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5ª. SESIÓN.
EL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL, SU RELACIÓN CON LA REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS Y CON LA POLÍTICA DE IMPUESTOS
EN LA REGIÓN AMERICANA. 1
Jorge Brenes
A. ANTECEDENTES
Una somera exposición de los más importantes antecedentes respecto al tema, permitirá
formar un cabal criterio sobre la trascendencia del -financiamiento de la seguridad social
y su relación con la redistribución de ingresos y con la política de impuestos en la región
americana. Se tratará de presentar las situaciones que son comunes a ciertos grupos de
países y, cuando fuere el caso, a toda la región, no obstante que el desarrollo histórico
mismo de la seguridad social en América Latina presenta muy variadas situaciones,
aunque ciertas tendencias actuales son bastante generalizadas.
Históricamente en la seguridad social americana se pueden encontrar épocas
relativamente bien definidas, aunque como es lógico, algunas de ellas se sobreponen en
el tiempo. En una primera época -que se inicia a comienzos del presente siglo y se
extiende aproximadamente hasta 1935- comienza el desarrollo de la seguridad social en
algunos países de América del Sur y Cuba. Se caracteriza este primer desarrollo por la
creación de regímenes de jubilaciones, de pensiones de vejez y de sobrevivientes,
complementados algunas veces por pensiones de invalidez. En general, los regímenes de
seguridad social de esta primera e-poca no se fundamentaron en estudios técnicos de
carácter financiero y actuarial, lo que condujo a constantes -aumentos en el costo y,
desde luego, en las correspondientes tasas de cotización. Además, los regímenes fueron
de carácter múltiple, lo que de hecho significó un mayor costo para los países ante la
ausencia de instituciones únicas de seguridad social.
1 Documento preparado por el Lic. Jorge Brenes de la Secretaria General de
la OEA reproducido para su utilización en el Curso Básico Internacional de Planificación de la Salud. México. 1973.
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En una segunda etapa, que va desde el año 1936 hasta la Segunda Guerra Mundial
inclusive, se desarrollan regímenes de seguridad social con criterios distintos a los que
predominaron en la rimero época. La seguridad social en esta etapa se caracteriza por su
aplicación, en principio, a tolos los asalariados o a todos los obreros manuales,
exceptuando en muchos casos a las categorías de trabajadores especiales
(independientes, domésticos, etc.) ; también se incluye la protección por enfermedad y
maternidad además de la cobertura de pensiones. Los regímenes de esta segunda época
fueron establecidos, en la mayoría de los casos, de acuerdo a cotizaciones producto de
los respectivos cálculos actuariales. También predomina en esta época el criterio de
unidad en los entes de gestión de la seguridad social. Algunos países que iniciaron los
regímenes en la primera época adoptan en este período la cobertura de subsidios
familiares.
Después de terminada la Segunda Guerra Mundial se inicia prácticamente la
tercera época en el desarrollo de la seguridad social americana. Se encuentra como
característica fundamental de este período, el principio de la extensión gradual de la
seguridad social por ramas y contingencias cubiertas, por zonas geográficas, por
categoría de personas protegidas o tomando en cuenta dos o más de estos criterios. En la
primera fase de aplicación los regímenes se limita la cobertura a los riesgos a corto plazo
(enfermedad, maternidad y riesgos profesionales). En general, las leyes de esta época
son bastante flexibles fijando tan sólo los principios básicos de los regímenes y dejando
a los reglamentos respectivos los detalles mínimos de la aplicación de la seguridad
social. Con la introducción del seguro social en la República de Honduras (Ley de 1959,
aplicada en 1962) termina esta fase, pues ahora todos los países de Ibero América tienen
establecidos regímenes de seguridad social.
En la década del 60 se inicia el más reciente desarrollo de la seguridad social en
América Latina, en los países del Caribe como Barbados, Jamaica, Trinidad y Tobago y
también en Guayana. Estos regímenes tienen una cierta afinidad con el sistema de
seguridad social del Reino Unido en cuanto que se proporcionan prestaciones de monto
fijo y uniforme, combinadas con otras relacionadas con la ganancias. La mayor parte de
las prestaciones de los regímenes de seguridad social de los países de la cuarta época,
corresponden a prestaciones en dinero, salvo en el caso de riesgos profesionales en
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donde se otorga el derecho a la asistencia médica. No se contempla la -protección en
caso de desempleo ni tampoco los beneficios por asignaciones-familiares.
En los últimos años se ha manifestado un importe movimiento en las -naciones
latinoamericanas para la reforma integral de la seguridad social. En algunos países como
Argentina, Brasil, Cuba y Ecuador, los propósitos de cambio ya se han convertido en
nuevas legislaciones con estructuras institucionales distintas. En otros países se están
realizando estudios serios para la introducción de las reformas necesarias. Tanto en los
estudios en curso, como en los proyectos presentados a consideración de los legisladores
así como en las reformas legislativas propiamente aprobadas, se notan tendencias muy
definidas que conviene anotar a continuación. En -primer término, en todos los casos los
proyectos o reformas han estado precedidos de estudios serios, ajenos a las
improvisaciones surgidas de pequeños intereses políticos o gremiales, como ocurrió
muchas veces en el pasa-do. En segundo término, se proyectan regímenes adaptados a
las realidades-económicas y sociales de cada país, evitando la adopción de modelos que
en muchos casos no respondían a la verdadera necesidad social de Latinoamérica y que
fueron adoptados sin preocuparse de las repercusiones financieras de su aplicación. Una
tercera característica de las reformas y proyectos -es la de procurar comprender en la
seguridad social a la totalidad de los-asalariados y, en muchos casos, también a los
trabajadores por cuenta propia. En cuarto lugar, se trata de eliminar las diferencias según
los diversos sectores profesionales para que desaparezcan los grupos de privilegio-y se
establezca la uniformidad de los requisitos para obtener las prestaciones y de la forma
para determinar su cuantía. Por último, se observa claramente la tendencia de ir de la
pluralidad hacia la unidad institucional, o cuando ello no ha sido posible, se establece la
coordinación entre los diferentes regímenes que, en forma temporal o a plazo
relativamente largo, pueden subsistir después de la reforma.
Es muy importante advertir la inclinación a insertar la seguridad -social
latinoamericana en los programas de orden social y económico de los países. Por ello, en
los 'últimos años se observa una definida tendencia hacia la planificación, a objeto de
incorporar la seguridad social en los correspondientes planos nacionales de desarrollo
económico y social.
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1. El financiamiento de la seguridad social americana a través del tiempo. Con base en los anteriores antecedentes generales, conviene hacer algunas
indicaciones respecto a las características fundamentales del financiamiento de la
seguridad social americana a través de las distintas épocas. Desde su origen, los
regímenes de seguro social han sido concebidos con base en la contribución directa de
los trabajadores y de las empresas donde ellas laboran. Sin embargo, ante la
imposibilidad financiera de obtener todos los-recursos necesarios para cubrir el costo del
sistema, se ha visto la necesidad de que el Estado contribuya a la seguridad social, al
menos para los --grupos do trabajadores que por su situación económica ameritan de un
aporte estatal extraordinario.
La legislación internacional en materia de seguridad social contenida en los
convenios y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, ha tenido
una influencia decisiva en la concepción misma de la forma de financiamiento de la
seguridad social en el mundo y, específicamente, en la región americana. La ratificación
de los convenios de la OIT obliga a los países a la aplicación de las disposiciones que
contienen-dichos instrumentos legales y el hecho de pertenecer a la mencionada
organización internacional obliga también a los países en cierta forma y desde el punto
de vista moral, para que tengan en cuenta las recomendaciones para los fines
correspondientes. Los principales convenios en seguridad social de la OIT que han sido
ratificados por un buen número de países americanos, son los números 24 y 25, relativos
al Seguro de Enfermedad de los Trabajadores de la Industria, Comercio; y del Servicio
Doméstico y de los Trabajadores Agrícolas; los convenios numeres 35, 36., 37, 38, 39 y
40, relativos al-Seguro Obligatorio de Vejez, Invalidez y Muerte de los Asalariados en
las Empresas Industriales y Comerciales en las Profesiones Liberales, en el trabajo a
Domicilio y en el Servicio Doméstico y de los asalariados de las Empresas Agrícolas; el
convenio número 103, relativo a la Protección de la Maternidad. El convenio número
102, relativo a la Norma Mínima de la Seguridad Social, ha sido ratificado tan sólo por
tres países latinoamericanos.
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Desde luego, existen otros convenios de seguridad social de la OIT pero se desea
hacer mención a los que en forma más directa competen al tema de esta exposición.
Los convenios números 24 y 25 han sido ratificados por las Repúblicas de
Colombia, Chile, Haití, Nicaragua, Perú y Uruguay; por la República de Ecuador el
número 24, así como el número 25 por la República de Guatemala. Se indica en los
mencionados convenios que los asegurados y sus empleadores deberán contribuir a la
formación de la caja de seguro de enfermedad y que la legislación nacional podrá decidir
sobre la contribución financiera de los poderes públicos.
Los convenios números 35,36, 37, 38, 39 y 40,han sido ratificados -por el Perú;
por la República de Chile los números 35,36, 37, 38; y los números 35,37, y 39 por el
Ecuador. En estos convenios también se establece-la obligación de los asegurados y de
los empleadores a contribuir a la constitución de los recursos del seguro de pensiones y,
expresamente, imponen-la obligación a los poderes públicos de participar en la
constitución de -los recursos o de las prestaciones del seguro que se establezca en
beneficio de los obreros o de los asalariados en general.
El convenio número 102 ha sido ratificado por las repúblicas de Costa Rica,
México y Perú, y prescribe que el costo de las prestaciones concedidas en aplicación de
sus normas y los gastos de administración de estas-prestaciones deberán ser financiados
colectivamente, por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez.
De conformidad con los ejemplos antes indicados, se puede apreciar que los
convenios internacionales adoptados por la Conferencia General de la OIT han tenido y
tienen importancia en relación a la forma del financiamiento de la seguridad social
americana.
Según ya se mencionó, los recursos fundamentales de la seguridad -social
americana provienen de las cotizaciones pagadas por los empleadores y los trabajadores
asegurados. El Estado también debe contribuir al financiamiento de la seguridad social,
mas en la práctica, en la mayoría-de los casos tal contribución no se hace efectiva, al
menos en su totalidad. Las cotizaciones tienen una relación íntima con el concepto
mismo de-salario imponible, ya que una buena parte de las legislaciones americanas
establecen límites mínimos o máximos de cotización; de manera que ante el
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establecimiento de límites muy bajos se puede llegar a la necesidad de aumentar
demasiado los porcentajes de las respectivas cuotas, tal como ocurría, hasta hace muy
poco tiempo, en el régimen administrado por la Caja Nacional de Seguridad Social de
Bolivia. Existe también el caso de -trabajadores de salario elevado que se encuentran
fuera de la seguridad social, pero afortunadamente quedan muy pocos regímenes en esa
situación (El Salvador y la República Dominicana).
En la mayor parte de las legislaciones del continente se fija el mínimo porcentaje
de contribución con relación al salario imponible aunque existen casos en donde a mayor
salario se establece mayor porcentaje de contribución (por ejemplo, Haití en el seguro de
vejez). También hay legislaciones que no teniendo límite el salario imponible,
establecen un porcentaje de contribución menor a partir de un salario determinado
(Costa Rica en el seguro de invalidez, vejez y muerte). En el Perú (Seguro Social del
Empleado) se cotiza al régimen de enfermedad y maternidad en porcentaje menor a-
partir de un límite de salario establecido.
Algunas legislaciones la cotización se hace con relación a salarios ficticios, como
ocurre para ciertos grupos o para la totalidad de trabajadores independientes y del
servicio doméstico. Este procedimiento puede ser especialmente útil para trabajadores de
la agricultura (independientes o asalariados), tal como ocurre en las Repúblicas de
Argentina y del Uruguay.
Existen legislaciones (Brasil, México -productores de caña- y Uruguay) donde la
contribución de los empleadores del sector rural (trabajado
2. Distribución de las cargas de la seguridad social
res independientes también)
está en función de la extensión y precio de las áreas cultivadas y, en algunos casos, de la
producción misma de la tierra.
En la seguridad social latinoamericana predomina la contribución tripartita como
base de su financiamiento, pero también algunos países han adoptado, parcial o
totalmente, el procedimiento de la cotización bipartita a cargo de los empleadores y de
los trabajadores. El costo de la rama de riesgos profesionales corre a cargo de los
empleadores, a no ser que dicha rama se encuentre integrada en el régimen general de
los seguros sociales; cuando este hecho ocurre, la tasa de cotización del empleador es -
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sustancialmente mayor que la del trabajador (Guatemala, Honduras, El Salvador y
Venezuela). En materia de subsidios familiares los trabajadores por-lo general no
contribuyen al sostenimiento del régimen a aportan un porcentaje muy pequeño en
relación con la cotización total.
Se puede observar la tendencia a una contribución de los empleadores mayor en
porcentaje que la correspondiente a los trabajadores asegurados -(Véase anexo). A este
respecto conviene de nuevo mencionar la influencia que en materia de distribución de
cargas de la seguridad social ha tenido y tiene la ratificación de convenios de la OIT por
parte de los gobiernos americanos, así como la adopción de recomendaciones hechas por
parte de esa organización internacional a los países miembros de la misma. Los más
importantes antecedentes a este respecto son los siguientes:
a) En la Vigésima Sexta Reunión de la Conferencia General de la OIT, celebrada en Filadelfia, EUA en mayo de 1944, se aprobó la recomendación número 67 sobre la Seguridad de los Medios de Vida, mediante la cual se recomiendan a los países miembros importantes medidas en relación con los seguros sociales y, específicamente, en referencia ala distribución del-costo de las prestaciones. Es así como se indica que el costo de las prestaciones, incluido el de administración, debería distribuirse entre los -asegurados y los empleadores y entre los contribuyentes de impuestos, de-manera que sea equitativo para los asegurados. y evite una carga demasiado gravosa a los trabajadores de escasos recursos, tratando de evitar también trastornos a la producción. También se indica en la referida recomen dación que los empleadores deberían sufragar la mitad, por lo menos, del-costo total de las prestaciones a los asalariados.
b) Los convenios números 35,36,37,38,39 y 40, relativos al Seguro obligatorio de Vejez, Invalidez y Muerte, establecen normas especificas -sobre las excepciones de la obligación de cotizar que pueden ser objeto de las legislaciones nacionales. Estas excepciones se refieren a los aprendices de actividades no agrícolas y a los jóvenes menores de una edad determinada y a los trabajadores que no reciban una remuneración en metálico o cuyos salarios sean muy bajos, teniendo en este caso el empleador que cubrir la correspondiente cotización. También existen excepciones en-el caso de trabajadores agrícolas cuando el
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empleador abone las cotizaciones en forma de un monto total independiente del húmero de trabajadores -empleados.
c) La recomendación número 43 de la OIT que contiene los principios generales del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, establece que la cotización del asegurado no debería, en principio, ser mayor que la de su empleador; asimismo se indica que debería estar a cargo del empleador la totalidad o la mayor parte de la cotización global correspondiente a los trabajadores que sean remunerados únicamente en especie, así como la que corresponda a los trabajadores a domicilio y a los aprendices cuyo salario no exceda de un límite determinado.
d) El convenio número 102 relativo a la Norma Mínima e la Seguridad Social, en su artículo 71, establece que el total de las cotizaciones del seguro a cargo de los asalariados protegidos no deberá exceder del 50% del total de recursos destinados a la protección de los asalariados y de las cónyuges y de los hijos de éstos; desde luego, de dicho costo total se exceptúan las prestaciones familiares y aquellas en caso de accidente de trabajo y enfermedades profesionales.
De manera que la distribución de las cargas de la seguridad social –especialmente
en lo que se refiere a la participación de empleadores y los trabajadores para cubrir las
mismas- se fundamentan no sólo en aspectos de carácter doctrinario y técnico de los
cuales se hará mención más adelante, sino también en conceptos y normas de política
social que han adquirido la categoría de convenios y recomendaciones internacionales,
habiendo reducido la ratificación de los primeros, obligaciones a los estados, y la
adopción de las segundas, el correspondiente efecto de obligación moral en los países
miembros de la OIT. Debe tomarse en cuenta, en este último caso, que todos los países
de América son miembros de la mencionada organización internacional.
3. LaAnte la existencia en la mayoría de los casos de una contribución tripartita en la
seguridad social americana, conviene anotar las principales formas en que se realiza este
aporte estatal. Las contribuciones o subvenciones del Estado –además de las
cotizaciones que le corresponde pagar como empleador de asegurados- toman formas
muy variadas, algunas de las cuales han sido adoptadas en fechas recientes. A
contribución del Estado a la Seguridad Social.
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continuación se mencionan las principales maneras de contribuir el Estado al
financiamiento de la seguridad social –sea mediante una o varias de estas formas con
indicación de ejemplos específicos:
a) En algunos casos las contribuciones estatales equivalen a un determinado porcentaje de los salarios imponibles, lo que en la práctica por lo general representa una parte de las cotizaciones patronales. Esta forma se presenta en los regímenes generales de Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Guatemala, México y El Salvador, sea para todas las ramas de la seguridad social o para determinadas formas de cobertura.
b) El Estado contribuye en algunos casos por medio del producto de impuestos especiales - en parte preafectados - sea como único aporte (Panamá y Uruguay), sea para financiar,
c) En el caso del régimen de la seguridad social de la República de Venezuela, el Estado contribuye para sufragar los gastos de administración del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y para financiar el costo-de la construcción y equipamiento de los centros de asistencia médica y de-los locales administrativos, destinando para tal fin un porcentaje de los--salarios imponibles. En el Brasil el Estado cubre en forma directa los gastos de personal y demás gastos de administración general de la previsión social.
en parte o en su totalidad, las contribuciones equivalentes a determinado porcentaje de los salarios imponibles (Costa Rica y Chile), sea en forma adicional a un porcentaje de la totalidad de los salarios imponibles (Brasil y Chile).
d) En otros casos el Estado contribuye para financiar una parte de los-gastos por concepto de prestaciones a los asegurados -cual es la situación del Ecuador-donde participa directamente en el pago de las pensiones de invalidez, vejez y muerte, reembolsado el 40 por ciento de las mismas a la institución de seguridad social. En Chile el Estado paga los reajustes de las pensiones a cargo de la Caja Nacional de Empleados Públicos.
e) Últimamente se nota la tendencia (Colombia y Ecuador) de que el Estado contribuya en un porcentaje calculado sobre el costo global de las prestaciones y servicios otorgados o mediante un porcentaje del costo global de las prestaciones y servicios de los
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sectores de población y de las zonas económicamente débiles y más necesitadas en ambos casos, con la finalidad -de que el aporte del Estado a la seguridad social se utilice para los grupos y zonas de mayor necesidad, desde el punto de vista económico y social (trabajadores de las áreas rurales, trabajadores independientes, etc.).
f) El aporte del Estado mediante una suma fija a incluirse en el presupuesto general de gastos de la nación, ha sido el procedimiento adoptado por la República del Perú para los dos regímenes de seguridad social que operan en ese país. En este sistema, el aporte estatal puede variar de un-período al otro pero sin que exista relación alguna con los salarios de cotización.
g) Finalmente, existe la modalidad que aparece en la seguridad social del Brasil, que consiste en que el Estado cubre además de otros aportes, los déficit financieros de operación de la seguridad social, debidamente verificados.
En un buen número de países de la región americana, el Estado no ha cumplido a
cabalidad con sus compromisos financieros en relación con la seguridad social. Este
incumplimiento varía de un país a otro, presentándose situaciones extremas en donde el
Estado no ha hecho por algún tiempo ningún aporte a la seguridad social. Múltiples son
las dificultades que -ha ocasionado a los regímenes de seguridad social el
incumplimiento en el pago de los aportes del Estado, y de ahí que se estén adoptando
nuevas formas para financiar estos regímenes. En todo caso, es imprescindible tener en
cuenta la importancia que todavía tienen los aportes estatales en el financiamiento de la
seguridad social americana, ya que representan no sólo un factor decisivo en el momento
actual, sino que probablemente tendrán que ser tomados muy en cuenta en el desarrollo
futuro de los seguros sociales, sobre todo si se piensa en el financiamiento de la
cobertura de los grupos económicamente más débiles y socialmente más necesitados.
B. EL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Los sistemas de seguridad social en general, y los regímenes de seguro social en
particular, se caracterizan por tener una especial y compleja estructura técnica, que ha
sido adoptada con el objeto de garantizar su solidez financiera. De manera que es
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conveniente se tengan en cuenta los aspectos fundamentales de su financiamiento, para
lo cual se presentan a continuación, sus principales características. También conviene
relacionar los efectos que las cargas financieras de la seguridad social puedan tener
sobre los niveles de empleo y de salario, al menos en sus puntos más importantes.
1. Los sistemas financieros de la seguridad social Las diferentes ramas de la seguridad social, por lo general, son-objeto de un
régimen financiero distinto, lo que tiene íntima relación con las escalas de beneficios y
con tres factores propios de cada una de las formas de cobertura. Por ello conviene
distinguir entre las llamadas ramas de seguro a corto) plazo (enfermedad, maternidad y
riesgos profesionales) y las de largo plazo (pensiones de invalidez, vejez y sobre
vivientes).
En los seguros a corto plazo, el financiamiento de la cobertura de enfermedad y
maternidad se basa en el sistema de reparto simple, casi siempre completado con una
reserva de seguridad para absorber fluctuaciones en los ingresos o los egresos. De
manera que en el reparto siempre se opera sobre la base de un equilibrio anual entre
ingresos y egresos del régimen. En el seguro de riesgos profesionales el financiamiento
se hace preferente mente de acuerdo al sistema de reparto de capitales constitutivos
En la rama de seguros a largo plazo, se aplican diversos sistemas financieros que
van desde la prima media uniforme -también llamado sistema de capitalización
colectiva- hasta el reparto simple o formas mixtas.
mediante el cual se establece un equilibrio entre los ingresos y egresos anuales,
cargando a los últimos los capitales constitutivos de las prestaciones originadas en el
ejercicio, sean los capitales que con sus intereses son necesarios para pagar dichas
prestaciones hasta su total extinción. A menudo se aplica al seguro de riesgos
profesionales un sistema mixto, que consiste en combinar el reparto simple para las
prestaciones médicas y por incapacidad temporal, y el sistema de reparto de capitales
constitutivos para-las pensiones por incapacidad permanente y para los sobrevivientes.
Por el especial interés que tiene en la actualidad un sistema de financiamiento de
los regímenes de pensiones, conviene mencionar las llamadas “primas escalonadas”,
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sistema que ha venido aplicándose con bastante éxito en un buen número de países
latinoamericanos (Barbados, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guayana, Jamaica,
Nicaragua, Perú, Trinidad y Tobago y Venezuela). Este sistema consiste en fijar
períodos de equilibrio financiero lo más amplio posibles (por ejemplo 10, 15 o 20 años),
de manera que la tasa de cotización se mantenga estable para la mejor conveniencia de
las empresas en la planificación anticipada de sus actividades. Los períodos de equilibrio
se calculan basándose en estimaciones actuariales y de manera tal que sea posible la
formación de una reserva; también es condición que los egresos no sobrepasen en
ningún momento dentro del período de equilibrio correspondiente a los ingresos por
cotizaciones y al producto de la inversión de las reservas. En esta forma, el nivel de las
reservas no es muy elevado pero se logra una capitalización moderada de fondos, que
permite garantizar la solidez financiera de los regímenes con prestaciones a largo plazo.
En los países en que se aplica la prima media uniforme para el financiamiento de
los sistemas de pensiones, se produce una fuerte acumulación de fondos que puede
acarrear múltiples problemas y sobre todo, se -pueden exponer las reservas a una
depreciación por factores económicos aje nos a la seguridad social misma. Algunos
países han aplicado en la rama de pensiones el sistema de reparto, en gran parte debido a
la desfavorable experiencia que tuvieron en el pasado, ocasionada por la desvalorización
de los fondos de reserva, ya que originalmente sus regímenes de basaron en la prima
media uniforme.
Un aspecto muy importante en el financiamiento de la seguridad social y que tiene
relación muy directa con la cuantía misma de las cotizaciones, es el que se refiere a la
formación de reservas en los seguros con prestaciones a largo plazo, y esta íntimamente
ligado al sistema financiero que adopten los países en el caso de tal tipo de prestaciones.
La formación do reservas muy elevadas que son el resultado lógico de la aplicación del
sistema de prima media uniforme, tiene el inconveniente de obligar a la comunidad a un
ahorro colectivo que en la práctica se expone, en la mayoría de los casos, a un mayor o
menor grado de desvalorización, con las consiguientes pérdidas para el seguro social y
restando además, capitales de las empresas y recursos de los gobiernos que en otra forma
podrían ser utilizados para el desarrollo económico del país. Estos hechos
fundamentales-han llevado a los países latinoamericanos y en general en todos aquellos
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en vías de desarrollo, a adoptar formas de capitalización moderada que permitan la
formación de fondos de reserva también moderados, evitando o disminuyendo los
inconvenientes de la prima media uniforme y dejando así un -mejor margen al desarrollo
económico y social de estos países. De manera,-no se está sacrificando la solidez
financiera do los regímenes con prestaciones a largo plazo; por otra parte, la inversión de
las reservas de la -seguridad social tampoco podría ser elemento importante en el
desarrollo -nacional.
2. Carácter de las cotizaciones y contribuciones a la seguridad social Las cotizaciones que pagan los trabajadores y los empleadores para el
financiamiento de la seguridad social, tienen características propias -y no se las puede
considera como impuestos ni como tasas; además, este sistema de cotizaciones está a
menudo vinculado a la creación de entes autónomos encargados de administrar estos
programas. Las cotizaciones de empleadores y trabajadores tienen una gran importancia
en el financiamiento de la seguridad social, ya que es el principal de los recursos con que
cuentan los actuales sistemas de la región americana para hacer frente a las coberturas
establecidas en las respectivas leyes. En la mayor parte de los países del mundo se
presenta una situación análoga a la que encontramos c los países de América Latina,
respecto a cotizaciones de los patrones y de los trabajadores.
Es conveniente hacer algunas anotaciones sobre la naturaleza económica de las
cotizaciones de la seguridad social Estas cotizaciones cuando están a cargo de los
trabajadores (públicos y privados), al constituir descuentos obligatorios se asemejan a
los impuestos, pero tienen un destino concreto y la forma de recaudación se realiza sin
que intervenga el presupuesto nacional. Por tanto, tienen cierta semejanza con la
tributación directa aunque en muy pocos casos los porcentajes de los trabajadores se
aplican sin que puedan transferir esta carga a terceras personas (a excepción de los
trabajadores independientes). En el caso de las empresas privadas existe la posibilidad
de que los trabajadores puedan compensar el pago de las cotizaciones por medio de
convenios colectivos y mediante el traslado de esta obligación a la empresa; desde
luego, esta posibilidad está sujeta a las condiciones mismas de expansión económica y a
la escasez de la mano de obra en mercado de trabajo. Por ello, las cotizaciones a cargo
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de los trabajadores con la excepción apuntada de los trabajadores independientes -tiene
características muy similares a los impuestos directos aplicados a los ingresos- y
representan una parte de la remuneración del trabajo, dejando por lo tanto a los factores
de producción el salario neto, una vez disminuida la suma correspondiente a
cotizaciones.
En el caso de los empleadores, sean estos de empresas públicas o privadas, los
sistemas internacionales de contabilidad nacional consideran las cotizaciones patronales
a la seguridad social como parte integrante de la remuneración del trabajo. Es así como
desde el punto de vista macro-económico estas cotizaciones deben rebajarse, como en el
caso de las cotizaciones de los trabajadores y de los impuestos directos, de los ingresos
primarios atribuidos a los particulares sobre los valores agregados de la producción, los
que finalmente constituirán, con otras transferencias, los ingresos disponibles para ser
destinados al consumo o al ahorro. Sin embargo, este procedimiento que se sigue en los
sistemas internacionales de contabilidad nacional ha venido siendo criticado por muchas
personas, ya que se estima que tal actitud presupone la incidencia de estas cotizaciones
por cuenta de los empleadores, las que no siempre afectan las remuneraciones del
trabajo. En realidad, las cotizaciones empresariales pueden recaer sobre las
remuneraciones de los trabajadores, al no ser estas útiles aumentadas por causa de la
carga que cubren las empresas por concepto de seguridad social; también pueden ser
transferidas a los usuarios de bienes y servicios producidos por las empresas, sean estos
nacionales o extranjeros o afectar a los empresarios o a los accionistas al ser reducidos
sus ingresos de propiedad y de empresa.
En vista de lo anteriormente indicado, es difícil precisar, desde el punto de vista
macro-económico, la naturaleza misma de las cotizaciones a cargo dc les empleadores,
salvo el caso de las cotizaciones de organismos públicos en donde indiscutiblemente se
afectan las remuneraciones de los empleados públicos, ya que de hecho estas cargas -en
el caso de pensiones- significan postergar una parte de sus remuneraciones. Es innegable
que en los países en vías de desarrollo las cotizaciones de las empresas para la seguridad
social han sido agregadas a los precios, pero en toda forma es indispensable la
realización de estudios especiales para poder medir, en cada caso, la incidencia que
sobre los precios hayan-tenido las cotizaciones a cargo de los empleadores. Se puede así
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asegurar que las cotizaciones a cargo de las empresas constituyen un descuento do tipo
para-tributario, pero no se trata siempre y en todo país, de un descuento sobre las
remuneraciones del trabajo de las que seguirán siempre siendo un componente, ya que
esta carga puede igualmente repercutir sobre los precios y sobre las utilidades mismas de
las empresas.
Respecto a las tasas de impuestos para financiar la seguridad social, puede hacerse
mención al hecho de que tanto en la región americana como en otras partes del mundo,
la tendencia es de utilizar en menor grado esta fuente de financiamiento. En realidad, la
índole económica de las tasas e impuestos destinados a financiar la seguridad social
tiene idénticas características a las tasas de impuestos recaudadas por los poderes
públicos, existiendo diferencia tan sólo en la voluntad del legislador para darles un fin
especifico.
Sobre las aportaciones que hacen los poderes públicos a través de partidas
asignadas en los presupuestos nacionales para financiar la contribución del Estado como
tal a la seguridad social, debe indicarse que-en la región americana se nota una
inclinación a adoptar únicamente este sistema, pero con aportes estatales bastante
reducidos en vista del reiterado incumplimiento del Estado sobre la base de otros
métodos para cubrir sus obligaciones con la seguridad social. Al tener los aportes
presupuestarios de los poderes públicos la tributación misma como fundamento, estas
contribuciones del Estado constituyen impuestos directos que gravan a las personas y
sociedades e impuestos que aumentan los costos de producción, a través de los precios
de los bienes y servicios producidos.
3. Las cargas financieras de la seguridad social y los niveles de empleo y de salario. De gran importancia para los países en general y para los del área latinoamericana
en particular, es tener un cabal conocimiento de los efectos que las cargas de la
seguridad social puedan tener sobre los niveles-generales de empleo y de salario. En
realidad, sólo se han hecho algunos-estudios muy preliminares respecto a este tema o a
aspectos específicos del mismo. En el año 1969 se llevó a cabo en la ciudad de México
una Mesa Redonda sobre Seguridad Social y Recursos Humanos, organizada por el
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Comité Permanente Interamericano de Seguridad Social y por la OIT, en la que se
trataron algunos casos de la realidad latinoamericana sobre la incidencia de la seguridad
social en la creación de nuevos empleos. Fueron analizados dos aspectos en los que el
desarrollo mismo de la seguridad social actúa sobre el nivel de empleo en forma directa;
el primero, la creación de nuevos empleos por motivo de la amplia infraestructura
asistencial que la seguridad social ha puesto en operación en un buen número de países
en América Latina para poder hacer efectivas las prestaciones médicas y, en segundo
término, la incidencia que en los niveles de empleo ha tenido-la inversión de los fondos
de la seguridad social, cuando los mismos se han destinado a la construcción de
viviendas para los asegurados o a la construcción de unidades asistenciales a su servicio.
En esa oportunidad se concluyó que en ambos casos era indispensable cuantificar el
efecto que indiscutiblemente es positivo, con el fin de conocer la verdadera
trascendencia de estos factores en los diferentes países del área latinoamericana.
Se ha pretendido que las cargas financieras de la seguridad social afectan en forma
directa la creación de nuevos empleos en América Latina. No se conoce estudio alguno
que en forma metódica y amplia haya hecho del punto objeto de análisis profundo; sin
embargo, en directa relación a este asunto se han realizado algunos estudios a nivel sub-
regional. La Comisión Económica para América Latina de Naciones Unidas presentó en
el año 1966 un estudio sobre la Productividad Industrial, el Costo de la Mano de Obra y
el Costo de Producción en el Istmo Centroamericano2
2 Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina, páginas 269
y 270. E/CN.12/CCE/335/Rev. 1, TAO/LAT/51.
, en el que se estudiaron entre otros
aspectos, las cargas sociales y, --desde luego, la correspondiente a la seguridad social.
En la sección relativa a “Conclusiones” del referido informe se hace indicación de que
“Es muy posible que sea a las cargas sociales propiamente dichas de los seis países a las
que deba atribuirse, más que a las diferencias de salarios, la preocupación de los
empleadores. Por supuesto que no se discuten como necesidad y complemento
indispensable de salario, pero existe la opinión de que los países con una legislación
menos generosa para los trabajadores obtienen una ventaja señalada en la competencia,
en detrimento de los otros. Si no se consideran como cargas sociales las horas no
130
trabajadas que paga el empleador -que se incorporan en la encuesta a la remuneración
propiamente dicha- como se hace en las encuestas de la Oficina Internacional de Trabajo
y de la Comunidad Económica Europea, se comprueba que esas cargas (sin tomar en
consideración las contribuciones estatutarias de los obreros y del Estado a los activos de
los institutos) solo absorben una fracción mínima dcl costo de la mano dc obra, que no
pasa del 7 por ciento (El Salvador) al 12 por ciento (Costa Rica) por hora, y que por
ningún motivo influye en la capacidad de competencia de -ninguno de los países del
Istmo. Es interesante esta conclusión porque situación similar puede presentarse en otras
áreas y, además, porque la inexistencia de un efecto negativo de las cargas sociales sobre
el costo-final dc producción constituiría de hecho, un elemento que coadyuve a mantener
condiciones favorables en el nivel general del empleo.
En la Mesa Redonda a que ya se ha hecho mención se presentaron los resultados
de una investigación realizada en un país pequeño cuya seguridad social se extiende
gradualmente, con el objeto dc estudiar si el desarrollo de nuevas empresas se había
hecho de preferencia en zonas fuera de la cobertura obligatoria del seguro social,
partiendo del supuesto de que la inexistencia de cargas por cotizaciones habría sido un
factor atractivo para ubicar esas empresas en forma preferente fuera de las-áreas
cubiertas por la seguridad social. En este caso -aunque la investigación referida no
permita generalizar- se pudo comprobar que en realidad la obligatoriedad del seguro
social en unas zonas y la no aplicación-dcl régimen en otras no afecto significativamente
la ubicación de nuevas-empresas. Se anota el anterior ejemplo porque si tal fuera la
situación en otros países, es indiscutible que tampoco en este caso se estaría afectando el
nivel de empleo en forma regional, por motivo de la aplicación gradual de la seguridad
social. Desde luego, debe tomarse en cuenta que la seguridad social ha sido aplicada en
sus primeras etapas en las zonas de-mayor desarrollo relativo o sea en los sitios en donde
existe mano de obra más calificada y de mayor utilidad para las empresas.
Preocupa a algunos grupos de personas que las cargas financieras de la seguridad
social que soportan los empleadores, conduzcan a formas de promoción intensiva del
trabajo mediante inversiones mayores en los instrumentos tecnológicos que ofrece el
mundo actual. Es cierto que la existencia de cargas excesivas por concepto de seguridad
social podría incitar a algunas empresas a mecanizar al máximo sus operaciones, pero
131
también es cierto que muchas ramas de la actividad económica continuarían soportando
las fuertes cargas por concepto de cotizaciones. En América Latina las condiciones-
propias de subdesarrollo mantienen -en la mayoría de los países- a una gran parte de la
población económicamente activa en los sectores agrícola, ganadero y minero.
Especialmente en el caso de la agricultura y de la minería, siempre será necesario el uso
de un gran contingente de mano de obra, -sobre todo si se piensa en cultivos tan
tradicionales de América Latina como es el caso del café, de la caña de azúcar y del
plátano, en donde las posibilidades de mecanización son sumamente reducidas y, por
ende, es bastante difícil disminuir la mano de obra.
Los problemas inherentes a la falta de capital en algunos países latinoamericanos,
acompañados de la escasez de divisas en muchos de ellos-y de una inadecuada
importación de capitales, hacen también que este factor sea una restricción a las
posibilidades de la promoción del trabajo intensivo por medio de una inversión también
intensiva en tecnología. Sin embargo, se debe declarar que no existen estudios concretos
específicamente preparados para la región americana sobre las posibilidades efectivas de
que esta promoción intensiva en tecnología venga a afectar el nivel general de empleo y,
por tanto, los recursos mismos de la seguridad social. Hasta el momento actual no
existen fundamentadas razones para creer que este fenómeno del mayor uso del avance
tecnológico en América Latina se esté' produciendo para combatir las cargas de la
seguridad social, ni aún para combatir el costo de las cargas sociales en general.
Tal como se ha indicado en el punto 2 anterior, las cargas financie ras de seguridad
social pueden tener y tienen en la práctica, en algunos casos, un efecto contraproducente
en el nivel general de salario, cuando ante un desarrollo económico poco favorable la
demanda de empleo permite la fijación de salarios bajos, tomando en consideración las
cargas mismas de la seguridad social. Por el contrario, ante una expansión económica el
nivel general de salarios lógicamente aumenta, e inclusive es probable que se presenten
condiciones favorables para que mediante la contratación colectiva los trabajadores
logren obtener que sus propias cotizaciones para la seguridad social sean cubiertas
directamente por los empleadores. Pero en todo caso aquí se está de nuevo ante un
problema que no. ha sido: investigado y cuantificado en forma adecuada en la región
americana, de manera que no se está en capacidad de llegar a conclusiones satisfactorias.
132
C. LA REDISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS A TRAVÉS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
La acción redistributiva de los ingresos a través de la seguridad social, es
indiscutiblemente un factor que debe relacionarse en forma directa con el financiamiento
mismo de estos regímenes y que, lejos de separarse debe formar parte del análisis
integral del problema.
Un objetivo fundamental de los programas de seguridad social es servir de medio
en la redistribución de ingresos. El proceso redistributivo que permite el financiamiento
de la seguridad social en los países de América Latina, puede analizarse desde distintos
puntos de vista, pero desafortunadamente no siempre es posible cuantificar este proceso
debido, en la mayoría de los casos, a la ausencia de información adecuada.
1. La seguridad social como medio de redistribución de ingresos. En el financiamiento de la seguridad social se opera una importante forma de
transferencia, entre categorías de trabajadores asegurados de alto y bajo nivel de
ingresos. El efecto redistribuidor de la seguridad social, en cuanto a los trabajadores
asegurados, deriva en primer lugar de la relación que existe entre las cotizaciones que
pagan y el valor de las prestaciones que reciban. Este efecto, de altos y medianos niveles
de salarios a niveles bajos, es particularmente intenso cuando las cotizaciones son
proporcionales a los salarios, y más moderado, cuando existen límites mínimos y-
máximos de cotización, siempre y cuando las prestaciones que recibe el asegurado no
sean proporcionales al salario, tal como ocurre con los beneficios médicos en los seguros
de enfermedad y maternidad. De esta manera la seguridad social puede actuar
favorablemente en los países de América Latina en la distribución del ingreso. Las
transferencias mencionadas entre categorías de alto y de bajo nivel de ingresos tienen
una muy importante acción en el proceso redistributivo, siempre que las prestaciones
recibidas por el asegurado no estén relacionadas con el salario, sean éstas en especie o
en dinero.
Desde luego que este efecto redistributivo se puede limitar muchísimo cuando la
diferencia entre los salarios mínimo y máximo de cotización es bastante pequeña y, aún
más, cuando los trabajadores que devengan salarios superiores al límite máximo de
cotización no están sujetos al seguro obligatorio (por ejemplo, El Salvador y la
133
República Dominicana).Los casos en que el efecto redistributivo es mayor se encuentran
en aquellas regiones en que la cotización de los trabajadores se fija con relación al total
de los salarios devengados, tal y como ocurre en las repúblicas de Costa Rica y Panamá.
Desde luego que el efecto redistributivo, en este caso en favor de los trabajadores de
bajo nivel de salarios, es afectado favorablemente por-las cotizaciones que pagan los
empleadores, ya que las mismas se calculan basándose en la totalidad de los salarios
imponibles, tengan éstos un límite máximo o no.
La cotización de los empleadores se incorpora, al menos en parte, a los precios, es
decir, se transfiere a los consumidores de los bienes que producen o de los servicios que
prestan. Por tanto, el efecto redistribuidor derivado de la cotización de los empleadores,
dependerá en gran parte de la amplitud y composición del campo de aplicación de la
seguridad social en cada país.
Respecto a los aportes del Estado se pueden formular consideraciones bastante
semejantes a las hechas con relación a las cotizaciones de los empleadores. Cualquiera
que sea la forma en que se realice el aporte del Estado a la seguridad social -según se
indicó en la parte primera (Antecedentes) del presente documento- serán finalmente las
contribuyentes al fisco, de manera directa o indirecta, quienes estarán pagando el aporte
Todos los habitantes son consumidores en mayor o menor
grado de los bienes y servicios producidos y prestados por las empresas, y están
contribuyendo como tales en forma indirecta a la seguridad social. De manera que si el
régimen de la seguridad social cubre a la totalidad del país, es de esperar que el efecto
redistributivo que las cotizaciones de los empleadores opere en un sentido positivo, al
realizarse un mayor consumo y un mayor uso de los servicios de las empresas por parte
de las personas de mediano y más elevado ingreso. Pero si ocurre -como es la realidad
en algunos países latinoamericanos- que la seguridad social tan sólo cubre determinadas
regiones o categorías de trabajadores, se tendría que la función redistribuidora acciona
en forma negativa, ya que estaría la comunidad nacional-contribuyendo para mantener
un régimen que favorece tan solo a una región del país o a una o más categorías de
trabajadores. Las situaciones anteriores no están contemplando el caso más complejo de
competencia en el mercado internacional (mundial o regional), en donde a veces se
dificulta o se trata de impedir una transferencia directa de las cargas sociales a los
precios.
134
estatal. De esta forma, el efecto positivo o negativo de la acción redistribuidora del
aporte del Estado, dependerá del sistema tributario imperante en el país correspondiente.
Si la tributación grava preferentemente a las personas de renta elevada o a los
poseedores de capital, estaríamos frente a una acción positiva en términos de
redistribución; mas, si por el contrario recae sobre los consumidores la mayor
tributación, ello significaría que parte de los aportes provendrían de los grupos de
personas de menores ingresos, lo que ocasionaría una acción negativa en términos de
redistribución. Conviene en este momento llamar la atención sobre la extensión de la
seguridad social a los trabajadores de la agricultura, el artesanado y, en general, a las
categorías de trabajadores de bajo nivel de ingresos, ya que la posible cobertura a esos
grupos dependerá, en gran parte, de si logra reformar los sistemas tributarios de forma
que se garantice una auténtica redistribución de ingresos para favorecer este importante
sector.
Para los fines de la presente exposición, los tres casos de efecto redistributivo de
ingresos antes indicados tienen la mayor importancia, pero desde luego que existen otras
formas de transferencia de ingresos entre-grupos de población, entre sectores
económicos, entre zonas geográficas y entre sectores industriales, en el caso de riesgos
profesionales Es así como deberían tomarse en cuenta las transferencias de la población
activa a la pasiva, sobre todo en aquellos países con larga tradición en regímenes de
pensiones y en donde la masa beneficiaria es muy importante; lo mismo podría decirse
con respecto a las asignaciones familiares. Cuando se está frente a un régimen de
pensiones que aplica el antes mencionado sistema financiero de primas escalonadas, se
estaría produciendo una transferencia de cargas hacia generaciones futuras, lo que
significa, desde luego, que tales generaciones estarían pagando una parte del costo de la
protección de los actuales grupos protegidos.
En algunos países se llevan a cabo transferencias entre distintos sectores
económicos, ante la existencia de instituciones de seguridad social diferentes para esos
sectores y la creación de fondos de compensación que permiten transferir dineros de una
institución a otra como por ejemplo en Argentina. Las transferencias pueden ser muy
importantes en el caso de prestaciones en servicios y en especie de la rama de
enfermedad y maternidad, cuando se protege a zonas de desarrollo relativo menor en el
135
interior de un país, con el consiguiente nivel bajo de salarios y mayor costo de la
protección referida. Finalmente, se tiene el caso de las transferencias que se producen
entre sectores industriales en la rama de riesgos profesionales cuando los regímenes de
seguridad social aplican una única tasa de contribución (que es una tendencia actual)
abandonando la forma tradicional de fijar el aporte en función al riesgo o a la actividad
propia de la empresa.
2. El caso de la aplicación de la seguridad social y la redistribución de ingresos. El campo de aplicación de la seguridad social en un país determinado puede
imponer restricciones indiscutibles a la acción redistributiva de los ingresos, no
permitiendo de esa manera alcanzar este importante objetivo y el mejoramiento de las
grandes mayorías de la población latinoamericana.
Uno de los motivos limitantes de la redistribución de ingresos radica en razones de
orden puramente geográfico. En algunos países no se cubren vastas regiones, sobre todo
cuando la legislación faculta la extensión gradual del régimen preponderantemente con
un criterio geográfico. Cuando la -extensión gradual opera con el suficiente dinamismo
esta limitación tendría un carácter puramente temporal, pero en la práctica se nota una
experiencia bastante negativa, de manera que los regímenes de seguridad social de -
algunos países latinoamericanos están circunscritos a zonas geográficas muy reducidas.
Algunas legislaciones facultan la aplicación de determinadas coberturas de la
seguridad social a ciertos sectores de población, con lo que también se estaría ante una
desigual acción redistributiva de los ingresos, cayéndose, por tanto, en la mala práctica
de crear grupos de privilegio.
Muchas de las legislaciones latinoamericanas de seguridad social no cubren a la
mayor parte de los trabajadores de bajos niveles de ingreso, como ocurre en el caso de
trabajadores independientes, del servicio doméstico y, en general, de los trabajadores de
las áreas rurales. Esta es quizá la más grave de las restricciones de la acción
redistributiva de ingresos-que se presenta en la mayoría de los países latinoamericanos,
en razón de limitaciones en el campo de aplicación de la seguridad social.
136
D. EL FINANCIAMIENTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA POLÍTICA DE IMPUESTOS
El desarrollo relativo que ha alcanzado la seguridad social en Ame'-rica Latina y la
inquietud cada vez mayor por llevar sus beneficios a las-grandes masas campesinas de la
región, es uno de los factores que más preocupa cuando se está ante la necesidad de
revisar la política de impuestos-en el continente. Por otra parte, existe el deseo de
relacionar en forma directa la política de impuestos con el problema mismo del comercio
internacional de los productos básicos de exportación de los países latinoamericanos,
ligando de esta manera las cargas de la seguridad social al costo mismo de estos
productos de exportación. El problema adquiere una mayor complejidad cuando entra en
juego un tercer factor dentro de la realidad americana, ¿cuál es la integración económica
a niveles regionales y subregionales?. Todo ello hace necesario que se piense en algunos
aspectos básicos del financiamiento de la seguridad social que puedan tener relación
directa con la política de impuestos y en referencia, especialmente, a su efecto en las
transacciones del comercio internacional.
1. El sistema tributario y la contribución estatal a la seguridad social La contribución del Estado a los seguros sociales tiene necesariamente que
analizarse en función del sistema tributario del país de que se trate y, desde luego, con
relación a factores anteriormente indicados. Es evidente que los aportes estatales inciden
sobre los individuos o entidades contribuyentes del fisco. En la mayoría de los países de
América Latina la realidad respecto al sistema tributario, es que una buena parte de los
ingresos fiscales provienen de los impuestos indirectos. Ya se indicó el efecto
redistribuidor que pueden tener las contribuciones estatales, pero en el caso de que la
mayoría de los impuestos provengan de cargas a cubrir por los consumidores, es muy
probable que dicha contribución no se traduzca en una transferencia socialmente
equitativa de las cargas sociales. Este aspecto es todavía más importante si se piensa que
muchos do los países del -Continente tienen sistemas basados en la práctica de la
extensión gradual de los regímenes o han establecido campos de aplicación bastante
restringidos, todo lo cual obligará, en un futuro relativamente cercano, a proceder a la
extensión del campo de aplicación de los seguros sociales en la región americana.
Parecería entonces casi inevitable encarar, en un futuro también mas o menos cercano,
137
una reforma tributaria de conformidad con los objetivos de desarrollo social de cada
país, que permita alcanzar entre otras metas, la adecuada redistribución del ingreso a
través de la contribución del Estado a la seguridad social.
Debe tomarse muy en cuenta que existen grupos de población no cubiertos por la
seguridad social americana que ameritan de una ayuda especial del Estado, En términos
de contribución, para hacer posible su cobertura. Sólo mediante una amplia solidaridad
nacional, basada en una justa y social tributación, podrá obtenerse buena parte de los
recursos que se destinen al financiamiento de la seguridad social de grupos de
trabajadores tales como los independientes de la agricultura, ciertas categorías de
independientes de las áreas urbanas y los núcleos familiares respectivos.
No obstante lo anteriormente indicado, debe tomarse en cuenta que existe un
agudo problema en América Latina por mala situación fiscal en un buen número de
países, lo que afecta en forma directa las posibilidades de contribución del Estado a la
seguridad social. En un análisis de este problema deberían estudiarse en cada caso los
porcentajes del presupuesto nacional que el Estado asigna al “sector social”, ya que en
algunos países se pretende que ante una situación fiscal difícil el Estado contribuya en
proporción muy elevada a la seguridad social, cuando ya en realidad está destinando un
alto porcentaje de sus recursos al sector social. De manera que debe tomarse en
consideración la situación fiscal de cada país como uno de los factores importantes en
relación a la contribución estatal.
2. El costo de la seguridad social, los impuestos y su relación directa con la competencia de productos en los mercados internacionales. Anteriormente se ha indicado que las cotizaciones de la seguridad social a cargo
de los empleadores pueden afectar de manera directa los precies de los bienes
producidos y los servicios prestados por las empresas. Preocupa a algunos sectores que
las cotizaciones de los empleadores aumenten el costo de los productos de exportación
como consecuencia directa de las cotizaciones a la seguridad social y que este hecho
conduzca a una competencia desfavorable en los mercados internacionales.
138
Conviene hacer una distinción entre los problemas de comercio internacional en el
ámbito mundial y aquellos que se refieren a las áreas de integración económica regional
americana o subregional de América Latina. Para los fines de competencia en las arcas
de integración económica de América Latina, en realidad procede hacer esfuerzos para
uniformar los regímenes de seguridad social de la correspondiente área de integración,
obteniendo de esta manera condiciones iguales para los diferentes países y, sobre todo,
una adecuada elevación de las condiciones de vida y trabajo de la población, lo que
debería ser uno de los objetivos a alcanzar en todos los procesos de integración
económica, Por esta razón es que se recomiendan dos medidas fundamentales a los
países que formen un área de integración económica: la-primera, homologar los
regímenes de seguridad social y los campos de aplicación efectivos en toda la región y,
en segundo término, establecer convenios multilaterales de seguridad social para
trabajadores migrantes en garantía de sus derechos de seguridad social.
En el caso de la competencia en el mercado mundial, los países de América Latina
se encuentran en algunas oportunidades en condiciones desfavorables respecto a otras
regiones del mundo en donde la situación de subdesarrollo relativo es mayor. Muchos de
los productos tradicionales de exportación de los países latinoamericanos están sujetos a
fijación de precios internacionales, lo que podría producir, en algunos casos, márgenes
muy estrechos para asumir el costo de los salarios, de la seguridad social y de las demás
cargas sociales, haciendo por lo tanto más difícil la competencia adecuada de los
productos latinoamericanos en el mercado mundial. Pero aquí se está ante un dilema
sumamente difícil en la organización económica de los países latinoamericanos, pues
mientras los países desarrollados incorporan a sus precios el costo de los beneficios
sociales de sus trabajadores, al menos en buena parte, y los países en vías de desarrollo
pagan ese costo a través de la importación de productos de los países desarrollados, las
condiciones de competencia internacional estarían de hecho frenando el desarrollo social
de los países latinoamericanos por la situación del comercio internacional de muchos de
sus productos de exportación antes indicados. En conexión con este problema se ha
pensado en la posibilidad de que las cuotas de los empleadores a la seguridad social sean
sustituidas por un mecanismo de impuestos sobre las ventas de productos de consumo
nacional, lo que al final de cuentas equivale a que el propio país pague esta parte del
139
costo de la seguridad social, sin que haya una absorción de dicho costo por parte de los
países importadores de los productos tradicionales de América Latina.
No se pretende en la presente exposición presentar un análisis de fondo de este
problema,
3. Posibilidades dc financiamiento de la seguridad social americana por - -medio de impuestos.
de suyo muy complejo, sino llamar la atención sobre las consecuencias que en
el orden social podría tener la sustitución de la contribución de los empleadores a la
seguridad social, por una nueva forma de impuesto. Desde luego que este problema debe
analizarse en conjunto con una serie de factores a los que se ha hecho mención
anteriormente, relacionados con la situación de la seguridad social latinoamericana y que
deben tomarse muy en cuenta al pensar en otras posibilidades de financiamiento de la
misma. Vale aquí mencionar, que aun en la mayoría de los países desarrollados, la
tendencia de los últimos tiempos ha sido la de incrementar la participación de los
empleadores y trabajadores para los efectos de financiamiento de la -seguridad social,
incremento que tiene mayor intensidad en las cotizaciones de las empresas.
De conformidad con las anotaciones contenidas en la presente exposición, los
regímenes de seguridad social del Continente americano se encuentran en una etapa de
evolución y extensión, que hace que en la mayoría de los casos el objetivo final este aún
lejano. Existen muy importantes sectores de la población económicamente activa de los
países de Latinoamérica todavía sin cubrir por los beneficios de la seguridad social, en
especial los trabajadores del campo y los trabajadores independientes. En algunos países
la seguridad social no ha alcanzado a cubrir todos los riesgos o sólo algunos sectores de
la población o zonas geográficas reciben los beneficios de una cobertura integral.
Los instrumentos con que cuenta en la actualidad la seguridad social americana
para garantizar una adecuada redistribución de los ingresos, se pueden calificar todavía
de imperfectos. Esta situación está íntimamente relacionada con la participación del
Estado en el financiamiento de la seguridad social y con el sistema tributario que impera
en la mayoría de los países de la región. También existen errores de concepción en
muchas de las legislaciones de seguridad social que no permiten la realización de un
mejor proceso redistributivo de ingresos.
140
Por otra parte, los Estados han asumido compromisos internacionales al haber
ratificado convenios que los obligan a un financiamiento de la seguridad social en
concordancia con las normas contenidas en dichos instrumentos internacionales; desde
luego, estos convenios internacionales están concebidos con apego a la técnica que rige
en materia de seguridad social y, sobre todo, a la que se aplica a las instituciones de
seguro social en la mayor parte del mundo.
Tomando en cuenta fundamentalmente los hechos antes apuntados y las -demás
anotaciones contenidas en el presente trabajo, se considera que es muy difícil en
América Latina, al menos por el momento, pensar en la posibilidad de financiar por
medio de impuestos las cotizaciones hoy día a cargo de los empleadores y, con mayor
razón, pretender el financiamiento de los regímenes de seguridad social a través de
impuestos.
E. CONCLUSIONES De acuerdo al contenido dc la presente exposición, se llega a las siguientes
conclusiones básicas:
1. El financiamiento de la seguridad social americana admite algunas modificaciones a efecto de procurar la protección a los trabajadores de las arcas rurales y a los grupos de trabajadores independientes, pero los actuales sistemas de financiamiento son básicamente correctos y no permiten cambios fundamentales.
2. La preocupación de que las cargas financieras de la seguridad social están afectando notoriamente los niveles generales de empleo y de salarios, no tienen fundamento en hechos concretos y en estudios serios. Por el contrario, existen indicios de que tal situación no se comprueba y que la aplicación misma de un régimen de seguridad social puede promover la creación de nuevos empleos a través de la inversión de sus reservas y del establecimiento de los servicios asistenciales. En el caso de los salarios, parecería ser que el problema no radica en forma tan directa respecto a las cargas financieras de la seguridad social, sino que el nivel de los mismos debería relacionarse con el grado de expansión económica y con la consiguiente oferta y demanda de mano de obra.
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3. El problema de las cargas de la seguridad social y su relación con la competencia de productos en áreas de integración económica regional se debería ubicar en términos de la necesidad de homologar los regímenes de los países que forman parte de la región de integración y de garantizar el libre tráfico de mano de obra, mediante adecuados convenios multilaterales para trabajadores migrantes. De esta manera, se estaría promoviendo la elevación del nivel de vida de la población (en especial de los trabajadores) poniendo a su vez en igualdad de condiciones a todos los países de la correspondiente área de integración económica regional.
4. Respecto a la competencia de los productos de exportación en el mercado mundial, el problema del costo de la seguridad social a cargo de los empleadores, si es que llegare a producir verdaderas dificultades para los países americanos, debería encararse en términos distintos al de pretender traspasar ese costo a la población consumidora, cuando en realidad esa población está contribuyendo en parte a financiar la seguridad social de los países desarrollados que exportan sus productos a los países en vías de desarrollo.
5. De conformidad con el objetivo de la presente exposición, conviene pensar en la necesidad de realizar estudios concretos sobre algunos de los puntos incluidos y sobre los cuales no existe el cabal conocimiento.