser modificadas para que
no se conviertan en restricciones a la liberalización del comercio de servicios.
Se espera que este trabajo de grado sea de utilidad para quienes aún no han explorado el
tema del Turismo como un sector económicamente productivo, jurídicamente relevante y
para facilitar la comprensión y el alcance de los Acuerdos de Integración en los cuales
Colombia ha sido parte.
3
1. EL TURISMO COMO FENOMENO ECONOMICO Y JURIDICO
1.1. FENOMENO ECONOMICO. Poco antes de la Primera Guerra mundial comienza el estudio económico del turismo, sin
que hasta ahora se haya logrado establecer una definición que sea aceptada universalmente,
sin embargo, la Secretaría de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo expresó textualmente: " no puede elaborarse un concepto formal de sector
turístico, pero sí puede concebirse éste, en líneas generales, como el conjunto de
actividades industriales y comerciales que producen bienes y servicios consumidos total o
parcialmente por visitantes extranjeros o por turistas nacionales"1. Este es el concepto que
prevalece, al no haberse logrado un consenso general al respecto.
Respecto a los efectos que tiene el turismo en el entorno donde se desenvuelve, es claro que
los económicos son los que mayor trascendencia tienen, ya que son éstos los que dan
origen al interés de los diferentes países para el fomento de su desarrollo.
1 Naciones Unidas, Directrices para la Compilación de Estadísticas de Turismo, doc.TD/B/C.R/86,
Secretaría de la UNCTAD, Nueva York, 1971.
4
Tales efectos se manifiestan en diferentes áreas de la economía, siendo las más importantes:
el impacto en el ingreso, la relación con el empleo, el efecto en la balanza de pagos y en la
inversión y el desarrollo, los cuales se estudiaran a continuación.
1.1.1. Relación con el Ingreso. Los efectos del turismo sobre el ingreso se manifiestan en
3 formas básicas; la contribución al producto interno, la redistribución del ingreso y el
efecto multiplicador resultante del gasto de los visitantes.
• Contribución al producto interno.
La contribución al ingreso está dada por la generación de salarios, intereses, rentas y
utilidades provenientes de los gastos efectuados por los turistas extranjeros que se
encuentran en el país. Por ejemplo, cuando los hoteles compran productos alimenticios a
los proveedores, generan con estas compras un producto interno dentro del proceso de
distribución. Si los proveedores, a su vez, compran esos productos a agricultores
nacionales, se crean ingresos en el sector agrícola también.
• Contribución del Turismo a la redistribución del Ingreso.
Esta redistribución del ingreso se manifiesta en el turismo nacional en una mayor
intensidad y se debe a las características del "producto turístico" el cual esta ligado a un
lugar determinado y esto hace que sea el turista quien deba trasladarse para efectuar el
consumo en el punto de destino, lugar donde le serán ofrecidos los servicios. Se tiene
entonces que la redistribución es de dos clases; social, entre las distintas capas de la
población, y espacial, a lo largo del territorio nacional.
5
• Efectos multiplicadores del gasto turístico.
El efecto multiplicador se puede definir como "la riqueza añadida que se crea por cada
unidad de gasto turístico"2. Esto se presenta porque parte del ingreso que perciben los
factores de producción del sector turístico se emplea en la compra de otros bienes y
servicios, lo cual se denomina, efectos indirectos. A su vez, se producen efectos inducidos,
porque quienes reciben esos ingresos, utilizan una parte en el consumo de otros productos y
servicios y así sucesivamente.
Así pues, los efectos indirectos más los efectos inducidos, producen un aumento en el
producto interno o valor agregado inicial, lo cual hace que el valor agregado final sea más
elevado.
El efecto mencionado solo se refiere al desembolso en bienes y servicios producidos en el
territorio nacional, por lo tanto su amplitud depende de la inyección inicial que se produce
en la economía, como consecuencia del gasto que realizan los turistas, y de la proporción
en que quienes lo reciben lo gasten en la compra de bienes y servicios de carácter nacional.
Es decir, que es necesario deducir las fugas o pérdidas que se producen como consecuencia
de la importación de bienes y servicios y las obligaciones financieras contraídas en el
exterior. En consecuencia, entre menor es el componente importado, mayor será el efecto
multiplicador del turismo.
2 VOGELER, Carlos y ARMAND, Enrique. Estructura y organización del mercado turístico. Madrid:
Editorial Centro de Estudios Turísticos Ramón Areces, S.A, 1995. p.64
6
1.1.2. Relación con el Empleo. El turismo es una fuente generadora de empleo, cuya
importancia depende del grado en que el sector contribuya a la generación de ingresos en el
país. En efecto, en los países en que el turismo produce un alto porcentaje del producto
interno, la tasa de generación de empleo proveniente de este sector tiende a ser muy alta, tal
es el caso de muchos países de le región caribe.
Los empleos generados por el turismo normalmente provienen de los gastos efectuados por
el turista, por lo tanto, se generan directamente en el sector e indirectamente en los sectores
proveedores y conexos, es decir, en los provenientes de los efectos multiplicadores.
Hay que anotar que la medición del empleo generado por el turismo presenta una dificultad
que se debe a la falta de definición uniforme sobre los conceptos de empleo directo e
indirecto. Adicionalmente muchos de los empleos generados por el sector son eventuales,
mientras dura la estación o la temporada, lo cual hace que la proporción a la contribución
de empleos de tiempo completo sea inferior a la de los trabajos por hora o por día. Aunque
en términos económicos esto se considera una crítica, se debe tener en cuenta que estas
oportunidades se crean generalmente en sitios donde las oportunidades laborales son pocas
y que en muchas ocasiones se requiere de mano de obra no calificada, que de otra manera
no tendría acceso a un empleo, desde este punto de vista se debe considerar como un
beneficio para el país.
1.1.3. Efectos en la Balanza de Pagos. La balanza de pagos de un país esta dada por el
valor total de los ingresos menos el total de los pagos efectuados a otros países, durante un
7
tiempo determinado, generalmente, un año. De tal forma que si las exportaciones son
superiores a las importaciones, la balanza de pagos será positiva y en el caso contrario será
negativa. En el caso del turismo, los gastos efectuados en el exterior por residentes de un
país se consideran una importación, y los ingresos provenientes de visitantes extranjeros en
el país se consideran una exportación.
Debido a que el turismo no se ha podido identificar como un sector económico claramente
diferenciado, se presentan grandes dificultades para determinar el monto de ingresos y
egresos correspondientes a ésta actividad. Por lo tanto en las cuentas nacionales los datos
relacionados con el turismo se encuentran en varios rubros, tales como: hospedaje,
industria, viajes, servicios, etc.
Teniendo en cuenta que los bienes y servicios ofrecidos a los turistas se originan en varias
ramas de la producción, se deberían acreditar en la cuenta "turismo" de la balanza de pagos
los siguientes ingresos:
• Los provenientes del gasto turístico realizado por los visitantes en el país.
• Los provenientes de la inversión extranjera en turismo.
• Las comisiones recibidas por las agencias de viajes locales.
• Los ingresos recibidos por concepto de acciones promocionales.
• El valor de las exportaciones generadas como consecuencia de la visita de los turistas
extranjeros.
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En diferente grado, las siguientes actividades forman parte del sector:
• Alojamiento
• Restaurantes y otros establecimientos donde se expenden comidas y bebidas
• Agencias de Viajes
• Empresas de transporte de servicio de pasajeros.
• Empresas industriales o comerciales que producen bienes o artículos artesanales
dirigidos en su mayoría a los turistas.
• Establecimientos deportivos o de entretenimiento destinadas principalmente a los
visitantes.
Como contrapartida se deberían debitar los siguientes egresos:
• Los gastos efectuados por los turistas nacionales en la compra de bienes y servicios en
el extranjero
• Las remesas de utilidades obtenidos por los inversionistas extranjeros
• Los gastos de promoción
• Los gastos resultantes de la importación de bienes de capital, que se relacionan con los
servicios de alojamiento
• Los gastos que surgen como consecuencia de la importación de bienes y servicios
destinados al consumo de los visitantes.
Es evidente, que de una u otra manera, cada uno de los aspectos mencionados
anteriormente, están contemplados en los distintos rubros que conforman las cuentas
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nacionales, sin embargo, para poder establecer el saldo real y neto de la balanza turística es
necesario tal disgregación.
1.1.4. Efecto en la Inversión y el Desarrollo. Uno de los factores que demuestra el éxito
o el fracaso del turismo en una determinada región o país, es el nivel de inversión en tal
industria.
Sin embargo, las inversiones en turismo son vistas como de alto riesgo por los
inversionistas privados, lo que trae como consecuencia que las grandes inversiones iniciales
provengan del sector público.
La renuencia para invertir en este sector se prolonga hasta que se demuestra que sí existe un
flujo de turistas hacia el área, el cual sólo existirá hasta que se hayan creado las
instalaciones. Por lo tanto el sector público en muchas ocasiones utiliza como medidas
para promover la inversión las subvenciones y las bajas tasas de interés sobre los préstamos
para adquirir bienes raíces. Una vez que se ha logrado el éxito, las inversiones privadas y
las públicas aumentan aún más allá de lo que se tenía calculado, esto se denomina el factor
acelerador.
Naturalmente, las áreas que se constituyen como turísticas, benefician los otros sectores de
la industria debido al aumento en el flujo de consumidores, lo cual exige inversiones en:
• Construcciones para alojamientos
• Medios de transporte
• Servicios complementarios como alimentación, recreación, deportes.
10
• Obras públicas en comunicaciones, energía y sanidad.
• Servicios Públicos.
• Promoción.
En cuanto a los efectos del turismo en el desarrollo económico, se puede afirmar que la
relación con el crecimiento del turismo es desigual, debido a la intervención de otros
factores como la inflación, la capacidad de diversificación del área y las actitudes hacia el
trabajo.
Sin embargo, el turismo puede contribuir al desarrollo de los pueblos en aspectos sociales y
culturales tales como:
• El descanso y esparcimiento de la población
• La protección del patrimonio histórico y cultural, el turismo es uno de los medios que
más contribuye a la preservación de las ciudades, la arquitectura tradicional y los
monumentos, lo cual ayuda a que los pueblos adquieran conciencia de sus valores
culturales y a fortalecer el orgullo nacional.
• El incremento del nivel de educación
• A través del turismo se puede obtener una mayor identidad e integración de la
población, como consecuencia del desplazamiento de los residentes dentro del mismo
territorio.
• El turismo internacional permite la proyección de la imagen positiva del país en el
exterior.
11
• El desarrollo del turismo ayuda a reafirmar la soberanía y a salvaguardar la seguridad
nacional especialmente en las zonas fronterizas.
1.2. FENOMENO JURIDICO.
Teniendo en cuenta que el turismo es un fenómeno complejo que trasciende el mero hecho
vacacional y que por lo tanto, genera importantes efectos en diferentes campos, es
necesario analizarlo desde el punto de vista jurídico.
El turismo se define jurídicamente por primera vez por Rafael González A. Alpuche como
"El conjunto de relaciones y fenómenos que se originan del acto o hecho jurídico que lleva
a efecto el individuo para emprender o al realizar un viaje y obtener su estancia legal en
lugar distinto del de su radicación"3. Sin embargo, esta definición no ha logrado
generalizarse, probablemente porque es una noción un poco restringida que impide que se
contemple tanto el turismo nacional como el internacional.
Al no tener una definición generalizada, se debe recurrir a la interpretación que se le de a
las leyes sobre la materia en cada país.
Aunque no pueda hablarse de un derecho turístico, como una rama autónoma e
independiente del derecho, no significa que no tenga incidencia en éste campo, ya que al
3 ACERENZA, Miguel Angel. Administración del Turismo. Vol.1. México: Editorial Trillas.1991.
p.37.
12
ser una actividad humana en la cual se intercambian bienes y servicios está relacionada con
diferentes ramas del derecho, las cuales se analizarán a continuación.
1.2.1. Relación con las Diferentes Ramas del Derecho. La relación del Turismo con el
derecho se presenta especialmente con las siguientes ramas:
• Derecho Constitucional: Hace parte del derecho público interno, estudia la estructura
jurídica del Estado y los organismos del poder público, sus atribuciones y funciones.
Analiza la teoría del Estado y de la Constitución, las instituciones políticas y la teoría de
la sociedad. Al ser la estructura básica del ordenamiento jurídico nacional, es clara la
relación que tiene con el derecho turístico, pues éste tiene que estar fundamentado y de
acuerdo con los principios y normas consagradas en la constitución, tanto en su parte
dogmática como en su parte orgánica, para así respetar la supremacía de la constitución
sobre las otras leyes.
• Derecho Administrativo: Se relaciona porque éste estudia la rama de la administración
pública, sus actos, su estructura y su relación con los administrados. Las políticas sobre
turismo emanan de la rama ejecutiva, las cuales en el caso colombiano provienen del
Viceministerio de Turismo del Ministerio de Desarrollo.
• Derecho Laboral: La relación es más evidente aún, ya que como se vio en el capítulo
anterior, el turismo genera una gran cantidad de empleos, los cuales tienen que ceñirse
por las normas relativas al derecho laboral individual y en algunos casos al derecho
colectivo, cuando se presentan los supuestos que dan lugar a su aplicación.
13
• Derecho Civil: Se relaciona en lo referente a las obligaciones, bienes y contratos ya que
las normas básicas al respecto se encuentran en el Código Civil, al cual se someten las
normas que a su vez regulan el fenómeno del turismo.
• Derecho Comercial: Estudia los actos denominados mercantiles y la profesión de
quienes se dedican a celebrarlos. La relación esta dada porque algunos de los servicios
turísticos y quienes los prestan están sujetos a éste régimen, al realizar actividades
comerciales.
• Derecho Internacional Público: Regula las relaciones entre Estados, las comunidades
internacionales y la integración entre éstos. Es claro que al hablar de turismo
internacional se está utilizando y respetando el derecho internacional, en conceptos
como la soberanía, el transporte de turistas, el sistema de visas, etc.
• Derecho Internacional Privado: La relación surge cuando intervienen extranjeros en
relaciones jurídicas derivadas del turismo. Por ejemplo los contratos que se pueden
celebrar entre personas de diferentes países y las situaciones particulares en las que se
pueden ver sometidos los turistas cuando visitan lugares en el extranjero.
14
2. VISION GENERAL DEL TURISMO
2.1. COMPOSICION DEL SECTOR.
Para lograr tener una visión general de lo que se entiende por turismo, es necesario tener un
conocimiento previo sobre los términos generales que se utilizan, las diferentes clases de
turismo que se encuentran y sobre los principales prestadores de éstos servicios.
2.1.1. Conceptos Básicos del Turismo. La Organización Mundial del Turismo (OMT),
define el turismo como "Las actividades que realizan las personas durante sus viajes y
estancias en lugares distintos al de su entorno habitual, por un período de tiempo
consecutivo inferior a un año, con fines de ocio, por negocios y otros motivos"4
Para la OMT (Organización Mundial de Turismo), todos los viajeros que se incluyen en las
estadísticas de turismo se denominan visitantes definiendo a los internacionales como:
"toda persona que viaja, por un período no superior a doce meses, a un país distinto de
aquél en el que tiene su residencia habitual, y cuyo motivo principal de la visita no es el de
ejercer una actividad que se remunere en el país visitado".
4 VOGELER, Carlos y ARMAND, Enrique. Estructura y organización del mercado turístico. Madrid: Editorial Centro de Estudios Turísticos Ramón Areces, S.A, 1995. p.2
15
Los visitantes internacionales se dividen a su vez en: Turistas; que son aquellos visitantes
que permanecen por lo menos una noche en un medio de alojamiento en el país visitado y
los Excursionistas que son aquellos que no pernoctan en el lugar visitado.
De acuerdo con la motivación que tienen las personas para viajar, existen tres grandes
categorías, siendo éstas: las vacaciones, los negocios y otros motivos, en los que se
incluyen el estudio, la salud la peregrinación etc. La importancia de conocer las
motivaciones radica en determinar la elasticidad de los precios de los viajes, ya que el viaje
de negocios mantendrá un precio inelástico debido a que de cualquier manera se tiene que
realizar. Por su parte el viaje de vacaciones tiene un precio elástico por lo tanto los precios
bajos estimularán el incremento en el número de viajeros y otros preferirán cambiar de
destino, según la oferta.
VIAJEROS
VISITANTES OTROS VIAJEROS
TURISTAS EXCURSIONISTAS
16
CLASIFICACIÓN DE LOS VISITANTES
Vacaciones
Negocios
Salud
Profesión
Religión
Visita.
Otros
No incluidos en lasEstadísticas Turísticas
InmigrantesPermanentes
InmigrantesTemporales
Diplomáticos
Refugiados
Nómadas
Trabajadoresde la frontera
Tránsito
MiembrosFuerzas Armadas
Pasajeros de
Motivo Viaje
No residentes Nacionales* Tripulación
Turistas
Pasajerosen crucero
Tripulación Visitantesde un día
Excursionistas
Incluidos en las EstadisticasTurísticas
VIAJEROS
*Nacionales Residentes en el extranjero.
Fuente: OMT. Recomendaciones sobre Estadísticas de Turismo
17
Desde el punto de vista económico existen tres clases o formas de turismo a nivel
internacional que tienen una gran incidencia, estas son:
• Turismo Interno: esta dado por el turismo realizado por los residentes de un país que
viajan únicamente dentro del mismo. En ésta clase de turismo no hay entrada ni salida
de divisas, pero genera beneficios económicos como son la redistribución del ingreso y
el aumento en las tasas de empleo.
• Turismo Receptor: se conforma por el de los no residentes que viajan dentro del país
dado. Se convierte en una fuente de riqueza para el país, puesto que los extranjeros
dejan su dinero en el país que visitan.
• Turismo Emisor: es el de los residentes de un país que viajan a otro país. Se constituye
en una pérdida de riqueza, puesto que los turistas se gastarán o dejarán en el exterior el
dinero que han obtenido en su país.
Al combinar éstas tres formas básicas de turismo se obtienen 3 categorías diferentes:
• Turismo interior: incluye el turismo receptor y el turismo interno.
• Turismo nacional: incluye el turismo emisor y el turismo interno.
• Turismo internacional: está conformado por el turismo emisor y el turismo receptor.
Según la permanencia en el lugar de destino, el turismo se puede clasificar en:
• Turismo itinerante: la característica de ésta clase de turismo es la corta permanencia en
el lugar de destino la cual generalmente está relacionada con un tour.
18
• Turismo residencial o de estadía: se caracteriza por mantener una permanencia más
larga en el lugar de destino, se asocia con una clase de alojamiento extrahotelero como
apartamentos, condominios, residencias, etc.
De acuerdo con la forma que el turismo adopta en la sociedad se puede clasificar en:
• Turismo de masas: es el realizado por un gran número turistas, lo cual da lugar a que se
concentre en los centros receptores de los diferentes países.
• Turismo selectivo: es el que realizan sólo ciertos sectores de la sociedad, es la
contrapartida al turismo de masas, la mayoría de las veces se relaciona con el nivel de
ingresos de la población.
• Turismo popular: se identifica con el turismo que tiene una gran aceptación por parte de
la población, no se refiere necesariamente al nivel de ingresos si a estratos sociales.
Puede tener el carácter de masivo dependiendo de la cantidad de personas que lo
realicen.
• Turismo social: este se identifica con el turismo que realizan las personas de menores
ingresos pertenecientes a la sociedad. En ocasiones es promovido por el Estado, pero
en la mayoría de los casos es organizado y fomentado por las asociaciones y
agrupaciones sindícales como un beneficio para sus afiliados
• Turismo alternativo: esta clase de turismo se ha desarrollado en los últimos años,
apartándose de las características del turismo masivo. Busca satisfacer otro tipo de
necesidades, existiendo así el turismo cultural, el turismo de aventura, y el ecoturismo.
19
2.1.2. Prestadores de Servicios Turísticos. Son prestadores de servicios turísticos las
personas naturales o jurídicas que intervienen de forma activa en el fenómeno turístico, ya
sea prestando un servicio o contratando directa o indirectamente con el turista.
Se distinguen los siguientes:
• Establecimientos Hoteleros o de Hospedaje: se comienzan a desarrollar hacia mediados
del siglo XIX. Se entiende por éstos "las empresas de alojamiento destinadas a recibir
huéspedes que se proponen hacer allí una permanencia temporaria, y a la cual se le
agrega generalmente una empresa de restaurante, bajo una forma más o menos
elaborada"5 La calidad del alojamiento y de los servicios brindados puede variar
ampliamente, por lo tanto se clasifican otorgando un número de estrellas a cada
establecimiento. Creando un rango que va de una estrella (establecimientos de tipo
económico) hasta cinco (establecimientos de lujo). Esta clasificación fue adoptada por
Francia y paulatinamente se fue adoptando en todos los países.
Desde el punto de vista de las características los establecimientos hoteleros se pueden
dividir en 2 grandes grupos; los de tipo "artesanal" y los de tipo "industrial".
Entendiendo por los primeros aquellos en los cuales la administración es de tipo
familiar, entre éstos se encuentran las pensiones, los hostales y los hoteles de pequeño
porte. En los establecimientos de tipo industrial se encuentran los medianos y grandes
hoteles, los cuales desarrollan sus actividades en forma independiente o como parte de
una cadena hotelera.
5 Asociación Internacional de Hotelería (AIH), Congreso Lucerna, 1953.
20
• Organizadores y Agencias de Viajes: tienen el carácter de intermediarios entre los
proveedores de servicios turísticos y los viajeros. Los intermediarios se pueden
clasificar en dos; los intermediarios comerciantes, que son aquellos que tienen en
propiedad el producto que venden y los intermediarios agentes que solamente los
comercializan, pues nunca llegan a tener su propiedad. Los mayoristas o tour
operadores, son intermediarios comerciantes ya que compran espacios en los
establecimientos hoteleros y en las empresas de transporte y preparan con ellos un
producto elaborado, llamado "paquete turístico", que posteriormente venden a las
agencias de viajes minoristas. Su participación en el mercado turístico es muy
importante, debido a que continuamente crean nuevos productos y nuevas técnicas de
comercialización, estimulando así el desarrollo del sector.
• Transportadores de Pasajeros. Está conformado por las diferentes empresas que se
dedican al transporte de pasajeros por vía terrestre, marítima, fluvial o aérea. Tienen
una gran influencia en el mercado turístico, pues uno de los factores que influye para
escoger un centro turístico es su accesibilidad, la cual esta determinada por el precio y
por el tiempo que las personas utilizan en desplazarse. Por lo tanto buenos sistemas de
transporte harán que aumente el desarrollo del sector.
• Restaurantes, Bares y Negocios Similares: son aquellos establecimientos comerciales
cuya actividad económica está relacionada con la producción, servicio y venta de
alimentos y/o bebidas para el consumo que por sus características particulares de
calidad y servicio forman parte del producto turístico.
21
• Centros de esparcimiento, cultura y negocios. Están conformados por los
establecimientos en los cuales se ofrecen espectáculos atractivos a los turistas, Casinos,
parques, estaciones de esquí, instalaciones deportivas, empresas de animación, y demás.
• Guías Turísticos: Son aquellas personas naturales que prestan sus servicios
profesionales a los turistas, los cuales consisten en orientar, conducir e instruirlos en
sus viajes.
2.2 SITUACION MUNDIAL Y PERSPECTIVAS.
Debido a la importancia del sector turístico en la economía y en el desarrollo del comercio
mundial, se han creado a lo largo del tiempo, organizaciones Internacionales de carácter
gubernamental y otras de carácter no gubernamental, que se ocupan directa o
indirectamente de asuntos relacionados con el sector. Por ejemplo las agencias de viajes a
nivel mundial se agrupan en la FUAAV (Federación Universal de Asociaciones de
Agencias de Viajes), las compañías aéreas se encuentran agrupadas en la IATA
(Asociación Internacional de Transporte Aéreo) y los hoteles en la AIH (Asociación
Internacional de Hoteles), estas estructuras permiten establecer mecanismos de
representación corporativa y defender sus intereses ante terceros.
Es importante destacar a la Organización Mundial del Turismo (OMT) que es un
organismo intergubernamental con vocación mundial la cual fue creada el 27 de
septiembre de 1970 en México, la sede de la organización se estableció en Madrid, por
22
decisión de la primera asamblea general de la OMT, celebrada en mayo de 1975. El
objetivo de la OMT es "la promoción y desarrollo del turismo con vistas a contribuir al
desarrollo económico, la comprensión internacional, la paz, la prosperidad y el respeto
universal, y la observancia de los derechos humanos y las libertades fundamentales para
todos, sin distinción de raza, sexo, lengua o religión"6. La OMT desarrolla actividades de
diferente índole siendo las principales:
• Coopera con los gobiernos brindándoles asistencia sobre asuntos turísticos como
necesidades de inversión, transferencia de tecnología, marketing y promoción.
• Educación y formación para los estados miembros, facilitándoles materiales docentes.
• Elabora indicadores de la relación entre turismo y medio ambiente, busca que se cumpla
con la protección al medio ambiente ejecutando programas y siguiendo las conferencias
de las Naciones Unidas sobre medio Ambiente y Desarrollo
• Crea definiciones y clasificaciones uniformes para el turismo, a través de las
estadísticas evalúan el impacto del sector en las economías.
• Cuentan con un Centro de Documentación que tiene como objetivo atender las
necesidades de información de los usuarios internos y externos.
Según la OMT, desde 1950, fecha en que el turismo internacional empezó a ser
accesible al público, la actividad turística ha crecido a una tasa media del 7,1%,
pasando de 25 millones de llegadas internacionales en ese año a 595 millones de
llegadas en 1996. En cuanto a los ingresos percibidos creció el 12,2%, pasando de 210
6 Organización mundial de Turismo. Estatutos Artículo 3º.
23
mil millones de dólares a 425 mil millones de dólares ( a precios actuales y excluyendo
los gastos de transporte).
En 1997 los ingresos por turismo generaron un poco más del 8% del total de
exportaciones de bienes y casi el 35% del total mundial de exportaciones de servicios.
Se estima que en 1997, las llegadas de turistas internacionales a nivel mundial
ascendieron a 612 millones de turistas y los ingresos por turismo internacional
alcanzaron la suma de 443 billones de dólares, registrándose en los dos indicadores un
incremento frente al año 1996 del 2.84% y 2.15% respectivamente.
Llegadas de turistas internacionales e ingresos por turismo a nivel mundial 1993 – 1997
AÑO 1993 1994 1995 1996 1997 Llegadas (millones) % de incremento anual
518 3.14
549 6.05
563 2.53
595 5.61
612 2.84
Ingresos (US$ billones) % de incremento anual
321 2.41
353 9.82
401 13.78
434 8.18
443 2.15
Fuente: OMT
Llegadas e Ingresos por Turismo Internacional 1993-1997
150250350450550650
1993 1994 1995 1996 1997
Llegadas (millones) Ingresos (US$ billones)
24
Entre 1993 y 1997, la industria turística registró un ritmo de crecimiento promedio
anual en arribos de 4.3% y un incremento promedio anual de los ingresos percibidos del
8.4% anual.
En función de los ingresos percibidos por turismo internacional en 1997, ésta a la
vanguardia Estados Unidos, seguido por 5 países europeos, China, Australia y China
Hong Kong Sar, estableciéndose así los 10 primeros. A modo informativo, Colombia
ocupó el puesto número sesenta.
Principales países en el mundo en función de sus ingresos por turismo internacional, 1997, en millones de dólares
POSICION PAIS INGRESOS
1 Estados Unidos 75,056 2 Italia 30,000 3 Francia 28,316 4 España 26,595 5 Reino Unido 20,569 6 Alemania 16,418 7 Austria 12,393 8 China 12,074 9 Australia 9,324 10 China Hong Kong
Sar 9,242
60 Colombia 955
Fuente: OMT
Posiciones que varían si se analizan en función de las llegadas de turistas al país receptor,
caso en el que Francia ocupó el primer lugar, seguido por Estados Unidos, tal como se
25
muestra a continuación. En el caso colombiano la variación es de un puesto, ya que ocupa
el número 61.
Principales países en el mundo en función de sus llegadas por turismo internacional, 1997 Miles de turistas
POSICION PAÍS LLEGADAS
1 Francia 66,864 2 Estados
Unidos 48,409
3 España 43,378 4 Italia 34,087 5 Reino Unido 25,960 6 China 23,770 7 Polonia 19,514 8 México 19,351 9 Canadá 17,610 10 República
Checa 17,400
61 Colombia 1,193 Fuente: OMT
Dentro del concepto de turismo internacional hay que distinguir el turismo Intra-regional
que es aquel que se desarrolla dentro de la misma región mundial, a diferencia del Inter-
regional, que es el que se desarrolla entre emisores y receptores que se encuentran en
diferentes regiones. Las mayores corrientes o flujo de turistas se producen de forma Intra-
regional, siendo así que 70% del turismo internacional es de esta categoría.
Estableciéndose como regiones Africa, Las Américas, Asia Oriental-Pacífico, Europa,
Asia del Sur y Oriente.
26
Analizando las estadísticas disponibles, se encuentra que Europa y las Américas ocupan el
primero y el segundo lugar en cuanto a la recepción de turistas internacionales, en el
periodo 1990-1997 acaparando la mayor parte del mercado. Por su parte la región Asia
Oriental-Pacífico fue la que experimentó un mayor crecimiento.
Llegadas turísticas internacionales por región, 1990-1997 (en millones)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Africa 15.1 16.2 18.1 18.6 19.0 20.1 21.5 23.3 Américas 93.6 96.6 103.6 103.8 106.4 110.4 116.8 119.3 Asia Oriental Pacífico
54.6 56.4 64.2 71.1 76.8 81.4 89.2 89.2
Asia del Sur 3.2 3.3 3.6 3.5 3.9 4.2 4.4 4.6 Europa 282.3 282.4 301.9 309.8 330.6 333.9 349.0 360.8 Oriente Medio 9.0 8.4 10.9 11.4 12.8 13.5 14.1 14.8 Mundo 457.6 463.3 502.3 518.1 549.5 563.4 595.0 612.0
Fuente: OMT
En cuanto a recepción de ingresos la región europea obtuvo en 1997, doscientos veintiocho
billones de dólares, seguida por la región de las Américas que obtuvo 120.5 billones de
dólares.
Ingresos turísticos internacionales por región 1990-1997 billones de US$
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Africa 5.3 5.0 6.2 6.3 6.8 7.3 8.4 8.6 Américas 70.1 77.9 85.5 91.2 95.4 102.9 112.9 120.5 Asia Oriental Pacífico
39.2 40.4 47.4 52.6 62.8 73.9 81.4 83.2
Asia del Sur 2.0 2.3 2.8 2.7 3.1 3.5 4.0 4.2 Europa 147.4 147.5 166.9 162.9 178.4 206.5 219.7 218.0 Oriente Medio 4.2 3.6 4.8 5.4 6.1 7.1 7.7 8.9 Mundo 268.3 276.7 313.5 321.0 352.6 401.1 433.9 443.3
Fuente: OMT
27
• Perspectivas del Turismo Mundial.
De acuerdo con el documento "Turismo: panorama 2020" realizado por la OMT, se prevé
que para el año 2000 habrá 692 millones de llegadas de turistas internacionales en todo el
mundo, las cuales serán superadas y alcanzarán a 1600 millones en el año 2020, turistas
que gastarán más de 2 billones de dólares de Estados Unidos, los cuales representan tasas
de crecimiento anuales medias del 4,3% y 6,7%, los cual es superior a la probable
expansión de la riqueza mundial que se prevé en un 3% . El incremento del porcentaje de
llegadas provenientes de largas distancias, es uno de los factores que hará posible la
expansión del turismo en este periodo. Se prevé también que habrá un cambio
fundamental en los diez países de destino del turismo, entrando China a posicionarse en el
primer lugar aunque hoy en día ni siquiera se encuentre entre los diez primeros, ingresarán
también a la lista la Federación Rusa y Hong Kong.
Previsión de los Principales Destinos a Nivel Mundial - 2020
POSICION PAÍS LLEGADAS* (MILLONES)
CUOTA (%) TASA DE CRECIMIENTO
1 China. 137.1 8.6 8.0 2 Estados
Unidos 102.4 6.4 3.5
3 Francia 93.3 5.8 1.8 4 España 71.0 4.4 2.4 5 Hong Kong 59.3 3.7 7.3 6 Italia 52.9 3.3 2.2 7 Reino Unido 52.8 3.3 3.0 8 México 48.9 3.1 3.6 9 Fed. Rusa 47.1 2.9 6.7 10 República
Checa 44.0 2.7 4.0
Fuente: OMT
28
En cuanto a las regiones, se estima que Europa seguirá siendo la región de destino más
importante aunque su tasa de crecimiento será inferior a la tasa de crecimiento media
mundial (3,1%). Asia Oriental-Pacífico crecerá a un ritmo del 7,0% anual y superará a la
región de las Américas (3,8%). Las cuotas de Africa, Oriente Medio y Asia meridional
aumentarán en un 5%, 4% y 1% anual respectivamente, en el año 2020
Previsiones de las Llegadas de turistas internacionales por región, 1995-2020 (en millones)
1995 2000 2010 2020
Europa 335 390 527 717 Asia Oriental Pacífico 80 116 231 438 Américas 111 134 195 284 Africa 20 27 46 75 Asia del Sur 14 19 37 69 Oriente Medio 4 6 11 19 Mundo 564 692 1047 1602
Fuente: OMT
Para el período 1995-2020 la OMT identifica los factores determinantes y las influencias
más importantes en relación con la actividad turística, haciendo un análisis por áreas:
En el área económica, las tasas de crecimiento continuaran siendo moderadas y en algunos
casos buenas, una importancia creciente en las economías "tigre" (China, India, Brasil,
Indonesia y Rusia), un crecimiento de la diferencia entre lo que se consideran los países
ricos y los pobres, extensión de la armonización monetaria.
29
En el área de tecnología se desarrollarán la información y el transporte.
Políticamente se eliminarán las barreras para los viajes internacionales, habrá una gran
tendencia a la globalización lo que aumentará el poder de las fuerzas económicas y de
mercado de carácter internacional y la disminución del control por parte de los países
individuales y de las empresas que no se hayan extendido mundialmente.
Se incrementará la conciencia pública en cuestiones socio-culturales y medio-ambientales
debido a la mayor información proveniente de los medios de comunicación sobre los
problemas del mundo.
Habrá una mayor congestión urbana, especialmente en los países en desarrollo.
Se presentará un cambio en la economía de "servicios" ya que se basará en proporcionar
"experiencias" únicas que interesen al consumidor personalmente.
Estos factores en combinación, van a producir una polarización en los gustos y en la oferta
turística, lo que va a generar el progreso del turismo individualizado tanto a gran escala
como a volúmenes pequeños, lo que hará posible que las previsiones anteriormente vistas
se conviertan en una realidad.
30
2.3 EL TURISMO EN COLOMBIA.
Colombia pese a sus riquezas naturales y a sus diversos atractivos no ha llegado a
posicionarse como un país turístico, probablemente por los graves problemas de imagen
que la agobian. Aunque si bien es cierto que no se debe hablar de países turísticos sino de
regiones y zonas turísticas, a nivel mundial, se considera que un país es turístico cuando las
llegadas internacionales a su territorio ascienden a la cifra de 2.2. millones de turistas, meta
de la que Colombia dista.
2.3.1 Comportamiento del Sector. Lograr establecer el impacto económico del turismo
en la economía colombiana no es una tarea sencilla debido a que son muchos los servicios
que integran el sector, la información estadística al respecto no es suficiente y en las
cuentas nacionales el sector de hoteles y restaurantes está unido al sector comercio, lo que
hace imposible obtener unas cifras que revelen la verdadera influencia del sector en la
economía.
No obstante lo anterior, a continuación se presentan los datos disponibles sobre la
participación del Turismo en los indicadores económicos:
• Participación de los ingresos por turismo internacional en7:
PIB 1.3%
Exportación de bienes 8.6%
7Fuente OMT, Informe Regional Las Américas 1998
31
Exportación de servicios comerciales 23.5%
Gasto promedio diario por turista: U$ 725
Crecimiento del PIB Por Sectores Económicos (Variación Porcentual)
Sector 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996p 1997p 1998* I. Agricultura, ganadería, caza y pesca 5.83 4.16 -1.84 3.24 0.94 3.83 0.21 0.2 3.4 a. Café 29.34 14.9 -0.5 -15.83 -11.68 13.76 -18.46 -5.3 3.5 b. Agricultura sin café 3.15 2.52 -2.21 6.72 2.79 2.41 2.97 0.8 3.4 c. Agricultura y ganadería 5.91 4.11 -1.97 3.47 1.1 3.57 0.6 0.2 3.4 d. Pesca y caza 3.85 5.5 1.3 -2.41 -3.05 10.87 -10.1 1.4 4 II. Industria 2.4 0.53 3.44 2.91 3.72 2.59 -0.77 N/a n/a a. Procesamiento de café 21.87 -7.21 22.94 -16.91 -10.65 -11.58 8.7 5.7 10 Manufacturas sin café 1.95 2.06 1.9 4.78 3.2 4.23 -3.92 2.2 3.7 c. Minería 5.92 -0.64 -3.88 -1.66 1.62 21.29 7.58 3.3 22.1 d. Construcción -13.07 0.25 7.26 18.2 19.23 1.89 0.34 0.4 2.5 III. Servicios 3.97 2.52 4.74 5 7.53 6.39 4.71 N/a n/a a. Transporte y almacenamiento 1.74 2.42 5.78 4.45 5.54 3.39 1.5 3 4.5 b. Comunicaciones 11.99 7.25 3.72 3.96 6.78 6.93 16.1 8.9 17 c. Comercio, restaurantes, hoteles 2.82 0.43 2.55 9.14 6.08 5.19 -0.36 3.9 4.6 d. Financiero 9.29 6.18 4.07 6.38 18.77 11.79 5.83 4.1 4.6 e. Arrendamientos vivienda 2.9 3.53 2.92 4 6.1 2 3.2 3 3 f. Servicios personales 2.65 3.9 0.88 2.89 6.49 5.63 7.1 7.4 7.5 g. Servicios del gobierno 2.85 -0.32 12.52 0.2 2.74 6.97 10.9 3.9 -4 h. Servicios domésticos 2 2.01 1.99 2.4 2.39 2.4 1.79 2.1 3 i. Electricidad, gas y agua 3.77 3.06 -5.8 14.03 6.16 4.45 2.82 3.5 3 Menos : servicios financieros imputados -3.36 9.3 -3.61 13.8 16.2 17.8 9.2 4.1 4.5 Subtotal valor agregado 4.13 2.1 3.1 3.75 4.71 5.25 2.03 2.8 4.5 Más impuestos sobre importaciones 9.76 -1.36 36.68 48.19 25.99 12.15 2.8 7.6 4.6 PRODUCTO INTERNO BRUTO 4.28 2 4.04 5.39 5.81 5.68 2.08 3.2 4.5 Fuente: DANE. P=provisional *Estimativo del DNP.
Como puede observarse el crecimiento del sector comercio, hoteles y restaurantes presentó
un comportamiento negativo en el año 1996, pero muestra tendencias de recuperación de
acuerdo con los datos provisionales y los estimativos del DNP.
• Participación de Hoteles y Restaurantes en el PIB.
Por los motivos expuestos anteriormente, la cuenta que muestra parcialmente la
participación del sector turismo en el PIB es la de hoteles y restaurantes, sin embargo ésta
32
solo cobija dos sub-sectores de aproximadamente 10 que se consideran prestadores de
servicios turísticos.
La información que se presenta a continuación muestra un descenso considerable en la
participación del sector Hoteles y Restaurantes en el PIB.
Participación en el PIB Sector Hoteles y Restaurantes
(A precios constantes de 1975, millones de pesos)
AÑO PIB TOTAL PIB HOTELES Y RESTAURANTES %
1990 735.259 16.968 2.30% 1991 749.976 17.577 2.34% 1992 780.312 18.021 2.30% 1993 822.335 18.850 2.29% 1994 869.049 19.353 2.22% 1995 920.900 21.327 2.33% 1996 (pr) 939.775 19.374 2.06% 1997 * 968.488 19.723 2.03%
Fuente: Banco de la República. (pr) preliminar *Estimado DNP
Participación de Hoteles y Restaurantes en el PIB 1990-1997 (a precios constantes 1975)
1.85%1.90%1.95%2.00%2.05%2.10%2.15%2.20%2.25%2.30%2.35%2.40%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Fuente: Banco de la República
33
• Participación del Turismo en la Balanza de Pagos.
La participación del turismo en la balanza de pagos revela una tendencia de crecimiento
constante en el período 1994-1997.
AÑO PARTICIPACIÓN EN MILLONES DE US$
1994 806 1995 859 1996 905 1997 955
Fuente: Banco de La República
Participación del Turismo en la Balanza de Pagos 1994-1997
700
750
800
850
900
950
1000
1994 1995 1996 1997
Mill
ones
de
US$
Fuente: Banco de la República
• El Turismo en la Balanza Cambiaria
El total de ingresos por servicios y transferencias en la balanza cambiaria entre 1990 y
1997, registra una tasa de participación del 14.75% en promedio, mostrándose la mayor
34
tasa en 1992 situándose en el 24.89%, para iniciar una etapa descendente hasta ubicarse en
el 6.04% en 1997.
Ingresos por Servicios y Transferencias (Millones de US$)
AÑO BALANZA CAMBIARIA SERVICIOS Y
TRANSFERENCIAS
SERVICIO TURISMO
TASA DE PARTICIPACIÓN
% 1990 1,716.7 139.3 8.22 1991 2,823.5 366.2 13.05 1992 3,203.1 797.4 24.89 1993 3,040.3 734.3 24.15 1994 3,263.7 646.3 19.80 1995 3,359.8 443.0 12.93 1996 3,219.4 253.8 8.98 1997(p) 3.612,4 218.3 6.04 Fuente: Banco de la República
Tendencia de la participación porcentual de los servicios de turismo en la Balanza Cambiaria 1990-1997
0%5%
10%15%20%25%30%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
35
La situación mencionada anteriormente, puede obedecer a las modificaciones efectuadas al
Estatuto Cambiario, que permiten hoy, que las divisas provenientes de la industria turística
no se canalicen a través del mercado cambiario.8
• Inversión Extranjera en el Sector Turístico.
El informe correspondiente del DNP revela que la inversión extranjera en el rubro de
restaurantes y hoteles tuvo un crecimiento constante de 1993 a 1996, alcanzando el mayor
nivel en éste último año al superar los 14 millones de dólares. En 1997, se presenta un
fuerte descenso en la inversión extranjera en este rubro presentándose un crecimiento
negativo de -55.9% con respecto a 1996.
Inversión Extranjera en Colombia Restaurantes y Hoteles
US$ dólares 1993 1994 1995 1996 1997 TASA DE
CRECIMIENTO Acumulado a Diciembre
161.788 2.285.599 3.834.505 14.928.179 6.574.935 -55.9%
Inversión Extranjera en Colombia 1993-1997 Hoteles y Restaurantes (millones de US$)
0
5
10
15
1993 1994 1995 1996 1997
8 Ley 9 de 1991, paragrafo, art. 6 y Resolución 21 de 1993, art. 83 J.D. Banrepública
36
• Ingresos Generados por Ventas.
Tomando como base el recaudo de la contribución parafiscal a agosto 31 de 1998, se puede
deducir que en 1997 el sector de agencias de viajes, hoteles y restaurantes turísticos generó
ingresos por $1.653,987,099,224 distribuidos de la siguiente manera9:
ESTABLECIMIENTOS HOTELEROS Y DE HOSPEDAJE 19.48%
RESTAURANTES TURISTICOS 74.35%
AGENCIAS DE VIAJES 6.17%
• Generación de Empleo
El Sector restaurantes y hoteles es el tercer generador de empleo en Colombia después del
comercio al por menor y la industria manufacturera. El censo económico del DANE 1990
(último dato disponible)10 determinó que el personal ocupado en restaurantes y hoteles
asciende a 356.185 personas, de las cuales 321.245 corresponden a empleos permanentes y
34.940 a empleos temporales.
9 FUENTE: CONSORCIO PROMOTOR. Entidad Administradora del Fondo Nacional de Promoción
Turística. 10 El Censo de 1.990 es el último dato disponible sobre personal ocupado por sectores.
37
2.3.2. Referencia a la Ley 300 de 1996. La Ley 300 de 1996, Ley General de Turismo,
"establece un marco normativo coherente que sienta las bases para el desarrollo racional de
la actividad". 11
Establece que la concertación, la coordinación, la descentralización, la planeación, la
protección al medio ambiente, el desarrollo social, la libertad de empresa, la protección al
consumidor y el fomento por parte del Estado, son los principios generales bajo los cuales
la industria turística se debe desarrollar.
En cuanto a la conformación del sector consagra la participación del sector público, a través
del Ministerio de Desarrollo Económico, sus entidades adscritas o vinculadas, las entidades
territoriales, Prosocial y las entidades públicas que cumplan funciones relacionadas con la
actividad turística o su infraestructura. El sector mixto integrado por el Consejo Superior
de Turismo, el Consejo de Facilitación Turística y el Comité de Capacitación Turística. Por
último lo integra el sector privado, conformado por los prestadores de servicios turísticos,
sus asociaciones gremiales, las formas asociativas de promoción y desarrollo turístico.
En el título IV establece las definiciones de Ecoturismo, capacidad de carga, etnoturismo,
agroturismo, acuaturismo y turismo metropolitano. Los cuales debe promover el Estado a
través de directrices y programas de apoyo específicos para estas modalidades de turismo
11 MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO, Estudio de Competitividad del Sector Turismo.
Imprenta Nacional de Colombia, 1997, Tomo I, pág.11.
38
que deben estar contenidos en el Plan Sectorial de Turismo y coordinados con el
Ministerio del Medio Ambiente.
En el Titulo V se consagran los aspectos generales del Turismo de Interés Social,
definiéndolo como "un servicio público promovido por el Estado con el propósito de que
las personas de recursos económicos limitados puedan acceder al ejercicio de su derecho al
descanso y al aprovechamiento del tiempo libre, mediante programas que les permitan
realizar actividades de sano esparcimiento, recreación, deporte y desarrollo cultural en
condiciones adecuadas de economía, seguridad y comodidad"12. La ley considera que las
personas de recursos económicos limitados son aquellas cuyos ingresos familiares sean
iguales o inferiores a cuatro salarios mínimos legales mensuales.
El Estado debe promover esta clase de turismo de acuerdo con lo consagrado en el artículo
52 de la Constitución Política, lo cual se debe manifestar en el Plan Sectorial de Turismo.
También deberá promover el turismo para las personas de la tercera edad, los pensionados
y minusválidos, reglamentando los planes de servicios y descuentos especiales y fomentar
el turismo juvenil apoyando al Viceministerio de la Juventud.
Para lograr la promoción adecuada del turismo, la ley crea en su artículo 40 la contribución
parafiscal a cargo de los establecimientos hoteleros y de hospedaje, las agencias de viajes y
los restaurantes turísticos, la cual en ningún caso puede ser trasladada al usuario. Para
manejar los recursos provenientes de esta contribución se crea el Fondo de Promoción
12 Ley General de Turismo, Artículo 32, 1996.
39
Turística, el cual es una cuenta especial con destino exclusivo al cumplimiento de os
objetivos establecidos por la ley en mención. Estos objetivos son: la ejecutar los planes de
promoción y mercadeo turístico, fortalecer y mejorar la competitividad del sector,
incrementar el turismo receptivo y el doméstico.
En el Título VII, se consagraba lo referente a la Corporación Nacional de Turismo, que era
una empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Desarrollo
Económico y tenía como funciones administrar los bienes que constituían su patrimonio,
para que con éstos pudiera adelantar proyectos turísticos y celebrar contratos para cumplir
con tal fin. Sin embargo, la Corporación Nacional de Turismo fue liquidada por mandato
del Decreto 1671 de 1.997.
Debe iniciar y hacerse parte en los procesos de expropiación de los bienes inmuebles u
obras considerados como recursos turísticos nacionales y cumplir con las demás funciones
establecidas en sus estatutos.
En el Título VIII se establece la obligación que tienen los prestadores de servicios turísticos
que operen en Colombia de inscribirse en el Registro Nacional de Turismo, el cual es
llevado por el Ministerio de Desarrollo Económico, y tiene como fin acreditar la capacidad
técnica, operativa, financiera, de procedencia del capital y dar seguridad al turista. Así
mismo establece los derechos y obligaciones de los usuarios y las sanciones de las que son
objeto los prestadores de servicio turísticos cuando cometen infracciones.
40
En el artículo 73, crea la policía de turismo como una dependencia de la Dirección de
Servicios Especializados. Artículo que es reglamentado por la resolución 1084 de 1997.
En el artículo 76, Titulo IX, se encuentra la definición sobre los prestadores de servicios
turísticos "… toda persona natural o jurídica que habitualmente proporcione, intermedie o
contrate directa o indirectamente con el turista, la prestación de los servicios a los que se
refiere esta ley y que se encuentre inscrito en el registro nacional de turismo."
En los artículos siguientes define a cada uno de ellos:
• Establecimientos Hoteleros o de Hospedaje: "conjunto de bienes destinados por la
persona natural o jurídica a prestar el servicio de alojamiento no permanente inferior a
30 días, con o sin alimentación y servicios básicos y/o complementarios o accesorios de
alojamiento, mediante contrato de hospedaje"13
• Agencias de Viajes: "empresas comerciales, constituidas por personas naturales o
jurídicas, y que, debidamente autorizadas, se dediquen profesionalmente al ejercicio de
actividades turísticas dirigidas a la prestación de servicios, directamente o como
intermediarios entre los viajeros y los proveedores de los servicios"14. El Decreto 502
de 1997 clasifica las Agencias de Viajes en: Agencias de viajes y Turismo, Agencias de
Viajes Operadoras y Agencias de Viajes Mayoristas, determinando las funciones que le
corresponden a cada una.
13 Ley General de Turismo, artículo 78. 1996. 14 Ibid, artículo 84.
41
• Transporte de Pasajeros: la ley remite a lo dispuesto en el Código de Comercio sobre la
materia y a la Ley 105 de 1993
• Establecimientos de Gastronomía, Bares y Negocios similares: "aquellos
establecimientos comerciales en cabeza de personas naturales o jurídicas cuya actividad
económica esté relacionada con la producción, servicio y venta de alimentos y/o
bebidas para consumo"15
• Establecimientos de arrendamientos de Vehículos "conjunto de bienes destinados por
una persona natural o jurídica a prestar el servicio de alquiler de vehículos, con
servicios básicos y /o especiales establecidos en el contrato de alquiler "16
• Empresas Captadoras de Ahorro para Viajes y Empresas de Servicios Turísticos
Prepagados: según el artículo 93 de la ley en mención. son aquellos establecimientos de
comercio que reciban pagos anticipados con cargo a programas turísticos que el usuario
podrá definir en el futuro.
• Guías de Turismo: definidos en el artículo 94 como " las persona natural que presta
servicios profesionales en el área de guionaje o guianza turística, cuyas funciones hacía
el turista, viajero o pasajero son las de orientar, conducirlo, instruirlo y asistirlo durante
la ejecución del servicio contratado". El Decreto 503 de 1997, reglamenta la profesión
de guía de turismo y crea el Consejo profesional de Guías de Turismo, el cual es un
organismo técnico encargado de velar por el desarrollo y el ejercicio adecuado de la
profesión.
15 Ibid, art.87. 16 Ibid. Art.90.
42
• Sistema de Tiempo Compartido: se encuentra definido como " aquel mediante el cual
una persona natural o jurídica adquiere, a través de diversas modalidades, el derecho de
utilizar, disfrutar y disponer, a perpetuidad o temporalmente, una unidad inmobiliaria
turística o recreacional por un periodo de tiempo en cada año, normalmente una
semana". El decreto 1076 de 1997 reglamenta el sistema, estableciendo la forma de
constitución, las estipulaciones que deben contener los contratos, las garantías exigidas,
los derechos y obligaciones de los usuarios, de los promotores, de los administradores y
de los comercializadores.
• Operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones: Están consagradas en el
artículo 100, como "las personas naturales o jurídicas legalmente constituidas que se
dediquen a la organización de certámenes como congresos, convenciones, ferias,
seminarios y reuniones similares, en sus etapas de gerenciamiento, planeación,
promoción y realización, así como la asesoría y/o producción de éstos certámenes en
forma total o parcial"
A continuación siguen las normas laborales transitorias aplicables a los empleados de la
Corporación Nacional de Turismo y las disposiciones finales que crean los círculos
metropolitanos-turísticos, y por último dispone que en las definiciones que no se
encuentren en la ley se deben acoger las dadas por la Organización Mundial de Turismo
(OMT), con lo cual se da fin a la ley.
43
3. CARÁCTER EXPORTADOR DEL TURISMO RECEPTIVO
3.1. CONCEPTO Y CAPACIDAD GENERADORA DE DIVISAS.
Como se explicó anteriormente el turismo receptivo es aquel que se presenta cuando un
país dado es visitado por personas que no son residentes del mismo, el cual supone una
entrada de divisas ocasionada por los gastos efectuados por los turistas internacionales. De
tal forma que el consumo del turista equivale a una exportación para el país receptor.
La OMT clasificó el gasto turístico en los siguientes apartados:
• Viajes, vacaciones y circuitos combinados
• Alojamiento
• Comidas y bebidas
• Transporte
• Ocio, cultura y actividades deportivas
• Compras
• Otros
Con el fin de demostrar el impacto del turismo receptivo en Colombia, a continuación se
presentan los datos consolidados de acuerdo con las estadísticas recopiladas por la OMT,
durante el período 1992 – 1997:
44
CONCEPTO/AÑO 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Llegada de turistas en miles 857 1.076 1.047 1.016 1.144 1.253 1.193 % variación de llegadas con respecto al año anterior
5.41 25.55 -2.70 -2.96 12.60 9.53 -4.8
Participación en el mercado de las Américas por llegadas (%)
0.89 1.04 1.01 1.00 1.00 1.1 1.0
Ingresos por turismo internacional en millones de US$
468 705 755 806 859 909 955
% de variación de ingresos con reespecto al año anterior
15.27 50.64 7.09 6.75 6.58 5.82 5.06
Participación en el mercado de las Américas por ingresos recibidos (%)
0.60 0.82 0.83 0.85 0.85 0.8 0.8
Gastos en Turismo por país en millones de US$
509 641 644 763 829 856 n.d
Fuente: OMT
Llegadas de turistas e ingresos por turismo internacional Colombia 1991-1997
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Llegadas (en miles)
Ingresos (en millones deUS$)
45
Los datos anteriores nos revelan que Colombia sufrió en los años 1993 y 1994 un descenso
en la llegada de turistas internacionales presentando un crecimiento negativo. Sin embargo,
en los años 1995 y 1996 se presenta una recuperación y una tendencia positiva en el sector.
No obstante, en 1997 esta tendencia se invierte y el incremento en el número de turistas
pasa de una tasa de crecimiento del 9.5% en 1996 a una tasa negativa de - 4.3% en el año
1997, situación que revela la crisis que afronta el sector.
Los ingresos por turismo internacional muestran una tendencia de crecimiento constante en
el período 1991-1996. Igual comportamiento se presenta en los gastos por este concepto,
disminuyéndose cada vez más la diferencia entre los ingresos y los gastos por concepto de
turismo lo que nos indica la mayor propensión del colombiano a efectuar viajes al exterior.
Luego de un período recesivo a finales de los años ochenta el país empezó a experimentar
una lenta pero progresiva recuperación del turismo receptivo. En 1991 ingresaron al país,
en calidad de turistas, 857.000 personas, mientras que en 1993 lo hicieron 1.047.000 y para
el año de 1997 el total de turistas se estima en 1.193.000 Por su parte, los ingresos
percibidos por turismo receptivo han ido en aumento:
Turistas Ingresados al País e Ingresos Generados (1991- 1997)
CONCEPTO 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Turistas (en miles) 857 1.076 1.047 1.016 1.144 1.253 1.193 Ingresos (US$ millones)
468 705 755 806 859 909 955
Fuente:OMT
46
Turistas Ingresados al País(en miles)
0
500
1000
1500
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Ingresos Generados (en millones de US$)
0200400600800
1000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
En 1996, la composición del turismo receptivo por motivo de viaje fue la siguiente:
Concepto 1996 (miles) Participación % Motivo negocios y convenciones 527 42.06% Visita 137 10.94% Vacaciones, recreación y descanso 589 47.00% Total 1253 100.00%
Fuente: OMT
El turismo motivado por negocios, no depende en realidad de las acciones de promoción
sino del buen nivel de actividad económica de la zona, con centros propios de decisión y
oportunidades de negocio.
47
El rubro cuya motivación está denominada como visita comprende las personas que se
desplazan para visitar familiares y amigos.
La motivación de vacaciones, recreación y descanso presenta en Colombia una alta
inclinación al producto “sol y playa”.
3.2. REFERENCIA AL ESTATUTO TRIBUTARIO.
Con el objetivo de fomentar el turismo receptivo, el artículo 481, literal e del Estatuto
Tributario, el cual fue modificado por el artículo 58 de la Ley 488 de 1998 (Reforma
Tributaria), estableció la exención de impuesto sobre las ventas (IVA) de los servicios
turísticos prestados a residentes en el exterior, que sean utilizados en territorio colombiano.
Para lo cual estableció los siguientes requisitos:
• El paquete turístico debe haber sido vendido en el exterior.
• La agencia operadora que vende el paquete turístico debe estar inscrita en el Registro
Nacional de Turismo, de acuerdo con lo establecido en la Ley 300 de 1996.
• Se debe efectuar el respectivo reintegro cambiario.
Antes de la mencionada Reforma Tributaria, se excluía al Turismo de la noción de la
exportación de servicios, dado que el literal e del artículo 481 consagraba la exención de
impuesto sobre las ventas de una manera general sobre los servicios, estableciendo los
siguientes requisitos:
48
• Que el servicio sea prestado en el país.
• Debe ser la consecuencia de un contrato escrito.
• El contrato debía ser utilizado total y exclusivamente en el exterior. (negrillas fuera
del texto)
• La empresa contratante no debía tener negocios ni actividades en Colombia.
En el literal e del actual artículo, se consagran las dos clases de exenciones, en la primera
parte consagra lo referente a los servicios en general y la segunda se refiere específicamente
a la prestación de servicios turísticos.
Hay que anotar que la exención esta consagrada únicamente a favor de las agencias
operadoras de servicios turísticos, que se encuentren registradas de acuerdo con lo
consagrado en la Ley 300 de 1996. El decreto 502 de 1997 define las Agencias de Viajes
Operadoras como aquellas "empresas comerciales, debidamente constituidas por personas
naturales o jurídicas que se dediquen profesionalmente a operar planes turísticos"17.
(negrillas fuera del texto)
De lo anterior se desprende que la exención mencionada no es aplicable a las otras clases de
agencias de viajes consagradas en el Decreto 502 de 1997, es decir, ni al las Agencias de
Viajes y Turismo ni a las Agencias Mayoristas. La diferencia entre las tres, está dada
básicamente por las funciones que desempeñan, siendo éstas de una manera genérica las
siguientes:
17 Artículo 4º, Decreto 502 de 1997.
49
• Las Agencias de Viajes y Turismo son aquellas que se dedican profesionalmente a
vender planes turísticos.
• Las Agencias de Viajes Mayoristas son aquellas que se dedican profesionalmente a
programar y organizar planes turísticos. Adicionalmente, esta clase de Agencias no
puede vender directamente al público y por lo tanto no puede establecer ni mantener un
contacto comercial con éste.
• Como se mencionó anteriormente, las Agencias de Viajes Operadoras, son aquellas que
se dedican a operar planes turísticos, cuyas funciones están consagradas en el artículo 5
del Decreto 502 de 1.997 así:
a) "Operar dentro del país planes turísticos, programados por Agencias de Viajes del
exterior y del país.
b) Organizar y promover planes turísticos para ser operados por ellas mismas, sus
sucursales y agencias si las tuviere, de acuerdo con la ubicación de cada una de ellas
dentro del territorio nacional.
c) Prestar los servicios de transporte turístico de acuerdo con las disposiciones que
reglamenten la materia.
d) Brindar equipo especializado tal como implementos de caza y pesca, buceo y otros
elementos deportivos, cuando la actividad la requiera.
e) Prestar el servicio de guianza con personas debidamente inscritas en el Registro
Nacional de Turismo."
50
4. POLITICA DE EXPORTACION DE SERVICIOS EN COLOMBIA.
4.1. BENEFICIOS PARA LOS EXPORTADORES DE SERVICIOS.
Al analizar la influencia de la producción y la comercialización de servicios en el desarrollo
social y económico a nivel mundial, el Estado colombiano vio la necesidad de
implementar una política nacional coherente y consistente para la promoción de la
exportación de servicios, la cual se concreta tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como
en la indicación de las acciones que permiten el desarrollo de sector, el cual es considerado
como altamente competitivo, mostrando los espacios de promoción que le corresponde
generar al Estado y creando mecanismos tendientes al acceso del sector productor.
En el Plan Nacional de Desarrollo "Cambio para Construir la Paz" (1.998 - 2.002), se
evidencia la importancia dada a la exportación de servicios y el énfasis dado al sector
turismo.
Es así que, una de las estrategias del Plan es "hacer de las exportaciones un motor de
crecimiento"18, para lo cual se plantea como desafío diseñar un marco para la acción
coordinada entre el sector público y el privado. Así mismo, se considera la
18 Presidencia de la República. Departamento Nacional de Planeación. Plan Nacional de Desarrollo.
Cambio Para Construir la Paz. Bases. 1.998.-2.002.Pag.45.
51
implementación de una estrategia para el sector turístico, dadas las ventajas
desaprovechadas del país en el sector, que pueden "derivar en un importante flujo de
divisas y una significativa generación de empleo"19
En cumplimiento de lo establecido en los objetivos del Plan de Desarrollo, en la Ley del
Plan (Ley 508 de 1.999) al establecer la descripción de los principales programas de
inversión, se menciona que "el diseño de la política de comercio exterior favorecerá la
adaptación del sector empresarial colombiano a los retos y oportunidades que se deriven de
los nuevos esquemas de organización industrial y del mayor grado de competitividad que se
debe alcanzar en el contexto internacional".20
Vista la importancia dada por el Plan Nacional de Desarrollo a la exportación de servicios,
a continuación se mencionarán los aspectos más importantes de la Política para la
Exportación de Servicios adoptada en el gobierno anterior, dado que la del actual gobierno
aún se encuentra en discusión.
• Promoción de los Acuerdos de Competitividad para subsectores de servicios.
Entendiendo por éstos, aquellos compromisos que surgen de la concertación entre el
sector privado y el Estado como resultado del análisis y diagnóstico detallado de los
sectores que hacen parte de una cadena productiva, logrando una visión integral de la
19 Ibid Pag.46 20 Ley 508 de 1999. Artículo 4 numeral 16.
52
problemática que los rodea, ante la cual, ambas partes sugieren posibles soluciones,
fijando unas determinadas metas y plazos. Como se observa los acuerdos en mención,
tienen como objetivo incrementar la productividad y la competitividad.
• Aplicación de los incentivos de exportación de bienes a la exportación de servicios .
Dentro de estos incentivos, se pueden mencionar: El Plan Vallejo, las Zonas Francas y
los CERTS.
El Plan Vallejo fue creado por el Decreto 444 de 1967 y se extendió a la exportación
de servicios, mediante la Resolución 0682 (junio de 1995) del Instituto de Comercio
exterior -INCOMEX-. Sin embargo, este instrumento está destinado a desaparecer
debido a los compromisos internacionales adquiridos en la Organización Mundial de
Comercio (OMC) y en la Comunidad Andina (CAN). Por lo tanto la política que se
adopta en este sentido, es la de democratizar y desconcentrar21 el uso del incentivo,
mediante labores de difusión y agilización de procedimientos.
En cuanto a las Zonas Francas, el régimen vigente define al usuario industrial de
servicios (Zonas Francas Industriales de Bienes y Servicios) como "aquel cuya
actividad es la prestación de servicios con destino prioritario a los mercados externos",
de esta forma se permite la aplicación de este instrumento de exportación al comercio
de servicios. En este caso como en el anterior, la política está encaminada a la
21 Teniendo en cuenta que para 1.997, el 80% de los programas de servicios aprobados por el INCOMEX
se concentraban en la ciudad de Bogotá.
53
promoción de la utilización de éste mecanismo, lo que implica la creación o el
desarrollo de empresas de servicios cuya vocación sea predominantemente
exportadora.
El último incentivo, es el CERT (Certificado de Reembolso Tributario) el cual fue
autorizado para la exportación de servicios por la Ley 48 de 1983 y por la Ley 7 de
1.991. Sin embargo este mecanismo presenta varios inconvenientes ya que Colombia
ha reconocido ante la OMC, que existe una porción de este mecanismo que es un
subsidio, lo cual viola las disposiciones de los acuerdos de integración de los que hace
parte el país y por lo tanto se ha establecido un plazo para su desmonte. Por lo tanto, la
política va encaminada a adecuar el incentivo a un sistema que elimine las distorsiones
y adicionalmente, a orientar los recursos provenientes del CERT hacía programas de
productividad en el marco de los Acuerdos Sectoriales de Competitividad, logrando así
una utilización eficiente de los recursos, destinándolos a la financiación de programas
tendientes a mejorar las condiciones de los productos colombianos en los mercados
internacionales.
• Divulgación y Promoción. El documento establece la necesidad de que el Ministerio
de Comercio Exterior, así como sus entidades adscritas y vinculadas, desarrollen una
campaña que permita la divulgación de los elementos de la política de promoción a las
exportaciones de servicios, con el fin de ampliar y generalizar su conocimiento.
54
• Estadísticas Nacionales sobre Servicios. Propone la conformación de un equipo
interinstitucional que tenga como función la elaboración y coordinación de un Plan
Nacional para el Mejoramiento de las Estadísticas sobre Servicios, logrando la
integración y compatibilización de la información estadística sobre servicios existente
en el país. Ya que las cifras disponibles se caracterizan por una falta de rigurosidad en
su recolección, en su registro y en la dificultad de identificar el origen de las
importaciones y exportaciones. La dificultad en el registro se presenta más que todo,
debido a la intangibilidad particular de los servicios, la cual resulta agravada en
Colombia por la obligatoriedad de registrar en el mercado cambiario las divisas, lo
cual induce a los empresarios a utilizar el mercado informal para la monetarización de
sus divisas.
• Política de Financiamiento. Dado que las pequeñas y medianas empresas se ven
enfrentadas a problemas de liquidez por no contar con una reputación adecuada en el
sector financiero, se propone la creación de una política de financiamiento que les
permita obtener créditos a largo plazo, con el fin de preservar la contribución que
hacen esta clase de empresas a la diversificación de las exportaciones. Para lograr este
objetivo, BANCOLDEX deberá procurar líneas de crédito más directas, garantizando
los pasivos con el Fondo Nacional de Garantías, del cual es accionista, deberá atacar
los factores que hacen más costosos los créditos, reduciendo los costos de
intermediación. Así mismo promocionará líneas de crédito a los compradores de
productos y servicios en el exterior, a través de intermediarios financieros para aliviar
las restricciones de liquidez en aquellos países donde más se evidencian. También
55
propenderá para que los exportadores que tengan deudas en dólares con ellos o con
otras entidades financieras las conviertan en pesos, a través de líneas de consolidación
de pasivos.
• Incentivos Fiscales. La política estaba encaminada a darle a la exportación de
servicios un tratamiento fiscal similar al de la exportación de bienes, lo cual se
concreto, en algunos de sus aspectos, en la Reforma Tributaria de 1998 (Ley 488). El
artículo 58 de ésta ley, modificó el artículo 481, literal e, del Estatuto Tributario,
manteniendo la exención del IVA a la exportación de servicios y haciendo mención
específica a la exportación de servicios turísticos. Así mismo, el artículo 105, modificó
el parágrafo 1º del Artículo 366-1, consagrando que la retención en la fuente no es
aplicable "a los ingresos por concepto de exportaciones de bienes, ni a los ingresos
provenientes de los servicios prestados por colombianos, en el exterior, a personas
naturales o jurídicas no residenciadas en Colombia siempre y cuando que las divisas
que se generen sean canalizadas a través del mercado cambiario."22
22 Ley 488. Artículo 105.
56
5. LA LIBERALIZACION DE SERVICIOS A NIVEL MUNDIAL Y
REGIONAL
5.1. ORGANIZACION MUNDIAL DE COMERCIO (OMC).
La OMC fue creada por la Declaración de Marrakech del 15 de abril de 1994, la cual surgió
como desarrollo de la Ronda de Uruguay (1986-1994). Entendiendo que la Ronda de
Uruguay es una y la última celebrada, de varias de las rondas de negociaciones realizadas
con el fin de mejorar y evolucionar el GATT (General Agreement on Trade and Tariffs), el
cual estableció las reglas de gran parte del comercio mundial desde 1948 hasta 1994.
El GATT aunque era de carácter provisional duro 47 años, teniendo dos funciones básicas:
por una parte era un Acuerdo Internacional, en el cual se regulaba el comercio internacional
y adicionalmente se convirtió en una Organización Internacional (Ad hoc) que tenia como
finalidad dar apoyo a ese acuerdo, es decir servir de rama legislativa y judicial en un mismo
organismo.
El GATT se ocupó únicamente del comercio de mercancías y tenía como objetivo la
reducción arancelaria entre las partes contratantes, lo cual se logro con éxito. Sin embargo,
dado el auge y la importancia económica y social que había cobrado el sector servicios
(transportes, viajes, seguros, telecomunicaciones, etc,) se evidenció la necesidad de ampliar
57
y reforzar el sistema, lo cual finalmente se logró en la Ronda de Uruguay y dio lugar a la
creación de la OMC.
Es necesario anotar que lo que desapareció a partir de la declaración de Marrakech fue el
GATT como organismo internacional y no como texto jurídico, el cual aun hoy está vigente
y se le conoce como GATT´94 (versión actualizada) que hace parte de la OMC, junto con
el GATS (General Agreement on Trade and Services) o AGCS (Acuerdo General sobre el
Comercio de Servicios) y el ADPIC (Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio).
En consecuencia, la OMC se vislumbra como el único organismo internacional que se
ocupa de las normas que rigen el comercio entre los países cuyo núcleo está constituido por
los Acuerdos, los cuales han sido negociados y firmados por la mayoría de los países que
participan en el comercio mundial.
Partiendo del punto de vista del Derecho Internacional Público, la OMC, es un tratado
internacional, que fue elaborado de acuerdo con las normas consagradas en la Convención
de Viena sobre Derecho de los Tratados, especialmente en lo que se refiere a las
condiciones de adhesión, aceptación y entrada en vigencia. Estableciendo así, las normas
jurídicas fundamentales del comercio internacional, las cuales son esencialmente contratos
que obligan a los gobiernos a mantener sus políticas comerciales dentro de los límites
convenidos. Aunque son negociados y firmados por los gobiernos, su objetivo es ayudar a
58
los productores de bienes y de servicios, los exportadores y los importadores a llevar
adelante sus actividades
Colombia adquirió la calidad de miembro pleno de la OMC a partir del 30 de abril de 1995,
luego de la expedición de la Ley 170 del 15 de diciembre de 1994 por la cual se aprobó el
acuerdo que dio lugar a la creación de la OMC y su posterior revisión constitucional,
instrumentos de ratificación que fueron depositados ante la Secretaría General de la OMC
el 31 de marzo de 1995.
5.1.1 Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios. (AGCS O GATS). Para el
tema que nos ocupa es necesario analizar el ACGS O GATS, lo cual se hará a continuación.
El AGCS o GATS fue pactado en el Acta de Marrakech e integrado a la OMC,
constituyéndose en el primer acuerdo multilateral que establece las reglas y obligaciones
aplicables al comercio de servicios. Así mismo es el primer acuerdo multilateral sobre
inversiones, abarcando tanto el comercio transfronterizo como el derecho a establecer una
presencia comercial en el mercado de exportación. La liberalización total en éste sector, se
logrará mediante la realización de negociaciones periódicas.
Los servicios son definidos en el Acuerdo como "el suministro de un servicio:
• Del territorio de un Miembro al territorio de cualquier otro miembro;
• Del territorio de un Miembro a un consumidor de servicios de cualquier otro miembro;
• Por un proveedor de servicios de un Miembro mediante presencia comercial en el
territorio de cualquier otro Miembro;
59
• Por un proveedor de servicios de un Miembro mediante la presencia de personas físicas
de un Miembro en el territorio de cualquier otro Miembro"23
De acuerdo con lo anterior, el ACGS o GATS, se ésta refiriendo a cuatro tipos de
intercambio en materia de servicios; en el primero se están consagrando las transacciones
tranfronterizas, es decir de territorio a territorio, el cual no requiere de un desplazamiento
físico del proveedor ni del consumidor, como por ejemplo en el caso de las consultorías. El
segundo tipo de intercambio, está dado por el desplazamiento del consumidor al territorio
en el cual se encuentra el proveedor, siendo éste el caso de la prestación de servicios
turísticos. El tercer caso, se trata del establecimiento del proveedor en territorio de otro
Miembro, el cual se puede establecer a través de subsidiarias y filiales y por último está el
servicio vendido en el territorio de otro Estado a través de la presencia física, es decir a
través del desplazamiento de las personas naturales que prestarán el servicio.
Es de anotar que el Acuerdo comprende el comercio de los servicios prestados por
cualquier sector pero exceptuando los servicios prestado en ejercicio de las facultades
gubernamentales, entendiendo por esto "todo servicio que no se suministre en condiciones
comerciales ni en competencia con uno o varios proveedores de servicios"24
Teniendo claro los servicios que abarca el Acuerdo y las diferentes formas de
suministrarlos, a continuación se estudiarán las obligaciones y disciplinas generales creadas
por el AGCS o GATS.
23 AGCS, Artículo I, 2. 24 Ibid. , Artículo I,3c.
60
5.1.2 Obligaciones y Disciplinas Generales. Las obligaciones y disciplinas generales
adoptadas por el AGCS o GATS, están consagradas en su segunda parte, a continuación se
analizarán las más importantes de ellas:
• Trato de Nación más Favorecida (NMF): Con ésta cláusula se consagra el principio de
"no discriminación", es decir que cualquier beneficio que se le otorgue a un país
Miembro, debe ser aplicado a todos los demás, de una forma igualitaria. Sin embargo,
el mismo artículo crea las excepciones a ésta cláusula, estableciendo que se puede
mantener una medida incompatible con la cláusula de NMF, siempre y cuando esté
enumerada en el anexo sobre exenciones y cumpla con todas las condiciones
establecida por el mismo. También dispone el artículo, que la cláusula de NMF, no se
puede interpretar en el sentido de impedir se concedan ventajas a países adyacentes,
limitados a las zonas fronterizas, siempre y cuando se establezcan con el fin de facilitar
intercambios de servicios que se produzcan y se consuman localmente.
• Transparencia: Esta obligación se refiere a la realización de notificaciones,
informaciones y publicaciones sobre nuevas leyes, reglamentaciones o nuevos acuerdos
internacionales que puedan afectar el comercio de servicios, así mismo deberán
responder con prontitud a las peticiones de información realizadas por cualquier
Miembro, sobre cualquiera de las medidas de aplicación general o de otros acuerdos
que afecten el comercio de servicios.
• No Divulgación de Información Confidencial: Establece que por ninguna disposición
del acuerdo será necesario facilitar información confidencial, cuando su divulgación
pueda constituirse en un obstáculo para el cumplimento de las leyes o que afecte el
61
interés público, ponga en peligro o lesione los intereses legítimos de las empresas, sean
éstas públicas o privadas.
• Participación creciente de los Países en desarrollo: Este artículo tiene como finalidad
facilitar la participación de los países en desarrollo, a través de la negociación de
compromisos específicos negociados por los diferentes Miembros, los cuales están
relacionados con el fortalecimiento de su capacidad nacional en materia de servicios así
como de su efectividad y competitividad, el mejoramiento de los canales de distribución
y de las redes de información y la liberalización del acceso a los mercados. Los
Miembros que sean países desarrollados deberán facilitar a los países en vía de
desarrollo la obtención de información referente a los respectivos mercados en relación
con los aspectos comerciales y técnicos del suministro de servicios, el registro,
reconocimiento y obtención de títulos de aptitud profesional y la disponibilidad de
tecnología en materia de servicios.
• Integración Económica: Este artículo consagra las reglas que se deben seguir, en caso
de que algún Miembro quiera ser parte de un acuerdo por el que se liberalice el
comercio de servicios. Principalmente, establece que deben tener una cobertura
sectorial sustancial (en término de número de sectores, volumen del comercio afectado
y los modos de suministro), que deben establecer la eliminación o ausencia de toda
discriminación entre las partes si ya existen y la prohibición de crear nuevas medidas
discriminatorias o que aumenten la discriminación. Así mismo, tampoco se impedirá
que un Miembro sea parte de un acuerdo por el que se establezca la plena integración en
los mercados de trabajo, siempre y cuando sea notificado al Consejo de Comercio de
62
Servicios y se exima a los ciudadanos de las partes de los requisitos en materia de
permisos de residencia y de trabajo.
Las anteriores son las disciplinas y obligaciones generales consagradas en el acuerdo, sin
embargo, de la parte referente a Compromisos Específicos, están consagradas las cláusulas
de Acceso a Mercados y Trato Nacional, las cuales por no estar establecidas en la parte
general no son de aplicación inmediata y deben ser negociadas para los sectores,
subsectores y los diferentes tipos de transacciones transfronterizas. No obstante lo anterior,
debido a su importancia es necesario mencionarlas:
• Acceso a Mercados: De acuerdo con esta cláusula, cada Miembro, en lo referente al
acceso a mercados a través de los tipos de suministro antes vistos, deberá otorgar a los
proveedores de servicios de los demás Miembros un trato "no menos favorable que el
previsto de conformidad con los términos, limitaciones y condiciones convenidos y
especificados en su lista"25. Adicionalmente establece que los Miembros no podrán
mantener ni adoptar limitaciones que versen sobre el número de proveedores de
servicios, al valor total de los activos o transacciones, el número total de operaciones o
la cuantía total de la producción de servicios, salvo que en la Lista se especifique lo
contrario.
• Trato Nacional: De acuerdo con ésta cláusula y con lo que se establezca en cada Lista,
cada Miembro deberá otorgar a los servicios y a los proveedores de éstos, de cualquier
Miembro, un trato no menos favorable que el que otorgue a sus propios y similares
25 Ibid, ARTÍCULO 15,1.
63
servicios o proveedores. Es decir, la aplicación del principio de no discriminación,
aplicado a los servicios y proveedores extranjeros.
De lo anteriormente expuesto, se deduce que el Acuerdo tiene como finalidad lograr la
aplicación de unas condiciones equitativas en el comercio de servicios, permitiendo así que
los Miembros tengan unas garantías sobre las normas aplicables, asegurando que las
políticas no cambiarán de manera abrupta y que por lo tanto serán transparentes y
previsibles.
5.1.3. Restricciones y Salvaguardias. Las restricciones están consagradas en el artículo
XVII del Acuerdo y tienen como finalidad la protección de la balanza de pagos,
permitiendo que en caso de existencia de o de amenaza o de graves dificultades financieras
exteriores, el afectado (Miembro) pueda adoptar o mantener restricciones sobre el comercio
de servicios sobre los cuales haya contraído compromisos específicos, logrando así el
mantenimiento de un nivel suficiente de reservas financieras para la aplicación de su
programa de desarrollo o transición económica.
Estas restricciones no podrán ser discriminatorias entre los Miembros, deben ser
compatibles con el Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional, deben evitar
lesionar los intereses comerciales, financieros y económicos de otros miembros, no deben
excederse del tiempo necesario para solucionar las circunstancias que dieron lugar a ellas y
se deben eliminar progresivamente a medida que la situación vaya mejorando.
64
Las restricciones deberán ser notificadas al Consejo General y los Miembros que las
apliquen deberán celebrar consultas con el Comité de Restricciones por Balanza de Pagos,
en las cuales se evaluará la naturaleza y el alcance de las dificultades financieras, el
entorno exterior económico y comercial del Miembro afectado y la posibilidad de utilizar
otras medidas correctivas.
El AGCS o GATS, no consagra una definición de salvaguardias, se limita a establecer que
"Se celebrarán negociaciones multilaterales sobre la cuestión de las medidas de
salvaguardias urgentes, basadas en el principio de no discriminación. Los resultados de
esas negociaciones se pondrán en efecto en un plazo que no exceda de tres años contado a
partir de la entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC"26.
Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario recurrir a otra fuente, que en éste caso sería el
Acuerdo sobre Salvaguardias, el cual hace parte del Anexo 1A de la OMC el cual surge
con la finalidad de aclarar y reforzar el artículo XIX del GATT de 1994, que establece las
medidas de urgencia sobre la importación de productos que causen perjuicio a la
producción nacional.
En el Acuerdo sobre Salvaguardias, se establece que solamente se podrán aplicar éstas
medidas cuando un Miembro ha determinado que las importaciones de un producto en su
territorio han aumentado en tal cantidad, ya sea en términos absolutos o en relación con la
producción nacional, que causan o amenazan causar un daño grave, entendiendo por éste el
26 Ibid, Artículo X.
65
"menoscabo general significativo de la situación de una rama de producción nacional"27 y
por amenaza de éste, la clara inminencia de daño grave. Por rama de producción nacional
debe entenderse "el conjunto de productos similares o directamente competidores que
operen dentro del territorio del Miembro28… "
Antes de aplicar las medidas de Salvaguardia es necesario, que se realice una investigación
por parte de las autoridades competentes del País afectado, evaluando todos los factores
objetivos y cuantificables relacionados con la rama de producción con el fin de establecer
la relación de causalidad existente entre la amenaza de daño o éste y el aumento de las
importaciones del producto.
Como medidas de salvaguardia, se prevén en el acuerdo la aplicación de restricciones
cuantitativas y cualquier otra que cumpla con los objetivos de prevenir el daño o repararlo
y facilitar e reajuste.
Posteriormente, el Acuerdo consagra las normas relativas a la duración y examen de las
medidas de salvaguardia, así como la obligación de otorgar concesiones equivalentes a los
Miembros exportadores que puedan verse afectados con la aplicación de la medida.
La dificultad de aplicar la definición mencionada al comercio de servicios, surge en primer
lugar, porque solamente en el caso de suministro de servicios transfronterizos, el término
27 Acuerdo sobre Salvaguardias, Artículo 4. 28 Ibid..
66
importación es directamente comparable con el comercio de mercancías. En el caso del
desplazamiento del consumidor al lugar donde se presta el servicio, la importación sería
equivalente al valor de lo que es consumido en el extranjero. En el tercer modo de
suministro, es decir, la presencia comercial, la importación se constituiría sobre el valor de
los servicios producidos por empresas de propiedad de inversionistas extranjeros
establecidas en el país, y para el último caso, es decir el de presencia física, la importación
estaría dada por el valor de la prestación de servicios por parte de las personas extranjeras
establecidas por su propia cuenta o que han sido empleadas por una empresa.
En segundo lugar, la dificultad se presenta en lo referente a lo que abarca el término "rama
de producción nacional", debido a que se podría estar incluyendo únicamente a los
proveedores nacionales, caso en el cual se estaría protegiendo al inversionista nacional y
no a la producción nacional. Si por el contrario, se incluye tanto a los proveedores
nacionales como extranjeros se estaría protegiendo tanto el empleo como la producción
nacional.
En tercer lugar, el término "productos competidores o similares" es de difícil
determinación, dado que en el caso del comercio de servicios no existe una nomenclatura
detallada para su clasificación, lo que si sucede en el caso del comercio de mercancías.
Los conceptos que no ofrecerían dificultad, serían el de amenaza, daño grave y causalidad,
los cuales son fácilmente aplicables en el comercio de servicios.
67
Por otra parte, existe una definición de salvaguardias en el Glosario de términos y
Expresiones, aplicable al AGCS o GATS, en el cual se definen como las disposiciones que
permitan a los gobiernos suspender sus obligaciones normales contraídas en virtud de un
acuerdo, en circunstancias específicas, cuando el fin sea salvaguardar intereses específicos.
Como consecuencia, se considerarían salvaguardias las disposiciones del AGCS o GATS
que permiten suspender obligaciones, es decir las contenidas en su artículo XII como
restricciones para proteger la balanza de pagos, las cuales ya fueron explicadas
anteriormente. Así como las excepciones relativas a la seguridad, consagradas en el
artículo XIV bis, en las cuales se protege entre otros, el suministro de servicios para el
abastecimiento de las fuerzas armadas, la protección en caso de guerra o tensión
internacional y la protección de las obligaciones contraídas en virtud de la Carta de
Naciones Unidas sobre el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional. Por
último, se considerarían salvaguardias, las excepciones generales contenidas en el artículo
XIV del Acuerdo, en el cual se protege la vida y salud de personas y animales, el
mantenimiento del orden público y lograr la observancia de las leyes y reglamentos, entre
otros.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, no es claro el tratamiento que se le da al tema
de las salvaguardias en el comercio de servicios, debido a las características especiales de
éstos y de su forma de suministro, que dificultan una aplicación literal de las normas
consagradas para la aplicación de salvaguardias en el comercio de mercancías. En
68
consecuencia y en lo que se refiere a comercio de servicios, los países le han dado un
tratamiento a las salvaguardias semejante al que existe para las restricciones.
5.2 COMUNIDAD ANDINA (CAN).
5.2.1. Antecedentes. Los antecedentes de la Comunidad Andina (CAN), se encuentran
en la conformación del Grupo Andino (GRAN), en 1969, a través de un Acuerdo de
Integración Subregional, suscrito originalmente por Colombia, Bolivia, Chile, Perú y
Ecuador, el cual recibió el nombre de Acuerdo de Cartagena. Posteriormente, en 1973,
Venezuela se adhirió al Acuerdo y, en 1976, Chile tomó la decisión de retirarse. Este
acuerdo fue autorizado en el marco de la ALALC29 (Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio), y tiene un alcance superior a éste, dado que el Acuerdo de Cartagena, tenía
además de implicaciones comerciales referentes a la reducción arancelaria, implicaciones
políticas, las cuales se referían a la expedición de estatutos que permitieran regular materias
como la Propiedad Intelectual, la Inversión extranjera y la ejecución de políticas tendientes
a la aceleración del sector pecuario.
Debido a la intervención directa de los presidentes de los Países Miembros, el Acuerdo
impulsó la integración y logró los objetivos planteados, tales como la liberación del
comercio de bienes en la Subregión, la adopción de un arancel externo común, la
armonización de las políticas de comercio exterior y la política económica.
29 En 1.980 la ALALC fue reemplazada por la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración).
69
Como consecuencia de lo explicado anteriormente y de los cambios registrados en la
economía mundial que crearon nuevos retos de integración, se vio la necesidad de
introducir ciertas reformas al Acuerdo original. Estas reformas se realizaron a través
del Protocolo de Trujillo, el cual introdujo reformas de carácter institucional, creando la
Comunidad Andina y del Protocolo de Sucre, que introdujo reformas prográmaticas,
ampliando el campo de aplicación más allá de lo puramente económico y comercial.
El protocolo de Trujillo, Perú, se realizó en marzo de 1996, se acordó eliminar toda
referencia al Acuerdo de Cartagena a partir del 1 de enero de 1997 momento en el que
empezó a regir la Comunidad Andina, con un sistema de integración conformado por los
siguientes órganos: un Consejo Presidencial, Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores, Comisión de la Comunidad Andina, Secretaría General, Tribunal de Justicia,
Parlamento Andino, Consejo Consultivo Empresarial y Laboral, la Corporación Andina de
Fomento y el Fondo Latinoamericano de Reservas. En Colombia, dicho Protocolo, fue
aprobado por la Ley 323 de 1996.
5.2.2. Decisión 439. La Subregión Andina desde principios de la década de los 90 tuvo la
iniciativa de liberalizar el comercio de servicios, lo cual se fue concretando en abril de
1997, cuando se realizó el IX Consejo Presidencial, en Sucre (Bolivia), debido a que los
mandatarios instruyeron a la Comisión de la Comunidad Andina para que aprobara un
marco general de principios y normas de la liberalización en mención. Mandato que se
ratifico en la siguiente cumbre presidencial, realizada en Guayaquil en 1998, en la cual
70
además se manifestó el propósito de alcanzar un mercado de libre circulación de servicios
a más tardar en el año 2005.
El 11 de junio de 1998, la Comisión de la CAN aprobó la Decisión 439, la cual responde al
interés despertado en el mundo por la participación creciente del sector servicios en los
productos nacionales, el empleo, la inversión y el desarrollo, tanto en los países en vía de
desarrollo como en los desarrollados. Se consolida con ésta decisión, el proceso de
integración subregional, se fomenta la participación en el comercio internacional de
servicios y se promueve la inserción efectiva en el mercado global.
La decisión 439 está dividida en diez capítulos, el primero de ellos se refiere al Objetivo
General de la decisión, el cual está dado por el establecimiento del conjunto de normas y
principios tendientes a la liberalización del comercio de servicios intrasubregional, teniendo
como finalidad alcanzar la creación del Mercado Común Andino de Servicios, mediante la
eliminación de las medidas restrictivas existentes.
En el segundo capítulo se establecen las definiciones para efectos del Acuerdo, las cuales
están en concordancia con las establecidas en el AGCS o GATS.
El capítulo tercero describe el ámbito de aplicación, que está dado por todas las medidas
que afecten el comercio de servicios, en todos los servicios y en las diferentes formas de
suministro, sin embargo se exceptúan aquellos que sean suministrados en ejercicio de
facultades gubernamentales.
71
En el capítulo siguiente se consagran los principios y compromisos del acuerdo, los cuales
son básicamente los mismos que los consagrados en el AGCS o GATS, como el Acceso a
Mercados, en cualquiera de las formas de suministro; la obligación de otorgar a los demás
países miembros un trato no menos favorable que el otorgado a los servicios y prestadores
de servicios similares de cualquier otro país, ya sea miembro o no de la Comunidad
Andina; la obligación de dar trato nacional a los servicios y prestadores de otro país y la
aplicación del principio de transparencia. Así mismo, los países miembros se
comprometen a facilitar el libre tránsito y la presencia temporal de las personas naturales en
los países miembros y a reconocer las licencias, certificaciones, títulos profesionales y
acreditaciones otorgadas por otro país miembro.
En el capítulo quinto se establecen las medidas para el proceso de liberalización, según el
cual antes del 31 de diciembre de 1999 se deberá hacer un inventario de las medidas
contrarias a los principios de acceso a mercados y al trato de nación más favorecida, las
cuales deberán ser levantadas gradual y progresivamente mediante la celebración de
reuniones anuales coordinadas por la Secretaría General y adoptadas mediante decisiones
de la Comunidad Andina. Permite la adopción de Decisiones para la profundización de la
liberalización o para la armonización de normas, en los sectores y subsectores de servicios
contenidos en el inventario mencionado anteriormente. Adicionalmente permite que dos o
más países miembros agilicen o profundicen en la liberalización de determinados sectores,
consagrando que los beneficios que se obtengan deberán ser extendidos a los demás
miembros que ya tengan el sector liberalizado y a los demás mediante negociaciones.
72
Finalmente, establece que el proceso de liberalización debe culminar a más tardar en el año
2.005.
El capítulo sexto establece que cada país miembro debe aplicar las medidas necesarias para
prevenir, evitar y sancionar las prácticas que puedan distorsionar la competencia de
servicios en su propio mercado, incluyendo aquellas que sean necesarias para que quienes
tienen posición de dominio en el mercado no abusen de ella. Así mismo, establece que los
países miembros deberán velar porque las medidas de promoción y fomento de las
actividades de servicios tampoco distorsionen las condiciones de competencia al interior
del mercado subregional.
El séptimo capítulo consagra las normas referentes a las salvaguardias por balanza de
pagos, estableciendo que cuando un país miembro "haya adoptado medidas restrictivas del
comercio de servicios con terceros países, para hacer frente a la existencia o amenaza de
graves dificultades financieras o exteriores o de balanza de pagos, podrá extender dichas
medidas, previa autorización de la Secretaría General, al comercio intrasubregional de
servicios."30. Estas restricciones deberán cumplir con los mismos requisitos establecidos en
el AGCS o GATS, y si deben ser aplicadas inmediatamente deberá comunicarlas en un
plazo no superior a cinco días a la Secretaria General de la Comunidad Andina.
El capítulo octavo se otorga un trato preferencial a Bolivia y a Ecuador en cuanto a plazos
y excepciones de carácter temporal en el cumplimiento de sus obligaciones.
30 Decisión 439, artículo 20.
73
Por su parte, el capítulo noveno consagra lo que se consideran servicios originarios de la
subregión, abarcando aquellos que son suministrados por personas naturales con residencia
permanente en alguno de los países miembros, los que son suministrados por personas
jurídicas constituidas o domiciliadas de acuerdo a la legislación nacional de alguno de los
países miembros o por empresas multinacionales Andinas. Si se trata del suministro de
transfronterizo de servicios, serán originarios aquellos que sean prestados desde el territorio
de cualquiera de los países miembros, por personas naturales o jurídicas residentes o
domiciliadas en éstos países.
Por último, el capítulo décimo establece las disposiciones finales y transitorias de la
Decisión.
5.2.3. Decisión 463. En materia turística, el 25 de mayo de 1.999, la Comunidad Andina
expide la decisión 463, estableciendo el Régimen para el Desarrollo e Integración del
Turismo en la Subregión, considerando las facultades atribuidas por el artículo 15 de la
decisión 439 que permite la adopción de decisiones sectoriales, cuando se trate de la
profundización o armonización de normas en sectores o subsectores de servicios, lo cual es
aplicable al turismo puesto que se trata de una importante industria de interés comunitario y
que estimula el desarrollo de otros sectores productivos, tanto de bienes como de servicios.
En el primer capítulo de esta Decisión, se establecen las definiciones sobre Autoridades de
Turismo, Comercio, proveedores o prestadores de Servicios Turísticos y Servicios
Turísticos, así:
74
"Autoridades de Turismo: los organismos nacionales responsables del turismo en cada
uno de los Países Miembros.
Comercio de Servicios Turísticos: el suministro de un servicio turístico, a través de
cualquiera de los siguientes modos de prestación:
a) Desde el territorio de un País Miembro al territorio de otro País Miembro;
b) En el territorio de un País Miembro a un consumidor de otro País Miembro;
c) Por conducto de la presencia comercial de empresas prestadoras de servicios de un
País Miembro en el territorio de otro País Miembro; y, d) Por personas naturales
de un País Miembro en el territorio de otro País Miembro.
Proveedor o prestador de Servicios Turísticos: toda persona natural o jurídica de un País
Miembro que esté en condiciones de suministrar o suministre servicios de turismo.
Servicios Turísticos: todo servicio turístico ofrecido o suministrado por un prestador de
servicios turísticos, en particular los siguientes:
Alojamiento y Hospedaje,
Expendio de Alimentos y Bebidas,
Operadores Turísticos y Agencias de Viajes y Turismo,
Guías de Turismo,
Organización de Congresos, Ferias y Convenciones,
Transporte Turístico y Arrendamiento de Transporte con fines Turísticos."31
El objetivo general de la Decisión es fomentar el desarrollo integrado del turismo entre y
hacia los países Miembros, y como objetivos específicos se establecen: fomentar el turismo
31 Decisión 463, Artículo 1.
75
intrasubregional y fronterizo, eliminar las restricciones y obstáculos a los servicios y a
prestadores de servicios turísticos buscando la conformación de un mercado común andino
de turismo, mejorar la competitividad del sector a través del uso de nuevas tecnologías,
mejorar y diversificar la oferta turística, facilitar los flujos turísticos en la subregión y otros
más.
La decisión 463 es aplicable a todos los servicios turísticos, a las medidas que los afecten y
a los programas de desarrollo y facilitación turística, los cuales pueden provenir del sector
público, central, regional, o local.
Por otra parte, se establece que cada país Miembro deberá otorgar a los demás, un trato
nacional y libre acceso a su mercado, a través de cualquiera de los modos de prestación.
Así mismo establece la obligación de elaborar un inventario de las medidas incompatibles
con la Decisión, con un calendario de liberalización del sector.
Posteriormente, se consagra la obligación de las Autoridades de Turismo de los Países
Miembros de identificar proyectos de interés comunitario basados en criterios económicos,
sociales y comerciales para adelantar de manera concertada proyectos y acciones
permanentes a la promoción, inversión y cooperación en el sector. Se deberán adoptar
medidas que promuevan y faciliten el turismo intrasubregional, para lo cual se deberá
elaborar un inventario de las barreras y obstáculos al flujo turístico en la Subregión, que
deberán ser eliminados a más tardar en el año 2.002. Con el fin de establecer un sistema
estadístico andino de turismo y así lograr obtener información sobre la oferta y la demanda
76
turística en la subregión, los países miembros con apoyo de la Secretaría general realizarán
acciones tendientes a mejorar la recolección y el procesamiento de la información turística.
Como organismo asesor técnico de la Secretaría General, se nombra al CAATUR (Comité
Andino de Autoridades de Turismo), el cual está conformado por representantes de los
organismos nacionales responsables del Turismo en cada País Miembro, los cuales se
deben reunir al menos dos veces al año, y tiene como funciones; promover el desarrollo y la
integración turística a través de la elaboración y desarrollo de programas, presentar
recomendaciones para la elaboración de Decisiones en materia turística, propiciar la
coordinación dentro de los foros internacionales de turismo en los que se reúnan los Países
Miembros y elaborar y aprobar su propio reglamento.
Por último, se consagran las disposiciones finales, por las cuales se establece que la
Decisión se desarrolla dentro del marco general de la decisión 439 y se derogan las
decisiones que se opongan.
De lo anteriormente expuesto se deduce, que en lo que respecta a la Comunidad Andina,
tanto la liberalización del comercio de servicios y especialmente lo referente a servicios
turísticos se encuentra regulado y constituye la normatividad vigente sobre la materia, por
lo tanto los Países Miembros de la subregión, deben acogerse a éstas normas cuando
presten estos servicios.
77
6. EFECTOS DE LA INTEGRACION EN LOS SERVICIOS TURISTICOS.
Los efectos de los acuerdos de integración serán analizados en primer lugar desde el punto
de vista del AGCS o GATS y posteriormente, se tomará como punto de referencia las
decisiones expedidas por la CAN.
En el Marco de la OMC y específicamente en el del AGCS o GATS, la forma de
suministrar servicios que está más relacionada con el turismo, es la del desplazamiento del
consumidor al lugar donde prestan el servicio, lo que no significa que en las otras clases de
suministro no se encuentren actividades relacionadas con el turismo.
En lo que se refiere al comercio transfronterizo, se encuentra que las agencias de viajes y
los tour operadores realizan esta clase de suministro a través de los planes, libros y consejos
sobre viajes los cuales traspasan las fronteras, ya sea por sí mismos o a través de redes de
telecomunicaciones.
El suministro de servicios turísticos a través de presencia comercial, se puede reflejar en la
constitución de agencias de viajes, sus subsidiarias o filiales en otros países miembros. El
Acuerdo esta diseñado para identificar y liberar progresivamente los obstáculos que afectan
las compañías proveedoras de servicios, con la finalidad de facilitar los viajes, entre las
78
cuales se pueden incluir: las limitaciones a las inversiones extranjeras, las restricciones al
establecimiento de entidades de propiedad extranjera, lo cual se puede solucionar
incluyendo requisitos locales de equidad, eliminando las dificultades innecesarias para
obtener las licencias para operar como agencias de viajes y las restricciones
discriminatorias para tener acceso al sistema de reservas.
En el caso de la presencia de personas naturales, como forma de suministrar los servicios
turísticos, se evidencia que el Acuerdo permite la posibilidad la entrada y estadía temporal
en mercados extranjeros, de personas que individualmente presten servicios, concepto que
es aplicable en el sector turístico puesto que el éxito en el suministro de ésta clase de
servicios depende de la posibilidad de aumentar la aplicación de los conocimientos técnicos
y profesionales que tienen los propietarios y los empleados de dichas entidades. Lo
anterior, se manifiesta en la habilidad de movilizar personal clave (administradores de
agencias de viajes o especialistas técnicos en hotelería) al territorio extranjero, para que
sean ellos quienes presten los servicios, lo cual se ha considerado una estrategia de
negocios en todas las empresas relacionadas con el turismo que tienen operadores
internacionales. Sin embargo, la realidad es otra, ya que la mayoría de los países exigen
visa de residencia o de trabajo que impiden el movimiento de los profesionales,
administradores y técnicos expertos en el tema, a los países en los cuales son necesitados.
Para contrarrestar dichas restricciones, el Acuerdo beneficiará al sector turístico al
establecer un marco de negociación en el que se permita la entrada y estadía temporal de
personal en los otros Países Miembros, quienes tendrán como objetivo único la prestación
79
de servicios. En este tema, es importante aclarar que el Acuerdo en ningún momento
establece que las políticas y las leyes de inmigración que tiene cada país miembro, sean
cambiadas o que dejen de controlar la admisión de extranjeros, por razones de seguridad,
económicas o de salud, puesto que la liberalización no se refiere a permitir el libre
movimiento de personas a través de las fronteras.
Analizando la forma de suministro más aplicable a los servicios turísticos, es decir, el
desplazamiento del consumidor al país donde compran el servicio, se encuentra que el
crecimiento y desarrollo del turismo internacional se puede ver considerablemente afectado
por cualquier restricción que se imponga a la facilidad de que un turista individual pueda en
primer lugar, dejar su país de origen, completar su visita y regresar a su país y en segundo
lugar, a obtener los medios de pago necesarios para poder comprar dichos servicios de
turismo en el exterior. Sin embargo, el Acuerdo solo podría tener un efecto indirecto en la
liberalización de las restricciones mencionadas, puesto que aquellas normas relacionadas
con el sistema de visas y demás requerimientos establecidos para entrar y salir de cada País
Miembro no se encuentran comprendidas por el AGCS o GATS, el cual sólo contiene
medidas relacionadas con la comercialización de servicios. Adicionalmente, y en lo
referente a la posibilidad de obtener los medios de pago necesarios, se encuentra que las
barreras establecidas sobre el intercambio de monedas extranjeras, no pueden ser
negociadas bajo el Acuerdo como barreras comerciales, solamente están mencionadas en el
Artículo XII del mismo, en el cual se establecen los procedimientos para salvaguardar la
Balanza de Pagos.
80
Una vez demostrada que todas las formas de suministrar servicios son aplicables al sector
turístico, se pasará a analizar la manera en la que el Acuerdo permite que se realicen
compromisos específicos entre los países miembros, para lo cual han clasificado los
servicios en diferentes sectores y para el caso que nos ocupa, se analizará el sector 9 del
AGCS o GATS, denominado Turismo y Servicios Relacionados con Viajar.
6.1. Sector Turismo y Servicios Relacionados con Viajar (TSRV). En este sector, se
encuentran incluidos cuatro subsectores, que son:
• Hoteles y Restaurantes
• Agencias de Viajes y Tour Operadores
• Servicios de Guías de Turismo
• Otros.
En un primer momento, se podría concluir que en el subsector "otros" se encuentran
incluidos todos los demás servicios que puedan estar relacionados con los viajes y con el
turismo como por ejemplo los operadores profesionales de congresos y los arrendadores de
vehículos. Sin embargo, esto no es totalmente cierto, puesto que muchos de los servicios
que están relacionados con el sector están cubiertos por otro sector dentro de la misma
clasificación, como por ejemplo el caso de los servicios de transporte, el cual está en el
sector 11.
Los compromisos específicos son permitidos bajo las normas que establece el Acuerdo, ya
que éste parte del supuesto de la existencia obstáculos de carácter regulatorio que pueden
81
restringir la capacidad de participación de los extranjeros en el suministro de servicios, para
lo cual los Países Miembros están facultados para realizar estos compromisos en los cuales
se pueden pactar limitaciones a las cláusulas de Acceso a Mercados y Trato Nacional. En
consecuencia, los obstáculos existentes al momento de celebrar el Acuerdo deben estar
justificados y deben ser liberalizados progresivamente. Por lo tanto, se prevén cuatro
niveles en los que se puede limitar la prestación de servicios, los cuales están directamente
relacionados con la forma de suministro de dichos servicios, siendo éstos en orden de
liberalización decreciente:
• Sin Restricción: Caso en el cual se permite la entrada de otro País Miembro al mercado
doméstico sin que esté sujeto a una regulación discriminatoria.
• Restringidas: En este caso se permite la aplicación de una medida que restrinja la
forma en la que se presten los servicios. Por ejemplo, se permite que los inversionistas
extranjeros que estén interesados en entrar en el mercado hotelero de un país, lo hagan
siempre y cuando sea a través de una forma societaria específica..
• No consolidado: Se refiere a que en el compromiso no se establece un nivel de
liberalización en el sector determinado, lo que tiene como consecuencia que los Países
Miembros pueden entrar a participar en dicho sector pero que las garantías que les son
favorables en ese momento podrían no seguir permaneciendo. Es decir, que el gobierno
se reserva la facultad de cancelar posterior y legalmente la autorización dada, pudiendo
crear un grado de dificultad mayor o menor para el comercio de servicios en ese
determinado sector, efectuando un ajuste en dicho compromiso y pasándolo ya sea al
nivel de "restriccion" o de "sin restricción".
82
• No consolidado porque no es técnicamente posible: Este nivel se presenta cuando por
la naturaleza del servicio es imposible celebrar un compromiso sobre el nivel de
liberalización. Por ejemplo, no puede existir un compromiso que se refiera al
suministro transfronterizo de hotelería, dado que quién se desplaza es el consumidor
hacía el lugar donde éste se encuentra.
Hay que anotar que adicionalmente es necesario cuando se revisa el nivel de liberalización
otorgado a un sector, determinar si este se encuentra o no, en las listas de excepciones a la
cláusula de Nación Más Favorecida, puesto que si se encuentra dentro de dicha lista la
liberalización acordada en el compromiso no será eficaz.
La finalidad de dichos compromisos es que una vez acordada la forma de restricción, ésta
no se podrá hacer más gravosa ni se podrán agregar más medidas posteriormente, ya que
de hacerlo sería necesario otorgar medidas compensatorios a los afectados. Es decir, que el
comercio de los servicios abarcados en tales compromisos, adquieren una mayor
estabilidad, lo cual otorga seguridad a quienes están interesados en realizar transacciones
comerciales de ese tipo.
A continuación se presentarán los datos disponibles sobre el número de compromisos que
se han celebrado en el sector de Turismo y Servicios relacionados con los Viajes, los cuales
se encuentran distribuidos en las regiones que hacen parte de la OMC y posteriormente se
presentarán por subsectores, de acuerdo con las formas previstas de suministrar servicios.
83
REGIONES TSRV Hoteles Restaurantes/ Catering*
Agencias de Viajes
Guías de Turismo
Africa 22 22 22 / 7 18 10 Américas 30 30 22 / 9 20 11 Europa 27 27 27 / 20 27 22 Asia Oriental Pacífico
15 15 13 / 14 12 5
Oriente Medio 2 1 2 / 2 2 1 Asia del Sur 4 4 1 / 1 3 0 TOTAL 100 99 87 / 43 82 49
Fuente: * Por Catering se entiende el servicio de suministro de alimentos en Transporte aéreo, el cual se encuentra I
incluido en éste subsector.
Es necesario anotar, que el subsector de Hoteles y Restaurantes es el mismo, sin embargo
dada la importancia de cada uno de ellos y para un mayor ajuste con la realidad, los datos
se encuentran separados. Así mismo, es importante aclarar que en el subsector de
Restaurantes se incluye el servicio de "catering", el cual tiene como significado el servicio
de suministro de comida que se presta durante el transporte aéreo.
Teniendo claridad sobre lo explicado anteriormente, a continuación se presenta el análisis
de cada subsector:
• Hoteles: De los cien compromisos que se presentaron en todo el sector, en 99 de ellos
se incluyó el subsector de Hoteles. Sin embargo, es necesario aclarar que el concepto
de esta clase de servicios no es uniforme, pues en algunos casos es utilizado como
servicios de alojamiento, en otros como gerencia y desarrollo de hoteles, siendo estos
dos últimos casos pertenecientes nominalmente a otros sectores. Por último es
importante destacar el hecho de que no se presentaron en éste caso excepciones a la
cláusula de Nación Más Favorecida, lo cual le da una mayor fortaleza a los
compromisos realizados.
84
Como se anotó anteriormente, para el suministro de éste servicio no es apropiado el
modo transfronterizo, por lo cual la mayoría de los países lo declararon como no
consolidado por no ser técnicamente posible y los demás no establecieron ninguna
restricción.
En lo que se refiere al consumo en el extranjero, la mayoría de los países no han
presentado limitaciones para quienes viajan al extranjero, pues dado que es posible que
una misma cadena hotelera ofrezca sus servicios en varios países, al imponer tales
limitaciones, pueden estar afectando su propia industria. La excepción son cuatro países
latinoamericanos, cuatro de Asia del Sur y Turkia, quienes informaron la imposición de
unos derechos de salida para sus ciudadanos que viajen al extranjero, y los 9 países
establecieron un nivel de liberalización "no consolidado"
Dada la naturaleza de éste subsector, la forma de suministro más relacionada con las
cláusulas de Acceso a mercados y Trato Nacional, sobre las cuales se pueden utilizar
limitaciones, es la "presencia comercial". Convirtiéndose además en la forma de
suministro en la que se presentan más restricciones, las cuales pueden ser tomadas a
través de diferentes medidas, entre las que se pueden observar la exigencia de
determinadas licencias, restricciones basadas en la protección de las áreas de patrimonio
histórico y cultural, limitaciones el monto de inversiones extranjeras en la industria
hotelera o estableciendo que es necesario que se establezcan a través de joint ventures.
85
De lo anterior se deduce que la mayoría de las medidas limitan el principio de acceso a
mercados, y que muy pocos países han limitado el Trato Nacional a las empresas
extranjeras, lo cual hacen a través de la creación de requisitos para otorgar la ciudadanía
o la residencia o en la obligación de que los hoteles extranjeros entrenen personal local,
éste último caso es utilizado más que todo por países en desarrollo.
En el caso de la presencia de personas naturales, se presenta que es la forma de
suministro que está menos liberalizada, debido a que la mayoría de los países han
establecido restricciones al movimiento de las personas que conforman las
organizaciones hoteleras. Solamente 5 países están en un nivel de liberalización sin
restricciones. Los demás, sin diferenciar entre países desarrollados y en desarrollo,
impusieron medidas restrictivas sobre la entrada de trabajadores extranjeros, acordando
que la entrada se permitiría al personal de alto nivel (administradores, especialistas y
expertos) quienes contribuyen al establecimiento de la presencia comercial de la
industria hotelera y para los empleados de bajo nivel no se permite la libre entrada.
Sin embargo, hay que anotar que la mayoría de éstas limitaciones no están referidas
únicamente a éste sector y subsector, sino que son aplicadas a todas las industrias, lo
cual se conoce como compromisos horizontales.
• Restaurantes y Catering: En éste subsector, no es posible que se presente la forma de
suministro transfronterizo, por lo tanto todos los países miembros lo declararon en los
compromisos como "no consolidado" o sin restricciones. De igual forma se acordó en
la forma de suministro de consumo en el extranjero, pues aunque es técnicamente
86
posible establecer algunas restricciones al consumo de servicios de restaurante cuando
sea prestado a un extranjero, la posibilidad de que se establezcan son mínimas.
Como en el caso de los hoteles, la forma de suministro más relacionada con este
subsector es la presencia comercial, en la cual 60 de los países no presentaron
restricciones y ninguno la declaró como no consolidado. Los países que presentaron
restricciones a la presencia comercial de restaurantes, son aquellos que pertenecen a
regiones que utilizan el mismo tipo de medidas en la mayoría de sectores, por ejemplo,
los países africanos prefieren establecer la exigencia de licencias, los países
americanos prefieren utilizar medidas sobre la residencia y ciudadanía, los europeos las
determinan de acuerdo con las necesidades económicas existentes y por la protección
del patrimonio histórico y cultural, y los asiáticos generalmente establecen medidas
sobre el capital, principalmente a través de requisitos de la creación de joint-ventures.
Hay que anotar, que ninguno de los países declaró excepciones a la cláusula de Nación
Más favorecida.
En cuanto a la presencia de personas naturales, se presentó algo similar a lo del
subsector anterior, solamente cuatro países abrieron sus mercados de una manera total,
los demás establecieron algunas restricciones, tales como permitir la entrada
únicamente a quienes gerencian los restaurantes y al personal de alto nivel, que en este
caso estaría dado por los chefs.
87
• Agencias de Viajes: De los cien países que celebraron compromisos en el Sector TSRV,
82 establecieron acuerdos en éste subsector. En este caso es necesario destacar que el
modo de suministro transfronterizo es aplicable y relevante, puesto que 33 de los 82
países, celebraron compromisos permitiendo a las agencias de viajes y a los tour
operadores la prestación de éstos servicios. En lo que se refiere al consumo en el
extranjero, solo Polonia, estableció una restricción específica, la cual consiste en que las
Agencias de Viajes deben abrir oficinas en su territorio, para poder prestar los
servicios, es decir que exigen la presencia comercial como requisito. Setenta de los
países celebraron compromisos sin imponer restricciones, el número restante lo declaró
como no consolidado.
Para la presencia comercial, 41 de los países, la mayoría pertenecientes a Europa y a
las Américas, lo declararon sin restricción, permitiendo el acceso al mercado
totalmente, los países restantes impusieron las limitaciones que utilizan usualmente.
En cuanto a la presencia de personas naturales, solo 6 no presentaron restricciones,
otros no presentaron compromisos en este sector y otros permitieron el acceso al
mercado del personal, pero sin otorgar mediante el compromiso un trato nacional.
• Guías de Turismo. Este subsector, es el que se encuentra más protegido, ya que menos
de la mitad de quienes presentaron compromisos en el sector TSRV, acordaron niveles
de liberalización en la prestación de éste servicio. Dado que el servicio de guías de
turismo no se puede prestar fácilmente a través del suministro transfronterizo ni del
88
consumo en el extranjero, casi ningún país presentó restricciones, y la mayoría lo
declararon no consolidado por no ser técnicamente posible. En lo que se refiere a la
presencia comercial y al movimiento de personas naturales, la mayoría de los países se
reservaron el derecho a que la profesión de guía de turismo sea ejercida por sus propios
ciudadanos y empresas.
Habiendo analizado los compromisos celebrados en el sector TSRV a nivel mundial, a
continuación se presentará el caso colombiano.
En primer lugar, se presentaran las restricciones que son aplicables a todos los sectores,
que como se explicó anteriormente se conocen como compromisos horizontales, y
posteriormente, la forma en la que Colombia celebró los compromisos en el sector TSRV,
los cuales constan en la Lista de Compromisos Específicos del 15 de abril de 1994.
Los compromisos horizontales realizados por Colombia son:
• En cuanto a la inversión extranjera, existe una limitación al acceso a los mercados, ya
que cuando el modo de suministro es la presencia comercial, ésta se permite siempre y
cuando no se encuentre relacionada con actividades de defensa nacional, procesamiento
o disposición de basuras tóxicas, peligrosas o radioactivas que no sean producidas en
Colombia. Al referirse a las sociedades de capital extranjero, menciona la existencia
del impuesto de remesas, el cual grava las utilidades obtenidas en el país y transferidas
al extranjero, el cual es compatible con las disposiciones del AGCS.
89
• También establece una limitación en cuanto a la adjudicación de terrenos baldíos
ubicados en las costas nacionales y en las regiones limítrofes, que sólo podrán ser
adjudicados a colombianos de nacimiento, y una vez adquiridos se prohibe que sean
traspasados a extranjeros32. Así mismo establece que en las Islas del Archipiélago de
San Andrés y Providencia, existen normas especiales sobre la adquisición de inmuebles
por extranjeros, de inmigración y de asentamientos humanos, por lo cual sienta todas
las reservas pertinentes.33
• En cuanto a la presencia de personas físicas, establece una limitación de acceso a
mercados, en el nivel de no consolidado, exceptuando las medidas que afecten la
entrada y la permanencia temporal de Administradores, representantes legales y
especialistas, excluyendo el subsector de servicios profesionales. También se establece
como no consolidado las limitaciones al trato nacional, exceptuando las categorías antes
mencionadas.
• Por último establece como limitación de acceso a los mercados, en el caso del
suministro a través de personas físicas, la obligación de que todo empleador que tenga a
su servicio más de 10 trabajadores, deberá tener al menos el 90% de personal
colombiano, cuando se trate de personal no calificado, y el 80% cuando se trate de
personal calificado, especialistas o empleados de dirección y confianza.
En lo que se refiere al sector 9, es decir al sector de Servicios de Turismo y Servicios
Relacionados con Viajar, Colombia presentó los siguientes compromisos:
32 Gaceta 333 de 1.995 del Grupo Andino. (Fuente: Ministerio de Comercio Exterior). 33 Ley 47 de 1.993.
90
En el subsector Hoteles, tanto para las limitaciones al acceso a los mercados y al trato
Nacional, no estableció ninguna restricción en cuanto al suministro a través de presencia
comercial y de consumo en el extranjero. En el suministro transfronterizo lo declaró no
consolidado y en cuanto a la presencia de personas físicas lo declaró no consolidado,
exceptuando lo mencionado en los compromisos horizontales.
En el subsector de Agencias de Viajes, tanto para las limitaciones de acceso a los mercados
y de trato nacional, se establecieron como sin restricción: el suministro transfronterizo, el
consumo en el extranjero y la presencia comercial. Para la presencia de personas físicas se
estableció como no consolidado, exceptuando lo mencionado en los compromisos
horizontales.
Los subsectores restantes, no fueron establecidos en la lista de compromisos específicos
efectuada por Colombia, sin embargo, será necesario que se identifiquen las medidas que
establecen limitaciones a las cláusulas de acceso a mercados y trato nacional, para proceder
a realizar los compromisos y llegar a su liberalización de acuerdo con el calendario
establecido, teniendo en cuenta que se realizarán negociaciones a partir del año 2.000, para
profundizar las listas de compromisos específicos y para realizar otros nuevos.
Una vez analizados los efectos producidos por el AGCS o GATS, a continuación se
mencionarán los que han sido producidos por las Decisiones de la Comunidad Andina
91
6.2. Efectos de las Decisiones de la Comunidad Andina. Teniendo como marco general
del comercio de servicios la Decisión 439, se expidió la Decisión 463, en la cual se
establecen los objetivos y mecanismos para desarrollar y lograr la integración del sector
Turístico, que se deberán realizar a través de la intermediación del Comité Andino de
Autoridades de Turismo (CAATUR).
Como consecuencia de la Decisión 463, será necesario que tanto Colombia como los
demás Países Miembros, realicen los inventarios de las barreras y obstáculos del flujo
turístico que existen en este momento, con el fin de dar cumplimiento a lo establecido en el
artículo 11 de la Decisión mencionada y lo cual deberán hacer antes del 31 de diciembre de
1.999, de tal forma que se encuentren eliminadas antes del 31 de diciembre del año 2.002.
Dado que todavía no se han realizado los inventarios, aún no es posible determinar en que
forma se realizarán las decisiones de liberalización progresiva, sin embargo se espera que a
través del cumplimiento de las normas establecidas en la Decisión 463, se logre dar
cumplimiento a los objetivos fijados, especialmente en lo que se refiere al fomento del
turismo intrasubregional y hacia la subregión y a la facilitación de los flujos turísticos, para
lo cual será necesario que se trabaje de acuerdo con las autoridades migratorias, aduaneras
y de transporte. Así mismo, es necesario anotar, que el desarrollo en el sector Turístico se
verá influenciado por la evolución que se presente en otros sectores, como lo son el
transporte, las telecomunicaciones y los servicios profesionales y financieros.
92
Tras haber analizado las implicaciones legales de los Acuerdos, se ha determinado que
Colombia deberá hacer algunos ajustes adicionales a los ya mencionados, sobre la
normatividad vigente, con el fin de adecuarse a lo establecido en dichos Acuerdos y
colaborar en la liberalización del comercio de servicios, especialmente en lo que se refiere
al sector turístico.
93
7. CONCLUSIONES. Analizados los Acuerdos de Integración (OMC y CAN), y los efectos derivados de los
mismos, a continuación se presentan los ajustes legales que se considera que se deberán
realizar sobre aquellas normas que pueden ser consideradas como restricciones, entre las
cuales se han identificado las siguientes (además de las mencionadas en las listas de
compromisos de 1.994):
• Las normas del Código de Comercio referentes a las sociedades extranjeras y su
funcionamiento, especialmente el artículo 471, que establece que para que una sociedad
extranjera pueda emprender negocios permanentes en Colombia, debe establecer una
sucursal con domicilio en el territorio nacional. Será necesario incluir ésta norma en el
inventario, puesto que constituye una limitación a la cláusula de Trato Nacional, por lo
tanto deberá ser desmontada antes del vencimiento del término establecido.
• En materia Tributaria será necesario analizar los artículos referentes a la causación del
impuesto de remesas, el cual está consagrado en el artículo 319 y siguientes del
Estatuto Tributario. Estableciendo que la transferencia de rentas y ganancias
ocasionales obtenidas en Colombia, causan el impuesto complementario de remesas,
cualquiera que sea el beneficiario. Así mismo, gravan la obtención de utilidades de las
sucursales extranjeras obtenidas en Colombia, presumiendo que serán remesadas. Las
tarifas establecidas en el Estatuto varían, pero en el caso de las sociedades extranjeras la
94
tarifa aplicable es del 7%. Norma que debe ser estudiada por constituir una limitación a
la cláusula de Trato Nacional.
• En materia Tributaria, también es necesario replantear los impuestos causados con
ocasión de la prestación de servicios personales provenientes del exterior, debido a que
están sometidos a una tarifa de retención en la fuente por concepto de impuesto sobre la
renta del 35% del valor nominal del pago o abono en cuenta y sobre ese valor se debe
aplicar una retención en la fuente por concepto de remesas del 7%, lo cual equivale a un
alto porcentaje que se debe pagar en impuestos, cuando se trata de servicios prestados
en el exterior y que se constituye en una limitación a la cláusula de trato nacional.
• En materia Laboral, deberán reconsiderarse las normas establecidas por el Decreto 2371
de 1.996, el cual establece las disposiciones relativas a las visas de trabajo, consagrando
que cualquier extranjero que desee vincularse al mercado laboral debe estar amparado
por la visa de trabajo correspondiente, así mismo establece visas temporales para
quienes vengan a trabajar de una forma no definitiva en el país, las cuales tienen una
vigencia de 1 a 3 años. Las normas referidas constituyen una limitación a la cláusula de
Trato Nacional.
• En materia laboral también será necesario revisar las normas sobre Guías de Turismo,
establecidas en el artículo 94 de la Ley 300 de 1.996, donde se exige la presentación de
tarjeta profesional para poder ejercer y la inscripción en el Registro Nacional de
Turismo. Estableciendo que las homologaciones sobre cursos dictados en el exterior
deber realizarse en el ICFES, constituyéndose en una limitación a la cláusula de trato
nacional que deberá ser modificada. Así mismo se deberán modificar por las mismas
razones, las normas referentes a los gerentes o representantes de Agencias de Viajes,
95
los cuales deben ser profesionales de turismo dentro del territorio nacional y requieren
matrícula profesional. No se permite que los extranjeros no residentes en el país sean
agentes de viajes.
Una vez presentadas algunas de las normas que deberán ser ajustadas para dar
cumplimiento a los Acuerdos, se analizarán los aspectos en los que Colombia deberá
implementar medidas tendientes a la consolidación de los servicios turísticos.
Para afrontar el reto de la liberalización Colombia deberá trabajar en las siguientes áreas:
• Fortalecer los conocimientos en tecnología e implementar su desarrollo y aplicación
en los prestadores de servicios turísticos, con el fin de ponerse a tono con los avances
tecnológicos que dominan la industria turística.
• Desarrollar sistemas de información que permitan conocer la evolución del sector y
establecer políticas con fundamento en datos ciertos que permitan prever los efectos de
la liberalización y tomar las medidas pertinentes oportunamente. Estos sistemas de
información serán fundamentales para la planeación sectorial del turismo.
• Mantener las condiciones necesarias para que los Sistemas Computarizados de Reservas
(CRS) y los Sistemas de Distribución Global (GDS), como Amadeus, Sabre y Galileo,
entre otros, que son utilizados especialmente por agencias de viajes y hoteles para
efectuar reservas y distribuir sus productos, puedan utilizarse sin restricciones y
ampliando su cobertura con el propósito de que los prestadores de servicios turísticos
colombianos se integren en los mercados internacionales.
96
• Replantear el papel que algunos prestadores de servicios turísticos, como los agentes de
viajes, realizan dado que avances tecnológicos el Internet amenazan su subsistencia.
Este caso es palpable en las Agencias de Viajes ya que los usuarios, cada día en mayor
proporción, pueden efectuar sus reservas áreas y hoteleras vía Internet.
• Fomentar la competitividad del sector, es el reto de la liberalización. Quienes
pretendan convertirse en exportadores de servicios deberán contar, no solo con los
estímulos gubernamentales necesarios para ello, sino además contar con productos
turísticos de calidad y competitivos por precio y servicio en el mercado internacional.
A continuación se mencionarán los espacios creados por los Acuerdos de Integración que
Colombia podrá aprovechar en beneficio del sector turístico:
• En el marco de la CAN, Colombia podrá beneficiarse de las labores de promoción
turística conjunta, que permitirán disminuir su imagen negativa debido a los altos
índices de violencia y criminalidad, promocionándose como parte de una subregión
turística en la cual se encuentran grandes atractivos y destinos.
• Podrá obtener recursos para la protección y el desarrollo de los lugares turísticos, que
son considerados como patrimonio histórico y cultural, para las reservas ecológicas y la
protección del medio ambiente.
• Podrán promocionarse en forma conjunta los lugares fronterizos y obtener un desarrollo
mayor en dichos destinos.
En este orden de ideas, Colombia ha asumido un reto en cuanto a la liberalización en la
comercialización de servicios, especialmente en lo que se refiere al Turismo, el cual le
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exigirá la adecuación de varias de sus normas y el esfuerzo en el desarrollo y
competitividad del sector, para lograr finalmente una evolución y adecuación en la
prestación de servicios, acorde con las exigencias de integración existentes a nivel mundial
y regional.
Finalmente, puede concluirse que el impacto de los acuerdos de liberalización de servicios
en materia turística presentará sus principales efectos en las siguientes áreas:
• Igualdad en el tratamiento tributario.
• Supresión de incentivos, subsidios o subvenciones (Plan Vallejo)
• Requisitos de inmigración (visas de trabajo)
• Normas técnicas
• Reconocimiento de títulos profesionales.
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