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Informe Nacional de Antecedentes

“EL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE”

Comité de Coordinación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior1

Agosto de 2012

INTRODUCCIÓN

Este documento tiene como objetivo informar al equipo evaluador de la OCDE respecto de los cambios recientes y las condiciones actuales de la educación superior en Chile y, específicamente, respecto del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior en el cual se enfocará la evaluación. El informe se elaboró en base a una revisión interna del MINEDUC sobre el Sistema de Aseguramiento de la Calidad y sobre las consideraciones de una Comisión de Trabajo sobre aseguramiento de la Calidad convocada por el MINEDUC. El informe se entregará a los consultores de la OCDE al realizar su visita de evaluación.

En el año 2009 la OCDE y el Banco Mundial realizaron una amplia revisión de la educación superior en Chile usando datos 2005-2006. El presente documento actualiza la información de dicho reporte, indicando las modificaciones más relevantes que la educación superior en Chile ha experimentado en los últimos años. Los cambios más relevantes se han producido especialmente en relación al aumento de cobertura y de la matrícula, a la diversificación y aumento de las ayudas económicas a los estudiantes y al aumento del gasto público en este nivel de educación.

Al mismo tiempo, dado el foco de la evaluación, este documento profundizará en el análisis del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (en adelante, SINAC-ES), que por medio del licenciamiento de nuevas instituciones, la acreditación institucional, la acreditación de carreras y programas y la información pública, buscan garantizar la calidad de la educación superior en el país.

El presente informe comienza describiendo una panorámica del contexto de desarrollo de la educación superior en Chile, indicando algunos logros y desafíos del sistema. El segundo capítulo describe las características principales del SINAC-ES, detallando su marco legal, exponiendo los roles de las instituciones involucradas y detallando los procesos y procedimientos involucrados en el modelo chileno de aseguramiento de la calidad. El tercer capítulo del reporte presenta los resultados del proceso de evaluación del SINAC-ES, identificando y analizando los temas claves sobre los cuales se solicita que la OCDE se pronuncie de modo específico. El capítulo cuarto presenta el desarrollo y detalla los insumos del proceso de evaluación del SINAC-ES, ofreciendo un análisis de las mayores fortalezas y debilidades del SINAC-ES desde el análisis documental, desde los informes y las discusiones de la Comisión de Trabajo en Aseguramiento de la Calidad y de los informes complementarios.

1 Documento preparado por Christian Blanco ([email protected]). Servicio de Información de

Educación Superior (SIES).

mailto:[email protected]

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Todos los insumos para la producción del Informe Nacional de Antecedentes están incluidos como anexos del presente documento y forman parte integral del mismo, por lo que deben ser considerados por el equipo evaluador de la OCDE.

Índice de Contenidos

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................ 1

1 EL CONTEXTO NACIONAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR ..................................................................... 6

1.1 Condiciones generales de desarrollo de Chile ............................................................................ 6

1.2 La educación superior en Chile ................................................................................................... 8

1.3 La población estudiantil ............................................................................................................ 11

1.4 Acceso, permanencia y titulación en la educación superior ..................................................... 14

1.5 Educación superior y mercado laboral ..................................................................................... 17

1.6 Financiamiento de la educación superior ................................................................................. 18

1.7 Planta Académica de las instituciones de educación superior ................................................. 28

1.8 Internacionalización .................................................................................................................. 29

1.9 Investigación y desarrollo ......................................................................................................... 30

2 INSTITUCIONALIDAD Y PROCESOS EN ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD ........................................ 32

2.1 Historia y desarrollo recientes del aseguramiento de la calidad .............................................. 32

2.2 Funciones del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad ............................................ 34

2.3 Actores del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad ................................................ 35

2.4 Funciones y Procesos Asociados al Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad ........... 44

2.5 Estadísticas de acreditación de Instituciones y Programas....................................................... 51

3 RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA

EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE ............................................................................................................... 54

3.1 Presentación: Proceso de análisis y mejoramiento del SINAC-ES ............................................. 54

3.2 Resultados del proceso de autoevaluación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la

Calidad de la Educación Superior ........................................................................................................... 56

a. Legislación y Marco Normativo del SINAC-ES ............................................................................... 57

b. Agentes del Aseguramiento de la Calidad ..................................................................................... 59

c. Criterios y estándares .................................................................................................................... 62

d. Información pública y articulación interinstitucionales ................................................................ 64

4 DESARROLLO DEL PROCESO DE AUTOEVALUACIÓN .......................................................................... 66

4.1 Análisis documental preliminar sobre fortalezas y debilidades del SINAC-ES .......................... 66

a. Legislación y marco normativo ...................................................................................................... 70

b. Criterios y estándares .................................................................................................................... 72

c. Transparencia y conflictos de Interés ............................................................................................ 74

d. Información y conciencia pública .................................................................................................. 75

e. Efectividad, eficiencia y sustentabilidad ........................................................................................ 76

f. Cultura y relaciones institucionales ............................................................................................... 77

4.2 La Comisión de Trabajo sobre Aseguramiento de la Calidad .................................................... 78

4.3 El aseguramiento de la calidad en la agenda del Ministerio de Educación de Chile ................ 87

5 REFERENCIAS ..................................................................................................................................... 91

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Índice de Siglas

AA Agencia Acreditadora AFD Aporte Fiscal Directo AFI Aporte Fiscal Indirecto AR Arancel de Referencia BB Becas Bicentenario BDP Beca para Estudiantes Destacados que Ingresan a Pedagogía BEA Beca de Excelencia Académica BJGM Beca Juan Gómez Millas BM Banco Mundial BNM Beca nuevo Milenio CAE Crédito con Aval del Estado CASEN Encuesta de Caracterización Socioeconómica CDD Convenios de Desempeño CFT Centro de Formación Técnica CNA Comisión Nacional de Acreditación CNAP Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado CNED Consejo Nacional de Educación CONAP Comisión Nacional de Acreditación de Postgrado CONICYT Comisión Nacional Científica y Tecnológica CORFO Corporación de Fomento de la Producción CRUCH Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas CSE Consejo Superior de Educación DFL Decreto con Fuerza de Ley DIVESUP División de Educación Superior DUOC Departamento Universitario Obrero Campesino ES Educación Superior FDI Fondo de Desarrollo Institucional FIAC Fondo de Innovación Académica FONDECYT Fondo Nacional de Investigación Científica y Tecnológica FONDEF Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico FSCU Fondo Solidario de Crédito Universitario FUAS Formulario Único de Acreditación Socioeconómica GCI Índice Global de Competitividad IES Institución de Educación Superior INACAP Instituto Nacional de Capacitación INE Instituto Nacional de Estadísticas INGRESA Comisión Administradora del Sistema de Créditos para la Educación Superior INICIA Prueba de Egresados de Carreras de Pedagogía IP Instituto Profesional ISCED Clasificación Internacional de Niveles Educativos JCE Jornada Completa Equivalente JUNAEB Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas LGE Ley General de Educación LOCE Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza MECESUP Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior MINEDUC Ministerio de Educación de Chile MUN Establecimiento Municipal NEM Notas de Enseñanza Media NSE Nivel Socioeconómico OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

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PAA Prueba de Aptitud Académica PEA Población Económicamente Activa PIB Producto Interno Bruto PISA Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes PPP Puchase Power Parity PP Establecimiento Particular Pagado PS Establecimiento Particular Subvencionado PSU Prueba de Selección Universitaria PUC Pontificia Universidad Católica RICYT Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología SIES Sistema de Información de Educación Superior SIMCE Sistema de Medición de la Calidad de la Educación SINAC-ES Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior TNS Técnico de Nivel Superior UMCE Universidad Metropolitana de las Ciencias de la Educación USACH Universidad de Santiago de Chile USD Dólar Americano UTE Universidad Técnica del Estado UTEM Universidad Tecnológica Metropolitana

Índice de Tablas

Tabla 1 – Cobertura del arancel de referencia respecto del arancel real por tipo de universidad 2011..................... 26

Tabla 2 – Condiciones de endeudamiento por créditos estudiantiles en países seleccionados .................................. 27

Tabla 3 – Número de académicos por cantidad de instituciones de educación superior en que trabaja 2008-2010 .. 28

Tabla 4 – Agencias Acreditadoras autorizadas por área del conocimiento, 2012 ........................................................ 42

Tabla 5 – Agencias Acreditadoras autorizadas por nivel, 2012 .................................................................................... 42

Tabla 6 – Etapas generales de la acreditación institucional y de programas ............................................................... 47

Tabla 7 – Tramos de acreditación institucional y de programas de pregrado y postgrado .......................................... 47

Tabla 8 – Descripción de condiciones por tramos de acreditación institucional y de programas ................................ 48

Tabla 9 – Aspectos considerados por áreas obligatorias y electivas de acreditación institucional .............................. 49

Tabla 10 – Condiciones de acreditación institucional por tipo de institución (pregrado) ............................................ 52

Tabla 11 – Condiciones de acreditación de programas de pregrado por tipo de institución 2011 .............................. 53

Tabla 12 – Agenda DIVESUP: Aseguramiento de la calidad ......................................................................................... 88

Tabla 13 – Reforma de la Educación Superior MINEDUC: Asegurar la Calidad ............................................................ 89

Índice de Gráficos

Gráfico 1 – Evolución de población 18-24 años, matrícula y cobertura en Educación Superior en Chile 1990-2012 .. 11

Gráfico 2 – Evolución matrícula en la Educación Superior en Chile por Tipo de Institución 2006-2011 ..................... 12

Gráfico 3 – Porcentaje de matrícula en la Educación Superior en Chile por área del conocimiento, 2011 ................ 13

Gráfico 4 - Evolución de la matrícula de postgrado por nivel de formación 2002-2012 .............................................. 13

Gráfico 5 - Rendición PSU y Matrícula en la ES del total de egresados por tipo de establecimiento 2010 ................. 15

Gráfico 6 – Matrícula por tipo de IES y por tipo de establecimiento de enseñanza media 2010 ................................. 15

Gráfico 7 - Porcentaje de retención institucional de primer año de pregrado según tipo de institución 2007-2010 . 16

Gráfico 8 - Porcentaje de Retención Institucional según Tipo de Establecimiento de Origen y Tipo de Institución .... 16

Gráfico 9 – Evolución de titulados total de Educación Superior por tipo general de IES Tipo Institución (1999-2011)17

Gráfico 10 – Ingreso Autónomo Según Nivel Educativo en Dólares PPP 2011 ............................................................. 17

Gráfico 11 - Ingreso Promedio por Tipo de Institución Primer y el Noveno Año de la Titulación Dólares PPP 2011 ... 18

Gráfico 12 – Promedio de ingreso esperado al primer año por percentiles y tipo de institución, 2010 (USD) ........... 18

Gráfico 13 – Evolución del gasto público en educación superior como porcentaje del PIB (2005-2013) .................... 19

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Gráfico 14 – Porcentaje del Gasto Privado en Educación Superior en Países OCDE 2008 ........................................... 20

Gráfico 15 – Evolución Aporte Fiscal Directo 2000-2010 en Miles de USD PPP 2011 .................................................. 20

Gráfico 16 – Evolución Aporte Fiscal Indirecto 2000-2010, Real en Miles de USD PPP 2011 por Tipo de Institución . 21

Gráfico 17 – Evolución Recursos FDI y MECESUP Asignados 2000-2010 en USD PPP 2011 ......................................... 22

Gráfico 18 – Evolución Becas de Arancel 2000-2012 ................................................................................................... 22

Gráfico 19 – Porcentaje de becas de arancel otorgadas según tipo de institución ...................................................... 23

Gráfico 20 – Evolución número de beneficiarios Fondo Solidario y Crédito con Aval del Estado 2006-2010 .............. 24

Gráfico 21 - Evolución Inversión Fiscal CAE y FSCU 2006-2010 en Miles de USD PPP 2011 ......................................... 24

Gráfico 22 - Evolución Gasto en compra de Créditos CAE y Número de Beneficiarios 2006-2011 USD PPP 2011 ...... 25

Gráfico 23 (a y b) – Asignación de Crédito con Aval del Estado por quintil de ingreso y por tipo de institución 2011 26

Gráfico 24 – Estructura de ingresos por tipo de Universidad 2011 .............................................................................. 27

Gráfico 25 – Distribución de la planta académica de instituciones de educación superior por nivel de formación .... 28

Gráfico 26 – Estudiantes internacionales como porcentaje de la matrícula terciaria total en países OCDE 2009 ...... 29

Gráfico 27 (a y b) – Continente de origen de estudiantes extranjeros en Chile y país de destino de los estudiantes

chilenos en el extranjero 2009 ..................................................................................................................................... 29

Gráfico 28 – Evolución del gasto público en I+D como porcentaje del PIB (2005-2013) .............................................. 30

Gráfico 29 – Distribución de Becas Chile de Magíster y Doctorado por Área del Conocimiento 2008-2011 ............... 31

Gráfico 30 - Proyectos Institucionales presentados y aprobados por el CSE 1990-2009 ............................................. 46

Gráfico 31 – Porcentaje de programas de postgrado acreditados por nivel 2010 ....................................................... 53

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1 EL CONTEXTO NACIONAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

1.1 Condiciones generales de desarrollo de Chile

Chile es una república democrática donde la mayoría (40,3%) de sus 17 millones de habitantes vive en Santiago, la capital. Chile tiene una economía sólida basada en gran medida en la exportación de materias primas y en los servicios, con una democracia estable. Se observa una alta desigualdad de ingresos. Chile es altamente competitivo respecto de otras economías de la región principalmente debido a su institucionalidad transparente y a su estabilidad macroeconómica.

Geografía y administración política

Chile tiene una extensión de 4.300 km de norte a sur y entre 90 y 435 km de ancho. En los cerca de 757.000 km de superficie la población total (estimada al 30 de junio de 2011) es de 17.248.450 habitantes (49,49% hombres y 50,51% mujeres), aproximadamente de 154.000 personas más que el año anterior.

El país se divide administrativamente en 15 regiones, 54 provincias y 346 comunas. La Región Metropolitana, donde está la capital Santiago, concentra el 40,3% del total de personas del país. Sólo el 13% o 2.242.224 habitantes viven en zonas rurales, mayoritariamente en las regiones del Maule y de La Araucanía. Según el Censo del 2002, un 4,6% de la población declara algún tipo de ascendencia indígena, mayoritariamente del Pueblo Mapuche. A fines del 2010, la fuerza de trabajo en el país se estimó en 7.917.590 personas y un 63,5% se concentra en las regiones Metropolitana, Biobío y Valparaíso. El 69,95% de la población mayor de 14 años se declara católica y poco más del 15% son evangélicos. La tasa de desocupación ha fluctuado entre 7,6 en el trimestre de Agosto a Octubre del 2010 y un 7,2% en el mismo trimestre del 2011 a nivel nacional.

El sistema republicano democrático de Chile pasó por cuatro administraciones de la Concertación de Partidos por la Democracia (1990 a 2010) y desde el 2010 es gobernado por una coalición compuesta por los partidos Renovación Nacional y Unión Demócrata Independiente. El poder legislativo se basa en un Congreso bicameral (120 diputados y 38 senadores), mientras el poder el judicial está conformado por tribunales independientes y una Corte Suprema como su máxima institución.

Economía y sociedad

Chile es una de las economías más sólidas y exitosas de la región. Para el año 2011, el PIB nominal es de USD $222.788 millones y el PIB per cápita ajustado por paridad de poder adquisitivo alcanza los USD $15.883 anuales. El Banco Mundial clasifica a Chile como un país de renta media-alta, cuya economía se basa fundamentalmente en la exportación de materias primas, especialmente de cobre, que satisface el 36% de la demanda mundial. Internamente, cerca de tres cuartos de la población se desempeña en el sector servicios.

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Sin embargo, Chile es el país de la OCDE con mayor desigualdad de ingresos, con un coeficiente de Gini de 0,50, muy por encima del 0,31 del promedio de la OCDE. Según datos de la encuesta CASEN (2009), los hogares del 20% más rico concentran cerca de un 56% de los ingresos, mientras que el 20% más pobre de la población sólo percibe un 3,6 de los ingresos autónomos.

Con 18,9%, Chile tiene la tercera mayor tasa de pobreza relativa (porcentaje de la población que tiene un ingreso 60% inferior a la mediana en los hogares) de la OCDE, con un 11.1% promedio. El 38% de los chilenos reporta que le es difícil o muy difícil vivir de sus ingresos actuales, mientras que la media de la OCDE es de 24% (OCDE, 2011). Chile, con un 88% de población que vota, es el cuarto país con niveles más altos de participación electoral de la OCDE (70%). La confianza social es más baja: sólo 13% de los chilenos expresa alta confianza en sus conciudadanos, mientras que el promedio de la OCDE es de 59%.

Sin embargo, de acuerdo a Sapelli (2011)2, si bien es cierto que la desigualdad en Chile a nivel de toda la población es una de las más altas en el mundo, a partir de una mirada histórica se observa que en Chile la movilidad social ha ido en aumento. Lo anterior se afirma principalmente por: i) el porcentaje de personas con estudios secundarios ha ido aumentando para las cohortes más jóvenes, incluso superando a las del conjunto de países de la OCDE; ii) en relación a la distribución del ingreso, al analizarlo por cohortes, el coeficiente de GINI ya no aparece como estancado en un valor alto. Hay una mejora del indicador Gini al analizarlo por cohortes; iii) hay una disminución de la correlación entre la educación del padre y el hijo. A lo largo del siglo XX las cohortes más jóvenes tienden a alcanzar una mayor educación y por tanto una mayor movilidad social, por lo que su suerte es cada vez más independiente de la de sus padres; y, iv) usando un análisis de cohortes podemos ver que la pobreza ha disminuido en forma constante y sistemática para las generaciones más jóvenes.

Según la clasificación del Índice de Competitividad Global (GCI) 2011-2012 del Foro Económico Mundial, Chile ocupa el primer lugar de América Latina y el trigésimo primer lugar de competitividad a nivel mundial, según su puntuación en 12 pilares del desarrollo. Chile retrocede un lugar en el ránking respecto de la evaluación del año anterior, pero mantiene el liderazgo en la región. El GCI ubica a Chile entre las 18 economías que se encuentran en una etapa de transición a la etapa 3 del desarrollo, correspondiente a una economía orientada por la innovación, junto con otros países de América Latina (Argentina, Brasil, México y Uruguay). Entre las fortalezas de la economía chilena que destaca el GCI se cuentan las siguientes, que dicen relación fundamentalmente con las condiciones políticas y económicas:

El sólido marco institucional

Un alto nivel de confianza en el estado de derecho y en la transparencia del gobierno

Políticas económicas anti-cíclicas adecuadas

Alta competitividad doméstica e internacional

Un mercado de trabajo flexible

Un mercado financiero sofisticado y eficiente

Además de la desigualdad en el ingreso, las debilidades que indica el GCI sobre la economía chilena se concentran en aspectos relacionados con la educación:

Bajo nivel de inversión en investigación y desarrollo

Escasa capacidad de innovación

Baja calidad de las instituciones de investigación científica

Débil colaboración entre las universidades y la industria

Percepción de mala calidad de la educación, especialmente primaria 2 MINEDUC (2011). Presentación: Chile ¿Más Equitativo?: Principales temas del Libro de Claudio Sapelli.

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Pobres resultados en evaluaciones de matemáticas y ciencias

A juicio del GCI, estas debilidades limitan las capacidades de innovación de la economía, lo que le permitiría al país generar, difundir y utilizar conocimiento transferible al mercado en la forma de nuevos bienes o servicios, promoviendo así la competitividad y el éxito económico. El informe destaca que en la inadecuada educación de la fuerza de trabajo es el tercer factor que se percibe más problemático para el desarrollo empresarial.

Estructura del sistema educativo

La educación en primera infancia no es obligatoria en Chile y para este nivel existen alternativas tanto públicas como privadas. En Chile se ha establecido la obligatoriedad de la educación por 12 años, comenzando usualmente a los seis años de edad con la enseñanza básica. Anualmente se cursan los grados desde 1º básico a 8º básico. Los primeros seis años corresponden al nivel 1de la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE) y los dos últimos al CINE 2 o a la secundaria inferior.

Los siguientes cuatro años de educación obligatoria se cursan en la enseñanza media (CINE 3), para la que existen dos modalidades: la educación científico-humanista (CINE 3A) y educación técnico-profesional (CINE 3B). La educación obligatoria concluye con la obtención de la licencia enseñanza media, generalmente a los 18 años, lo que los habilita para el ingreso a la educación superior.

En la educación superior (CINE 5, A y B) pueden cursarse programas de dos años en Centros de Formación Técnica (CFT) para la obtención de un título de Técnico de Nivel Superior (TNS), programas de cuatro años para carreras profesionales sin licenciatura en un Instituto Profesional y programas de cinco en universidades para obtener títulos profesionales con licenciatura (grado académico universitario), pudiendo haber variaciones en los tiempos de duración. Las instituciones de educación superior que otorgan títulos de mayor nivel, pueden otorgar también títulos de menor nivel. En las universidades también se pueden cursar programas de postgrado (CINE 6).

1.2 La educación superior en Chile

Chile ha experimentado una gran expansión de la matrícula y la cobertura en la educación superior, superando el millón de estudiantes en el año 2011. La oferta de educación superior también se ha ampliado y diversificado, caracterizada por la entrada de actores privados y la instalación de nuevas formas de financiamiento. En los últimos años, se ha potenciado un sistema de becas para los alumnos más vulnerables y un mecanismo de crédito garantizados por el estado, lo cual se ha traducido en un aumento del gasto público en educación superior. Sin embargo, la educación superior está altamente segmentada según origen socioeconómico, subsisten inequidades en el acceso, problemas de deserción, hay una marcada deserción y algunos estudiantes presentan altos niveles de endeudamiento. Aunque ha habido esfuerzos importantes, los desarrollos en investigación y desarrollo e internacionalización aún son limitados.

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Desarrollo histórico y principales actores de la educación superior en Chile

Los primeros desarrollos de la educación superior en Chile se iniciaron durante el período colonial, en gran medida impulsados por la Iglesia Católica. En 1738 la Corona Española fundó la Universidad de San Felipe, que asumió la entrega de títulos profesionales y grados académicos.

Después de la Independencia, en 1842, la Universidad de San Felipe pasa a convertirse en la Universidad de Chile, dando inicio a un período de desarrollo estatal de la educación superior. 46 años después se funda la Pontificia Universidad Católica de Chile, la primera universidad privada del país. Desde mediados del siglo XX, estas universidades se expanden a todo el país a través de sedes (“colegios”) regionales y se fundan otras seis universidades. En 1931 la ley chilena reconoce la autonomía universitaria – administrativa, ya que académicamente siempre fueron autónomas– y, con los procesos de transformación de 1968 se inicia el período de la llamada "reforma universitaria" y modernización, que se extiende hasta 1973 (Brunner, 2009).

Hasta fines de la década de los 70 la educación superior en el país la conformaban 8 universidades. La Universidad de Chile (UCH) y la Universidad Técnica del Estado (UTE, actual Universidad de Santiago de Chile, USACH) concentraban el 65% de la matrícula nacional y eran propiedad del Estado; las otras seis universidades eran privadas, pero dependían en gran medida del financiamiento estatal. Los casi 117 mil estudiantes representaban un 7,2% de cobertura del grupo de edad entre 18 y 24 años (MINEDUC-OCDE, 2007).

En 1981 se impuso una nueva institucionalidad en la educación superior, según la cual actores privados podrían crear Institutos Profesionales (IP), Centro de Formación Técnica (CFT) o Universidades Privadas. El sistema continuó diversificándose con el desmembramiento de las dos grandes universidades estatales, transformando sus sedes en universidades regionales.

Durante esta década se produjo también la diversificación del financiamiento, transfiriendo a las familias parte importante de los costos de la educación superior, por la disminución del aporte estatal. El cobro de aranceles fue compensado parcialmente con la introducción de becas y créditos estudiantiles en los siguientes años. Las Becas de Arancel se crearon en 1991, el Crédito Fiscal en 1981, el Crédito Universitario en 1988 siendo transformado en el Fondo de Crédito en 1993.

Las universidades estatales y aquellas que se constituyeron a partir de las antiguas sedes regionales de la UTE, la PUC y la UCH pasaron a ser representadas por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH) –institución existente desde 1954– diferenciándose de este modo de las nuevas universidades privadas creadas después de 1981. Estas universidades siguieron recibiendo Aporte Fiscal Directo (AFD) pero se diversificó el financiamiento en aporte privado por concepto de arancel, fondos concursables (como el Fondo de Desarrollo Institucional, FDI) y otras formas de subsidio, como el Aporte Fiscal Indirecto (AFI, al cual también pueden acceder IES privadas), el Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU) y algunos programas de becas.

A principios de la década de 1990, se impusieron regulaciones a la creación de instituciones de educación superior, particularmente por medio del sistema de licenciamiento –denominado “acreditación” en aquella época– que administraba el Consejo Superior de Educación (CSE, actual Consejo Nacional de Educación, CNED), que certifica la plena autonomía de las IES que cumplan ciertos requisitos durante un período de evaluación, después de lo cual no volvían a ser revisadas. El proceso de acreditación llevado por el CSE es una herencia de lo estipulado en 1981 relativa a la examinación mediante otra IES. Los CFT mantuvieron su proceso de

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supervisión ante el MINEDUC. También se realizaron procesos pilotos de acreditación por medio de la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) y de Postgrado (CONAP). Los procesos de acreditación se inician formalmente el año 2001. Antes de eso, y a partir de 1998, la CNAP realizó levantamiento de información para instalar un sistema de acreditación.

Hacia finales de los años 90 –producto de una política pública formal para la educación superior del año 1997– se implementaron una serie de reformas importantes, de las cuales destacan la creación del programa de Mejoramiento de la Equidad y Calidad de la Educación Superior (MECESUP), que se mantiene hasta la actualidad, con el objetivo de fortalecer el sistema de educación superior por medio de la asignación de fondos competitivos y convenios de desempeño. El año 2005 se establece por medio de la Ley Nº 20.027 el Crédito con Aval del Estado (CAE), administrado por la comisión INGRESA, que permite financiar estudios superiores en instituciones acreditadas, independiente de si pertenecen o no al CRUCH.

Otras reformas recientes son la creación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –por medio de la Ley Nº20.129– que integra los procesos de acreditación, licenciamiento y crea el Sistema Nacional de Información de Educación Superior (SIES), para informar las decisiones de los alumnos al entrar a una institución de educación superior y a otras partes interesadas, la creación del programa Becas Chile para la formación de capital humano avanzado en el extranjero y esfuerzos en mejorar la formación de docentes por medio de la Beca Vocación de Profesor, agregando beneficios a la Beca para Estudiantes Destacados que Ingresan a Pedagogía que existía desde 1998.

Instituciones de educación superior

La legislación sobre los títulos y grados estructuran las instituciones de educación superior en Chile. En el artículo 54 o de la Ley General de Educación o LGE (ex artículo 35 de la Ley Orgánica Constitucional de Educación, LOCE) se estipula que las instituciones de educación superior reconocidas oficialmente por el estado pueden otorgar tres tipos de títulos y grados: títulos técnicos de nivel superior, títulos profesionales y grados académicos. Las universidades pueden entregar cualquiera de los títulos o grados, en especial los de licenciado, magíster y doctor. Los Institutos Profesionales sólo pueden entregar títulos profesionales que no requieren de licenciatura y títulos técnicos de nivel superior, exclusivamente en las áreas que otorgan títulos profesionales no universitario. Los Centros de Formación Técnica sólo pueden entregar títulos técnicos de nivel superior. El artículo 63 de la LGE (ex 56 de la LOCE), establece para 18 profesiones la necesidad de haber obtenido el grado de licenciado3.

Según datos del Sistema de Información de Educación Superior del 2011, en Chile hay 177 IES. Existen 59 universidades, de las cuales 25 son universidades del Consejo de Rectores (CRUCH), también llamadas tradicionales. Dentro de las universidades del CRUCH hay 16 estatales y 9 privadas con aporte estatal. Además, hay 34 universidades privadas que no pertenecen al CRUCH. Por ley, las universidades en Chile deben ser instituciones sin fines de lucro. Las instituciones de carácter técnico-profesional son más numerosas: hay 73 Centros de Formación Técnica y 45 Institutos Profesionales. Además, hay 20 instituciones de educación superior de las Fuerzas Armadas, que dependen del Ministerio de Defensa. Aunque la mayoría 3 Abogado, Arquitecto, Bioquímico, Cirujano Dentista, Ingeniero Agrónomo, Ingeniero Civil, Ingeniero

Comercial, Ingeniero Forestal, Médico Cirujano, Médico Veterinario, Psicólogo, Químico Farmacéutico, Profesor de Educación Básica, Profesor de Educación Media, Profesor de Educación Diferencial, Educador de Párvulos, Periodista, Trabajador Social o Asistente Social. También existen regulaciones especiales: el ejemplo más conocido es el caso del título de abogado, otorgado por la Corte Suprema.

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de la matrícula se concentra en las universidades, las instituciones técnicas han crecido notablemente en los últimos años. El año 2011, el 50% de los alumnos de primer año se matriculó en un CFT o un IP. Los CFT e IP pueden ser instituciones con o sin fines de lucro.

1.3 La población estudiantil

La educación superior chilena ha experimentado un gran crecimiento de la matrícula y de la cobertura de pregrado, especialmente en la última década, principalmente con el aumento de alumnos de universidades privadas y en carreras vinculadas a la tecnología, la salud, las ciencias sociales y la educación, CFT e IP. También ha habido un crecimiento importante a nivel de magíster. En general, se trata de un sistema altamente heterogéneo y al cual se integran nuevos sectores sociales en las últimas dos décadas.

Una de las características más reconocidas del sistema de educación superior de Chile es el crecimiento que ha experimentado a nivel de cobertura, principalmente impulsado por el crecimiento del sector privado en la educación superior, tanto universitario como técnico. Entre el 1990 y el 2011 la cobertura bruta –que solo considera la población en edad de estudiar en la educación superior– subió de 14,4% a 51,8%.

Gráfico 1 – Evolución de población 18-24 años, matrícula y cobertura en la Educación Superior en Chile 1990-2012

Fuente: SIES, MINEDUC

En el año 2011, la matrícula total en la educación superior chilena alcanza más de un millón de estudiantes, de los cuales más del 65% estudia en universidades. El 2012 el sistema supera el millón 120 mil estudiantes, lo que significa una cobertura del 54,9% de la población entre 18 y 24 años. Las condiciones de la población estudiantil en Chile también se explican en gran medida por el nuevo perfil de estudiantes que ha generado el aumento de la matrícula: 7 de cada 10 alumnos en la educación superior Chilena son primera generación en la universidad. Además, la mayoría de las universidades privadas, los CFT y los IP han establecido sistemas de

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0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

-

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Proyección población 18-24 años Matrícula total ES Cobertura bruta ES

12

admisión no selectivos (que no consideran rendimiento escolar ni puntaje en la PSU), lo que ha permitido que más alumnos entren a la educación superior.

Aunque todas las instituciones aumentaron su matrícula, entre los años 2006 y 2011, la matrícula de las universidades de CRUCH sólo se incrementó en un 18%, mientras que las universidades privadas crecieron en un 63%. Para el mismo periodo, la matrícula de los CFT prácticamente se duplicó y los IP crecieron en un 137%. Este crecimiento también se explica en gran medida por nuevas formas de financiamiento implementadas desde el 2006: la introducción de un sistema de crédito garantizado por el estado (Crédito con Aval del Estado) y por la instalación de una beca para estudios técnicos (Beca Nuevo Milenio). Entre el año 2009 y 2010 la matrícula de universidades privadas supera a las universidades públicas y en la actualidad hay cerca de 40 mil estudiantes más en las universidades privadas.

Aunque la matrícula de las universidades del CRUCH no ha crecido como en otras IES, uno de cada tres estudiantes en Chile asiste a universidades del CRUCH. Durante la década de los 90, las universidades del CRUCH adoptaron un mecanismo de autorregulación concordada, con el objetivo de no alcanzar tasas de crecimiento poco sustentable. A partir del año 2001, se estableció el tope del 6% con el fin de distribuir ayudas estudiantiles. Muy pocas universidades del CRUCH ha alcanzado esta cifra de crecimiento, lo cual influyen en el aumento de la proporción de alumnos de IES privadas, cuyas matrículas han crecido de forma acelerada y sostenida.

Gráfico 2 – Evolución matrícula en la Educación Superior en Chile por Tipo de Institución 2006-2011


Cerca de un cuarto de los estudiantes de la educación superior chilena estudia carreras en el área tecnológica y un quinto lo hace en el área de la salud, tanto en programas universitarios como técnicos. Las ciencias sociales y la educación concentran cerca de 300 mil estudiantes, lo que representa un 30% del total en el año 2011.

140.049

301.162

311.775

374.214

-

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

CENTRO DE FORMACIÓN TÉCNICA INSTITUTO PROFESIONAL

U. CONSEJO RECTORES U. PRIVADA

13

Gráfico 3 – Porcentaje de matrícula en la Educación Superior en Chile por área del conocimiento, 2011


Las áreas con menor porcentaje de matriculados son las humanidades, las ciencias básicas y el área agropecuaria, que concentran el 4% del total de matriculados o cerca de 50 mil alumnos.

En el nivel de postgrado, especialmente desde el año 2000 en adelante, se observa un importante crecimiento en la matrícula, el que se corresponde con el incremento de la cantidad de programas de postgrado ofrecidos y la mayor cantidad de titulados de carreras universitarias de la última década, que podrían pasar a engrosar la lista de postulantes a postgrados.

Gráfico 4 - Evolución de la matrícula de postgrado por nivel de formación 2002-2012


A nivel de doctorado la matrícula se ha cuadruplicado en diez años, alcanzando más de 4.000 matriculados. En el nivel de magíster la matrícula se ha incrementado de menos de 10 mil estudiantes a más de 35 mil en la actualidad.

Tecnología;

26%

Salud; 19%

Ciencias

sociales; 14%

Educación;

14% Administración

y comercio;

13%

Arte y

arquitectura;

5%

Derecho; 4%

Agropecuaria;

3%

Ciencias

básicas; 1%

Humanidades;

1%

1.103 4.471

9.922

36.637

-

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

DOCTORADO MAGÍSTER

14

1.4 Acceso, permanencia y titulación en la educación superior

Con el crecimiento de la matrícula se ha producido la incorporación de amplios sectores sociales que antes se encontraban excluidos en la educación superior. Sin embargo, persisten diferencias en los niveles de acceso a la educación superior para estudiantes de distintos niveles socioeconómicos. La permanencia, entendida como retención, presenta diferencias por tipo de institución. Por otra parte, cerca de la mitad ingresan a la educación superior logran graduarse.

Acceso

En el tránsito entre la educación media y la educación superior se generan diferencias en el acceso para estudiantes de distintos grupos socioeconómicos. En Chile existen tres tipos de establecimientos, clasificados según su dependencia, en los cuales los estudiantes pueden cursar su educación media:

Los establecimientos municipales (MUN), donde en el año 2010 se concentra el 37% de la matrícula de educación secundaria.

Los establecimientos particulares subvencionados (PS), donde en el año 2010 se concentra el 54% de los alumnos de educación secundaria.

Los establecimientos particulares pagados (PP), donde en el año 2010 se concentra un 7% de la matrícula.

Existen dos mecanismos fundamentales para el acceso a la educación superior, que difieren en

nivel de selectividad. Las universidades del CRUCH y –para el proceso de admisión 2012

también ocho universidades privadas–, utilizan un sistema centralizado de admisión selectiva

en base a los resultados a la Prueba de Selección Universitaria (PSU) y a las Notas de

Enseñanza Media (NEM). Habitualmente, estas instituciones ofrecen programas más

tradicionales y de mayores ingresos esperados. En general, los alumnos de establecimientos PP

acceden en mayor proporción a este tipo de instituciones y programas más selectivos.

El acceso directo –descentralizado y administrado independientemente por cada IES– tiende a utilizarse más frecuentemente en universidades privadas no selectivas, CFT e IP, que ofrecen programas no selectivos, en general de menor duración y de inferiores ingresos esperados. Los estudiantes de establecimientos MUN y PS acceden en mayor medida CFT e IP y los particulares pagados mayormente a universidades. En las universidades privadas existe más heterogeneidad y las menos selectivas y de aranceles más económicos concentran una proporción mayor de MUN y PS, mientras que una mayor proporción de alumnos de PP asisten a las universidades del CRUCH y a las privadas más caras y de mayor selectividad.

Los estudiantes de nivel socioeconómico más bajo (MUN y PS) rinden en menor medida la PSU, además de matricularse en menor proporción en la educación superior. Para el proceso 2010, el 93% de los egresados de establecimientos PP rinde la PSU y el 76% se matricula en la educación superior, mientras estos porcentajes sólo alcanzan el 62% y el 33% respectivamente para establecimientos MUN. Los estudiantes PS, aunque rinden en mayor medida la PSU y se matriculan más frecuentemente en la educación superior que los MUN, mantienen niveles más bajos que los PP. Para el 2012, el porcentaje de matriculados MUN aumentó a 35%, el de PS a

15

44 y el de PP se mantuvo en 76%, dando cuenta de un leve mejoramiento de las condiciones de acceso por nivel socioeconómico.

Gráfico 5 - Rendición PSU y Matrícula en la ES del total de egresados por tipo de establecimiento 2010

Fuente: Centro de Estudios, MINEDUC

Se observa una segmentación en el acceso a educación superior dependiendo del tipo de establecimiento secundario de origen. De la totalidad de egresados de colegios PP matriculados en la educación superior, una mayor concentración de estudiantes ingresa a universidades y particularmente especialmente en las universidades privadas, siendo mínima la proporción que se matricula en CFT o IP. Por el contrario, una mayor proporción de los matriculados en la educación superior que egresaron de establecimientos PS y MUN se matricula en los CFT y en los IP.

Gráfico 6 – Matrícula por tipo de IES y por tipo de establecimiento de enseñanza media 2010

Fuente: SIES, 2011

Permanencia en Instituciones

La permanencia en las instituciones de educación superior puede medirse por la tasa de retención de dichas instituciones. Se entiende por tasa de retención de primer año en las instituciones el cociente entre el número de estudiantes que ingresan como alumnos de primer año a un programa en una institución en un año determinado y el número de esos mismos estudiantes que se mantienen como estudiantes antiguos en la misma institución al

62% 72%

93%

33% 41%

76%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

MUN PS PP

Rinden PSU 2010 Matriculados en la ES 2010

23% 15%

3%

32% 26%

6%

46%

59%

91%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Municipal Particular Subvencionado Particular Pagado

CFT

IP

U

16

año siguiente, es decir, mantienen el mismo año de ingreso y la misma institución4. La tasa de deserción a nivel institucional es el inverso de la tasa de retención de las instituciones.

Gráfico 7 - Porcentaje de retención institucional de primer año de pregrado según tipo de institución 2007-2010


En la educación superior chilena, cerca de tres de cada diez estudiantes de educación superior desertan de las instituciones a las que ingresaron en el primer año. La deserción de las instituciones en el primer año es mayor en los IP y los CFT (cerca de 35%) que en las Universidades (25%). La deserción de las instituciones también tiende a afectar en mayor medida a los estudiantes de menor nivel socioeconómico. La retención institucional de primer año es mayor para los estudiantes provenientes de establecimientos PP en las Universidades y en Institutos Profesionales. Sólo en los CFT –que concentran estudiantes de menor nivel socioeconómico– la situación es inversa, pero la proporción de estudiantes de establecimientos PP en CFT es muy baja.

Gráfico 8 - Porcentaje de Retención Institucional según Tipo de Establecimiento de Origen y Tipo de Institución Cohorte 2008


Titulación

La titulación también se ha incrementado en los últimos 10 años, con una reducción en el año 2004, que podría ser atribuida al proceso de entrega de datos. Actualmente se titulan más de 120 mil estudiantes al año y, aunque la proporción de titulados de universidades de CRUCH es 4 Esta definición de retención como “retención en la institución” tiene la debilidad que considera

“desertor” al alumno que se cambia de carrera y de institución, cuando tal estudiante sigue en el sistema de educación superior.

62,5% 64,0% 65,7% 64,7% 58,1% 63,0% 63,5% 64,3% 75,0% 74,6% 74,5% 77,5%

67,9% 69,4% 69,6% 70,9%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

2007 2008 2009 2010

Retención Institucional según Tipo de Institución 2007-2010

Centros de Formación Técnica Institutos Profesionales Universidades Total Sistema

64,9% 63,8%

75,8% 66,1% 64,0%

78,0%

64,6% 70,6%

81,5%

0,0%10,0%20,0%30,0%40,0%50,0%60,0%70,0%80,0%90,0%

CFT IP U

CFT IP U

CFT IP U

Municipal Particular Subvencionado Particular Pagado

17

mayoritaria, el crecimiento de los titulados de universidades privadas viene acortando la brecha.

Gráfico 9 – Evolución de titulados total de Educación Superior por tipo general de IES Tipo Institución (1999-2011)


1.5 Educación superior y mercado laboral

La educación superior en Chile genera incrementos importantes en la empleabilidad y en los niveles de ingreso de las personas. Los egresados de universidades tienden a tener, en promedio, mayores ingresos esperados que los de CFT o IP.

Asistir a la educación superior en Chile –incluso si no se consigue la graduación– tiene un fuerte impacto en los ingresos. En cambio, haber completado o no los años de educación básica y media no generan diferencias muy importantes en el nivel de ingreso. Usando como equivalencia dólares PPP, haber entrado a la educación superior aumenta en más de USD$200 los ingresos esperados y completarla lo hace en cerca de USD$1,500 (considerando a toda la población y no sólo a los jóvenes).

Gráfico 10 – Ingreso Autónomo Según Nivel Educativo en Dólares PPP 2011

Fuente: CASEN, 2011

-

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

50.000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

CFT IP UCRUCH UPRIVADA

$ 334 $ 472 $ 580 $ 683 $ 742 $ 849 $ 856 $ 1.076

$ 2.408

$ -

$ 500

$ 1.000

$ 1.500

$ 2.000

$ 2.500

$ 3.000

Sin Educ.Formal

BásicaIncom.

BásicaCompl.

M. Hum.Incompleta

M. Téc. Prof.Incompleta

M. Hum.Completa

M. TécCompleta

TécnicoNivel

Superior oProfesionalIncompleta

TécnicoNivel

Superior oProfesionalCompleta

18

Los ingresos esperados al egresar de una universidad son en general más altos que si se cursan estudios superiores en un CFT o un IP, brecha que crece hacia el cuarto y al octavo año. En promedio, los titulados de universidades ganan más de USD $900 que los de IP, quienes a su vez superan en más de USD $500 a los de CFT.

Gráfico 11 - Ingreso Promedio para Carreras por Tipo de Institución entre el Primer y el Noveno Año después de la Titulación en Dólares PPP 2011

Fuente: SIES, 2012

Sin embargo, al dividir por percentiles de ingreso esperado se observa que grupo que está en el 25% superior de ingresos de los IP gana casi lo mismo que el promedio de los universitarios. En el 25% superior de ingresos de los egresados de CTF el nivel medio es de casi USD100 más respecto de los egresados de IP. Esto significa que aunque el promedio de los ingresos de los universitarios es mayor que el de los egresados de CFT e IP, el segmento de mayores ingresos de los que acceden a estudios superiores técnicos puede llegar a ganar un ingreso similar o incluso mayor que el nivel medio los universitarios.

Gráfico 12 – Promedio de ingreso esperado al primer año por percentiles y tipo de institución, 2010 (USD)

Fuente: SIES, 2011

1.6 Financiamiento de la educación superior

El gasto público se ha incrementado de manera sostenida en los últimos años. Las universidades del CRUCH reciben aportes estatales, además de financiarse por medio del cobro

$ 669

$ 1.412

$ 822

$ 1.954

$ 1.217

$ 2.939

$ -

$ 500

$ 1.000

$ 1.500

$ 2.000

$ 2.500

$ 3.000

$ 3.500

Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 Año 6 Año 7 Año 8 Año 9

Centro de Formación Técnica Instituto Profesional Universidad

$ 505 $ 595

$ 819 $ 658

$ 823

$ 1.192

$ 910

$ 1.163

$ 1.676

$ -

$ 500

$ 1.000

$ 1.500

$ 2.000

CFT IP U

25% superior Nivel medio 25% inferior

19

de aranceles. Los estudiantes más vulnerables pueden acceder a becas y a créditos, algunos de los cuales son exclusivos para universidades del CRUCH. Como modo de financiamiento indirecto, las IES reciben las ayudas estudiantiles de los alumnos beneficiados. En el 2006 se instala un sistema de crédito privado con garantía estatal al que pueden acceder estudiantes de instituciones privadas, permitiendo que muchos jóvenes pudieran financiar sus estudios, pero también endeudamiento de los estudiantes y sus familias.

El gasto público en educación superior ha aumentado consistentemente en el último quinquenio, tanto en términos absolutos como en relación al PIB. La inversión del estado en educación superior se ha más que duplicado en el período 2005-2010 y, como porcentaje del PIB se produjo un aumento de 35 puntos porcentuales, alcanzando un 0,84% del gasto respecto del PIB. El importante incremento en el 2010 se debe a que se comenzó a considerar la re-compra de Créditos con Aval del Estado (detallados más abajo) como gasto público en educación superior.

Gráfico 13 – Evolución del gasto público en educación superior como porcentaje del PIB (2005-2013)

Fuente: Centro de Estudios MINEDUC, 2012

Para el año 2012 el gasto público alcanzó el 0,98% del PIB y según el presupuesto para el año 2013, el gasto público en educación superior alcanzará el 1,04% del PIB.

Ahora bien, aún con el aumento proporcional del gasto público y privado en relación al PIB, al comparar con los países de la OCDE, Chile tiene los más altos niveles de gasto privado en educación superior y sólo cerca del 15% del gasto en instituciones es público.

0,63% 0,65% 0,65% 0,66% 0,67%

0,92% 0,84%

0,98% 1,04%

0,00%

0,20%

0,40%

0,60%

0,80%

1,00%

1,20%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Gto Público Directo + I&D + Ayudas Totales / PIB

20

Gráfico 14 – Porcentaje del Gasto Privado en Educación Superior en Países OCDE 2008

Fuente: Education at a Glance, OCDE, 2011

Financiamiento de las instituciones de educación superior

Las IES en Chile tienen varias fuentes de financiamiento: el aporte fiscal, el cobro de aranceles (financiados por becas, créditos y/o directamente por las familias), las ventas de servicios, el acceso a fondos concursables y las donaciones.

Los aportes fiscales a las universidades del CRUCH se dividen en el Aporte Fiscal Directo (AFD), exclusivo para las instituciones de CRUCH y el Aporte Fiscal Indirecto (AFI), al que también pueden acceder IES privadas.

Gráfico 15 – Evolución Aporte Fiscal Directo 2000-2010 en Miles de USD PPP 2011

Fuente: SIES, MINEDUC, 2012

El AFD, el cual se ha más que duplicado desde 1990 a la fecha, es el mecanismo de financiamiento público de las instituciones de educación superior más importante en términos de monto. El AFD se entrega exclusivamente a las universidades del CRUCH, excluyendo a las universidades privadas que no pertenecen a este organismo, a los CFT y a los IP. El AFD se

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90C

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%

$ 348.991

$ 260.000

$ 280.000

$ 300.000

$ 320.000

$ 340.000

$ 360.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

21

asigna según el criterio histórico (asignación del año anterior), las publicaciones indexadas en ISI o SciELO, los proyectos CONICYT adjudicados, la cantidad de Jornadas Completas Equivalentes y el número de alumnos y el número de carreras.

Se observa una progresiva "regionalización" del AFD. Desde 1990, en que el AFD se distribuía homogéneamente entre las universidades regionales y metropolitanas, la proporción de AFD que se va a regiones distintas de la Región Metropolitana ha ido en aumento y en la actualidad alcanza alrededor de un 66% del total, en correspondencia con el crecimiento de la educación superior en regiones, en especial la en la VII, debido en gran parte a una política explicita por parte de la Universidad de Talca para mejorar sus indicadores.

El AFI tiene como objetivo de incentivar económicamente aquellas instituciones de educación superior que matriculen los estudiantes con los 27.500 puntajes más altos en la prueba de selección universitaria (PSU) de lenguaje y matemáticas, entendiendo que los resultados en la prueba son in indicador de excelencia. Por esta vinculación directa con la PSU, el AFI se entrega principalmente a las IES que matriculan alumnos de establecimientos PP, que obtienen consistentemente mejores puntajes que sus pares de colegios MUN y PS.

La mayor parte del total del AFI lo reciben las universidades del CRUCH. En las últimas décadas, la brecha entre universidades CRUCH y las privadas viene reduciéndose: si a mediados de los 90 menos del 12% del AFI iba a universidades privadas, en la actualidad estas instituciones reciben cerca de un 22%.

Gráfico 16 – Evolución Aporte Fiscal Indirecto 2000-2010, Asignación Real en Miles de USD PPP 2011 por Tipo de Institución Beneficiaria


Además del AFI y el AFD, las instituciones de educación superior del CRUCH pueden optar a los Fondos de Desarrollo Institucional (FDI) y a los Fondos del Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior (MECESUP). Ambos fondos se asignan en la forma de convenios de desempeño que se establecen con las instituciones de educación superior.

37.829

10.981

-

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Universidades CRUCH IES Privadas (U, CFT e IP)

22

Gráfico 17 – Evolución Recursos FDI y MECESUP Asignados 2000-2010 en USD PPP 2011


Debido a que los mecanismos de asignación son muy específicos, las ejecuciones por año son irregulares. El FDI regular y el FDI MECESUP alcanzaron los USD $40 millones el año 2010.

Además de los aportes fiscales, desde 1988 existe un sistema de donaciones a Instituciones de Educación Superior, al cual pueden acceder los contribuyentes según las disposiciones de los artículo 69 y 70 de la Ley 18.681, el Decreto Supremo 340 de 1988 del Ministerio de Hacienda y la Circular 33 de 1988 del Servicio de Impuestos Internos.

Financiamiento a los estudiantes por medio de créditos y becas

Uno de los mecanismos más importantes de financiamiento de la educación superior son las ayudas estudiantiles en la forma de becas y créditos, que aunque el beneficiario directo es el alumno, indirectamente constituyen una forma de financiamiento a las instituciones. Las becas prácticamente se han cuadruplicado en entre el año 2006 y 2011, por medio de la introducción de la Beca de Excelencia Académica (BEA), el importante crecimiento de las Becas Nuevo Milenio (BNM), de las Becas de Reparación Rettig-Valech y especialmente de las Becas Bicentenario (BB).

Gráfico 18 – Evolución Becas de Arancel 2000-2012

Fuente: Departamento Ayudas Estudiantiles DIVESUP, MINEDUC, 2012

$ 90.892

$ 48.597

$ 60.867

$ -

$ 20.000

$ 40.000

$ 60.000

$ 80.000

$ 100.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

0

20000000

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140000000

160000000

180000000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Becas Rettig

Becas Traspaso Valech Ley 20.405

Becas de Pedagogía

Becas Titulares Valech Ley 19.992

Becas Hijos de Profesionales de laEducaciónBecas Excelencia Académica

Becas Juan Gómez Millas

23

La mayoría de las becas se otorgan a alumnos que se matriculan en universidades del CRUCH, aunque en el último trienio la proporción de universidades privadas, de IP y de CFT que reciben becas ha ido en aumento, así como los montos asignados. Las diversas becas tienen niveles de cobertura del arancel diferentes y la mayoría de ellas cubre hasta el “arancel de referencia”, calculado anualmente para definir un tope para las ayudas estudiantiles y que generalmente es más bajo que los aranceles reales. Sólo la Beca Vocación de Profesor cubre la totalidad del arancel real. En los últimos años, el porcentaje de beneficios que se asignaban a estudiantes matriculados en universidades del CRUCH ha ido reduciéndose (y aumentando en los CFT e IP especialmente), pero aún mantiene la mayor proporción de las becas.

Gráfico 19 – Porcentaje de becas de arancel otorgadas según tipo de institución

Fuente: Departamento Ayudas Estudiantiles DIVESUP, MINEDUC, 2012

El otro mecanismo de ayuda estudiantil es el crédito. Actualmente, el estado proporciona dos tipos de crédito para la educación superior: el Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU) destinado exclusivamente a matriculados en las universidades del CRUCH y el Crédito con Aval del Estado (CAE), al que pueden acceder estudiantes de IES privadas.

El FSCU es un crédito contingente al ingreso (5%) con dos años de gracia, que puede financiar la totalidad del arancel de referencia y en el cual la tasa de interés anual es del 2%. El FSCU se ha caracterizado por una baja recuperación –que desde el año 2000–es menor al 40% (DIVESUP, 2011).

El CAE es un sistema de financiamiento contemplado en la ley 20.027 –administrado por la Comisión Ingresa– que otorga créditos a estudiantes de recursos económicos limitados que cumplen con los méritos académicos mínimos (475 puntos PSU) y cubre la totalidad del arancel de referencia. La ventaja que tiene el crédito respecto de un crédito privado para educación superior es que no está condicionado a la capacidad actual de endeudamiento de las familias de los postulantes por lo cual no exige aval familiar. Sin embargo, las tasas de interés del CAE son considerablemente más altas que las del fondo solidario: en 2008 se fijó en un 6,4% anual, el 2009 se redujo a un 5,8%. Para el 2010 la tasa de interés fue de un 6,1% anual y de un 5,6% para el 2011. Para la admisión 2012, se rebajará la tasa de interés del CAE para igualarla al 2% de la del FSCU.

58% 49% 46% 44%

24%

28% 28% 26%

14% 18% 21% 23%

3% 6% 6% 7%

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10%

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60%

70%

80%

90%

100%

2008 2009 2010 2011

CRUCH CFT IP U. Privadas

24

Gráfico 20 – Evolución número de beneficiarios Fondo Solidario de Crédito Universitario y Crédito con Aval del Estado 2006-2010


El crecimiento del CAE desde su instalación ha sido muy importante. De hecho, el CAE el año 2008 superó en número de beneficiados al FSCU (que desde el 2009 beneficia a alrededor de 110 mil estudiantes), permitiendo un gran incremento del acceso en instituciones que no son del CRUCH.

Gráfico 21 - Evolución Inversión Fiscal CAE y FSCU 2006-2010 en Miles de USD PPP 2011

Fuente: SIES, 2012

Con el número de beneficiarios ha ido creciendo en forma estable, el gasto estatal en CAE ha aumentado más de 8 veces entre el 2006 y el 2010. Para el 2012 se presupuestan gastos en torno a los USD$500 millones por concepto de compra de CAE.

119.084 109.857

21.272

216.354

-

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

2006 2007 2008 2009 2010

FONSO SOLIDARIO DE CREDITO UNIVERSITARIO CRÉDITO CON GARANTÍA DEL ESTADO

$ 180.454 $ 225.324

$ 80.419

$ 686.130

$ -

$ 100.000

$ 200.000

$ 300.000

$ 400.000

$ 500.000

$ 600.000

$ 700.000

$ 800.000

2006 2007 2008 2009 2010

FONSO SOLIDARIO DE CREDITO UNIVERSITARIO CRÉDITO CON GARANTÍA DEL ESTADO

25

Gráfico 22 - Evolución Gasto en compra de Créditos CAE y Número de Beneficiarios 2006-2011 USD PPP 2011


Con la cantidad de beneficiarios con un crecimiento sostenido y estable, la compra de créditos CAE aumenta en gran medida –más de 10 veces– entre el 2009 y el 2011.

El CAE se ha expandido en cerca de un 360% en el cuatrienio 2006-2010. A pesar que las universidades privadas albergan la mayor parte de los beneficiados por el CAE, el crecimiento del número de beneficiados de los IP y CFT alcanza el 737% y el 826%, respectivamente. En las universidades el mayor crecimiento ha sido en las privadas (295%) y después en las CRUCH, con 71% en 4 años.

Estos resultados de crecimiento van en la línea de las recomendaciones de la OCDE, que sugieren incrementar la importancia relativa del crédito con aval del Estado en la proporción de montos invertidos en ayudas estudiantiles. El año 2011 se invirtieron en CAE cerca de 400 mil millones de pesos en CAE, alcanzando casi 280 mil beneficiarios. El CAE comenzó el 2006, con cerca de 22 mil beneficiarios y al año 2010 el número de beneficiarios ya era 10 veces mayor. Desde los inicios de la política, son más de 350 mil los alumnos han podido financiar sus estudios superiores.

El CAE se otorga principalmente a los estudiantes más pobres, pertenecientes al primer y segundo quintil (y el tercero parcialmente). Uno de cada tres beneficiarios pertenece al tercer quintil o a uno superior. Respecto de los tipos de institución, las universidades privadas reciben al 44% de los beneficiados por CAE, seguidos por los IP y luego por los CFT.

277297

$ 53.883.124

$ 585.525.940

$ -

$ 100.000.000

$ 200.000.000

$ 300.000.000

$ 400.000.000

$ 500.000.000

$ 600.000.000

$ 700.000.000

0

50000

100000

150000

200000

250000

300000

2006 2007 2008 2009 2010 2011

Beneficiarios Compra de Créditos CAE en USD PPP

26

Gráfico 23 (a y b) – Asignación de Crédito con Aval del Estado por quintil de ingreso y por tipo de institución 2011

Fuente: Comisión Ingresa, 2011

Tanto para el CAE como para la mayoría de las becas, éstas sólo cubren el “Arancel de Referencia”. En la promedio, el arancel de referencia cubre poco más del 80% del arancel del programa y la diferencia debe ser cubierta por el estudiante ya sea con recursos propios, otras becas, créditos adicionales y otras formas de financiamiento.

Los aranceles de las universidades privadas son más caros que los de las universidades CRUCH y, en promedio, el arancel de referencia cubre una proporción menor del total anual a pagar. Por ello, los alumnos de universidades privadas que reciben ayudas estudiantiles según este mecanismo deben cubrir en promedio, casi 400 mil pesos chilenos adicionales (USD800, aproximadamente). Para los alumnos CRUCH, esta cifra supera los 260 mil pesos chilenos.

Tabla 1 – Cobertura del arancel de referencia respecto del arancel real por tipo de universidad 2011

Tipo de IES Promedio de Arancel 2010

Cobertura arancel referencia

Monto no cubierto por arancel de referencia

U. CRUCH $ 1.956.006 86,6% $ 262.105

U. Privada $ 2.111.724 81,6% $ 388.557

Fuente: SIES, 2011

El CAE ha sido objeto de cuestionamientos debido a los importantes niveles de endeudamiento que genera. En la mayoría de los países desarrollados el porcentaje de los ingresos que se destinan al pago de créditos universitarios oscila entre un 2,6 y un 6,7%, mientras el promedio de pago en Chile es de 18% para un período de 15 años, como lo indica el informe del Banco Mundial sobre el Crédito con Aval del Estado del año 2011.

Quintil I 42%

Quintil II 23%

Quintil III 18%

Quintil IV 16%

Quintil V 1%

U. Privadas

44%

U. CRUCH 12%

CFT 13%

IP 31%

27

Tabla 2 – Condiciones de endeudamiento por créditos estudiantiles en países seleccionados

Países Cuota mensual/Ingreso Mensual Deuda / Ingreso Anual

Alemania 3,1% 14%

Países Bajos 2,6% 31%

Nueva Zelandia 6,4% 36%

Australia 4,0% 39%

Reino Unido 2,9% 10%

Canadá 6,6% 50%

Estados Unidos 3,6% - 6,7% 57%

Suecia 3,8% 79%

Chile 18% 174%

Fuente: Adaptado del Informe del Banco Mundial, 2011.

Por otro lado, el MINEDUC encargó el un estudio de evaluación del CAE al Banco Mundial, en el que se indica que el 36% de los beneficiarios no están repagando, especialmente del segundo y tercer quintil. El Banco Mundial estima que la tasa de no-pago alcanzará el 50%, lo que es alto comparado con experiencias internacionales. Recientemente, se aprobó una reforma a la legislación del CAE, que reduce la tasa de interés igualándola con la del FSCU y que estableció la contingencia al ingreso para este tipo de crédito, fijándola en un 10% de pago máximo de cuota de crédito respecto de los ingresos de los titulados.

Otras fuentes de financiamiento de las instituciones de educación superior

Los distintos tipos de IES tienen diferentes estructuras de financiamiento. Se estima que para los CFT y los IP, el cobro directo de matrícula y de aranceles de pregrado representan la mayoría del total de ingresos. Para las universidades privadas, casi el 80% de sus ingresos provienen de los aranceles de pregrado. En las Universidades CRUCH, la estructura está más diversificada y un porcentaje importante proviene Aportes Basales y Fondos Concursables y de prestaciones de servicios, muchos de los cuales son de la Universidad de Chile al Estado (Sismología, Meteorología, etc.).

Gráfico 24 – Estructura de ingresos por tipo de Universidad 2011


20%

1%

42%

79%

4%

5%

2%

1%

3%

3%

20%

7%

7%

4%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

U. CRUCH

U. PRIVADAS

Aportes Basales y Fondos Concursables Aranceles de Pregrado

Aranceles de Postgrado Donaciones

Ingresos de cursos y programas de extensión Prestaciones de servicios

Otros ingresos

28

1.7 Planta Académica de las instituciones de educación superior

De acuerdo a la información del SIES, para el año 2010 en Chile había 66.331 académicos en Educación Superior (Universidades, IP y CFT). De estos, el 81% trabajo sólo en una institución y el resto lo hace en dos o más IES.

Tabla 3 – Número de académicos por cantidad de instituciones de educación superior en las que trabaja 2008-2010

Años Trabaja en 1 IES Trabaja en 2 IES Trabaja en 3 o más IES

2008 47.570 7.705 2.947

2009 51.231 7.985 3.332

2010 53.842 8.840 3.649 Fuente: Personal Académico 2010, SIES

En la educación superior chilena, la mayoría de los docentes posee un título profesional o una licenciatura, el 28% posee postgrados (mayoritariamente magíster, con 19%) y un 7% no posee grado académico.

Gráfico 25 – Distribución de la planta académica de las instituciones de educación superior por nivel de formación


El 38% de los académicos que trabajan en Universidades poseen un título de postgrado, dentro de los cuales el 12% tiene grado de doctorado y el 26% de magíster. En los IP y CFT hay muy pocos doctorados (entre un 5% y un 9%), mientras alrededor del 70% de los docentes tiene un título profesional.

La Jornada Completa Equivalente (JCE) es la unidad de medida que corresponde a un equivalente de un académico contratado por 44 horas a la semana. El equivalente en JCE de cualquier académico es el cociente del número de horas contratado a la semana dividida por 44. Esta denominación es ampliamente usada en el ámbito académico internacional ya que representa la presencia real del académico en la institución.

Los 66.331 académicos conforman –al 30 de junio del año 2010– 25.756 Jornadas Completas Equivalentes (JCE) en educación superior. La conformación de JCE de Doctores alcanza el 23% y el de Magister un 30% en universidades.

Título profesional o Licenciatura

65%

Doctor 9%

Magíster 19%

Sin grado académico

7%

29

1.8 Internacionalización

El desarrollo internacional de la educación superior en Chile es aún incipiente. De los países de la OCDE que reportaron el dato, Chile tiene una menor proporción de estudiantes internacionales, totalizando el 0,3% de la matrícula total.

Gráfico 26 – Estudiantes internacionales como porcentaje de la matrícula terciaria total en países OCDE 2009

Fuente: Education at a Glance, OCDE (2011).

El promedio de alumnos extranjeros de la matrícula total en los países de OCDE es de 6,4, más de 20 veces la proporción de estudiantes extranjeros en Chile.

La mayoría de los estudiantes internacionales en Chile provienen de América Latina (92%), en los que se habla mayoritariamente español. Un 4% de ellos proviene de países europeos. Respecto del país de destino, la mayoría de los chilenos que estudian en el extranjero lo hace en España. Como destino preferido le siguen Estados Unidos (18%), Francia y Alemania (7% y 6%) respectivamente. El 76% de los estudiantes chilenos en el extranjero está estudiando en países miembros de la OCDE.

Gráfico 27 (a y b) – Continente de origen de estudiantes extranjeros en Chile y país de destino de los estudiantes chilenos en el extranjero 2009

Fuente: Education at a Glance, OCDE (2011).

21,5%

6,4%

0,3%

Austr

alia

United K

ingdom

Austr

ia

Sw

itzerland

New

Zeala

nd

Belg

ium

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nd

Canada

Sw

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OECD

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tate

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Japan

Spain

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vak R

epublic

Port

ugal

Norw

ay

Slo

venia

Esto

nia

Pola

nd

Chile

América Latina 92%

Europa 4%

América del Norte

1%

Asia 1%

Otros 2%

Alemania 6%

España 25%

Francia 7%

Estados Unidos

18%

Otros 44%

30

1.9 Investigación y desarrollo

Tanto el número de investigadores e instituciones beneficiados como los recursos fiscales invertidos en becas de magíster y doctorado se han incrementado en cerca de un 125% entre el quinquenio 2005-2010. En proyectos de investigación y desarrollo administrados por CONICYT, la inversión por este concepto superó los USD$180 millones para el año 2010. En relación al PIB, se estima que para el 2013 el gasto público en investigación y desarrollo alcance el 0,1%.

Gráfico 28 – Evolución del gasto público en I+D como porcentaje del PIB (2005-2013)

Fuente: Centro de Estudios MINEDUC (2011).

El mayor número de proyectos se concentra en el Fondo Nacional para la Investigación Científica y Tecnológica (FONDECYT), que alcanza los 686 proyectos el 2010. La inversión en proyectos FONDECYT totaliza cerca de USD 100 millones en inversión y equivale al 64% de la inversión en investigación para ese año.

Respecto de la formación de Capital Humano Avanzado, el Programa Becas Chile surge el año 2009 como respuesta a la necesidad y urgencia de contar con más académicos, profesionales y técnicos avanzados de excelencia, más productivos, creativos, innovadores y emprendedores.

Por lo anterior, se crea el Fondo Bicentenario de Formación de Capital Humano Avanzado, lo cual permitiría disponer de un fondo de US$ 6.000 millones, cuyos intereses serian invertidos en la creación e implementación de un programa de becas de formación y perfeccionamiento en el extranjero, modernizando la gestión de los programas de becas existentes. Desde el 2008 Becas Chile ha concretado más de 2700 becas, principalmente para programas de magíster (cerca del 40%) y de doctorado (26%).

0,07%

0,09% 0,08%

0,07% 0,07% 0,08% 0,08%

0,09% 0,10%

0,00%

0,02%

0,04%

0,06%

0,08%

0,10%

0,12%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* 2013**

Gto. Público en I+D /PIB

31

Gráfico 29 – Distribución de Becas Chile de Magíster y Doctorado Concretadas por Área del Conocimiento 2008-2011

Fuente: Becas Chile (2012).

Respecto del área del conocimiento a la que corresponden los becarios del programa Becas Chile, se observa un predominio de las ciencias sociales, seguidas por las ciencias de la vida. Por el contrario, las ciencias exactas, la ingeniería y las artes y humanidades tienen un menor porcentaje de becarios.

1%

6%

15%

18%

19%

41%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

Sin Información

Ciencias Exactas

Ingeniería y Tecnología

Artes y Humanidades

Ciencias de la vida

Ciencias Sociales

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2 INSTITUCIONALIDAD Y PROCESOS EN ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

El aseguramiento de la calidad como se conoce actualmente en Chile comenzó a conformarse a principios de los 90 con la instalación del proceso de licenciamiento por parte del Consejo Superior de Educación (CSE), cuya aprobación conduce a la certificación de la plena autonomía de las instituciones de educación superior. A fines de esa década, la CNAP y la CONAP implementaron procesos pilotos de acreditación voluntaria de las IES autónomas. En el 2006 se instituye por medio de la Ley Nº 20.129 el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, que especifica que las funciones de licenciamiento las realiza el Consejo Nacional de Educación CNED (ex CSE), que la Comisión Nacional de Acreditación (CNA) administraría la acreditación institucional, la de pre y postgrado y especialidades médicas y autorizaría a las Agencias Acreditadoras (AA) que se encargan de la acreditación de programas, a la vez que crea el Sistema Nacional de Información de Educación Superior, SIES. La acreditación se basa en un proceso de autoevaluación, evaluación externa y pronunciamiento del juicio de acreditación (no acreditada, acreditada y años de vigencia). En la actualidad, la mayoría de las universidades se encuentra acreditada institucionalmente (sólo 6 privadas no lo están). La cobertura de la acreditación es menor en los CFT e IP, aunque la mayoría de la matrícula se concentra en instituciones acreditadas.

2.1 Historia y desarrollo recientes del aseguramiento de la calidad

El aseguramiento de la calidad de la educación superior en Chile se caracteriza por cuatro grandes hitos recientes: i) la implementación de licenciamiento obligatorio para instituciones nuevas en 1990, ii) la implementación de acreditación voluntaria de programas, iii) la implementación de acreditación institucional voluntaria y iv) el establecimiento del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad el 2006 por medio de una Ley que agrupa las funciones de licenciamiento, acreditación institucional, acreditación de programas e información.

El establecimiento de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad como el que opera en la Educación Superior chilena debe entenderse en el marco de las transformaciones que ha experimentado la educación superior en las últimas décadas.

Antes de la década de los 80 el sistema de educación superior en Chile estaba compuesto por dos universidades estatales (Universidad de Chile y Universidad Técnica del Estado) y seis universidades privadas, constituidas como corporaciones o fundaciones sin fines de lucro, a las cuales el Estado les reconocía un rol orientado al servicio público y recibían financiamiento estatal (Pontificia Universidad Católica de Chile, Universidad de Concepción, Universidad

33

Austral de Chile, Universidad Católica de Valparaíso, Universidad del Norte, Universidad Técnica Federico Santa María). Las universidades de la época contaban con sedes en distintas ciudades del país y formaban técnicos y profesionales, y otorgaban grados académicos de licenciatura, magíster y doctorado, representando la totalidad de la oferta de educación superior en Chile. De todos modos, el concepto de educación superior que se manejaba en esta época no es el actual, ya que en esa década, existían instituciones no universitarias bajo la denominación de "organismo cooperador de la función pública del Estado", como DUOC e instituciones estatales como INACAP (que se desliga de aportes gubernamentales en 1981).

Hasta mediados de la década de los 50, la responsabilidad por la calidad de la educación superior recaía en la Universidad de Chile, que se encargaba de validar lo títulos otorgados por las universidades privadas reconocidas, principalmente por medio de la examinación de los alumnos (Lemaitre, 2005). Paulatinamente, el marco normativo fue liberando a las universidades privadas de la obligación de someterse a tal proceso, dando paso a una etapa en que primó la autorregulación entre instituciones.

A partir de 1981 se define un nuevo esquema en la educación superior, según el cual actores privados podrían establecer Institutos Profesionales (IP), Centros de Formación Técnica (CFT) y Universidades Privadas –sin financiamiento estatal directo, no perteneciente al CRUCH– lo que favoreció una expansión importante en la matrícula y la oferta académica. Se reconocieron, además, las entidades de formación de las Fuerzas Armadas, Carabineros e Investigaciones, las que fueron expresamente reconocidas como instituciones de educación superior en 1990 y en 1997. También se produjo la descentralización de las dos universidades estatales antes mencionadas, cuyas sedes se transformaron en instituciones regionales en su mayoría. También se formaron instituciones metropolitanas como la UMCE y el IP de Santiago, actualmente UTEM.

Como las nuevas Instituciones de Educación Superior (en adelante IES) no eran plenamente autónomas, debían someterse temporalmente a la examinación de otra institución, que habitualmente correspondía a una universidad del CRUCH. En 1990, se crea el Consejo Superior de Educación (en adelante CSE) por medio de la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (en adelante LOCE) Nº18.962, con la misión de administrar un sistema de supervigilancia de Universidades e IP.

En ese momento, esta supervisión se denominó acreditación, proceso que pasaría a llamarse licenciamiento desde el año 2006, como se verá a continuación. Como el proceso de supervisión sólo incluía universidades e IP, el Ministerio de Educación (MINEDUC) se encargó de la supervisión de los CFT. El entonces llamado proceso de acreditación era obligatorio y su compleción exitosa conducía a la plena autonomía. Luego de un período de verificación de entre 6 y 11 años, el CSE determinaba si la institución obtenía efectivamente su autonomía o se cerraba. El proceso comprendía la aprobación del proyecto institucional y la verificación de su avance.

De tal manera, el estado chileno reconoce actualmente como IES a las universidades, a los IP y a los CFT. La ley Nº 20.370 también reconoce a las instituciones de educación superior de las Fuerzas Armadas, pero éstas dependen del Ministerio de Defensa Nacional (Art. 52). Las universidades pueden otorgar títulos profesionales y técnicos de nivel superior, y grados académicos de licenciado, magíster y doctor; los IP sólo pueden otorgar títulos profesionales sin licenciatura y de técnico de nivel superior (en las áreas que también ofrezcan títulos profesionales) ; y los CFT sólo títulos de técnico de nivel superior (Art. 54). Las universidades, IP y CFT estatales deben ser creadas por ley.

34

Las universidades, IP y CFT privados deben constituirse como personas jurídicas de derecho privado, para optar al reconocimiento oficial del estado de Chile. Para las universidades privadas, además, se exige que sean corporaciones sin fin de lucro (Ley Nº 20.370, Art. 53).

En 1999, nace la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) y la Comisión Nacional de Acreditación de Postgrado (CONAP). La CNAP realizó primero procesos de acreditación de carreras. Luego, en el año 2004, se suma la acreditación institucional. La CNAP y la CONAP durante esos años condujeron procesos piloto de acreditación voluntaria, evaluando periódicamente a las IES que ya habían obtenido su plena autonomía y alcanzando importantes niveles de cobertura en esta labor.

En noviembre de 2006 se dicta la Ley Nº 20.129, que establece el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (en adelante SINAC-ES), creando la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), que viene a consolidar las experiencias piloto desarrolladas por la CNAP y la CONAP.

Uno de los cambios introducidos por la Ley N° 20.129 fue que determinó que la supervisión obligatoria de IES no autónomas que realizaba el CSE (incluyendo ahora a los CFT) se pasaría a llamar licenciamiento. El licenciamiento lo realiza desde ese momento el sucesor legal del CSE: el Consejo Nacional de Educación (CNED), que mantiene las funciones del CSE y agrega algunas nuevas en educación escolar (según consta en la Ley General de Educación Nº 20.370). Adicionalmente, la estructura del Consejo también experimenta modificaciones según la ley, que se detallan más adelante.

El proceso de licenciamiento que realiza el CNED es obligatorio para las nuevas IES, a diferencia de la acreditación de la CNA y las Agencias, que es voluntaria –salvo para las carreras de medicina y pedagogía– y a la cual pueden someterse aquellas IES que ya cuenten con su autonomía. El CNED se convierte también, según indica la ley, en la instancia de apelación de las IES y Agencias Acreditadoras (en adelante AA) ante resoluciones de la CNA.

Por otro lado, la Ley N° 20.129 formaliza los procesos de acreditación. La acreditación en este contexto, tanto institucional como de carreras y programas, es entendida de manera general como la certificación pública de la existencia de mecanismos de aseguramiento de la calidad. La acreditación, como se verá en detalle más adelante, es un proceso voluntario, salvo para las carreras de medicina y pedagogía. Sin perjuicio de esta voluntariedad, la asignación de fondos públicos en la forma de becas y créditos tiene como requisito que la IES esté acreditada institucionalmente. En el caso de la asignación de becas y créditos estatales para las carreras de Medicina o Pedagogía Básica, Media, Diferencial o Parvularia, es un requisito que el programa se encuentre acreditado.

2.2 Funciones del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad

La Ley Nº 20.129 -promulgada el 17 de noviembre de 2006- establece el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior que comprende las siguientes funciones (Art. 1º):

1. Información: el sistema debe identificar, recolectar y difundir los antecedentes necesarios para la gestión del sistema y la provisión de información pública.

2. Licenciamiento: proceso de aprobación y monitoreo del desarrollo del proyecto institucional de nuevas de instituciones de educación superior, inicialmente en

35

conformidad con la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza N° 18.962 y, actualmente, con la Ley General de Educación Nº 20.370.

3. Acreditación institucional: proceso voluntario que consiste en el proceso de análisis de los mecanismos existentes al interior de las instituciones autónomas de educación superior para asegurar su calidad, considerando tanto la existencia de dichos mecanismos, como su aplicación y resultados.

4. Acreditación de carreras o programas: proceso voluntario de verificación de la calidad de las carreras o programas ofrecidos por las instituciones autónomas de educación superior, en función de sus propósitos declarados y de los criterios establecidos por las respectivas comunidades académicas y profesionales.

El SINAC-ES lo componen de manera principal: i) el MINEDUC, a través de su División de Educación Superior (en adelante DIVESUP) y del Sistema de Información de Educación Superior (en adelante SIES), dependiente de dicha división; ii) el CNED que lleva a cabo los procesos de licenciamiento; y, iii) y CNA, responsable de la acreditación institucional y de carreras y programas.

Para el adecuado funcionamiento del SINAC-ES la ley crea un Comité de Coordinación (CC), el cual debe velar por la adecuada coordinación de las actividades de los distintos organismos que integran este sistema (Art. 3). El CC está compuesto por el vicepresidente del CNED, el presidente de la CNA y el jefe de la DIVESUP. La ley indica que las labores de secretario del CC las cumple el secretario ejecutivo del CNED.

El Comité se reúne ordinariamente al menos tres veces en el año, pudiendo reunirse extraordinariamente a petición de cualquiera de sus miembros o por solicitud fundada de alguno de los integrantes de los órganos que componen el SINAC-ES.

2.3 Actores del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad

El Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior está compuesto por la CNA, encargada de la implementación de los procesos de acreditación y la autorización de agencias acreditadoras, por el CNED que se encarga del Licenciamiento y por el MINEDUC, que entrega información por medio del SIES.

La siguiente figura muestra los actores y funciones del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior:

36

Figura 1 – Actores y funciones del Sistema Nacional de Aseguramiento de Calidad de la Educación Superior en Chile

Fuente: Memoria CNA (2010).

Desde la perspectiva del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de La Educación Superior, la DIVESUP cumple el rol de información. Sin embargo, la DIVESUP también cumple roles asociados al SINAC-ES a través del reconocimiento oficial de instituciones de educación superior, de la examinación y supervisión de instituciones vocacionales que optaron por no acogerse al nuevo sistema de aseguramiento de la calidad, entre otras funciones. El Ministerio de Educación

La Ley N° 20.529 (artículo 111, que modifica el artículo 1° de la Ley N° 18.956) establece que el MINEDUC es la Secretaría de Estado responsable de fomentar el desarrollo de la educación en todos los niveles y modalidades, propendiendo a asegurar la calidad y la equidad del sistema educativo; promover la educación parvularia y garantizar el acceso gratuito y el financiamiento fiscal al primer y segundo nivel de transición de la educación parvularia; financiar un sistema gratuito destinado a garantizar el acceso de toda la población a la educación básica y media, generando las condiciones para la permanencia en las mismas de conformidad a la ley; promover el estudio y conocimiento de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana; fomentar una cultura de la paz, y de estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística, la práctica del deporte y la protección y conservación del patrimonio cultural.

Para el caso de la educación superior, la DIVESUP es la unidad del MINEDUC encargada de velar por el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias que regulan dicho nivel educativo. A través de esta División, el Ministerio de Educación reconoce oficialmente a las instituciones de educación superior.

Tal como se mencionó anteriormente, el MINEDUC es parte del SINAC-ES por medio de la DIVESUP, cuyo Jefe es integrante del Comité de Coordinación del Sistema.

37

La División de Educación Superior

Establecida bajo el artículo 8° de la Ley 18.956, la DIVESUP es la unidad encargada de velar por el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias que regulan la educación superior en el ámbito de competencia del Ministerio; de asesorar en la proposición de la política de este nivel de enseñanza y de establecer las relaciones institucionales con las entidades de educación superior reconocidas oficialmente. En especial debe proponer la asignación presupuestaria estatal a las instituciones de educación superior, de acuerdo a la normativa vigente. Está a cargo del Jefe de la División, a quien le corresponderá dirigir, coordinar y hacer cumplir las funciones de esta unidad.

Según la Ley Nº 20.370, la DIVESUP es la unidad del MINEDUC que se encarga del proceso de constitución jurídica de las IES, recibiendo las solicitudes de las universidades, IP y CFT, realizando observaciones y, en caso de cumplir las IES con los requisitos establecidos, entregar el reconocimiento oficial del Estado a la IES, de modo tal que la institución pueda iniciar sus actividades, toda vez que el CNED haya aprobado el proyecto institucional de la nueva IES.

Según lo expresado en el título III, párrafos 2º, 3º y 4º de la LGE, las IES privadas obtienen personalidad jurídica al depositar en el MINEDUC la copia del instrumento jurídico de su constitución y el Estado no puede negar tal registro, aunque sí puede objetarlo en un plazo de 90 días si no cumple alguno de los requisitos para una adecuada constitución jurídica. Las IES deben subsanar los defectos en sus estatutos en un plazo definido, después del cual el MINEDUC puede cancelar la personalidad jurídica, según requisitos específicos para cada tipo de IES. También se puede cancelar la personalidad jurídica si, corrido un año desde su inscripción, la IES no ha cumplido con requisitos legales para su reconocimiento, tales como la adecuada constitución jurídica y el certificado del CNED respecto de la idoneidad de sus recursos para otorgar títulos y grados. También se puede revocar la personalidad jurídica en caso de que la IES no cuente con la aprobación de su proyecto institucional por parte del CNED, entidad que además debe verificar progresivamente su desarrollo. Luego de verificarse estas condiciones, el Estado por medio del MINEDUC emite el reconocimiento oficial y la IES puede iniciar sus actividades. En caso de verificación de incumplimiento grave de sus objetivos estatutarios, de actividades contrarias a la moral, al orden público o la seguridad o si la IES dejare de otorgar los títulos y grados que por ley se le ha habilitado a hacerlo, el MINEDUC también procede a cancelar la personalidad jurídica, sanción que implica también la revocación del reconocimiento oficial de la IES (Art. 65). Sin embargo, el artículo 64 de la LGE indica que si la situación de incumplimiento se verifica en sólo una carrera o sede, el MINEDUC sólo cancelará el reconocimiento oficial de la carrera o sede afectada. Todas estas sanciones se realizan por decreto supremo, con acuerdo mayoritario de los miembros del CNED y previa escucha de la entidad afectada.

El Sistema de Información de Educación Superior

El SIES es una entidad dependiente de la DIVESUP que recolecta, concentra, sistematiza, analiza y difunde información sobre educación superior en Chile. El SIES tiene como objetivo entregar información sobre carreras e instituciones a postulantes, familias, académicos, profesores, orientadores, investigadores, medios de comunicación, empresas, empleadores y la comunidad en general. Actualmente, la información del SIES se encuentra alojada en el portal “Mi Futuro”

El SIES dispone de múltiples bases de datos, clasificadas en cuatro secciones de información: Futuro Laboral (que incluye información de remuneraciones esperadas por carrera y, en

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algunos casos, por institución), Ficha Financiera (que presenta indicadores de solvencia financiera, endeudamiento, entre otros), Ficha Académica (que entrega información sobre vacantes, aranceles planta docente, descripción de la matrícula, etc.) y SIES Técnico (que provee información sobre vacantes, aranceles, carreras e instituciones de carácter vocacional).

El Consejo Nacional de Educación

El CNED es un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio que se relaciona con el Presidente de la República a través del MINEDUC. El CNED mantiene todas las funciones del anterior CSE y asume otras nuevas, especialmente las referidas al ámbito de la educación escolar, detalladas en el título IV de la Ley Nº 20.370.

En la educación superior, el CNED desarrolla las funciones de licenciamiento de nuevas instituciones, y es la instancia de apelación de decisiones de acreditación de la CNA o de sanciones a las agencias acreditadoras. También apoya al MINEDUC en las decisiones de cierre de IES, tanto de aquellas en proceso de licenciamiento como de las que ya cuentan con el estatus de autónomas. Además, el CNED entrega información a los usuarios el sistema de educación superior, asesora al Ministro en caso de ser solicitado y realiza investigación educacional. Específicamente, el CNED tiene funciones respecto de la educación parvularia, básica y media (detalladas en el artículo 86 de la Ley Nº 20.370) y, en el caso de la educación superior, el artículo 87 indica que sus funciones son las siguientes:

Administrar el sistema de licenciamiento

Pronunciarse sobre los proyectos institucionales presentados por las nuevas instituciones de educación superior para su reconocimiento oficial

Verificar el desarrollo de tales proyectos

Establecer sistemas de examinación de las asignaturas o cursos para evaluar los programas de estudio

Solicitar la revocación del reconocimiento oficial de las IES que no cumplan con los requisitos, de modo fundado, al MINEDUC

Administrar los procesos de revocación del reconocimiento oficial, velando por la continuidad de los estudios de los alumnos matriculados

Apoyar al MINEDUC en la administración de los procesos de cierre

Servir de instancia de apelación respecto de las decisiones de la CNA

Informar al MINEDUC sobre cierre de las IES autónomas, sus sedes o carreras El CNED está compuesto de 10 académicos y profesionales destacados y de amplia trayectoria en las diversas áreas, designados por el Presidente, por el CRUCH y por los Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica acreditados, quienes se desempeñan por un plazo de seis años no renovables (Art. 89 y 89). Para evitar conflictos de interés, se detallan procedimientos de inhabilitación en los artículos 93 y 94. El CNED elige a un Secretario Ejecutivo con derecho a voz, que administra una Secretaría Técnica con siete funcionarios (Art. 90, 91 y 92).

En el contexto del SINAC-ES, el CNED tiene un importante grado de participación en el desarrollo de las funciones de información y acreditación (sea esta institucional o de programas); no obstante, la función en la cual posee un papel prioritario es aquella referida al licenciamiento, indicado en el artículo 1 de la Ley Nº20.129.

En relación a la función de información el CNED, por medio de ÍNDICES, recolecta anualmente directamente de las IES información sobre educación superior chilena y las instituciones que la

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componen. ÍNDICES provee información a nivel agregado de programas de pregrado, postgrado, por carreras e instituciones. Si bien esta información está dirigida a distintos usuarios y puede ser objeto de diferentes análisis, CNED declara que la información de ÍNDICES está preferentemente destinada a:

Entregar a la comunidad algunos antecedentes relevantes sobre el estado de desarrollo de la educación superior chilena y su evolución.

Apoyar la gestión de las instituciones de educación superior y la planificación de su oferta académica.

Colaborar con el desarrollo de la investigación en educación superior.

Servir al desarrollo de políticas públicas para la educación superior.

La mayor parte de los datos incluidos en ÍNDICES provienen de las IES del país y corresponden tanto al año en curso como a periodos académicos anteriores.

Finalmente, el CNED, además de proveer certificados de aprobación de proyectos institucionales y de idoneidad de recursos para la labor formativa, tiene la obligación legal de constituir la instancia de apelación de las decisiones de la CNA. Esta condición de organismo de apelación el CNED debe ejercerlo –en los casos que la ley lo establece– tanto para los juicios de acreditación que las IES, fundadamente, deseen someter a apelación, como para aquellas agencias acreditadoras que hayan sido sancionadas en primera instancia por la CNA, ante el incumplimiento de alguno de sus requisitos legales.

La Comisión Nacional de Acreditación

La CNA es un organismo autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio cuya función es verificar y promover la calidad de las universidades, IP y CFT autónomos, al mismo tiempo que de las carreras y programas que ellos ofrecen, a través de la certificación pública y de la promoción de la cultura del mejoramiento continuo. La CNA se crea en el año 2006 por la Ley Nº 20.129 y se encarga de verificar y promover la calidad de las Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica autónomos, y de las carreras y programas que ellos ofrecen. Sus funciones específicas, como lo detalla el artículo 8º de la ley, son las siguientes:

La acreditación institucional de las universidades, IP y CFT autónomos.

El pronunciamiento acerca de las solicitudes de autorización que le presenten las agencias encargadas de la acreditación de carreras y programas de pregrado, programas de magíster y programas de especialidad en el área de la salud, y vigilar su funcionamiento.

El pronunciamiento sobre la acreditación de los programas de postgrado y de especialidades médicas de las universidades autónomas.

El pronunciamiento sobre la acreditación de los programas de pregrado de las instituciones autónomas.

El mantenimiento de sistemas de información pública que contengan las decisiones relevantes relativas a los procesos de acreditación y autorización a su cargo.

Respuestas a los requerimientos efectuados por el Ministerio de Educación.

El desarrollo de toda otra actividad necesaria para el cumplimiento de sus funciones. La CNA, según indica el artículo 7 de la ley, está conducida por 16 miembros, provenientes de organizaciones vinculadas a la educación superior universitaria y técnica, tanto públicas como privadas.

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Un académico de reconocida trayectoria designado por el Presidente de la República, quien la preside;

Tres académicos universitarios, que en su conjunto y de acuerdo a su experiencia y grados académicos, sean representativos de los ámbitos de gestión institucional, docencia de pregrado y formación de postgrado, incluyendo, en este último caso, al nivel de doctorado, designados por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas. De ellos, a lo menos uno debe estar vinculado a alguna universidad de una región distinta a la Metropolitana;

Dos académicos universitarios con amplia trayectoria en gestión institucional o en formación de pregrado y/o postgrado, designados por los rectores de las universidades privadas autónomas;

Un docente con amplia trayectoria en gestión institucional o en formación profesional no universitaria, designado por los rectores de los institutos profesionales que gocen de plena autonomía;

Un docente con amplia trayectoria en gestión de instituciones de nivel técnico o en formación técnica, designado por los rectores de los centros de formación técnica autónomos;

Dos académicos con amplia trayectoria en investigación científica o tecnológica, designados por la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica, CONICYT;

El Jefe de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación;

Dos figuras destacadas, una del sector productivo nacional y, la otra, miembro de una asociación profesional o disciplinaria del país, designados por los miembros de la Comisión señalados en los puntos precedentes;

Dos representantes estudiantiles de IES autónomas acreditadas, debiendo uno de ellos pertenecer a una institución regional y el otro a una institución metropolitana; y,

El Secretario Ejecutivo, que tiene sólo derecho a voz. La ley también establece incompatibilidades para aquellas actividades de los miembros de la Comisión que impliquen una relación laboral o la participación en juntas directivas o consultivas de las IES que participen en el proceso de acreditación, así como alguna participación en una AA (Art. 7).

Los miembros de la comisión cuentan con la asesoría de comités consultivos temáticos integrados por profesionales y expertos, que apoyan las labores de la CNA en los ámbitos específicos. La CNA tiene a su cargo los procesos de acreditación institucional y de acreditación de programas de doctorados. En el ámbito de los magister y de las carreras de pregrado y especialidades en el área de la salud, estos pueden elegir si su proceso lo desarrollan con CNA o con agencias acreditadoras.

Las Agencias Acreditadoras

De acuerdo con la Ley N°20.129, en su párrafo 1º del Título III, las AA son las instituciones responsables de acreditar carreras y programas de pregrado, magíster y especialidades del área de la salud, en aquellas áreas y niveles en las que sean autorizadas.

Las agencias, antes de iniciar sus actividades, deben solicitar su autorización a la Comisión Nacional de Acreditación, cumplir con los requisitos de autorización y condiciones de operación definidas por la CNA. En caso de cumplimiento íntegro, se le autoriza por 7 años. De lo contrario, se le indican modificaciones. Las AA deben cumplir una serie de requisitos legales para operar, indicados en el artículo 34 de la ley:

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Definición explícita de objetivos

Mecanismos que garanticen su independencia

Recursos idóneos

Criterios de evaluación equivalentes a lo que defina la CNA

Mecanismos de publicidad y transparencia

Mecanismos para evitar conflictos de interés entre pares evaluadores e IES evaluadas

Mecanismos de difusión

Mecanismos para la revisión periódica de su funcionamiento

Mecanismos de colaboración con otras agencias

Las AA pueden ser instituciones nacionales, extranjeras o internacionales, constituidas como personas jurídicas que desarrollan procesos de acreditación en las áreas agropecuaria, artes y arquitectura, ciencias, ciencias sociales, derecho, humanidades, educación, tecnología, salud, administración y comercio en las que sean autorizadas, conforme a su solicitud, por la CNA.

Las AA pueden operar en los siguientes niveles: técnico de nivel superior, carreras profesionales, programas de pregrado, programas de magíster y especialidades del área de la salud, conforme a la solicitud y autorización por la CNA. El proceso de evaluación se realiza por medio de pares evaluadores, que deben cumplir los requisitos estipulados en el artículo 19 de la Ley Nº 20.129. En la siguiente tabla, se presentan las AA autorizadas por área y nivel. Algunas de las agencias son más bien especializadas temáticamente, mientras otras actúan en varias áreas del conocimiento.

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Tabla 4 – Agencias Acreditadoras autorizadas por área del conocimiento, 2012

AGENCIA Adminis-

tración y

Comercio

Agro-

pecuaria

Artes y

Arquitec-

tura

Ciencias Ciencias

Sociales

Derecho Educa-

ción

Humani-

dades

Salud Tecno-

logía

AAD SA X (1)

Qualitas SA X X X(2)

X X X X X X

Akredita QA X X X X(3)

Acredita CI X X(4)

X X

Acredita

Accion

X X X(5)

X X X(6)

X

Acreditadora

de Chile A&C

X X X X X X X X X(6)

APICE X(7)

AACS X(3)

AEspigar X X(8)

X X

ADC X X X X(3)

TOTAL 7 5 5 3 5 3 5 2 6 5

(1) Excepto Artes de la Comunicación, Artes escénicas y Música (2) Excepto Arquitectura (3) Excepto Especialidades Médicas (4) Excepto Veterinaria (5) Sólo Diseño (6) Excepto Odontología y Medicina (7) Sólo especialidades médicas (8) Sólo Arte

Fuente: CNA (2012).

Tabla 5 – Agencias Acreditadoras autorizadas por nivel, 2012

AGENCIA Carreras de

Técnico de Nivel Superior

Carreras Profesionales

Programas de Pregrado

Programas de Magister

Especialidades del área de la

Salud

TOTAL Niveles por

Agencia

AAD SA X X X X 4

Qualitas SA X X X X 4

Akredita QA X X X 3

Acredita CI X X X X 4

Acredita Acción X X X 3

Acreditadora de

Chile A&C

X X X 3

APICE X 1

AACS X X 2

AEspigar X X X 3

ADC X X X X 4

Fuente: CNA (2012).

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En caso de incumplimiento de las obligaciones indicadas en el artículo 39 de la ley, la CNA puede amonestarlas por escrito, aplicarles una multa de hasta 100 UTM, suspender su autorización o poner término anticipado a la autorización. Estas decisiones, como lo indica el artículo 42, son apelables ante el CNED.

Como la CNA tiene la misión de autorizar y realizar seguimiento a AA para los procesos de acreditación de programas, dispone de un sistema de Monitoreo y Evaluación de Agencias Acreditadoras administrado por la Secretaría Ejecutiva de CNA, con el asesoramiento de un Comité Consultivo.

Los Comités Consultivos y el Comité MASA

Como se señaló antes, la Ley Nº 20.129 indica que la CNA debe contar con Comités Consultivos conformados por expertos nacionales o extranjeros para implementar y desarrollar los procesos de evaluación, para definir y revisar criterios de evaluación y procedimientos específicos.

Explícitamente, se exige un comité para asesorar en temas de: i) acreditación institucional, ii) acreditación de programas de pregrado y iii) acreditación de programas de postgrado. La ley incluye la creación de comités para la asesoría en otras materias en que se estime necesario.

Actualmente, la CNA cuenta con seis comités consultivos:

Acreditación Institucional

Acreditación Institucional en Formación Técnica y Técnica Profesional

Pregrado

Post Grado

Especialidades Médicas

Evaluación de las Agencias de Acreditación

Este último comité asesoró a la Secretaría en la elaboración del Mecanismo de Evaluación y Seguimiento de Agencias de Acreditación (en adelante Comité MASA), para observar su funcionamiento y verificar su desempeño. Este Comité Consultivo asesora a la CNA en la definición y revisión de criterios de evaluación de las agencias que soliciten autorización para operar.

El Comité MASA elaboró el documento “Sistema o mecanismo de supervisión y seguimiento de agencias de acreditación autorizadas”, que fue aprobado por la comisión y que que sirvió de base para elaborar un reglamento que detalla un protocolo de evaluación, basado en los principios de igualdad ante la ley, transparencia y mejoramiento continuo. El sistema de evaluación busca: i) verificar que la agencia está cumpliendo con las condiciones de operación bajo las cuales fue autorizada y ii) verificar que la agencia en la operación los lineamientos, criterios y procedimientos con los que fue aprobada.

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El documento del Comité MASA detalla indicadores, medios de verificación y acciones a seguir en caso de que alguna agencia se desvíe en las funciones y operaciones comprometidas.

En la CNA, además, se encuentran constituidos 16 Comités de Área que tienen la función de colaborar con la CNA en la gestión de la acreditación de programas de postgrado, asesorando el proceso de evaluación externa, proponiendo pares evaluadores pertinentes, analizando los programas y las evaluaciones externas, para exponerlos ante la CNA para el proceso de acreditación. En caso de que la CNA lo convoque, también puede constituirse Comités Técnicos que asesora a la institución en diversas temáticas, como por ejemplo, la de vinculación con el medio.

Los Pares Evaluadores

El Artículo 19 de la ley N° 20.129 dispone que el proceso de evaluación externa, tanto institucional como de programas, sea realizado por Pares Evaluadores (en adelante PE) designados por la CNA. Los PE son personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que deberán inscribirse en un registro público de PE que administra la CNA. Los pares evaluadores realizan la evaluación externa, tanto para la acreditación institucional como para la de los programas de postgrado, lo que incluye una visita en terreno.

Para convertirse en PE, deben presentarse los antecedentes a la CNA, que realizará una convocatoria pública para este efecto a lo menos una vez cada dos años. Es requisito que los PE tengan un mínimo de diez años de ejercicio académico o profesional y contar con reconocimiento en su área de especialidad. Los PE no pueden ejercer en aquellas IES en las que estudiaron o con las que mantengan algún tipo de relación contractual o la hayan tenido hace menos de dos años. Para las personas jurídicas aplican disposiciones equivalentes, ajustadas como exigencias a los integrantes de tales sociedades, según el artículo 19 de la Ley Nº20.129. Actualmente, la CNA cuenta con un registro de PE convocados tanto vía concurso público como, para el caso de postgrado, por recomendación de los Comités de Área. Estos expertos profesionales deben poseer probada idoneidad, amplia trayectoria y son responsables de la evaluación externa para la acreditación institucional, acreditación de pregrado y acreditación de postgrado, tanto nacionales como extranjeros.

2.4 Funciones y Procesos Asociados al Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad

Como se señaló antes, la Ley Nº 20.129, que establece el SINAC-ES, comprende las siguientes funciones:

Información

Licenciamiento

Acreditación institucional

Acreditación de carreras o programas

La presente sección detalla cada una de estas funciones y los procesos asociados a ellas.

Sistema Nacional de Información en la Educación Superior

De acuerdo a lo establecido en la Ley Nº 20.129, corresponde al MINEDUC, a través de la DIVESUP, desarrollar y mantener un Sistema Nacional de Información de la Educación Superior, que contenga los antecedentes necesarios para la adecuada aplicación de las

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políticas públicas destinadas al sector de educación superior, para la gestión institucional y para la información pública de manera de lograr una amplia y completa transparencia académica, administrativa y contable de las instituciones de educación superior.

Para estos efectos, las IES deben recoger y proporcionar a la DIVESUP el conjunto básico de información que ésta determine, la que considerará, a lo menos, datos estadísticos relativos a alumnos, docentes, recursos, infraestructura y resultados del proceso académico, así como la relativa a la naturaleza jurídica de la institución; a su situación patrimonial y financiera y al balance anual debidamente auditado, y a la individualización de sus socios y directivos.

Corresponde a la DIVESUP, a través de SIES, recoger la información proporcionada por las instituciones, validarla, procesarla cuando corresponda, y distribuirla anualmente a los distintos usuarios, de acuerdo a los procedimientos establecidos en el reglamento.

Licenciamiento de las Nuevas Instituciones de Educación Superior

La función de licenciamiento del SINAC-ES se constituye como un proceso obligatorio para todas las nuevas IES. El licenciamiento es llevado a cabo por el CNED, según dispone la Ley Nº 20.370, en el título IV, artículo 87. El proceso se compone de tres etapas: i) aprobación del proyecto institucional; ii) verificación de su nivel de concreción; y, iii) pronunciamiento sobre su status de autonomía o bien indicación de revocación del reconocimiento oficial de la IES. El licenciamiento es un proceso obligatorio para todas las nuevas IES.

El licenciamiento comprende el proceso de aprobación del proyecto institucional y evalúa el avance y concreción de tal proyecto de la nueva entidad. Considera para todas las IES aspectos como: infraestructura, equipamiento, recursos económicos y financieros, recursos para la docencia, bibliotecas, laboratorios, talleres y equipos computacionales, cuerpo académico, estudiantes, servicios. Para el caso de las universidades considera, además, investigación y extensión, así como todos los recursos necesarios para otorgar los grados académicos y los títulos correspondientes (LGE, artículo 97). La evaluación es de carácter cualitativo, sin perjuicio de considerarse aspectos cuantitativos del desarrollo de las IES. Se lleva a cabo principalmente mediante mecanismos de evaluación externa, donde la visita en terreno de comisiones de pares cumple un rol importante.

El proceso de licenciamiento se desarrolla en un lapso de tiempo que tiene como mínimo de seis años, pudiendo ser ampliado hasta por cinco años más. Transcurrido el período inicial, el CNED puede certificar el estatus de autonomía de la institución (Art. 99), o bien, puede prorrogar su verificación. Finalizado el plazo de prórroga –es decir, transcurridos 11 años– el CNED certifica la plena autonomía de la IES o, si se verifican incumplimientos reiterados, solicita al MINEDUC que sea revocado su reconocimiento oficial (Art. 100). Las IES pueden apelar a esta decisión.

El licenciamiento tiene lugar una única vez para la etapa inicial de los proyectos educativos nuevos y no se vuelve a aplicar posteriormente al otorgamiento de su plena autonomía. Tampoco procede su aplicación a instituciones que ya posean autonomía plena con anterioridad.

Cada una de las etapas mencionadas anteriormente tiene costos para las instituciones que deben ser pagadas al CNED. Según el artículo 96 de la LGE, no pueden sobrepasar los siguientes montos: 100 UTM por nuevo Proyecto Institucional, 40 UTM por Carrera nueva y 150 UTM por Verificación Anual, más un cobro adicional de 0,1 UTM por alumno matriculado

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en la institución. Los aranceles pueden pagarse hasta en diez mensualidades y constituyen los ingresos propios del Consejo Nacional de Educación.

En el período comprendido entre 1990 el 2009, se sometieron a la consideración del CNED un total de 46 nuevos proyectos institucionales, con un % global de aprobación del 72%, aumentado en gran medida por la aprobación del único CFT que se presentó.

Gráfico 30 - Proyectos Institucionales presentados y aprobados por el CSE 1990-2009

Fuente: CNED (2010).

Durante el período 1990-2009, el CNED (ex CSE) certificó la autonomía de 38 IES, 25 universidades y 13 IP.

Como casos especiales del proceso, como se establece en el artículo transitorio N°6 de la Ley de Aseguramiento de la Calidad, existen instituciones vocacionales que pudieron optar por permanecer en procesos de supervisión administrados por el MINEDUC. Actualmente, son 16 Centros de Formación Técnica en supervisión y 7 Institutos Profesionales en examinación.

Acreditación de Instituciones y Programas

Existen ciertos elementos comunes entre la acreditación institucional y de programas, así como también diferencias. La acreditación es la certificación pública que otorgan la CNA y/o las AA, según lo que indica la Ley Nº 20.129 (Título II, artículo 15; Título III, artículo 26), a las IES plenamente autónomas y a los programas de pregrado y de postgrado respectivamente, que cumplen con ciertos criterios de calidad.

La acreditación se obtiene como resultado de un proceso voluntario que tiene especial consideración de la autonomía de cada institución y que considera tres etapas principales (ver figura 2), más una adicional derivada de la redacción del objetivo de la acreditación, especificado en el párrafo precedente.

24

21

1

12 14

1

50%

67%

100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0

5

10

15

20

25

30

Universidades Institutos Profesionales Centros de Formación Técnica

Presentado Aprobado % de aprobación

47

Tabla 6 – Etapas generales de la acreditación institucional y de programas

Fuente: Elaboración propia a partir de información de CNA (2011).

La Ley Nº 20.129 indica que la acreditación se extenderá hasta por un plazo de siete años para instituciones y programas de pregrado, y hasta de diez años para programas de postgrado, según el grado de cumplimiento de los criterios de evaluación, pero no especifica la estructura de años. Según lo indicado en los reglamentos y términos de referencia para la acreditación de la CNA, la acreditación se otorga según los siguientes tramos, que indican cumplimiento proporcional de los criterios de acreditación, a medida que se otorga mayor cantidad de años:

Tabla 7 – Tramos de acreditación institucional y de programas de pregrado y postgrado

Tipo de Acreditación

Acreditación Institucional

Acreditación Programas de Pregrado

Acreditación Programas de Postgrado

Primer tramo Hasta 3 años. Hasta 3 años. Hasta 3 años.

Segundo tramo Hasta 5 años. Hasta 5 años. Hasta 5 años.

Tercer tramo Hasta 7 años. Hasta 7 años. Hasta 7 años.

Cuarto tramo No tiene No tiene Hasta 10 años.


Los términos de referencia de la acreditación institucional son ámbitos de análisis de las distintas IES, evaluados en función de los elementos de juicio de la Ley 20.129. Para la acreditación de carreras y programas de pregrado y postgrado, la CNA y las AA utilizan criterios de calidad.

La evaluación interna y externa debe realizarse utilizando como criterio de juicio los propósitos y fines declarados por las IES, las políticas y mecanismos que estén operando para el aseguramiento de la calidad, los resultados que obtengan y los procesos de autorregulación internos de las instituciones.

Solicitud y evaluación

interna

• Solicitud de incorporación al proceso a CNA Chile o AA

• Institución/programa realiza proceso de autoevaluación

• Firma de convenio de acreditación y fijación de plazos

Evaluación Externa

• Entrega de Informe de Autoevaluación

• Evaluación externa por pares expertos de autoevaluación

• Emisión de informe de pares, con derecho a feedback

• Observaciones de la institución o del programa al informe de pares.

Acreditación

• CNA Chile o AA (según corresponda) se pronuncia según informes de autoevaluación, de pares evaluadores y feedback de IES

• Emisión acuerdo de acreditación y tramos de acreditación

Mejora Continua

• Si bien el proceso formal con CNA Chile o AA culmina con el acuerdo, el aseguramiento de la calidad exige un permanente control de las acciones de mejoramiento. El mejoramiento continuo es responsabilidad de las IES.

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A continuación se presentan las categorías de acreditación institucional y de programas, según términos de referencia de la acreditación:

Tabla 8 – Descripción de condiciones por tramos de acreditación institucional y de programas

INSTITUCIONAL CARRERAS/PROGRAMAS

INSUFICIENTE No acredita

No existen mecanismos de aseguramiento de la calidad o su aplicación es mínima, son inconsistentes con la misión institucional y tienen debilidades críticas

Criterio o criterios que no aseguran la viabilidad y sustentabilidad y son incoherentes con propósitos.

SATISFACTORIO Primer tramo

Mecanismos parciales vinculados con la misión, con debilidades que no comprometen sustentabilidad y se han definido/iniciado acciones

Criterio o criterios cubren parcialmente lo necesario la viabilidad y sustentabilidad y son coherentes de los propósitos.

ADECUADO Segundo tramo

Mecanismos sistemáticos, coherentes con la misión, con debilidades mínimas identificadas y acciones de mejoramiento implementadas.

Criterio o criterios que cubren aspectos fundamentales la viabilidad y sustentabilidad y son coherentes con propósitos.

ÓPTIMO Tercer tramo

Mecanismos sistemáticos, coherentes con la misión, con debilidades mínimas identificadas con acciones de mejoramiento efectivas ya implementadas.

Criterio o criterios que cubren la totalidad de los aspectos la viabilidad y sustentabilidad y son coherentes con los propósitos.


La CNA debe mantener información disponible al público respecto de los procesos de acreditación y las instituciones de educación superior deberán informar en su publicidad su estatus de acreditación (Ley Nº 20.129, título V). En el sitio web de la CNA puede consultarse el estado de acreditación de instituciones y programas de pregrado y postgrado. Además, la CNA entrega información sobre acreditación a SIES y a INDICES, que incluyen tal información con otros datos sobre estudiantes e instituciones de educación superior.

Acreditación Institucional La acreditación institucional es un proceso voluntario que busca evaluar el cumplimiento del proyecto institucional de la IES, verificar la existencia de políticas y mecanismos eficaces de autorregulación y de aseguramiento de la calidad al interior de las instituciones, y propender al fortalecimiento de su capacidad de autorregulación y al mejoramiento continuo de su calidad (Ley Nº 20.129, artículo 15). En este sentido, el proceso de acreditación se refiere principalmente a la verificación de la existencia formal y a la aplicación sistemática de políticas y mecanismos tendientes a velar por el cumplimiento de los propósitos institucionales y sus resultados. Según el artículo 17, la CNA implementa la acreditación institucional por medio de un reglamento de revisión periódica.

Según establece la Ley Nº20.129, corresponde a la CNA fijar y revisar periódicamente un reglamento que contenga las pautas de evaluación para el desarrollo de los procesos de acreditación institucional, según las propuestas de comités consultivo de acreditación que asesoran a la CNA (Art. 18). Los fundamentos de las pautas de la evaluación son en gran

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medida heredados de los criterios elaborados por la CNAP, mientras que los de acreditación de postgrado son de elaboración de la CNA.

Para la acreditación institucional existen áreas obligatorias y electivas, para las cuales deben evaluarse los correspondientes elementos, según los términos de referencia de la acreditación:

Tabla 9 – Aspectos considerados por áreas obligatorias y electivas de acreditación institucional

TIPO ÁREA TÉRMINOS DE REFERENCIA

Áreas Obligatorias

Gestión Institucional

Estructura y organización institucional

Sistema de gobierno

Gestión de recursos humanos

Gestión recursos materiales y financieros

Diagnóstico, planificación, seguimiento y ajuste

Docencia de pregrado

Diseño y provisión de carreras y programas

Proceso de enseñanza

Dotación académica

Estudiantes

Utilización, proceso o resultado de investigación en mejoramiento de calidad de la docencia

Áreas Electivas

Postgrado

Criterios para la evaluación interna y externa de la oferta institucional de postgrados

Criterios para asegurar la dotación académica necesaria

Criterios de asignación de recursos

Vinculación con áreas de investigación y desarrollo

Investigación

Política institucional de desarrollo de la investigación y su aplicación

Disponibilidad de recursos

Participación en fondos

Resultados de los proyectos de investigación

Vinculación investigación y docencia de pre y postgrado

Impacto de investigación a nivel nacional e internacional

Vinculación con medio

Diseño y aplicación de política institucional

Mecanismos formales y sistemáticos de vinculación

Asignación de recursos

Vinculación de actividades con docencia o investigación

Impacto en la institución y en el medio externo


Los aspectos indicados deben ser atendidos en el proceso de autoevaluación por parte de la IES y su cumplimiento debe ser verificado por pares evaluadores de un registro público de académicos, profesionales que cuenten con una trayectoria amplia y reconocida en su área (también pueden ser personas jurídicas con requisitos similares)5. 5 Existen dos alternativas de determinación de los pares evaluadores: si la institución opta por ser

evaluada por personas jurídicas, la CNA seleccionará el par evaluador de una terna propuesta por la IES. La segunda alternativa es que la CNA designe pares evaluadores que pueden ser vetados hasta tres veces por la IES, sin explicitación de causa. En caso de no lograrse acuerdo, el CNED emitirá un pronunciamiento definitivo (Art. 18). El artículo 19 de la Ley Nº 20.129 especifica una serie de inhabilidades para evitar conflictos de interés en los pares evaluadores respecto de las instituciones, descritas en el Título XV en los artículos 96, 97, 98, 99 y 100 de la Ley Nº 18.045, que regula los vínculos

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Como se indicó antes, la acreditación institucional se otorga hasta por un plazo de 7 años, en caso de cumplimiento íntegro de los criterios de evaluación. Sin embargo, la CNA puede acreditar IES por menos años, si su nivel de cumplimiento es aceptable. Las decisiones de la CNA son apelables ante el CNED. En el caso de la acreditación institucional, ésta sólo procede en el caso de que la IES no sea acreditada. Para la acreditación de postgrado, se utilizan cuatro tramos y no tres, como el los casos de acreditación institucional y de pregrado.

Acreditación de Programas De acuerdo a la Ley Nº 20.129 la acreditación de programas busca certificar la calidad de las carreras y los programas ofrecidos por las IES autónomas, en función de los propósitos declarados por la institución que los imparte, de los estándares nacionales e internacionales de cada profesión o disciplina y en función del respectivo proyecto de desarrollo académico. Al igual que la acreditación institucional, la acreditación de programas es un proceso voluntario. Sin embargo, para el caso de las carreras de Medicina y Pedagogía, el artículo 27 de la Ley Nº 20.129 indica que la acreditación es obligatoria6. La mayoría de las carreras de acreditación obligatoria se encuentran acreditadas. Para que las carreras y programas de pregrado y magister puedan presentarse al proceso de acreditación debe contar con al menos una cohorte de egresados, salvo para las carreras de medicina y pedagogía. Como se ha indicado antes, la acreditación de carreras y programas de pregrado se extiende por un plazo máximo de hasta 7 años, reducibles según el grado de cumplimiento de los criterios de evaluación (Art. 26). En el caso de las carreras de acreditación obligatoria sin egresados, la acreditación es hasta 3 años. Para la acreditación de programas de pregrado se considera: a) el perfil de egreso de la respectiva carrera o programa, el cual considera el estado de desarrollo y actualización de los fundamentos científicos y disciplinarios o tecnológicos que subyacen a la formación declarada en los propósitos y fines de la institución; y, b) el conjunto de recursos y procesos mínimos que permiten asegurar el cumplimiento del perfil de egreso definido para la respectiva carrera o programa (Art. 28), operacionalizados en un reglamento de la CNA. La acreditación de programas de pregrado (y en algunos casos de magíster) lo llevan a cabo las AA autorizadas, que son entidades que demuestran ante la CNA experiencia y conocimiento en una determinada área de estudio para conducir el proceso de acreditación, emitir un informe y pronunciarse respecto de la decisión de acreditación. La ley establece una serie de requisitos para que las AA sean autorizadas –por un plazo de 7 años– por la CNA (Título III, párrafo 2º) y también supervisadas, especificando sanciones por incumplimiento. La CNA cuenta con la asistencia de un comité consultivo que propone estos requisitos y sanciones. Entre los requisitos para la autorización de las AA se incluyen la definición explícita de sus objetivos (debiendo ser el central el de asegurar la calidad), la existencia y aplicación de entre los grupos empresariales, los controladores y las personas relacionadas. De no ser aceptado el informe de los pares evaluadores, la IES puede solicitar una nueva evaluación con pares distintos, que de resultar favorable debe ser aceptado por la CNA (Art. 21). 6 En medicina, el 85% de las carreras se encuentran acreditadas y el 15% restante se encuentra en

proceso de acreditación. Entre las carreras de pedagogía, por su parte, el 69,1% se encuentra acreditada, el 15,3% en proceso de acreditación y sólo un 4% no se encuentra acreditada ni en proceso de acreditación. Un 11,6% de las carreras de pedagogía no participa del proceso de acreditación (CNA, 2010).

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mecanismos para garantizar independencia de sus juicios y de sus evaluadores, la idoneidad de sus recursos, la existencia y aplicación de criterios equivalentes a los de la CNA, procedimientos replicables y verificables, mecanismos de publicidad, difusión y transparencia adecuados, así como mecanismos para evitar conflictos de interés y mecanismos de colaboración con otras agencias nacionales e internacionales. Las AA autorizadas están sujetas a una serie de obligaciones legales: cumplir con los requisitos de operación que defina la CNA; desarrollar los procesos de acreditación de carreras y programas conforme a los criterios que se le autoricen; proporcionar la información que solicite la CNA; subsanar las observaciones que se le hagan; e informar sobre sus cambios de estructura o funcionamiento. Las AA deber ser evaluadas periódicamente por la CNA, y deben presentar anualmente una memoria sobre sus actividades. En caso de incumplimientos, las sanciones indicadas en el artículo 40 de la ley, van desde una amonestación por escrito y una multa de hasta 100 UTM, hasta la suspensión o término anticipado de la autorización. El artículo 31 de la ley Nº 20.129, sin embargo, señala que corresponde a la CNA desarrollar los procesos para la acreditación de carreras profesionales, técnicas y programas de pregrado en una determinada área del conocimiento en que no existan agencias autorizadas y en aquellos programas del área de la salud que opten por realizar el proceso con CNA, de acuerdo a pronunciamiento de la Contraloría General de la República. La acreditación en la que no participe la CNA no compromete la responsabilidad de la misma (Art. 33). Para el caso de programas de postgrado, en tanto, la acreditación de los programas lo lleva a cabo la CNA por medio de pares evaluadores del registro público. El artículo 44 de la ley indica que las especificaciones de la acreditación estarán establecidas en un reglamento de la CNA para este nivel de estudios. El período de acreditación para los programas de postgrado puede extenderse hasta por 10 años, reducibles según el grado de cumplimiento de los criterios de evaluación. Se exceptúan de esta norma aquellos programas sin egresados, que solo pueden acceder a un máximo de tres años. Las IES pueden apelar de las decisiones de acreditación de programas de pre y posgrado. Si se trata de un pronunciamiento de una AA, la CNA es el organismo de apelación. Si el pronunciamiento es de la CNA, la IES puede concurrir al CNED para apelar. En caso de que la CNA aplique sanciones en primera instancia a una AA, esta entidad puede apelar ante el CNED. Las Instituciones de educación superior de las Fuerzas Armadas constituyen un caso especial de acreditación. Estas 20 instituciones dependen el Ministerio de Defensa, pero están habilitadas para ofrecer programas conducentes a títulos técnicos de nivel superior, títulos profesionales y grados académicos, incluido magíster y doctorado. Las Instituciones están actualmente participando en el sistema de acreditación, pero no están incluidas en la legislación actual.

2.5 Estadísticas de acreditación de Instituciones y Programas

Aunque la cobertura de la acreditación ha ido elevándose progresivamente –alcanzando un 46% de las IES y un 91% de la matrícula de pregrado– no es homogénea respecto del tipo de acreditación, de los tramos de acreditación ni respecto del tipo de institución. A la fecha, la mayoría de las universidades se encuentran acreditadas, a excepción de seis universidades

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privadas. Los CFT y los IP cuentan con menores niveles de acreditación, pero la mayoría de la matrícula estudia en instituciones acreditadas. Una proporción más baja de programas de pregrado y de postgrado se encuentran acreditados, donde destaca los altos niveles de acreditación de los doctorados.

Las universidades son el tipo de IES que más participación tiene en procesos de acreditación, tanto institucional como de programas y en las cuales estudia cerca del 65% de los estudiantes de educación superior. Es necesario establecer la diferencia entre las Instituciones no acreditadas: dentro del sistema de acreditación (acreditación rechazada) y fuera del sistema (instituciones elegibles que no se han presentado al proceso de acreditación).

La totalidad de las 25 universidades del CRUCH se encuentran acreditadas institucionalmente, lo que cubre al 100% de su matrícula (309 mil estudiantes). Sólo seis universidades privadas carecen de acreditación institucional y éstas concentran una mínima parte de la matrícula de las universidades privadas (5%).

Tabla 10 – Condiciones de acreditación institucional por tipo de institución (pregrado)

Tipo de IES IES con

acreditación institucional

Matrícula Pregrado de IES

Número de IES Matrícula

Pregrado IES Acreditadas

Promedio de años de

acreditación

U.CRUCH 100% 282.879 25 100% 4,6

U. Privada 74% 348.737 35 90% 3,6

IP 38% 293.525 45 89% 3,7

CFT 16% 140.032 68 70% 4,0

TODAS 46% 1.065.173 173 88% 4,0

Fuente: Elaboración propia a partir de información de SIES (2012).

La minoría de las instituciones que imparten estudios técnicos y profesionales sin licenciatura se encuentran acreditados. Sólo uno de cada tres IP se encuentra acreditado, cifra que baja a uno de cada 5 en los CFT. Sin embargo, la mayoría de la matrícula se concentra en IP y CFT acreditados, con un 88% y un 68% respectivamente. Por otra parte, respecto de los años de acreditación, la mayoría de los estudiantes asisten a instituciones acreditadas por cuatro o más años. En el caso de las universidades CRUCH, el promedio de acreditación es de 4,6 años, que se reduce a 3,5 años en el caso de las universidades privadas. Los institutos profesionales –aunque una menor proporción de ellos están acreditados– tienen en promedio 0,4 años más de acreditación que las universidades privadas. Los CFT presentan la menor cantidad de instituciones acreditadas y la menor cantidad de años de acreditación (2,2).

La acreditación de programas, sin embargo, tiene niveles inferiores de cobertura. En la tabla siguiente se expone la situación a diciembre de 2011

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Tabla 11 – Condiciones de acreditación de programas de pregrado por tipo de institución 2011

Tipo de IES Programas Acreditados Matrícula en Programas

Acreditados

U.CRUCH 25,1% 45,0%

U. Privada 13,9% 21,1%

IP 6,2% 14,7%

CFT 2,2% 4,3%

TODAS 11,5% 24,4%

Fuente: Elaboración propia a partir de información de SIES (2011).

La oferta académica de educación superior cuenta con más de 16 mil programas de estudio de pregrado y más de 2700 en postgrado, por lo que es esperable que una proporción más baja cuente con acreditación.

Uno de cada cuatro programas de estudio de las universidades del CRUCH se encuentra acreditado, los que concentran algo menos de la mitad de la matrícula (45%). En el caso de las universidades privadas, el 14% de sus programas está acreditado y sólo el 21% de la matrícula se concentra en aquellos programas.

La cobertura de la acreditación de programas es más baja en IP y CFT. En el caso de los CFT, poco más de un 6% de sus programas está acreditado, en los que estudia el 14,7% de la matrícula. En los CFT la proporción de programas acreditados y la matrícula que éstos concentran es mínima.

Gráfico 31 – Porcentaje de programas de postgrado acreditados por nivel 2010

Fuente: CNA (2012).

Para el caso de los postgrados, sólo un 13% de la totalidad de los programas se encuentra acreditado. La gran mayoría de los programas de doctorado están acreditados, mientras la proporción de programas de magíster que presenta esta condición alcanza sólo alcanza el 16%.

67%

19% 11%

0%

23%

0%

20%

40%

60%

80%

Doctorado Magíster Espec. Médicas Espec.Odontológicas

Total general

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3 RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE

3.1 Presentación: Proceso de análisis y mejoramiento del SINAC-ES

Esta sección tiene como objetivo presentar algunos logros y, de acuerdo a las debilidades más importantes del sistema, identificar desafíos prioritarios y oportunidades de mejoramiento del SINAC-ES.

Diversos análisis nacionales e internacionales –incluyendo el Informe de Educación Superior en Chile de 2009 de la OCDE y del Banco Mundial– coinciden en que el Chile ha realizado importantes avances en materia de aseguramiento de la calidad de la educación superior, incluso alcanzando niveles de avance similares a los que existen en los países desarrollados.

Sin embargo, luego de 6 años de haber sido legalmente establecido bajo las condiciones actuales, es posible identificar una serie de elementos del SINAC-ES que aún son perfectibles. Diversos informes han indicado algunas falencias de la legislación, problemas en la forma de operación de las entidades que lo componen y aspectos a mejorar en los sistemas de información, entre otros. Por ello, una revisión profunda y sistemática del sistema, para contestar preguntas importantes relativas al mejoramiento del SINAC-ES, es de gran importancia para el Ministerio de Educación.

En este contexto, el Ministerio de Educación ha desarrollado un proceso en tres grandes etapas para la identificación de aquellos elementos que deben ser mejorados en el sistema, en base a un proceso de autoevaluación, de evaluación externa y de formulación de un nuevo marco legal para el Aseguramiento de la Calidad en Chile. En este proceso, la autoevaluación del sistema es el primer momento:

Autoevaluación de la Comisión de Trabajo en Aseguramiento de la Calidad

El Ministerio de Educación convocó a diversos actores involucrados, representantes de organismos e instituciones y expertos en la temática de Educación Superior y Aseguramiento de la Calidad para realizar una evaluación que identifique fortalezas, debilidades y alternativas de mejoramiento del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad. Para este ejercicio, el Ministerio de Educación desarrolló una revisión bibliográfica preliminar de modo de promover la discusión entre los miembros de la Comisión, sobre el cual, los miembros de la comisión desarrollaron una serie de informes parciales en los cuales señalaron los aspectos más importantes desde su perspectiva. Adicionalmente, como la Comisión contó con la Visita del Dr. Rolf Heusser –Presidente del consorcio europeo de Acreditación– quien también emitió un informe (en adjunto). El ejercicio concluyó con la identificación de aspectos en los cuales hay consenso generalizado, aspectos en los cuales existen diversas posiciones y áreas en las cuales hay discusión para la formulación de alternativas de mejoramiento.

Aspectos en los que hay consenso general: 1. Valoración transversal de la existencia y de los aportes del SINAC-ES. 2. Necesidad de revisar la composición de la CNA, avanzando a una estructura menos

corporativa y más parecida a la del CNED o del Banco Central. 3. Necesidad de impulsar un sistema de acreditación por tramos, que de cuenta de

niveles y tipos de acreditación, distinto a la actual escala de años continuos. 4. Necesidad de fortalecer los mecanismos para evitar conflictos de interés

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5. Necesidad de que el sistema atienda adecuadamente la diversidad de instituciones de educación superior.

6. Necesidad de establecer mecanismos de auto-evaluación y evaluación externa de forma periódica de la CNA y de mejorar sus capacidades

7. Necesidad de incorporar mejor la dimensión de resultados e impactos, incluyendo pertinencia para el mercado laboral.

8. Necesidad de fortalecer los sistemas de información. Aspectos en los que existen diferentes posiciones:

1. Vinculación de la acreditación con el financiamiento 2. Agencias acreditadoras: Hay diversas opiniones, desde su eliminación, su cambio de

rol a asistentes técnicos, hasta incluir más agencias nacionales, integrar internacionales y también otras instancias como auditoras e ISO.

3. Relación entre acreditación institucional y de programas. 4. Voluntariedad u obligatoriedad de la acreditación. 5. Sustentabilidad financiera del modelo. 6. Consecuencias de la acreditación, vinculada o no a la autonomía o al reconocimiento. 7. Articulación entre licenciamiento y acreditación.

El producto de la Comisión es la sistematización de los informes parciales en el presente reporte de antecedentes nacionales, además de incluir los informes parciales en su versión original como anexo, a cargo del Comité de Coordinación del SINAC-ES. Los productos de la comisión, aunque son independientes, servirán como insumo para la evaluación externa de la OCDE.

Evaluación externa de un equipo de consultores de la OCDE

Se ha encargado a la OCDE –organismo que ya realizó un análisis en general de la educación superior en Chile– la evaluación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la ES por parte de un equipo de expertos internacionales con el objetivo de revisar el diseño del sistema, su implementación y resultados, para luego hacer recomendaciones para su mejoramiento. Un sub-equipo de la OCDE realizó una pre-visita, a mediados de Julio, en la cual se identificaron los temas principales a abordar y se preparó en detalle el programa de evaluación externa: formulación de preguntas, planificación de las reuniones a sostener y preparación de aspectos logísticos.

A principios de Agosto, el equipo completo de la OCDE visitará Chile para reunirse con distintos actores involucrados. Luego se elaborará un informe de análisis y recomendaciones para el mejoramiento del Sistema. Este producto será totalmente independiente del presente reporte de antecedentes y de los informes parciales presentados por los miembros de la Comisión de Trabajo, aunque los considerará como insumos.

Formulación de un nuevo marco normativo sobre Aseguramiento de la Calidad

En base a los informes de autoevaluación de la Comisión de Trabajo sobre Aseguramiento de la Calidad y al informe del equipo consultor de la OCDE sobre el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, el Ministerio de Educación de Chile –en su prerrogativa de la iniciativa legislativa– elaborará un nuevo Proyecto de Ley para el mejoramiento del SINAC-ES. El nuevo proyecto de ley propondrá modificaciones a la ley que

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permita enfrentar aquellos aspectos más débiles y problemáticos de Sistema, y a la vez potenciar aquellos elementos que han resultado ser fortalezas del mismo.

Por lo tanto, este capítulo busca relevar algunos de los aspectos críticos y algunas oportunidades de mejoramiento que identificaron tanto el MINEDUC como los informes parciales de la Comisión de Trabajo y que fueron profundizados en las cuatro sesiones de discusión. Cabe destacar que estos aspectos son importantes de considerar en la etapa de evaluación internacional.

3.2 Resultados del proceso de autoevaluación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior

El proceso de autoevaluación del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la

Educación Superior en Chile se desarrolló considerando diversos insumos, entre los cuales se

cuentan la revisión bibliográfica preliminar realizada por el Ministerio de Educación, los

informes parciales de la Comisión de Trabajo sobre Aseguramiento de la Calidad, las

discusiones que se desarrollaron durante las cuatro sesiones en que se reunió tal Comisión, los

informes complementarios entregados por Agencias Acreditadoras, por las IES de las Fuerzas

Armadas y por el experto internacional invitado a exponer en la Comisión.

En base a estos insumos, el Comité de Coordinación –a través de su Secretaría Ejecutiva y del

Coordinador de Aseguramiento de la Calidad del MINEDUC– realizó una sistematización y una

reflexión sobre los elementos más relevantes que se solicita que la OCDE aborde para emitir

un diagnóstico y formular recomendaciones de política pública. El resultado de la

autoevaluación son reflexiones respecto de los temas centrales identificados en el proceso,

sobre los cuales se espera una profundización por parte del equipo consultor de la OCDE, sin

perjuicio de que múltiples otros elementos sean objeto de evaluación. En el capítulo siguiente,

se detalla el proceso de revisión documental previa, se reseñan los informes utilizados y se

profundiza en las discusiones que emergieron en el desarrollo de la Comisión.

A continuación, se presentan los resultados de la autoevaluación del Sistema Nacional de

Aseguramiento de la Calidad, que se centró los siguientes temas fundamentales, sobre las

cuales se detallan las reflexiones específicas:

a. Legislación y Marco Normativo

Sobre la articulación entre el licenciamiento la acreditación

Sobre la acreditación institucional y la acreditación de programas

Sobre la voluntariedad u obligatoriedad de la acreditación

Sobre las consecuencias de la acreditación en financiamiento y autonomía

b. Agentes del Aseguramiento de la Calidad

Sobre los roles, la composición y capacidades de la Comisión Nacional de

Acreditación y su Secretaría Ejecutiva

Sobre el sistema de Agencias Acreditadoras Privadas

Sobre la transparencia, las inhabilidades y los conflictos de interés

Sobre la efectividad, viabilidad y sustentabilidad de los procesos de acreditación

c. Criterios y estándares

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Sobre la adecuación de los criterios a la diversidad institucional y su aplicación

homogénea por parte de los Pares evaluadores

Sobre procesos de acreditación orientados a resultados

Sobre el establecimiento de estándares mínimos

Sobre la vigencia de la acreditación

d. Sistemas de Información

Sobre la integración de los sistemas de información

Sobre la construcción de indicadores de calidad para la evaluación

a. Legislación y Marco Normativo del SINAC-ES

Sobre la articulación entre el licenciamiento y la acreditación

La legislación actual no considera ningún tipo de evaluación obligatoria para las instituciones

declaradas plenamente autónomas, ya sea para las que fueron creadas antes de 1981 o bien

para aquellas que pasaron por el proceso de licenciamiento. Puede pasar un largo tiempo

hasta que una institución autónoma se somete acreditación, período en el cual la institución

puede haber sufrido cambios sustanciales en aumento de matrícula, creación de nuevas

carreras y apertura de nuevas sedes, sin ningún tipo de autorización o evaluación.

Adicionalmente, es importante recalcar que la acreditación es un proceso voluntario, cuyas

consecuencias públicas más significativas son el acceso a financiamiento estudiantil; por tanto,

una institución que no se someta al proceso de acreditación o bien cuya acreditación haya sido

rechazada, puede seguir funcionando, sin que por ello deba desarrollar e implementar

procesos de rendición de cuentas, que den garantías externas de calidad. Entre los escenarios

alternativos se ha discutido acerca de la alternativa de instalar la exigencia de una renovación

periódica del licenciamiento con foco en las instituciones que presenten cambios sustantivos o

bien, el establecimiento de la obligatoriedad de la acreditación institucional. El primer

escenario posibilitaría verificar permanentemente las condiciones de calidad, pero tendería a

superponerse con la acreditación, ya que ambos procesos comparten ciertos criterios y

procedimientos. En el segundo escenario, es necesario establecer mayores consecuencias en

caso de rechazo, de modo que una institución no acreditada pierda su condición de autonomía

y deba (re) ingresar a un proceso de licenciamiento. Un tercer escenario sería integrar los

procesos de licenciamiento y acreditación en un solo proceso de acreditación institucional

obligatoria, que permita, tanto la verificación de condiciones mínimas como el mejoramiento

de la calidad, entendiendo que en el contexto actual sólo unas pocas instituciones –que

concentran menos una fracción mínima de la matrícula total–aún se encuentran en

licenciamiento. Una cuarta alternativa podría exigir la obtención de licenciamiento de nuevas

área del conocimiento y nuevas sedes que las instituciones autónomas busquen desarrollar, lo

que significaría cambiar el foco del licenciamiento de un proceso institucional a uno más

programático. Siendo este un aspecto central del actual sistema, se solicita a la OCDE

pronunciarse respecto de estos y otros escenarios, para formular recomendaciones, de modo

de mantener permanentemente operativos los mecanismos de verificación de la calidad. Cabe

recordar que actualmente el licenciamiento sólo se aplica a instituciones de educación

superior privadas.

58

Sobre la acreditación institucional y la acreditación de programas

La ley actual establece como funciones separadas la acreditación institucional y acreditación

de programas y carreras. Aunque la acreditación institucional está ampliamente extendida, el

tamaño y la diversidad del sistema de educación superior ponen en riesgo la sustentabilidad y

viabilidad de la acreditación de carreras, debido a los altos costos que significaría alcanzar los

niveles de cobertura deseados en las carreras y programas y a la inexistencia de los recursos

humanos (pares evaluadores) y organizacionales (agencias acreditadoras) necesarios en el

mercado académico chileno para montar un sistema capaz de abordar la diversidad de la

oferta de educación superior. Para resolver este problema, una alternativa es favorecer la

acreditación institucional por sobre la acreditación de programas, dejando esta última para

una muestra aleatoria de carreras y programas o para aquellos programas que requieran

focalización según algún tipo de criterios, pero en el marco de procesos de acreditación

institucional. Otras alternativas propuestas dicen relación con evaluar unidades académicas

intermedias, como los campus, facultades, departamentos u otros, de modo que con la

acreditación de tales unidades también queden acreditados los programas que imparten. En el

caso de optarse por una acreditación institucional que integre la evaluación de algunas

carreras, es necesario considerar si aquello se establece en un sistema obligatorio o en uno

voluntario y, además, considerar qué tipo de agencia debe encargarse de este proceso, ya que

exigiría tanto cambios en la estructura del sistema como mayores capacidades, que

actualmente aún no están garantizadas. Otro escenario posible es la mantención de la

distinción entre acreditación institucional y de programas, pero con una mayor articulación

entre ambos procesos. Se solicita a la OCDE revisar este aspecto central para proponer

recomendaciones para asegurar que el aseguramiento de la calidad sea eficiente y sostenible,

considerando los escenarios revisados y otros escenarios posibles.

Sobre la voluntariedad u obligatoriedad de la acreditación

La acreditación, tanto institucional como de programas, es actualmente un proceso voluntario

al que pueden someterse las instituciones autónomas con potencialidad de promover el

mejoramiento de la calidad, pero también de servir de instrumento de transparencia y

rendición de cuentas. La excepción es la obligatoriedad de la acreditación para los programas

prioritarios para el estado (medicina y pedagogía). Sin embargo, la condición de autonomía

institucional con acreditación obligatoria deja un espacio de desregulación que es

problemático y por ello solicita un pronunciamiento a la OCDE respecto de la conveniencia de

avanzar a un sistema de carácter obligatorio, ya sea en acreditación institucional o de

programas. Actualmente, aunque la mayoría de las partes interesadas consultadas se inclinan

por un sistema de acreditación obligatoria a nivel institucional, no existe pleno consenso en

este respecto, ya que algunos actores institucionales privados apoyan mantener la

voluntariedad pero con el incentivo del acceso a financiamiento estudiantil. A nivel de los

programas, no ha habido cuestionamientos a la voluntariedad del proceso de acreditación ni a

la obligatoriedad de la misma para medicina y pedagogía. Por el contrario, algunos gremios

profesionales –como los odontólogos, por ejemplo– han sugerido acreditación obligatoria sus

59

áreas. En un escenario de acreditación institucional obligatoria parece necesario establecer

consecuencias más rigurosas al cumplimiento o incumplimiento de los criterios de calidad, por

lo tanto se solicita a la OCDE pronunciarse sobre las condiciones sobre las cuales un sistema

obligatorio de acreditación debiera funcionar, evaluando estos y otros escenarios.

Sobre las consecuencias de la acreditación en financiamiento y autonomía

En el contexto actual, el incentivo más importante que ofrece el Sistema Nacional de

Aseguramiento de la Calidad para la acreditación institucional –fuera de los beneficios

indirectos como visibilidad y prestigio– es el acceso a financiamiento por medio de becas y

créditos estudiantiles para los estudiantes que se matriculen en instituciones acreditadas.

Aunque se reconoce que las consecuencias en financiamiento permiten dar alguna garantía de

que las instituciones que reciben fondos públicos son de cierta calidad, esta vinculación al

financiamiento ha sido cuestionada respecto de los efectos indeseados de los incentivos que

pone y respecto de cuáles son los efectos de las presiones indebidas que pueden producirse a

nivel de evaluadores y evaluados –por la responsabilidad de mantener la condición de

acreditación para el acceso a recursos– que pudieran ponerse por sobre los objetivos de

calidad. Entre los escenarios alternativos, en caso de enfrentar el problema de la falta de

consecuencias más allá del financiamiento, predomina la visión de que es conveniente vincular

el rechazo de la acreditación a la pérdida de la condición de autonomía de las instituciones. En

caso de una decisión negativa de acreditación en un modelo de estas características, las

instituciones perderían su autonomía e ingresarían o volverían al proceso de licenciamiento.

Otras medidas más estrictas dicen relación con retirar el derecho de las instituciones a

mantener su oferta académica hasta que hayan subsanado los problemas detectados y hecho

las mejoras correspondientes, pero esta opción se puede reservar para las instituciones que

pudieran negarse a pasar por procesos de acreditación. Evidentemente, las consecuencias de

la acreditación que se establezcan van a depender en gran medida de si el esquema es

voluntario u obligatorio, centrado en las instituciones o en los programas, por lo que se le

solicita al equipo de la OCDE pronunciarse sobre cuáles son las consecuencias que debe tener

el proceso de acreditación, evaluando diversos escenarios.

b. Agentes del Aseguramiento de la Calidad

Sobre los roles, la composición y capacidades de la Comisión Nacional de Acreditación y su

Secretaría Ejecutiva

Actualmente, la Comisión Nacional de Acreditación tiene el doble rol de desarrollar procesos

de acreditación –dictando los lineamientos de la política y desarrollando acreditaciones en

pregrado cuando no hay agencias, en algunos magísteres y en todos los doctorados– y de

autorizar y supervisar a las agencias acreditadoras privadas, lo que ha suscitado

cuestionamientos en la línea de los potenciales conflictos de interés, de las posibles

dificultades asociadas a competencias técnicas y de la escasez de recursos y dedicación para

cumplir sus funciones de acreditación y fiscalización. Por otra parte, existe consenso

60

generalizado en que la composición de la CNA –que en la práctica opera como designación

directa de comisionados por parte de varios sectores evaluados– debe ser modificada para

evitar conflictos de interés y asegurar la idoneidad de las personas que la componen, lo que

contribuiría a transparentar los procesos y mejorar la confianza pública en el sistema. Entre los

escenarios posibles se encuentran avanzar hacia una estructura de designación más

profesionalizada, utilizando mecanismos que privilegien los conocimientos, el mérito, las

competencias y la experiencia, por sobre la representación corporativa. Asimismo, se consulta

sobre las capacidades y competencias de la Secretaría Ejecutiva para el desempeño adecuado

de sus roles. Por lo tanto, se solicita a la OCDE pronunciarse sobre la adecuación de los roles

que desarrolla la CNA, así como sobre su composición y sobre las competencias con que

cuenta para cumplirlos, formulando recomendaciones al respecto, en base a estos y otros

escenarios posibles.

Sobre el sistema de Agencias Acreditadoras Privadas

El SINAC-ES otorga a Agencias Acreditadoras Privadas el rol de realizar las evaluaciones y dictar

los juicios de acreditación de programas, que en la práctica operan en un contexto de mercado

muy pequeño. Actualmente, las agencias acreditadoras privadas son uno de los elementos más

criticados del sistema, tanto a nivel de homogeneidad y de transparencia como a nivel de

calidad. Por una parte, este arreglo institucional puede favorecer conflictos de interés y malas

prácticas, ya que las instituciones y programas eligen la agencia con la cual acreditarse –las que

asumen un rol de cliente y de evaluado a la vez– situación en la cual la negociación financiera

puede ponerse por sobre los objetivos de calidad. Este problema puede verse intensificado en

la medida que son organizaciones con fines de lucro. Por otra parte, el rol fiscalizador de la

CNA para autorizar y fiscalizar agencias, asegurando así su calidad y homogeneidad en los

procesos de acreditación, también es ampliamente cuestionado. No existe consenso respecto

de cuál es la alternativa más adecuada en este respecto. Por una parte, es posible suprimir el

sistema de agencias acreditadoras privadas y avanzar hacia un modelo de acreditación estatal

más centralizado, escenario en el cual el crecimiento de la Agencia Nacional de Acreditación en

tamaño y capacidades sería fundamental para cumplir con los objetivos de cobertura. En otro

escenario, sería posible ampliar y diversificar el mercado de las agencias de acreditación,

incluyendo actores internacionales y otros organismos como instancias de acreditación. En

este caso, se debe resolver el problema de la aplicación homogénea de criterios y de calidad

de las agencias, así como la inexistencia de los recursos humanos, financieros y

organizacionales para hacer funcionar un modelo con esas características. Una tercera

alternativa menos radical sería mantener el sistema de agencias, pero intentar reducir el

conflicto de interés haciéndolas no-electivas y haciendo más rigurosos los procesos de

supervisión, caso en el cual se debería fortalecer en gran medida las capacidades de la

Comisión Nacional de Acreditación. La conveniencia de mantener un sistema basado en

Agencias Acreditadoras Privadas, así como el modo en que éste debe ser institucionalizado y

gestionado, es una interrogante sobre la cual se espera que la OCDE formule

recomendaciones, considerando estos y otros escenarios posibles.

61

Sobre la transparencia, las inhabilidades y los conflictos de interés

La credibilidad del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior y requiere

de una minimización de los conflictos de interés, una maximización de la transparencia y de

mecanismos efectivos de rendición de cuentas, para alcanzar la confianza pública que necesita.

Actualmente, el sistema se encuentra bajo graves críticas en este sentido y es necesario tomas

medidas para mejorar los niveles de legitimidad del mismo. Aunque la ley establece una serie

de inhabilidades, su interpretación y operacionalización ha sido insuficiente para evitar malas

prácticas y resolver conflictos de interés. En el contexto de un mercado pequeño del

aseguramiento de la calidad, existen dos fuentes principales de conflictos de interés: la

relación entre la CNA y las instituciones, y la relación entre las Agencias Acreditadoras y las

instituciones; aunque también existen riesgos en la relación entre los pares evaluadores y las

instituciones. En este sentido, la composición corporativa de la CNA y el esquema de agencias

privadas elegibles por las instituciones incrementan los riesgos de conflictos de interés. Se

solicita a la OCDE pronunciarse sobre los efectos estos y otros escenarios de arreglo

institucional sobre la transparencia de procedimientos, decisiones e información pública y

sobre la efectividad de los mecanismos actuales de rendición de cuentas, de identificación de

incompatibilidades e inhabilitaciones, de fiscalización y de rendición de cuentas, para formular

recomendaciones al respecto.

Sobre la efectividad, viabilidad y sustentabilidad de los procesos de acreditación

El cumplimiento de los objetivos de calidad del sistema actual depende en gran medida de la

disponibilidad de los recursos humanos, técnicos, organizacionales y financieros, así como con

la existencia de incentivos, articulaciones, requerimientos y consecuencias que permitan

alcanzar los niveles de cobertura esperados. La acreditación institucional parece alcanzar

niveles de cobertura relativamente altos, pero la acreditación de programas en el esquema

actualmente vigente no ha conseguido los niveles de cobertura deseables. Esto se produce

fundamentalmente por la gran diversidad y cantidad de programas elegibles para acreditación

en relación a la disponibilidad de agencias acreditadoras y de pares evaluadores, sumado a la

inexistencia de incentivos claros para la acreditación masiva de programas. Además,

considerando los altos costos que implican los procesos de acreditación, es virtualmente

imposible alcanzar tales niveles de cobertura. Como un escenario alternativo es posible

aumentar el número de agencias acreditadoras y pares evaluadores incluyendo agencias

internacionales, pero esto por si sólo no resuelve el problema de los altos costos de la

acreditación. Otra alternativa es centrar el sistema en la acreditación de instituciones, con una

evaluación selectiva de carreras. También es posible acreditar unidades intermedias, como

facultades o sedes. Por otra parte, los altos costos de la acreditación pueden generar

desincentivos para que instituciones y carreras más pequeñas participen en el proceso de

acreditación. En este complejo escenario, se le solicita a la OCDE pronunciarse sobre cómo

debe estar organizado el aseguramiento de la calidad en términos de los diversos escenarios

de incentivos y consecuencias, en términos de la estructura institucional y de agentes

evaluadores, y en términos de los costos de la acreditación, de modo de emitir

recomendaciones para garantizar la efectividad, viabilidad y sostenibilidad del sistema.

62

c. Criterios y estándares

Sobre la adecuación de los criterios a la diversidad institucional y su aplicación homogénea por

parte de los Pares Evaluadores

Respecto de la calidad de los criterios de acreditación hay un reconocimiento generalizado de

que los criterios de acreditación –en términos generales– son adecuados. Sin embargo, éstos

son cuestionados a nivel de su operacionalización, a nivel de su adaptación para distintos

contextos y misiones institucionales, así como a nivel de su actualización, ya que algunos

sectores consideran que los criterios están obsoletos y deben ser revisados. Especialmente a

nivel de las instituciones vocacionales (CFT e IP) se percibe que el sistema no cuenta con

criterios específicos, favoreciendo una visión universitaria. En la experiencia internacional se

reportan criterios de acreditación equivalentes para instituciones vocacionales y universitarias,

y sólo se adaptan con cambios mínimos para permitir su aplicación en contextos distintos. Una

alternativa para abordar este problema es realizar acreditaciones distintas para tipos

diferentes de instituciones, lo cual involucra la dificultad de establecer una clasificación ex ante

de instituciones que pueda distinguir claramente los diversos tipos de instituciones

universitarias y vocacionales. Otra alternativa es utilizar criterios comunes, pero en ese caso

deben buscarse mecanismos para balancear la aplicación homogénea de los mismos con el

reconocimiento de la diversidad institucional. Para aplicar criterios de forma homogénea es

necesario contar con pares evaluadores idóneos y agencias acreditadoras de calidad, por lo

que los procesos de selección, autorización, capacitación, evaluación y supervisión deben ser

rigurosos y efectivos. Se espera que la OCDE se pronuncie respecto de cómo garantizar que los

criterios permitan el aseguramiento de la calidad de todos los tipos de instituciones, de modo

de que este sea confiable y útil, considerando las opciones presentadas y otras que pudieran

emerger.

Sobre procesos de acreditación orientados a resultados

El Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad está fundamentalmente orientado a la

verificación de la existencia de procesos y mecanismos de gestión de la calidad al interior de

las instituciones, pero éste no evalúa que tales procesos formativos estén generando o no

resultados de calidad. Tanto la experiencia internacional como el consenso nacional apuntan a

la necesidad de incorporación de resultados (outcomes) entre los criterios de acreditación, sin

perder de vista los insumos y los procesos. A esto se agrega la necesidad de que los resultados

sean medibles. Sin embargo, no existe claridad respecto de cuáles son los resultados

esperados de un proceso formativo de calidad, ni sobre cómo deben medirse los resultados, ni

tampoco se dispone de mucha información al respecto y hay cierta confusión entre resultados

e indicadores mínimos definidos con un foco en satisfacción de condiciones básicas de

operación. Tampoco hay claridad respecto de la pertinencia de tales indicadores de resultados

para cada uno de los tipos de institución. Por ello, se le consulta al equipo de la OCDE respecto

de cómo, hasta qué punto es posible y bajo qué condiciones puede avanzarse hacia un sistema

de acreditación basado en resultados, evaluando distintos escenarios.

63

Sobre el establecimiento de estándares mínimos

El establecimiento de estándares mínimos dice relación con la verificación de condiciones

básicas de operación (insumos o inputs), más bien en la lógica del licenciamiento. Sin embargo,

hay consenso de que debe avanzarse con mayor profundidad hacia la rendición de cuentas y la

demostración de capacidades, estimándose que es una necesidad en la acreditación. Algunos

países han establecido estándares mínimos de operación, cuyo cumplimiento es verificado en

la acreditación, pero en Chile, se privilegia más la evaluación de mecanismos de aseguramiento

de la calidad internos, que garanticen el cumplimiento de la misión de instituciones que son

muy diversas. El establecimiento de estándares mínimos, en este sentido, aunque entraría en

tensión con la diversidad y autonomía institucional permitiría dar garantía pública de calidad

por medio de indicadores comunes y verificables. Por otro lado, es importante considerar que

la inclusión de estándares de resultados, requiere contar con información válida y confiable al

respecto. La legislación actual no considera el establecimiento de estándares mínimos, por lo

que se le solicita a la OCDE pronunciarse al respecto a estos y otros escenarios, para emitir

recomendaciones.

Sobre la vigencia de la acreditación

La escala continua de años de vigencia de la acreditación (1 a 7 en institucional, pregrado y

magíster, 1 a 10 en doctorado) es uno de los elementos más criticados del actual sistema,

debido a que es confuso, impreciso, de difícil comprensión, comparabilidad y comunicabilidad.

Por una parte, no hay claridad de lo que significa un año más o un año menos en un juicio de

acreditación en tal escala, ni cómo se llegó a ese acuerdo. Aún menos si se comparan vigencias

otorgadas a distintos tipos de institución (CFT, IP o universidad). Por otra parte, el hecho de

que puedan otorgarse sólo uno o dos años de acreditación a las instituciones con altos niveles

de incumplimiento de los criterios de calidad, favorece que se produzcan y operen las

presiones por no dejar a la institución sin acceso a financiamiento estudiantil. Existe consenso

en que el sistema de acreditación debe contar con un sistema distinto de vigencia de

acreditación, pero las alternativas planteadas son muy diversas. Las más frecuentes apuntan al

establecimiento de acreditaciones por tramos de 3, 5 y 7 años o a un sistema binario de

acreditación (acreditado o no acreditado). Otra opción es incluir una tercera categoría de

transición (“candidato a la acreditación”, “acreditación condicional” o “en acreditación”). La

escala de acreditación estará relacionada con el modelo de acreditación que se utilice, según

privilegie la acreditación por instituciones o programas, o por tipo de institución u otra

clasificación o bien si se avanza hacia una modalidad incremental o por área. Se solicita a la

OCDE, por tanto, una recomendación sobre un sistema de vigencias que sea claro y preciso,

comprensible y fácil de comunicar, y que permita dar cuenta de la calidad en un contexto de

alta diversidad a la vez que se promueve la mejora continua, en base a los escenarios

presentado y otros escenarios posibles.

64

d. Información pública y articulación interinstitucionales

Sobre la integración de los sistemas de información

En la actualidad, aunque el SIES tiene un papel predominante, no existe un sistema integrado

de información sobre educación superior en Chile, sino que varios organismos desarrollan

procesos paralelos, afectando la consistencia, eficiencia y confiabilidad de la información

disponible sobre sistema de educación superior. Por ello, una alternativa de consenso en esta

línea es integrar los sistemas de información en una sola unidad de recolección,

sistematización y difusión de la información. Sin embargo, es importante considerar que

distintas instancias y actores producen y requieren distinto tipo de información por lo que

tiene sentido mantener unidades diferenciadas. También hay consenso en que las capacidades

de comprensión entre los distintos actores del sistema y la comunidad en general son muy

disímiles. Respecto de la necesidad de centralización de la información, aunque hay acuerdo

en que el proceso de recolección de datos debe ser único e integrado, también se planteó que

los distintos organismos del Sistema de Aseguramiento de la Calidad pueden procesar, analizar

y difundir información de carácter diverso, para fines distintos (información a postulantes,

insumos para organismos fiscalizadores, información para la gestión institucional, información

para asignación de beneficios, etc.). Legalmente, la función de información en la Ley actual de

Aseguramiento de la Calidad queda depositada fundamentalmente en la DIVESUP a través del

SIES, tanto el CNED como la CNA –y otros organismos y unidades vinculados a la educación

superior como CONICYT, Becas y Créditos, Comisión Ingresa, MECESUP y el Programa Becas

Chile, entre otro– recolectan, generan, sistematizan, analizan y difunden información sobre

educación superior. En un contexto de amplio reconocimiento de avances en esta línea,

persisten carencias en disponibilidad, consistencia, oportunidad, completitud,

comprensibilidad y en general, calidad de la información. Las instituciones reciben solicitudes

de información de varios organismos, lo que aumenta la probabilidad de que ocurran errores e

inconsistencias, situación propiciada por no contar con un sistema unitario de recolección.

También se constata el riesgo de indistinción entre la información provista con fines

publicitarios de aquella referida a información para las decisiones de postulación, para la

administración del sistema y para la gestión institucional. Se solicita a la OCDE, en este sentido,

pronunciarse sobre la conveniencia de un sistema centralizado de información o bien sólo de

recolección y validación, manteniendo unidades integradas o descentralizadas de información,

evaluando distintos escenarios.

Sobre la construcción de indicadores de calidad para la evaluación

Tanto en Chile como en la experiencia internacional la mayoría de los criterios de acreditación

–ya sea institucional o de programas– son de carácter cualitativo y su operacionalización

depende del comité de pares o de otros agentes evaluadores. Sin embargo, existe la necesidad

de avanzar hacia un sistema con mayor orientación a la evaluación de resultados, lo que exige

contar con mayor información de carácter cuantitativo, que sea pertinente, válida, confiable y

comparable que sirva de insumo para las decisiones de acreditación. Avanzar hacia un sistema

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de indicadores de calidad, sin embargo, entra en tensión con la diversidad de instituciones y

programas de educación superior, que tienen misiones institucionales distintas y para las

cuales no todos los indicadores pueden ser pertinentes. Del mismo modo, la composición de la

comunidad académica es heterogénea entre las diferentes instituciones y programas, por lo

que elementos propios del contexto socioeconómico de origen de los alumnos, la orientación

vocacional o profesional, el tipo de disciplina y los cambios en el mercado laboral, entre otros

factores, pueden estar afectando los resultados de las instituciones y programas más allá del

ámbito de acción en los que puede influir la educación superior. Se espera que la OCDE aborde

este asunto desde los distintos escenarios planeados y otros que pudieran emerger, de modo

de formular recomendaciones para alcanzar un sistema de información que permita evaluar

con indicadores tanto de procesos como resultados, garantizando su adecuación a la

diversidad institucional.

66

4 DESARROLLO DEL PROCESO DE AUTOEVALUACIÓN

4.1 Análisis documental preliminar sobre fortalezas y debilidades del SINAC-ES

Para dar contexto de los elementos centrales del desarrollo del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior, el MINEDUC presentó una revisión preliminar e identificó algunas áreas en las que es posible identificar fortalezas, debilidades y alternativas de mejoramiento por parte de la Comisión de Trabajo. La primera parte de la revisión revisa el estado de avance del SINAC-ES, destacando sus logros y desarrollos. El segundo apartado revisa el concepto de calidad que está detrás del Sistema, indicando que éste ha desarrollado el aspecto de la calidad de carácter más declarativo e interno más que el aspecto más demostrativo y externo. El tercer capítulo recoge las indicaciones que la OCDE había realizado en su informe del 2009 respecto del aseguramiento de la calidad en la educación superior Chilena. El cuatro capítulo detalla los aspectos principales de las seis áreas en las cuales es posible identificar fortalezas, debilidades y alternativas de mejoramiento para el Sistema.

En el último tiempo se han desarrollado una serie de revisiones sobre el SINAC-ES. Entre las principales destacan el informe de la OCDE y el BM, la Memoria Institucional de la CNA, el Informe del Foro Aequalis, el informe del Centro de Políticas Públicas de la PUC y en el libro “La Acreditación en las Instituciones de Educación Superior” de la CNA y la Fundación Creando Futuro. Aunque otras publicaciones han analizado el aseguramiento de la calidad en Chile, estos documentos hacen indicaciones específicas de aspectos críticos y sugerencias para el mejoramiento del SINAC-ES. Para facilitar las referencias, en el texto se indicarán como “OCDE-BM”, “Memoria CNA”, “Aequalis”, “PUC” y “CNA-C.FUTURO”, respectivamente.

Se advierte que en este capítulo se exponen algunas consideraciones que finalmente no fueron tratadas en la Comisión o bien fueron superadas por la discusión, que más bien estuvo centrada en los informes parciales, contenidos en capítulos posteriores. Por otra parte, este capítulo releva otros elementos del Sistema de Aseguramiento de la Calidad que también pudieran ser objeto de la evaluación de la OCDE. Si bien la lista no es exhaustiva ni representa la totalidad de los diagnósticos acerca del SINAC-ES, permite identificar una serie de áreas en las cuales es posible den lugar a la emergencia de fortalezas y debilidades. Todo el material utilizado para la revisión se pone a disposición de los consultores de la OCDE como archivos adjuntos al presente documento.

Avances del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior

Como se ha descrito previamente, Chile instaló primero un sistema con énfasis regulatorio en el licenciamiento, luego pasó a un sistema voluntario con la acreditación de carreras e instituciones, para finalmente instalar un sistema integrado de aseguramiento de la calidad con licenciamiento, acreditación e información.

El SINAC-ES ha logrado un importante grado de penetración en el la educación superior chilena. En la actualidad, existe mayor conciencia de los mecanismos que permiten diferenciar la calidad de las instituciones y sus programas. Por otra parte, aunque los procesos de aseguramiento de la calidad fueron resistidos inicialmente por algunas instituciones de educación superior, en la actualidad SINAC-ES en su conjunto ha ganado cobertura y reconocimiento público e institucional (CNA-Creando Futuro, 2011), aunque subsisten dudas sobre su legitimidad.

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Desde el establecimiento del SINAC-ES, de la CNA y del SIES en el año 2006 –y con los aprendizajes de experiencias previas del CNED, la CONAP y la CNAP– el sistema de aseguramiento de la calidad chileno ha tenido un desarrollo meritorio en varios aspectos. De acuerdo a la Memoria de la CNA, estos pueden resumirse en los puntos siguientes:

Gran cobertura institucional del aseguramiento de la calidad e incorporación creciente de programas de estudio al sistema.

Sistema descentralizado, moderno y que permite dar cuenta de la diversidad institucional.

Instalación de un sistema unificado de criterios de evaluación de la calidad.

Legitimación y aceptación de procesos incluso voluntarios para velar por la calidad.

Aceptación de la evaluación externa como práctica de aseguramiento de calidad.

Instalación de una cultura de la auto-evaluación en las instituciones de educación superior.

Mejoramiento de las condiciones de información, publicidad y difusión de los mecanismos de aseguramiento de la calidad.

Mayor conciencia pública de la importancia de los sistemas de aseguramiento de la calidad.

Por otro lado, según destaca Lemaitre (2007), el desarrollo de procesos de licenciamiento desde inicios de los 90 permitió que las instituciones de educación superior privadas tuvieran que someterse a procesos de evaluación de su idoneidad para la entrega de títulos y grados de forma autónoma. Del mismo modo, los avances en acreditación de la CNAP y la CONAP permitieron la extensión del aseguramiento de la calidad a toda la educación superior, en tanto todas las instituciones y todos los programas debían participar o bien podían optar a mecanismos de aseguramiento de la calidad. Las instituciones de educación superior comenzaron a sistematizar información sobre sus propios procesos, en la medida que era necesaria para comprenderlas y evaluar su complejidad (Lemaitre, 2007).

Estos procesos constituyeron importantes ejercicios de diagnóstico, permitieron acumular mayores niveles de evidencias respecto del aseguramiento de la calidad y favorecieron una mayor producción y difusión del conocimiento respecto del rol tanto de las evaluaciones externas como de la autorregulación en el aseguramiento de la calidad. También se reconoce el rol que han jugado los medios de comunicación en la instalación de la idea de acreditación en la opinión pública (CNA, 2011).

Los primeros años de funcionamiento del SINAC-ES consolidaron una serie de rasgos en la cultura institucional de la educación superior en Chile, lo que permitió la existencia, extensión y operación sistemática del SINAC-ES desde sus inicios. En la actualidad, el modelo de aseguramiento de la calidad establecido en la Ley Nº 20.129 goza de un grado alto de aceptación por parte de las instituciones (aunque es necesario considerar que cuenta con el incentivo de permitir el acceso al financiamiento, cuando es a nivel institucional). Como se ha visto en la sección anterior, éste ha sido adoptado por un alto número de instituciones. El sistema también ha provisto a las instituciones y actores de la esfera de la educación superior de criterios y procedimientos con un cierto grado de estandarización, comprensibles y aplicables. El sistema exhibe como uno de los logros principales el establecimiento de un lenguaje oficial del aseguramiento de la calidad entre los diversos actores, lo que también ha favorecido la adopción de valores y creencias compartidas sobre calidad en la comunidad de la educación superior.

Sin embargo, a pesar de los logros, existe un reconocimiento de que subsisten algunas tensiones, dificultades y desafíos que el SINAC-ES debe enfrentar para lograr consolidarse, mejorar su eficacia, su eficiencia, la credibilidad, su utilidad y la confianza pública en el mismo.

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El cumplimiento de objetivos de calidad: asegurar consistencia interna y consistencia externa

Si bien existen muchas definiciones de lo que se entiende por calidad de la educación superior, en general las concepciones de calidad abordan los siguientes puntos en común (Aequalis, 2011), en tanto la calidad se vincula con dar garantía de cumplimiento de ciertos estándares y criterios de calidad, requiere la consideración de los objetivos diferenciados según los diversos proyectos institucionales, debe atender a la capacidad de las instituciones de educación superior de satisfacción de demandas de las partes interesadas y se relaciona con la orientación permanente hacia la excelencia. Aunque el SINAC-ES se orienta hacia estos objetivos, existen aspectos que no están suficientemente desarrollados.

Para garantizar el respeto a la diversidad y autonomía de las instituciones de educación superior, la tendencia internacional tiende a conceptualizar la calidad como ajuste a los propósitos declarados, es decir, la capacidad que tienen las instituciones de educación superior de cumplir con aquello que se han propuesto internamente como misión en su contexto de desarrollo. La necesidad de que la calidad sea comunicada y comprendida por las diversas partes interesadas –postulantes, estudiantes, empleadores, autoridades, instituciones e investigadores, entre otros– implica incorporar elementos de carácter externo, de modo de introducir la conciencia pública de la calidad como elemento central. Esto involucra que las actividades de la educación superior en términos del mejoramiento de la calidad deben ser relevantes para los distintos sectores de la sociedad que demandan profesionales y técnicos.

Por ello, lo anterior, calidad se entiende –desde la perspectiva por ejemplo de la CNA, de Aequalis y de la mayoría de los textos consultados– en función de dos elementos: a) Consistencia interna: capacidad de cumplir los objetivos y propósitos declarados en su misión institucional según los principios y prioridades, manteniendo la identidad institucional y b) Consistencia externa: capacidad de responder a las exigencias de otros grupos de referencia pertinentes, proveyendo procesos y resultados confiables en el medio externo significativo. En este sentido, una evaluación del SINAC-ES deberá analizar si están dadas las condiciones para el complimiento de estos objetivos. Sin embargo, en la literatura se sugiere que el actual Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad tiende a preocuparse más bien de la consistencia interna, en la medida que se tiende a verificar que los procesos cuenten con mecanismos para el aseguramiento de la calidad, más que a corroborar si éstos generan los resultados, efectos e impactos esperados a nivel de calidad y si se ajustan y satisfacen las expectativas de la sociedad respecto de la formación en la educación superior.

Aseguramiento de la Calidad en el informe de la OCDE sobre Educación Superior del 2009

El informe 2009 de la OCDE es enfático en indicar que la calidad debe mantenerse en un contexto de incremento del acceso y de reducción de la selectividad de la educación superior, así como debería ser siempre relevante para el desarrollo de otras esferas de la sociedad que dependen de la provisión de capital humano. Por ello, la recomendación que efectuó la OCDE en su momento era concebir acceso, calidad y relevancia de la educación superior como tres componentes de un mismo problema, aspirando a un crecimiento equilibrado de cada uno de los aspectos. En el ámbito de la educación superior chilena aún permanece la opinión de que existiría un trade-off entre acceso, calidad y relevancia, como lo indica la OCDE. Sin embargo, la ampliación del acceso no significa renunciar a niveles de calidad y relevancia, en la medida que el sistema de aseguramiento de calidad esté adecuadamente instalado.

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El informe de la OCDE y el Banco Mundial del 2009, entiende la calidad de la educación superior como articulación interna entre los diversos niveles e instituciones, así como externa o como relevancia para los requerimientos de capital humano avanzado de otros sectores de la sociedad y para el mejoramiento de las condiciones de empleabilidad y los ingresos esperados de quienes egresen de los programas de estudio. Diversos análisis nacionales e internacionales coinciden en que la calidad de la educación superior chilena requiere mejorar en términos de articulación del sistema, de coordinación y de continuidad entre sus diversos niveles y etapas (OCDE, 2009). En este contexto, el informe de educación superior de la OCDE y el Banco Mundial del 2009 incluyó entre sus recomendaciones algunas indicaciones específicas para el SINAC-ES, particularmente respecto de la función de acreditación. Junto con reconocer los avances en aseguramiento de la calidad, la OCDE recomendó ampliar la cobertura de acreditación institucional por medio de incentivos a que las instituciones se incorporen a dicho sistema.

Para asegurar una aplicación homogénea y universal de los procedimientos de aseguramiento de la calidad la OCDE sugirió mejorar los criterios de acreditación institucional, permitiéndoles mayor amplitud, para que sean apropiados a la naturaleza de cada IES, y mayor flexibilidad, para aplicarse a diferentes misiones institucionales.

Sin embargo, la ampliación y flexibilización de los criterios no deben generar reducciones en rigurosidad ni en exigencia. En este sentido, la OCDE sugirió incluir una serie de requisitos básicos de acreditación como aspectos a evaluar que, en la actualidad, no están en el modelo de evaluación o no han sido incorporados de manera suficiente. Estos elementos dicen relación con contar con una gestión efectiva y de calidad, con altos estándares de enseñanza y aprendizaje, con métodos pedagógicos basados en competencias, con participación de los empleadores en las decisiones sobre programas y cursos, con tasas de permanencia y cantidad de titulados como criterios y con información de seguimiento a ex alumnos.

Por otro lado, el aseguramiento de la calidad requiere contar con una alta confianza ciudadana y especialmente de los interesados directos –a saber, postulantes, instituciones, empleadores y otros actores–, para los cuales la información tiene que serles pertinente, relevante, transparente y confiable. Por ello, la OCDE recomendó avanzar en el reconocimiento de la diversidad, incorporando criterios apropiados a cada tipo de institución terciaria. Asimismo, indicó que es necesario que el proceso fuese más inclusivo, por lo que se recomendó favorecer una mayor participación de los futuros empleadores así como promover un mayor compromiso y participación entre los estudiantes en el aseguramiento de la calidad. Para mejorar la confianza en el sistema, se consideró fundamental reducir el riesgo de que los pares evaluadores emitan informes inapropiados o sesgados. Es por eso que la OCDE señaló que debe realizarse una selección cuidadosa de los pares, avanzar en que tengan mayor capacitación y asegurar que sean objeto de evaluación frecuente.

Para mejorar el SINAC-ES, la OCDE recomendó mejorar los sistemas de difusión, entregando información más completa al público, de modo de asegurar que las personas tuvieran una comprensión cabal de lo que significa que una IES se encuentre “acreditada”. Del mismo modo, desde la perspectiva de la OCDE, un sistema de información ideal debiera permitir la comparación de la calidad de la educación superior a nivel internacional.

En las condiciones actuales de desarrollo del SINAC-ES, especialmente respecto de la acreditación, la OCDE recomendó “subir la vara” e incrementar progresivamente la exigencia de la misma. Esto es, contar con puntos de referencia cada vez más estrictos que permitiesen –una vez que la cobertura alcanzase niveles más altos– ir favoreciendo la cultura de la excelencia a medida que más instituciones van incorporándose al sistema. El aumento

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progresivo de la exigencia garantizaría que el sistema no perdiera eficacia informativa y mantuviera su relevancia para las diversas partes interesadas.

Otro elemento que indicó la OCDE es la necesidad de ampliar la variedad de Agencias de Acreditación, en la medida que la oferta de programas parece superar la capacidad de las agencias actualmente en funcionamiento. También se indicó que es necesaria la consideración del rol de las asociaciones profesionales en las agencias acreditadoras, en la medida que pueden otorgar una mirada más vinculada a la actualidad del mundo del trabajo.

Áreas temáticas con fortalezas, debilidades y alternativas de mejoramiento del SINAC-ES

En el análisis documental preliminar se agruparon las indicaciones sobre fortalezas y

debilidades en seis áreas:

a. Legislación y marco normativo b. Criterios y estándares c. Transparencia y Conflictos de Interés d. Información y Conciencia Pública e. Efectividad, Eficiencia y Sustentabilidad f. Cultura y Relaciones Institucionales

El análisis fue presentado a la Comisión y en la discusión emergieron nuevos elementos críticos

en cada área, reseñados al final de cada apartado.

a. Legislación y marco normativo

De acuerdo a CNA-C.FUTURO, el establecimiento de un marco legal integrado para el aseguramiento de la calidad en la educación superior es uno de los grandes logros de las últimas dos décadas de trabajo del CNED, de la CNAP y la CONAP en esta materia. Este documento indica que el marco legal es ampliamente conocido y aceptado por actores de la educación superior chilena y los procesos que involucra tienen importantes niveles de cobertura, lo que ha permitido que el SINAC-ES funcione de modo coordinado desde su instalación en el 2006. Sin embargo, el informe consigna que el SINAC-ES encuentra en su cuerpo legal algunas situaciones que pueden estar dificultando algunas de sus operaciones, como también lo indican PUC y Aequalis.

Por una parte, el informe PUC indica que el carácter general de la ley genera algunas ambigüedades que no son adecuadamente resueltas por los reglamentos que la operacionalizan. No quedan suficientemente definidas, por ejemplo, las condiciones bajo las cuales el CNED opera como instancia de apelación de las decisiones y sanciones de la CNA para las IES y las AA. Por otra parte, la ley habla de carreras de postgrado, magíster, doctorado y especialidades médicas de una manera más bien laxa que dan lugar a interpretaciones equívocas, tanto respecto de las condiciones de evaluación de los programas como para la determinación de qué entidad se debe encargar del proceso de acreditación (PUC).

Del mismo modo, la ley permite la superposición de funciones entre la CNA y las AA, en la medida que la primera no sólo autoriza y supervisa, sino que se desempeña como agencia acreditadora en los casos que no hay agencias autorizadas para determinadas áreas en los pregrados, en varios casos para los programas de magíster y en la totalidad de los doctorados. Otra situación observada es que la ley no contempla mecanismos suficientes de autorregulación de la CNA o estos son poco claros (PUC).

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Una vez que los juicios de acreditación se emiten, las indicaciones sobre apelaciones son imprecisas: no se definen las instancias de apelación ni las formas de aplicación de sanciones a cargo de la CNA, ni se especifican los procesos, atribuciones y consecuencias de las apelaciones al CNED, según indica el informe de la PUC.

También se ha observado en el informe PUC que la composición de la CNA, fijada por medio de la Ley, desfavorece la incorporación de perfiles de miembros asociados a la investigación, a la temática específica de los postgrados y a los especialistas en educación superior de carácter técnico. Asimismo, la Ley contempla la generación de un sistema de habilitación profesional, que está indicada en la legislación, pero no especificada. No ha habido desarrollo en esta materia hasta el momento y la ley tampoco define lineamientos para ello.

En términos generales, asociado al modelo de aseguramiento de la calidad que ha implementado Chile, el informe PUC indica que la Ley favorece un concepto reduccionista de la calidad, que sólo evalúa aspectos declarativos de la misma, sin incluir otros elementos que permitan la observación de los resultados de las IES ni la aplicación efectiva de los planes de mejoramiento que resulten de los procesos evaluativos.

Aunque la CNA cumple un cierto rol de recepción de denuncias y de fiscalización a las instituciones de educación superior –específicamente, respecto de la publicidad y de la acreditación– se indica que ésta no se realiza con la transparencia necesaria (Aequalis). Esto revela la inexistencia de un organismo encargado específicamente de canalizar los reclamos y de fiscalizar a las IES.

Por lo anterior, las recomendaciones de los respectivos observadores van en la línea de fortalecer el sistema por medio de mejorar a la legislación, perfeccionar la institucionalidad del sistema, aclarando la normativa, corrigiendo ambigüedades y fortaleciendo la fiscalización por medio de un reglamento.

En la Comisión de Trabajo, sobre legislación y marco normativo, hubo consenso generalizado sobre la valoración, transversal a todos los miembros de la Comisión, de la importancia de la existencia y del reconocimiento de las contribuciones y aportes del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. Sin embargo, también existe consenso de que hay elementos problemáticos en el SINAC-ES en su estructura actual. En la comisión se llamó la atención sobre la falta de articulación entre el licenciamiento y la acreditación institucional, particularmente referida a la brecha de desregulación entre este primer proceso obligatorio y el segundo, que es voluntario. Sin llegar a consenso, se discutieron las propuestas de hacer obligatoria la acreditación institucional y de que licenciamiento deba ser renovado periódicamente para conservar la plena autonomía. La Comisión coincidió en que la estructura corporativa de la CNA favorece situaciones de conflictos de interés, mientras que los mecanismos de inhabilitaciones parecen ser insuficientes. El sistema descentralizado de Agencias Acreditadoras privadas con fin de lucro que las Instituciones pueden elegir, en un contexto competitivo pero de mercado pequeño, fue una de las discusiones más relevantes de la Comisión. Al respecto no hubo acuerdo entre las posiciones que planteaban avanzar hacia una acreditación realizada por una agencia estatal y aquellas que proponían incluir más agencias (incluso internacionales y otras instancias) al sistema. Todas las posiciones, sin embargo, coincidían en la importancia de que si existe agencia, éstas deben cumplir con estándares internacionales de calidad y deben ser rigurosamente supervisadas por la agencia nacional de acreditación. En este respecto, también se discutió, sin llegar a consenso, respecto de si el aseguramiento debía hacerse a nivel de instituciones, a nivel de programas o por medio de alguna combinación de ambos, de modo de garantizarse su viabilidad y sustentabilidad con los recursos humanos y financieros disponibles. Asimismo, hubo discusión sobre la voluntariedad u obligatoriedad de los procesos de acreditación: algunos se inclinaban

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por mantener la voluntariedad, mientras otros sugerían avanzar hacia un sistema obligatorio, al menos en la acreditación institucional y en algunas carreras específicas de importancia pública. Este último punto se vincula con la temática de la relación entre la acreditación y el financiamiento. Por una parte, esto permite dar una cierta garantía de que los fondos públicos se entreguen a instituciones que demuestren niveles de calidad establecidos, pero pueden suscitarse incentivos perversos por los costos que significa asumir la responsabilidad de dejar a estudiantes sin financiamiento, por el hecho de que los estudiantes tiendan a defender su institución ante los pares evaluadores para no poner en riesgo el acceso a fondos y porque actualmente, el acceso a créditos y becas no es suficiente para aumentar los niveles de cobertura de la acreditación. Por ello, la comisión estimó necesario que la OCDE revise la vinculación entre acreditación y financiamiento. Esta vinculación, en caso de avanzarse hacia un sistema obligatorio, evidentemente perdería sentido. Un último punto sobre la legislación que emergió en la Comisión de Trabajo dice relación con las consecuencias de la acreditación: algunos argumentaban que la vinculación con el financiamiento estudiantil es insuficiente y que un eventual rechazo debería conducir a una pérdida de autonomía.

b. Criterios y estándares

De acuerdo a CNA-C.FUTURO, el SINAC-ES cuenta con criterios de evaluación que cuentan con cierto nivel de aceptación; sin embargo, como consigna PUC, algunos actores reconocen que el SINAC-ES presenta ambigüedades e inadecuaciones de sus criterios, que impiden alcanzar mayor efectividad, eficiencia y rigurosidad en sus operaciones.

Las revisiones al SINAC-ES han mostrado que existen indefiniciones de criterios de acreditación tanto en la ley como en los reglamentos que impiden al sistema dar cuenta de condiciones de calidad distintas para diferentes tipos de institución, ya que no se hace distinción al respecto (PUC). Esto genera un insuficiente reconocimiento de la diversidad institucional por parte del SINAC-ES, que opera con la distinción acreditación/no-acreditación. Aunque también se utiliza la vigencia de la acreditación en años como indicador de calidad, de acuerdo al informe PUC de todos modos se requieren sistemas más complejos de clasificación de instituciones para realizar acreditaciones según categorías diversas de IES. En esta línea, tanto el informe de Aequalis como el de la PUC estiman necesario especificar criterios de asignación más completa y compleja de acreditación por niveles, tramos, tipos y otras distinciones, superando la expresión binaria y por años de las diferencias institucionales. Asimismo, la acreditación de postgrado debiera permitir diferenciar entre programas académicos y profesionales, entre otras distinciones que permitan la expresión de la calidad en la diversidad de la educación superior en Chile (PUC).

La indefinición de criterios y de sus formas de aplicación podría resultar en problemas en la evaluación de la acreditación, según indica el documento de la PUC. El proceso puede ver afectada su rigurosidad en la medida que los criterios de evaluación no son precisos y no son aplicados de manera homogénea por los pares de la CNA y de las agencias acreditadoras. Por ello, desde la perspectiva de tal informe, resultaría necesario revisar los criterios tanto institucionales como de acreditación por área, programas de postgrado y en las áreas de docencia de pregrado y postgrado. De acuerdo al informe de la PUC, las guías y procedimientos requieren altos niveles de fundamentación teórica y estar adecuados con el estado del arte internacional de la disciplina.

Del mismo modo, se considera como una debilidad del sistema el hecho de que no se evalúen los resultados en la acreditación. En esta línea, una vez que una institución recibe la acreditación y las indicaciones de debilidades, no se acompaña ni fiscaliza la implementación

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de un plan de mejoramiento (la ley no entrega facultades para que esto sea realizado). En este sentido, el informe de la PUC y el de Aequalis recomiendan construir y aplicar indicadores de resultados, no sólo de declaración de procesos. Desde la perspectiva de estos informes, las guías de evaluación deben ser oficiales y claras, no deben establecer modelos únicos de lo que debe ser la educación superior, pero sí deben incluir los aspectos evaluativos centrales y comunes a todas las instituciones.

Al respecto, Aequalis llama la atención sobre la informalidad en la que pueden estar operando los pares evaluadores. Al respecto sugiere establecer requisitos metodológicos mínimos para la realización de evaluaciones externas, tanto por parte de la CNA como de las Agencias Acreditadoras. Entre ellos debería incluirse indicaciones para las visitas de pares evaluadores, capacitación en las competencias y criterios de acreditación, así como evaluación periódica de los mismos. Estas exigencias deberían estar expresadas en la forma de requerimientos mínimos, de modo de no afectar la autonomía de las entidades evaluadoras. La aplicación de los criterios debería ser a la vez rigurosa, homogénea y flexible por parte de los pares evaluadores.

Respecto de los resultados de los juicios, varios de los informes consignan como necesidad el revisar el mecanismo de plazos de acreditación en la medida de que el cumplimiento de criterios sea parcial. En particular, el informe de la PUC sostiene que no tiene sentido acreditar instituciones o programas por plazos menores de los que duran las carreras que dictan, ni tampoco acreditar programas por más años que la institución que le imparte. Al respecto, este informe sugiere considerar un sistema de acreditación binaria con ciclos de acreditación verificables, según tipo de IES. Por otro lado, otros sugieren una acreditación asignada por 5 años dos veces y luego por 10, con mecanismos de seguimiento (Peralta, J. en CNA-C.FUTURO) o bien, tramos de 3, 5 y 7 años sin asignar toda la gama de 1 a 7 años, como se hace actualmente para la acreditación institucional y para pregrado (Diaz, E. en CNA-C.FUTURO). Finalmente, PUC propone ciclos de acreditación de 10 años para instituciones de excelencia, un segundo tramo de 6 años y un tercero de 2 años condicionados al cumplimiento de las observaciones, que si se verifica de lo cual pasan a 6 años.

Como se ha señalado antes, el SINAC-ES ha organizado sus criterios de evaluación según un enfoque que favorece la verificación de la existencia de mecanismos internos y procesos de aseguramiento de la calidad en instituciones y programas. Esta perspectiva ha dejado fuera el enfoque de mejoramiento continuo de la calidad y el enfoque de la evaluación de los resultados. Por ello, varios informes coinciden en que si bien no hay que perder de vista los procesos, el SINAC-ES debe avanzar hacia una evaluación más completa y de estilo demostrativo, que incluya la consideración de los resultados y el monitoreo de las acciones de mejora indicadas (PUC).

Esto implicaría transitar de procesos de aseguramiento de la calidad, basados en lo declarativo, hacia una perspectiva demostrativa, en la cual la verificación de los resultados de la educación superior y observación de la aplicación de planes de mejora sean elementos centrales. Esto requeriría, entre otras medidas, aumentar la proporción de los fondos públicos que se entreguen en la modalidad de convenios de desempeño, para llegar a una situación ideal en que todos los fondos se vinculen con el cumplimiento de resultados. Precaviéndose de no promover evaluaciones blandas o que no permitan la mejora continua, el SINAC-ES debiera contar con incentivos vinculados a resultados.

La discusión de la Comisión de Trabajo en relación a criterios y estándares mostró clara coincidencia en la opinión de avanzar hacia una mayor orientación hacia resultados e impactos, para lo cual es necesario avanzar en información objetiva, confiable, oportuna y comparable sobre los mismos. Sobre la aplicación de estándares mínimos no hubo acuerdo,

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pero se planteó como una discusión relevante. Aunque los criterios en sí mismos no se estimaron especialmente problemáticos, la dificultad viene en su operacionalización, de la que se espera consideración de la diversidad de instituciones (especialmente, CFT e IP) y en su claridad para su aplicación, que no es homogénea según las Agencias Acreditadoras y los Pares Evaluadores que los apliquen. Finalmente, también se consideró crítico revisar escala de vigencia de la acreditación por años, proponiéndose por una parte sistemas por tramos o categorías que den cuenta de diversos niveles y tipos de acreditación y, por otra parte, indicando que los juicios de acreditación deben ser lo más simple y claros posibles.

c. Transparencia y conflictos de Interés

Como se ha visto, el establecimiento del SINAC-ES implicó la incorporación de diversos actores –en su gran mayoría del mundo académico– en las diversas entidades y funciones del sistema que tienen que ver con la observación y evaluación de programas e instituciones académicas. De acuerdo a PUC, como las evaluaciones las realizan pares evaluadores de la CNA que está compuesta por personas designadas por las IES, o bien las conducen Agencias Acreditadoras vinculadas a IES, por medio de pares evaluadores que se desempeñan en IES, es necesario tomar los mayores resguardos posibles para evitar conflictos de interés.

Para lo anterior, el SINAC-ES dispone de mecanismos para evitar conflictos de interés, como criterios de inhabilitación para ser miembro de la CNA, criterios de inhabilitación para los pares evaluadores e incompatibilidades de cargos para quienes participen de agencias acreditadoras y a la vez en instituciones.

Sin embargo, en el informe PUC y en el informe Aequalis, persiste la preocupación por la calidad e independencia de los pares evaluadores y de las agencias de acreditación, así como dificultades en la evitación de conflictos de interés. Se estima que los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas aún son insuficientes para evitar eventuales conflictos de interés entre los diversos actores e instituciones del sistema. Del mismo modo, según se consigna en PUC, la fiscalización por parte de la CNA parece ser inadecuada, en la medida de que en muchos casos la CNA termina operando como “juez y parte”. También se indica en PUC que la CNA carecería de ciertas competencias técnicas específicas para llevar a cabo la labor de autorregulación, de fiscalización de las agencias, de los pares y de otro tipo de irregularidades.

Por otra parte, cabe mencionar el hecho de que la oferta de agencias acreditadoras sea aún limitada, también favorece que puedan existir coincidencias no admisibles entre evaluadores, evaluados e instituciones relacionadas. El informe PUC sugiere que, para la gran cantidad y diversidad de programas que operan en Chile, se requerirían varias agencias.

De acuerdo a PUC y Aequalis, informes que indican que es importante garantizar que los procesos de evaluación sean rigurosos y transparentes, parecería ser necesario contar con criterios de evaluación precisos y correctamente aplicados, de modo de generar juicios unívocos de acreditación. Una segunda línea de propuestas de mejoramiento, consignadas también en ambos informes, sugiere hacer más rigurosos los mecanismos de rendición de cuentas y transparencia. El informe Aequalis, en particular, recomienda utilizar los procedimientos de declaración de interés que ha desarrollado el Consejo para la Transparencia, aumentar las causales de inhabilitación y regular la comunicación entre evaluadores e instituciones.

Según los documentos mencionados, hacer más transparente y confiable el sistema en su conjunto permitirá contar con mayor confianza ciudadana, en la medida que los mecanismos

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de fiscalización, los procedimientos de acreditación y la independencia entre los actores involucrados sean garantizados por medio de mejores regulaciones.

En base a este análisis documental preliminar, hubo consenso en la Comisión de Trabajo – respecto de transparencia y conflictos de interés– de que para mejorar la credibilidad y legitimidad del SINAC-ES es necesario fortalecer los mecanismos para evitar conflictos de interés, ya que se estimaban insuficientes las inhabilidades establecidas en la Ley. También se indicó que debe avanzarse en fortalecer también los procesos de evaluación periódica de la CNA para unja mejora continua de sus capacidades. Un tercer elemento que se indicó es la necesidad de contar con una regulación más adecuada de la relación entre las agencias y las instituciones, así como la necesidad de revisar la composición corporativa de la CNA, avanzando hacia una composición por medio de procesos de designación de carácter más estatal y profesional (similar al CNED o al Banco Central).

d. Información y conciencia pública

Como se ha visto, la información la calidad de las instituciones y programas de educación superior es una de las funciones del SINAC-ES, de modo que los postulantes, estudiantes, instituciones, empleadores y otras partes interesadas puedan tomar decisiones fundamentadas. Además del SIES, existen otros actores que generan y difunden información al respecto, incluyendo a la CNA, al CNED y otras unidades del MINEDUC. Aunque en la actualidad se cuenta con un sistema de recolección, sistematización, análisis y difusión de la información, desde la perspectiva del informe de la PUC, de Aequalis y CNA-C.FUTURO aún hay desafíos de mejoramiento respecto de la calidad, oportunidad y accesibilidad de la información.

Por una parte, se ha indicado en los informes que la calidad de la información aún es deficiente. La información no es completa, se presenta en modos poco comprensibles y cuenta con escasa difusión (PUC). Por otra parte, según lo referido por PUC, la información tiene riesgos de duplicación, baja confiabilidad y problemas de dependencia, por lo que se requiere integrar estos procesos de información.

Respecto de los informes de pronunciamiento de las decisiones de acreditación, el documento de la PUC indica que éstos son demasiado generales, lo que produce ineficiencias e inconsistencias a la hora de usarlos como insumo en los procesos de acreditación y re-acreditación. Estos pronunciamientos no son suficientemente específicos para poder evaluar avance o retrocesos respecto de las evaluaciones anteriores.

Otro elemento que se destaca en el informe de Aequalis es la metodología de recolección de los datos que se obtienen de las IES, que es fundamentalmente información auto-reportada. Éstas son muy diversas entre sí, por lo que la forma de recoger la información podría requerir una revisión. Aequalis indica como necesario un rediseño de los mecanismos de solicitud de información, de modo de facilitar la tarea a las IES y hacer más eficiente el proceso.

Sin embargo, desde la perspectiva de Aequalis, aunque se avanzara sustancialmente en la gestión formal de la información de aseguramiento de la calidad, permanece la pregunta por la valoración, el nivel de conocimiento y el nivel de uso que tienen postulantes, empleadores y otras partes interesadas de la acreditación. En este contexto, el informe Aequalis ve como oportunidad de mejoramiento el instalar un sistema periódico de encuestas –que cuente con la participación activa de diversas partes interesadas– para conocer las opiniones, percepciones y necesidades de los diversos actores de la educación superior.

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De acuerdo a PUC, para resolver los problemas de calidad, oportunidad, completitud y relevancia de la información es necesario avanzar en mayor coordinación entre los actores del SINAC-ES, para lo cual podría ser una alternativa el concentrar toda la información en una sola unidad encargada.

Las discusiones de la Comisión de Trabajo sobre información y conciencia pública, bajo el consenso de la necesidad de fortalecer los sistemas de información, en la necesidad de contar con información para el público más clara y transparente (especialmente referida al sistema de años de vigencia, tipos y áreas de acreditación) y a la información como insumo para las decisiones de acreditación (en la medida que hay acuerdo en la necesidad de contar con información sobre resultados de los procesos formativos). Respecto de la necesidad de centralización de la información, aunque hay acuerdo en que el proceso de recolección de datos debe ser único e integrado, también se planteó que los distintos organismos del SINAC-ES pueden procesar, analizar y difundir información de carácter diverso, para fines distintos (información a postulantes, insumos para organismos fiscalizadores, información para la gestión institucional, etc.).

e. Efectividad, eficiencia y sustentabilidad

El SINAC-ES tiene costos tanto para el estado como para las instituciones, que deben pagar por los procesos de evaluación, como indica el informe PUC. Los costos de la incorporación de las instituciones y programas que aún no participan de la acreditación, en el contexto de la gran cantidad y diversidad de programas, plantean desafíos a la sustentabilidad financiera del sistema además de cuestionarse el hecho de si son suficientes agencias acreditadoras para poder ampliar la cobertura en la acreditación de programas (PUC).

De acuerdo a PUC, los costos del aseguramiento de la calidad deberían ser proporcionales a la generación del tipo de resultados que se espera del sistema, de modo que éste se justifique en términos de costo-eficiencia. Del mismo modo, según PUC, el SINAC-ES debería tener una estructura de costos sustentable en el tiempo, que permita a la vez que todas o la gran mayoría de las IES y programas participen en alguna medida del sistema.

El informe PUC estima que los costos de la acreditación, tanto para el estado como para las instituciones, son altos y debería revisarse si se justifican. Esto se hace más importante cuando la acreditación se otorga por períodos cortos y se debe incurrir en esos costos de manera recurrente. Especialmente respecto de la acreditación de programas, el informe de la PUC indica que de producirse la incorporación de la gran cantidad de programas académicos elegibles para acreditarse, no habría capacidad para abordarlos ni sería financieramente sustentable considerando la cantidad de agencias y la estructura de costos actuales de la acreditación.

Sobre efectividad, eficiencia y sustentabilidad, la Comisión de Trabajo reflexionó sobre las ventajas y desventajas que tenía el mecanismo de incentivos basado en el acceso al financiamiento estudiantil, respecto de si era suficiente para alcanzar los niveles de cobertura deseados. A la vez, se discutió sobre la pertinencia de establecer consecuencias más allá del financiamiento. El punto central, sin embargo, es la relación entre la estructura actual de las funciones de acreditación institucional y la acreditación de programas, en el sentido de la dificultad de alcanzar los objetivos de acreditación propuestos con la gran diversidad y cantidad de programas en relación a la disponibilidad de una masa crítica de Agencias Acreditadoras y pares evaluadores como la que se dispone actualmente. Emergieron alternativas de mejoramiento que proponían promover un sistema que privilegie la

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acreditación institucional, con evaluación selectiva y/o aleatoria de programas. También se abordó la pregunta de si con las capacidades actuales de la CNA y de las agencias era posible alcanzar los objetivos que la ley se proponía. Se evidenciaba la necesidad de establecer mecanismos de auto-evaluación y evaluación externa de modo periódico de la CNA y del fortalecimiento de sus capacidades de supervisión y fiscalización de las Agencias Acreditadoras. La sustentabilidad financiera del modelo aparecía como más debilitada, si se considera que existe una presión y una necesidad de incorporar de modo intensivo a los resultados e impactos, incluyendo pertinencia para el mercado laboral, como criterios de evaluación.

f. Cultura y relaciones institucionales

Los sistemas de aseguramiento de la calidad no solo incluyen procesos técnicos y burocráticos, sino que su instalación y consolidación se produce en contexto diferenciados de cultura organizacional y de las relaciones institucionales. A nivel de la cultura organizacional de las IES participantes del sistema, según la Memoria de la CNA, la evaluación externa puede generar ciertas sensibilidades que pueden producir desconfianza hacia los evaluadores y rechazo por parte de la entidad evaluada. Por ello, si no se genera una relación de colaboración y participación entre evaluadores e instituciones, los procesos de aseguramiento de la calidad pueden transformarse en una mera burocracia o un ritual, sin promover una real cultura de la excelencia al interior de las IES. De acuerdo a la Memoria de la CNA, este riesgo debiera ser aminorado por medio del equilibrio entre el resguardo de la identidad institucional y la aplicación de criterios de evaluación. Debe generarse una cultura de la colaboración entre evaluadores y evaluados, así como realizar ejercicios sistemáticos de transparencia y mantener sistemas adecuados de información pública, de modo de favorecer relaciones de confianza entre los actores involucrados.

Según se consigna en el informe de la PUC y en la Memoria de la CNA, los procesos de aseguramiento de la calidad debieran ser suficientemente flexibles y reconocer categorías distintas de universidades, especialmente respecto de las misiones, de su orientación a la docencia, a la investigación o a los postgrados, contando con elementos de juicio diferenciados para ello. Desde la perspectiva de estos informes, también es importante garantizar que los criterios de evaluación sean aplicados de forma homogénea por las agencias de acreditación, favoreciendo la confianza de las IES en el SINAC-ES en su conjunto. Así la diversidad institucional sería adecuadamente representada, promoviendo una mejor recepción de la evaluación externa.

El informe Aequalis también indica la necesidad de intensificar los esfuerzos en que las mismas IES incorporen en su planificación estratégica medidas para el aseguramiento de la calidad, por ejemplo, creando unidades internas que se encarguen de la gestión de calidad, sistematizando sus sistemas de información y promoviendo que se establezcan requisitos internos de calidad. Aequalis propone que estos requerimientos sean impulsados por la rectoría de cada IES y coordinados por una unidad interna creada especialmente para auto-gestionar la calidad en las instituciones. En la medida que las mismas IES se encarguen de imponerse a sí mismas exigencias de calidad, se resguardaría mejor la autonomía y se cautelaría la diversidad institucional de las IES, por medio de mecanismos autónomos de aseguramiento de la calidad.

Según se muestra en Díaz (CNA-C.FUTURO), desde sus inicios, la acreditación ha permitido relevar ámbitos que no eran considerados por las IES, ha promovido mecanismos de sistematización de la información y ha favorecido otros cambios relevantes por medio de la autoevaluación, la evaluación externa y la certificación. Sin embargo, de acuerdo a la Memoria

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CNA, aún se requiere un cambio cultural al interior de las IES que transforme la noción de calidad como acreditación a uno de mejora continua. Para avanzar en esta línea, el sistema de acreditación adecuado que respete la autonomía de las IES, evaluándolas según su especificidad y su misión institucional.

Tal como consigna Aequalis y PUC, el aspecto externo de las relaciones organizacionales también es altamente relevante, en la medida que el SINAC-ES evidencia debilidades en la incorporación de otros actores relacionados con la educación superior que no están siendo adecuadamente considerados, propiciando una distancia entre organizaciones de la educación superior y otras esferas. Este es el caso de la relación del aseguramiento de la calidad con el medio laboral: los procesos de acreditación tienen escaso diálogo con el sector empresarial y con otros tipos de empleadores. Por ello, Aequalis señala que resultaría importante promover la vinculación de la acreditación con el medio, involucrando y comprometiendo a las IES, a los empleadores y a las asociaciones profesionales, de modo que colaboren en la definición del currículum y elaboren en conjunto el perfil de egresado. Aequalis sugiere facilitar prácticas profesionales en empresas, y que, en base a ese proceso, se retroalimente a los empleadores que colaboran con criterios de evaluación y a las IES que están formando a los nuevos profesionales. Tanto Aequalis como la Memoria de la CNA reconocen además la necesidad de fortalecer la colaboración SINAC-ES con actores internacionales vinculados a la materia, de modo de involucrar a las partes interesadas locales con las tendencias mundiales de aseguramiento de la calidad.

En el ámbito de las relaciones institucionales, otro elemento importante que se destaca en el informe Aequalis es la necesidad de contar con una conducción y regulación sólida del SINAC-ES, para lo que es necesario contar con una operación adecuada del Comité de Coordinación, que comenzó a funcionar recientemente. De acuerdo a dicho informe, el Comité –en la medida que esté fortalecido técnicamente– podrá prestar apoyo técnico y construir indicaciones de buenas prácticas, además de proporcionar manuales con los criterios operacionalizados, con material de apoyo, documentos, bibliografía y buenas prácticas.

Durante las discusiones de la Comisión de Trabajo sobre cultura y relaciones institucionales, se profundizó en necesidad de que el sistema atienda la diversidad de instituciones de educación superior, de modo de ser más inclusivo, a la vez que se enfatizó sobre la importancia del diálogo con representantes del mundo laboral, para mejorar la pertinencia de la educación superior. Finalmente, un elemento central para alcanzar una cultura de la colaboración y confianza entre los agentes de sistema –como se especificó en la Comisión de Trabajo– es ampliar la comunicación y articulación entre organismos vinculados al aseguramiento de la calidad.

4.2 La Comisión de Trabajo sobre Aseguramiento de la Calidad

Objetivos, insumos, actividades y productos de la Comisión de Trabajo

La Comisión de Trabajo se conformó con el objetivo de identificar, analizar y discutir respecto

delos distintos aspectos en los que es posible encontrar fortalezas, debilidades y alternativas

de mejoramiento del sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad.

Para ello, se convocó a expertos, parte involucradas y actores relevantes vinculados al

aseguramiento de la calidad a integrar una mesa de trabajo que realizara tal ejercicio de

autoevaluación. Como documento orientador, el MINEDUC propone un análisis preliminar –en

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la forma de un reporte en su versión borrador– sobre el cual la Comisión puede realizar sus

críticas, aportes y discusiones.

La Comisión de Trabajo se reunió en cuatro oportunidades para realizar las sesiones de

discusión, todas en salones del Hotel Plaza San Francisco:

Viernes 30 de Marzo, de 12:00 a 15:00 horas

Viernes 8 de Junio, de 9:00 a 13:00 horas



La primera sesión consistió en una reunión de conformación de la Comisión y de definición de

una metodología de trabajo. Los miembros de la Comisión, según lo acordado en la reunión de

conformación, entregaron informes parciales sobre fortalezas, debilidades y alternativas de

mejoramiento del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.

Las siguientes sesiones fueron talleres de diálogo sobre las fortalezas, debilidades y

alternativas de mejoramiento.

Composición de la Comisión de Trabajo en Aseguramiento de la Calidad

En la Comisión de Trabajo sobre Aseguramiento de la Calidad participan diversas Instituciones,

organismos y sectores, incluyendo representantes de:

Ministerio de Educación

Consejo Nacional de Educación

Comisión Nacional de Acreditación

Estudiantes ante la CNA

CONIFOS: CFT e IP de menos tamaño

Universidades Privadas

Centros de Formación Técnica e Institutos Profesionales Acreditados

Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas

Empleadores industriales: Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA)

Académicos y expertos independientes

PARTICIPANTE INSTITUCIÓN

Juan José Ugarte DIVESUP

Christian Blanco SIES

Francisco Lagos DIPLAP

Loreto Cox Gabinete Ministerial

Macarena Cea DIPLAP

Alejandro Mackay (se retira luego de la segunda sesión) CNED

Pedro Pablo Rosso (reemplaza a Alejandro Mackay) CNED

Daniela Torre CNED

Daniela Meneses CNED

Íñigo Díaz CNA-Chile

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Javier Ruiz del Solar CNA-Chile

Patricio Martínez Estudiantes (CNA)

Yénifer Sandoval Estudiantes (CNA)

Rubén Covarrubias U. Privadas

Cristián Insulza U. Privadas

José Pedro Undurraga U. Privadas

Rodrigo Cerda CONIFOS

Claudio Sáez CFT e IP Acreditados

José Cancino CFT e IP Acreditados

Judith Scharager CRUCH

David Cademartori CRUCH

José Joaquín Brunner CPCE

Andrés Bernasconi Políticas Públicas UC

María José Lemaitre CINDA

Hernán Araneda Fundación Chile

Paulina Raffo SOFOFA Cristóbal Phillippi SOFOFA

Visita del Experto Internacional Dr. Rolf Heusser

Como invitado, participó el Dr. Rolf Heusser, Presidente del Consorcio Europeo de Acreditación

(ECA)7. El Dr. Heusser visita Chile en calidad de experto internacional en el contexto de la

Comisión de Trabajo sobre Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.

El Dr. Heusser visitó Chile durante tres días. Como experto internacional en temas de

aseguramiento de la calidad y en su experiencia como Presidente del Consorcio Europeo de

Acreditación (ECA), participó de varias reuniones y entrevistas, incluyendo:

Reunión de trabajo con profesional de la DIVESUP el miércoles de junio a las 15:30.

Reunión con autoridades del MINEDUC el jueves 21 de junio a las 11:00.

Reunión con autoridades de la CNA el jueves 21 de junio a las 15:30.

Reunión con autoridades del CNED el jueves 21 de junio a las 17:30.

Presentación en la Comisión de Trabajo el viernes 22 de junio a las 14:00.

7 El Dr. Heusser nació en 1958 en Zúrich, Suiza. Recibió su doctorado en Medicina en la Universidad de

Zúrich. Realizó sus estudios de posgrado en Salud Pública en la Universidad de California, Berkeley (completado con el grado de "MPH"). Entre la amplia trayectoria del Dr. Heusser en aseguramiento de la calidad incluyendo haber sido Director de la Agencia de Acreditación y de Garantía de Calidad de Suiza (OAQ), ser Presidente del Consejo Científico de la Agencia Alemana de Acreditación "AHPGS" (2002-actualidad), ser Presidente del Consorcio Europeo de Acreditación (ECA, 2004-actualidad), haber sido miembro de la junta directiva de INQAAHE (2009-2010), ser asesor de política internacional para la NVAO y experto internacional de la ANECA (2009 - actualidad) y miembro del Comité de Acreditación de Estado de Luxemburgo (desde 2010). Además, es miembro de grupos de expertos en los procedimientos de acreditación extranjeras en el nivel institucional y de programas en varios países europeos y en los exámenes inter-pares de las agencias (ENQA). Ha realizado actividades de consultoría de control de calidad en Armenia, Arabia Saudita, Chipre y otros países, ha integrado comisiones, nacionales e internacionales y de comités relacionados con la investigación, la docencia y la garantía de calidad en varios países. En este contexto, es permanentemente invitado a dictar conferencias en Europa y en varios continentes y existe amplia publicación de su actividad en revistas internacionales y libros.

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Adicionalmente y luego de la visita, el Dr. Heusser emitió un informe en el cual realiza un

análisis de las condiciones del aseguramiento de la Calidad en Chile desde la perspectiva de la

experiencia internacional. Este informe, se incluye como producto de la comisión y como

anexo del presente reporte de antecedentes.

Informes Parciales de la Comisión de trabajo

Los miembros de la Comisión de Trabajo acordaron enviar un informe sobre fortalezas,

debilidades y alternativas de mejoramiento del Sistema Nacional de Aseguramiento de la

Calidad. Con las agrupaciones que se formaron entre los miembros de la comisión se

recibieron los siguientes informes, presentados en forma cronológica, entre el 8 y el 26 de

mayo. Todos los informes están incluidos como archivos adjuntos al presente documento.

Universidades Privadas: Los representantes de las universidades privadas entregaron un extenso documento con una colección de opiniones no jerarquizadas, en que cada una vale su mérito. Constatan que hay una debilidad en la educación superior, basada en el trato desigual a universidades del CRUCH y universidades privadas. Entre los elementos distintivos está el de proponer mantener la voluntariedad, pero con los incentivos adecuados desde las políticas públicas. También advierte de las ventajas de que la acreditación tenga como consecuencia el acceso a financiamiento estudiantil (dar garantía de que los fondos se entregan a instituciones de calidad), como también se sus desventajas (presiones para acreditar para no dejar estudiantes sin financiamiento). También se indica que la composición de la CNA no debería ser de carácter gremial. Al respecto, las diversas opiniones recolectadas se clasifican en opiniones acerca del marco general (atomización del sistema, carácter policial, escala de años de acreditación, contexto internacional, etc.), de la institucionalidad (articulación, conflictos de interés, vigilancia de agencias, claridad de criterios, capacitación de pares, etc.) y del proceso de acreditación (altos costos, calidad de los juicios, etc.). Se propone favorecer la acreditación institucional y dejar la de programas para áreas específicas, tener procesos de acompañamiento y no sólo de evaluación, modificar la escala y los tipos de acreditación, adaptar procesos para carreras nuevas y realizar evaluaciones periódicas de la CNA, entre otras alternativas de mejoramiento.

CONIFOS: La visión de los CFT e IP de menor tamaño parte indicando que el Sistema de Aseguramiento de la Calidad en Chile acentúa la segmentación de la educación superior y concentra de la matrícula en pocas instituciones. También favorece una visión universitaria en desmedro de las instituciones vocacionales, a la vez que es excluyente para las instituciones más pequeñas por sus altos costos y la escasa ayuda institucional. La vinculación de la acreditación con el financiamiento produce limita el acceso a fondos para CFT e IP más pequeños, lo que les impide mejorar. Ante ese diagnóstico, el informe propone que la acreditación se obligatoria, que tenga criterios específicos para instituciones vocacionales, que se establezca un fondo permanente de apoyo institucional para la acreditación de instituciones pequeñas y que se cobre arancel diferenciado según tamaño de la matrícula de la institución. Además, para evitar estigmatización, propone que exista una categoría de transición “en acreditación” de modo de apoyar el mejoramiento de los CFT e IP pequeños, así como contar con procesos de acompañamiento por parte de los organismos acreditadores.

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Expertos independientes: Los expertos de reconocida experiencia y conocimientos en educación superior en Chile se agruparon para desarrollar un informe de modo conjunto. Sin referirse a fortalezas y debilidades de modo directo, se centran en alternativas de mejoramiento. El informe propone que la acreditación sea obligatoria, bajo sanción de perder el reconocimiento oficial. En el caso de no acreditarse, la institución (re)ingresaría al licenciamiento, perdiendo su plena autonomía. Sugieren que la acreditación debe distinguirse del rol fiscalizador de la Superintendencia y que debe desvincularse las decisiones de acreditación de la decisión de financiamiento, a realizar por una agencia específica para esos efectos. Proponen que la acreditación institucional se integre con la de carreras, dejando esta última para algunas áreas específicas o para ser evaluadas selectivamente dentro de un proceso de acreditación institucional. El informe propone eliminar a las agencias privadas como instancias acreditadoras, las que pueden seguir funcionando como organismos asistentes técnicos para instituciones que deseen asesorías para procesos de acreditación. También sugieren una sistema de vigencia de la acreditación en tres niveles (3, 5 y 10 años), el uso de herramientas interactivas web 2.0 en el sistema de información y que los miembros de la agencia acreditadora nacional sean elegidos por medio del sistema de Alta Dirección Pública.

CNED: el informe del Consejo Nacional de Educación propone una serie de interrogantes sobre las cuales se espera un pronunciamiento de la OCDE: ¿El sistema actual basado en formalización de procesos impacta en la calidad? ¿Cómo pueden incorporarse resultados e impactos? ¿Cuál es su opinión del sistema de agencias privadas en el contexto de un mercado pequeño? ¿Cómo puede resolverse la tensión entre diversidad de la educación superior, autonomía institucional y aplicación de estándares de calidad? ¿Cómo garantizar viabilidad del sistema, considerando la actual estructura de costos y la falta de consecuencias del mismo? Adicionalmente, el informe del CNED indica que es necesario abordar en el informe el hecho de que no existe una definición sustantiva –sino sólo legal, basada en la estructura de títulos y grados– de lo que es cada tipo de institución de educación superior. También indica como relevante el que no exista regulación de la oferta académica en instituciones que ya han obtenido su autonomía. Considera además que hay una falta de consecuencias y de incentivos a la acreditación de programas. Finalmente, llama la atención respecto de dificultades de coordinación interna, de la desarticulación entre licenciamiento y acreditación y de la poca claridad sobre los procesos de apelación a las decisiones de acreditación. El informe del CNED también indica que le hará llegar un documento de diagnóstico directamente a los consultores de la OCDE.

SOFOFA: El informe de los miembros que representan al sector de los empleadores hace énfasis en la necesidad que el aseguramiento de la calidad también considere la pertinencia y la articulación con el mercado laboral como elementos centrales para la credibilidad del Sistema. Propone que existan vínculos entre los procesos de acreditación y el mercado labora, haciendo partícipes a los representantes del sector productivo. Indican la necesidad de tener mecanismos de proyección de las necesidades locales y globales de capital humano avanzado en el largo plazo. Respecto del proceso de acreditación, proponen la inclusión de criterios basados en resultados medibles, pero no sólo en base a mediciones de carácter terminal, sino a mediciones intermedias, de modo de permitir hacer correcciones antes del egreso de los estudiantes. Asimismo, propone contar con un sistema especial que permita acreditar carreras nuevas, para las cuales no hay egresados. El informe también señala que es importante contar con la participación de instituciones internacionales vinculadas con el aseguramiento de la calidad.

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CFT e IP Acreditados: Este informe también fue elaborado por medio de una recolección de opiniones diversas, organizadas en función a los seis temas propuestos por el documento preliminar. Entre las opiniones aparecen la sugerencia de obligatoriedad de la acreditación, incluso para instituciones que aún no son autónomas. Se propone el establecimiento de consecuencias más allá del acceso a financiamiento, de modo que la no-acreditación afecte la condición de plena autonomía de las instituciones. Ante el diagnóstico de la atomización entre los procesos de acreditación de instituciones y programas, sugieren vincularlos, de modo de que la acreditación de programas agregue valor para la acreditación institucional. Respecto de los criterios, se propone –sin perder de vista los procesos– avanzar en el establecimiento de criterios mínimos y en la evaluación de resultados. Respecto del proceso de acreditación, indican la necesidad de que los procesos de selección y capacitación de pares evaluadores sean más rigurosos para asegurar su idoneidad, con más información en este respecto. También indican necesario avanzar en un sistema que además de evaluar, acompañe y apoye a las instituciones para una mejora continua, en base a un sistema de múltiples visitas y con acuerdos de acreditación formalizados y detallados. Asimismo, proponen fortalecer los mecanismos para evitar conflictos de interés, utilizando los lineamientos del Consejo para la Transparencia. Respecto de las agencias acreditadoras, se sugiere aumentar el número de agencias, incorporar agencias internacionales e, incluso, instancias certificadoras ISO como agencias acreditadoras. Sin embargo, también hay una opinión opuesta en el informe: se sugiere que la función de garantía de calidad no debe ser externalizada del estado. Respecto de la información, proponen un sistema integrado.

CRUCH: El informe del CRUCH fue elaborado utilizando una metodología cuantitativa, pero que también soporta preguntas abiertas, a una muestra final de 40 actores de universidades del CRUCH vinculados al aseguramiento de la calidad. Los principales elementos que indica el informe dicen relación con la necesidad de revisar la composición de la CNA, con la débil capacidad fiscalizadora que ésta tiene sobre las agencias, con los procesos de apelación imprecisos, con el inadecuado sistema de años de vigencia, con las insuficientes sanciones asociadas al rechazo en la acreditación y a los conflictos de intereses que el actual sistema genera. Se indica que no son los criterios mismos los que son inadecuados, sino su operacionalización y aplicación, que no es homogénea y a veces no es pertinente. El informe sugiere que la acreditación de carreras nuevas se obligatoria y que se establezca un sistema unitario de recolección de información. Finalmente, llama la atención sobre lo graves que son las ineficiencias actuales del SINAC-ES.

CNA: El informe de la CNA se inicia presentando cinco puntos críticos sobre los cuales esperan un pronunciamiento de los consultores de la OCDE. El primer punto es la falta de control ulterior al proceso de licenciamiento, en el cual se confiere la plena autonomía y no vuelve a ser revisada por procesos obligatorios. El segundo punto dice relación con cómo un sistema basado en agencias privadas de acreditación puede dar garantía de homogeneidad, viabilidad y evitación de conflictos. El tercer punto pregunta sobre cómo avanzar hacia un sistema que incorpore de mejor manera la evaluación de resultados y con qué información puede esto desarrollarse. El cuarto punto consulta sobre la voluntariedad y falta de consecuencias de la acreditación en el contexto de instituciones plenamente autónomas. El quinto y último punto consulta sobre cómo puede darse garantía de la calidad y la independencia de los juicios de acreditación con el Sistema actual. Además de estas preguntas, el informe de la CNA hace una serie de indicaciones entre las que destacan considerar el futuro contexto

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institucional con la Superintendencia y la Subsecretaría de educación superior, la mantención de la voluntariedad, revisando el sistema de incentivos, avanzar en la lógica de los convenios de desempeño, establecer que las agencias sean sin fines de lucro y con certificación internacional, diversificar el mercado de las agencias, contar con un sistema integrado de información, revisar la escala continua de vigencia de la acreditación y avanzar en mejores procesos de selección y capacitación de pares.

Estudiantes: El informe de los estudiantes miembros de la CNA reconoce la importancia de contar con un sistema de aseguramiento de la calidad, pero que este no se ha adecuado a nuevas condiciones del mercado –en las cuales el sector técnico ha crecido en gran medida– pero sin contar con los niveles de cobertura ni de años asignados de acreditación esperados. El informe sugiere que el aseguramiento de la calidad exige la medición de resultados, actualmente desconsiderados en el sistema. También sugiere que la acreditación institucional debería ser obligatoria y contar con consecuencias mayores en caso de rechazo, en el sentido de la pérdida de la autonomía. Indican también que deben corregirse las ambigüedades legislativas y advierten sobre el riesgo del lucro en el sistema de acreditación, ya que estiman que la negociación económica ha generado malas prácticas en desmedro de la calidad. Por ello, proponen avanzar hacia un sistema de acreditación estatal y no basado en agencias privadas.

Los informes fueron construidos por medio de distintas metodologías y están redactados con

estructuras distintas. Hubo informes desarrollados desde opiniones de consejos o directorios,

recopilaciones de opiniones diversas y encuestas a informantes clave de las instituciones.

Durante la sesiones de la Comisión de Trabajo, se reseñaron los informes y se solicitó a los

miembros que hicieran las aclaraciones que estiman necesarias para una comprensión

adecuada de los puntos planteados en cada uno.

Informes Complementarios

Además de los informes de los miembros de la Comisión de trabajo, se recibieron informes

complementarios de algunos actores, que ayudan a complementar la identificación de

aspectos críticos del SINAC-ES. Además del informe del experto internacional Dr. Rolf Heusser,

se recibieron tres informes de Agencias Acreditadoras privadas y un informe de las

instituciones de educación superior de las Fuerzas Armadas. Aunque durante las sesiones de la

Comisión estos informes aún no habían sido entregados al Ministerio y no fueron discutidos

específicamente en la Comisión, se ponen a disposición de los consultores de la OCDE como

archivos adjuntos al presente documento.

Los siguientes párrafos reseñan los informes entregados por representantes de Agencias

Acreditadoras:

Acredita CI: Por medio de su gerente general, el Sr. Fernando García Castro, hizo llegar al Ministerio de Educación un informe advierte sobre la poca claridad de la Ley sobre la acreditación de postgrados y particularmente de doctorado, y señala que se ha incumplido con la creación de un Sistema Nacional de Certificación y Habilitación Profesional mandatado. También se indican falencias en la escala continua de años,

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proponiéndose o juicios binarios o en tres tramos. Se indica que la fiscalización de la CNA es débil, en gran medida debido a la falta de capacidades. Añade que el proceso no involucra la necesaria evaluación de resultados, que se requiere avanzar en códigos de ética para minimizar conflictos de interés y que la acreditación internacional puede llegar a ser compleja y onerosa, a la vez que se reitera la necesidad de una mayor integración de los Colegios Profesionales en los procesos de acreditación.

Acreditadora de Chile: Hecho llegar por medio de su gerente general, el Sr. Álvaro Vial, el informe inicia sugiriendo que las propuestas de modificación del SINAC-ES no deben adelantarse al diagnóstico de la OCDE, señalando además que en estudios internacionales el sistema chileno es en general bien evaluado. Indica las dificultades de comprensión derivadas de un período de acreditación en una escala de años continuos, proponiendo un mecanismo por tramos. Propone una mayor consideración del informe de autoevaluación y una mayor participación de la CNA en la capacitación de pares de Agencias. También sugiere que la acreditación institucional la realicen agencias internacionales y que la CNA se dedique al fortalecimiento de sus capacidades de fiscalización de las agencias, que está actualmente debilitado. Por los posibles conflictos de interés, sugiere evitar las prácticas de “acompañamiento” de las instituciones por parte de las agencias. También indica la necesidad de contar con criterios adecuados a la estructura de gobierno corporativo de los CFT e IP, flexibilizar la norma de cantidad de sedes a visitar para reducir los costos y argumenta que con adecuada fiscalización el lucro y la competencia ofrecen los incentivos necesarios para que las agencias ofrezcan un servicio eficiente y de calidad.

Agencia Acreditadora de Ciencias de la Salud: Por medio de un informe entregado por el gerente general de la agencia, el Sr. Gonzalo Grebe Barros, se indican entre las debilidades del SINAC-ES la composición corporativa de los miembros de la CNA, que es independiente de su idoneidad y los conflictos de interés que favorece. También señala como debilidad el doble rol de agente acreditador y supervisor de la CNA, la ausencia de criterios específicos y la obsolescencia de los mismos por ser herencia inalterada de la CNAP. Por otra parte, el proceso actual no está ajustado a la tendencia internacional que se orienta a la evaluación y medición de resultados. También sugiere que la escala de años sea remplazada por un sistema de tramos que permita otorgar acreditaciones transitorias, provisorias y permanentes. Indica también que la falta de fiscalización de la CNA ha propiciado que las malas prácticas de algunas agencias particulares –y las consecuentes críticas públicas– perjudiquen al sistema completo.

A continuación, se reseñan los elementos más importantes contenidos en los informes enviados por el Dr. Rolf Heusser, por representantes de las Instituciones de Educación Superior de las Fuerzas Armadas y por representantes de CONICYT.

El informe del experto internacional Dr. Rolf Heusser, quien indica que todos los análisis y recomendaciones se realizaron teniendo en cuenta la experiencia Europea del Proceso de Bolonia y sobre las discusiones de las redes internacionales de aseguramiento de la calidad. El Dr. Heusser estima apropiado para las condiciones actuales del aseguramiento de la calidad el avanzar hacia un sistema obligatorio de acreditación a nivel institucional, para lo cual debe acompañarse con consecuencias a nivel de la autorización para otorgar grados y calificaciones. Indica también que la acreditación de programas debería mantener su voluntariedad. También estima que ya que la actual desarticulación entre acreditación institucional y licenciamiento deja una brecha de desregulación a instituciones plenamente autónomas, por lo que sugiere

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como escenarios de solución la vinculación de la acreditación con la autonomía, la integración del licenciamiento y la acreditación en un solo proceso, o bien, el re-chequeo periódico de las condiciones evaluadas en el licenciamiento. También sugiere la utilización de criterios de evaluación usados en las redes internacionales de aseguramiento de la calidad y que éstos se orienten más a los resultados. Respecto de los juicios, sugiere un esquema de tres categorías: acreditación, rechazo y acreditación condicional, abriéndose a la posibilidad de recompensar la excelencia. También sugiere que enfocarse en la acreditación institucional obligatoria, dada la madurez del sistema y a la necesidad de que sea financieramente sustentable. La acreditación de programas puede ser voluntaria o bien, incluirse dentro de la acreditación institucional por medio de muestras de programas. Respecto de las agencias acreditadoras, éstas deberían cumplir con los estándares de calidad de RIACES o INQAAHE, cuyos criterios también pueden ser asumidos por la CNA. Esto permitiría mejorar la credibilidad del sistema a nivel internacional.

El informe de las Instituciones de Educación Superior de las Fuerzas Armadas, que aunque no están incluidas explícitamente en la ley, participan de procesos de acreditación, detalla fortalezas y debilidades en cada uno de los seis aspectos propuestos por el MINEDUC. Respecto del marco normativo destaca la solidez institucional, la vinculación a la OCDE y la existencia de una ley específica sobre calidad de la educación superior, pero estima que no es suficientemente conocida, que el comité de coordinación debería fiscalizar a la CNA y a las agencias, que las Fuerzas Armadas no están representadas en la CNA, que no hay mecanismos para suspender la acreditación, que no hay fundamento para la norma de los tres días de la visita de pares y que los informes de autoevaluación interna y externa tienden a analizarse por separado. El informe indica que los criterios de la CNA son insuficientes y muchos obsoletos o inadecuados, que no hay garantía de aplicación homogénea de los mismos por los pares evaluadores. No se consideran estudios técnicos para la garantía de calidad y los comités de pares no siempre son expertos y que operan bajo criterios que no son objetivos. Al respecto se concluye que debería avanzarse hacia un sistema basado en indicadores precisos de calidad. Se señala que una institución que no se acredite debe volver a la condición de licenciamiento. Los mecanismos de prevención de conflictos de interés son insuficientes, no hay información sobre la actuación previa de los pares evaluadores, es confuso el proceso de cómo se llega al acuerdo de acreditación y no es claro el dictamen en la escala de años de acreditación. También se indica que predomina la visión de que las universidades complejas encarnan el ideal de calidad, en desmedro de otros tipos de instituciones. Se estima que hay desconocimiento de la educación superior técnica y de la formación militar en la CNA; no hay estándares específicos para estos sectores y no se ha logrado empatía con la cultura institucional de estas instituciones de educación superior. También se indica que no hay mecanismos de evaluación de la efectividad ni de sustentabilidad del SINAC-ES.

CONICYT: A través del miembro de la CNA representante de CONICYT, el presidente de esta última institución hizo llegar un documento que sugería que la condición de realizar investigación fuera obligatoria para las instituciones que lleven el nombre de universidad y que se consideraran como criterios de acreditación la cantidad de doctores involucrados en la docencia y el manejo del idioma inglés.

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4.3 El aseguramiento de la calidad en la agenda del Ministerio de Educación de Chile

El aseguramiento de la calidad a nivel de la educación superior tiene un papel fundamental en el trabajo del Ministerio de Educación de Chile, el cual se expresa en la agenda de trabajo que ha desarrollado la DIVESUP, la cual propone objetivos, acciones y metas para el período 2010-2014 en la materia:

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Tabla 12 – Agenda DIVESUP: Aseguramiento de la calidad

OBJETIVOS ACCIONES METAS

Garantizar la calidad de los programas y egresados de las instituciones, fortaleciendo el licenciamiento, acreditación e información

1. Poner en marcha una comisión de coordinación definiendo su reglamento operación.

2. Evaluar la marcha del sistema revisando criterios estándares y solidez de procesos e instituciones.

3. Consolidar y visibilizar el SIES 4. Fomentar la acreditación internacional 5. Avanzar hacia un sistema de créditos

acumulables intransferibles. 6. Dictar reglamentos y proponer

mejoras a la ley de aseguramiento calidad.

1. Contar con un sistema aseguramiento de la calidad valorado y útil para todos los actores

2. Rendir cuenta pública a través de información y estudios de calidad

3. Implementar un sistema único de contabilización de créditos académicos en todo el sistema.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de DIVESUP (2011).

De las seis acciones conducentes a dar garantía de la calidad de la educación superior, algunas ya se han puesto en marcha:

Durante el 2011 se puso en funcionamiento el Comité de Coordinación del SINAC-ES –dispuesto por la Ley 20.129– que reúne a las máximas autoridades de la DIVESUP, el CNED y la CNA. En la actualidad, los encargados jurídicos están elaborando un reglamento de operación.

Respecto de la evaluación de la marcha del sistema, en la Agenda se incorpora la revisión externa de SINAC-ES, que será realizada por la OCDE y para lo cual este documento sirve de reporte de antecedentes.

Para la consolidación y visibilización del Sistema de Información de Educación Superior (SIES), la DIVESUP inició una serie de estrategias de fortalecimiento, dentro de la cual destaca el desarrollo del portal de información para postulantes www.mifuturo.cl, que ha tenido un gran número de visitas en sus primeros meses de implementación.

Respecto del desarrollo de iniciativas en la línea de acreditación internacional, éste ha sido postergado para su desarrollo en etapas futuras.

El Sistema de Créditos Transferibles ha presentado importantes desarrollos, aunque las universidades del CRUCH tienen distintos niveles de avance en su implementación. En la actualidad opera una mesa de trabajo en esta materia.

Respecto de los reglamentos y de la ley del SINAC-ES, los resultados de la evaluación externa serán el insumo fundamental para el proceso de revisión del marco normativo del sistema.

Adicionalmente, el aseguramiento de la calidad de la educación superior se expresa en dos propuestas de creación de institucionalidad para la educación superior: la Subsecretaría y la Superintendencia de Educación Superior. Ambas iniciativas encuentran apoyo en diversos actores relevantes del sistema de educación superior chileno.

La creación de una Subsecretaría de Educación Superior permitirá una nueva relación del

Estado con la educación superior, tratada con el mayor nivel de importancia, con una nueva

estructura y nuevas atribuciones. La Subsecretaría de Educación Superior desarrollará las

políticas del sector y se encargará de la coordinación de los distintos esfuerzos del Ministerio

de Educación en estas materias.

http://www.mifuturo.cl/

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La Superintendencia de Educación Superior, por su parte, tendrá como función fiscalizar y sancionar a las IES que no cumplan con la normativa vigente. La Superintendencia también velará para que la información que ésta entregue sobre su oferta académica sea correcta, sancionando malas prácticas en publicidad. El organismo tendrá la facultad de fiscalizar, investigar y sancionar a las IES que cometan infracciones. Asimismo, promoverá la transparencia, solicitando información académica detallada sobre cantidad de profesores, infraestructura, posibilidades de empleo y remuneraciones esperadas, entre otras.

El MINEDUC complementa lo planteado en la agenda de trabajo de la DIVESUP y la nueva institucionalidad con la propuesta de reforma de la educación superior (www.reformaeducacionsuperior.cl), en la cual el aseguramiento de la calidad toma un lugar relevante, junto a la reducción del endeudamiento y el incremento de la transparencia.

Tabla 13 – Reforma de la Educación Superior MINEDUC: Asegurar la Calidad

Aseguramiento de la Calidad

Nuevo Sistema de Acreditación para la educación superior

Acreditación más exigente y rigurosa. Una universidad o programa acreditado debe ser sinónimo de calidad

Evaluación externa al sistema de aseguramiento de la calidad de la educación para identificar deficiencias y recibir sugerencias de mejora en áreas críticas

Perfeccionamiento del sistema de admisión

Promover el ranking escolar como factor a considerar en el proceso de selección de las instituciones, lo que beneficiará principalmente a los alumnos con menores ingresos

El ranking escolar es un buen predictor del éxito de un estudiante, incluso si éste no obtiene un buen puntaje en la PSU

Apoyo del financiamiento de propedéuticos o programas de nivelación en algunas instituciones de educación superior

Subsecretaría de Educación Superior

Esta nueva institución desarrollará las políticas y la coordinación de los distintos esfuerzos del Ministerio de Educación en estas materias

Potenciar la Educación Superior Técnico Profesional

Mejorar la acreditación de las instituciones de educación superior técnico profesionales

Crear un sistema que entregue información completa y fidedigna sobre las características de estas instituciones y los niveles de empleabilidad y remuneraciones de sus egresados

Mayor continuidad entre la educación secundaria y superior, facilitando la integración entre títulos y grados, con pleno reconocimiento de estudios previos

Recursos vía convenios de desempeño destinados al desarrollo de la calidad y la pertinencia de los programas educativos

Fortalecimiento del programa de becas de Técnicos para Chile en el extranjero

Salto cualitativo en innovación, ciencia y tecnología en educación superior

Más recursos para proyectos de innovación e investigación

Incentivar la creación de centros de excelencia, dotándolos de equipamiento de punta

Fortalecimiento de los programas nacionales de doctorado

Más becas para programas de doctorado y post doctorado, tanto en Chile como en el extranjero

Más financiamiento a

Fortalecer la educación superior estatal y las universidades tradicionales, a través de aportes contra metas de interés nacional y

http://www.reformaeducacionsuperior.cl/

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instituciones estatales y tradicionales

regional (tales como formación de profesores, ciencia y tecnología, desarrollo regional)

Fondo de revitalización destinado a las universidades tradicionales

Modernizar la carrera docente y fortalecer la formación inicial de profesores

Entrega de estándares orientadores a las facultades de pedagogía y promoción de convenios de desempeño con dichas facultades para la mejora de la formación de sus alumnos

Prueba Inicia será obligatoria para los egresados de pedagogía

Proyecto de ley que modernizará la carrera profesional docente para 2012

Fuente: Elaboración propia a partir de información de DIVESUP (2011).

Aunque en la propuesta de reforma de la educación superior el mejoramiento del sistema de acreditación es el primer punto, se incorporan otros aspectos asociados al sistema de admisión, a la Subsecretaría, a la educación técnico-profesional, la innovación, el financiamiento y la formación de profesores. De este modo, se reconoce la vinculación del aseguramiento de la calidad por medio del SINAC-ES con otras políticas de mejoramiento de la educación superior.

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5 REFERENCIAS

Informes

Aequalis (2011) Propuestas para la Educación Superior. Foro Aequalis y las

transformaciones necesarias.

OCDE (2009) Educación Superior en Chile. Revisión de Políticas Nacionales.

Memorias institucionales

CNA (2011) Aseguramiento de la calidad en la Educación Superior: Cuatro años de

CNA-Chile. Memoria Institucional 2007 – 2010

CNED (2010) Consejo Superior educación 1990-2009: Síntesis de sus aportes a la

educación chilena.

Artículos

Aravena, M. y Scharager, J. (2010) Impacto de las políticas de aseguramiento de la

calidad en programas de educación superior: un estudio exploratorio. Calidad de la

Educación.

CNA (2007) CNAP 1999-2007. El modelo chileno de acreditación de la educación

superior.

CNA-IPSOS (2010) Estudio exploratorio sobre efectos de la Acreditación Institucional

en la calidad de la educación superior en Chile.

Jiménez, M. (2010) Reflexiones concernientes al sistema de aseguramiento de la

calidad. Seminario Aseguramiento de la Calidad de la Educación, CNED.

Lemaitre, M. J. (2011) Cambios en la gestión institucional del aseguramiento de la

calidad en las universidades, a partir de la implementación del sistema nacional de

aseguramiento de la calidad: la experiencia chilena. Centro Interuniversitario de

Desarrollo, CINDA.

Lemaitre, M. J. (2011) Una mirada actual al desarrollo de procesos de aseguramiento

de la calidad.

Scheele, J y Brunner, J.J (2010) Procesos de acreditación: Información e indicadores.

Documento de Trabajo CPCE Nº 17.

Vásquez, A. (2010) Acreditación en la educación superior chilena: efectos

institucionales y propuestas de mejora. Seminario Aseguramiento de la Calidad de la

Educación, CNED.

Centro de Políticas Públicas UC. (2011) Sistema de aseguramiento de la calidad de la

Educación Superior: aspectos críticos y desafíos de mejoramiento.

Zapata, G. y Tejeda, I. (2011) Informe Nacional – Chile: Educación Superior y

Mecanismos de Aseguramiento de la Calidad. Proyecto ALFA “Aseguramiento de la

Calidad: Políticas Públicas y Gestión Universitaria”.

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Informes Parciales Comisión de Trabajo sobre Aseguramiento de la Calidad de la ES

Informe Parcial SOFOFA

Informe Parcial CNA

Informe Parcial CNED

Informe Parcial CONICYT

Informe Parcial CONIFOS

Informe Parcial CRUCH

Informe Parcial ESTUDIANTES

Informe Parcial EXPERTOS

Informe Parcial IP Y CFT ACREDITADOS

Informe Parcial UNIVERSIDADES PRIVADAS

Informes Complementarios

Informe Experto Internacional Rolf Heusser

Informe Agencia Acredita CI

Informe Agencia Acreditadora de Chile

Informe Agencia AACS

Informe Instituciones de Educación Superior de las Fuerzas Armadas

Actas Comisión de Trabajo sobre Aseguramiento de la Calidad de la ES

Acta Reunión N°1.

Acta Reunión N°2.

Acta Reunión N°3.

Acta Reunión N°4.

Legislación Fundamental

LEY 18956 Ministerio de Educación

LEY 19287 Fondo Solidario de Crédito Universitario

LEY 20027 Crédito con Aval del Estado

LEY 20129 Sistema de Aseguramiento de la Calidad

LEY 20370 Ley General de Educación

Legislación Complementaria

DFL-1 Creación de universidades y examinación

DFL-1 Donaciones y tributación

DFL-2 Estatuto CRUCH

DFL-5 Creación de IP y examinación

DFL-24 Creación de CFT y examinación

DFL-33 CONICYT y FONDECYT

DTO-938 Reglamento FUAS

DUE-0030 203 Reconoce títulos extranjeros

Ley 18681 Donaciones Universidades

el aseguramiento de la calidad de la … · nivel de educación. al mismo tiempo, dado el foco de...

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