el gnl y el fracaso de la integracion energetica en america latina

www.hidrocarburosbolivia.com

www.lyd.org

ECONOMA INTERNACIONALN 491, 29 de Julio de 2009

EL GNL Y EL FRACASO DE LA INTEGRACION ENERGTICA EN AMERICA LATINA

La pronta entrada en funcionamiento de la planta de reconversin de gas natural licuado (GNL) en Quintero, marca un hito en la evolucin que ha experimentado la matriz energtica de Chile en las ltimas dcadas. Tras la restriccin a los envos de gas desde Argentina iniciados el 2004, la incertidumbre respecto al abastecimiento de este combustible ha puesto de relieve la urgente necesidad de diversificar las fuentes que componen el suministro energtico del pas. Si bien la puesta en marcha de esta nueva planta es una noticia positiva para distintos sectores de la economa chilena, es importante destacar la forma en que este proyecto ejemplifica los problemas que ha tenido el continente para desarrollar una mayor integracin energtica. El hecho de que Chile deba recurrir al abastecimiento energtico desde pases como Trinidad y Tobago, u otros de

diversos continentes, teniendo sus pases vecinos algunas de las mayores reservas de gas natural de la regin, es una muestra de las dificultades que han debido enfrentar los pases para materializar proyectos de integracin en este mbito, que permitan aprovechar de manera eficiente los amplios recursos disponibles en la regin.POLTICA ENERGTICA EN AMRICA LATINA

Si bien el caso de la crisis del gas con Argentina tiene ciertas particularidades que lo han transformado en un caso de estudio, hay que recordar que ste es slo uno de los tantos ejemplos que existen en la regin de proyectos de integracin energtica, que por distintas razones no se han desarrollado con xito. Tal vez el ms destacable de esos ejemplos ha sido la idea del Anillo Energtico

Informe preparado por: Francisco Garcs, Director del Centro de Economa Internacional, Libertad y Desarrollo Telfono: (56 ) 2- 3774800 - Fax : (56) 2-2341893 - Email: [email protected]

1


del Mercosur, que busc aprovechar los recursos del yacimiento de Camisea en Per para el abastecimiento de Chile, Argentina, Uruguay y Brasil. Este proyecto tena su fundamento en la idea de disminuir la dependencia del gas boliviano, cuyas continuas y profundas crisis institucionales han mostrado el riesgo que constituye el que sea precisamente ese pas el principal abastecedor de gas natural en el continente. Tal como en otras ocasiones, fueron factores polticos relacionados con el nacionalismo, discrepancias respecto a los marcos regulatorios y la incertidumbre respecto a los niveles de riesgo implicados en la operacin, los que imposibilitaron que el proyecto se pudiese materializar. A pesar de estos fracasos, lo cierto es que la regin tiene condiciones de excepcin para desarrollar una fuerte integracin en materia de explotacin y generacin de energa. De hecho, el problema no ha radicado en las propias matrices energticas de los pases. Las caractersticas de stas deberan ser ms bien un incentivo para desarrollar mejores mecanismos de complementariedad entre los mercados domsticos. La regin cuenta con una gran disponibilidad de recursos, una buena proximidad entre las fuentes de produccin y los mercados con mayor demanda y experiencia

empresarial de larga data en este mbito, adems de la natural coincidencia estacional que puede mejorar los niveles de eficiencia de un sistema energtico integrado. Se calcula que con una mayor integracin, la regin podra ahorrar ms de US$5.000 millones, adems de las ventajas que implica en materia de riesgo para las inversiones, el contar con un mayor nivel de seguridad en el abastecimiento de energa. Ms all de estas caractersticas propias de la regin, existen una serie de factores que influyen en la viabilidad de una estrategia energtica. Estos se relacionan con el nivel de reservas explotables, la disponibilidad de capital de financiamiento, la presencia de la infraestructura necesaria para el transporte de la energa y con un mercado que provea de la demanda suficiente como para rentabilizar financiera y socialmente los proyectos de inversin. Como es de suponer, ningn pas latinoamericano cumple con todas estas condiciones por s solo, aunque la regin en su conjunto s lo hace. Esto sugiere que si se pudiesen cumplir ciertas condiciones principalmente institucionales, un acuerdo de integracin energtica en la regin no solo sera viable, sino que proveera a los pases de mejores

2


condiciones para el aprovechamiento de sus recursos. Lo anterior queda de manifiesto, con las diferentes caractersticas que presentan los sectores energticos de los pases de la regin. Los pases que han tenido mayores complicaciones en los ltimos aos son Brasil, Argentina, Chile y Uruguay. Brasil ha visto aumentar su demanda por energa conforme la economa se ha ido expandiendo, lo que ha obligado al pas a recurrir a nuevas fuentes de abastecimiento y a realizar mayores inversiones en exploracin y explotacin. Por su parte, Chile y Uruguay se han visto afectados por la crisis de la industria del gas natural en Argentina. En ese pas, las estructuras de precios impuestas por el gobierno a comienzos de la dcada desincentivaron las nuevas inversiones, lo que, en conjunto con el aumento en la demanda que provocaron los bajos precios fijados, llev a una escasez del combustible. Las consecuencias de este problema no fueron slo domsticas, sino que afectaron tambin al abastecimiento de energa de Chile y Uruguay, ambos dependientes, en gran medida, del gas argentino. Por su parte, Bolivia y Per poseen reservas importantes, pero por sus limitados mercados internos

dependen de la demanda que pueda surgir de otros pases, particularmente desde Brasil. A pesar de estas grandes reservas, los deficientes marcos institucionales, la inestabilidad poltica y polticas econmicas pblicas ineficientes han afectado la capacidad productiva de estos pases, con lo que se ha puesto en duda la posibilidad de que puedan servir como ejes en el abastecimiento de un potencial acuerdo de integracin en la regin. En el caso de Per, el hecho de que los pocos excedentes que est dejando su produccin de gas natural estn siendo exportados a Mxico y Estados Unidos, disminuye la posibilidad de que sean otros pases de la regin los que puedan verse beneficiados por esa fuente de energa. Los pases con mayor estabilidad energtica y con una mejor estructuracin de sus mercados internos son Colombia y Mxico. Mientras este ltimo pas ha logrado implementar una razonable integracin de sus mercados con Estados Unidos, Colombia ha logrado ampliar su capacidad productiva volvindose autosuficiente en trminos de abastecimiento de petrleo. El caso adicional de Venezuela, es ms bien una excepcin, pese a mltiples ineficiencias: cuenta con las reservas ms grandes de la regin, siendo el principal

3


abastecedor de combustible del continente. Este escenario permite observar las diferencias que existen entre los niveles de reservas, produccin y consumo en la regin (ver cuadros al respecto). En este sentido, los pases difieren no slo en las cantidades de energa que producen y demandan, sino tambin en los tipos de insumos de los que disponen. Las cifras sobre los niveles de produccin y consumo, dan cuenta de que en la regin los pases cuentan ya sea con dficit o superavit energticos. Esta condicin habla de un importante potencial de complementariedad entre los mercados domsticos que no ha sido explotada por la va de la integracin de las matrices energticas de los pases de la regin.HACIA UNA MAYOR INTEGRACIN

principalmente las relacionadas con el sector elctrico, han permitido la realizacin de un nmero importante de proyectos conjuntos. En particular, destaca la iniciativa para crear un mercado comn de electricidad en el marco de la Comunidad Andina de Naciones. En el ao 2002, este grupo de pases firm las bases de la denominada Alianza Estratgica Andina, que ha buscado impulsar un marco legal comn entre los pases para facilitar la estructuracin de sistemas de generacin y transmisin elctrica a nivel subregional. Por ejemplo, esta normativa permiti la materializacin de la interconexin elctrica entre Colombia y Ecuador y entre Colombia y Venezuela el ao 2003. En la actualidad se trabaja en la interconexin entre Per y Ecuador, mientras que la adhesin de Bolivia al acuerdo en 2005, permite preveer nuevos proyectos en este sentido. Esta alianza abarca tambin al sector gasfero y al de las energas renovables, incluyendo iniciativas para la generacin de clusters energticos subregionales, que buscan aprovechar mejor la capacidad productiva de los pases. Junto con estos proyectos, en la regin se han desarrollado una serie de centrales hidroelctricas binacionales, aumentando as los niveles de interconexin entre los pases. Ejemplo de esto es la

En la regin, existe un intercambio relativamente amplio de insumos energticos entre los pases. Sin embargo, esta importante actividad comercial no ha redundado en una mayor integracin entre los mercados domsticos de cada nacin. Ms bien, estos intercambios se han estado materializando de forma bilateral y especfica, evitando la bsqueda de un mercado comn en materia energtica. As, se puede hablar de interconexin sin integracin. A pesar de esto, las iniciativas de integracin,4


central de Salto Grande, ubicada sobre el Ro de la Plata, desarrollada en conjunto por Argentina y Uruguay. Destaca tambin la represa de Yacyret, una central hidroelctrica ubicada en el ro Paran y que fue materializada gracias a un proyecto conjunto entre Paraguay y Argentina. Dentro del contexto sudamericano es importante mencionar tambin la central de Itaip, ubicada sobre el ro Paran y desarrollada conjuntamente por Paraguay y Brasil. Actualmente se encuentra en construccin una nueva represa en el ro Uruguay denominada Garab. Esta se ubicar entre la provincia argentina de Corrientes y el estado brasileo de Ro Grande del Sur. Chile tampoco ha estado ajeno a este desarrollo. Termoandes (filial de AES Gener) cuenta con la central termoelctria de Salta, en Argentina, que provee de energa elctrica al SING (Sistema Interconectado del Norte Grande). De todos modos, la crisis energtica argentina ha derivado en que aumenten las presiones para el desvo de la totalidad de la produccin de esta planta hacia el sistema elctrico argentino, aumentando los roces diplomticos producidos por la suspencin de los envos de gas natural desde Argentina. En este ltimo sector, el del gas natural, al menos en lo que respecta a infraestructura, las

inversiones en la regin han sido considerables. Adems de los gasoductos construdos para transportar el gas desde Bolivia a Brasil y Argentina, hay proyectos en desarrollo entre Bolivia y Paraguay, y Per y Brasil. Si bien estos casos representan solo mecanismos de interconexin binacional, existen tambin proyectos de gasoductos que intentan avanzar hacia un mayor grado de integracin regional. A modo de ejemplo, durante los ltimos aos han sido discutidos el Anillo Energtico del Mercosur y el proyecto del gobierno de Hugo Chvez de un Gasoducto del Sur, entre Venezuela, Brasil y Argentina.LAS BARRERAS A LA INTEGRACIN

Todo este panorama parece ser, a simple vista, potencialmente auspicioso para la regin. Grandes inversiones, proyectos de envergadura realizados de manera conjunta entre los pases y una serie de acuerdos multinacionales hablan de una pujante actividad en materia de integracin energtica. Sin embargo, todas las bondades que presenta la regin para el desarrollo de este tipo de polticas comunes, han encontrado una importante traba en la indefinicin de los marcos regulatorios internos que rigen los sectores energticos de los distintos pases. Muchos de los proyectos sealados han fracasado sin llegar

5


si quiera a implementarse, principalmente por la carencia de instituciones y normas legales claras, polticas econmicas populistas y la falta de garantas a las inversiones. En este sentido, el nacionalismo ha primado como factor definitorio de las polticas energticas de los pases, que ms que buscar los beneficios de una mayor integracin, han puesto el foco en la utilizacin poltica de los recursos energticos. De esta forma, la debilidad de los gobiernos y de las instituciones polticas en la regin ha impedido que la integracin energtica pueda ser llevada a un nivel tal, que permita aprovechar las sinergias naturales que presenta en este mbito el continente. En la prctica, el proteccionismo econmico nacionalista, que ha primado en la mayora de los pases de la regin, ha llevado a la estructuracin de modelos energticos poco eficientes. Adems, se han definido estrategias energticas contrarias a la integracin regional, que, paradjicamente, han vuelto a los pases ms vulnerables frente a los problemas internacionales. De esta forma, en pases como Venezuela y Argentina los controles de precios han provocado desequilibrios internos que han terminado por mermar la capacidad productiva de la industria energtica. As, estos pases se han vuelto an ms dependientes del exterior, debido a

la falta de incentivos para inversin en exploracin explotacin.

la y

Hay que destacar tambin, que en muchos pases los Estados han establecido monopolios de empresas estatales en las industrias del sector energtico. Esto ha derivado en la reiterada utilizacin de estas empresas con fines ajenos a su naturaleza. Adems de ser una importante fuente de ingresos, se han usado para financiar determinados programas sociales, como instrumentos de poltica exterior o como medios para administrar los desequilibrios en las balanzas de pagos en los pases. Esto se ha dado con especial fuerza en el caso de Venezuela. La ausencia de los temas relacionados con la integracin energtica en los acuerdos regionales sobre comercio internacional han sido tambin visibles. La coordinacin que se ha generado a nivel arancelario y de reglamentacin aduanera, hace pensar que los temas energticos han sido excluidos deliberadamente por los gobiernos de sus agendas internacionales, en lnea con el nfasis que han desarrollado respecto de las polticas energticas discrecionales domsticas en este mbito. En los ltimos aos, Chile no se ha visto slo afectado por el incumplimiento de los contratos gasferos por parte de Argentina. Los casos de Per y Bolivia resultan

6


tambin relevantes para comprender el panorama que ha llevado al fracaso de la integracin energtica en el continente. Basta recordar que slo hace 4 aos en Bolivia se realiz un referndum que, entre otras consultas, llev al nivel de votacin popular la posibilidad de exportar gas a Chile, utilizando adems a este pas como puerto de embarque para los envios del combustible a Norteamrica. El rechazo a dicha iniciativa termin por sepultar las intenciones de establecer una mayor integracin entre los dos pases. Ante la constante inestabilidad poltica y social de Bolivia, surgi a finales del 2005 bajo el alero del Mercosur la idea de desarrollar un Anillo Energtico, en base principalmente al yacimiento peruano de Camisea. Ante las crisis del pas altiplnico, la solucin de Per pareca ser perfecta para pases como Chile, Brasil o Argentina. Sin embargo, las promisorias expectativas respecto a esta fuente de energa se fueron disipando conforme el panorama sobre el nivel efectivo de reservas fue cada vez ms claro. Un estudio de una Comisin Tcnica del Mercosur, destinada a analizar la viabilidad del proyecto del Anillo Energtico, determin que las reservas de Camisea slo alcanzaran, con sus 30 millones de metros cbicos diarios, para abastecer a Chile.

Esto, dejando de lado a pases como Argentina, Brasil o Uruguay. La inviabilidad de Camisea como fuente nica de gas para un anillo energtico sudamericano ha vuelto la mirada hacia Bolivia. Tal como han sealado importantes autoridades regionales, un anillo energtico que no considere el abastecimiento proveniente de este pas sera una utopa. El fracaso de esta iniciativa llev a Per a buscar otros socios comerciales a quienes exportar su gas, cerrando contratos de exportacin principalmente con Mxico. Dados los mayores precios ofrecidos por dicho pas, la posibilidad de que en el futuro se pueda incorporar al yacimiento peruano a un sistema integrado a nivel regional no puede ser sino descartada. Por cierto, la incertidumbre respecto a la verdadera envergadura del yacimiento peruano ha llevado a que analistas pongan en duda la capacidad de estos recursos para abastecer a la propia demanda domstica en Per. En los ltimos meses, ha crecido la molestia en la industria peruana por la dificultad que existe para materializar contratos de abastecimiento de gas debido a lo limitado de la oferta disponible. Un ex ministro de energa, Carlos Herrera Descalzi, ha reconocido que las cifras se han estado inflando para defender el proyecto exportador y generar beneficios

7


polticos. Lo cierto es que la realidad ha puesto en jaque la capacidad del yacimiento de Camisea para cumplir con las expectativas que el propio gobierno peruano tena de l.EL GNL COMO SECOND BEST

problemas producidos por la nacionalizacin del gas en Bolivia. Estas nuevas inversiones permitiran incluso que Brasil se transforme en abastecedor de Argentina y Uruguay. Por su parte, Argentina contrat el ao pasado un barco regasificador ubicado en Baha Blanca. Si bien no existen proyectos para construir un puerto o terminal de GNL, esta alternativa ha logrado mitigar la fuerte disminucin de la produccin domstica de gas natural y las limitaciones que han existido para el suministro desde Bolivia. De esta forma, los pases con mayores necesidades de suministro dan una seal potente respecto a su poca confianza en la posibilidad de materializar acuerdos con los pases vecinos. Existe, por parte de algunas naciones, la disponibilidad para asumir los mayores costos que implica esta alternativa, poniendo nfasis en las ganancias que se dan en materia de seguridad e independencia energtica. El proyecto de Gas Natural Licuado en Chile tiene su origen en el ao 2004, cuando se comenz a agudizar la restriccin de abastecimiento desde Argentina. Esta alternativa permite aprovechar las inversiones en infraestructura de redes realizadas cuando se introdujo el gas natural por primera vez. El GNL result ser la nica opcin para mantener un

La serie de fracasos en que se han traducido los intentos por materializar una mayor integracin energtica en la regin, han dado pie para que sus principales consumidores de gas busquen alternativas al abastecimiento desde Bolivia, Per o Argentina. De esta forma, el gas natural licuado ha surgido como una fuente de recursos que otorga mayores garantas de disponibilidad e independencia y permite diversificar las fuentes de origen del abastecimiento de combustible de los pases. As lo han entendido Chile, Brasil e incluso Argentina, todos pases con proyectos en desarrollo que buscan adoptar esta fuente energtica. Esto sucede a pesar de que el transporte por mar del combustible tiene costos que superan ampliamente al realizado va ductos. En el caso de Brasil, el ao 2008 entr en funcionamiento un terminal de GNL en el puerto de Pecm, mientras que otra planta ubicada en Ro de Janeiro se encuentra en su etapa final de construccin. Estos proyectos, junto con un tercer terminal en el sur del pas, permitirn superar los

8


abastecimiento de gas natural desde fuentes ms lejanas que las utilizadas hasta ese momento. Esta tecnologa permite transportar el gas en forma lquida a muy bajas temperaturas, reduciendo su volumen en ms de 600 veces. De esta forma, en marzo del 2007 se conform la empresa GNL Quintero, formada por Endesa Chile, Metrogas y ENAP. A su vez, el grupo britnico BG Group fue escogido como proveedor del GNL, firmndose un contrato a 21 aos plazo para el suministro, regasificacin y venta del gas. En principio se espera que el gas provenga principalmente de Trinidad y Tobago y Egipto. Si bien el terminal de Quintero an no se encuentra plenamente operativo, se espera que durante su primera etapa de funcionamiento pueda abastecer de unos 6,5 millones de metros cbicos de gas al da. Este terminal ser complementado con un segundo proyecto en la baha de Mejillones, que entrar en operaciones a comienzos del 2010. Esta segunda planta de GNL permitir abastecer con unos 5,5 millones de metros cbicos diarios al Sistema Interconectado del Norte Grande, mejorando as la capacidad de generacin elctrica de las

principales regiones mineras del pas. En trminos de precios, las estimaciones han variado considerablemente durante el transcurso del proyecto. Mientras que a finales del 2007 una estimacin de la Comisin Nacional de Energa situ el precio del milln de BTU en torno a los US$8, las ltimas proyecciones de ENAP consideran un precio que se ubica entre los US$19 y los US$23 por milln de BTU. Esto est levemente por sobre el rango de precios que ha pagado Chile por el combustible. Si bien durante el invierno de 2008 Chile lleg a pagar US$22 por milln de BTU, la reduccin de US$17,2 a US$7 en el impuesto con que Argentina grava sus exportaciones de gas, ha permitido que los precios disminuyan considerablemente. Se espera, por tanto, que la entrada en operaciones de la planta de GNL no genere grandes reducciones en costos directos, manteniendo, sin embargo, un precio competitivo respecto al petrleo. Su principal ventaja radica en la mayor seguridad de abastecimiento que representa, y en los beneficios en trminos ambientales que proveer.

9


Cuadro N1 Matriz Energtica en Sudamrica (% del Total)

Fuente: OPEP e Institutos de Estadstica por Pas.

Cuadro N 2 Produccin de Gas Natural (millones de metros cbicos anuales)

Fuente: OPEP.

Cuadro N3 Consumo de Gas Natural (millones de metros cbicos anuales)

Fuente: Agencias de Energa Estatales.

10


Cuadro N4 Produccin de Petrleo Crudo (miles de barriles por da)

Fuente: OPEP

Cuadro N 5 Consumo de Petrleo Crudo (miles de barriles por da)

Fuente: OPEP

Cuadro N 6 Reservas de Petrleo y Gas Natural por Pas (millones de barriles y millones de metros cbicos respectivamente)

Fuente: OPEP

11


Cuadro N 7 Principales Exportaciones de Petrleo (miles de Barriles por da)

Fuente: OPEP

Cuadro N 8 Principales Importaciones de Petrleo (miles de Barriles por da)

Fuente: OPEP

Cuadro N 9 Principales Exportaciones de Gas Natural (millones de metros cbicos anuales)

Fuente: OPEP

12


Cuadro N 10 Principales Importaciones de Gas Natural (millones de metros cbicos anuales)

Fuente: OPEP

Grfico N 1 Evolucin del Precio del Gas Natural

Fuente: Bloomberg

13


Grfico N 2 Evolucin del Precio del Petrleo WTI

Fuente: Bloomberg

14

el gnl y el fracaso de la integracion energetica en america latina

Documents