INTRODUCCIÓN

En Venezuela, el Derecho administrativo, en su más sencilla acepción,

puede ser definido como el Derecho de la Administración Pública, o sea,

el conjunto de reglas que regulan a la Administración. Esas reglas, como

ya explicamos, parten de su autonomía, especialidad y exorbitancia, con

lo cual, se trata de reglas propias de la Administración, distintas al Código

Civil, o como se le denomina en este contexto, “Derecho Común”.

El derecho administrativo en Venezuela, como ha ocurrido en todos los

países de América Latina, se ha conformado conforme a las tradiciones

del derecho civil romano germánico, que condicionaron el desarrollo del

derecho en Europa continental. Ello es cierto particularmente, respecto de

los principios generales aplicables al procedimientos administrativo, es

decir, el régimen legal que rige la actividad de la administración pública en

sus relaciones con los administrados, que se con formaron de acuerdo

con las mismas reglas y principios generales desarrollados durante el

último siglo en Alemania, Francia, Italia y España.

El Derecho administrativo venezolano no emergió de la nada sino que,

por el contrario, ha sido el resultado de una larga evolución. Ahora, para

comprender plenamente su sentido y su verdadero alcance, conviene

conocer los antecedentes. Es por ello que la historia es necesaria para

tener del derecho administrativo venezolano existente, una visión más allá

que de un ordenamiento jurídico que se impone en cuanto tal.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

“Es la rama del Derecho Público Interno que se ocupa de la organización

y funcionamiento de los órganos administrativos y del ejercicio de la

función ejecutiva” Esos órganos administrativos son todos los poderes

públicos. Es decir, se encarga de la estructura y funcionamiento de los

poderes públicos. En su ejercicio ejecutivo, que tiene que ser con la parte

gubernamental y de administración.

En Venezuela, por ello, el Derecho administrativo puede ser definido

como el Derecho Público que regula a la Administración Pública en su

doble acepción de órganos y actividad. De manera especial, el Derecho

administrativo regula las relaciones jurídicas entre la Administración y los

ciudadanos que entran en contacto con aquélla

Derecho Administrativo

Debe evaluar, debe estudiar, la “Ley Contra la Corrupción”, por

ejemplo. En principio, en el Código Penal estaban los Delitos Contra la

Cosa Pública. Después surgió la Ley Orgánica de Salvaguarda del

Patrimonio Público, que luego fue derogada y, posteriormente nace la Ley

Contra la Corrupción (que es la misma ley orgánica, pero vista desde otro

ángulo). Pero igualito tiene las sanciones y las infracciones que pueden

cometer los funcionarios públicos, en el ejercicio de sus funciones. Por

eso es que se lo regateó con el Derecho Penal, porque igualito estamos

hablando de faltas, de sanciones. En materia penal, una vez que se

sanciona a cualquier persona (se le culpa de un delito) y sale la sentencia

firme y condenatoria, el órgano jurisdiccional se lo entrega al Estado; y el

Estado es el que se encarga a través de sus funciones y cárceles ejecutar

esa pena que le corresponde al reo. Y eso es parte del Derecho

Administrativo. Y como bien lo ha dicho siempre Montesquieu, todos los

poderes deben estar relación, pero sin interferir en las relaciones de cada

uno.

Principios del Derecho Administrativo.

Principio de legalidad

Artículo 4 (LOPa). La Administración Pública se organiza y actúa de

conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación,

distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitución de

la República Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos

administrativos de carácter normativo, dictados formal y previamente

conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que

consagra el régimen democrático a los particulares.

La Constitución venezolana de 1999, en efecto, establece

expresamente que “la Constitución es la norma suprema y el fundamento

del orden legal,” a la cual se encuentran sometidas todas las personas y

entidades públicas (Artículos 7 y 131). Sólo en la materia relativa a los

derechos humanos se condiciona el principio de supremacía de la

Constitución, ya que el mismo texto constitucional otorga prevalencia a las

provisiones de los tratados internacionales relativos a los derechos

humanos sobre el sistema legal interno, si estos contienen disposiciones

más favorables para su disfrute y ejercicio (Artículo 23).

A tal efecto, el Artículo 137 de la Constitución de clara que “la

Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos del Estado, a

las que deben sujetarse;” y el Artículo 141 de la misma Constitución sobre

los principios que rigen la administración pública, establece que esta debe

actuar “con sometimiento pleno a la ley y al derecho.” En consecuencia,

todas las actividades del Estado y, en particular, de los órganos y

entidades de la administración pública deben realizarse de acuerdo a las

disposiciones de ley, y dentro de los límites que la misma establece.

En consecuencia, en un Estado de derecho, el grado de sumisión de la

Administración Pública al principio de la legalidad, es de mayor ámbito

que el de la sumisión a las normas de derecho por parte de los órganos

constitucionales del Estado. La Asamblea o el Parlamento están

sometidos a la Constitución e, incluso, el Jefe de Estado o de Gobierno,

cuando dicta actos de gobierno sólo está sometido en general, a la

Constitución; mientras que los órganos y las autoridades administrativas

están envueltos en un área de legalidad de mayor ámbito puesto que

están sometidos a la "legislación", la cual ejecutan. Esta es la razón por la

cual, en este campo, el principio de legalidad tomó el significado que

normalmente tiene en relación a la actividad administrativa del Estado

contemporáneo.

Principio de Supremacía de la Administración Pública.

Principio de Supremacía de la Administración constituye el principio en

base al cual la Administración Pública en sus relaciones con los

administrados o particulares, se encuentra dotada, de una serie de

potestades y prerrogativas públicas, que la colocan en una posición de

Superioridad o situación de ventaja o privilegio; dado que la

Administración Pública es la llamada por la Constitución y las leyes a

garantizar y hacer efectiva la protección de los interese generales, los

cuales están por encima de los intereses particulares o privados.

La eficacia jurídica del principio de supremacía constitucional está

condicionada en última instancia a la aplicación que los órganos

jurisdiccionales hagan de la Constitución como norma de Derecho. Dicho

de otro modo, la supremacía de la Constitución se manifiesta en su

directa aplicabilidad como norma decisoria Litis.

La aplicación de la Constitución en la decisión de conflictos en que se

debate si la actuación jurídica de la Administración se ajusta a Derecho es

una operación compleja, porque exige al juez conjugar la directa

aplicabilidad de la Constitución con la aplicación de las restantes normas

infraconstitucionales válidas. El control jurídico de la actividad de la

Administración supone para el juez confrontar dicha actividad con las

normas que la amparan, para juzgar si efectivamente se trata de una

actuación conforme a Derecho. En la selección de las normas que le

servirán para el enjuiciamiento no puede el juez descartar las superiores,

so pretexto que se encuentran desarrolladas por las inferiores, porque el

criterio según el cual la norma especial prefiere a la general procede entre

normas de igual rango. Al aplicar el Derecho en un juicio, el juez interpreta

las normas inferiores de modo que no contradigan a las superiores, en un

proceso “ascendente” que no se agota en la comprobación de la

adecuación de la norma con aquella inmediatamente superior, sino que

culmina siempre en la Constitución.

Principio de Discrecionalidad de la Administración Pública.

En concreto, ”la potestad discrecional de la Administración en la

producción de actos no reglados por el Derecho Administrativo

únicamente se justifica en la presunción de racionalidad con que aquélla

se ha utilizado en relación con los hechos, medios técnicos y la

multiplicidad de aspectos y valores a tener en cuenta en su decisión, de

tal suerte que la actividad discrecional no ha de ser caprichosa, ni

arbitraria, ni ser utilizada para producir una desviación de poder sino,

antes al contrario, ha de fundarse en una situación fáctica probada,

valorada a través de previos informes que la norma jurídica de aplicación

determine e interpretados y valorados dentro de la racionalidad del fin que

aquélla persigue".

Sin embargo, como las actividades que cumple la administración

pública son múltiples y crecientes, la ley no siempre logra determinar los

límites precisos dentro de los cuales debe actuar la administración en su

quehacer cotidiano, es por ello entonces que el ordenamiento jurídico

atribuye a la administración dos tipos de potestades administrativas: las

regladas y las discrecionales.

La potestad reglada: es aquella que se halla debidamente normada por el

ordenamiento jurídico, en consecuencia, es la misma ley la que determina

cuál es la autoridad que debe actuar, en qué momento y la forma como ha

de proceder, por lo tanto no cabe que la autoridad pueda hacer uso de

una valoración subjetiva, por tanto;

"La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en

presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado

libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la

propia Ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo".

Por el contrario, la potestad discrecional; otorga un margen de libertad

de apreciación de la autoridad, quien realizando una valoración un tanto

subjetiva ejerce sus potestades en casos concretos. Ahora bien, el

margen de libertad del que goza la administración en el ejercicio de sus

potestades discrecionales no es extra legal, sino por el contrario remitido

por la ley, de tal suerte que, como bien lo anota el tratadista;

El paradigma propio del orden constitucional que rige el Estado Social

de Derecho, nos ayuda a comprender que el ejercicio del poder público

debe ser practicado conforme a los estrictos principios y normas

derivadas del imperio de la Ley, no existiendo por tanto, actividad pública

o funcionario que tenga plena libertad para ejercer sus funciones, las

cuales se hallan debidamente regladas en las normativas respectivas.

Principio de especialidad del Derecho Administrativo.

La aplicación del principio de la especialidad para la interpretación de

los alcances de la competencia de entes y órganos no debe entenderse

como un retorno al criterio de la competencia subjetiva. Ello es así porque

la especialidad del órgano de que se trate no va a surgir de su propia

voluntad sino de la norma objetiva que establezca las finalidades para las

cuales el órgano fue creado, o bien, de su objeto institucional. De ese

modo el ámbito de libertad del órgano administrativo va a estar acotado

por el fin que emana de la norma y no por el que surja de la voluntad del

funcionario. El principio de especialidad lleva a admitir que todo órgano

cuenta, además de las atribuidas de manera expresa por la ley, con las

facultades necesarias para cumplir satisfactoriamente con su cometido.

Las doctrinas más modernas en materia de competencia de los

órganos y entes administrativos han abandonado la tesis de la “permisión

expresa” (el órgano se encuentra facultado a realizar aquellos que le ha

sido autorizado), prefiriendo ya sea la “permisión amplia”, en virtud de la

cual el órgano se encuentra facultado para emitir aquellos actos que no le

estén expresamente prohibidos, sea aquella que asemeja la competencia

a la capacidad de las personas jurídicas a través del denominado principio

de especialidad.

Las Fuentes del Derecho Administrativo

Formales. Se refieren a los diferentes tipos de textos normativos como

son la Constitución, leyes, tratados, reglamentos, acuerdos, circulares.

Reales. Conformadas por los acontecimientos culturales de cualquier

tipo, que determinan el contenido del derecho positivo; estudia los

fenómenos sociológicos.

Históricas. Su campo de estudio, se compone por los documentos y

vestigios de otra índole que permiten conocer el orden jurídico de las

sociedades anteriores a la nuestra, se refieren al estudio del derecho en

sí.

La Constitución

La Constitución como fuente del DERECHO Administrativo La

Constitución es la fuente formal por excelencia del DERECHO

Administrativo, en virtud de su supremacía y de la máxima jerarquía de su

contexto normativo en la conformación del orden jurídico.

La Ley

La ley es una derivación inmediata de la constitución, ejecuta los

principios y normas constitucionales y está en el segundo grado en la

integración jerárquica del orden jurídico. La ley es fuente formal directa

del Derecho Administrativo, por cuanto constituye el fundamento legal de

los actos administrativos. Véase: 137 CRBV.

Los Tratados Internacionales

Es todo acuerdo o declaración solemne suscrita entre varios estados

o sujetos de derecho Internacional, concerniente a asuntos políticos,

económicos culturales. Son acuerdos o declaraciones solemnes suscritas

entre varios Estados o Sujetos de Derecho Internacional, concernientes a

asuntos políticos, económicos, culturales, de asociación, de cortesía

diplomática, científicos o de interés para todas las partes, que se obligan

a respetar como verdadero Derecho Positivo. Los tratados internacionales

que celebre el ejecutivo nacional deben ser aprobados mediante ley para

que tengan validez, y se aplican con preferencia en relación con las

normas generales que constituyen su especialidad.

Los Reglamentos.

Son declaraciones escritas y unilaterales emanadas de las autoridades

administrativas, creadoras de reglas de Derecho de grado inferior a las

leyes”. Los reglamentos pueden ser derogados en cualquier instante, por

la autoridad administrativa de la cual emana y, reformados total o

parcialmente; pero, mientras estén en vigor son obligatorias para los

propios órganos que las han dictado.

En sentido general, son un conjunto ordenado de reglas o preceptos

que, por autoridad competente, se dicta para la ejecución de una ley o

para el régimen de una corporación, de una dependencia o de un servicio.

Las Resoluciones.

Son decisiones adoptadas por los ministros por disposición del

Presidente de la República o por disposición especifica de la ley; deben

ser suscritas por el ministro respectivo. Véase Art. 16 LOPA.

Instrucciones Internas O De Servicios.

Son las instrucciones libradas por los superiores jerárquicos,

principalmente los ministros, con el objeto de orientar la actividad de los

funcionarios bajo su dependencia.

Los Instructivos Presidenciales.

Son documentos emanados del Presidente de la República, firmado

por él y no refrendados por Ministro alguno, dirigidos a los órganos de la

administración. Son instrucciones de servicio y tienen su fundamento en

el deber de obediencia que tienen los funcionarios con relación a sus

superiores jerárquicos; por lo que deben ser considerados con fuerza

jurídica, limitada al campo de la administración activa. No son vinculantes

ni para los administrados ni para los órganos del Estado dotados de

autonomía funcional, tales como: la Contraloría General, la Fiscalía

General y el Consejo Nacional Electoral.

La Costumbre.

Es una fuente del Derecho, generada por la repetición constante y

reiterada de un mismo modo de obrar, observada con la convicción de

que es jurídicamente obligatoria; tiene un valor relativo de acuerdo a la

disciplina de que se trate. Es acogida por el Derecho Civil y Mercantil,

pero descartada totalmente por el Derecho Penal.

La Jurisprudencia

Es la fuente indirecta en el derecho administrativo en Venezuela. La

Jurisprudencia que emana del TSJ y en su sala político administrativo se

ha convertido en elementos claves de la interpretación de las leyes. Si

una sentencia crea una norma para la solución de un caso concreto, es

entonces, cuando se establece la jurisprudencia

La Doctrina.

La doctrina en lo que compete al Derecho Administrativo es un hecho

reconocido en nuestro país, y la misma es aplicable cuando existen

decisiones controversiales relacionadas con la administración pública y en

todo aquello que no pueda ser resuelto mediante la aplicación directa de

las normas escritas, por no existir estas o por no ser aplicadas las

existentes a las necesidades de la administración, la misma toma las

opiniones de los mejores jurisconsultos en la materia en cuestión.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: ARTS. 7 AL 29 LOPA.

Concepto de acto administrativo dado en la LOPA y al alcance del

mismo.

El art. 7 de la LOPA expresa "Se entiende por acto administrativo, a los

fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida

de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la ley por los

órganos de la administración pública".

Clasificaciones de los actos administrativos.

1) según los efectos;

2) según su contenido;

3) según las manifestaciones de la voluntad

4) según su ejecución.

1.- Según sus efectos, atendiendo al contenido o no de los actos y

atendiendo a los destinatarios de los mismos. Por su contenido los actos

administrativos pueden ser de efectos generales y particulares. Los

generales se identifican con los de carácter normativo, es decir, aquellos

que comprenden normas del ordenamiento jurídico. Los de efectos

particulares tienen un contenido no normativo cuya aplicación se refiere a

un sujeto o varios sujetos de derecho. En la LOPA puede deducirse tal

clasificación del contenido del art. 13: "Ningún acto administrativo podrá

violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter

particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de

carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o

superior a la que dicto la disposición general". Por el segundo, es decir,

atendiendo a sus destinatarios, los actos administrativos pueden ser

generales o individuales. Actos administrativos generales son aquellos

que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un

número indeterminado de personas o un número determinado; en cambio,

los actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un

solo sujeto de derecho art. 72 LOPA. "Los actos administrativos de

carácter general o que interesen a un número indeterminado de personas,

deberán ser publicados en Gaceta Oficial que corresponda al organismo

que tome la decisión. Se exceptúan aquellos actos administrativos

referentes a asuntos internos de la administración. También serán

publicados en igual forma los actos administrativos de carácter particular

cuando así lo exija la ley.

2.- Según el contenido, es decir, atendiendo a la decisión que contenga,

en la LOPA se pueden distinguir actos administrativos definitivos y de

trámite, y actos administrativos creadores o no de derechos, o que

establezcan obligaciones.

Los actos administrativos definitivos son aquellos que ponen fin a un

asunto; el de trámite por el contrario tiene carácter preparatorio o de uno

definitivo. Arts. 9, 62 y 85 LOPA. Art. 9 "Los actos administrativos de

carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o

salvo disposiciones expresas de la ley. A tal efecto, deberán hacer

referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto". Art. 62 "El

acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones

que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la

tramitación". Art. 85 " Los interesados podrán interponer los recursos a

que se refiere este capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin

a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo

prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos

subjetivos o intereses legítimos, personales y directos". La consecuencia

de ello es que solo normalmente, los actos definitivos son recurribles en

vía administrativa, salvo que el acto de trámite imposibilite la continuación

del procedimiento, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo. Por

su parte, a los actos creadores de derechos subjetivos o intereses

personales y legítimos, se refiere el art. 19 "Los actos de la administración

serán absolutamente nulos en los siguientes casos: Numeral 2: Cuando

resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que

haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley, y

art. 82. "Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o

intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser

revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma

autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico". En

cambio, a los creadores de obligaciones se refiere el art. 70. "Las

acciones provenientes de los actos administrativos creadores de

obligaciones a cargo de los administrados, prescribirán en el término de

cinco (5) años, salvo que en leyes especiales se establezcan plazos

diferentes. La interrupción y suspensión de los plazos de prescripción se

rigen por el código civil".

3.- Según la manifestación de la voluntad. En principio, la LOPA art. 18

determina que los actos deberán ser expresos. Art 18: "Todo acto

administrativo deberá contener":

Nombre del ministerio u organismo a que pertenece el órgano que

emite el acto.

Nombre del órgano que emite el acto.

Lugar y fecha donde el acto es dictado.

Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.

Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido

alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.

La decisión respectiva, si fuere el caso.

Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con

indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en

caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de

delegación que confirió la competencia.

El sello de la Oficina.

Sin embargo, con las salvedades expuestas en su oportunidad, del

contenido del art. 4.- "En los casos en que un órgano de la administración

pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes

lapsos, se considerara que ha resuelto negativamente y el interesado

podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa

en contrario. Esta disposición no releva a los órganos administrativos, ni a

sus personeros, de las responsabilidades que les sean imputables por la

omisión de la demora. PARAGRAFO UNICO: La reiterada negligencia de

los responsables de los asuntos o recursos que dé lugar a que estos se

consideren resueltos negativamente como se dispone en este artículo, les

acarreara amonestación escrita a los efectos de lo dispuesto en la Ley de

carrera administrativa (hoy Ley del Estatuto de la Función Pública art.83),

sin perjuicio de las sanciones previstas en el artículo 100 de esta ley. "El

funcionario o empleado público responsable de retardo, omisión,

distorsión o incumplimiento de cualquier disposición, procedimiento,

trámite o plazo, establecido en la presente ley, será sancionado con multa

entre el cinco por ciento y el cincuenta por ciento de su remuneración total

correspondiente al mes en que se cometió la infracción, según la

gravedad de la falta".(silencio Administrativo negativo) se pudiera hablar

de actos tácitos.

4.- Según su impunidad. Cabe distinguir entre actos firmes y actos no

firmes. Los Actos Firmes son aquellos contra los cuales no caben los

recursos bien sean administrativos, bien sean contencioso-administrativos

y el único recurso posible es el recurso de revisión. Los Actos

administrativos no firmes son aquellos que pueden ser impugnados, bien

en vía administrativa, bien en vía contencioso administrativa. Es bueno

señalar, otra noción relacionada con lo anterior y es la del acto

administrativo que causa estado. Entendiéndose por acto que causa

estado aquel que agota la vía administrativa.

5.- Según su ejecución. El art. 78 LOPA habla de actos materiales y los

mismos hay que identificarlos con los actos de ejecución a que se refiere

el art. 8, eiusdem.

Art. 78: "Ningún órgano de la administración podrá realizar actos

materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de

los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que

sirva de fundamento a tales actos."

Art. 8: "Los actos administrativos que requieran ser cumplidos mediante

actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la administración en el

término establecido. A falta de este término, se ejecutaran

inmediatamente".

Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los

siguientes casos:

Cuando así este expresamente determinado por una norma

constitucional o legal.

Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter

definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización

expresa de la ley.

Cuando su contenido sea imposible o ilegal ejecución.

Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente

incompetentes o con prescindencia total y absoluta del procedimiento

legalmente establecido.

CONCLUSIONES

He aquí, a grandes rasgos, el perfil que señala la construcción científica

del sistema de Derecho administrativo venezolano. Por otro lado,

podemos afirmar que en nuestro ámbito jurídico existe, cada vez más, un

interés creciente por el estudio de esta disciplina jurídica, siendo varias

las circunstancias que han contribuido a este estado de cosas.