EL BANCO CENTRAL Y ELSISTEMA FINANCIERO NACIONAL

1.- El Marco Financiero. 2.- Instrumentos de política monetaria.3.- Asistencia financiera especial del Banco Central. 4.- El BancoCentral y la fijación de las tasas de interés.

1. El marco financiero.

La evolución del sector financiero venezolano reflejaen gran medida los cambios ocurridos en la vida económi­ca del país durante estos cincuenta años.

Desde comienzos de siglo funcionaron en Venezuelala banca comercial y las compañías de seguro, ambas com­plementadas por un crédito no institucional que corría acargo de importantes empresas comerciales o de presta­mistas particulares, así como casas de empeño y otras mo­dalidades primitivas de asistencia crediticia. Los primerosbancos en iniciar funciones fueron el Banco de Maracaibo,en 1882, y el Banco Comercial, fundado en 1883 y añosmás tarde, en 1890, reorganizado como. Banco de Vene­zuela. En ese mismo año se creó el Banco Caracas. Por suparte, la banca extranjera se inició en Venezuela con el co­mienzo de la era petrolera ante las favorables perspectivasque el país ofrecía al inversionista foráneo. De esta forma,en 1916 se establece el Royal Bank of Canada y en 1917 elFirst National City Bank.

Con el auge petrolero de la década de los veinte se de­sarrolló el negocio bancario y se fundaron nuevas institu-

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ciones tales como el Banco Mercantil y Agrícola y el BancoVenezolano de Crédito, establecidos en 1925. En 1928 secrean dos instituciones bancarias estatales: el Banco Obre­ro y el Banco Agrícola y Pecuario. Posteriormente, en1937 se funda el Banco Industrial, con el propósito de pro­veer de financiamiento a la incipiente industria nacional.

Antes de la creación del Banco Central existía un siste­ma de pluralidad de emisión. La Ley de Bancos de 1936 in­dicaba que le correspondía a la Nación la facultad de auto­rizar la emisión de billetes, para lo cual podía conferirpermisos con ese propósito sólo a los bancos nacionalesque, además de otras restricciones, debían tener un capitalconstituido por monedas de oro de curso legal; tales ban­cos podían ser autorizados para emitir billetes hasta por eldoble de su capital pagado. Asimismo, se contemplaba queel total de billetes podría estar respaldado por monedas decurso legal o por activos exigibles a la vista a plazo menorde 30 días, pero en todo caso la existencia de oro acuñadodebería representar al menos una tercera parte de la emi­sión de billetes. El hecho de que existieran diversos bancosde emisión constituía de por si un obstáculo para la circu­lación en escala nacional del dinero que cada uno de ellosemitía, ya que, en la práctica, los billetes de un banco sólocirculaban a su valor nominal dentro de un área circunscri­ta al domicilio del banco respectivo y de sus sucursales,fuera de ella se recibían con cierto descuento.

Para el momento de la creación del Banco Central, cir­culaban en el país billetes emitidos por los bancos Vene­zuela, Venezolano de Crédito, Mercantil y Agrícola, de Ma­racaibo, Comercial de Maracaibo y Caracas. El monto delas emisiones alcanzaba a Bs. 150 millones y de éstas Bs.100 millones correspondían al Banco de Venezuela. Paraprincipios de los años treinta, ya el sistema de emisiónmúltiple había sido superado en muchos países con la crea-

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ción de bancos centrales. En este sentido, el Dr. AlbertoAdriani en su artículo "La crisis, los cambios y nosotros"publicado en 1931, expresó:

... Nuestros bancos de emisión tienen el defecto de ser varios(20), lo cual dificulta la unidad de control del crédito y del cam­bio, y de pertenecer a un tipo híbrido de banco de emisión y dedepósito, que ya no se encuentra en ningún país económica­mente importante ...

Durante los años de la guerra y particularmente du­rante el período de la post-guerra se registró un fuerte cre­cimiento en la actividad bancaria auspiciada por la expan­sión de los ingresos petroleros y por el mayor gasto delsector público. Esta expansión bancaria adquiere inclusocaracterísticas preocupantes durante los años 1947-1958.A título ilustrativo el número de bancos comerciales queoperaba en el país pasó de 13 en 1948 a 37 para 1958 Ysussucursales y agencias se expandieron en forma tal que paraese último año alcanzaron el número de 347.

El aumento señalado en el número de institucionesbancarias produjo encontradas opiniones sobre una situa­ción de posible saturación bancaria, especialmente en elArea Metropolitana y, consecuentemente, sobre la políticaa seguir en relación a la autorización de nuevas institucio­nes. En este sentido se plantearon dos posiciones, la ofi­cial, lideralizada por el Dr. Laureano Vallenilla Lanz, favo­recía la entrada de nuevas instituciones.

En la Introducción de la Memoria del Ministerio deHacienda del año 1956 se dijo:

... Los índices económicos actuales no permiten, por lo de­más, pensar en que se haya llegado a ninguna situación de peli­gro, en cuanto a que pudieran causar un exceso en la expan­sión bancaria. Los elementos de análisis señalan, por elcontrario, que los ingresos de la Banca Comercial muestran unnotable crecimiento en los últimos once años, y que si, en cier-

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tos casos, el aumento de sus utilidades líquidas ha podido noguardar un ritmo similar, ello obedece a los gastos de instala­ción de nuevas dependencias bancarias, es decir, a las necesida­des lógicas de la propia expansión. Además, es de advertir quetal cosa lejos de constituir un signo negativo, desde el punto devista del interés nacional, es un signo altamente positivo, comoque dicha expansión bancaria ha de crear condiciones de com­petencia más favorables, que no pueden menos de beneficiar ala economía del país, al acercar el costo del crédito y su precioen un mercado a niveles más justos y razonables.

No obstante los planteamientos anteriores, otras dis­tinguidas personalidades mantenían criterios diferentes.De esta forma, el Dr. José Joaquín González Gorrondonadeclaró a un importante periódico de la capital:

En mi opinión el problema de nuestro desarrollo bancario den­tro de la actual legislación, es el de estudiar si es preferible parala economía en su conjunto un gran número de pequeños ban­cos o un reducido número de ellos con capitales elevados y unaracional distribución territorial de sucursales y agencias. Plan­teada en esta forma la cuestión, me inclino decididamente porun desarrollo orgánico del sistema bancario comercial consti­tuido por un número limitado de Institutos con fuertes capita­les, pero sin tendencia monopolista ...

En el año 1958 ocurren cambios en la situación econó­mica del país que se hicieron sentir en el desenvolvimientode la actividad bancaria y cuyo período crítico se sitúa en­tre 1960 y 1961. De manera general puede indicarse queentre 1958 y 1961 las reservas internacionales del BancoCentral de Venezuela experimentaron una caída de casi60%, los depósitos de la banca comercial se redujeron enmás del 40% y sus inmovilizaciones aumentaron en tornoal 187%. Ante esta situación las instituciones financieras sevieron obligadas a recurrir masivamente al crédito delBanco Central de Venezuela. De acuerdo a 10 expresado,para fines del año 1961 el saldo por operaciones de redes­cuento y anticipos alcanzó la cifra de Bs. 2.816 millones,

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en comparación con la existente para 1958 de Bs. 115 mi­llones. No obstante lo antes dicho, la situación descrita noafectó en igual forma a todas las instituciones bancarias delpaís. Ciertamente, en esa oportunidad la gestión del BancoCentral asumió fundamentalmente un carácter de salva­mento bancario ya que la situación de recesión económicaafectó particularmente a aquellos bancos que habían veni­do operando a los márgenes de una sana técnica bancariay, por el contrario, el sector más líquido de la banca tuvopoca necesidad de recurrir al auxilio del Banco Central. Deesta forma el Banco Central de Venezuela en su MemoriaEspecial correspondiente al período 1961-1965 señala:

... La pasada crisis puso de manifiesto la apreciable disparidadinterna que presenta el sistema bancario venezolano en cuantoal comportamiento de sus componentes. (pag. 124).

En relación al aspecto bajo consideración, cabe seña­lar que durante el período comentado se produjeron he­chos como la intervención oficial de algunos bancos co­merciales, cuyas deficiencias administrativas internasobligaron la aplicación de medidas de excepción como laindicada. En otro caso, el Gobierno Nacional reintegró elcapital perdido de una institución bancaria ante la imposi­bilidad de sus propios accionistas para hacerlo y, ante untercer tipo de problemas, el Banco Central celebró dosacuerdos de carácter extraordinario para asegurar la sub­sistencia de sendos institutos bancarios, cuyas administra­ciones los colocaron en precarias condiciones de liquidez.Todo ello concedido con la finalidad primordial de evitarel colapso de instituciones que, por operar en altísimo por­centaje con fondos ajenos, al fracasar lesionan fuertemen­te a los depositantes, así como a la confianza pública en es­te tipo de empresas. Con tales fines y al no poder losinstitutos deudores cancelar en efectivo sus respectivasobligaciones, el Banco Central recibió en pago una serie deactivos mobiliarios e inmobiliarios.

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La experiencia vivida en este período de transiciónevidenció la necesidad de revisar la legislación bancariaexistente para la época.

En efecto, la Ley de Bancos de 1940 sólo facultaba elestablecimiento de bancos comerciales en el país y consa­graba en su artículo octavo que "los bancos hipotecarios,industriales, mineros, de crédito, agrícola y otros que se es­tablezcan con fines especiales, funcionaran de acuerdo consus respectivas leyes".

De esta forma las limitaciones jurídicas existentes im­pedían que el sistema financiero privado guardara correla­ción con el crecimiento de la economía real. Desde finesde la década de los 40 y comienzos de la década de los 50 yahabían aparecido algunas instituciones privadas de crédito,como las llamadas financiado ras , las cuales estaban conce­bidas con la finalidad de suplir una asistencia pecuniaria encondiciones diferentes a las que podían otorgar los bancoscomerciales. Por este motivo a mediados de 1958 laJuntade Gobierno dictó un Decreto-Ley que autorizó el funcio­namiento de los bancos hipotecarios. Posteriormente, lamisma Junta de Gobierno creó en septiembre de 1958,una Comisión, encargada de revisar la legislación bancariadel país con filies a su modernización. Fruto de las delibe­raciones de esa Comisión fue la presentación al Congresode la República, de dos nuevos proyectos de leyes. Uno pa­ra la reforma de la Ley del Banco Central y, el otro, paradictar la primera Ley General de Bancos y Otros Institutosde Crédito. Dichos instrumentos fueron promulgados, elprimero en diciembre de 1960 y, el segundo, en fe­brero de 1961.

En esta concepción de la Ley privó el principio de es­pecialización bancaria el cual en sus etapas iniciales fue el

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característico de los países anglosajones y el adoptado porla legislación financiera mexicana, la cual a su vez tuvogran influencia en el caso venezolano. La Ley General de .Bancos y Otros Institutos de Crédito representa la primerareforma sustantiva a la legislación financiera existente so­bre esta materia y tuvo como propósitos esenciales favore­cer la especialización crediticia en el país a través de laexistencia de instituciones que podían atender requeri­mientos financieros de corto, mediano y largo plazo, me­diante la previa captación de recursos del público, con ins­trumentos tan diversos como la recepción de depósitos,colocación de cédulas hipotecarias, bonos financieros ysuscripción de contratos de capitalización. Por otra parte,se partía de la convicción de que en el país existían abun­dantes recursos financieros en manos del público, cuyacaptación con fines reproductivos era conveniente y pro­vechosa tanto para los usuarios del crédito como paraquienes poseían los fondos. Asimismo, se sometió a una le­gislación especial el funcionamiento de algunas empresasque como las financiado ras y las capitalizadoras ya existíanantes de la promulgación de la Ley Genera! de Bancos yotros Institutos de Crédito, pero sólo sometidas a las nor­mas generales de la legislación mercantil.

La Exposición de Motivos al Proyecto, sintetiza losobjetivos del nuevo ordenamiento jurídico de la si­guiente forma:

a) imprimir un mayor rigor técnico a la legislación sobre la ma­teria, tratando de tipificar mejor las actividades de las empresasdel ramo como instituciones que operan básicamente con fon­dos ajenos a través de la recepción de depósitos o emisión deciertas obligaciones;

b) corregir algunas deficiencias observadas en la vigente le­gislación;

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e) establecer las normas especiales a las cuales habrán de ajus­tarse las empresas crediticias surgidas durante los últimos añosy reguladas sólo por la legislación mercantil general, así comola fijación de normas a las cuales habrán de ajustarse estas em­presas para suplir créditos a mediano y largo plazo;

d) incorporar en un solo texto las disposiciones aplicables a lasinstituciones básicas de financiamiento que operan y puedandesarrollarse en el país.

En el primer sentido, la nueva Ley precisó que queda­ban bajo su imperio aquellas actividades de financiamientorealizadas por empresas autorizadas a recoger fondos delpúblico conforme a diferentes mecanismos de captaciónde los mismos, con 10cual se eliminó una crítica hecha a lalegislación del año 1940, la cual creaba dudas en relación alrequisito de autorización por parte del Ejecutivo para rea­lizar operaciones crediticias con fondos propios.

En el segundo sentido, la legislación recién promulga­da hizo extensiva la autorización gubernamental a la etapade promoción de bancos y otros institutos de crédito. Seestableció, además, la facultad de calificar a los promoto­res de bancos en razón de su capacidad técnica y solvenciamoral y económica. Se tipificaron mejor las distintas mo­dalidades de depósitos bancarios y se modificaron sus re­querimientos de encaje mínimo y la oportunidad de sucálculo, estableciéndose que las dos terceras partes del en­caje deberían ser depositadas en el Banco Central. Se exi­gieron mínimos de capital para operar bancos comercialesen la Capital de la República o en el interior del país ligera­mente superiores a los prescritos por la anterior legisla­ción. Asimismo, se consagraron una serie de normas ten­dientes a limitar las inversiones de los bancos en otrasempresas, para dar cumplimiento al principio básico segúnel cual los bancos comerciales deben cumplir primordial­mente una función de suplidor de crédito y no de capital.

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Igualmente, la nueva legislación recogió las disposi­ciones del Decreto-Ley que autorizó el establecimiento debancos hipotecarios urbanos en el país y corrigió algunasde sus deficiencias. En efecto, en nuestro medio la bancahipotecaria aparece a comienzos de este siglo con la pro­mulgación de la primera Ley sobre la materia en 1912. Elprincipio que la inspiró fue el de resolver el problema de lavivienda en Venezuela a través de un financiamiento ade­cuado. Entre los primeros intentos que se hicieron con elobjeto de regular la actividad de la banca hipotecaria enVenezuela se cuentan la Ley de Cédulas Hipotecarias del16 de junio de 1916, la Ley de la]unta de Crédito Hipote­cario Urbano dictada por la Asamblea Nacional Constitu­yente con fecha 9 de agosto de 1947, cuyo reglamento sedictó 3 meses despúes; y, el Decreto N° 228 del 1° de juniode 1955, por efecto del cual se disolvió la]unta de CréditoHipotecario Urbano asignándose sus funciones legales yreglamentarias a la]unta Administradora del Banco Obre­ro: No obstante estos primeros intentos, fue con la pro­mulgación de la Ley de Bancos Hipotecarios Urbanos el20de junio de 1958 cuando se constituyó el primer banco hi­potecario de Venezuela, el cual respondió a la denomina­ción de Banco Hipotecario de Crédito Urbano, C.A., ycontó con un capital suscrito mayoritariamente por ban­cos comerciales, compañías de seguros y, en menor grado,por personas naturales. Su iniciación fue modesta, comotoda nueva actividad, e incluso las primeras emisiones decédulas fueron adquiridas por accionistas institucionales ypor un organismo de crédito gubernamental. Un poco mástarde, debido a las dificultades económicas por las cualesatravesó el país en el año 1960 e inmediatos subsiguientes,se ideó un mecanismo plasmado en el Decreto 611, me­diante el cual el Estado Venezolano y las compañías petro­leras adquirieron cédulas hipotecarias al 5,75% de interésanual, emitidas por los bancos del ramo para otorgar crédi-

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tos a tipos de interés preferencial, experiencia que permi­tió revitalizar la industria de la construcción y consolidar labanca hipotecaria.

A raíz de la reforma de la Ley General de Bancos yOtros Institutos de Crédito del 3 de febrero de 1961, escuando comienza el desarrollarse un sistema de banca hipo­tecaria propiamente dicho dentro del ámbito nacional. Lanueva legislación fijó en Bs. 10 millones el capital pagadomínimo requerido para el financiamiento de los bancos delramo, en vez de Bs. 20 millones que consagró la primeraLey, ya que la experiencia demostró que la suma inicialexigida era demasiado elevada, provocando el fracaso dealgunos proyectos para la constitución de nuevos bancoshipotecarios. La nueva Ley estableció una diferenciaciónen las cédulas hipotecarias que pueden emitir dichos insti­tutos, calificándolas de cédulas hipotecarias de garantíaglobal y cédulas hipotecarias de garantía especial. En el as­pecto fiscal, la nueva Ley consagró la exención de plenoderecho sobre los intereses devengados por las cédulas hi­potecarias hasta el 6% anual y la posibilidad de exonera­ción de intereses por el excedente del 6% hasta un máxi­mo de 9% anual. Impulsados por los cambios antesseñalados, en ese año se crearon el Banco HipotecarioUnido, S.A. y el Banco Hipotecario Venezolano, C.A. Cabedestacar que la constitución de dichos bancos representóun factor importante en el crecimiento y especializacióndel sistema bancario venezolano.

Posteriormente, con fecha 10de julio de 1963 comen­zó a operar la Central Hipotecaria, S.F., cuyo objetivo eracrear, desarrollar y mantener un mercado de capitales acti­vo y estable para evitar fluctuaciones erráticas y lograr lacaptación de ahorros. La Central Hipotecaria había sidocreada en mayo de ese mismo año, como resultado de lainiciativa de los bancos hipotecarios y con el supuesto res-

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paldo financiero de la Corporación Venezolana de Fomen­to, Sin embargo, para que este último instituto pudieracumplir con su compromiso con la recién creada institu­ción tuvo que recurrir al crédito del Banco Central. Paraese momento, la banca. hipotecaria tenía un capital deBs. 70 millones distribuidos en 5 bancos, los préstamos hi­potecarios se cifraban en Bs. 256 millones y las cédulas hi­potecarias en circulación ascendían a la suma de Bs. 214millones. Su significación para el impulso del mercado decédulas hipotecarias y, por ende, para el desarrollo de labanca hipotecaria fue determinante. Esta tuvo posterior­mente un desarrollo como nadie vislumbró.

En el crecimiento de este sector de la banca jugaronpapel determinante diversos factores, entre los cuales des­tacan: la acogida en el público de las cédulas hipotecarias,la solidez interna y externa del bolívar, los crecidos reque­rimientos financieros para la construcción de viviendas,los estímulos gubernamentales a través de programas co­mo los contemplados en el Decreto 611, la exoneracióndel pago del impuesto sobre la renta a los intereses recibi­dos por la inversión en cédulas hipotecarias y, el auxiliobrindado al mantenimiento de una cuestionable políticade garantizar la venta de estos títulos a su valor par en elmercado secundario.

En efecto, la extraordinaria expansión que registró ensus inicios el sistema hipotecario estuvo basado en la altísi­ma aceptación que tuvo la cédula hipotecaria, lo cual sedebió, por una parte, al hecho de que la garantía que res­paldaba la cédula hipotecaria estaba vinculada al valor dela tierra y de los inmuebles urbanos, lo cual otorgaba unacondición de gran seguridad a tales títulos y, por la otra, elgrado de liquidez de dichos títulos, los cuales como yamencionáramos estaban exentos del impuesto sobre larenta, eran de fácil negociabilidad por ser títulos al porta-

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dor y se encontraban respaldados por un sistema que dabaseguridad a la inversión. Este último aspecto fue precisa­mente el punto débil del funcionamiento de la banca hipo­tecaria, porque si bien desde un primer momento se pensóen la conveniencia de implementar un sistema que permi­tiera a los tenedores de cédulas liquidar éstas cuando tuvie­sen apremio financiero, nunca se pensó en que ello conlle­varía liquidarlas al precio invariable de su valor nominal;con lo que se desvirtuó el sentido de la adquisición de unacédula hipotecaria, que era el de una inversión, y lo convir­tió en un instrumento del mercado monetario.

Por otra parte, si bien cuando comenzaron a emitirselas cédulas hipotecarias era factible por los montos involu­crados que los bancos hipotecarios y la Central garantiza­ran la recompra de las cédulas a precios de emisión, dadoque la relación entre recursos de estabilización y tenenciade público así lo permitía, al aumentar el monto de cédulasen circulación y disminuir dicha relación el mantenimien­to de este objetivo se convirtió en una meta de impo­sible cumplimiento.

Posteriormente, en la medida en que fueron apare­ciendo otros títulos en el mercado monetario cuyos rendi­mientos eran mayores, la cédula perdió su situación de pri­macía en el mercado financiero venezolano y los bancoshipotecarios se vieron en la necesidad de recurrir a la emi­sión de títulos de corto plazo con los cuales competir. Co­mo resultado de la situación señalada los bancos hipoteca­rios venezolanos, al igual que en otros países del mundo,han confrontado agudos problemas de liquidez y rendi­miento ante el alza que han registrado las tasas de interésde corto plazo desde fines de la década de los setenta. Losefectos negativos que se han derivado de las circunstanciasanteriores ha conformado un proceso de deterioro que ha

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obligado al Banco Central de Venezuela a prestar continuoapoyo a este sector bancario.

En lo que a las sociedades financieras concierne, la LeyGeneral de Bancos y Otros Institutos de Crédito estable­ció un mecanismo para el funcionamiento de dichas em­presas que corresponde al que en otros países ha corrido acargo de los llamados bancos de inversión. A tales fines, laLey les permite recibir depósitos a plazo, contraer présta­mos y, fundamentalmente, emitir bonos financieros que laLey define como títulos de crédito que tienen, además dela garantía general de las sociedades financieras que losemite, la garantía específica de cierta parte de los activosde dicha sociedad.

En cuanto a las sociedades de capitalización, la LeyGeneral de Bancos y Otros Institutos de Crédito estable­ció un régimen encaminado a precisar y uniformar los tér­minos de los contratos de capitalización, ante el hechocumplido de la existencia de tales sociedades, aprovechan­do la experiencia lograda en otros países de América Lati­na y en la propia Venezuela, con miras a proteger a los pro­pios suscriptores de las obligaciones de esas sociedades.

Indudablemente, las regulaciones consagradas en laLey General de Bancos y Otros Institutos de Crédito, par­ticularmente para estos dos últimos tipos de institucionescrediticias, llenaron un vacío en la legislación financieradel momento. Ciertamente, la Ley General de Bancos yOtros Institutos de Crédito de 1961 representó un esfuer­zo encaminado a recoger en un solo ordenamiento jurídi­co las disposiciones aplicables al sistema financiero priva­do venezolano y significó un paso de avance en el procesode ajustar la legislación derogada a las nuevas condicionesimperantes dentro de la economía venezolana.

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A fines del año 1970 se reformó la Ley anterior. Unode los objetivos fundamentales de esta reforma fue limitarla participación de los capitales extranjeros en la actividadbancaria. Estas disposiciones tuvieron como basamento elprincipio de que los bancos extranjeros aportaban sólo unreducido capital y trabajaban básicamente con recursosobtenidos en el país a través de la captación de depósitos yotras operaciones pasivas. En tal sentido, se estableció untratamiento diferente para los bancos nacionales y los ex­tranjeros. Por una parte, se consagró la prohibición de au­torizar la constitución de bancos en el país cuyo capital nofuera totalmente venezolano, ni el establecimiento de su­cursales de bancos constituidos en el exterior; se dispusoque aquellos institutos bancarios cuyo capital pertenecieradirecta o indirectamente en más de un 20% a personas denacionalidad extranjera o domiciliada en el exterior, que­darían sujetos a una serie de prohibiciones, entre las másimportantes, recibir depósitos del Gobierno Nacional oentidades paraestatales y vender divisas adquiridas delBanco Central. De acuerdo a lo antes expuesto, quedaronafectados por esta reforma bancaria las siguientes institu­ciones: The Royal Bank of Canada, First National CityBank, Banco Holandés Unido, Banco Mercantil y Agrícolay Banco Exterior. Previo cumplimiento de las formalida­des del caso, The Royal Bank of Canada se transformó enel Banco Royal Venezolano; por su parte los Bancos Mer­cantil y Agrícola y Exterior modificaron su estructura pa­trimonial con el fin de acogerse al régimen consagrado enla Ley.

Por otra parte, la reforma en referencia amplió elmonto de las obligaciones que podían mantener los ban­cos comerciales sin el requisito previo de encaje adicional,de seis a ocho veces su capital y reservas. Esta proporciónfue elevada a 10 en 1974 y a 20 en 1975.

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En el año 1974 se reformó parcialmente la Ley con elobjeto de incorporar las modificaciones necesarias paraque los bancos y demás institutos de crédito pudieran rea­lizar las operaciones previstas en los programas especialesde financiamiento por el Estado dentro del marco del pro­grama económico entonces vigente y en los cuales ésteasumía total o parcialmente la cobertura de los riesgos quese deriven del financiamiento. Para ese momento se en­contraban vigentes los lineamientos del V Plan de la Na­ción, el cual contemplaba un acelerado esquema de creci­miento económico basado en la expansión de tres sectoresfundamentales: las industrias básicas, la construcción yla agricultura.

Posteriormente, en fecha 22 de abril de 1975 fue pro­mulgada la nueva Ley General de Bancos y Otros Institu­tos de Crédito, en la cual, entre otras normas, estableció: elrégimen al cual estarían sometidas las oficinas de represen­tación y divisiones técnicas de bancos e institutos de crédi­to extranjeros no domiciliados en el país; se regularon lasoperaciones de los bancos comerciales autorizados paraactuar en escala internacional, particularmente las realiza­das a través de sus oficinas en el exterior; se incluyeron lasoperaciones de los almacenes generales de depósitos, lasempresas que se dedican a la emisión de tarjetas de créditoy aquellas que operan en el área del arrendamiento finan­ciero; se aumentó en cada caso los requerimientos de capi­tal mínimo pagado, excepto en el caso de las sociedades decapitalización; se reguló en forma expresa la transferenciade los depósitos a plazo fijo y se permitió que los mismospudieran servir de garantía para préstamos bancarios; sefacultó al Banco Central para que, en forma global, selecti­va o progresiva y de acuerdo a los criterios que determinepara ello, aumentara las proporciones de encaje estableci­das en la Ley; se amplió la capacidad de endeudamiento de

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la banca, elevando a 20 veces la proporción entre sus obli­gaciones exigibles a la vista o a plazo y su capital pagado yreservas; se permitió a los bancos comerciales adquirir yvender títulos de deuda pública emitidos o avalados porinstitutos autónomos y empresas del Estado; se establecie­ron los objetivos y operaciones de las sociedades financie­ras; en materia de bancos hipotecarios se eliminó el califi­cativo de urbanos con lo cual se les permitió otorgarpréstamos con garantía sobre inmuebles sub-urbanos y ru­rales y se les estableció la obligación de constituir un fon­do de liquidez en efectivo o en valores emitidos por la Na­ción, equivalente a un 8% de sus cédulas hipotecarias obonos financieros en poder del público; y, se previó el es­tablecimiento de un sistema central de información deriesgo.

A lo largo de la década de los ochenta, la evolución dela economía venezolana ha sido marcadamente inestable,en general caracterizada por una situación recesiva o porperíodos de corta expansión que no han logrado perdurar.Esta situación ha afectado todas las áreas económicas delpaís y muy particularmente la financiera. Se han registradograves problemas de liquidez y ha aumentado la morosidadde la cartera de las instituciones bancarias, situación queobviamente ha afectado en forma más intensa a aquellasinstituciones que han incurrido en prácticas ajenas a lasque indica una sana técnica bancaria y cuya alta concentra­ción de cartera en préstamos otorgados a grupos económi­cos afines conforma una situación de gran riesgo. Este fueel caso del Banco Nacional de Descuento intervenido en1978 y para esos momentos uno de los bancos más grandesdel país. Igualmente, en 1982 se procedió a la intervencióndel Banco de los Trabajadores y en 1985 del Banco de Co­mercio. La situación señalada motivó un intenso debatepúblico en torno a posibles sanciones a ser aplicadas aaquellos administradores que se encontraban responsables

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de casos como los anteriores; se estudió la posibilidad dereformar la legislación financiera vigente con el objeto decontemplar aspectos específicos sobre esta materia y seplanteó la necesidad de revisar las normas de supervisión ycontrol de bancos con el objeto de ampliar el campo de ac­ción de la Superintendencia de Bancos. En mayo de 1985,con el objeto de proteger a los depositantes ante situacio­nes como las indicadas y como mecanismo de apoyo parael sector financiero en casos de excepción, se creó el Fon­do de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria, cuyoEstatuto de creación contempla disposiciones tendientes atipificar el delito bancario.

Posteriormente, a principios de 1988 se promulgó unaNueva Ley General de Bancos y Otros Institutos de Crédi­to en medio de una gran controversia pública motivada enla apreciación de que las reformas propuestas, obedecíanfundamentalmente al interés del Ejecutivo de ampliar lasposibilidades de financiamiento estatal y no a una reformaestructural del sector financiero, la cual por otra parte sehacía necesaria. La nueva Ley de Bancos modificó a la en­tonces vigente en aspectos tales como: inclusión de repre­sentación de los socios minoritarios en las juntas adminis­tradoras; aumento general del capital pagado mínimo deacuerdo al tipo de institución; incorporación de un títuloespecial con el objetivo de regular las operaciones de losFondos del Mercado Monetario; se establecieron límites alos créditos que pueden otorgarse a personas naturales ojurídicas vinculadas entre sí; se aumentó considerablemen­te la posibilidad de conceder créditos al Estado; se flexibi­lizó la fijación de los encajes legales por parte del BancoCentral; se ampliaron las atribuciones de la Superinten­dencia de Bancos; y, se incluyeron nuevas normas en rela­ción a los procesos de intervención incorporándose san­ciones de índole penal para quienes incurran en los delitoscontemplados en la Ley.

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A 10 largo del tiempo ha disminuido la marcada dife­renciación que establecía la legislación del año 1961 entrelos tipos de operaciones que pueden realizar las distintasinstituciones financieras, 10 cual, por su parte, conforma elmarco de funcionamiento de la especialización bancaria.En el caso de la banca mercantil se ha ido ampliando el pla­zo de contratación de su cartera; de esta forma, en la refor­ma parcial realizada a la Ley de Bancos en el afio 1984 seaumentó el plazo para los préstamos que los bancos co­merciales pueden otorgar para el financiamiento de las ac­tividades relacionadas con la agricultura hasta 10 años. Es­ta disposición legal fue complementada por resolucionesdel Banco Central que obligaron a la banca comercial adestinar al crédito agrícola un elevado porcentaje de sucartera. Asimismo, en el caso de los bancos hipotecarios hasido notoria la asimetría que se ha producido entre el plazode vencimiento de sus activos y el de sus pasivos, ya quefrente a la pérdida de competitividad que registró la cédulahipotecaria como instrumento de captación, los bancos hi­potecarios se vieron obligados a emitir títulos de cortoplazo.

Por otra parte, la política gubernamental de contri­buir al fomento y diversificación de la producción se ha ve­nido implementando en el campo crediticio mediante ins­tituciones especializadas que suplen financiamiento alargo, mediano y corto plazo, para fines industriales, agrí­colas u otros propósitos. Al abordar esta materia, no pode­mos pasar por alto algunas consideraciones previas de in­terés: en primer lugar, casi todos los gobiernos hanprestado atención, en mayor o menor grado, a dotar de re­cursos a estas instituciones para el cumplimiento de su co­metido. En segundo término, existe cierto consenso enque los resultados obtenidos de la actividad crediticia reali­zada no han sido totalmente satisfactorias, en el sentido de

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que no se han cumplido a cabalidad las metas trazadas y losporcentajes de recuperación de créditos han sido bajos.

La política del crédito gubernamental se materializóen 1928 con la creación del Banco Obrero y el Banco Agrí­cola y Pecuario, organizaciones que cumplieron una im­portante labor en las áreas de construcción de viviendas ycrédito agropecuario, respectivamente. Posteriormente,se han creado otras instituciones especializadas para aten­der distintas necesidades de financiamiento de nuestraeconomía, hasta complementar un cuadro de organizacio­nes de crédito oficial, dentro del cual podemos mencionar:la Corporación Venezolana de Fomento, el Banco Indus­trial de Venezuela, el Instituto de Crédito Agrícola y. Pe­cuario, el Banco de Desarrollo Agropecuario, la Corpora­ción de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria, elFondo de Financiamiento de las Exportaciones, y el Fondode Desarrollo Urbano.

2. Instrumentos de política monetaria.

2.1. Disposiciones legales. Consideraciones generales.

El Banco Central dispone de los instrumentos clásicosde los institutos emisores para influir sobre la dinámicamonetaria interna a través de la política de redescuento; elmanejo de los encajes mínimos que los bancos deben tenercontra sus obligaciones; la posibilidad de fijación de topesmáximos de cartera, intervención directa en el mercadoabierto y la política de fijación de tasas de interés.

De acuerdo a lo antes indicado, para regular la canti­dad de dinero en circulación y ajustarla a las necesidadeseconómicas del país, el Banco Central cuenta, en primerlugar, con uno de los instrumentos tradicionales en la ma­teria, cual es el redescuento. En este sentido, la Ley del

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Banco Central de Venezuela vigente autoriza al Institutopara realizar operaciones de redescuento, anticipos y re­porto. En materia de redescuento, el Instituto está faculta­do para descontar, redescontar o adquirir letras de cambio,pagarés u otros documentos de crédito relacionados conoperaciones de legítimo carácter comercial, cuyo plazo devencimiento no sea superior a 360 días, salvo el caso depromoción de exportaciones o el de documentos prove­nientes de operaciones vinculadas con la actividad agrícolacuando el plazo puede ser de hasta cinco años.

Asímísmo, el Banco Central de Venezuela puede acor­dar anticipos por plazo fijo que no exceda de 360 días, sal­vo aquéllos procedentes de operaciones efectuadas con ga­rantía de títulos de crédito provenientes de negociacionesrealizadas en virtud de las actividades agrícolas que deter­mine el Ejecutivo Nacional, en cuyo caso el plazo tambiénpuede ser de cinco años.

En casos especiales, el Banco Central de Venezuela,previo voto favorable de una mayoría calificada de su Di­rectorio, puede otorgar créditos garantizados con otroselementos del activo del banco prestatario y dentro de lascondiciones descritas en la parte relacionada con la asis­tencia financiera excepcional del Banco Central, a plazono mayor de 180 días, prorrogables con garantía de otroselementos de su activo, distintos a los enumerados ante­riormente.

Obviamente, el Instituto está facultado para fijar lostipos de descuento, redescuento o interés que han de regirpara las operaciones del Banco; así como también para fi­jar la diferencia máxima que pueda existir entre la tasa deredescuento del Banco Central de Venezuela y las tasas deinterés, descuento o cualquier comisión o recargo quepuedan cobrar los bancos por sus operaciones de crédito

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con el público, para que los documentos respectivos pue­dan ser descontables o redescontables en el Banco Centralde Venezuela. También el Banco Central posee la atríbu-.ción de fijar los tipos máximos y .l.1ínimos que los bancos ydemás institutos de crédito pueden cobrar y pagar sobrelas distintas clases de operaciones y pasivas que realicen.

Con miras a lograr objetivos de naturaleza monetaria,la Ley del Banco Central faculta al Instituto para que, conel fin de regular el volumen de circulación monetaria y demoderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores,pueda realizar operaciones de mercado abierto, especifi­cando dicha disposición legal los títulos de crédito, públi­cos y privados, sobre los cuales puedan versar las corres­pondientes negociaciones.

La Ley del Banco Central también encomienda al Ins­tituto fijar porcentajes máximos de crecimiento de lospréstamos e inversiones durante períodos determinados,así como topes o límites de cartera para tales préstamos einversiones que puedan realizar los bancos y demás institu­tos de crédito, todo ello con miras a regular JI volumen ge­neral del crédito bancario y de evitar que se acentuen ten­dencias inflacionarias. La norma legal habilitante le da unaamplia discrecionalidad al Directorio en el ejercicio de es­ta facultad al consagrar que tales medidas podrán adoptar­se en forma selectiva, por sectores, zonas, bancos e institu­tos de crédito o cualquier otro criterio idóneo de selecciónque elija el Directorio.

En sus momentos iniciales, el Banco Central confron­tó grandes dificultades en la aplicación de sus instrumen­tos de política monetaria. En este sentido, una de las pri­meras opiniones expresadas sobre la materia fue la deleconomista norteamericano Constantine McGuire, formu­lada en 1938 al ser consultado sobre el Proyecto de la Ley

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del Banco Central. McGuire se mostró contrario a la ideade establecer un banco central en el país debido a que, ensu opinión, no existía en Venezuela un mercado moneta­rio que justificara la creación de un instituto de esta natu­raleza. El Dr. Manuel R. Egaña al refutar la tesis de McGuí­re, admitía estas limitaciones, pero afirmaba que lasmismas se superarían lentamente con la creación del insti­tuto, el cual, por su propia naturaleza, influiría favorable­mente en el desarrollo de ese mercado.

Años más tarde, el Dr. Alfonso Espinosa expresaba:

Al Banco Central de Venezuela corresponde entre nosotros lafunción de "regular la circulación monetaria, procurando ajus­tarla, en todo momento, a las legítimas necesidades del merca­do nacional". Pero este Instituto, en las actuales condicionesexistentes en el país, carece, en nuestro concepto, de los ins­trumentos adecuados para efectuar con eficacia esa regulación.Nuestro Banco Central sólo ha desempeñado hasta ahora lasfunciones de una casa de cambio ... El Banco Central ha de­sempeñado hasta ahora, en época favorable, la función de ex­pandir la provisión doméstica de dinero por medio de la adqui­sición de los saldos del cambio exterior... En épocasdesfavorables no sabemos hasta qué punto el Banco Central es­taría en condiciones de forzar una deflación interna en benefi­cio de la estabilidad del bolívar ... (Alfonso Espinosa. El Pro­blema Monetario en Venezuela. 1946)

En este orden de ideas, en su ensayo sobre el SistemaMonetario Venezolano, el profesor Ernesto Peltzer señala­ba las limitaciones que enfrentaba el Banco Central en lautilización de los diferentes instrumentos de la políticamonetaria. El Dr. Peltzer argumentaba que el Banco Cen­tral se ha enfrentado al hecho de que, al igual que los de­más bancos centrales del mundo, crea su propio dinero abase de dos tipos de operaciones: transacciones externas,es decir, compra-venta de divisas o de oro; y transaccionescrediticias internas, que incluyen las operaciones antes re-

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feridas del redescuento y los anticipos a los bancos, así co­mo las operaciones de crédito con el Gobierno. En nuestrocaso, las operaciones de compra de divisas han sido predo-.minantes en el mecanismo de creación de dinero del Ban­co Central, las cuales, por su parte, hacen sentir su efectosobre la trayectoria monetaria interna a través del Fisco,por cuanto este último es el principal receptor del contra­valor de los fondos que afluyen del exterior. La situacióndescrita determina que la actuación del Fisco sea decisivaen el proceso de la transmisión de los impactos proceden­tes del sector externo sobre la economía monetaria inter­na y limita las posibilidades de una acción independientedel Banco Central. De acuerdo a 10 expresado, cualquierpolítica monetaria requiere, para su logro cabal, de una es­trecha y permanente coordinación entre el gasto de la Te­sorería Nacional y la utilización de los instrumentos al ar­bitrio del Banco Central.

Ejemplo de los efectos adversos que pueden derivarsede una falta de coordinación entre la política monetaria yfiscal 10 experimentamos en variadas' ocasiones. A títuloilustrativo, a principios del Régimen Provisorio, los pagosde la deuda flotante acumulada no estuvieron acompaña­das de medidas que evitaran presiones inflacionaria o fil­tracíones de fondos hacia el exterior. El cambio de régi­men gubernamental acentuó el movimiento pasivo de labalanza de pagos debido a la fuga de divisas por razonespolíticas y al éxodo de capitales especulativos que operabaen el mercado crediticio de corto plazo; en esta oportuni­dad, la vacilación de las autoridades monetarias y fiscalesde tomar medidas concretas de estabilización permitió queel volumen de crédito creciera por encima de riiveles razo­nables, alimentando con ello las salidas de capitales.

En este sentido, al hacer referencia a la asistencia cre­diticia que se prestó a la banca comercial cuando' se regís-

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traban salidas de capitales, el Dr. Ernesto Peltzer afirm6que con esta actuaci6n el Banco Central no s6lo vendía di­visas a la banca de manera irrestricta, sino que también lesuministraba crédito para adquirirlas.

2.2. El Banco Central y sufunción deprestamista de última ins­tancia: el redescuento.

A través del redescuento de documentos que los ban­cos comerciales presentan para este efecto al Banco Cen­tral, el Instituto aumenta o reduce la liquidez del sistemabancario, e influye así sobre la creaci6n del dinero banca­rio y sobre la circulaci6n en general.

Se estima que el redescuento debe reflejar operacio­nes efectivamente realizadas en el ambito de la producci6nreal, pués de lo contrario la utilizaci6n de este instrumentoproporcionaría a la banca una especie de capital de trabajoadicional, más allá de sus propias disponibilidades, que in­crementaría la liquidez por encima de los requerimientosde la economía. Por ello se insiste en el principio de la letrade cambio genuina y en la autoliquidabilidad de los instru­mentos de crédito. La necesidad de mantener este princi­pio es comúnmente citada en la literatura sobre el redes­cuento y constituy6 incialmente la pauta que dirigía lapolítica del Instituto sobre esta materia. En este sentido, elDr. Hermann Max, cuyas ideas contribuyeron a orientar laestructuraci6n del Banco Central de Venezuela y la políti­ca desarrollada por el Instituto en sus primeros años, enfa­tizaba en sus informes la necesidad de actuar con base a es­tas reglas.

Por otra parte, la vinculaci6n entre el Banco Central ylos bancos comerciales a través del redescuento requierede una serie de condiciones que normalmente se encuen­tran dadas en los países avanzados, pero son menos fre-

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cuentes en las primeras etapas de nuestras economías endesarrollo. En efecto, para que el redescuento opere satis­factoriamente como instrumento de control monetario serequiere que su uso constituya una práctica habitual de labanca y no un medio esporádico de obtener liquidez en ca­sos de emergencia. Si los bancos utilizan en forma perma­nente este recurso, las variaciones en las tasas de redes­cuento influirán en esa misma forma sobre el costo de susoperaciones y se reflejarán en el interés y el crédito. En es­tas circunstancias, las autoridades monetarias podrán ejer­cer por este medio un control más directo sobre el créditoa corto plazo, las operaciones de compra-venta de divisas yla balanza de pagos.

En el caso venezolano, el desarrollo del sistema de re­descuento se hizo con gran lentitud debido a la dominanteinfluencia que han tenido las operaciones externas en lacreación de dinero por el Banco Central y porque la liqui­dez del sistema bancario nacional ha quedado determinadamás por los fondos que afluyen a la circulación a través delgasto público y de los depósitos gubernamentales en labanca que por los recursos suplidos por el Banco Central.Esta circunstancia condujo a que el tipo de redescuento nocumpliera un papel importante en la regulación delcirculante.

A la situación antes señalada, habría que agregar la ac­titud de la banca privada, la cual persistió durante muchosaños, adversa a la utilización del Banco Central como fuen­te de financiamiento. Esta actitud de la banca tradicionaldel país refleja su posición inicial, contraria al estableci­miento del Banco Central y a su costumbre de mantenerelevados niveles de liquidez. Ello explica por qué los ban­cos más antiguos de la Nación tardaron tanto tiempo enacudir al Banco Central en demanda de asistencia financie­ra y que fueran sólo algunos bancos gubernamentales con

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fines de desarrollo los solicitantes usuales de tales créditos,cayendo a veces en el otro extremo de emplear con fre­cuencia desmedida esta fuente de financiamiento; trocan­do así el papel básico del redescuento, que es el de servircomo instrumento de política monetaria, para convertirloen un medio de financiamiento bancario.

Esta posición de la banca venezolana no ha dejado detener algunas consecuencias positivas para la estabilidadmonetaria interna del país. El hecho está íntimamente liga­do al criterio que sustentó José Antonio Mayobre sobre lanaturaleza de los recursos financieros aportados por el sec­tor petrolero a Venezuela. Mayobre demostró que los fon­dos pecuniarios traídos al territorio nacional por la indus­tria petrolera pueden asimilarse a 10 que en la teoría delcomercio internacional se denominan remesas unilateralesde fondos, es decir, recursos pecuniarios que afluyen a unanación sin tener una contrapartida en la generación de bie­nes o servicios. Es algo que puede equiparse a las remesasde dinero que hacen hacia Israel los hebreos esparcidos enel mundo entero o proventos que obtienen la mayoría delos países con una actividad extractiva de la riqueza de susubsuelo. El resultado monetario de este hecho es que eldinero así percibido lleva un cierto germen expansivo enel circulante, pues no responde a un esfuerzo individual ocolectivo dentro de esa sociedad ni tampoco a un procesoproductivo interno, con toda su secuela de financiamientoy aporte de esfuerzo personal. De haberse practicado unapolítica más intensa de redescuento en el país, el BancoCentral hubiese creado dinero adicional al que ya se creabaa través del flujo de divisas traídas al país por las empresaspetroleras para cubrir sus desembolsos en monedanacional.

Como resultado de las circunstancias indicadas, el pa­pel del Banco Central como prestamista de última instan-

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cia se mantuvo relegado por muchos años a un plazo se­cundario y por ello su influencia sobre el circulante y elcrédito fue relativamente discreta. Tales afirmaciones hansido señaladas por técnicos y especialistas en esta materiay, muy especialmente, por quienes han conducido elInstituto.

De esta forma,]. M. Herrera Mendoza, Presidente dela institución durante sus primeros años, expresó su crite­rio en la siguiente forma:

En países sin un mercado monetario avanzado y donde las ope­raciones de crédito se hacen principalmente a base de sobregi­ros en cuenta corriente y no en las letras de cambio, menospuede el redescuento servir como arma de regulación.

Veinte años después de haber sido promulgada la Leyde Banco Central, el entonces Presidente de la Institución,Dr. Alfonso Espinosa, al analizar la situación monetariapredominante en el país expresaba:

Los métodos o instrumentos que puede normalmente usar elBanco Central para controlar el crédito y regular la circulaciónmonetaria carecen realmente de eficacia entre nosotros. La au­sencia de un mercado desarrollado de capitales y la extraordi­naria liquidez de nuestros bancos comerciales colocan al BancoCentral en la imposibilidad de utilizar los métodos más usualesde regulación del crédito y de la circulación de la moneda: lamodificación de la tasa de descuento y la compra y venta de va­lores en el mercado abierto. (Alfonso Espinosa, op. cit.)

Asímismo, el Dr. Ernesto Peltzer en su ensayo sobreEl Sistema Monetario Venezolano, señalaba:

A través del redescuento de documentos que los bancos co­merciales presentan a este efecto al Banco Central, este últimoaumenta o reduce la liquidez del sistema bancario, e influye asíindirectamente sobre el ritmo de la creación de dinero banca­rio y sobre la circulación en general. Sin embargo, al lado de ladominante influencia que tienen las operaciones externas en la

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creación de dinero por el Banco Central, el sistema de redes­cuento no ha podido desarrollarse hasta ahora en forma apre­ciable entre nosotros ... Es este "el motivo de que el tipo de re­descuento, o sea el precio de costo de crédito otorgado por elBanco Central a la banca comercial, no desempeña entre noso­tros el papel importante que tiene en países con una estructurafinanciera más desarrollada, donde sirve de indicador y orienta­dor de la situación y del ritmo monetario y crediticio ...

Igualmente, en 1965, con motivo de cumplirse losveinticinco años de fundado el Instituto, el Dr. AlfredoMachado Gómez, en el prólogo de una obra editada paraconmemorar ese acontecimiento, se refirió a las limitacio­nes existentes para que el redescuento constituya un ins­trumento eficaz de la política monetaria y dice:

Para regular la cantidad de dinero en circulación el Banco Cen­tral cuenta, en primer lugar, con uno de los instrumentos clási­cos sobre la materia, cual es el redescuento. La utilización deeste instrumento por parte de la banca comercial en su conjun­to ha sido, como bien se sabe, relativamente limitada. Su pocaefectividad como medio para regular el circulante se derivafundamentalmente del hecho de que el dinero creado a travésde este instrumento es relativamente reducido en comparacióncon el que se crea a través de las operaciones cambiarias.

Los elementos contenidos en las opiniones a que he­mos hecho referencia explican la evolución de las opera­ciones del Instituto en esta materia y el hecho de que laprimera transacción de esta naturaleza se llevara a efectocon un banco estatal. Ciertamente, cuando escasamentehabían transcurrido cuatro meses de la fecha en que el Ins­tituto abrió sus puertas al público se registró la primeraoperación, la cual se llevó a cabo el 17 de febrero de 1941 ycorrespondió a efectos provenientes del Banco Agrícola yPecuario por una cantidad ligeramente superior a los dos­cientos mil bolívares. La actividad crediticia del BancoCentral continuó incrementándose durante el transcurso

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del año hasta alcanzar un monto de.ocho millones de bolí­vares al cierre del segundo semestre. En esa oportunidadhicieron uso de las facilidades del redescuento tres bancosnacionales y dos extranjeros y se realizó un total de cuatro­cientos diecinueve operaciones, de las cuales la mayoríacorrespondió a documentos agropecuarios. En 1942 el vo­lumen de redescuento alcanzó a 30 millones de bolívares,pero en 1943, debido al aumento que se registró en la li­quidez bancaria, su monto descendió nuevamente a ochomillones. En ese último año se reformó la Ley del BancoCentral, entre otras finalidades, con la de eliminar algunosrequisitos que se consideraban innecesarios en materia deredescuento. También se modificaron las tasas fijadas ori­ginalmente en 1941 y se establecieron algunas condicionesmás liberales. No obstante, el incremento de los años sub­siguientes no puede considerarse significativo.

Por su parte, el propio Banco Central mantuvo duran­te muchos años unas condiciones para otorgar redescuen­tos o anticipos que prácticamente descartaban la mayorparte de la cartera deefectos de comercio en poder de labanca comercial. Desde mayo de 1947, el Banco Centralhabía acordado que para que los documentos presentadosai Instituto en calidad de garantía de créditos, seannegociables

...es indispensable que los tipos de interés estipulados por losbancos de comercio en los documentos respectivos, no exce­dan del 6% anual.

Tal decisión durante años fue vista con indiferenciapor la banca comercial, en razón de que ésta no acudía alBanco Central en demanda de créditos y, cuando eventual­mente lo hacía, presentaba documentos provenientes denegociaciones celebradas con una clientela selecta, a lacual se le cobraban tipos de interés ajustados a las estipula­ciones del Banco Central. Si algún banco necesitaba refi-

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nanciar la otra parte de su cartera, y así ocurrió en la déca­da comprendida entre 1950 y 1960, había la posibilidad denegociar tales documentos en el exterior, donde no se exi­gía condicionamiento alguno en 10 que al tipo de interéscobrado al cliente se refería. No obstante, cuando surgie­ron problemas en la balanza internacional de pagos vene­zolana a partir de 1958, los bancos extranjeros comenza­ron a exigir cancelación al vencimiento de los documentosrecibidos de nuestra banca. Como algunos de los bancosestablecidos en el país no puedieron liquidar esas acreen­cias, se vieron urgidos de la asistencia crediticia del BancoCentral, y dado que la mayoría de esos documentos noeran admisibles en el Instituto Emisor por el acuerdoadoptado en 1947, comenzaron a ejercerse presiones paraque el Banco Central modificara aquella decisión. Además,en el lapso transcurrido desde 1947, se habían registra­do algunas variaciones en el tipo de interés cobrado en losmercados financieros nacionales e internacionales, 10 cualjustificaba una revisión de aquellas condiciones. A conse­cuencia de este conjunto de circunstancias, el Banco Cen­tral resolvió modificar sus tipos de redescuentos y antici­pos en diciembre de 1960 y, simultáneamente, reformó lascondiciones para aceptar documentos en garantía de esoscréditos, en los siguientes términos:

Para que los documentos descritos puedan ser redescontados osirvan de garantía de anticipos es indispensable, además de quereúnan todos los requisitos que exige la legislación mercantilen vigencia y de que no contravengan las prohibiciones conte­nidas en el Título VIII de la Ley de Banco Central, que en nin­gún caso sea mayor del 4 1/2% la diferencia entre los tipos deinterés o descuento, incluidos comisiones y otros cargos esta­blecidos en los documentos respectivos, y las correspondientestasas de redescuentos y anticipos fijadas por este instituto.

Como las tasas de redescuentos y anticipos entoncesestablecidas fluctuaban entre un mínimo de 4% y un máxi-

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mo del 5%, quedó autorizada la banca para cargar a suclientela intereses que fluctuaban entre el8 1/2% y 9 1/2%anual, respectivamente, sin que tales documentos perdie­ran la condición de negociabilidad ante el Banco Central.

Igualmente, las reformas aplicadas a la Ley del BancoCentral en 1960 ampliaron las posibilidades de acción coneste instrumento. En tal sentido, los plazos a los cuales elBanco Central podía redescontar documentos de créditoprovenientes de operaciones relacionadas con la produc­ción, elaboración, almacenamiento, transporte o venta deproductos agrícolas, pecuarios o industriales de carácternacional, fueron prácticamente duplicados, al consagrarque éstos podrían ser de hasta 360 días en vez de 180 días aque los reducía la Ley anterior. Sin embargo, por años con­tinuaron subsistiendo algunas limitaciones respecto a laeficiencia de su uso, tanto por la peculiar estructura eco­nómica del país como por la renuencia de la mayoría de labanca a obligarse con el Banco Central, ante el temor deque ello se interpretara como signo de debilidad financie­ra; a excepción de ciertas instituciones, las cuales cayeronen el otro extremo de utilizar la asistencia crediticia delInstituto como forma de financiamiento continuo, desvir­tuando la finalidad de este instrumento y convirtiéndoloen un mecanismo del salvamento bancario. Asímismo fue­ron utilizados los depósitos de la Tesorería como medio dedar liquidez a ciertos bancos.

De esta forma, para el año 1962 el Dr. Ernesto Peltzer,en un estudio sobre el redescuento y el sistema monetarioy cambiario, formuló interesantes consideraciones y entresus conclusiones señalaba la escasa utilización que hacía labanca del crédito del Banco Central como elemento quehabía restado efectividad a este instrumento para influirsobre la dinámica monetaria. Asímismo, destacaba la acti-

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tud de la banca la cual sólo recurría al crédito del Institutoen casos excepcionales por retiro de fondos o inmoviliza­ciones de su cartera. Para aquella época, según asienta ensu exposición, sólo 15 bancos de los 37 que operaban en elpaís habían recurrido al redescuento y de ellos apenas seistenían saldos deudores de consideración. En igual for­ma, indicó:

... Con respecto a los seis bancos antes mencionados, su saldodeudor global de Bs. 271,22 millones no se ha acumulado en larealización de una política de redescuento propiamente dicha,es decir, con el objeto de influir y orientar la tendencia mone­taria y crediticia en su conjunto, sino como consecuencia de ac­ciones individuales de apoyo a los bancos respectivos que seencontraban en una situación precaria de liquidez ... (ErnestoPeltzer. El Problema del Redescuento y la Actual Situación Monetariay Cambiarla. 1962)

En efecto, durante el lapso 1959-64 se registraronfuertes salidas de capital privado motivadas en el clima deexpectativas que produjo el cambio de régimen político.Esta situación afectó la liquidez bancaria y el Banco Cen­tral desplegó una intensa actividad crediticia, la cual y conrazón, algunos autores han considerado no correspondió auna política propiamente dicha, con el objetivo de influirsobre la situación general monetaria y crediticia del país,sino que estuvo dirigida a solucionar problemas individua­les que presentaron ciertas instituciones financieras. Deesta forma, el monto de los redescuentos y anticipos otor­gados en 1960 se situó en Bs. 1.925 millones. Dicha cifrase incrementó en 1961 hasta alcanzar un tope máximo deBs. 2.816 millones. En 1962 se otorgan créditos por unmonto de Bs.2.427 millones y en el año siguienteBs. 1.171 millones. La Memoria Especial 1961-68 al refe­rirse a esta situación anota lo siguiente:

El auxilio financiero prestado por el Banco Centra1.a la Bancacomercial y otros institutos de crédito registró durante los

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años 1959 a 1964 cifras sin precedentes en toda la historia delBanco Emisor. Entre 1941 y 1958, o sea en diecisiete años, ésteotorgó créditos por un monto de Bs. 2.173 millones, mientrasque sólo en 1961 dichos créditos alcanzaron un valor deBs. 2.816 millones.

Durante estos años, el Banco Central adoptó una serie demedidas especiales que estaban a su alcance dentro de las dis­posiciones legales vigentes, con el objeto de promover la liqui­dez de aquellos institutos bancarios mayormente afectados.Efectivamente, ante el temor de las graves consecuencias quehubiere ocasionado a la economía del país el colapso de un sec­tor de la banca, el Instituto ejerció plenamente las facultadesjurídicas que le asistían, a fin de impedir, dentro de sus posibili­dades, una situación crítica de cualquiera de estas institucionescon problemas. Con este propósito, celebró ciertos conveniosde carácter excepcional, mediante los cuales obtuvo de losbancos contratantes, en dación de pagos, un cuantioso volu­men de activos constituidos por bienes inmuebles, créditos yotros valores. Gran parte de los créditos otorgados en esaoportunidad no pudieron ser cancelados en los plazos previstosy se convirtieron prácticamente en colocaciones a largo plazo.En este sentido, el Dr. Ernesto Peltzer argumentaba:

La liquidación de esta posición deudora constituye evidente­mente un problema a largo plazo, 10 que significa que los re­descuentos y anticipos se ha convertido en colocaciones a largoplazo.

Por otra parte, en relación a la asistencia crediticiaprestada por el Banco Central a los entes oficiales,señalaba:

... los institutos oficiales recurren al redescuento en el BancoCentral como instrumento de financiamiento o refinancia­miento directo, lo que hace el conjunto de las operaciones deestos institutos aún menos manejable -desde el punto de vistade la política monetaria- que el realizado con los bancos co­merciales. (Ernesto Peltzer, op. cit).

A partir de 1964 mejoró la liquidez de la economía yde la banca, 10 cual produjo que su saldo deudor con el

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Banco Central tendiera a disminuir, a excepción del año1966 cuando motivado en un intento de reforma tributariase produjeron salidas de capital privado. La tendencia des­crita se vio interrumpida en 1974 cuando pronunciadas di­ferencias en el nivel de tasas de interés domésticas respec­to a las que prevalecían en el exterior y el anunciocategórico del Gobierno Nacional acerca de que no habríarevaluación del bolívar determinaron una nueva salida decapitales que obligó al Banco Central atender los proble­mas de liquidez surgidos.

En esta oportunidad, la intervención del Banco Cen­tral se concretó en operaciones de anticipos y redescuen­tos y a modificar las normas que regulan dichas operacio­nes. Durante ese lapso el Instituto adquirió, por primeravez, cédulas hipotecarias de los bancos hipotecarios, con elobjeto de proporcionar liquidez a esas instituciones y evi­tar que se produjera una situación recesiva en la industriade la construcción.

A partir del año 1977 se inicia una nueva etapa en laeconomía venezolana que continúa hasta el presente, lacual en general, ha estado signada por problemas vincula­dos al sector externo, con sus consiguientes efectos en laliquidez interna. Ante esta situación, el sector bancario harecurrido con mayor frecuencia a la asistencia crediticiadel Banco Central. Sin embargo, dentro de la objetividadde estas apreciaciones, cabe señalar que al igual que en elpasado, una parte importante de la asistencia financieraprestada ha estado dirigida a casos individuales de bancosque han confrontado agudos problemas de liquidez y en al­gunos casos también de solvencia. En ciertas circunstan­cias, el proceso ha culminado con la intervención oficial debancos comerciales, cuyas deficientes administraciones in­ternas, determinaron la aplicación de medidas especiales.

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Por otra parte, un monto importante de recursos se hadirigido como medida de apoyo a ciertos subsectores fi­nancieros. Tal ha sido el caso de la banca hipotecaria y, enmenor medida, el de las sociedades financieras y entidadesde ahorro y préstamo.

En relación a la banca hipotecaria, ya para el año 1973las circunstancias prevalecientes en el mercado de cédulashipotecarias y con la finalidad de que los bancos del ramomantuvieran sus niveles de crédito, el Directorio del Ban­co Central de Venezuela, en reunión celebrada el mes deoctubre de ese año adoptó un acuerdo de apoyo financieropara la banca hipotecaria, según el cual se fijó un cupo deBs. 152.18 millones para la compra de las cédulas que losbancos hipotecarios quisieran vender al Banco Central, ac­tuando la Central Hipotecaria y el Banco Industrial comointermediarios. En 1974 el Banco Central nuevamente tu­vo que prestar a la banca hipotecaria asistencia financieraen forma especial. Para obligar a los bancos hipotecariosemisores de las cédulas a que rescataran prontamente és­tas, el Banco Central les cobraba una tasa de interés supe­rior en un punto al que los mismos bancos pagaban al pú­blico. Sin embargo, fue a partir de finales de la década delos setenta con el aumento que registraron las tasas de in­terés internacionales de corto plazo y, consiguientemente,las internas, cuando revistió características de crisis la si­tuación de los intermediarios de largo plazo. A partir de es­tos momentos, la asistencia financiera del Banco Centraladquirió montos sin precedentes, constituyéndose prácti­camente en la fuente fundamental de recursos paraestos intermediarios.

En igual forma, se ha acentuado la actitud tradicionalde darle un tratamiento de privilegio a determinadas acti­vidades económicas, como ha ocurrido con el sector inmo-

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biliario y con los documentos provenientes de operacionesagropecuarias, 10 cual si bien ha permitido canalizar apre­ciables recursos hacia esos sectores, también ha propicia­do un proceso que ha convertido la asistencia crediticia delInstituto en una forma de financiamiento de largo plazo,más propio de un banco de desarrollo que de un bancocentral.

2.3. El manejo de los encajes

La variación de los encajes legales que los bancos de­ben tener contra sus depósitos, constituye un instrumentode gran poder para esterilizar o liberar recursos líquidosdel sistema bancario, con 10 cual se contrae o amplía, se­gún sea el caso, la potencialidad crediticia de la banca.

No obstante la importancia del manejo de los encajescomo instrumento de la política monetaria, transcurrieronveinte años desde la creación del Instituto para que ésteadquiriera la facultad de su manejo exclusivo, el cual antesera aplicado por el Ejecutivo Nacional cuando así lo reco­mendase el instituto emisor, según lo contemplaba la Leyde Bancos de 1940 en su artículo 13. Por su parte, la Leydel Banco Central señalaba entre las atribuciones del Insti­tuto la de pedir autorización del Ejecutivo para ejercer lafacultad de modificar el encaje mínimo de los bancos co­merciales cuando 10 estimara conveniente; estos encajesmínimos eran de 15% para los depósitos a la vista y de 8%para los depósitos a plazo. Fue en la reforma de la ley origi­nal, en 1960, cuando se modificó el procedimiento pauta­do, dejando entonces en manos del Banco Central el ma­nejo exclusivo de este instrumento de política monetaria.

A pesar de la eficacia de este instrumento, pasaronmuchos años antes de que fuera utilizado por primera vez.

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En este sentido resultan de interés las observaciones delDr. Alfonso Espinosa cuando expresó:

El aumento del porcentaje de las reservas exigidas por la Leysería quizás la única medida recomendable en las actuales con­diciones; pero ese mismo recurso extraordinario, reconocidoactualmente por la Ley entre nosotros, tropezaría con serias di­ficultades en la práctica. En primer lugar la medida tendría queadoptarse en términos extremadamente drásticos para que pu­diera producir algún efecto. La política de nuestros bancos co­merciales en materia de concesión de créditos ha sido siempremarcadamente conservadora. De 1937 hasta la fecha, el prome­dio de las inversiones de los bancos comerciales ha estadosiempre, con escasas y muy transitorias excepciones, por deba­jo de 50% de sus recursos. En el período indicado los porcenta­jes entre las colocaciones y los recursos de la banca comercialha fluctuado entre 47,07%, como mínimo, y 61,37%, como má­ximo. A ello se agrega que no todos los bancos pueden encon­trarse en un momento dado en una misma situación de liqui­dez, lo que podrán ocasionar, en caso de adoptarse una drásticamedida, situaciones desesperadas o conflictivas en el curso delas operaciones de los bancos afectados. (Alfonso Espinosa: Elproblema monetario en Venezuela. 1946).

En igual sentido el Dr. Ernesto Peltzer Se refirió a laslimitaciones del uso de este instrumento y señaló:

La variación de los encajes legales que los bancos deben tenercontra sus depósitos, constituye un instrumento tajante paraesterilizar o liberar, según el caso, parte de los fondos líquidosde que disponen los bancos como base de su actividad crediti­cia y como factor determinante de su potencial de crédito. ElBanco Central, según el artículo 22 de la Ley General de Ban­cos y Otros Institutos de Crédito, tiene la facultad de aumentarlos encajes por encima de los mínimos absolutos que para lasdistintas clases de depósitos estipula la Ley, o de reducirlosnuevamente a estos mínimos. Sin embargo, hasta el presenteno se ha hecho uso de dicha facultad. Una de las razones paraello radica en la distribución muy desigual, entre los distintosbancos, de los excedentes de fondos líquidos sobre el mínimolegal. .. (Ernesto Peltzer: El sistema monetario venezolano. Op.cit.)

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Efectivamente, una de las principales razones que halimitado la utilización de los encajes como instrumento re­gulador de la circulación monetaria ha radicado en la dis­tribución muy desigual, entre los distintos bancos, de losexcedentes de fondos líquidos sobre el mínimo legal, 10cual, por un parte, dificulta la aplicación de un instrumen­to que lógicamente debería ser uniforme para todos losbancos y, por la otra, le resta eficiencia. En este sentido,una elevación de las proporciones de encaje que deberíaser substancial, prácticamente no afectaría al grupo debancos con alto volumen de fondos líquidos, mientras quepodría traer serias dificultades de liquidez a otro grupo queopere con un volumen de fondos líquidos que se acerca almínimo legal.

El conjunto de elementos anteriores, explica por quéfue sólo en abril de 1976, ante el crecimiento que había ve­nido experimentando la liquidez monetaria, cuando porprimera vez se utilizó este instrumento. En esta oportuni­dad, el Banco Central estableció encajes adicionales de25% sobre los depósitos del Gobierno y entidades oficia­les, los cuales en julio de 1977 fueron aumentados de 25%a 50%. El aumento señalado tuvo un efecto restrictivo degran intensidad porque coincidió con la fecha de una subi­da automática de encajes acordada meses antes como pe­nalidad a aquellas instituciones que no hubiesen dedicadoun determinado porcentaje de su cartera a préstamos agrí­colas. Las medidas anteriores tuvieron poca vigencia puesya para fines de ese año el mercado petrolero daba indiciosde debilidad y, a partir de ese momento, la situación inter­na de liquidez empezó a revertirse.

Por otra parte, desde la Ley de 1960 quedó establecidoque el encaje legal debe ser mantenido en moneda de cur­so legal, que de éste deberá depositarse en el Banco Cen-

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tral una cantidad no menor a las dos terceras partes y queuna tercera parte podrá estar representada en Letras delTesoro de una emisión especial, cuando el Ejecutivo Na­cional así 10 determine, previa opinión favorable del Insti­tuto. A principios de los años sesenta este último puntofue objeto de grandes controversias, tanto en 10 que se re­fiere a su aspecto conceptual como a la forma de su imple­mentación. En este sentido recordamos ciertas observacio­nes que en su oportunidad emitiera el Dr. Peltzer, quienafirmaba que la inversión obligatoria en títulos oficiales dela tercera parte de la reserva mínima significaba una libera­ción del monto respectivo de su función de servir comorespaldo de las obligaciones monetarias de la Banca y, en lapráctica, equivalía a una reducción del encaje mínimo de15% a 10% (para depósitos a la vista), con la condición deque se inviertiera la parte liberada en títulos oficiales.

Inicialmente, el Banco Central estaba facultado paraaumentar los encajes por encima de los mínimos absolutosque para las distintas clases de depósitos estipulaba la Ley,o de reducirlos nuevamente a estos mínimos, 10 cual hacíade la política de encaje un típico instrumento de lucha an­tinflacionaria, ya que sólo se permitía elevar los requíri­mientos de encaje, vale decir, esterilizar mayor porcentajedel potencial crediticio derivado de la recepción de depósi­tos del público, sin poderlos disminuir por debajo de losmínimos de encaje previstos en la Ley.

A partir de la reforma a la Ley General de Bancos yotros Institutos de Crédito de febrero de 1988, el BancoCentral quedó investido de una amplia facultad en el ma­nejo de los encajes de la banca. En efecto, la ley menciona­da estipula en su artículo 20:

Los bancos comerciales deberán mantener el encaje mínimoque fijará el Banco Central de Venezuela, en función de los re-

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querimientos de la política monetaria y crediticia. Los encajespodrán fijarse en forma global, selectiva o progresiva, de acuer­do con los criterios que determine al respecto al Banco Centralde Venezuela.

Los bancos comerciales que tengan su domicilio en el interior,podrán ser objeto de tratamiento especial, en cuanto al encajeque deben mantener, en función de políticas de desarrollo re­gional, conforme a los términos y condiciones que fije el BancoCentral de Venezuela.

Una disposición similar está prevista en el artículo 21aplicable a los bancos hipotecarios y demás institutos decrédito autorizados para recibir depósitos a plazos y deahorro, emitir bonos y certificados de ahorro o para obte­ner dinero en préstamo del público. La Ley establece lostérminos dentro de los cuales el Directorio puede ejerceresa atribución y cómo deben constituirse los diferentescomponentes del encaje.

Como se desprende de la simple lectura del articuladode la ley aplicable al encaje del sistema financiero, el Ban­co Central posee en la actualidad una muy amplia díscre­cionalidad en el manejo de dichos encajes.

2.4. Las operaciones de mercado abierto

La posibilidad de nuestro Banco Central para operaren el mercado abierto data de la reforma a su ley del año1960, cuando por vez primera se incorporó, entre las ope­raciones del Banco con el público, el artículo 62 segúnel cual:

Con el fin de regular el volumen de la circulación monetaria yde moderar fluctuaciones erráticas en el mercado de valores, elBanco Central de Venezuela podrá comprar y vender en elmercado abierto:

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a) Los títulos de crédito que está autorizado a emitir por el nu­meral 6° del artículo 61 de esta Ley;

b) Valores del Estado.

e) Obligaciones de institutos autónomos del Estado y las obli­gaciones avaladas por' éste a empresas oficiales.

d) Cédulas hipotecarias y bonos de ahorro emitidos por bancoshipotecarios y bonos financieros emitidos por sociedades fi­nancieras; y

e) Obligaciones directas de los bancos relacionados con genui­nas operaciones comerciales, siempre que llenen los requisitosde eligibilidad para el redescuento en el Banco Central deVenezuela.

Parágrafo primero. Las operaciones a que se refiere este artícu­lo deberán efectuarse a través del mercado de valores y nuncacomo medio de financiación directa.

Parágrafo segundo. Los beneficios o las pérdidas que resulta­ren de las operaciones de compra y venta de los valores autori­zados en este artículo, incluyendo los intereses que se recibanpor tales valores, se acreditarán o cargarán según corresponda,a la "Reserva Especial de Estabilización de Valores", a que serefiere el artículo 79:

Como se desprende de la lectura del artículo prece­dente, éste autorizaba las operaciones en mercado abiertocon el objetivo clásico de influir en el volumen de circulan­te, a través de actuaciones del Banco Central en el merca­do de ciertos valores negociados por el público, pero tam­bién con una finalidad subsidiaria, aún cuando no menostrascendente como es la de "moderar fluctuaciones erráti­cas en el mercado de valores".

Esta última razón de la presencia del Banco Central enel mercado abierto ha resultado, en algunas ocasiones, in­compatible con los objetivos de política monetaria traza­dos por el Instituto al verse precisado a actuar en el merca-

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do abierto en resguardo de la cotización de ciertos valores,lo cual puede ocasionalmente ir en perjuicio de finalidadesmás trascendentes de la política monetaria delineada. Y asíocurrió en los primeros años de vigencia de la norma,cuando el Banco Central se vio precisado a intervenir en elmercado en resguardo de la cotización de ciertos valorespúblicos, aún cuando la coyuntura económico-financieraimperante recomendaba más bien una acción restrictivasobre el circulante. Más recientemente, el mismo fenóme­no se ha repetido con la compra de ciertos títulos privados,como las cédulas hipotecarias, a pesar de las circunstanciasmonetarias prevalecientes.

El artículo habilitante de estas operaciones traía unalimitación significativa, como era la de que las operacionesen cuestión debían canalizarse a través del mercado de va­lores y nunca como medio de financiación directa. Técni­camente, la normativa en referencia era inobjetable y fuenecesario invocarla en ciertos casos cuando algunas insti­tuciones crediticias, especialmente la banca hipotecaria yalgunas instituciones tenedoras de los valores que podíannegociar en el mercado abierto, plantearon al Instituto lanecesidad de que le compraran sus títulos, como las cédu­las hipotecarias, con el evidente propósito de financiar di­rectamente a esas instituciones. Obviamente, el BancoCentral no pudo dar curso favorable a dichas solicitudesinvocando la disposición legal citada. Sin embargo, los ase­sores jurídicos de los interesados encontraron una vía deescape a aquella normativa. La solución estaba en el Ar­tículo 55 de la Ley de 1960, que faculta al Banco Centralpara operar con los bancos e institutos de crédito, el cualen su ordinal 4° autorizaba:

Comprar, vender y descontar los valores cuya compra y ventase autoricen en el Artículo 62, dentro de los límites estableci­dos en el Artículo 64 de esta Ley.

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