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EVOLUCIÓN, SITUACIÓN ACTUALY PERSPECTIVAS

R E P O R T E A N U A L 1 9 9 8

E l S i s t e m a d e S a l u d en C o l o m b i a :

FUNDACIÓN CORONA

C O N S E J O D I R E C T I V O

P R I N C I P A L E S S U P L E N T E S

HERNÁN ECHAVARRÍA OLÓZAGA GABRIEL ECHAVARRÍA OBREGÓN

ANDRÉS ECHAVARRÍA OLÓZAGA ELENA ECHAVARRÍA DE APARICIO

MARY FLOR ECHAVARRÍA DE CARVAJAL FELIPE FRANCISCO ECHAVARRÍA ROCHA

HAROLD EDER GARCÉS ELENA GARCÉS ECHAVARRÍA

JOHN JAIRO PELÁEZ BOTERO DANIEL ECHAVARRÍA ARANGO

JULIO MANUEL AYERBE

RODRIGO GUTIÉRREZ DUQUE

PRESIDENTE CONSEJO DIRECTIVO

GUILLERMO CARVAJALINO SÁNCHEZ

DIRECTOR EJECUTIVO

E Q U I P O T É C N I C O

DISEÑO Y ARMADA ELECTRÓNICA

GRAFOS LTDA.

FOTOGRAFÍAS

FABIÁN ALZATE

CORRECCIÓN DE ESTILO

CÉSAR TULIO PUERTA

WILLIAM CARTIER DUNLOP

COORDINADOR DE EVALUACIÓN

JUAN PABLO URIBE RESTREPO

COORDINADOR TÉCNICO

MARGARETH G. FLÓREZ

JEFE ÁREA DE GESTIÓN LOCAL Y COMUNITARIA

DIANA DROSTE FLÓREZ

JEFE ÁREA DE DESARROLLO EMPRESARIAL

HENRY MAURICIO GALLARDO LOZANO

JEFE ÁREA DE SALUD

MARTA LILIANA HERRERA R.JEFE ÁREA DE EDUCACIÓN

MARÍA DEL PILAR JARAMILLO VARGAS

JEFE ÁREA DE COMUNICACIÓN

ISNARDO ARIAS ZAMBRANO

JEFE ÁREA ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA

R E P O R T E A N U A L 1 9 9 8

4 Presentación

7 Fundación Corona:

historia de una conciencia social

8 Misión y criterios orientadores

E N S A Y O C E N T R A L

10 El Sistema de Salud en Colombia:

Evolución, situación actual y perspectivas

28 Concentración del gasto en 1998

Á R E A D E

31 Desarrollo Empresarial

Á R E A D E

37 Educación

Á R E A D E

43 Salud

Á R E A D E

49 Gestión Local y Comunitaria

54 Programa de Donaciones en Especie

59 Iniciativas que estudia la Fundación Corona

C O N T E N I D O

4 f u n d a c i ó n c o r o n a • r e p o r t e a n u a l 1 9 9 8

PRESENTACIÓN

Como es apenas natural, los debates sobre políticas públicas suelenorientarse hacia sus propios contenidos. Así pues, las primeras preguntasque surgen ante una nueva política son: ¿Es la respuesta adecuada a undeterminado problema? ¿Se ajusta al marco constitucional y legal? ¿Estáfundamentada técnicamente? ¿Es equitativa tanto en su financiamientocomo en su aplicación? ¿Es ágil en términos administrativos?Estas mismas preguntas motivan los programas y proyectos de laFundación Corona en sus distintas áreas temáticas: ¿Cómo lograr mayorcalidad en la educación básica? ¿Cómo apoyar efectivamente la innova-ción tecnológica en la pequeña empresa? ¿Cómo generar mayorescapacidades en comunidades organizadas? ¿Cómo lograr mejor acceso aservicios de salud por parte de la población de bajos ingresos?Es importante mencionar también otro aspecto de las políticas públicas:el que hace referencia a la calidad del proceso del debate. Aunque está demoda últimamente el concepto de la democracia participativa, en nuestrosistema democrático hay espacios limitados para la participación. Siguesiendo de mayor importancia el aspecto representativo de la democracia.¿Cómo mejorar la calidad del proceso de identificación, formulación eimplementación de políticas en una democracia representativa? Teoríasrecientes de la democracia deliberativa argumentan que la calidad deldebate en la democracia depende de tres factores: reciprocidad, publici-dad y rendición de cuentas (accountability).Reciprocidad es la condición de que los participantes en el debate sobrepolíticas públicas busquen términos justos para lograr la cooperaciónsocial, es decir, que tomen como punto de referencia del debate el logrode una solución aceptable para todos. Esto no siempre ocurre, perodebería ser el principio básico del debate.Publicidad implica que los participantes en el debate planteen pública-mente sus razones y argumentos, y provean toda la información necesa-ria para evaluar sus argumentos. Esta condición se aplica especialmente alos actores y entidades públicas. Si bien es cierto que hay buenas razonespara guardar alguna información del escrutinio público, ésta no debe serla regla general. Sin esa condición no opera la reciprocidad y no esposible la deliberación sobre políticas.Finalmente, la rendición de cuentas exige que los participantes en undebate justifiquen sus decisiones y acciones. Esta condición se aplica alos representantes y a los servidores públicos. De las dos últimas condi-

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ciones se desprende que los funcionarios oficiales están en la obligaciónde explicar y justificar sus decisiones.Creemos que la acción de la Fundación Corona, al identificar, diseñar,evaluar y probar políticas y programas en sus respectivas áreas temáticas,realiza simultáneamente una contribución a la mejoría de los contenidosde las políticas públicas y un aporte a la calidad de la deliberación sobreellas. En la práctica siempre buscamos reciprocidad, invitando a diversasinstituciones públicas y privadas a cooperar; promovemos la publicidaden el debate mismo que a veces, genera información nueva; y, finalmente,exigimos –no siempre con éxito– la rendición de cuentas por parte delos gobernantes, mediante el apoyo a seminarios, foros y otros eventospúblicos, para evaluar y debatir las políticas oficiales.Por cierto, no siempre resulta posible encontrar soluciones aceptables atodos. A veces, en la democracia, los resultados son producto de nego-ciaciones fundamentadas en intereses particulares. Al subrayar el aspectomoral de la deliberación sobre políticas públicas, queremos señalar laimportancia de los aspectos procesales de la democracia. Al admitir estascondiciones, estaríamos más dispuestos a aceptar los resultados delproceso político, aun cuando no siempre nos favorezcan.De esta forma, hemos querido que el Reporte Anual 1998 de la Funda-ción Corona haga especial énfasis en los programas y proyectos que, dealguna manera, han querido aportar al mejoramiento de las políticaspúblicas en el país. Adicionalmente, hemos incluido un ensayo central enesta misma línea, basado en la reforma del Sistema de Seguridad Socialen Salud. Dicho artículo indaga sobre los orígenes y motivos de lareforma a comienzos de la presente década, sus objetivos, sus medios definanciación y administración, y sus resultados en términos de equidad yeficiencia. Sostiene, además, que la reforma, aunque adolece de algunosproblemas serios, ha sido exitosa. Algunos contradictores de la mismano han querido reconocer sus logros, especialmente en lo relativo alaumento de la cobertura efectiva en beneficio de la población más pobre.Recomendamos su lectura y esperamos que estas opiniones contribuyana enriquecer el debate.Finalmente, aprovechamos para agradecer a todas las instituciones ypersonas, en Colombia y en otros países, que brindaron su apoyo a laFundación Corona durante 1998. Los resultados que se presentan acontinuación son producto de estas múltiples colaboraciones.

Don Gabriel Echavarría Misas

Doña Elena Olózaga de Echavarría


La familia Echavarría Olózaga ha estadoligada al desarrollo industrial del paísdurante los últimos tres cuartos de siglo,a través de la creación y operación deCorona, organización empresarialdedicada principalmente a la manufacturay comercialización de productos cerámicos.Como líderes empresariales, los Echava-rría Olózaga se han caracterizado por suespíritu de iniciativa, desempeñando unpapel pionero en la innovación tecnológicay en la adopción de principios modernosde gestión empresarial. Comprometidoscon el desarrollo económico del país,ejercen un sentido profundo de responsa-bilidad para con la sociedad en que viven.Este sentido de responsabilidad loscondujo a crear, en 1963, la FundaciónCorona –al principio bajo el nombre deFundación Santa Elena– con el propósitode promover el crecimiento integral de lascomunidades cercanas al área de influen-cia de las plantas manufactureras. En eseentonces, la Fundación operaba en formadirecta programas asistenciales de educa-ción, vivienda y salud, principalmente.A finales de la década de los ochenta, quecoincidió con el proceso de cambioorganizacional de Corona para adaptarsea las nuevas exigencias del proceso deapertura y de globalización económica, laFundación modificó su nombre por elactual y tomó cuatro decisiones determi-nantes para su futuro: primero, decidióno ser operadora directa de programas yproyectos, sino más bien facilitadora opromotora de éstos; en segundo lugar,

amplió su espectro de intervención a lasociedad en conjunto, y dejó la responsa-bilidad del trabajo con las comunidadesen las propias empresas de la Organiza-ción Corona; tercero, formó un equipodirectivo y técnico altamente profesional,y por último, constituyó un sólidopatrimonio propio. Desde entonces, laFundación se ha dedicado a adelantarprogramas de gran alcance que beneficiena todo el país.La familia Echavarría Olózaga ha sidoinspiradora de la orientación de laFundación y actualmente miembros detres de sus generaciones participan demanera activa en su alta dirección.Además, la auspician a través de losaportes económicos realizados por laOrganización Corona.La Fundación Corona es una fundaciónempresaria en el más amplio y completosentido del término. Por una parte,representa el compromiso social de unafamilia y una organización empresarial, ycumple con él actuando como su con-ciencia social. Por otra, aplica en suorientación estratégica y en su operacióndiaria los principios de la gestión moderna.Finalmente, entiende su labor como la deapoyar programas y proyectos innovado-res y de impacto que contribuyan amejorar la calidad de la gestión de losprocesos sociales, mediante prácticastransferidas y aprendidas permanente-mente de Corona y de otras organizacio-nes empresariales exitosas.

FUNDACIÓN CORONA:

Historia de una Conciencia Social

Misión y Criterios Orientadores

La actual misión de la Fundación Corona fuedefinida y aprobada por su Consejo Directivo en 1995:

Contribuir al desarrollo social del país

mediante la mejora de la calidad de la gestión

de los procesos sociales, a través de programas

y proyectos innovadores, encaminados a facilitar

el acceso de la población más pobre a los beneficios

que genera el desarrollo.

Para ello, se concentra en las áreas de

Desarrollo Empresarial, Educación, Salud

y Gestión Local y Comunitaria, seleccionando

dentro de ellas unas pocas líneas programáticas

con altas posibilidades de impacto efectivo,

a largo plazo y de manera duradera, en las

condiciones de vida de la población objetivo.

La Fundación entiende su aporte al desarrollo

como la generación y apoyo a iniciativas

que signifiquen innovaciones efectivas

y replicables en la manera como se enfrentan

los problemas sociales. No pretende reemplazar

las funciones del Estado, sino contribuir,

de manera cualitativamente significativa,

a la innovación social.


Para interpretar esta misión, la Fundación haformulado unos criterios orientadores que lepermiten seleccionar el tipo y las característi-cas de los programas y proyectos que apoya.Cuando la misión se refiere a facilitar elacceso de la población más pobre a losbeneficios del desarrollo, impone un criteriode focalización de sus recursos en aquellas áreasdel desarrollo social que ofrezcan posibilidadespara reducir la pobreza. Algunos de losprogramas y proyectos tienen impactosdirectos, en el sentido de que promueveninnovaciones en la gestión operativa depolíticas y programas, muchas veces medianteproyectos experimentales. Otros son indirec-tos: generan insumos para mejorar lostérminos del debate público; identificannuevos problemas; proponen políticasalternativas, o evalúan políticas existentes.Los altos niveles de pobreza en el paísgeneran muchas necesidades. Sin embargo,además de la necesidad, para la Fundacióndebe existir una clara oportunidad de lograrimpactos dentro de los campos socialesseleccionados. Así, relacionado con el criterioanterior, está el de concentración, que obliga a laFundación no solamente a mantener unaspocas áreas temáticas, sino también, dentrode éstas, a definir unas líneas programáticasmuy precisas, cuyo hilo conductor es elmejorar la calidad de la gestión.La Fundación Corona busca que sus proyec-tos generen un impacto duradero y sistemático,más allá de la acción puntual o puramentetestimonial, dando especial atención a larelevancia del problema que se quiere atender ya la pertinencia de la propuesta para laresolución de ese problema. Por ello, entiendesu papel como el de apoyar programas yproyectos innovadores, pioneros, que se atrevana incursionar en campos inexplorados o que

apliquen enfoques no tradicionales.El hecho de trabajar en el mejoramiento de lagestión de las políticas públicas y de losprogramas que de ellas se derivan, no significareemplazar la función del Estado en elsuministro de servicios básicos. Más bien setrata de identificar y desarrollar alternativasviables de transformación social, buscandoque éstas sean replicables y generalizables al serasumidas por actores públicos o privados.Igualmente, la Fundación pretende generar lascondiciones para el fortalecimiento de la capacidadinstitucional del país en la resolución de susproblemas sociales. Para ello apoya a entida-des existentes o fomenta la creación degrupos o nuevas organizaciones cuyosproyectos constituyan propuestas e iniciativasque se enmarquen dentro de su misión.Mediante la consolidación de la capacidad deliderazgo y gestión de estos grupos e institu-ciones, la Fundación busca asegurar lacontinuidad y autosostenibilidad de sus esfuerzos.En este sentido, ocupa un lugar destacado enla búsqueda deliberada de la asociación conorganizaciones especializadas y diversosactores de la sociedad civil, no sólo como unaforma de mover recursos financieros ytécnicos, sino también como una manera deaunar voluntades en esfuerzos comunes y delargo plazo.Los anteriores criterios exigen que la Funda-ción Corona actúe proactivamente, es decir, quesu equipo técnico participe de manera directaen la identificación, diseño y puesta enmarcha de sus programas y proyectos. En estesentido, aunque ocasionalmente se reciben yaprueban solicitudes generadas externamente,la mayor parte de los proyectos son el resulta-do del trabajo conjunto entre la Fundación ysus potenciales asociados.

M I S I Ó N Y C R I T E R I O S O R I E N T A D O R E S

INTRODUCCIÓN

El mejoramiento de la gestión de losprocesos sociales –bien sea en salud,educación, gestión local o desarrolloempresarial– conlleva inevitablementeuna reflexión sobre las políticas públicasque condicionan dichos procesos. Estaspolíticas se expresan no sólo en lasreformas constitucionales, proyectos deley, resoluciones o actos administrativosde los ministerios y sus numerosasentidades adscritas. También, como esobvio, están expresas en las decisiones delos entes territoriales y en las empresasprestadoras de servicios, públicas oprivadas. Finalmente, se expresan en lasposiciones y acciones –o reacciones– delos diferentes actores.La reforma de la seguridad social ensalud, iniciada ya hace más de cinco años,ha sido una de las políticas públicas másimportantes de las últimas décadas eneste país. Las primeras propuestas, losdiversos proyectos de ley, la legislacióndefinitiva (Ley 100 de 1993) y suimplementación posterior han involucra-do a múltiples actores. En ella hanparticipado los gobiernos y ministeriosde turno, los entes territoriales, las

empresas públicas y privadas, los gremiosempresariales, las asociaciones profesio-nales, los sindicatos, las cooperativas, lasasociaciones de consumidores y usuarios,los institutos de investigación y lasuniversidades.Antes de la aprobación de la Ley 100, laFundación Corona llevaba casi seis añostrabajando en el sector salud, específica-mente en el tema del mejoramiento de lagestión hospitalaria. A partir de 1993, ygracias a su experiencia y crecienteconocimiento técnico sobre el tema, seconvirtió, prácticamente, en otro actordentro del debate público sobre lareforma y sus consecuencias. Desdeentonces, la Fundación ha mantenido supresencia mediante el apoyo a la investi-gación y el análisis de diferentes compo-nentes de la reforma, desde el equilibriofinanciero del sistema en su conjunto y lascondiciones laborales de los profesionalesde salud, hasta las formas institucionalesde aseguramiento y prestación de serviciosen los ámbitos local y comunitario.Sin duda, dicho apoyo ha generadoinformación oportuna que, a su vez, hacontribuido a mejorar el proceso deimplementación y ajuste a las diversasnormas contenidas en la reforma. Pero es

E l S i s t e m a d e S a l u d en C o l o m b i a :

EVOLUCIÓN,SITUACIÓN ACTUAL

Y PERSPECTIVAS



POR: Henry Mauricio Gallardo • JEFE ÁREA DE SALUD • FUNDACIÓN CORONA

Es importante defender los principios básicos deuniversalidad, solidaridad, eficiencia y libre elección,y propender a implementar o desarrollar los incentivosadecuados para alcanzarlos.



preocupante para la Fundación que,últimamente, la reforma haya sido blancode duros cuestionamientos por parte dealgunos de los actores señalados, sin lasuficiente información consolidada ydebate crítico. Hay quienes se hanmanifestado en contra de sus mismosprincipios y objetivos, mientras que paraotros la raíz del problema ha estado enlos medios escogidos para su implemen-tación. Ha sido difícil lograr consensos;de hecho, ante los ataques indiscrimina-dos de algunos actores, las posiciones soncada vez más polarizadas. Por ello, resultaconveniente realizar un balance de lareforma, señalando sus logros, dificulta-des actuales y retos futuros.De acuerdo con lo anterior, el siguienteartículo expresa la preocupación de laFundación Corona respecto al futuro delsector salud, no en procura de la defensade una ley particular, sino de la búsquedaeficaz de objetivos necesarios para unmejor bienestar del país. El artículo hacereferencia al contexto del sistema desalud, sus principios y objetivos, suslogros, y luego se ocupa del proceso deimplementación, los obstáculos y algunasopciones para superarlos.

EL CONTEXTO

El estado de salud de la población debeconstituirse en una preocupación perma-nente en todos los gobiernos dado elvalor que dan a ésta los pobladores delmundo. Es innegable su relación directa yde doble vía con el desarrollo humano yeconómico de las colectividades1 y, por lotanto, resulta crucial para los países lamanera como se organizan los sistemasde prestación de servicios y como estos se

relacionan con otros sectores paraalcanzar niveles óptimos de bienestar enla población.Los servicios de salud contribuyen, demanera limitada pero contundente, a laconsecución de este bienestar2. Asímismo, los servicios de salud demandanimportantes recursos humanos y finan-cieros en el conjunto de las sociedades.Por ello, es tarea prioritaria analizarpermanentemente la forma en que losservicios de salud se estructuran yprestan.En el ámbito mundial se han desarrolla-do y probado distintas formas paraorganizar la prestación de los servicios desalud, constituyendo modelos diversos.Todos los modelos pretenden unosobjetivos globales y comparten proble-mas similares, sin que ninguno hayalogrado ser perfecto.Los grandes propósitos comunes a todosistema de salud son equidad, calidad yeficiencia. Es decir, poder garantizar paratodos sus individuos la misma posibili-dad de acceso a servicios de saludapropiados, con unos recursos limitados3.Los problemas también comunes a todoslos modelos de salud, en mayor o menorescala, incluyen: una progresiva expansiónde costos con dudosas mejoras encalidad, lo mismo que ineficiencia einequidad en la prestación de los servi-cios. La escalada de costos, permanente yacelerada, ha estado determinada porfactores como la introducción de tecno-logía biomédica de baja relación costo-efectividad, el mercado farmacológico, latransición en salud4, la medicina defensiva,y determinadas formas de contratación yfinanciación, entre otros5. La situación deineficiencia responde tanto a desarreglosen la gestión de las instituciones como al

1 Barro, R., Health and EconomicGrowth, Harvard University,1996.

2 Las variables atribuidas alentorno y al comportamien-to humano tienen una ma-yor incidencia en el resulta-do final.

3 Equidad se refiere a la posi-bilidad de protección igualque reciben los individuosante una necesidad básica,independientemente de sucapacidad de pago o cual-quier otra condición. Estono va en detrimento de laobligación individual de ha-cer esfuerzos equivalentes alde sus conciudadanos paralograr cubrir su necesidad.El principio de equidad ne-cesariamente invoca el desolidaridad, el cual promue-ve el apoyo de unos indivi-duos a la solución de lascondiciones de otros.Eficiencia es lograr el mejorresultado posible utilizandola menor cantidad de recur-sos, lo que implica, al incluirel principio de calidad, queel servicio prestado cuentecon los adecuados estánda-res de calidad técnica, satis-facción y bajo riesgo para elusuario.

4 La transición en salud hasido definida como la sumade las transiciones epide-miológica y demográfica.Para mayor información ver:Jamison, D. T.; Mosley, W.H.; Measham, A. R. y Bobadi-lla, J. L., Disease ControlPriorities in Developing Countries,Oxford Medical Publica-tions, Oxford UniversityPress, 1993.

5 Katzoff, A.; Allen, D.;Cohen, T.; Hattendorf, G.,“Why health care is soexpensive?”, in: The Irwingguide to health care benefitsmanagement, Chapter 1,Irwing, 1996.



manejo general de los sistemas que hapromovido asignaciones equivocadas derecursos financieros, humanos y deinfraestructura, con incentivos inapropia-dos. Los diferentes grados de accesodemuestran las inequidades de losmodelos adoptados: generalmente losmás pobres no tienen posibilidad deobtener servicios ante una necesidad ycuando los reciben es frecuente la malacalidad de los mismos.Situaciones de inequidad, ineficiencia ypobre calidad en los servicios de saluddeben preocupar a todos los demássectores de la sociedad. Es evidente queno debe permitirse ni tolerarse la exclu-sión en el acceso a los servicios a determi-nados grupos de la población. Y quetodos los individuos esperan una aten-ción oportuna y segura en el momentode enfermar.Así mismo, a la sociedad debe preocupar-le el gasto en salud. Por una parte, porquesu adecuada asignación podrá mejorar lasposibilidades de acceso con calidad paratodos. Pero también, por otra, porque sudesborde innecesario o injustificadosustrae valiosos recursos que se requierencon premura en otras áreas críticas para eldesarrollo del bienestar social: porejemplo, en educación o en desarrollotecnológico. Por esto, se hace imperativotomar las medidas suficientes queimpidan escaladas de costos injustifica-das, de escaso impacto y que perjudicanla inversión en otros sectores, limitando eldesarrollo del país.El caso colombiano no fue ayer ni es hoyuna excepción a este panorama. Antes dela reforma de 1993, el sector salud secaracterizaba por una alta inequidad,ineficiencia, barreras al acceso de losgrupos más pobres, y grados variables de

interferencia política6. La prestación deservicios de salud se basaba en unSistema Nacional de Salud asistencial,centralizado y estatista. Bajo su vigencia,uno de cada cuatro colombianos que sesintieron enfermos (1992) no pudoacceder a servicios de salud por laincapacidad para pagar el valor de laatención. Sólo 20% de la poblacióndisfrutaba del beneficio de estar asegura-da, con el agravante de que estos indivi-duos no eran los más pobres.En la práctica, existía un sistema frag-mentado con salud prepagada (tiposeguro individual) para los de más altosingresos; un Instituto de Seguros Socialesy múltiples cajas de previsión para lostrabajadores (sin cobertura familiar), y unsistema público (tipo sistema nacional desalud) para los más pobres, altamenteineficiente, insuficiente y de baja calidad.Los resultados globales obtenidos por elsector no guardaban proporción con lainversión realizada por el país, y lafragmentación en cientos de administra-dores y subsistemas impedía el usoeconómico de los recursos, anulandocualquier posibilidad de incrementar laescasa cobertura de los servicios. Además,nuestro país ha tenido unos rápidoscambios en su perfil de salud, caracteriza-do por aumento de las enfermedadescrónicas y degenerativas, leve disminuciónde las transmisibles, nutricionales ycondiciones asociadas al embarazo, conun serio problema de violencia quedeterminan un elevado número de añosde vida saludables perdidos por lesionesintencionales y accidentales7, 8.Con este panorama, Colombia tenía querepensar su modelo de servicios de talforma que se asumieran las nuevascondiciones dentro de un proceso

6 La Reforma de la Seguridad So-cial en Salud, Ministerio deSalud, 1994.

7 Escobar, M. L.; Gallardo,H.; Giraldo P.; Londoño, J.L.; Rodríguez, J., La Carga dela Enfermedad en Colombia,Ministerio de Salud, 1994.

8 CISALVA, Dimensiona-miento de la Violencia enColombia, Banco Interame-ricano de Desarrollo, Docu-mento R339, octubre 1998.

Los grandes propósitos comunes a todo sistemade salud son equidad, calidad y eficiencia. Es decir,poder garantizar para todos sus individuos lamisma posibilidad de acceso a servicios de salud.

descentralizador y en el desarrollo de unanueva Constitución Política, consideran-do cuidadosamente los principiosgenerales de la seguridad social, es decir,equidad, solidaridad y eficiencia, conrespeto al derecho de libre elección de losindividuos.Colombia aprovechó la dinámica decambio y enfrentó la difícil situaciónsectorial, entendiendo que un sectorcomo el de la salud puede aportar aldesarrollo del país y a la disminución delos desequilibrios del ingreso. Así,decidió crear un enfoque innovador quesubsanara las fallas del esquema anterior,tomando como base la competenciaregulada9. De esta forma, el nuevomodelo separa, al menos en teoría, losroles de prestación, administración(aseguramiento) y control-dirección delsistema; además, permite la libre elección,promueve la participación del sectorprivado y de la comunidad, y cambia elesquema de financiamiento con subsidiosa la demanda. Todo esto con miras aconstruir una estructura apropiada deincentivos que presione el buen desempe-ño institucional, mejorando la calidad ysuperando los problemas de ineficiencia einequidad.Hoy, a escasos cinco años de iniciada laimplementación de la reforma, se hanobtenido importantes logros; igualmente,algunos de los problemas subsisten yameritan atención, análisis objetivo ypersistencia en las políticas. Resultafundamental que un modelo de cambioque tomó décadas en otras latitudes, quees valorado y observado detenidamenteen el contexto internacional y que hamostrado resultados sorprendentes eneste escaso período, sea seguido y evalua-do con prudencia, moderación y firmeza.

EL NUEVO MODELO

En 1993, el gobierno colombianopromulgó la Ley 100 con el objetivo delograr aseguramiento universal deservicios de salud para toda su población.El modelo constituye un sistema deaseguramiento10 en que el Estado regulael plan de servicios que se ofrece (POS -Plan Obligatorio de Salud) y la tarifa quese reconoce por cada beneficiario (UPC -Unidad de Pago por Capitación).Además, incluye un innovador sistema desolidaridad en que las personas demayores ingresos (Régimen Contributivo)contribuyen a pagar la prima (UPC) delos de menores ingresos (Régimen

TIPOS DE SISTEMA DE SALUD

Los sistemas de salud clásicos podríanclasificarse en tres grandes bloques, así:los sistemas nacionales de salud, donde elEstado se presenta como el responsablede ofrecer servicios a toda la población,es el propietario de los prestadores y seconstituye en el financiador del sistemapor vía de los impuestos; los llamadossistemas de seguro, en los que la responsa-bilidad de la prestación y manejo delriesgo de la salud recae en manos deterceros (ya sea compañías asegurado-ras, o de grupos organizados, o mutuales)y el pago de los servicios se constituyeen responsabilidad directa del asegura-do o de su patrono; el tercer tipo demodelos de salud es el denominadosistema mixto, en el cual, de formavariable, se combinan elementos desistema nacional de salud con compo-nentes de un modelo de aseguramiento.



9 Londoño, J. L.; Frenk, J.,Pluralismo Estructurado:Hacia un Modelo Innova-dor para la Reforma de losSistemas de Salud en Amé-rica Latina, Banco Interame-ricano de Desarrollo, Docu-mento Oficina del Econo-mista Jefe, 1997.

10 Se entiende por asegura-miento aquella actividad quetiene por objeto social asu-mir riesgos ajenos, perci-biendo a cambio una canti-dad periódica llamada cuo-ta o prima. Adaptado de:Rubio, S., Glosario de Eco-nomía de la Salud, Edicio-nes Díaz de Santos. Madrid,1995.



Subsidiado), y garantiza libertad deelección tanto para el aseguramientocomo para la prestación.La función de aseguramiento es delegadaen entidades dedicadas a este fin, deorigen público, privado o comunitario,que compiten por afiliar o captar almayor número de colombianos, de talmanera que se diluyan los riesgos quedeben cubrirse. Los individuos fueroninvestidos con la opción de elegir libre-mente el asegurador que debe administrarsus recursos y servicios, lo que implicauna presión en las aseguradoras paracompetir por calidad en la atención delpaquete definido (POS).Adicionalmente, los aseguradoresintegran redes de prestadores (IPS -Instituciones Prestadoras de Servicios), lascuales se ven obligadas a mejorar su gestióny a proveer cada vez mejores servicios, sopena de ser relegadas por el mercado. LasIPS públicas, tradicionalmente financiadascon ineficientes presupuestos retrospecti-vos, entran en un proceso de autonomía(conversión en Empresas Solidarias deSalud - ESE) que les permite ofrecer susservicios y financiarse por el mecanismo desubsidio a la demanda, lo que tambiénejerce presión para lograr niveles deeficiencia y desempeño adecuados.El cambio fue propuesto de maneragradual y se creó un sistema transitorioen el cual migrarían progresivamente lossubsidios de oferta a demanda, mientrasse aumenta la cobertura de la población yse equiparan los planes de beneficiosofrecidos en los dos regímenes. Al mismotiempo, se esperaba un proceso paulatinode transformación institucional tanto enlos niveles de dirección y control nacionaly territorial, como en el ámbito de losprestadores y aseguradores.

Dentro del marco propuesto, el papel delEstado se transforma y fortalece concen-trándose en regular, dirigir y controlar elsistema de salud, dejando las funcionesde prestación y administración directa enlos niveles diseñados especialmente paracumplir a cabalidad con estas tareas. Estoresulta coherente con la lógica delproceso de descentralización iniciado afinales de los años ochenta.

LOS LOGROSALCANZADOS

El nuevo Sistema General de SeguridadSocial en Salud ha logrado un aumentorelativo y absoluto sustancial de lapoblación cubierta por el aseguramiento,pasando de 20% a 57% del total11;paralelo a este cambio existe otra serie deavances menos conocidos, pero no menossignificativos.El principal de ellos se refiere al impactoen equidad. En este sentido, se halogrado mejorar el acceso real a losservicios de salud12, 13, 14, representado enaumento del número de consultas (enmás de dos veces) y en un incremento de30% en hospitalizaciones, ambosindicadores medidos en la población máspobre. Es de anotar que este logro seacompaña de mejores niveles de oportu-nidad y satisfacción de los servicios(aproximados a 85%), como lo demostróla Encuesta de Calidad de Vida.Como consecuencia de lo anterior, elRégimen Subsidiado ha permitido que seimpacte positivamente la distribución delingreso en Colombia medido a través delcoeficiente Ginni (pasó de 0,56 a 0,52).Esto implica que, como efecto delsubsidio recibido a través de servicios de

11 Encuesta de Calidad de Vida1997, DANE / Ministeriode Salud de Colombia.

12 Sánchez, F. y Núñez, M.,“¿A quiénes están benefi-ciando los subsidios en sa-lud propuestos por la Ley100/93?”, Vía Salud No. 9.

13 Encuesta de Calidad deVida, DANE, 1997.

14 Reyes, S.; Ruiz J., Acosta N.;Eslava, J. I.; Puente, C. A.;Ardila, Z., Seis Casos deAcceso a la Seguridad So-cial en Salud en Colombia,Fundación Corona, Funda-ción Ford y Pontificia Uni-versidad Javeriana, InformeFinal, 1999.

Hospital Pablo Tobón Uribe.Medellín



salud, esos grupos de población hanaumentado su ingreso real en 45%15.Estos hallazgos están asociados alincremento de los recursos financieros delsector público en cerca de dos puntos delPIB, y en una cantidad similar en elsector privado. De manera coherente, sedio paso a nuevos actores institucionalespúblicos, privados y de origen comunita-rio, cuyas organizaciones tienen inmensasresponsabilidades. Entre éstas hayexperiencias exitosas dignas de observar.El nuevo sistema de competencia regula-da ha obligado a las instituciones desalud, públicas y privadas, a pensar ytrabajar en la búsqueda de una mayoreficiencia y calidad, reconociendo laimportancia de orientarse a la satisfacciónde sus usuarios al mismo tiempo queincrementan su productividad.El sistema de salud ha promovido larealización de investigación gracias a laapropiación en el país de nuevos métodosque han permitido evaluar y seguir elproceso de reforma y, sobre todo, generarinformación para el ajuste de las políticaspúblicas de salud16. Esto ha incentivadopara que valiosos profesionales, del sectory de otros, conozcan, discutan y planteenajustes tanto al modelo propuesto comoal proceso de implementación.Hoy contamos con gremios en procesode fortalecimiento, preocupados por losasuntos sectoriales y su impacto en elpaís. Este logro resulta fundamental paraque la salud tome lugar de privilegio enlas discusiones de orden nacional y paraque se generen espacios de reflexión quepromuevan el aprendizaje y el mejora-miento de las políticas adoptadas.Finalmente, la reforma colombiana haservido de ejemplo de cambio social en elámbito internacional y nacional, e

inclusive en otros sectores. Llama laatención el amplio reconocimiento delcambio propuesto por la Ley 100 en elentorno internacional frente al continuodescrédito al que se ve sometido elmodelo por algunos de los actores en elcontexto nacional17, 18.En general, el cambio del sistema desalud colombiano ha puesto a la salud enla agenda pública, otorgando a este sectorel valor y relevancia que le dan losciudadanos en el diario vivir y lograndovaliosos resultados. Esto es fundamentalya que el ciudadano colombiano empiezaa percibir que el Estado responde a loque él considera un valor trascendental.

EL PROCESO DEIMPLEMENTACIÓN

Sin embargo, y a pesar de los resultadosmencionados, existe una serie de proble-mas y desajustes, los cuales deben serintervenidos de manera estratégica, paraevitar el riesgo de que el sistema entre encrisis y pueda colapsar. La mayoría de lasdificultades se relacionan con el débilproceso de implementación surtido,carente de liderazgo y lleno de incon-gruencias. Por eso resulta importante quelos diversos actores hagan clara diferenciaentre problemas de normatividad, deaquellos causados por una aplicaciónpoco planeada.Vale la pena ser enfáticos en que la Ley100 es simplemente un instrumento queoperativiza el interés nacional poralcanzar los principios universales deequidad, solidaridad y eficiencia, loscuales deberían ser compartidos portodos los actores. En este sentido, losajustes que requiere la legislación deberán

15 Sánchez, F. y Núñez, M.,Descentralización, pobrezay acceso a los servicios socia-les. ¿Quién se benefició delgasto público en los noventa?,Informe Final, CEDE, Uni-versidad de los Andes,1999.

16 Mora, H.; Gallardo, H.,Evaluación de la Capacidadde Investigación en Seguri-dad Social en Salud. Fun-dación Corona, documentointerno, 1998.

17 The Economist, “The Americasshift toward private healthcare”, mayo 8 de 1999.

18 Report on Colombia HealthReform and Proposed Mas-ter Implementation Plan,Harvard University Schoolof Public Health, ReporteFinal, 1996.



ser analizados con hechos y datos frenteal progreso sobre estos objetivos, siemprecon la mira puesta en el bien común, y nofrente a aspectos simplemente puntuales,corregibles con un adecuado desarrollo yaplicación de la reglamentación.A continuación se discuten, sin pretenderser exhaustivos, los principales problemasdel sector, tratando de sugerir aspectospor corregir y por revisar.

1. La confusión de roles

Uno de los mayores cambios perseguidospor el modelo de salud consiste en laseparación de las funciones de asegura-miento, prestación y control-dirección,como se mencionó anteriormente. Sinembargo, desvirtuando este criterio, elproceso de implementación de la reformaha permitido la convivencia de funcionesy roles en varios de los actores delsistema, generando espacios de confusiónque amenazan los objetivos de eficienciay calidad. Los casos más graves se venejemplificados en el Instituto de SegurosSociales (ISS) y en los entes territoriales;en un futuro es previsible que se repli-quen situaciones similares en asegurado-res privados si no se toman medidasoportunas.Por su significado, magnitud e impacto,preocupa especialmente la situación delISS. Esta entidad debe cambiar suestructura y requiere una revisión de susfinanzas. Sus distintos negocios (pensio-nes, riesgos profesionales y salud) debensepararse; y el de salud, a su vez, debedesligar la prestación del aseguramiento.El ISS debe ser, ante todo, una EmpresaPromotora de Salud (EPS) y sus actualesInstituciones Prestadoras de Servicios(IPS) deban entrar preferiblemente en

procesos de autonomía y organización deacuerdo con las necesidades de oferta deservicios locales, dejando de subsistir conlos ineficientes subsidios internos a laoferta. Al mismo tiempo, es imperativoque el Instituto cubra su déficit y el queacarrea sobre las IPS, respondiendo congestión eficiente como empresa.Por otro lado, las administracionesterritoriales actualmente cofinancian,identifican beneficiarios, definen elaseguramiento, responden por la presta-ción de servicios y, además, dirigen,vigilan y controlan el desarrollo delsistema en su área geográfica. Esto nopuede seguir así. Debe profundizarse laimplementación del sistema de saludseparando de manera clara las funciones,para permitir que los entes territoriales,específicamente los municipios, seconcentren en la identificación de susbeneficiarios, en asocio con la comunidad, yvigilen y controlen la prestación de serviciosde calidad y el aseguramiento efectivo.Además, y en previsión del futuro, resultacrucial para el país evitar que las EPSsigan generando oferta innecesaria, con laque se sacrifica la disponible. Desconocerla oferta existente, duplicándola, tieneserias implicaciones sociales al introducirgasto injustificado. En este sentido, y enanticipación a los cambios de política, lasEPS deben cuestionarse si es preferiblehacer inversiones millonarias en infraes-tructura ya existente o es mejor haceralianzas y contrataciones en las queambos, IPS y EPS, ganen; y en las quesobre todo se le apunte a mejorar lacalidad del servicio ofrecido a los pacien-tes. Este tipo de análisis hará de lasempresas privadas y públicas, organiza-ciones socialmente responsables y, portanto, sostenibles en el largo plazo.

Es requisito fundamental para el logrode los cambios institucionales propuestos,que los colombianos entendamos y compartamoslos valores y principios del sistema de salud.



2. El aseguramiento en elRégimen Subsidiado

Hay que hacer ajustes en el aseguramien-to del Régimen Subsidiado (RS), el cualno está funcionando de acuerdo con losprincipios concebidos inicialmente. Elnúmero de Administradoras de RégimenSubsidiado (ARS) debe ser limitado acausa de que esta actividad requierefundamentalmente economías de escalapara funcionar en niveles óptimos y deque la proliferación de estas entidadespuede limitar el ejercicio de libre elección.La actual fragmentación es tan inconve-niente como la vivida con las cajas antesde 1993 por la generación de altosgrados de ineficiencia.Para iniciar ese proceso de depuración sepueden y deben tomar de inmediatomedidas ejemplares sobre todas aquellasentidades que no están cumpliendocabalmente con la responsabilidad socialde administrar los recursos del asegura-miento de la salud de los más pobres.Este proceso de depuración debe conti-nuarse con un seguimiento y evaluaciónserio de estándares de calidad, acceso aservicios y revisión del manejo de recur-sos financieros, el cual debe ser tanriguroso como el que se aplique en elRégimen Contributivo.Además, de manera mediata, se requiererepensar la organización y operación delRS, haciendo énfasis en la manera comofluyen y se distribuyen los recursosfinancieros, revisando las estrategias deidentificación de beneficiarios. Ese nuevofuncionamiento del RS debe considerarlas diferencias regionales y las posibilida-des reales de generar competencia.Específicamente, los criterios para ladistribución de recursos y la definición de

las fuentes de los mismos deben revisarseen las leyes 60 y 344. La complejidadactual facilita una inadecuada interferen-cia política, dificulta la planeación y elcontrol, y deja espacios para el actuar delos corruptos.En este orden de ideas, el tránsito desubsidios de oferta a demanda debeacelerarse, al mismo tiempo que secompleta la conversión de los hospitales yclínicas en organizaciones autónomas yresponsables de su gestión y resultados.Para esto se hace urgente sanear lospasivos prestacionales y reestructurar laoferta que tienen algunas de las IPSpúblicas. Este saneamiento bien podríaseguir el ejemplo realizado en Antioquia.Las anteriores dificultades no llevan aconcluir necesariamente que el asegura-miento en el RS debe acabarse; dehacerlo improvisadamente estaríamoscondenando a los más pobres a una saludde inferior calidad, sin posibilidad deelección, con serias limitantes al acceso,generando mayores brechas y desequili-brios, tal y como sucedía con el anterioresquema de salud. El proceso de fortale-cimiento del sistema debe propender a ladepuración de los actores y a una reorga-nización de funciones que permitacumplir con los objetivos de universalidad,solidaridad, eficiencia y libre elección.Bajo esta lógica, completar la transición alnuevo sistema resulta fundamental paralograr una cobertura universal delaseguramiento en salud, y para ello, a suvez, es crítico contar con los recursossuficientes, adecuadamente utilizados ygestionados, y con voluntad política. Estoimplica caminar en tres direcciones: porun lado, enfrentar el problema de laevasión y la elusión de aportes, e interve-nir el serio problema de la no afiliación



de los trabajadores del sector informal alSGSSS. Por otro lado, implica defenderlos recursos con que cuenta el sectorsalud, que frente a la coyuntura de crisiseconómica que vive el país, puedenresultar recortados. Finalmente, implicatrabajar por hacer un uso eficiente de losdineros, en especial en lo relacionado conlas transferencias departamentales ymunicipales que, al parecer, han sidoutilizadas ineficientemente, atesoradas yusadas para otros fines19.La transición requiere que en el ámbitoterritorial la voluntad política de gober-nadores y alcaldes sea efectiva. La mayoríade las secretarías del país siguen trabajan-do como hace diez años y no se hanconvertido en líderes del proceso detransformación del sector. Esto impactadirectamente a los hospitales públicos, que apesar de denominarse “Empresas Socialesdel Estado” y ser supuestamente autóno-mos, siguen moviéndose en un mar deinterferencia política e incentivos perversos.Sin embargo, al respecto hay diferentestipos de experiencias. Al observar elpanorama nacional existen casos sorpren-dentes de instituciones que bajo elesquema de la reforma han logrado sereficientes y superar el momento difícilque vive el país. Pero al mismo tiempohay hospitales públicos que todavía nofacturan ni miden la calidad de losservicios, que su planta paralela es máscostosa que su planta formal, que susinversiones en infraestructura y equiposrequieren un flujo de caja que supera sucapacidad funcional. No resulta nadalógico que entidades que se han sometidoa iguales condiciones, en algunos casosmejoren y en otros desangren el país.En resumen, se requiere hacer la transi-ción de subsidios de oferta a demanda de

manera planeada y ordenada, teniendo encuenta que no todos los dineros en algunasregiones deberán transformarse y, por tanto,para alcanzar los objetivos de eficiencia ycalidad, la alternativa será usar presupues-tos prospectivos20 para el financiamientode algunos pocos centros asistencialespúblicos. En este aspecto bastará conrevisar la experiencia internacional y adoptaraquel modelo que mejor se ajuste.

3. La educación de la población

El gobierno, en representación de loscolombianos, cambió el Sistema de Saludy resulta elemental que al introducirnuevas reglas de juego él se encargue dedefender sus derechos, mientras aseguraun proceso de educación a la poblaciónque con el avance del tiempo les permitaa los ciudadanos actuar y ejercer susderechos y deberes de la manera másracional. No haber informado a loscolombianos sobre los cambios realiza-dos, ha sido dejarlos ciegos entre infini-dad de instituciones e intereses que enocasiones distan del bien común.La solución es tan simple como urgente.Si la población no empieza a compartirlos valores y principios que dan sustentoal sistema, los cambios que introduzca-mos en las políticas públicas fracasaránindefectiblemente. Es necesario unproceso serio de educación en salud queofrezca información adecuada paraejercer fundamentalmente el derecho delibre elección. Una estrategia en estesentido atenuará la asimetría del mercadode salud y, por tanto, evitará limitar elacceso a los servicios.En esta tarea puede ser útil conjugar lacomunicación masiva con estrategias departicipación comunitaria, en las que se

19 Documentos Conpes 2813de 25 de octubre de 1995y 2874 de agosto de 1996.

20 Gutiérrez, C.; Molina, C.G.; Wüllner, A.; Giedion,U., Las Formas de Contrataciónentre Prestadoras y Administra-doras de Salud, Fedesarrollo,Fundación Antonio RestrepoBarco, Fundación Corona yFundación FES, segundaedición, 1996.

Hospital San Vicente de Paul.Medellín



involucren, a manera de alianzas, otrossectores.

4. Otros aspectos

• Política de recursos humanos

Otro aspecto que debe mencionarse es elde los recursos humanos. En la actualidadlos médicos, las enfermeras y los odontó-logos, por sólo mencionar tres grupos deprofesionales, han manifestado suinconformidad con su situación laboral,algunos de ellos culpando a la Ley 100por un supuesto efecto negativo sobre susingresos.El problema médico, específicamente,resulta muy complejo y el pronóstico noes bueno. Si los grupos de profesionalessiguen atacando el actual modelo sinhacer análisis completos de su situación yde la evolución de su profesión, estaránen una situación muy complicada en lospróximos años, independiente del sistemaque se halle vigente para ese momento.Conviene ampliar el campo de análisis yobservar otros aspectos como: el panora-ma internacional de la formación deprofesionales, las formas de contratación,el número de profesionales en ejercicio ysu desequilibrada distribución geográfica,el número de facultades en funciona-miento sin controles de calidad, la proyec-ción de profesionales que se graduarán enlos próximos años y el efecto de laampliación de la oferta de los mismos sobrelos niveles de ingresos y la calidad de laatención al usuario, por ejemplo.Es claro que el problema de insatisfacciónexiste, pero lo observado hasta el mo-mento, con el nuevo modelo, constituyesolamente un efecto de redistribución delingreso médico21. Esta situación no se

mantendrá si la oferta de médicos seduplica en los próximos cinco años,como parece que sucederá, dado elnúmero de escuelas existentes. Entonces, lossalarios promedio y las tarifas sí caerán.El caso de las enfermeras resulta preocu-pante. El sistema requiere personalcalificado para prevención y promoción,entre otras actividades fundamentalespara la salud; sin embargo, por cadacuatro médicos tenemos en el paíssolamente una enfermera22. Esta situacióndebe ser manejada a través de incentivossobre esta profesión, al mismo tiempoque se regula la carrera médica.Ni los entes de dirección ni los profesio-nales agremiados han permitido laconstrucción de una política de recursoshumanos amplia que incluya temasadicionales al puramente salarial y deestabilidad laboral. Los cuales, a propósi-to, son del ámbito contractual con la IPSo EPS, no del entorno ministerial.Las soluciones en este campo implicanrevisar la Ley 30 de educación queaparentemente ha posibilitado el desarro-llo indiscriminado de facultades en todoslas disciplinas; se requiere también haceruna articulación con los gremios deuniversidades para volcar la enseñanza deestas profesiones hacia las necesidades delpaís, lo mismo que planear en el medianoplazo un sistema de acreditación periódicade los profesionales, que permita mantenerun control sobre la calidad y el grado deactualización de los mismos; además, debecontinuarse y reforzarse el programa deacreditación de los programas educativos.

• La investigación de políticas públicas

Los retos y cambios del sector en estadécada han evidenciado la necesidad de

21 Morales, L. G.; Chavarriaga,Y.; Barrero, J., Las condicioneslaborales de los médicos en Colom-bia, 1996-1998, FundaciónPresencia y Fundación Coro-na, 1999, en prensa. (Avancede la investigación publicadoen: Vía Salud, No. 8).

22 Valencia, L. A. y Gallardo,H. M., El Recurso Huma-no de la Salud en Colom-bia, Superintendencia Na-cional de Salud, 1995.



investigar más sistemáticamente sobre laevolución del sistema y sobre aspectosque limitan el buen desarrollo delmodelo de salud. Sin embargo, la capaci-dad investigativa institucional en Colom-bia todavía es débil, a pesar de quediferentes entes cuentan con importantesrecursos técnicos, humanos y financie-ros23. En este sentido y para el buendesempeño futuro del sistema, resultanimportantes estrategias de investigaciónque generen resultados en dos vías.Primero, capacidad de investigación en elpaís, y segundo, estudios de buenacalidad que permitan tomar decisiones depolítica que nos conduzcan al anheladocamino de la equidad y la eficiencia.

• Liderazgo, control e información

El modelo de salud colombiano es deavanzada y requiere un continuo lideraz-go, acompañado de sistemas de control einformación modernos. Sin embargo, lasinstituciones que ejercen estas funciones yque deberían dar sustento al sistema(Ministerio de Salud, SuperintendenciaNacional de Salud y secretarías departa-mentales), son obsoletas.En primer lugar, el caso de la Supersaludrequiere cambios urgentes24. Esta entidaddebe concentrarse en ejercer las funcionesde Inspección, Vigilancia y Control(IVC), con un enfoque moderno “proac-tivo” solamente para las entidadesaseguradoras que queden en el paísdespués del proceso de depuraciónsugerido antes, y para el Fondo deSolidaridad y Garantía. Los criterios deIVC deben estar orientados a conservarlos derechos de los usuarios y a garantizarun flujo de recursos adecuado.La IVC de las IPS debe depender de los

entes territoriales para los requisitosmínimos, complementada, además, con lapronta creación de un sistema de acredi-tación. En este mismo sentido es necesa-rio desarrollar el Sistema de Garantía deCalidad (planteado en el Decreto 2174de 1997). La experiencia mundial, enrelación con la eficiencia en salud, hademostrado que un excesivo interés por laproducción y el control de costos puedeponer en riesgo la calidad de la aten-ción25, 26. Por eso, el trabajo para mejorareficiencia y producción en salud debeestar acompañado siempre de unaestrategia de evaluación de la calidad, detal manera que el esfuerzo se orientehacia las decisiones más costo-efectivas yhacia el mejoramiento continuo de lacalidad de la atención.El ministerio debe reestructurar sufuncionamiento interno y concentrarseen las funciones de dirección con infor-mación, reforzando y manteniendo sucapacidad técnica. Resulta curioso quedespués de cinco años no haya sidoposible poner de acuerdo a los entes decontrol sobre un sistema de informaciónque cumpla con los criterios de sencillez,oportunidad y continuo desarrollo.Pretender tener el mejor sistema deinformación de un día para otro resultaingenuo, pero no iniciar el trabajo esirresponsable con la sociedad colombiana.El desarrollo de la capacidad de liderazgoy dirección del Ministerio de Salud,indispensables para el avance de lareforma27, deben tomarse en serio. Unode los mayores obstáculos para el funcio-namiento adecuado del sistema loconstituye la falta de coherencia, conoci-miento técnico y exceso de reglamenta-ción. El sistema posiblemente no resistaotra frustración más en este sentido y la

23 Mora, H.; Gallardo, H.,Evaluación de la Capacidadde Investigación en Seguri-dad Social en Salud, Fun-dación Corona, documentointerno, 1998.

24 Palabras de la actual super-intendente Inés Gómez deVargas en carta dirigida alMinisterio de Hacienda yCrédito Público, Santafé deBogotá, octubre 23 de 1998:“... la ausencia de un siste-ma moderno de inspección,vigilancia y control que guíela acción institucional, es elprimer escollo observado,no hay duda que parte de laactual crisis del sector estéestrechamente relacionadacon la laxitud, retraso e in-coherencia de las accionesdesarrolladas por esta enti-dad. La carencia de un sis-tema de información ágil yconfiable, la centralizaciónde las acciones, la ausenciade sensores que indiquen elestado global y específicodel sistema, la presencia deuna estructura organizativarígida y a espaldas de la mi-sión institucional, son, en-tre otras muchas, realidadesque minimizan el impactodel accionar de la Superin-tendencia...”.

25 Hillman, A.; Pauly, M. V.;Kerstein, J., “How dofinancial incentives affectsclinical decisions and thefinancial performance ofhealth maintenance organiza-tions (HMO)”, New EngJ. Med. 321: 86-92, 1989.

26 Feldstein, P. J., Health CareEconomics, Delmar Publi-shers, Inc., Boston. 1993.

27 Bossert, T.; Hsiao, W.; Ba-rrera, M.; Alarcón, L.; Leo,M. y Casares, C., “Transfor-mation of ministries ofhealth in the era of healthreform: the case of Colom-bia”, Health Policy andPlaning; 13(1): 59-77.



responsabilidad del gobierno nacional yde los procesos políticos subyacentes sonde gran calibre. Hoy el sector tiene acargo 10% del PIB28 y las equivocacionesterminan siendo demasiado onerosas.

• Mejoramiento continuo de la gestión

Finalmente, pero no menos fundamental,resulta necesario llamar la atención sobrela importancia de mantener y promoverestrategias de mejoramiento de la gestióny la calidad tanto en las entidadesprestadoras, aseguradoras y de dirección,como en los escasos programas o entida-des que apoyan estos procesos.El sector salud colombiano ha sido maladministrado y debemos seguir capaci-tándonos para alcanzar los objetivosuniversales con este modelo o concualquier otro. A pesar de que Colombiaha sido pionera en la formación denumerosos gerentes de salud, las iniciati-vas de mejoramiento institucional y losconsultores y centros de apoyo debencrecer y fortalecerse. En este orden deideas, apoyar programas de cofinancia-ción de proyectos de mejoramiento de lagestión institucional, de innovación entecnologías blandas de gestión, son dealta relevancia y pertinencia para lacoyuntura actual y para el futuro del sector.

REFLEXIONES FINALES

1. Es importante defender los principiosbásicos de universalidad, solidaridad,eficiencia y libre elección, y propender aimplementar o desarrollar los incenti-vos adecuados para alcanzarlos. Eneste sentido, el modelo propuesto tiene

fortalezas y debilidades que deben serevaluadas siempre con hechos y datosfrente a un plan de implementación,siendo conscientes de que cualquiermodelo requiere tiempo y liderazgo.

2. Es requisito fundamental para el logrode los cambios institucionales pro-puestos, que los colombianos entenda-mos y compartamos los valores yprincipios del sistema de salud. Comose mencionó, el reto es integrarprocesos educativos a aquellos propiosde la implementación del sistema y delproceso de atención.

3. Se necesita de manera urgente profun-dizar y ajustar la implementación,revisar procesos, especialmente en elRégimen Subsidiado, y mejorar lareglamentación vigente. Una transicióntan prolongada abre espacios paraincongruencias, mayores dificultades ycomplejidades. La mejor forma desimplificar el sector salud es aplicar laley a fondo.

4. Dada la realidad política y social delpaís, ningún proceso de consenso entredistintos grupos de interés será fácil.Sin embargo, es mediante la interac-ción y la discusión como se construyenlas soluciones y se optimizan losprocesos. Lamentablemente en el casode la reforma de la salud, los actoresno han estado dispuestos a concertar oa ceder sobre sus puntos e intereses, apesar del indiscutible beneficio socialque trae el sistema de salud. Laausencia de liderazgo, consistencia einformación objetiva agravan estaausencia de consenso y confianza.

28 Vargas, J. E. y Sarmiento,A., La descentralización delos servicios de salud enColombia, Serie Reformasde Política Pública No. 51,Naciones Unidas, 1998.



5. Como se intuye de las reflexionespresentadas, resulta evidente que existeun grupo de entidades e individuosdentro de cada género de actores delsistema que han incumplido con suresponsabilidad con el país. La éticaempresarial, sean entidades públicas oprivadas, y su responsabilidad con sussocios, clientes, entorno y sociedad engeneral, son determinantes para eléxito de la empresa misma y de lasociedad en su conjunto. En estesentido el llamado consiste en que seconsideren los aspectos éticos comofundamentales en el desarrollo de cadaentidad vinculada al sector. Unadecuado actuar dentro de esta lógicaasegurará un buen futuro para la salud.

6. Finalmente, resultan inquietantes losataques indiscriminados a los princi-pios del sistema de salud. Es trabajan-do contra la corrupción y tratando derescatar los valores de equidad yresponsabilidad social que se puedetratar de construir un sistema eficienteen el que todos los actores ganen. Delo contrario, no habrá buenos auguriospara la consecución de las metaspropuestas, ni para cualquier sistemacreado en el futuro en remplazo ocomo ajuste de la Ley 100. La paz seconstruye en estos escenarios, nosolamente en mesas de negociación. Elsector salud puede ser ejemplo de elloy contamos con un marco legal parademostrarlo antes que otros sectores.


De acuerdo con su misión y objetivos, laFundación Corona ha procurado concen-trar la mayor parte de sus inversionessociales en cuatro áreas programáticas:Salud, Gestión Local y Comunitaria,Educación y Desarrollo Empresarial(incluyendo los servicios ofrecidos por elFondo de Desarrollo Empresarial).Cada una de las áreas se encuentra bajo ladirección de un jefe de Área, cuyaresponsabilidad es generar y gestionar unportafolio de proyectos que interprete loslineamientos del Plan Estratégico1996-2000. Para garantizar el desarrollode este Plan Estratégico, anualmente sepresenta un Plan de Acción que identificalos proyectos que serán iniciados ocontinuados en cada período. Estorequiere un tiempo considerable degestación de las propuestas, debido a queellas son el resultado de un proceso denegociación y acuerdo con entidadesejecutoras y cofinanciadoras. En estesentido, la Fundación involucra en suoperación a un número significativo deorganizaciones públicas y privadas.Durante 1998, las cuatro áreas mencio-nadas anteriormente, más el Área deComunicaciones, gestionaron 64 proyec-tos los cuales representaron compromisosde los recursos propios de la Fundaciónpor $2.122’611.000. Además, en elmismo período se apoyaron otrosproyectos especiales y se hicieron dona-ciones en especie por valor de

CONCENTRACIÓNDEL GASTO SOCIAL

EN 1998

Durante 1998, las Áreas de la FundaciónCorona gestionaron un total de 64 proyectosnuevos, que representaron compromisos de losrecursos propios de la Fundación por$2.122’611.000.



$518’133.000 (ver distribución delgasto en tabla 1 y gráfico 1).De esta forma, los compromisos totalesde la Fundación Corona para 1998ascendieron a $2.640’744.000. Esimportante anotar que este monto noincluye la gestión de recursos de cofinan-ciación de otras entidades, canalizados através de la Fundación. Por ejemplo, en1998 se ejecutaron directamente recursosde cofinanciación en proyectos en lasáreas, provenientes del Banco Mundial,de la Diputación Foral de Bizkaia –PaísVasco–, de la Fundación Interamericanay de la Fundación Ford, recursos quesumaron $1.014’151.000 (ver tabla 2).Adicional a los $1.014 millones quefueron administrados directamente por laFundación, los proyectos apoyadosdurante 1998 movilizaron otros recursosfinancieros de terceros por un valoraproximado a $2.350 millones.A continuación se presenta una descrip-ción de las Áreas de la Fundación, suvisión de la problemática social quepretenden afrontar, y una relación de losprogramas y proyectos adelantados en1998, con especial énfasis en la influenciaque estos tuvieron en políticas públicas.

T A B L A 1

COMPROMISOS TOTALES 1998

ÁREA /PROGRAMA GASTO PESOS GASTO %

Desarrollo Empresarial 774’120.000 29,31

Educación 442’502.000 16,76

Gestión Local y Comunitaria 438’260.000 16,60

Salud 377’849.000 14,31

Comunicaciones 89’880.000 3,40

Programas Especiales 248’403.000 9,41

Donaciones en Especie 269’730.000 10,21

Total 2.640’744.000 100,00

T A B L A 2

RECURSOS DE COFINANCIACIÓN

ÁREA /PROGRAMA APORTE (PESOS)

Salud 46’914.000

Gestión Local y Comunitaria 316’432.000

Educación 10’000.000

Desarrollo Empresarial 238’175.000

Fondo de Desarrollo Empresarial 402’630.000

Total 1.014’151.000

G R Á F I C O 1

CONCENTRACIÓN DEL GASTO SOCIAL 1998DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL

DONACIONESEN ESPECIE10,21%

DESARROLLOEMPRESARIAL29,31%

EDUCACIÓN16,76%

PROGRAMASESPECIALES9,41%

COMUNICACIONES3,4%

SALUD14,31%

GESTIÓN LOCALY COMUNITARIA

16,6%


Durante la segunda mitad de los añosochenta, la presencia de la FundaciónCorona en las políticas hacia la micro ypequeña empresa se hizo a través de laoperación directa de un programa decapacitación y asesoría: el Fondo deDesarrollo Empresarial –FDE–. En losaños noventa se abrieron otros frentes detrabajo: el apoyo a instituciones comoFundaempresa Bogotá y la FinancieraCompartir, y la participación en lacreación de las incubadoras de empresasde base tecnológica en Bogotá, Medellíny Bucaramanga.Luego, sobre la base de la experiencia enestos frentes de trabajo, en 1996 seformalizó el Área de Desarrollo Empre-sarial con tres líneas programáticas:

➤Fomento del espíritu empresarial entrejóvenes, mediante el apoyo a progra-mas innovadores de formación ycapacitación en la educación secunda-ria y postsecundaria.

➤Mejoramiento de la gestión empresa-rial de la micro y pequeña empresa, através del apoyo a organizaciones yprogramas de capacitación, asesoría ycrédito.

➤Gestión de la innovación tecnológicade la pequeña empresa, por medio dela creación y el apoyo a las incubadorasde empresas de base tecnológica yotros mecanismos afines.

Esta actual definición programática delÁrea refleja un cambio del modelo deimpacto de los programas y proyectos dela Fundación. Inicialmente, el impactodel FDE era entendido en términos de lacobertura y calidad de los serviciosprestados a los clientes (los empresarios).Luego, con el apoyo a las otras organiza-ciones como Fundaempresa, la FinancieraCompartir y las incubadoras de empresas,se añadió un elemento nuevo: la capaci-dad institucional dentro del campo deldesarrollo empresarial. Y, finalmente, conla creación del Área de DesarrolloEmpresarial se incorporó el elemento decontribución a las políticas públicas.

CONTRIBUCIÓN ALAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Desde el Área de Desarrollo Empresarialse ha querido contribuir a mejorar lasprácticas de las diversas instituciones

Á R E A D E

DESARROLLO EMPRESARIAL

El apoyo a la micro y pequeña empresa en Colombia ha sido un tema de particularinterés para la Fundación Corona, prácticamente desde sus inicios. Este apoyo hatenido una evolución importante en el tiempo, la cual se ha visto reflejada en susdistintos enfoques, definiciones programáticas y, por consiguiente, en sus programasy proyectos.

Desde el Áreade DesarrolloEmpresarialse ha queridocontribuir amejorar lasprácticas delas diversasinstitucionesprivadas enel campo deldesarrolloempresarial,bien sea eninstitucioneseducativas,fundaciones uorganizacionesgremiales.


privadas en el campo del desarrolloempresarial, bien sea en institucioneseducativas, fundaciones u organizacionesgremiales. A su vez, mediante evaluacio-nes y otras investigaciones, se ha intenta-do generar un conocimiento más sistemá-tico de las políticas públicas en estecampo, tanto nacionales como territoriales.La primera línea programática, la defomento del espíritu empresarial, respon-de a la percepción que tiene la Fundaciónde que tanto en la educación secundariacomo en la postsecundaria hay oportuni-dades para estimular una cultura deempresarismo. Para comprobar estaimpresión, es necesario identificar yrevisar los pocos programas existentes eneste campo en Colombia y en el exterior,evaluar sus resultados, sistematizarlos ydifundirlos entre la comunidad educativa.Todo, con la expectativa de que unnúmero importante de institucioneseducativas incorporen a sus políticas yprácticas, los mejores enfoques, pedago-gías y contenidos en este campo.Dentro de la segunda línea programática,la de mejoramiento de la gestión empre-sarial de la micro y pequeña empresa, elpunto de referencia ha sido la política delgobierno nacional, expresada en el PlanNacional para el Desarrollo de la Mi-croempresa (PNDM). La Fundaciónapoyó la primera evaluación global deimpacto que se ha hecho a los programasdel PNDM desde su creación, hace 16años. Este proyecto fue cofinanciado porel Departamento Nacional de Planeacióny realizado por el Centro de Estudios deDesarrollo Económico de la Universidadde los Andes. Entre los resultados dedicha evaluación se concluye que losprogramas de apoyo a la microempresano parecieran generar empleo adicional,

Á R E A D E D E S A R R O L L O E M P R E S A R I A L

Busca crear y fortalecer institucionesy programas de apoyo

a la micro y pequeña empresa.

LÍNEA PROGRAMÁTICA 1

Espíritu empresarial


Gestión empresarial


Gestión de la innovación tecnológica



La evaluacióncontribuyó ala formulación depropuestas parala reforma delPNDM, en elsentido deproponer unamayor focalizacióny especializaciónde los programaspara ofrecerservicios másadecuados a lascaracterísticas delas empresas.

es decir, más empleo del que las mi-croempresas hubieran generado sindichos programas. Los impactos delPNDM se sienten realmente en la mayorpermanencia o sobrevivencia que tienenlas empresas beneficiarias del Plan frentea las no beneficiarias.Este resultado refleja la composición delsector microempresarial, en el cual la granmayoría de las empresas son llamadas“unipersonales”. Aun con la ayuda de losprogramas de apoyo (crédito, capacita-ción y asistencia técnica) no añadennuevos empleos. Más bien tienden apermanecer en el tiempo como formas deautoempleo. En cuanto a las microempre-sas “pluripersonales”, especialmente lasde mayor tamaño, hay una probabilidad másgrande de añadir empleos adicionales.La evaluación contribuyó a la formula-ción de propuestas para la reforma delPNDM, en el sentido de proponer unamayor focalización y especialización delos programas para ofrecer servicios másadecuados a las características de lasempresas, bien sea las unipersonales o lasde mayor tamaño. A su vez, dichas propues-tas coinciden con los resultados de otrosejercicios de evaluación realizados por elDepartamento Nacional de Planeación yel Banco Interamericano de Desarrollo–BID–, que recomiendan flexibilizar laoferta de programas de apoyo.La tercera línea, la de gestión de innova-ción tecnológica, tiene como punto dereferencia las políticas nacionales de cienciay tecnología, y las políticas de fomentoeconómico de los entes territoriales. LaFundación ha contribuido a la creación yconsolidación de las incubadoras deempresas en Bogotá, Medellín y Bucara-manga. Uno de los aspectos más importan-tes de los proyectos con las incubadoras


ha sido la búsqueda de mayor impacto,utilizando la infraestructura y capacidadexistentes de incubación de empresas“intramuros” como plataforma para nuevosservicios de extensión industrial y capacita-ción para empresas “extramuros”.A su vez, ha apoyado otros proyectosincipientes de incubadoras en el paísmediante la creación de la AsociaciónNacional de Incubadoras de Empresas–ANIDE–, cuyo propósito es sistematizary difundir los principios y mejoresprácticas de gestión de la innovacióntecnológica, y de este modo asegurar suincorporación a las políticas de fomentoeconómico, tanto en el campo nacionalcomo en los ámbitos departamental ymunicipal.

PROYECTOS 1998

Durante 1998, el Área de DesarrolloEmpresarial apoyó diez iniciativas. Tal vezel proyecto más sobresaliente en ese añofue el cierre del Fondo de DesarrolloEmpresarial –FDE– y la asimilación dealgunos de sus servicios por parte de laCorporación Innovar.La Fundación Corona creó el FDE en1986, con el objetivo de ofrecer serviciosde capacitación y asesoría técnica apequeños empresarios. Con el tiempo, elFDE se especializó en empresarios coneducación postsecundaria (tecnológica yprofesional). De la misma forma, susclientes fueron empresas de mayortamaño, patrimonio y complejidadcomparadas con las atendidas por otrasfundaciones ejecutoras de los programasdel PNDM.Esta tendencia del FDE coincidió con losservicios ofrecidos por la Corporación



Innovar o Incubadora de Empresas deBase Tecnológica de Bogotá. De estamanera, luego de un proceso cuidadosode planeación a lo largo de 1998, estaCorporación asimiló dentro de suportafolio algunos de los servicios decapacitación que prestaba el FDE (aligual que los cursos especializados enalimentos) con destino a las empresas“extramuros”. Para asegurar la sostenibili-dad de dichos servicios, la Fundaciónaprobó un convenio de cinco años con laCorporación Innovar. De esta forma, laFundación Corona dejó de operardirectamente el FDE, el cual atendió amás de 9.000 empresarios durante doceaños.Los otros proyectos importantes de 1998incluyeron, dentro de la primera línea

programática, el apoyo a la CorporaciónBucaramanga Emprendedora con el finde realizar un programa piloto defomento del espíritu empresarial entreestudiantes universitarios, y el proyectocon el ICESI de Cali para evaluar elimpacto de sus programas existentes deespíritu empresarial.Dentro de la segunda línea se destaca elapoyo a la Corporación Actuar Antio-quia, con el propósito de realizar unprograma innovador de formación yasesoría a famiempresas. Durante ese añotambién se cofinanció con el DNP yMicroempresa & Cía. la segunda y últimafase de la evaluación del PNDM, y lapublicación de un libro que resume losprincipales resultados, conclusiones yrecomendaciones de políticas.


Luego de un procesocuidadoso deplaneación a lo largode 1998, laCorporación Innovarasimiló dentro de suportafolio algunos delos servicios decapacitación queprestaba el FDE.




PRINCIPALES PROYECTOS APROBADOS EN 1998

PROYECTO EJECUTOR APORTE 1998 VALOR TOTALFUNDACIÓN DEL

CORONA PROYECTO

LÍNEA DE FOMENTO DEL ESPÍRITU EMPRESARIAL

Evaluación de los programas de fomento ICESI $25’000.000 $34’200.000de espíritu empresarial entre los estudiantesde ICESI-CaliFomento empresarial en universidades Corporación $25’000.000 $97’220.000de Bucaramanga Bucaramanga EmprendedoraApoyo al III Encuentro del Sistema Fundaempresa Cali $3’935.000 $7’870.000Nacional de Fundaempresa

LÍNEA DE GESTIÓN EMPRESARIAL

Programa piloto de asesorías permanentes Corporación Actuar Antioquia $85’000.000 $380’874.000a famiempresas en MedellínEvaluación del Impacto del Plan Nacional Centro de Estudios del $49’700.000 $150’000.000de Desarrollo de la Microempresa Desarrollo Económico (CEDE)

Universidad de los AndesEvaluación del Impacto de los Servicios del Fundación Corona y CEICA $21’793.000 $36’793.000Fondo de Desarrollo Empresarial - FDEPublicación del libro Fundación Corona $15’551.000 $15’551.000Impacto del Plan Nacionalde Desarrollo de la Microempresa

LÍNEA DE GESTIÓN DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA

Ampliación de los servicios de capacitación Corporación Innovar $400’000.000 $400’000.000y asesoría a empresas “extramuros”

OTROS PROYECTOS DE VIGENCIAS ANTERIORESQUE REQUIRIERON ACOMPAÑAMIENTO DURANTE 1998


CORONA PROYECTO

LÍNEA DE GESTIÓN DE INNOVACIÓN TECNOLÓGICA

Apoyo a la Asociación Nacional Corporación Innovar n.a.* $300’000.000de Incubadoras de Empresas - ANIDESistema Regional de Innovación Corporación Centro n.a. $307’600.000Tecnológica de Antioquia de Ciencia y Tecnología de Antioquia* NO APLICA.



Á R E A D E

EDUCACIÓN

La FundaciónCorona haconsideradofundamentaldesarrollarproyectos quecontribuyan aampliar lamovilización socialalrededor del temade la educación y amejorar el debatesobre políticaseducativas. En estadirección, haapoyado eldesarrollo deestudios paramejorar lacomprensión delas problemáticasdel sector.

La baja prioridad del tema para el Estadoy para la ciudadanía se reflejó en la escasaparticipación de actores distintos delgobierno nacional y del sindicato deeducadores, en la definición de las nuevasorientaciones de la política educativa.Como consecuencia, el reordenamientodel sector terminó siendo una normativaque no establece con claridad las respon-sabilidades y los instrumentos de quedisponen los diferentes agentes queintervienen en la educación para cumplircon su función. Este proceso se acompa-ñó de una baja calidad de la información;además, el debate público sobre losobjetivos y el contenido de la reforma nomotivó a sectores académicos a intervenirmás activamente en su desarrollo.Los resultados de este proceso son, deuna parte, y a pesar del incrementosustancial de recursos públicos dirigidos ala educación a lo largo de la década de losnoventa, el cumplimiento de metas enmateria de cobertura y calidad no ha sidoproporcional, posiblemente por inade-cuados diseños del esquema de asigna-ción y administración de los recursos

El proceso más reciente de reforma educativa en Colombia se inició a partir delcambio constitucional de 1991 y fue sancionado en las leyes 60 de 1993 y 115 de1994. Las modificaciones introducidas a través de la reforma pretendían, de unaparte, garantizar el derecho a la educación de los colombianos mediante lamodernización institucional del sistema educativo (descentralización) y, de otra,garantizar los recursos financieros y de todo tipo para elevar la calidad del servicioeducativo. No obstante, no se ha logrado cumplir ninguno de estos objetivos.

destinados a la educación. De otra, lacomplejidad de la normativa que rige alas instituciones del sector y los escasosincentivos al logro de resultados y a laeficiencia, se han sumado a la ya instaladaproblemática en materia de informaciónpara la planificación de la política educati-va, haciendo que la gestión del servicioeducativo sea una labor muy precaria.

MOVILIZACIÓN SOCIAL YPOLÍTICAS PÚBLICAS

La Fundación Corona ha consideradofundamental desarrollar proyectos quecontribuyan a ampliar la movilizaciónsocial alrededor del tema de la educacióny a mejorar el debate sobre políticaseducativas. En esta dirección, la Funda-ción ha apoyado el desarrollo de estudiospara mejorar la comprensión de lasproblemáticas del sector y ha impulsadola divulgación de resultados de investiga-ciones relevantes. Igualmente, ha colabo-rado en la apertura de espacios para elconocimiento y la discusión de las


Á R E A D E E D U C A C I Ó N

políticas educativas, como un aporte a laconsolidación de una opinión públicainformada sobre el tema.Desde 1998, y en asocio con la CasaEditorial El Tiempo y la Universidad delos Andes, la Fundación ha promovido yparticipado en el proyecto “La Educa-ción: Un Compromiso de Todos”. Estainiciativa es una alianza entre sectores dela sociedad civil, representantes de lacomunidad de expertos y un mediomasivo de comunicación, que tiene comofinalidad contribuir a la construcción deopinión pública sobre el desarrollo de laeducación en el país, y posicionar laeducación como un tema estratégico en laconsecución de los objetivos nacionales.Con el apoyo de un grupo de expertos sedefinieron los temas clave en educaciónpara organizar la discusión entre elpúblico, el gobierno, los diferentessectores sociales vinculados con laeducación y los propios expertos. Cali-dad, financiamiento, gestión y educaciónsuperior fueron los temas escogidos.Posteriormente se realizaron Foros deInterés Ciudadano para buscar propues-tas que permitan al país mejorar susituación actual en estos cuatro temas.Como resultado de este proceso, y graciasa una validación posterior que se hizomediante una encuesta nacional deopinión, se construyó la base para unaAgenda Ciudadana de Educación.Esta Agenda fue confrontada con laspropuestas en educación que desarrolla-ron los equipos de las campañas presi-denciales durante el primer trimestre delaño. Como producto de este ejercicio sepublicó una separata especial que circulónacionalmente con El Tiempo; el objetivofue orientar a la ciudadanía sobre elcontenido en educación de los distintos


Contribuye al mejoramiento de la calidadde la educación básica y la pertinencia

de la formación para el trabajo.


Gestión y calidad de la educación básica


Formación para el trabajo


Investigación en políticas educativas


La influencia en laorientaciónde las políticaseducativas implicano sólo laconstrucción depropuestaspertinentes yviables para elsector, sino tambiénla consolidación deuna base social einstitucional quelas apropie, lasdiscuta y que hagael seguimiento.Hay que hacer dela educación unasunto de interéspúblico ycontinuar en lapromoción deespacios de opinión.


programas de gobierno de los candidatos,y construir una base para el seguimientode las políticas y programas en educaciónque adelantara el gobierno electo.El proyecto acompañó también elproceso de diseño y formulación delcapítulo de educación del Plan Nacionalde Desarrollo con actividades de diferen-te índole. En primer lugar, se dio aconocer el contenido del capítulo a travésde artículos en las páginas del periódico yse dispuso de medios interactivos para ladivulgación y opinión de los ciudadanossobre el contenido del texto. Se discutióel sentido, alcance y viabilidad del Planen mesas de trabajo con diversos sectores:gobierno, sindicato de educadores,empresarios y secretarios de educación dediversas regiones del país. Luego seconfrontaron las propuestas del Plan conlas del programa de gobierno, con el finde hacer seguimiento a los compromisosadquiridos en campaña. Finalmente, elequipo del proyecto preparó una segundaseparata para ser publicada en 1999, queestuviera orientada tanto a públicosespecializados como al público en general.Esta experiencia de trabajo asociado conun medio de comunicación en busca deuna mayor apropiación social y de unacualificación de la opinión pública, haarrojado importantes reflexiones:

➤ En este ejercicio de diálogo condiversos sectores se constató la existen-cia de un acuerdo sobre los objetivosprimordiales de la educación y lasmetas que como país debemos plan-tearnos. Los principales desacuerdos seencuentran en los “cómo”, particular-mente porque el debate sobre políticasy programas educativos ha estadorestringido al gobierno y el sindicato

de educadores, sin que en él participencalificadamente los diversos usuariosdel sector. Esta lección indica lanecesidad de alimentar la discusióncon planteamientos innovadores depolítica educativa de diversa proceden-cia, que recuperen los objetivoscentrales de acceso, calidad y eficienciaen la prestación del servicio.

➤ El proceso de descentralización eneducación implica que la construcciónde una Agenda Ciudadana de Educa-ción debe vincular a las regiones con elcentro de una manera “proactiva”. Enefecto, y dado el papel principal queadquieren las entidades territoriales enel diseño de programas y en la realiza-ción de las políticas educativas, la percep-ción de las dificultades más relevantesasí como de las alternativas de soluciónproceden en buena parte de las admi-nistraciones y ciudadanos en lo local.

➤ Por último, la influencia en la orienta-ción y realización de las políticaseducativas implica no sólo la construc-ción de propuestas pertinentes yviables para el sector, sino también laconsolidación de una base social einstitucional que las apropie, lasdiscuta y que haga el seguimiento entodos los niveles. Por ello, hay quehacer de la educación un asunto deinterés público y continuar en lapromoción de espacios de opinión quefavorezcan este empeño.

PROYECTOS 1998

Se puso en marcha el proyecto “Mejora-miento de Gestión en OrganizacionesEscolares” que busca desarrollar einstrumentar una metodología y el



El proceso dedescentralización eneducación implicaque la construcciónde una AgendaCiudadana deEducación debevincular a lasregiones con el centrode una manera“proactiva”.

mejoramiento de gestión en planteleseducativos públicos y privados, a partirde experiencias piloto en doce institucio-nes de Cundinamarca y Antioquia. Demanera complementaria, el Área deEducación fue invitada a participar en elproyecto “Análisis y Sistematización deEstrategias de Gestión del ServicioEducativo en Entidades Territoriales”.El proyecto “Ambientes TecnológicosEscolares” cerró su ciclo de evaluacióndel impacto de materiales especializadosen el aprendizaje de competenciastecnológicas por parte de los niños.En el marco del Programa de Formaciónpara el Trabajo (en alianza con lasfundaciones FES, Restrepo Barco y elConsejo Gremial Nacional) se completóel proyecto “Estudios de caso de alianzasempresariales de formación para eltrabajo”. El proyecto “Fortalecimiento

institucional de ONG de formación parael trabajo” continuó a lo largo de 1998cumpliendo una primera fase de identifi-cación, selección y autoevaluación de 30instituciones en Bogotá y Medellín.También se llevó a cabo el seminario “Lopúblico y lo privado en la formación parael trabajo”.Por otro lado, se promovió el debatepúblico en temas educativos a través deunos “Coloquios” realizados por Cor-poeducación, un Ámbito de Reflexiónsobre el Plan de Desarrollo Educativo delDistrito, y mediante el apoyo a la divulga-ción del estudio “Autonomía Escolar enel Marco de la Descentralización”,realizado por el Instituto Ser. En materiade investigación se apoyó el estudio“Pluralidad en la manera de hacer lapolítica educativa: la reforma de ladescentralización en educación”.



PRINCIPALES PROYECTOS APROBADOS EN 1998PROYECTO EJECUTOR APORTE 1998 VALOR TOTAL

FUNDACIÓN DELCORONA PROYECTO

LÍNEA DE GESTIÓN Y CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

Diseño de metodologías Corpoeducación - $143’000.000 $247’000.000para el mejoramiento de la gestión escolar Centro de Ciencia y

Tecnología de AntioquiaPreparación del proyecto “Análisis y Corporación para el $2’000.000 $15’000.000Sistematización de Estrategias de Gestión Desarrollo de la Investigacióndel Servicio Educativo en Entidades Territoriales” y la Docencia Económica

LÍNEA DE FORMACIÓN PARA EL TRABAJO

Proyecto Ambientes Tecnológicos Escolares Corpoeducación - $37’000.000 $37’000.000• Evaluación Fase III Fundación Corona• Capacitación a rectores y padres de familia

Proyecto Editorial Corpoeducación $15’000.000 $55’000.000“Claves de Educación en Tecnología”Aporte Institucional a Maloka Maloka $58’786.000 $20.000’000.000Programa de Formación para el Trabajo:

• Alianzas Empresariales de Universidad de los Andes, $16’908.000 $50’724.000Formación para el Trabajo Facultad de Administración

• Seminario “Lo Público y lo Privado Programa de Formación para $15’000.000 $55’000.000en la Formación para el Trabajo” el Trabajo - Misión de Educación

Técnica, Tecnológica yFormación Profesional

• II Encuentro Iberoamericano Corporación Paisajoven $7’000.000 $120’000.000de Políticas de Empleo Juvenil

• Consolidación del Taller Corporación de Vecinos $7’000.000 $13’000.000Cerámico de Guatavita para el Desarrollo de Guatavita

POLÍTICAS EDUCATIVAS

Agenda Ciudadana de Educación Casa Editorial El Tiempo - $62’000.000 $140’000.000• Fase I Fundación Corona -• Fase II Universidad de los Andes -

Grupo de ExpertosColoquios en Educación Fase II Corpoeducación $38’352.000 $38’352.000Ámbito de Reflexión Plan Sectorial Fundación Corona $1’500.000 $1’500.000de Educación del Distrito CapitalDivulgación del Estudio de Autonomía Instituto Ser $20’000.000 $54’000.000Escolar en el Marco de la Descentralización de InvestigacionesLa toma de decisiones en la reforma Margarita López $19’200.000 $100’000.000de descentralización de la educación en Colombia



CORONA PROYECTO

LÍNEA DE GESTIÓN Y CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

Análisis de la Gestión Escolar en Corpoeducación n.a.* $215’000.000Establecimientos de Educación Básica

LÍNEA DE FORMACIÓN PARA EL TRABAJO

Programa de Formación para el Trabajo:• Fortalecimiento Institucional de ONG Instituto Ser de Investigaciones n.a.* $126’000.000

de Formación para el Trabajo Corporación Paisajoven* NO APLICA.



Á R E A D E

SALUD

Con el cambio del sistema de salud (Ley100 de 1993), esta intención de desarro-llar investigaciones se orientó a producirinsumos y conocimiento que permitieranuna adecuada implementación de lasestrategias propuestas, con el fin deofrecer más cobertura de servicios y demejor calidad a la población más pobredel país. Con esta línea de trabajo laFundación también pretende fortalecer lacapacidad investigativa institucional sobreseguridad social en Colombia y para ello,promueve alianzas entre entidadesfinanciadoras y ejecutoras.Los cambios introducidos en el sectorhicieron imperativo iniciar trabajosorientados sistemáticamente a entender ymejorar el acceso a los servicios de salud,en especial los dirigidos a la poblaciónmás vulnerable. Por esta razón, hacia1996 la Fundación Corona identificó eltema de acceso como campo comple-mentario al de gestión hospitalaria y al deinvestigación, pues ya no era suficiente

Desde hace doce años, el Área de Salud de la Fundación Corona ha dedicado susesfuerzos a transferir las mejores prácticas de gestión empresarial al sector salud,dada la debilidad que en este sentido se ha encontrado en las entidades prestadorasde servicios. En 1991, después de un trabajo de cuatro años en este campo, seobservó que no era suficiente mejorar la gestión interna de estas entidades paralograr el objetivo de optimizar los servicios de la salud en su conjunto, sino que serequerían estrategias e incentivos en todo el sistema para alcanzar el objetivo deuniversalidad con calidad. De esta forma, la Fundación incursionó en un nuevocampo: apoyo a estudios e investigaciones cuyos resultados aportaran a la discusióndel sistema de salud en general y no sólo a sus partes.

generar herramientas y modelos degestión, o hacer investigación sobre elsistema en salud.En el tema de acceso a servicios de salud,la Fundación Corona –durante losúltimos dos años– ha explorado diferen-tes maneras de informar a poblacionesparticulares sobre cómo participar delnuevo sistema de salud, ejerciendo susdeberes y derechos. Adicionalmente, hadocumentado y estudiado las barreras deacceso en el ámbito local con el fin deencontrar nuevas formas de organizaciónde los servicios de salud que superen lasactuales limitantes.De esta manera, el Área de Salud concen-tra hoy en día sus esfuerzos en tres líneasprogramáticas, de acuerdo con el direccio-namiento estratégico definido para elperíodo 1996-2000, de la siguiente forma:

➤ La primera línea busca mejorar lagestión de las instituciones prestadorasde servicios de salud mediante la

Los cambiosintroducidos en elsector hicieronimperativo iniciartrabajos orientadossistemáticamente aentender y mejorarel acceso a losservicios de salud,en especial losdirigidos a lapoblación másvulnerable.


Á R E A D E S A L U D

construcción deliberada de un enfoquede gestión integral por calidad y ladifusión de experiencias exitosas.

➤ La segunda, está dedicada a la búsque-da de acceso a servicios de salud através de la construcción de enfoquesque permitan formas organizativas,tanto de la oferta como de la demandade servicios, que superen las barrerasde acceso propias de cada parte delmercado.

➤ La última línea pretende fortalecer lacapacidad investigativa institucional enseguridad social en salud y promuevela realización de proyectos de investiga-ción sobre aspectos del sistema de salud.

EL ÁREA DE SALUD YLAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Cada una de estas líneas de trabajoejemplifica la importancia de desarrollarestrategias cada vez más deliberadas queaporten al fortalecimiento institucional, ala construcción de mejores políticaspúblicas y, por tanto, a la gobernabilidad.Para tratar de mejorar la gestión de lasIPS (Instituciones Prestadoras de Servi-cios de Salud), la Fundación ha manteni-do un enfoque inductivo que permiteconstruir herramientas paso a paso,probando y asegurando su utilidad parael sector salud. Estas herramientas, queen conjunto hoy constituyen un enfoqueintegral de gestión, han sido deliberada-mente institucionalizadas en el Centro deGestión Hospitalaria –CGH–, entidadconstituida como una corporación mixta.El CGH se ha encargado de difundir lasherramientas de gestión en formaconceptual y a través de un proyectoeditorial especialmente concebido para


Trabaja en el mejoramiento dela gestión hospitalaria y el acceso

a los servicios de la población más pobre.


Acceso a los servicios de salud


Gestión hospitalaria


Investigación en políticas en salud

FOTO CORTESÍA: HOSPITAL PABLO TOBÓN URIBE

La FundaciónCorona haentendido laimportancia de queel país cuente conun sistema desalud que tengauna estructura deincentivos queimpulse a lasinstituciones aprestar servicioscon calidad.


este fin: la revista Vía Salud, donde sepublican casos concretos y exitosos deaplicación del modelo de gestión. Contodo esto, la Fundación pretende aportarinformación y herramientas sobre gestióny calidad que ayuden a la discusión deltema desde los diferentes actores, inclui-dos los usuarios, y por tanto, a queconstituya parte de la agenda sectorial.A partir del trabajo en gestión, la Funda-ción Corona ha entendido la importanciade que el país cuente con un sistema desalud que tenga una estructura deincentivos que impulse a las institucionesa prestar servicios con calidad. Por estemotivo la Fundación busca aportarinformación (hechos y datos) sobre laevolución del sector, sus problemas, suslogros y sus necesidades. En este sentido,los trabajos más recientes de la Funda-ción Corona son investigaciones relacio-nadas con “cuellos de botella” en laimplementación del sistema de salud;otros están orientados a comprender laforma de fortalecer la capacidad deinvestigación sectorial. Como ejemplos deestas investigaciones pueden destacarse lassiguientes: “Las formas de contrataciónentre prestadoras y aseguradoras desalud”; “La UPC (Unidad de Pago porCapitación) y el equilibrio financiero delsistema”; “La evasión de aportes obliga-torios al sistema de salud”, y “Lascondiciones laborales de los médicos enColombia 1996-1998”.Estos trabajos pretenden aportar ideas,elementos de discusión y, eventualmente,recomendaciones de política pública,siempre teniendo en mente la responsabi-lidad que todos tenemos con el desarro-llo de un sistema de salud universal,equitativo y eficiente. El Área de Saludconsidera que la investigación en seguri-

dad social en salud es un elementofundamental para el desarrollo delsistema, por lo que ha previsto esfuerzosencaminados a fortalecer la capacidad deinvestigación en el país. Investigaciónobjetiva, de alta calidad y pertinente quegenere recomendaciones útiles en labúsqueda de los objetivos mencionados.Con respecto a la línea de acceso aservicios de salud, los trabajos adelanta-dos hasta el momento permiten entenderel funcionamiento y la organización delsector en el ámbito local, además dellegar a algunas conclusiones sobre cómofortalecer a la población para acceder alos servicios. Adicionalmente, la Funda-ción ha considerado relevante interesar alpaís sobre la importancia de estudiar eintervenir las limitantes de acceso a losservicios de salud, especialmente aquellosfactores que alteran la posibilidad de quelas poblaciones más vulnerables obtenganatención. En esta línea, por ejemplo, se habuscado resaltar la relevancia de educar ala población sobre derechos y deberes,identificando (y descartando) algunasformas de hacerlo. Además, se hanestudiado casos concretos de implemen-tación y organización regional del sistemade salud y sus implicaciones en acceso.

PROYECTOS 1998

En el Área de Salud se destacaron lossiguientes proyectos durante 1998:“Mejoramiento de la gestión de seis IPSen Antioquia”; “Mejoramiento de lagestión de hospitales de Bogotá yCundinamarca (Sopó y Funza)”, y“Mejoramiento de la gestión de IPS desalud mental y rehabilitación”, los cualespermitieron avanzar en la construcción y




Los proyectosadelantados endiferentes IPS delpaís han servido paramejorar la calidad delos servicios queofrecen estasinstituciones, y almismo tiempo, hanpermitido unaprendizaje útil yreplicable en otrasentidades.

FOTO CORTESÍA: HOSPITAL PABLO TOBÓN URIBE

documentación del trabajo “Modelo degestión integral por calidad para IPS”.Los proyectos adelantados en diferentesIPS del país han servido para mejorar lacalidad de los servicios que ofrecen estasinstituciones, y al mismo tiempo, hanpermitido un aprendizaje útil y replicableen otras entidades. Esta experiencia yaprendizaje están disponibles actualmentepara cualquier entidad del sector saludinteresada en aplicarlos.Adicionalmente, vale la pena resaltar lostrabajos de investigación: “Condicioneslaborales de los médicos en Colombia1996-1998”; “Afiliación de la poblaciónpobre al sistema de salud”, y “Disponibi-lidad de recursos financieros en el sectorsalud”. Estas investigaciones, como se

mencionó antes, muestran hechos y datosque alimentan el debate y pueden servirde apoyo para la toma de decisiones en elsector. Además, han permitido queinvestigadores y centros de investigaciónpongan en práctica y mejoren sus habili-dades para aportar al desarrollo delsistema de salud.Por último, es importante mencionar el“Programa de apoyo a la iniciativaprivada en el Régimen Subsidiado deSalud en Colombia”, aprobado por laFundación Corona durante 1998, y queiniciará actividades a partir de 1999 conel apoyo del Fondo Multilateral deInversión del Banco Interamericano deDesarrollo, y cuyo ejecutor es el Cendexde la Pontificia Universidad Javeriana.




PRINCIPALES PROYECTOS APROBADOS EN 1998PROYECTO EJECUTOR APORTE 1998 VALOR TOTAL

FUNDACIÓN DELCORONA PROYECTO

LÍNEA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN HOSPITALARIA

Mejoramiento de la gestión Centro de Gestión $87’217.000 $117’217.000de seis IPS en Antioquia HospitalariaMejoramiento de la gestión Centro de Gestión $60’000.000 $120’000.000de IPS de salud mental y rehabilitación HospitalariaPremio Calidad en Salud - Colombia Centro de Gestión Hospitalaria $50’000.000 $300’000.000Foro Internacional de Calidad en Salud Centro de Gestión Hospitalaria $9’175.000 $200’000.000Optimización de un área de cirugía Unidad de Epidemiología – $12’200.000 $22’500.000

Hospital San Ignacio

LÍNEA DE ACCESO A SERVICIOS DE SALUD

Programa de apoyo a la iniciativa privada Cendex – Pontificia * $1.500’000.000en el régimen subsidiado de salud en Colombia Universidad Javeriana

LíNEA DE INVESTIGACIÓN EN SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD

Evolución de la equidad con el nuevo Equipo de investigadores * $74’000.000sistema de salud en Colombia conformado por

Fundación CoronaCondiciones laborales Fundación Presencia $65’000.000 $65’000.000de los médicos en ColombiaDisponibilidad de recursos financieros Fedesarrollo $34’000.000 $34’000.000en el sector saludEvaluación del Régimen Subsidiado de Salud Fundación Frederich $12’000.000 $12’000.000

Ebert de ColombiaForo “Cómo reencauzar el sector salud: Fedesarrollo $10.000.000 $10.000.000Retos y desafíos”* ESTOS PROYECTOS FUERON APROBADOS EN 1998 PERO LOS APORTES DE LA FUNDACIÓN CORONA

TENDRÁN EJECUCIÓN PRESUPUESTAL EN 1999 Y EL 2000.



CORONA PROYECTO

LÍNEA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN HOSPITALARIA

Modelo de gestión integral por calidad para IPS Centro de Gestión Hospitalaria n.a.** $99’417.000Revista Vía Salud Centro de Gestión Hospitalaria n.a. $320’000.000Mejoramiento de hospitales de Centro de Gestión Hospitalaria n.a. $144’980.000Bogotá y Cundinamarca (Sopó y Funza)

LÍNEA DE ACCESO A SERVICIOS DE SALUD

Experiencias de acceso de la población pobre Consultorías Universitarias - n.a. $76’000.000Pontificia Universidad Javeriana

Acceso a servicios de salud en Colombia Fundación FES n.a. $113’986.000Análisis estratégico para IPS Consultorías Universitarias - n.a. $30’878.000

Pontificia Universidad Javeriana

LíNEA DE INVESTIGACIÓN EN SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD

Afiliación de población pobre al sistema de salud Fedesarrollo n.a. $89’000.000** NO APLICA.



En 1996, el Área se reorganizó concen-trándose en dos principales líneasprogramáticas:

➤ Por un lado, el mejoramiento de lagestión de los gobiernos locales y,especialmente, la descentralizaciónpolítica, administrativa y fiscal dentrode las grandes ciudades.

➤Y por el otro, la gestión de organiza-ciones comunitarias para lograr mayorefectividad, no solamente en la presta-ción de servicios, sino también en suinterlocución con el gobierno.

Desde entonces, uno de los supuestosbásicos del trabajo del Área ha sido queel mejoramiento de la calidad de vida delas comunidades urbanas pobres nodepende solamente del acceso a empleoproductivo y del aumento de sus ingre-sos. También depende del fortalecimientode las capacidades de los gobiernoslocales y de las organizaciones comunita-rias para gestionar mejor sus recursos.Esta orientación programática impuso alÁrea un desafío: generar conocimiento

Á R E A D E

GESTIÓN LOCALY COMUNITARIA

Desde sus inicios, cuando la Organización Corona enfocaba sus programas socialespreferiblemente hacia las zonas de influencia de las empresas, la Fundación Coronaha mantenido un interés especial en el tema del desarrollo comunitario. Al estable-cerse formalmente el Área de Gestión Local y Comunitaria, en 1995, se tenía unportafolio de proyectos en muy diversos temas: hábitat, manejo ambiental (conser-vación y utilización del agua), espacio público, gobierno local y descentralización, ydesarrollo comunitario.

práctico sobre la gestión en un campocaracterizado por una gran heterogenei-dad y dispersión de los actores. Cadalocalidad y barrio es único, y los actoresinstitucionales resultan muy diferentes eluno del otro. ¿Cómo generar, sistematizary difundir nuevos principios y prácticasde gestión en este terreno tan variado?

¿PARA QUÉ LA GESTIÓNPÚBLICA LOCAL?

Para responder a esta pregunta, el Área deGestión Local y Comunitaria ha gestio-nado una serie de proyectos innovadoresque han conducido a un proceso intensi-vo de reflexión y aprendizaje sobre cómoentender el concepto de gestión de lopúblico dentro de ámbitos locales ycomunitarios. Así pues, si bien es ciertoque la mayoría de los proyectos del Árease han enfocado hacia la identificación yel diseño de herramientas para el mejora-miento de la gestión interna de organiza-ciones públicas y privadas, también haincluido la gestión de las formas de

Cada localidad ybarrio es único,y los actoresinstitucionales sonmuy diferentes eluno del otro.¿Cómo generar,sistematizar ydifundir nuevosprincipios yprácticas de gestiónen este terreno tanvariado?


Á R E A D E G E S T I Ó N L O C A L Y C O M U N I T A R I A

interacción entre éstas.Uno de los proyectos estratégicos de lalínea de gestión local del Área ha sido elmejoramiento de la gestión de lasalcaldías locales de Bogotá. Dichoproyecto comenzó en 1996 con undiagnóstico de los procesos de gestión dela Alcaldía Local de San Cristóbal, cuyofin era identificar los factores que afecta-ban su desempeño y, de esta forma,generar recomendaciones aplicables enotras localidades. Dentro de este proyec-to, los procesos de gestión de mayorrelevancia han sido precisamente aquellosrelacionados con la información yatención a los ciudadanos y, en particular,el manejo de querellas.En 1999 se buscará replicar este proyectopiloto, primero ampliándolo a otralocalidad (Alcaldía Local de Chapinero),y luego sistematizándolo mediante unaserie de guías prácticas.Por su parte, la línea programática degestión comunitaria comenzó con elFondo de Cofinanciación para Comuni-dades Urbanas –Focus–. Este proyecto,cofinanciado con la Fundación Interame-ricana –IAF– y la Fundación Ford, hatenido como objetivo principal aprendera fortalecer organizaciones de base, paraque éstas puedan gestionar mejor susservicios a la comunidad. Desde susinicios, en 1996, el enfoque ha sido“aprender haciendo”, mediante lafinanciación de proyectos específicos. En1998 se introdujo un componenteadicional de capacitación y asesoría en elfortalecimiento de procesos internos degestión. Actualmente están adaptándoselas herramientas de Focus-Bogotá aFocus-Medellín, programa que seríaejecutado por la Corporación Paisajoveny cofinanciado por la IAF, la agencia

Á R E A D E G E S T I Ó N L O C A L Y C O M U N I TA R I A

Busca fortalecer la capacidad de gestión,tanto de las comunidades organizadas

como de los gobiernos locales.


Gestión pública local


Gestión comunitaria


Ámbitos de reflexión urbana



alemana de cooperación GTZ y laFundación BIC.Los resultados de los proyectos y lasconclusiones de una reciente evaluaciónglobal de Focus demuestran la factibili-dad de generar mayor capacidad degestión en organizaciones comunitarias.De nuevo, uno de los aspectos mássignificativos para fortalecer lo constituyela interacción de estas organizaciones conotros actores, especialmente las alcaldíaslocales, las Juntas AdministradorasLocales –JAL– y las diversas dependen-cias de la Alcaldía Mayor. Si bien escierto que la sostenibilidad de las organi-zaciones de base está en función de susrelaciones con sus miembros y beneficia-rios, también depende de su interlocucióncon actores públicos, lo que posibilita elacceso a recursos de financiación yoportunidades de influir en procesospolíticos de ámbitos barriales y locales.Además de Focus, el Área ha gestionadoproyectos en el marco del Consorcio deOrganizaciones Comunitarias de Desa-rrollo –COCD–, asociación compuestapor once fundaciones y corporacionescuyo objetivo es generar aprendizaje sobrelos enfoques y herramientas del desarro-llo comunitario. El apoyo de la Funda-ción en esta instancia ha estado dirigidoal diseño, implementación y evaluaciónde un programa innovador de fortaleci-miento organizacional para OCD(Organizaciones Comunitarias deDesarrollo). Estas organizaciones, adiferencia de las que son apoyadas desdeFocus, están ubicadas mayoritariamenteen municipios pequeños o en zonasrurales. De esta manera, puede apreciarseque el Área ha generado aprendizaje ymayor capacidad institucional en el temadel desarrollo comunitario, en entornos

muy diversos.La experiencia del Área durante losúltimos tres años ha demostrado, demanera reiterada, que el mejoramiento dela gestión de lo público en el ámbito localmuchas veces está en función de lacalidad de las relaciones entre organiza-ciones públicas, comunitarias y empresa-riales. Por esta razón, el Área también haapoyado, desde 1997, un programa dealianzas locales, cuyo propósito ha sidodocumentar casos exitosos de colabora-ción entre organizaciones privadas ypúblicas. Para la identificación de loscasos se han hecho convocatorias públi-cas, y para su difusión, convenios con laprensa escrita regional y nacional.Con la participación del Banco Mundial,la Fundación Interamericana y sieteuniversidades en seis regiones, hasta lafecha el programa ha identificado 248casos de alianzas en todo el país, 30 deellos documentados en profundidad. Loscasos escogidos demuestran claramentelas oportunidades para mejorar laefectividad de las políticas públicas, biensea mediante la introducción de innova-ciones en el diseño de políticas y meca-nismos de prestación, la generación deapoyo y legitimidad de las políticas antelos grupos beneficiados, y el apalancamientode recursos entre gobiernos, empresaprivada y comunidades organizadas.Este programa se mantendrá durante1999 con el apoyo del Banco Mundial yel gobierno del Reino Unido. Nueva-mente se enfocará hacia las alianzaslocales orientadas al mejoramiento de lascondiciones de vida de las comunidadespobres, pero con un componente oénfasis adicional: la promoción de laconvivencia pacífica.Por último, es conveniente anotar que,

Uno de lossupuestos básicosdel trabajo delÁrea ha sido queel mejoramiento dela calidad de vidade las comunidadesurbanas pobres nodepende solamentedel acceso a empleoproductivo y delaumento de susingresos. Tambiéndepende delfortalecimientode las capacidadesde los gobiernoslocales y de lasorganizacionescomunitarias paragestionar mejorsus recursos.



contrario a la percepción generalizada deque en Bogotá no existe espíritu cívico, elÁrea de Gestión Local y Comunitaria haencontrado muchas oportunidades enesta ciudad. Mediante una convocatoriadenominada “Por una Bogotá Mejor”, seidentificaron 128 casos de iniciativas porparte de organizaciones cívicas, orienta-das hacia el desarrollo social. De ellas, sepremiaron diez casos que fueron difundi-dos a través de un convenio con la CasaEditorial El Tiempo. La convocatoria serepetirá en 1999, nuevamente con elapoyo de este medio de comunicación. Seespera que este Programa se lleve a cabotodos los años.


PROYECTOS 1998

Durante 1998, el Área de Gestión Localy Comunitaria apoyó 18 proyectos. Delas iniciativas aprobadas durante ese año,se destacan las siguientes: “Evaluación deFocus”, realizada por la CorporaciónAlternativa Urbana; “Fortalecimiento deOrganizaciones Comunitarias”, con elConsorcio para la Creación y Fortaleci-miento de OCD y el investigador VíctorManuel Quintero; “Manual para laAcción Ciudadana”, con la AsociaciónParticipacción Ciudadana, y el proyecto“Bogotá, Cómo Vamos”, realizado con laCasa Editorial El Tiempo, la Cámara deComercio de Bogotá y el Instituto FESde Liderazgo.

El Fondo deCofinanciación paraComunidadesUrbanas –Focus–ha tenido comoobjetivo principalaprender a fortalecerorganizaciones debase, para que éstaspuedan gestionarmejor sus serviciosa la comunidad.



PRINCIPALES PROYECTOS APROBADOS EN 1998


CORONA PROYECTO

LÍNEA DE GESTIÓN COMUNITARIA

Focus - Bogotá Varios $322’232.000 *Focus - Medellín Paisajoven $140’000.000 $540’000.000Fortalecimiento de Organizaciones Consorcio OCDs $36’580.000 $48’580.000Comunitarias de Desarrollo –OCD–Manual de Apoyo Ciudadano Participacción Ciudadana $23’771.000 $56’771.000Sistematización de Experiencias Paisajoven $6’250.000 $12’500.000Comunitarias (publicación)Sistematización Experiencia Versalles Corpoversalles $11’770.000 $16’906.000Por una Bogotá Mejor Fundación Corona, $26’000.000 $54’000.000

Casa Editorial El TiempoApoyo Institucional Consorcio de OCD Consorcio OCD $15’000.000

LÍNEA DE GESTIÓN PÚBLICA LOCAL

Mejoramiento de Alcaldías Locales Asesoría y Gestión - Corposur $250’000.000Taller Alcaldes Locales Asesoría y Gestión $580.000 $580.000Descongestión de Querellas Iser $29’700.000Centro de Información Local Corposur $16’580.000 $36’580.000Alianzas gobierno, sector privado, Universidades – $140’000.000 $290’000.000organizaciones ciudadanas Centros de InvestigaciónBogotá, Cómo Vamos Instituto FES de Liderazgo $44’680.000 $134’080.000Apoyo Institucional Corposur Corposur $15’000.000 $115’000.000* FOCUS BOGOTÁ INICIÓ SU EJECUCIÓN EN 1995, CON UN APORTE INICIAL DE US$810.000 POR PARTE DE LA FUNDACIÓN CORONA,LA FUNDACIÓN INTERAMERICANA –IAF– Y LA FUNDACIÓN FORD.




CORONA PROYECTO

LÍNEA DE GESTIÓN COMUNITARIA

Fortalecimiento comunitario Corporación Presencia $17’800.000 $17’800.000Colombo Suiza - Medellín



Estos proyectos especiales correspondenal Programa de Donaciones en Especie,un esfuerzo conjunto entre la Fundacióny las empresas de la Organización Coronapara realizar donaciones de material cerámi-co a entidades de beneficio social, públicas yprivadas, sin ánimo de lucro.

De un total de 208 solicitudes de donacio-nes recibidas el año pasado, se apoyaron 98iniciativas de distintas regiones del país,dirigidas principalmente a programas en lasáreas de salud, educación y niñez (verdistribución en gráfico 1).

Las regiones más beneficiadas durante1998 por dichas donaciones fueron: elDistrito Capital, Cundinamarca, Valle yAntioquia. Les siguieron Bolívar, Santan-der, Meta, Boyacá y Atlántico, entre otras(ver distribución en gráfico 2).

Dos de las donaciones más representati-vas realizadas el año pasado estuvierondirigidas a la construcción de la sede propiade la Fundación Dar Amor, en Cali, y a laadecuación de la policlínica encargada de las

PROGRAMADE DONACIONES

EN ESPECIE

urgencias del Hospital San Vicente dePaul, en Medellín (ver tabla 1).

La Fundación Dar Amor es una entidadprivada, sin ánimo de lucro, dedicada abrindar servicios de atención integral abebés y niños de escasos recursos porta-dores del virus del sida, y también albergaa pacientes adultos en estado terminal.La donación de material cerámico a dichaentidad tuvo como objetivo la construc-ción de una sede propia, la cual beneficia-rá, en su etapa inicial, a 40 niños porta-dores del VIH entre 0 y 10 años; a 16pacientes adultos en estado terminal, y a15 portadores en el taller de terapia.

Por otro lado, la donación hecha alHospital San Vicente de Paul se utilizópara reconstruir la policlínica que,además de atender a la mayoría de lospacientes del hospital, constituye uno delos mayores servicios de urgencias de laciudad. El San Vicente de Paul recibe amás de 28.000 personas en promedio alaño, de las cuales 73% son de estratosuno, dos y tres.

A pesar de estar por fuera de las líneas programáticas definidas en el Plan Estratégi-co 1996-2000, la Fundación Corona apoyó otras iniciativas durante 1998, lascuales representaron esfuerzos valiosos por mejorar aspectos críticos del desarrollosocial del país.

La donación hecha al Hospital San Vicente de Paulse utilizó para reconstruir la policlínica que,además de atender a la mayoría de los pacientes delhospital, constituye uno de los mayores servicios deurgencias de la ciudad.


P R O G R A M A D E D O N A C I O N E S E N E S P E C I E

CULTURA3%

DESARROLLOCOMUNITARIO7%

OTRAS ACTIVIDADES16%

SALUD26% TERCERA EDAD

9%

NIÑEZ16%

EDUCACIÓN23%

G R Á F I C O 1

DISTRIBUCIÓN DE LAS DONACIONESSEGÚN ACTIVIDAD DEL BENEFICIARIO

1998

G R Á F I C O 2

DISTRIBUCIÓN DE LAS DONACIONESPOR DEPARTAMENTOS

1998

DISTRITO CAPITAL35,96%

CHOCÓ 0,54%

CAUCA 1,21%CASANARE

0,48%

ARAUCA0,65%

VALLE 15,37%

META3%

CUNDINAMARCA8,14%

RISARALDA1,19%

SANTANDER 4,85%

ANTIOQUIA 12%

BOYACÁ2,81%

BOLÍVAR11,07%

ATLÁNTICO2,78%


T A B L A 1

DONACIONES MÁS REPRESENTATIVAS DE 1998

CIUDAD ÁREA NOMBRE INSTITUCIÓN VALOR TOTAL OBJETIVODONACIÓN(EN PESOS)

Valle (Cali) Salud Fundación Dar Amor 40’846.856 Construcción sede propia paraenfermos de VIH

Cundinamarca Oficial Alcaldía de Funza 14’580.430 Construcción coliseo municipal(Funza)

Bogotá Niñez Asociación Afecto 7’985.404 Campaña del Buen Trato

Bogotá Salud Fundación 7’977.987 Adecuación del tercer pisoCardioinfantil de la Fundación

Bogotá Educación Asociación 6’123.046 Construcción centro educacionalBenéfico - Cristiana para preescolar en Ciudad Bolívar

Antioquia Salud Hospital Universitario 5’561.806 Adecuación de la policlínica(Medellín) San Vicente de Paul encargada de las urgencias

Bogotá Salud Asociación Colombiana 5’484.310 Adecuación de la sededel Teléfono de la Esperanza

Santander Niñez Hijas de 5’164.993 Adecuación de internado para niñas(Contratación) los Sagrados Corazones

Bogotá Educación Asociación de 4’890.415 Construcción de albergue para niñosExalumnas del Marymount

P R O G R A M A D E D O N A C I O N E S E N E S P E C I E



INICIATIVASQUE ESTUDIA LA

FUNDACIÓN CORONA

La Fundación Corona es estricta en los procesos internos deestudio y selección de propuestas. Somete a consideraciónaquellas iniciativas que correspondan a sus criterios orientadoresy líneas programáticas. Estas iniciativas deben cumplir con lossiguientes requisitos de información:

• Objetivo del proyecto.• Antecedentes.• Justificación.• Descripción de la intervención y metodología a emplear.• Resultados y productos esperados.• Población beneficiada.• Tiempos y costos estimados.• Información del proponente o ejecutor.

La Fundación Corona no financia los gastos ordinarios deoperación de instituciones, ni gastos recurrentes de programasque impliquen compromisos indefinidos a futuro o que nomuestren certeza sobre sus posibilidades de sostenimiento.No se atienden donaciones para construcción o para dotaciónde entidades asistenciales, ni se apoyan solicitudes para becas,viajes, publicaciones o pautas publicitarias, salvo en los casos enlos que son parte integral de un proyecto previamente impulsadopor la Fundación Corona.No se financian actividades partidistas, proselitistas o religiosasde cualquier índole, ni actividades deportivas, recreativas oculturales que no correspondan a proyectos enmarcados dentrode sus líneas programáticas.

Calle 100 No. 8A - 55 Torre C Piso 9

Teléfono 610 5555 Fax 610 7620

[email protected]

www.fundacioncorona.org.co

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