VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001

Panel: Estrategias sindicales para el Rediseño de la Administración Pública

El Estado argentino y su capital humano en la era del conocimiento

José Luis Lara

El presente artículo sintetiza algunos de los contenidos tratados en el libro “El Estado Argentino y la Gestión del su Conocimiento: Un modelo para la Acción”1, que será presentado por el autor con el auspicio de la Unión del Personal Civil de la Nación en oportunidad del VI Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y la Administración Pública (Buenos Aires – noviembre de 2001).

1. Economía y sociedad basadas en el conocimiento

El Capitalismo mundial ha ingresado en un nuevo modo de desarrollo, el “modo informacional”2,

una nueva economía basada en el conocimiento está transformando profundamente el modelo de mundo de la Era Industrial, sustentada prioritariamente en la generación y apropiación de valor a través de la producción material.

Los países desarrollados han dejado de ser sociedades cuyo fundamento era la economía

tradicional, en la que los principales factores de producción eran tangibles, para convertirse en otras basadas en la creación y transmisión de la información. Las nuevas economías producen masivamente información, tal como antes producían automóviles en masa.

A su vez, países en desarrollo que han estimulado sectores de su economía con una marcada

tendencia hacia áreas intensivas en conocimiento, están disputando sectores que tradicionalmente eran de dominio de las naciones desarrolladas. Hoy, naciones como Alemania o Estados Unidos necesitan impulsar la inmigración de personal altamente capacitado proveniente de países como la India o Malasia, mientras que reciben vía satélite productos intensivos en conocimiento desarrollados en dichos países.

Según Castells, el nuevo paradigma tecnológico se caracteriza por dos rasgos fundamentales.

Primero, si bien los cambios tecnológicos principales se basan siempre en nuevos conocimientos, las nuevas tecnologías centrales están concentradas en el proceso de la información, lo que permite identificar a la información constituyendo tanto la materia prima como el producto. La otra característica de las nuevas tecnologías es de hecho común a todas las grandes revoluciones tecnológicas. Los principales efectos de sus innovaciones recaen sobre las prácticas y los procesos más que sobre los productos. En la actual Era, el canal vital es la comunicación que, al disminuir la demora informativa, acelera el ritmo de cambio.

Tal vez uno de los rasgos más representativos de nuestra época en comparación con las anteriores

esté dado en la naturaleza del juego productivo: durante la Etapa Agrícola, el juego estaba basado en la lucha del hombre contra la naturaleza; la Sociedad Industrial enfrentó al hombre con la naturaleza fabricada. En una sociedad de la información –por primera vez en la historia de la civilización – el juego radica en la interacción entre los individuos3. 1 Título registrado. Hecho el depósito que establece la Ley. Expte. Nro. 143054. Dirección Nacional del Derecho de Autor. 2 Castells, Manuel. La Era de la Información. Alianza Editorial. Madrid 3 Naisbitt, John. Megatendencias. Fundación Cerien. Buenos Aires.

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Según John Naisbitt, hay cinco claves para recordar en la actual transición a una sociedad del

conocimiento: La sociedad de la información es una realidad socioeconómica, no una mera abstracción

intelectual. Las innovaciones en materia de comunicaciones y tecnología acelerarán el ritmo del cambio,

acabando con la información estanca. Las nuevas tecnologías de la información serán aplicadas primero a las tradicionales tareas

industriales, e irán originando, gradualmente, nuevas actividades, procesos y productos. En esta sociedad intensivamente alfabetizada, nuestro sistema educativo entrega un producto de

creciente baja calidad.• La tecnología de la nueva era de la información no es infalible. Triunfará o fracasará de acuerdo

con la interrelación: alta tecnología – respuesta humana compensatoria. En base a los parámetros de comparación incorporados en la siguiente gráfica, comprobamos una

variación de la geometría ambiental para la acción con respecto al anterior paradigma en las siguientes magnitudes:

Conectividad

Tangibilidad de la producción

Disponibilidad de información

Tasa de Caducidad de los Conocimientos

Duración de los Ciclos de Producción

Poder relativo de la Jerarquía

Previsibilidad del Cambio

Nivel Interacción Humana

AntesAhora

Si las estructuras de poder resultante del conocimiento estuvieron anteriormente relacionadas con procesos que sufrían poca si alguna transformación durante mucho tiempo, lo cual proporcionaba a la alta especialización, la rutina y, especialmente, a la jerarquía, - obtenida mediante el conocimiento de esas rutinas a través de una larga carrera- un valor preponderante; en la actual Era esas jerarquías son permanentemente puestas a prueba por una cultura horizontal de redes, el pensamiento innovador y la meritocracia necesarios para dominar un entorno extremadamente competitivo y un conocimiento técnico que se torna irritantemente obsoleto en lapsos cada vez más breves. Como dicen Nonaka y Takeuchi4, en una economía cuya única certidumbre es la incertidumbre, la mejor fuente para obtener • Si bien Naisbitt hace referencia específica al sistema educativo de los E.U.A., considero que tiene plena validez para nuestro país. 4 Nonaka, I. y Takeuchi, H. La organización creadora de conocimiento. Oxford University Press. México. 1999

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 una ventaja competitiva duradera es el conocimiento.

Para satisfacer esta necesidad funcional, el conocimiento está siendo reconocido como el más

importante activo orgánico y por lo tanto se están haciendo esfuerzos por definir cómo adquirirlo, representarlo, retenerlo y administrarlo formalmente por parte de las organizaciones más amenazadas por tal ritmo de cambio, en las cuales se debe incluir, por supuesto, a aquellas que pertenecen al sector público. 2. El conocimiento y su gestión

Los profundos cambios socio-económicos que han dado lugar a un panorama mundial totalmente nuevo en los últimos años, han llevado a las organizaciones de todo tipo y procedencia a realizar una profunda revisión de sí mismas, tanto en su estatus como sujetos condicionados por tales cambios, como en su rol de modeladoras de la acción con capacidad para operar sobre ese entorno.

Contemplado desde ese ángulo, podremos comprender la relación dual existente entre un mundo

globalizado, con una economía basada en el conocimiento, como causa, y las organizaciones que se ven impulsadas a gestionar sus conocimientos como efecto.

Al iniciar el Tercer Milenio, la Humanidad ha descubierto -maravillada-, que las organizaciones

están conformadas por personas (¡¡¡) y que la principal fuente de creación de valor está dada en el conocimiento que emerge como fruto de la interacción humana: Que el conocimiento es un hecho social.

Pero para lograr que el conocimiento organizacional sea aprovechado y direccionado eficazmente,

éste debe ser gerenciado. “La gerencia del conocimiento es el apalancamiento de la sabiduría colectiva para aumentar la

capacidad de respuesta y la innovación (orgánicas)”5. Podemos también aproximarnos al concepto mediante el análisis de los propósitos que la GC

persigue: Acelerar el ritmo al que una organización aprende lo que necesita saber para incrementar su competitividad, a la vez que olvida las prácticas o hábitos que le restan eficiencia6. Posibilitar la viabilidad institucional de largo plazo al estimular el intercambio permanente con el entorno (clientes, socios, proveedores, competidores, etc.) Generar nuevas competencias individuales y organizacionales sostenibles al articularlas directamente con los objetivos “de negocio” (u objetivos estratégicos), evitando derrochar esfuerzos institucionales en otras direcciones. Incrementar el valor de los productos y servicios existentes mediante el empleo y reciclado más eficiente de los activos de conocimiento. Estimular la comunicación humana que se encuentra en la base de la creación social de

5 Koulopoulos, Th. et al: Smart. Lo fundamental y lo más efectivo acerca de la Gerencia del Conocimiento. McGraw Hill. Bogotá. 2000. El agregado “orgánicas” es mío. Nos interesa el desarrollo del conocimiento en el marco de la organización que aprende. 6 Meta4 Spain S.A.: Manual de Descripción Funcional KnowNet 3.2. 1998.

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conocimiento, desarrollando la mayor cantidad posible de conexiones mediante la creación de una cultura con horizontes compartidos. Capitalizar la participación humana en la construcción de redes de significado ante la avalancha informativa.

3. Estado y Sociedad en la Era de la Información

La Argentina de antaño que sonreía feliz y miraba esperanzada hacia el futuro confiando en sus voluminosas exportaciones de recursos naturales con escaso o ningún valor agregado está llegando a su fin.

Si en aquel contexto, las instituciones del Estado, con su modelo racional – burocrático weberiano ,

sinónimo de una previsibilidad casi rayana en la predictibilidad, constituyeron la imagen a imitar por sus contrapartes del sector privado ; el “caos creativo” que caracteriza a la actual sociedad informacional y de redes está dando “vuelta de campana” al Poseidón, provocando dos consecuencias fundamentales al compartir la función de espejo con el sector privado, reflejándose mutuamente y transformando con ello radicalmente las percepciones de una realidad que se torna antojadizamente más compleja e inasible al perder el Estado su categoría de actor hegemónico.

El enorme desafío que enfrentan las organizaciones del Estado y sus sindicatos para el desarrollo de

su Capital Humano es un dilema: deben incrementar por un lado el conocimiento de sus trabajadores para generar valor y evitar la automatización y terciarización de su trabajo, mientras que luchan por crear un entorno laboral más significativo, que cese de expulsar a la mano de obra más calificada.

Al referirme al Estado en este trabajo, me estoy limitando al ámbito de la Administración Pública

Nacional (Poder Ejecutivo Nacional); aún cuando las caracterizaciones de problemáticas y propuestas de soluciones pudieren ser de aplicación a otras organizaciones públicas. Declaro además, que el propósito fundamental que me anima al escribir estas páginas radica en la recuperación de la fortaleza del Estado como generador de nuevas significaciones políticas, sociales económicas y culturales y recreador del ambiente mediante su privilegiado rol protagónico de gestor de las políticas públicas.

Teniendo en cuenta que una sociedad es un sistema, para lograr que este sistema funcione

adecuadamente, resulta necesario que las categorías público – privado, que hemos construido para facilitar la interpretación analítica, se integren armónicamente y dejen de tener existencias aisladas, aún reconociendo las especificidades de cada una. 4. Modernización del Estado en la Argentina: una asignatura pendiente.

A partir del año 1989 se dio en la República Argentina un profundo proceso de Reforma del Estado orientado a modificar sustancialmente su estructura y modernizar su funcionamiento, aspecto este que ha logrado sobrevivir al recambio de autoridades y partidos en el gobierno, pero que sólo ha alcanzado parcialmente la primera de las metas, la cual, observando el criterio de las últimas medidas del gobierno del presidente De la Rúa (Decretos 430/00 y 896/01) tiende a convertir al ajuste estructural en un fin en sí mismo.

Los conceptos rectores que debieran guiar la segunda etapa y que forman parte del discurso oficial,

-aunque no de las políticas-, pueden ser resumidos a través de los siguientes principios estratégicos

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 básicos para la Modernización del Estado:

1. Orientación al ciudadano. 2. Orientado a implementar Políticas Públicas ajustadas a una demanda variable. 3. Orientado a los resultados. 4. Orientación a jerarquizar e involucrar los RR.HH. 5.Orientado a la cooperación y complementación entre Organizaciones Públicas, Privadas y no Gubernamentales.

Sin embargo, lo actuado hasta aquí no ha permitido alcanzar éxitos tan siquiera mínimos, y pese a que son muchas las razones que forman parte de la extensa agenda de causalidades a las que podemos recurrir para tratar de brindar algún tipo de explicación a la serie de fracasos ininterrumpidos en la implementación de un modelo moderno (según las características enunciadas más arriba) de gestión estatal; puedo aseverar sin temor a equivocarme; que el mayor error cometido en la implementación de las políticas de modernización del Estado se encuentra en la actitud tozuda de encarar reformas dando la espalda a su recurso más valioso, su Capital Humano; intentando continuar indefinidamente con modelos pertenecientes al paradigma de la antigua era industrial que el mundo está abandonando. La estrechez de miras al analizar la problemática del Estado con un criterio preferentemente económico y financiero es coherente con la aplicación de las políticas macro de “ajuste estructural” a nivel nacional, las que alcanzaron una victoria pírrica, con el despilfarro de capital y oportunidades para encarar una reforma profunda que previera al mismo tiempo una red de contención social hacia los sectores más débiles, evitando su exclusión y marginalización; mientras que las políticas de modernización al interior de la Administración Pública se estrellan estrepitosamente con la ignonimia, una y otra vez, al ser elaboradas de espaldas a la realidad, de espaldas a su propia gente.

No se trata entonces de buscar recetas mágicas que sólo prevean soluciones ubicadas entre la

reingeniería , a la que podemos considerar como el último extertor de la Era industrial, y el ajuste o el “diseño base cero”7 para encarar un profundo problema mediante el ataque a solo una de sus manifestaciones 8, recortando “ravioles” de su estructura y destruyendo los bancos de memoria corporativa implícitos al expulsar personal calificado a quienes luego se deberá recontratar a un costo muchísimo mayor.

Si, como vimos, el principal recurso de la Era de la Información es el conocimiento, entonces las

organizaciones necesitan más que nunca poseer dos competencias esenciales que se desarrollan en simultáneo: la capacidad de adaptación al entorno, para hacer frente a la velocidad y frecuencia de los cambios, y la aptitud para transformar esos escenarios como sujeto activo.

Nos encontramos entonces frente al desafío de encontrar una solución al problema de fortalecer el

7 El Diseño Base Cero al que hago referencia se encuentra dentro de los contenidos de la propuesta para la reestructuración de la Administración Pública Nacional realizada por FIEL (Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas), a pedido del Consejo Empresario Argentino, y bajo la coordinación general del Ing. Manuel Solanet. Se fundamenta en que “Las fuerzas de la expansión burocrática son suficientemente conocidas y están presentes en la Argentina, como lo están en el resto del mundo. Una de sus características es la de justificar la existencia de todo órgano administrativo ya creado, y la de generar demandas y apoyos hacia el resto de la estructura. Es así como el esfuerzo de los responsables del presupuesto por recortar la Administración suele terminar con la resignación y casi con el convencimiento de que no se puede reducir el gasto.[...]La metodología de Presupuesto Base Cero fue creada para eludir el camino sin salida de querer reducir el gasto recortando de a pedacitos lo existente. Consiste en partir de la hipótesis de que no existe lo que se presupuesta para proponer luego la menor estructura y gasto necesarios para cumplir los objetivos y funciones definidas. También cabe discutir si estas funciones se justifican, o pueden ser interrumpidas.” 8 Ver también Alemann, J.: Gasto público: Ajuste versus Reingeniería. La Razón. 27 de abril de 2001. P.4.

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 Estado desde las personas que le dan vida, estimulando la adaptación e innovación permanente mediante la fluctuación inducida y el “caos creativo”, a la vez que se incorporan pautas de medición dinámicas que posibiliten canalizar los recursos hacia aquellas organizaciones que posean una mayor capacidad de respuesta: a) externa, hacia sus ciudadanos clientes y b) interna, hacia sus propias personas. 5. Lo público - privado

La identificación de las diferencias existentes entre las organizaciones públicas y privadas es frecuente en la literatura y no sólo en Argentina; pero, pese a que se reconoce explícita o implícitamente que el principal factor que impulsa la innovación en las organizaciones es la incitación al cambio por imperativo contextual, los esfuerzos que se realizan para modificar el “statu quo” no producen los resultados de modernización tan anhelados, reforzando la creencia de que la Administración Pública resulta ingobernable y, por lo tanto, deben canalizarse los cursos de acción hacia el ámbito de la iniciativa privada, donde se supone que la lógica empresarial podrá desatar el nudo gordiano al que se enfrentan los funcionarios políticos cada vez que sus esfuerzos por operar por intermedio de los cuadros de línea resultan infructuosos.

Esta visión parcializada de la realidad conduce a un triste juego en donde se quiere involucrar a dos

actores, pero sólo se consideran las preferencias de uno de ellos. Como el restante no se siente partícipe, se autoexcluye, manteniendo vivo el supuesto perverso que ningún aporte de valor pueda ser logrado a través suyo.

Consideradas entonces las organizaciones del sector público como una carga a la que no queda más

remedio que soportar, no se realizan por consiguiente los esfuerzos concretos para incorporarlas a un juego creativo, generándose entonces una actitud de resignación ante lo inevitable que nos impide siquiera iniciar el debate o, en el mejor de los casos, sólo posibilitan formular diagnósticos, pero sin desarrollarse luego las acciones necesarias y suficientes para transformar la realidad de manera alentadora.

En tanto lo público y lo privado implican una relación necesaria de complementariedad, el uno no

puede existir sin el otro; al mismo tiempo, un requisito de suficiencia para la armonía global del sistema pareciera descartar, hasta tanto se demuestre lo contrario, que existe incompatibilidad de origen y de hecho para adaptar criterios de optimización de un ámbito en el otro. Pensemos en la teoría china de los opuestos. Según esta, “todo en el universo a la vez contiene y es equilibrado por su opuesto”.

Por ello, si las cualidades constitutivas esenciales de ambos actores son:

Cualidades de lo público Cualidades de lo privado

• Maximizar el monopolio de lo público y minimizar el monopolio privado.

• Mirada amplia – Perspectiva.

• Maximizar beneficio propio. • Interés propio – Reconcentración.

• Elemento estable del sistema. • Contenedor. • Preservador

• Elemento dinámico. • Contenido que puja por salir. • Renovador

• Racionalidad en torno a valores. • Racionalidad en torno a beneficios.

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 • Longevidad. • Serenidad. • Previsibilidad.

• Muerte próxima. • Pulsión social a la supervivencia. • Creatividad.

• Lógica del poder • Lógica del éxito Aprovechar tan sólo las cualidades de uno de los dos actores y basar la lógica del sistema global en

las particularidades de lo privado, conduce a un enfoque parcializado que denominaré como lógica del “rulo simple” o “juego aburrido”.

Para que una combinación de caracteres con criterio holístico posibilite generar un “juego

creativo”, es preciso que en ella, el Estado constituya el elemento estable del sistema, al que se debe estimular con la incorporación de incitadores dinámicos; en tanto que el ámbito de lo Privado represente el elemento dinámico que, para poder operar eficazmente requiere de la existencia de anclajes en la estructura estable del sistema; mientras que el Entorno es el contexto de altísima tensión impuesto por la globalización y que afecta a ambos.

Para que las organizaciones públicas puedan romper con la trampa mortal que las lleva a la pérdida

del rol esencial de preservador – estimulador en una Era de cambio constante se deben incorporar diferentes elementos de incitación que, permitiéndole mantener su racionalidad en torno a valores, posibiliten un desarrollo armónico con las organizaciones de la sociedad con las que deben interactuar positivamente.

Cuanto más nos adentramos en el análisis de la lógica subyacente a los procesos de innovación, con

mayor profundidad nos aproximamos a la certeza de que el actual patrón de dirección y funcionamiento de las organizaciones públicas dificulta en exceso –si no impide- la adopción de nuevas visiones orientadas hacia la eficacia – eficiencia en la gestión de políticas públicas. En tanto no se actúe sobre la lógica de incitación al cambio, sólo se estarán modificando cuestiones meramente formales y la Gestión de Conocimientos constituirá nada más que una moda pasajera. 6. El Ciclo de Incitación

Un juego creativo debe destacar el carácter de la interrelación sistémica existente entre las organizaciones públicas y privadas, con o sin fines de lucro que componen el ambiente para el desarrollo de políticas públicas basadas en el conocimiento.

La base para el desarrollo de este juego, -y las reglas para jugarlo-, deben considerar muy

especialmente la estimulación mutua de dos lógicas de acción (pública y privada), que hasta ahora han operado de manera separada, -cuando no antagónica-, tratando cada una de ellas de imponer su hegemonía, según fuese la visión dominante en cada época y cuyas manifestaciones ideológicas y materiales generan hoy un modelo social con un marcado perfil mercado – céntrico, así como en el pasado estimularan la formación de otro tipo de matriz, basada en el Estado. La confrontación de ambos modelos forma parte de pormenorizados estudios de la ciencia política comparada, pero el análisis ha sido llevado a cabo, por lo general, desde una perspectiva de dualidad con un grado de tensión variable entre ambas visiones; dejando de lado toda posibilidad de integración de perspectivas y modelos.

No hace a los fines de este trabajo entonces, establecer alguna nueva estrategia de dominación que

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Si bien resulta muy importante que los participantes de cada ciclo respeten los principios básicos

que hacen a su reproducción y supervivencia, materializados esencialmente en la generación de condiciones ambientales adecuadas para la producción y asignación equitativa de Bienes Públicos para uno de ellos y en la obtención de lucro y el desarrollo pleno de sus derechos para el otro; ello no implica de manera alguna que deban vivir realidades absolutamente separadas, antes bien, la integración es una realidad posible.

El modelo de causalidad diseñado para poner en práctica el ciclo de incitación al desarrollo del

conocimiento en la Administración Pública consta de cuatro elementos básicos: • Un área de juego para el aprendizaje. • Reglas de Juego e Indicadores de Resultados. • Un árbitro. • Un canal de retroalimentación.

El área de juego para el aprendizaje representa nuestro escenario futuro por excelencia y está constituida por el ambiente donde se producirá y reproducirá nuevo conocimiento específico para las organizaciones del Estado. Comprende: a) los criterios con que se impulsará la innovación y el conocimiento bajo un nuevo liderazgo, b) el nuevo diseño organizacional orientado por el conocimiento práctico o conocimiento para la acción, c) las comunidades de práctica para producirlo y d) nuestra razón de ser: los ciudadanos clientes.

Las Reglas de juego e Indicadores de resultados conformarán las pautas sobre las que se basará el

desarrollo del juego y constituirán los elementos de referencia para el establecimiento de los indicadores cuanti y cualitativos sobre los que deberán basarse las mediciones realizadas por las distintas instituciones certificadoras.

La figura del árbitro –puede estar conformada por una agencia de carácter mixto público-privado-,

deberá constituir una garantía de imparcialidad en la evaluación de los datos objetivos surgidos de las múltiples mediciones de diversa procedencia, así como cumplir con la estricta asignación de puntaje a las organizaciones en base a dichos indicadores.

El canal de retroalimentación está constituido por todas aquellas imputaciones (positivas y

negativas, materiales y basadas en valores) que se realizarán sobre la organización estatal y que modificarán su status y rol en el desarrollo del juego, tanto en su posicionamiento como organización como en su acceso a los recursos presupuestarios. 6.1.El área de juego para el aprendizaje

Imagino un ambiente para el aprendizaje de las organizaciones públicas donde el conocimiento sea

inducido por una necesidad de innovar, surgida de la competencia entre organizaciones por el logro de los mejores resultados en la gestión de bienes públicos, midiendo los impactos –tanto en lo referente a la satisfacción del propio ciudadano-cliente destinatario de la política, como en todas aquellas manifestaciones, efectos colaterales o externalidades que se relacionan indirectamente con la aplicación de la política, mediante un amplio espectro de indicadores de calidad y cantidad que trasladen la

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 eficacia y eficiencia orgánica (que también deben ser medidas) a un efecto cascada en la lucha por la obtención de recursos presupuestarios y al incremento de sus capacidades de autofinanciamiento en las áreas donde sea ello posible.

Esta aproximación teórica responde especialmente a mi intuición que las organizaciones públicas

no se transformarán de la noche a la mañana en organizaciones orientadas por el conocimiento, ni comenzarán a innovar porque se promulgue un decreto y se establezca con toda la pompa que la Modernización del Estado ha comenzado, tal como se viene predicando y practicando desde mediados de los ’90 y sin resultados concretos a la fecha. Para que se vean impulsadas a innovar, las organizaciones deben ser sometidas a un grado variable de incitación al cambio en un ambiente que premie los logros institucionales y castigue la mediocridad, especialmente de aquellos que deben ejercer el liderazgo estratégico. Las metas en términos externos (impactos de las políticas) e internos (motivación de los servidores públicos y eficiencia en el empleo de los recursos) deben poder ser medidas, -ya que algo que no puede ser medido, tampoco puede ser evaluado-, y los resultados alcanzados traducirse en mayor o menor cantidad de reconocimiento y recursos; debiendo realizarse todo ello en base a reglas de juego claras garantizadas por un árbitro imparcial. Dichas reglas deben ser establecidas dentro de un marco de negociación y consenso con la participación amplia de todos los sectores involucrados, tal como lo estipula el marco jurídico establecido por el Convenio Colectivo de Trabajo para la Administración Pública Nacional, y no debiera, bajo ningún aspecto, responder a una voluntad unilateral. De resultar así, será tarea fácil pronosticar su pronto fracaso.

Se debe tener en cuenta que las organizaciones públicas tienden con frecuencia a generar una

especie de miopía en la visualización y asignación de prioridades para el logro de sus objetivos como resultado de la tensión inherente a una estructura multidemandada. Por un lado, la demanda vertical superior de los políticos electos, que han accedido al gobierno como resultado de la competencia política y que mantiene fuertes lazos con los máximos niveles de conducción de cada organización pública (alta gerencia pública), en quienes ha depositado su confianza. Por otro, la demanda de base, generada hacia estos niveles de conducción por parte de la burocracia, entendida ésta como las personas que conforman el resto de la estructura y cuyo rasgo más significativo está dado tanto por el perfil técnico – administrativo de su actividad como por su estabilidad laboral independiente de los vaivenes políticos. Por último, la demanda ciudadana dirigida simultáneamente hacia sus representantes políticos y hacia el último escalón de las organizaciones del Estado, la burocracia técnico – administrativa con la que mantiene relaciones cara a cara, y que es quien debe brindar los bienes y servicios demandados.

Si recurrimos al clásico esquema del principal – agente 9 que identifica a la ciudadanía como

principal y a los políticos electos como agente primario a quienes se faculta a través del voto para tomar decisiones en su nombre, así como la relación entre éstos y la Administración Pública o agente secundario, en la cual delegan la ejecución de las políticas que ellos diseñan, encontraremos esta relación:

9 Przeworski, A.: On the Design of the State: A Principal-Agent Perspective. New York University. 1996. Las modificaciones son mías.

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Pero teniendo en cuenta la existencia de dos niveles de burocracia a los que me refiero más

arriba:

El esquema clásico queda corto para explicar la realidad: al prever sólo dos niveles de delegación

básicos, no resulta suficiente para explicar la totalidad de las relaciones de poder entre ciudadanía – políticos electos y burocracia estatal en la República Argentina.

Nuestra realidad indica que se producen los siguientes niveles de relacionamiento y demandas:

De ello se deduce que los recursos reales de poder no se encuentran ni en el Principal (la ciudadanía), ni en el Agente 3 (el nivel técnico de la burocracia estatal) con quien el ciudadano – cliente mantiene contacto directo; sino en una zona difusa comprendida entre el Agente 2: la alta gerencia que domina (legítimamente o no) al resto de la burocracia y responde a la línea política y el Agente 1: los políticos electos que controlan a la alta gerencia pública.

La práctica política real ha originado un diseño burocrático en el cual, al haber delegado totalmente

los recursos de poder en los políticos que ha elegido a través de la competencia democrática, y al reclamar respuestas de una burocracia que actúa como último de los agentes en esta línea y que se

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 encuentra subordinada a las decisiones de la alta gerencia pública, para quien tiene más sentido responder a su mandante directo (el político) que a un principal difuso (el cliente); la ciudadanía descubre que su rol de Principal sólo ha pasado constituir un título honorífico.

Ello hace necesaria la inclusión de un imperativo que posibilite romper con esta lógica al

incorporar: • Un elemento de control con representación múltiple (público – privado) que mida resultados sobre

la base de indicadores previamente pautados. • Una asignación de recursos de valoración y materiales a las organizaciones públicas que guarde

relación con tales resultados. • Un criterio de arribo a tales resultados que considere la medición de la capacidad de respuesta

externa así como la coherencia interna de las organizaciones del Estado. • Una clara correlación entre los indicadores y la Ley de Presupuesto. • Una lógica que conduzca hacia el desarrollo del Capital Humano como recurso fundamental para la

generación de nuevo conocimiento. 6.1.a. El diseño organizacional

Las razones más importantes por las cuales a menudo fracasan los cambios estructurales son:

1) El cambio cultural no constituye generalmente un objetivo del cambio estructural. 2) El proceso de crear la nueva estructura inhibe el cambio cuando las personas que van a

resultar afectadas no participan de él. En un mundo donde el conocimiento constituye el factor de la producción más importante, la

innovación proporciona las ideas para la recreación permanente de ese mundo. Toda organización del Estado en el futuro deberá contar con un elemento dinámico que posea la capacidad para proveer esas ideas operando a similitud de las fuerzas estratégicas que se organizan “ad hoc”, mientras que la estructura burocrática continúe proporcionando una base estable destinada a asignar puestos, brindar los apoyos físicos, proveer las competencias básicas y proporcionar el control de los estándares de calidad a los bienes y servicios generados por las fuerzas estratégicas.

Una fuerza estratégica es una agrupación transitoria de personas, medios y recursos organizados

para cumplir con una misión específica que tiene alcances limitados, a la que podemos denominar proyecto.

La organización por fuerzas estratégicas proporciona gran flexibilidad y permite que los inputs y

demandas de la primera línea, la que mantiene contacto directo con el ciudadano – cliente, sean procesados rápidamente hacia el resto de la red productiva, aprovechando para ello las diferentes comunidades de práctica y el reciclado eficiente de la información y conocimientos relevantes para alcanzar los objetivos de proyecto (y sólo esos objetivos). Aquí se debe emplear el principio estratégico de la concentración del esfuerzo y que posibilita focalizar en muy alto grado sobre el objetivo prioritario, aprovechando para ello la Conservación de la Energía que realizamos en otras áreas mediante la economía de esfuerzos en ellas.

Las fuerzas estratégicas, unidades autónomas, pequeñas y auto-organizadas generan ideales del

mundo con bajo nivel de distorsión, gracias a su interacción cercana con el cliente. La producción para

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 alcanzar estos ideales tiene un rápido retorno de información, como insumo básico para la creación de nuevo conocimiento, el cual, al agregar valor, produce innovación en forma de ideas que nos permitan recrear ese mundo.

Mientras tanto, la organización burocrática clásica continuará existiendo por bastante tiempo más.

Pensar que podríamos transformar su estructura de la noche a la mañana sólo sería una utopía más a las que ya estamos acostumbrados los servidores públicos. El meollo del problema está en modificar los comportamientos antes que provocar un cambio en la estructura. 6.1.b. Las Comunidades de Práctica

La necesidad de operar sobre la base de un conocimiento orientado hacia la acción debe inducir a las organizaciones del Estado a trabajar mediante el empleo de equipos por funciones cruzadas, unidades de proyectos focalizados en los clientes o en los productos y equipos de trabajo; para nombrar sólo algunas de las formas orgánicas para capturar y distribuir ideas y know-how. Pese a que en muchos casos esta forma de operar resulta muy efectiva, hay una nueva manera de producir apalancamiento del capital humano: las comunidades de práctica.

Las Comunidades de Práctica (CP), al estar conformadas de manera diversa por personas

pertenecientes tanto a la propia organización como a otras –públicas o privadas-, o incluso por parte de los clientes beneficiarios y proveedores de insumos, brindan semilleros de innovación –en ciertos casos denominados “think tanks” - muy ricos y extensos. No son cuatro o cinco personas sentadas en una oficina cerrada pensando arduamente de qué manera transformar los procesos dentro de un organismo del Estado; son una gran cantidad de cerebros interconectados en forma abierta – dentro de la organización y con sus clientes y proveedores- intercambiando diferentes aproximaciones y maneras de dar solución a sus problemas cotidianos. Posibilitan amplificar las connotaciones de las democracias como régimen político al interior de las organizaciones del Estado, mediante un sistema de participación ampliada.

Estableciendo y manteniendo fuertes vínculos con las CP, la viabilidad a largo plazo y por lo tanto,

el valor de las representaciones de conocimiento se incrementará.10 Dichas representaciones de conocimiento son agrupaciones simbólicas de significado destinadas a convertir conocimiento sobre conocimiento (meta-conocimiento) en algún formato estructurado. Tales representaciones adoptan muchas formas con una variada gama de propósitos. Por ejemplo, un “mapa” de conocimiento permite describir el quién, por qué y cómo de un proceso en particular. Las “páginas amarillas” de conocimiento posibilitan identificar fuentes y redes de experiencia y pueden ser usadas como una herramienta o habilitador por sus usuarios. Una “web” de conocimiento podría categorizarlo en términos de áreas de experiencia o especialización a través de toda la organización.

Las comunidades de práctica crean valor mediante dichas representaciones: a) Construyendo

conocimiento explícito, b) incrementando el aprendizaje individual y organizacional, c) facilitando la innovación, d) creando una significación contextual compartida entre sus usuarios y e) incrementando la comunicación.

Los proyectos de gestión del conocimiento deben generar representaciones de conocimiento tales

10 Gierkink, T & Ruggles, R.: Leveraging Knowledge for BusinessValue: Creating living knowledge representations through the power of communities. Ernst & Young Center for Business Innovation Working Paper. S/d.

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 que permitan alinear el aprendizaje dinámico generado a través de las CP con los objetivos de la organización pública, ya que la mayor fuente de innovación está localizada en la interface entre la organización y su ambiente, cuando el saber hacer que ha sido acumulado desde el exterior es compartido dentro de la organización y pasa a formar parte de su base de conocimiento orgánica.

Al exceder el marco institucional, las comunidades de práctica constituyen el puente que une a las

organizaciones públicas con el destinatario de su servicio: el ciudadano - cliente, a quien resulta imprescindible incorporar al juego para que este tenga sentido, ya que11:

1. El conocimiento valioso de la organización reside en los individuos que crean su conocimiento

al trabajar en la tarea durante largos períodos. 2. En la medida que ese conocimiento continúa siendo personal, la organización está limitada en

su capacidad para aumentar tal experiencia y, 3. En la medida que este conocimiento permanece dentro de la organización, los clientes y los

socios de ésta están limitados en su capacidad para aumentar al máximo la contribución de valor agregado de ese conocimiento.

6.1.c. El ciudadano – cliente

Los bienes intelectuales de las organizaciones en la actual Era están constituidos por: 1)Capital Humano, 2) Capital Estructural, 3)Capital Relacional y 4) Capital Cliente.

El Capital Humano12 es la combinación de conocimientos, destrezas, inventiva y capacidad de los

empleados individuales de la (organización) para llevar a cabo la tarea que traen entre manos. Incluye igualmente los valores de la (organización), su cultura y su filosofía. La (organización) no puede ser propietaria del capital humano.

El Capital Estructural son los equipos, programas, bases de datos, estructura organizacional,

patentes, marcas (registradas) y todo lo demás de la capacidad organizacional que sostiene la productividad de sus empleados – en una palabra – todo lo que queda en la oficina cuando los empleados se van a su casa.

El Capital Relacional está constituido por todos los recursos que incrementan la capacidad orgánica

para identificar tanto las oportunidades y cómo aprovecharlas, así como las amenazas y cómo éstas nos afectan. Comprende el reciclado permanente de la memoria corporativa y la estimulación de la innovación constante en la relación con el ambiente.

De las cuatro categorías amplias de los bienes intelectuales –capital humano, estructural, relacional y cliente -, la última es la más valiosa13, no sólo porque el ciudadano constituye la razón de ser de las organizaciones del Estado, sino porque él permite que mantengamos nuestro empleo pagando sus impuestos. Pero también es cierto que los discursos están plagados de frases como esta y sin embargo, la realidad poco ha cambiado para el ciudadano: su percepción de la calidad de los servicios que le brinda el Estado es frecuentemente negativa. 11 Choo,Ch. W.:La organización inteligente. El empleo de la información para dar significado, crear conocimiento y tomar decisiones. Oxford University Press. México. 1999, P.129 12 Edvinsson, L. et al: El Capital Intelectual. Editorial Norma S.A. Bogotá.1998. Donde dice “organización”, en el original dice “compañía”. La categoría Capital Relacional ha sido agregada por mí. 13 Stewart, T.:La nueva riqueza de las organizaciones: El Capital Intelectual. Ed. Granica S.A. Buenos Aires. 1998 P.216

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La aproximación al Ciudadano Cliente posibilita efectivizar una política basada en el conocimiento de la demanda real y en la satisfacción de esas necesidades detectadas, y el ciclo de incitación propuesto permite desarrollar adecuadas herramientas para incrementar el accountability, u obligación del Estado de dar respuesta por sus actos. Una ausencia de respuesta o una producción de bienes y servicios que no se ajusten a la demanda generarán indicadores negativos –especialmente por parte del público objetivo-, que incidirán sobre la calificación del organismo y la redefinición de sus recursos.

La administración de recursos que no son infinitos obliga a las organizaciones públicas a incorporar

la gestión de conocimientos para alcanzar una meta de “producción ajustada” (lean production). La producción ajustada es una filosofía de gestión- aplicación del sentido común a la eliminación de todo desperdicio o de aquellas operaciones que no agregan valor-14, por consiguiente, saber quién es y qué es lo que piensa y desea el cliente es la meta principal de la Gestión del Conocimiento con respecto al ciudadano. La innovación

La percepción en las organizaciones crea una estructura de significado y comprensiones compartidas sobre cuya base puede llevarse a cabo una acción concertada.

La manera en que innovamos, -la extensión y profundidad en que mudamos las cosas,

introduciendo novedades en ellas -, surge esencialmente de la manera en que las hemos percibido. Una nueva percepción se desencadena por un cambio o una diferencia en el medio ambiente, que

crea discontinuidad en el flujo de experiencia y que implica al personal y las actividades de una organización15. El problema crucial radica en el filtro perceptivo o modelo mental que utilizamos para explorar e identificar el cambio ambiental que requiera la puesta en marcha de un cambio orgánico profundo como respuesta adaptativa.

“El proceso medular de la exploración [del medio ambiente] es el manejo de la información, es decir, lanzar una amplia red de información al involucrar a la mayor cantidad posible de participantes para que actúen como sensores, y procesar e integrar de modo sistemático la información recabada, en forma de una base de conocimientos utilizable. Percibir, o construir un significado a partir de lo que se ha captado sobre el medio ambiente, es problemático porque la información sobre el entorno es ambivalente y, por tanto, está sujeta a múltiples interpretaciones”16

En este ambiente ambiguo, se genera toda una nueva gama de demandas a las que se debe adecuar

y ajustar la producción. A partir de allí, la necesidad organizacional de descifrar acertadamente el nuevo contexto requiere el desarrollo en simultáneo de nuevas capacidades para hacer frente al reto de ajustar su producción para que esta resulte significativa.

En otros términos, estamos diciendo que la profundidad, riqueza y variedad de la innovación

orgánica será una función de la agudeza perceptiva que haya alcanzado la organización y que dicha fortaleza resulta factible de ser adaptada e incrementada en forma permanente.

14 Ortiz de Urbina Criado, M., La Gestión del Conocimiento y la Producción Ajustada. Abril 2000. Trabajo disponible en www.gestiondelconocimiento.com 15 Weick, K.:The Social Psychology of Organizing. Random House, New York, 1979 16 Choo,Ch. W.:Op. cit. P.81.

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Se requiere innovar, en sentido estricto, cuando percibimos que la aplicación de los modelos

basados en nuestra experiencia de las prácticas del pasado ya no resultan ser condición suficiente para vencer el reto que nos impone nuestra visión y misión orgánica y este nos demanda el desarrollo de aptitudes recursivas novedosas, orientadas hacia el futuro.

La Innovación y el Cambio ¿Cuántos productos o servicios nuevos ha generado su grupo de trabajo en los últimos 5 años?

La innovación surge como consecuencia del desarrollo de las competencias medulares orgánicas, entendidas éstas como las capacidades recursivas que la organización dispone para anticipar el futuro.

En una sociedad altamente móvil, el aprendizaje de lo que ayer era bueno, tal vez no nos resulte de

mucha utilidad para mañana; lo cual significa que, para superar con éxito los obstáculos que impone el cambio contextual, se requiere desarrollar metadestrezas, o destrezas más amplias que las que actualmente nos demanda el proceso de producción de un bien o servicio público, a fin de evitar que la pérdida de vigencia del mismo arrastre a la organización.

Si la respuesta a la pregunta con que subtitulo esta sección es negativa, entonces es probable que la

principal destreza de su organización se está midiendo en términos de productos y se haya aferrado a ellos, en lugar de ampliar sus competencias. 6.2.Las reglas de juego e indicadores de resultados

Una medida de eficacia tomada en relación a nosotros mismos se convierte en el principio de

nuestra ineficacia. Si una política no se puede medir, tampoco puede ser evaluada. Nuestro modelo de causalidad

establece que las acciones positivas y negativas (ausencia de acción) dentro del área del juego de aprendizaje deban regirse por reglas determinadas e indicadores que posibiliten medir los resultados tanto desde el punto de vista del cumplimiento de estas reglas (eficiencia), como en la eficacia de la acción que estas reglas promueven.

¿Cuáles son los objetivos primarios que debe perseguir un sistema de medición del capital intelectual?17

• Identificar la capacidad real de las organizaciones públicas para alcanzar las metas que les impone la Ley.

• Alcanzar un acuerdo general sobre la intención, el sistema métrico (los sistemas de medición y los indicadores) y los valores, a la vez que se propicia su actualización a través del debate amplio.

• Proveer información básica para programas de reingeniería de procesos.

17 Mi fuente primaria de información ha sido la obra de Edvinsson op. cit. de la que he efectuado deducciones para la Administración Pública. Ver también Sveiby, K.: Knowledge Focused Strategy: How to Manage and Measure Intangible Assets. S/d.

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• Incorporar estándares de calidad más elevados. • Posibilitar incorporar los correctivos necesarios “justo a tiempo”, pasando del “control

presupuestario” al “control de gestión”. • Proporcionar bases objetivas para la evaluación y calificación global de la agencia, en

simultáneo con la detección precisa sobre las áreas internas que proporcionan mayor/menor aporte a la generación de capital institucional.

• Proporcionar los antecedentes legales a ser tenidos en cuenta para la formulación del Presupuesto anual.

Un sistema de medición de capital intelectual para la Administración Pública Nacional amerita por

sí la creación de todo un cuerpo teórico que no constituye la finalidad del presente trabajo, pero que queda planteado como desafío futuro para posibilitar la implementación del Ciclo propuesto.

En tanto el sistema de medición debe tener la capacidad de proporcionar los indicadores que luego

serán empleados para la elaboración de la calificación organizacional por parte del árbitro, el mismo debe posibilitar tanto la medición en términos absolutos de capital intelectual, recalcando el compromiso de la organización con el futuro; como proporcionar los coeficientes de eficiencia que posibiliten anclar esa visión institucional en el comportamiento actual.

Parafraseando a Edvinsson, el verdadero valor del rendimiento de una organización pública está en

su capacidad de crear valor público sostenible persiguiendo una visión de servicio y su estrategia resultante. Partiendo de esa estrategia se pueden determinar ciertos factores de éxito que es preciso maximizar. Estos factores, a su vez se pueden agrupar en 5 áreas de enfoque:

• Financiera y Presupuestaria • Clientes • Proceso y Prácticas • Renovación y desarrollo • Humana (común a las 4 anteriores)

El origen de estos indicadores debe estar basado tanto en fuentes internas de la propia organización

pública como en informes resultantes de auditorías externas públicas y privadas, resultados de encuestas de opinión, certificación de normas de calidad avaladas por instituciones nacionales e internacionales (IRAM, ISO, etc.), informes de las organizaciones sindicales, calificaciones de los beneficiarios, informes de los empleados, evaluaciones de impacto de la aplicación de las políticas realizadas por universidades públicas y privadas, etc.

Los resultados de estas mediciones deben ser de conocimiento público, con capacidad para brindar:

1) una alerta temprana sobre la ineficaz aplicación de los recursos y su posible redireccionamiento, así como 2) una base sólida para la calificación del aporte de bienes y servicios públicos que la organización realiza.

6.3.El árbitro

La figura del árbitro se ha incorporado con el criterio de satisfacer las siguientes necesidades resultantes de la implementación del Ciclo:

• Establecer las reglas de juego en forma coparticipada.

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 • Promover el control participativo sobre la obtención de los resultados acordados y colaborar en el

establecimiento de las competencias que deben ser desarrolladas para alcanzarlos. • Garantizar la imparcialidad mediante la representación sectorial con intereses contrapuestos. • Establecer los criterios de medición, así como la intención y los valores que persiguen. • Estar en capacidad de informar sobre la marcha “al día” de cualquier organización de la APN. • Disponer de autoridad para remover gerencias ineficaces.

Esta figura estará representada tanto por la agencia que desarrolle las funciones como por la

simbología del poder incorporada en una representación con capacidad para garantizar el cumplimiento de las metas.

Existe un viejo refrán que dice: “Las personas son buenas, pero si se les exige, son mejores”. Ya

hemos analizado las dificultades de todo tipo que se presentan para lograr un eficaz control social de las acciones de gobierno.

La necesidad de trasladar el foco hacia el ciudadano impone que la función de árbitro otorgue

prioridad y relevancia en su calificación a todas aquellas iniciativas y acciones orientadas hacia tal fin. Como componente regulador y elemento esencial del Ciclo, el árbitro también deberá orientar su acción basado en el conocimiento, realizando análisis de política comparada entre las tendencias detectadas a través de otras experiencias exitosas para establecer en qué medida el rumbo que siguen nuestras instituciones se acerca o aleja de dichas tendencias y por qué causas.

Deberá estar también en capacidad de proporcionar recursos de conocimiento para el planeamiento

de escenarios, entendido éste como el realizado en base a todas las previsiones tomadas por cada organización para hacer frente con una razonable probabilidad de éxito a diferentes contingencias surgidas de cambios en el entorno global. Estos planes alternativos –uno por cada escenario previsto-, permitirán adelantar las medidas preventivas a la llegada del problema. Para ello, cada organización debe conformar un cuadro de control que vaya incorporando el desempeño de cada una de las variables que se ven afectadas como resultado de sus acciones. Este cuado debe ser accesible para el árbitro, de manera tal de anticipar a mayor escala los posibles efectos o externalidades positivas y negativas resultantes de la aplicación de una determinada política y todos los sectores que se verán involucrados.

Esto resulta especialmente importante ya que “uno de los problemas esenciales del análisis de los

costes y los beneficios sociales es el hecho de que muchos de los costes y los beneficios se expresan en bienes que no se venden en el mercado.[]¿Cómo debe valorar el Estado las vidas que se salvan gracias a la mejora del control de los medicamentos o gracias a la implantación de unas normas más críticas sobre la utilización de materiales inflamables en la fabricación de colchones o gracias a la obligatoriedad del uso del cinturón de seguridad?¿Cómo ha de valorar el ahorro de tiempo o la comodidad de una nueva línea de (subterráneos)?¿Cómo ha de valorar un aire más puro?”18.

Es evidente que no se trata de preguntas fáciles, razón por la cual se deben inferir tales costos y

beneficios, tarea que tendrá un menor margen de error (o las consecuencias negativas podrán ser mejor previstas) disponiendo de escenarios virtuales para realizar previsiones más sólidas.

El testeo permanente y la apertura de múltiples canales de acceso a la información relacionada con

cada organización tendrán como finalidad evitar la distorsión informativa producida por una única fuente de referencia: la información corporativa producida bajo el control de la alta gerencia. Ella será 18 Stiglitz, J.:La Economía del Sector Público. Antoni Bosch Ed. Barcelona. 1988. P. 290.

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 uno más de los canales, pero no necesariamente el más importante, para acceder al conocimiento sobre la eficacia de lo actuado.

Los procedimientos de obtención de información para la producción de indicadores propios por

parte del árbitro deben, en simultáneo, legitimar mediante referencias válidas, los recursos de acción empleados para alcanzar los objetivos, a la vez que se debe evitar toda rutinización que pueda poner en peligro la confiabilidad y validez de los datos obtenidos como consecuencia de acciones destinadas a disfrazar resultados.

Una pregunta válida que nos podemos hacer puede estar relacionada con el grado de correlación

que se puede alcanzar en determinadas áreas entre la satisfacción del cliente y la eficacia orgánica, ya que existen determinadas acciones del Estado que no están necesariamente orientadas a generar “satisfacción inmediata garantizada” en su clientela, como puede ser el caso de la recaudación de impuestos. Aquí resulta evidente que el “peso” del coeficiente otorgado a los índices de satisfacción del cliente no debieran tener la misma incidencia que la que tienen tales indicadores para el caso de un hospital público.

Si tales reglas deben ser establecidas de manera coparticipada, ello es una consecuencia que

resultará de la búsqueda de la aplicación del principio de aprovechamiento de la energía haciendo más fácil determinar cuáles son las áreas críticas para cada tipo de institución si son ellas mismas las que participan del proceso.

El árbitro debe explorar activamente el ambiente, antes que observar una actitud pasiva a la espera

de información, ya que, como consecuencia de su acción inquisitiva los canales se mantendrán con las compuertas levantadas y la información fluirá. A su vez, “la búsqueda de información durante la toma de decisiones se guía por los hábitos y las heurísticas que ha adquirido la persona que toma las decisiones como resultado de la capacitación, la educación o la experiencia. Al mismo tiempo, las organizaciones diseñan e institucionalizan reglas y rutinas para estructurar conductas de búsqueda y selección basadas en premisas que se derivan de fines de la organización y objetivos de las tareas”19. Esto debe ser tenido especialmente en cuenta por el árbitro al analizar su autoconducta en relación a la actividad de búsqueda para evitar la preeminencia de algún sesgo particular, lo que en su caso tendría consecuencias catastróficas, ya que éste se trasladaría a la Administración Pública en su conjunto.

La exploración del ambiente en forma simultánea entre la agencia pública y el árbitro posibilitará

determinar con mayor exactitud la viabilidad institucional de largo plazo mediante el chequeo de las diferentes modalidades a través de las cuales las organizaciones alinean sus visiones de largo alcance con sus objetivos de corto plazo.

Una de las principales metas del árbitro será lograr que el proceso de toma de decisiones de las

organizaciones del Estado se encuentre regido por una lógica de obtención de información y creación de conocimiento necesario para tomar las decisiones, antes que para apoyar argumentativamente decisiones que ya se han tomado.

El árbitro no incorpora una duplicidad en la cadena de mando dentro de las relaciones jerárquicas

de la APN, pero al testear en forma permanente su funcionamiento, afectar la distribución de recursos fiscales anuales y estar en condiciones de proporcionar los antecedentes para iniciar procesos de remoción de cargos contra gerencias ineficaces cuyos coeficientes no superen cierto umbral, se 19 Choo, Ch. W.: Op.cit. Pag. 231.

18

VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 constituirá en una modalidad más eficaz de llevar a cabo el control social sobre las políticas, mediante el empleo del conocimiento como recurso de poder.

El árbitro deberá velar para que cada organización pública se convierta en una organización

inteligente que incremente sustancialmente su tasa de conversión de conocimiento tácito en explícito y que reconozca y premie adecuadamente los aportes de conocimiento explícito de los trabajadores sobre la base de la contribución que este brinde para el cumplimiento de la Misión.

6.4. El canal de retroalimentación

La acción es la manera en que le damos sentido a la vida. Es como nos mostramos ante los demás y ante nosotros mismos. A través de la acción creamos estructuras sociales cuyo objetivo es construir y preservar el orden social necesario para manejar nuestras vidas, nuestras organizaciones y nuestras sociedades.20

La retroalimentación estará compuesta esencialmente por un retorno de conocimiento y una

reasignación de recursos. Los contenidos que retornen por este canal darán una pauta de la calidad del Ciclo en su conjunto, y

la calidad total del Ciclo se reflejará como función de la tasa de retorno de conocimiento a las organizaciones del sector público.

La retroalimentación positiva se “materializará” a través de flujos portadores de conocimiento

valioso producido por los individuos que posibiliten su reciclado y reutilización por el conjunto. Los principales efectos de ese retorno serán: 1. Un cambio profundo en la visión de conocimiento de las organizaciones públicas,

conduciéndolas hacia una marcada orientación a la acción, con liderazgos que valoricen en primer lugar al productor de dicho conocimiento: la persona humana.

2. Un desplazamiento del foco hacia el ciudadano considerado como cliente y como co-productor de conocimiento.

3. La incorporación de la competencia y la colaboración entre agencias públicas y con organizaciones del sector privado como recurso de acción para la obtención e intercambio de todo tipo de recursos.

4. Un criterio más ajustado para la asignación de recursos, basado en múltiples mediciones de resultados que permitan superar el actual sistema de asignación presupuestaria.

5. La flexibilidad estructural necesaria para afrontar estos desafíos estratégicos. 7. El rol de los sindicatos

Al inicio señalé el enorme desafío que enfrentan los sindicatos de trabajadores del sector público: ellos deberán en simultáneo estimular el incremento del conocimiento de sus trabajadores mientras que luchan por crear un entorno de trabajo más significativo, que cese de expulsar al personal más calificado.

20 Arendt, H.: La Condición Humana. University of Chicago Press. Chicago. 1958.

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Pero si bien esto por sí solo constituye un reto colosal que comparten con el mismo Estado, existe simultáneamente otro fenómeno que conforma una amenaza de igual o mayor magnitud para estas organizaciones de representación política de intereses de los trabajadores de la Administración Pública: a mayor nivel de calificación, los servidores públicos tienden a disminuir su nivel de participación sindicalizada.

El incremento del conocimiento logrado mediante la educación formal y la adquisición posterior de

ciertas habilidades no comunes, suelen generar en el profesional calificado que presta servicios en la APN una creencia de autosuficiencia que le posibilitará participar como un agente libre y evolucionar profesionalmente sin necesidad de apoyo gremial alguno. Esto es falso por dos razones: la primera ya ha sido enunciada por Peter Drucker21: está dada por “la necesidad (de los especialistas) de trabajar como miembros de una organización. Sólo la organización puede proveer la continuidad básica de conocimiento que los trabajadores necesitan para ser efectivos. Sólo la organización puede convertir el conocimiento especializado del trabajador de conocimiento en mejor desempeño (performance)”, pero como ya hemos analizado anteriormente, las actuales organizaciones del Estado no brindan por sí solas estas condiciones. La segunda razón, y la más importante, tiene comprobación empírica en el ámbito privado, donde la precarización y pauperización de las condiciones y medio ambiente de trabajo, aún para los profesionales con alto nivel de calificación nos muestra que la desarticulación de los sindicatos como sistema de representación colectiva de los intereses de los trabajadores ha ocasionado un grave retroceso en el plano de todos aquellos derechos al ejercicio de un trabajo digno obtenidos al promediar el siglo XX en la República Argentina.

El Estado también ha contribuido al desarrollo de esta nueva generación de “free riders”, al

promover solapadamente la creación de una administración pública paralela, generando trabajo para muchos profesionales mediante la modalidad de contratación por locación de servicio, que evita la creación de relaciones de dependencia laboral, y que, aprovechándose de la necesidad del trabajador profesional, pauperiza su trabajo y lo separa del resto de la Administración, privándolo de todos los beneficios que tal vínculo posibilita, sindicalización incluida.

De lo anterior podemos deducir que las condiciones y medio ambiente de trabajo para el desarrollo

del conocimiento generan nuevos retos a las personas y las organizaciones, modelando un nuevo tipo de trabajador con gran capacidad autónoma, pero que necesita al mismo tiempo disponer de ciertos requisitos para que su conocimiento sea adecuadamente orientado hacia la producción de los bienes públicos más valiosos para la sociedad mientras que canaliza sus demandas a través de formas organizativas que posibiliten identificar y brindar respuestas coherentes a sus intereses.

Ante un proceso de profesionalización creciente de la Administración Pública, los sindicatos deben

posibilitar que el trabajador del conocimiento pueda canalizar su mayor potencial, el contenido de su mente, mediante diferentes expresiones más acordes a los nuevos tiempos, transformando su histórica modalidad de lucha, propia de la era industrial con la cual nacieron, o sea, mediante su capacidad de movilización de la fuerza de trabajo hacia una nueva forma de operar a través de organizaciones polivalentes que permitan mantener viva la mística de la solidaridad humana, pero con un modelo de conducción más flexible, capaz de recrear un nuevo ámbito, donde el nuevo tipo de trabajador se sienta representado y de esa forma pueda ser movilizado a dar respuestas coherentes al tenaz intento de reproducir las condiciones de precarización laboral que ya se han instalado en el ámbito privado y que el Estado Argentino no ha sabido evitar. O peor aún, que las ha promovido ex profeso como paso

21 Drucker, P.: The Age of Social Transformation. The Atlantic Monthly Magazine. Artículo disponible en www.theatlantic.com/issues/95dec/chilearn/drucker.htm

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 previo para trasladar posteriormente dichas condiciones a su propio seno.

Para lograr este difícil cometido de desarrollo de una significación sindical para con el sector más

exigente de la Administración Pública Nacional, resulta imprescindible que los propios gremios tomen conciencia de la gravedad de la situación y también ellos se conviertan en organizaciones inteligentes, con capacidad para dar respuestas coherentes al tipo especial de demandas que desarrolla el trabajador del conocimiento; aún cuando deban mantener ciertas modalidades de expresión que hacen a su esencia como institucionalizadores del conflicto y catalizadores del descontento y la bronca popular.

Por su propia conformación heterogénea, los sindicatos resultarán valiosos auxiliares a la función

de árbitro, proporcionando una visión panóptica que posibilite identificar con mayor claridad las competencias que resulta menester desarrollar, así como una clara identificación de las peculiaridades de cada liderazgo, especialmente en el nivel de alta gerencia pública.

Los sindicatos pueden resultar un elemento muy valioso de las organizaciones basadas en el

conocimiento, al estar basados en la cultura de las redes con mucha anterioridad al desarrollo de la conectividad informática y poseer la capacidad para explotar eficazmente las comunidades de práctica sobre las que ellos se han originado.

El nuevo sindicato basado en el conocimiento empleará la defensiva táctica sólo como medio

circunstancial para oponer resistencia a algún atropello sobre los derechos, mientras que el esfuerzo principal de su acción debe ser orientado hacia una ofensiva estratégica que lo posicione en todas las actividades cotidianas de generación de valor a través del trabajo de sus delegaciones en cada uno de los organismos, junto con la apertura de frentes de asociación con todo tipo de organizaciones – públicas, privadas y ONGs – que contribuyan al enraizamiento mutuo de lo público – privado que hemos venido promoviendo en este trabajo. 8. Conclusiones

El conocimiento sólo resulta útil cuando puede ser aplicado. Si el conocimiento organizacional no se transforma en acción, no es conocimiento. El conocimiento es un hecho social, porque surge de la sabiduría que se nutre de la interacción humana y sólo existe en un colectivo de experiencias y perspectivas múltiples. Esa interacción humana debe estimularse tanto al interior de las organizaciones públicas como en la relación de ellas con el entorno.

Para cada organización del sector público entonces, la necesidad de adoptar estrategias y técnicas

de Gestión del Conocimiento para alcanzar una ventaja competitiva se convierte en una cuestión esencial que sólo podrá ser alcanzada mediante22:

• Una estrategia basada en el conocimiento: En un contexto altamente interdependiente, las organizaciones necesitarán re-pensar su estrategia global en forma permanente, descentralizando la capacidad de decisión mientras se fortalecen las “macro-capacidades” de la alta gerencia. • Un planeamiento de procesos basado en el conocimiento: Para evitar “estar haciendo correctamente las cosas incorrectas”, estableciendo pautas adecuadas para reorientar todos los procesos de la organización hacia aquellas actividades que adicionan valor.

22 Neef D.: Making the Case for Knowledge Management: The Bigger Picture. Center for Business Innovation. Ernst & Young LLP. 1997. Las modificaciones son mías.

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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 • Una cultura corporativa basada en el conocimiento compartido: De todos los aspectos relacionados con la GC, este es probablemente, el más importante y el más difícil. La habilidad de la gerencia de conocimiento para enlazar las redes informales y “comunidades de práctica” basadas en la confianza mutua y la pasión por un tema, con los procesos formales de la organización. • Una infraestructura de apoyo técnico: A fin de capturar, organizar y transferir información y conocimiento, las organizaciones pueden aprovechar mejor las ventajas que brindan las nuevas soluciones tecnológicas. • Una administración específica para un activo específico: En palabras de Tom Davenport: “La Gestión del Conocimiento necesita gerentes del conocimiento”. La sobrecarga de información disponible exige una metodología de trabajo y un personal especializado con capacidades específicas para identificar, capturar, organizar, dar formato adecuado y distribuir los contenidos hacia los trabajadores de conocimiento, a la vez que se estimula la interconectividad entre ellos.

El Ciclo de Incitación al desarrollo del Conocimiento en el Estado, desarrollado como modelo con

mayor amplitud en la obra citada al principio y de la que he efectuado una apretada síntesis, dará origen a una situación paradojal: la alta gerencia pública sólo podrá reforzar continuamente su poder licuándolo en cada puesto de primera línea a cargo de sus fuerzas estratégicas. Para ello, es necesario desarrollar aptitudes de liderazgo que actualmente esta gerencia en su mayoría no posee. El estímulo a la innovación cumplirá una vez más la vieja norma: “El tornillo se ajusta por la cabeza”.

Bibliografía

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1996. Las modificaciones son mías. Stewart, T.:La nueva riqueza de las organizaciones: El Capital Intelectual. Ed. Granica S.A. Buenos

Aires. 1998 P.216

22

VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001 Stiglitz, J.:La Economía del Sector Público. Antoni Bosch Ed. Barcelona. 1988. P. 290. Weick, K.:The Social Psychology of Organizing. Random House, New York, 1979

Reseña Biográfica

José Luis Lara es Licenciado en Ciencia Política (U.B.A.) y OEM (E.S.G.). Se desempeña actualmente como Secretario de Profesionales de la Delegación Instituto Nacional de estadística y Censos (INDEC) del sindicato Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) en la ciudad de Buenos Aires – República Argentina. Es profesor titular del Seminario “La Gestión del Conocimiento en el Estado” para la Licenciatura en Administración Pública de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF). Dirección postal en el INDEC: Diag. Julio A. Roca 609 – Piso 10 – Of 1009 – Buenos Aires – República Argentina. Teléfono: 54.11.4349-9721 E-Mail: jlara@indec.mecon.gov.ar

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