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Relatório Especial Eficácia dos projetos de transportes urbanos apoiados pela União Europeia

PT 2014 N.º 01

TRIBUNALDE CONTASEUROPEU

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxemburgo LUXEMBURGO

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014

ISBN 978-92-9241-671-3doi:10.2865/33661

© União Europeia, 2014Reprodução autorizada mediante indicação da fonteDeve obter-se autorização para utilização ou reprodução da foto 1 diretamente junto do detentor dos direitos de autor.

Printed in Luxembourg

PT 2014 N.º 01Relatório Especial Eficácia dos projetos

de transportes urbanos apoiados pela União Europeia

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

02Índice

Pontos

Glossário

I - III Síntese

1 -9 Introdução

1 - 3 Principais desafios dos transportes urbanos na Europa

4 - 5 Política da UE em matéria de transportes urbanos

6 - 9 Apoio da UE a projetos de transportes urbanos

10 - 16 Âmbito e método da auditoria

17 - 48 Observações

17 - 25 Os projetos foram executados conforme planeado nos pedidos de subvenção?

20 A maioria dos projetos foi fisicamente executada

21 - 22 Quatro projetos de infraestruturas registaram atrasos significativos de execução

23 - 25 Três projetos excederam o orçamento inicial em mais de 20%

26 - 34 Os serviços prestados pelos projetos deram resposta às necessidades dos utilizadores?

28 - 30 As informações obtidas graças aos indicadores de acompanhamento dos operadores foram positivas

31 - 32 Quando disponíveis, os inquéritos de satisfação dos utilizadores tiveram resultados positivos

33 - 34 Os serviços de transporte eram, de um modo geral, acessíveis

35 - 48 Os projetos alcançaram os seus objetivos em termos de utilização?

37 - 38 Poucos projetos têm o número de utilizadores esperado

39 - 41 Poderiam ter sido corrigidas várias causas da subutilização

42 - 43 A subutilização pode afetar a realização dos benefícios esperados…

03Índice

44 - 46 … o que não é acompanhado…

47 - 48 … e também pode aumentar o encargo financeiro para as autoridades públicas

49 - 57 Conclusões e recomendações

50 - 52 Execução dos projetos

53 Serviços prestados pelos projetos

54 - 57 Utilização dos projetos

Anexo I — Política de transportes urbanos da UE: documentos sucessivos publicados ao longo da última década

Anexo II — Síntese dos projetos auditados à data da auditoria

Respostas da Comissão

04Glossário

Autoridade de gestão: autoridade pública nacional, regional ou local, ou organismo público ou privado designado pelo Estado‑Membro para gerir um programa operacional.

Fundo de Coesão (FC): o FC presta assistência financeira com vista a reforçar a coesão económica e social nos Estados‑Membros com um PNB per capita inferior a 90% da média da União Europeia, através do financiamento de projetos nos domínios do ambiente e dos transportes.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): o FEDER presta assistência financeira destinada a promover a coesão económica e social entre as regiões da União Europeia. As intervenções do FEDER são, na sua maioria, executadas através de programas operacionais que englobam um grande número de projetos.

Operador: empresa pública ou privada que gere um modo de transporte nos termos de um contrato de exploração assinado com o promotor do projeto. Recebe, geralmente, subsídios destinados a cobrir as perdas financeiras resultantes da exploração.

Período de programação: quadro plurianual no âmbito do qual são programadas e executadas as despesas das ações estruturais. Os períodos de programação abrangidos pelo presente relatório são 2000‑2006 e 2007‑2013.

Programa operacional (PO): programa de investimentos de um Estado‑Membro financiado pela União Europeia e aprovado pela Comissão, que assume a forma de um conjunto coerente de prioridades que englobam ações plurianuais no âmbito das quais os projetos são cofinanciados.

Promotor: pessoa coletiva de direito público que beneficia do apoio do FEDER ou do FC para construir infraestruturas de transportes ou um sistema informático relacionado. O modo de transporte público e o equipamento decorrentes do projeto são muitas vezes geridos por um operador que não é o beneficiário.

05Síntese

IEstima‑se que a percentagem da população euro‑peia residente em zonas urbanas aumente de 73% em 2010 para 82% em 2050. Entretanto, as cidades europeias têm necessidade de desenvolver a mobi‑lidade e reduzir os congestionamentos, os acidentes e a poluição, através de políticas de mobilidade locais. Entre 2000 e 2013, a União Europeia afetou 10,7 mil milhões de euros ao cofinanciamento de projetos destinados a ajudar as cidades a desenvolver os transportes urbanos, tais como metropolitano (metro), elétricos e autocarros.

IIO Tribunal avaliou se os projetos foram executados conforme planeado, se os serviços fornecidos deram resposta às necessidades dos utilizadores e se foram tão utilizados como esperado. O Tribunal auditou dire‑tamente o desempenho de 26 projetos de transportes urbanos em 11 cidades de cinco Estados‑Membros e conclui que:

a) de um modo geral, as infraestruturas e os veículos relativos à maioria dos projetos foram executados de acordo com as especificações dos projetos (ponto 20). Quatro projetos de transportes urba‑nos registaram atrasos significativos (pontos 21 e 22) e em três projetos os custos foram ultrapas‑sados de forma significativa (pontos 23‑25);

b) depois de concluídos, quase todos os projetos auditados deram resposta às necessidades dos utilizadores (pontos 26‑34). No entanto, uma comparação entre a utilização planeada em datas específicas e a utilização efetiva demonstra que dois terços dos projetos foram subutilizados (pontos 35‑38). Esta situação corresponde a um desempenho insuficiente em termos de benefícios económicos e sociais (redução da poluição e dos congestionamentos, etc.) que, de um modo geral, não é acompanhado pelos promotores nem pelas autoridades nacionais (pontos 42‑46). Também pode implicar desequilíbrios financeiros para as autoridades públicas que têm de garantir a sus‑tentabilidade dos transportes urbanos em causa (pontos 47 e 48);

c) a subutilização dos transportes públicos deve‑se, essencialmente, a insuficiências na conceção dos projetos e na política de mobilidade. Muitas dessas insuficiências poderiam ter sido corrigi‑das durante a fase de planeamento dos projetos (pontos 39‑41).

IIIO Tribunal formula as seguintes recomendações à Comissão:

a) para os projetos sujeitos à sua aprovação, deverá exigir que sejam criados instrumentos de gestão para acompanhar a qualidade do serviço e o nível de satisfação dos utilizadores, após a entrada em funcionamento do projeto;

b) para os projetos sujeitos à sua aprovação, deverá exigir a inclusão de um número mínimo de indicadores de resultados e respetivas metas nas convenções de subvenção e a sua medição subsequente;

c) para os projetos sujeitos à sua aprovação, deverá exigir que a estimativa do número esperado de utilizadores seja analisada de forma mais rigorosa e que a escolha do modo de transporte seja fun‑damentada numa comparação quantificada entre as diferentes opções de transporte;

d) para os projetos sujeitos à sua aprovação, deverá exigir que os projetos de transportes urbanos se‑jam incluídos numa política de mobilidade sólida;

e) deverá exigir que os aspetos referidos nas alíne‑as a) a d) sejam igualmente considerados pelas autoridades dos Estados‑Membros na gestão de projetos de transportes urbanos financiados pela União Europeia.

06Introdução

Principais desafios dos transportes urbanos na Europa

01 A percentagem da população europeia residente em zonas urbanas aumentou de 71% em 2000 para 73% em 2010. Es‑tima‑se que esta tendência se continue a verificar, atingindo 82% em 20501.

02 As cidades europeias confrontam‑se cada vez mais com problemas rela‑cionados com os transportes. A mi‑gração da população urbana para os subúrbios está a dar origem a estru‑turas populacionais com distâncias de viagem longas. Este fenómeno de expansão urbana é acompanhado por um aumento dos veículos automóveis privados e do tráfego suburbano.

03 Melhorar a mobilidade, reduzindo simultaneamente os congestionamen‑tos, os acidentes e a poluição, constitui um desafio comum a todas as grandes cidades. De acordo com a Comissão2, o congestionamento dos transportes nas zonas urbanas e circundantes custa perto de 100 mil milhões de euros por ano, ou seja, 1% do PIB da União Europeia, em virtude dos atrasos e da poluição. Além disso, um em cada três acidentes fatais ocorre em zonas urbanas. A circulação urbana está na origem de 40% das emissões de CO2 e de 70% das emissões de outros poluentes resultantes dos transportes rodoviários. O ruído nas zonas urbanas constitui igualmente um problema grave e crescente, essencialmente devido ao tráfego rodoviário.

Política da UE em matéria de transportes urbanos

04 Ao longo da última década, a Comis‑são publicou diversos documentos de orientação sobre os transportes urbanos (ver anexo I). De acordo com uma comunicação da Comissão, os ob‑jetivos de um sistema de transportes urbanos sustentáveis são a liberdade de movimentos, a saúde, a segurança e a qualidade de vida dos cidadãos das gerações atuais e futuras, assim com a eficiência ambiental e o crescimento económico inclusivo, dando a todos o acesso a oportunidades e serviços, incluindo os cidadãos urbanos e não urbanos menos favorecidos, idosos ou com deficiências3.

05 Para este efeito, a Comissão apoia a in‑vestigação, encoraja uma melhor ges‑tão e divulga boas práticas, tais como a criação dos Planos de Mobilidade Urbana que promovem a transferência modal, ou seja, a redução da utilização de veículos privados e o aumento da utilização de transportes públicos e de modos de transporte não motorizado, como a bicicleta e as deslocações a pé.

1 Nações Unidas, Departamento dos Assuntos Económicos e Sociais, Divisão da População. World Urbanisation Prospects: the 2011 revision (Perspetivas da urbanização mundial: revisão de 2011). http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm.

2 Os dados indicados neste ponto estão incluídos no Livro Verde da Comissão «Por uma nova cultura de mobilidade urbana», COM(2007) 551 final de 25 de setembro de 2007.

3 COM(2004) 60 final de 11 de fevereiro de 2004, p. 45.

07Introdução

Apoio da UE a projetos de transportes urbanos

06 O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e o Fundo de Coe‑são (FC) podem cofinanciar projetos de transportes urbanos em regiões elegíveis dos Estados‑Membros. A con‑tribuição da União Europeia para esses projetos representa, normalmente, até 85% das respetivas despesas elegíveis.

07 O financiamento da União Europeia afetado aos transportes urbanos du‑rante os períodos de 2000‑2006 e 2007‑2013 totalizou 10,7 mil milhões de euros, ou seja, 2,9 mil milhões de euros e 7,8 mil milhões de euros, respetivamente. O gráfico 1 apresenta a repartição total por Estado‑Membro.

Financiamento total do FEDER e do FC atribuído a transportes urbanos nos períodos de programação de 2000-2006 e 2007-2013 (milhões de euros)

2 8821 528

1 4141 073

726708

358346

290226

167152143

130126

9262

228

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000

OutrosAlemanha

RoméniaEslováquia

LituâniaBulgária

EstóniaLetónia

Reino UnidoFrança

EspanhaIrlanda

República ChecaItália

PortugalGrécia

HungriaPolónia

Total: 10 651 milhões de euros

2000-2006 2007-2013

Grá

fico

1

Fonte: Cálculos do TCE com base em dados da Comissão.

08Introdução

08 Os projetos de transportes urbanos cofinanciados são incluídos nos pro‑gramas operacionais (PO) executados pelos Estados‑Membros, ao abrigo dos mecanismos de gestão partilhada. Mais precisamente:

a) a Comissão negoceia e aprova os PO propostos pelos Estados‑Mem‑bros e concede financiamento da União Europeia;

b) os Estados‑Membros gerem os PO e executam‑nos através da sele‑ção de projetos e da sua posterior supervisão e avaliação;

c) a Comissão avalia os sistemas nacionais de gestão e de controlo, acompanha a execução dos PO, atribui as contribuições financei‑ras da União Europeia e procede ao seu pagamento com base nas despesas aprovadas;

d) é necessária a aprovação, pela Comissão, dos projetos individuais específicos apresentados pelos Es‑tados‑Membros. Relativamente ao período de programação de 2000‑‑2006, a Comissão tinha de aprovar todos os projetos do FC, indepen‑dentemente do custo total, e os projetos do FEDER cujo custo total4 excedesse 50 milhões de euros. Para o período de programação de 2007‑2013, foi introduzida uma alteração, que dispensa da aprova‑ção da Comissão os projetos do FC inferiores a 50 milhões de euros5.

09 As duas direções‑gerais (DG) da Co‑missão com um papel significativo no domínio dos transportes urbanos são:

a) a Direção‑Geral da Política Regio‑nal e Urbana, responsável pela parcela do orçamento da União Europeia destinada a cofinanciar projetos de transportes urbanos. No âmbito da sua avaliação de pro‑jetos específicos, consulta outras DG, em especial a DG da Mobilida‑de e dos Transportes;

b) a Direção‑Geral da Mobilidade e dos Transportes, responsável pela política de transportes da União Europeia.

4 Custo total constante do pedido de subvenção de cada projeto.

5 Entre 1 de janeiro de 2007 e 25 de junho de 2010, o limiar foi de 25 milhões de euros no caso de projetos ambientais.

09Âmbito e método da auditoria

10 O principal objetivo desta auditoria de resultados foi avaliar a execução e a eficácia dos projetos de transportes urbanos cofinanciados pelos fundos estruturais da União Europeia (a seguir designados por «projetos»).

11 O Tribunal procurou dar resposta às seguintes questões:

a) Os projetos foram executados conforme planeado nos pedidos de subvenção?

b) Os serviços prestados pelos proje‑tos deram resposta às necessida‑des dos utilizadores?

c) Os projetos alcançaram os seus objetivos em termos de utilização?

12 A auditoria abrangeu uma amos‑tra de 26 projetos6 cofinanciados pelo FEDER ou pelo FC duran‑te os períodos de programação de 2000‑2006 e 2007‑2013. Os projetos selecionados estão localizados em 11 cidades de cinco Estados‑Membros: Espanha, França, Itália, Polónia e Portu‑gal. O financiamento da União Europeia atribuído aos transportes urbanos nes‑tes cinco países (5,3 mil milhões de eu‑ros) representa 50% do financiamento total da UE (10,7 mil milhões de euros). A amostra inclui projetos que consisti‑ram na criação, no prolongamento ou na modernização de vias férreas (três) e de linhas de metro (oito), de metro ligeiro7 (quatro), de elétrico (seis) e de autocarros (um). Os projetos podem abranger uma única linha, um único troço, ou uma rede inteira. A amostra inclui igualmente quatro projetos mais pequenos no domínio da informática, relacionados com sistemas operati‑vos, de informações ou de bilhética (ver anexo II).

13 Relativamente aos períodos de progra‑mação de 2000‑2006 e 2007‑2013, os projetos sujeitos à aprovação da Co‑missão representaram respetivamente 66% e 78% do financiamento total do FEDER e do FC atribuído aos transpor‑tes urbanos (ver alínea d) do ponto 8). A amostra da auditoria incluiu 17 pro‑jetos que foram sujeitos a este proces‑so de aprovação. Os restantes nove projetos, incluindo os quatro mais pequenos no domínio da informática, foram aprovados pelas autoridades de gestão dos Estados‑Membros.

14 À data da auditoria, 20 dos 26 projetos estavam concluídos e em funciona‑mento. Três não estavam concluídos, dois estavam parcialmente concluídos e em funcionamento e um tinha sido concluído recentemente mas ainda não estava em funcionamento.

15 Tendo em vista a identificação das normas de auditoria e de boas práticas no domínio dos transportes urbanos, o Tribunal consultou representantes de diversas organizações especializa‑das neste domínio, incluindo a UITP8 (Union Internationale des Transports Publics — União Internacional dos Transportes Públicos), o CERTU9 (Centre d’Études sur les Réseaux, les Transports, l’Urbanisme et les constructions publi-ques — Centro de Estudos sobre as Redes, os Transportes, o Urbanismo e as Obras Públicas) e a Polis10.

6 Os critérios de seleção foram o custo do projeto, o tipo de projeto e as datas previstas de execução.

7 O metro ligeiro é um sistema intermédio entre o elétrico e o metro. Pode ser entendido como um sistema de transporte rápido de capacidade média.

8 A UITP é a rede internacional que agrupa as autoridades e os operadores de transportes públicos, os decisores políticos, as instituições científicas, bem como os representantes da indústria dos transpor‑ tes públicos.

9 O CERTU é responsável pela realização de estudos nos domínios das redes urbanas, dos transportes, do planeamento urbano e dos equipamentos públicos, em nome do Estado francês ou em benefício de autoridades locais, organismos públicos ou empresas responsáveis pela prestação de serviços públicos ou profissionais dos respetivos setores (Decreto n.º 94‑134, de 9 de fevereiro de 1994).

10 A Polis é uma rede de cidades e regiões europeias que trabalham em conjunto no desenvolvimento de tecnologias e de políticas inovadoras para uma mobilidade mais sustentável.

10Âmbito e método da auditoria

16 Para cada projeto, a equipa de audi‑toria reuniu‑se nos Estados‑Membros com representantes da autoridade de gestão competente, promotores de projetos subvencionados pela União Europeia (geralmente autoridades lo‑cais) e operadores (empresas públicas ou privadas) responsáveis pela gestão do modo de transporte. Também uti‑lizou os equipamentos cofinanciados e visitou centros de operação e de manutenção.

Foto

1 Metro ligeiro em Portugal

© Metro Transportes do Sul.

11Observações

Os projetos foram executados conforme planeado nos pedidos de subvenção?

17 Ao analisar se os projetos foram executados conforme planeado nos pedidos de subvenção, o Tribunal teve em consideração três aspetos relati‑vos ao cumprimento das disposições previstas nas decisões de subvenção, designadamente a execução física, os prazos de execução e o orçamento.

18 Quatro projetos foram concluídos antes de o pedido de subvenção ter sido apresentado11, pelo que foram excluídos da análise. Um outro projeto foi excluído porque a sua conclusão estava inicialmente prevista para 2015. Além destes, alguns outros projetos não foram tidos em consideração para cada um dos três critérios devido a atrasos ou à não apresentação do custo total final do projeto.

19 Por último, no âmbito desta questão, a auditoria abrangeu a execução física de 18 projetos (ponto 20), o cumpri‑mento dos prazos de conclusão plane‑ados de 21 projetos (pontos 21 e 22) e os custos totais incorridos de 19 pro‑jetos (pontos 23‑25).

A maioria dos projetos foi fisicamente executada

20 Em 14 projetos, as infraestruturas, o equipamento e o material circulante foram executados em conformidade com as especificações do projeto, ten‑do sido verificadas discrepâncias pou‑co relevantes em três casos. Num outro projeto, cerca de um terço dos 70 pai‑néis informativos entregues em 2008 ainda não tinha sido instalado. Os municípios envolvidos retiveram a per‑missão necessária por diversas razões, designadamente a exigência de proce‑der ao pagamento de uma taxa.

Quatro projetos de infraes-truturas registaram atrasos significativos de execução

21 Oito projetos cumpriram o prazo e sete registaram um atraso inferior ou igual a nove meses.

22 Seis projetos, incluindo quatro de infraestruturas (ver gráfico 2), regis‑taram atrasos significativos de dois a quatro anos, segundo as últimas pre‑visões. A caixa 1 apresenta exemplos de atrasos significativos registados pelos projetos.

11 O financiamento de projetos concluídos, por parte da União Europeia, aumenta o risco de efeito de inércia e compromete, consequentemente, o valor acrescentado para a UE desse financiamento. O Tribunal regista o facto de esta questão ter sido tida em conta pela Comissão nas propostas legislativas relativas ao quadro financeiro para 2014‑2020.

12ObservaçõesG

ráfic

o 2 Projetos de infraestruturas com atrasos significativos de execução

1 Previsões.Fonte: Cálculo do TCE com base em dados dos promotores.

Exemplos de atrasos significativos registados pelos projetos

ο O arranque completo de uma linha de metro ligeiro (Portugal) teve início em novembro de 2008, três anos após a data inicialmente planeada. O principal motivo foi a dificuldade em disponibilizar os terrenos neces‑sários, apesar de pertencerem aos municípios.

ο A primeira linha de um projeto de elétrico (Itália) foi concluída em fevereiro de 2010, com um ligeiro atraso de três meses. Foi inicialmente planeada a execução de duas linhas adicionais até junho de 2012. Na sequên‑cia da realização de um referendo, o traçado foi significativamente alterado para evitar atravessar o centro histórico da cidade. Esta situação resultou no adiamento da execução por um período de quatro anos.

Caix

a 1

0 1 2 3 4 5

Construção de linha de metro ligeiro em Portugal (13,5 km)

Construção de linha de elétrico em Itália (18,9 km)1

Prolongamento de linha de metro em Itália (5,3 km)1

Atraso em anos

Construção de linha de metro ligeiro em Portugal (57 km)

13Observações

Três projetos excederam o orçamento inicial em mais de 20%

23 Nove projetos foram concluídos com o seu orçamento inicial.

24 Dez projetos excederam o seu orça‑mento inicial (ver gráfico 3): oito proje‑tos concluídos e dois projetos em curso que deveriam estar concluídos à data da auditoria. Três projetos concluídos registaram custos adicionais significati‑vos, excedendo o seu orçamento inicial em, pelo menos, 20%. Os principais

fatores que contribuíram para os custos adicionais foram as dificuldades técnicas resultantes das condições dos solos, as descobertas arqueológicas, os problemas administrativos, as revisões dos preços dos contratos ou as altera‑ções ao projeto. A caixa 2 apresenta exemplos de custos adicionais que afetaram os projetos.

25 Os custos adicionais relacionados com estes projetos podem aumentar o en‑cargo financeiro para as autoridades públicas dos Estados‑Membros, mas não afetam o montante total da sub‑venção a pagar pela União Europeia (ver pontos 47 e 48).

Grá

fico

3 Projetos com custos adicionais

1,06

1,06

1,06

1,10

1,10

1,11

1,11

1,22

1,23

1,24

1,0 1,1 1,2 1,3

Construção de linha de metro ligeiro em Portugal (57 km)

Construção de linha de metro ligeiro em Portugal (13,5 km)

Prolongamento de linha de metro na Polónia (4 km)

Prolongamento de linha de metro em Espanha (2,2 km)

Construção em curso de linha de metro em Itália (5,3 km)1

Sistema operativo em Portugal

Construção em curso de linha de elétrico em Itália (18,9 km)1

Prolongamento de linha de metro em Espanha (0,6 km)

Prolongamento de linha de metro ligeiro em Espanha (1,5 km)

Prolongamento de linha de metro ligeiro em Espanha (0,2 km)

Custos adicionais (o preço inicial do contrato corresponde a 1,00)

1 Previsões.Fonte: Cálculo do TCE com base em dados dos promotores.

14Observações

Os serviços prestados pelos projetos deram resposta às necessidades dos utilizadores?

26 Foram auditados 21 projetos no âmbito desta questão (pontos 26‑34), incluindo um projeto de elétrico em que apenas uma de três linhas estava em funcionamento. Os restantes cinco projetos não se encontravam em fun‑cionamento à data da auditoria.

27 Com base nos inquéritos analisados e noutras informações prestadas pelos promotores e operadores dos projetos, os utilizadores consideram os serviços de transportes públicos satisfatórios quando são pontuais, frequentes, fiáveis, confortáveis, seguros, limpos, facilmente acessíveis, têm preços aceitáveis e fornecem informações adequadas. Os indicadores de acompa‑nhamento dos operadores e os inquéri‑tos de satisfação dos utilizadores foram analisados tendo em vista avaliar se os serviços prestados pelos projetos dão resposta às necessidades dos utilizado‑res. Foram igualmente tidos em conta aspetos relacionados com a acessibili‑dade dos transportes públicos.

As informações obtidas gra-ças aos indicadores de acom-panhamento dos operadores foram positivas

28 18 projetos incluíam indicadores (como, por exemplo, a pontualidade, a limpeza dos veículos e as informa‑ções aos passageiros) que foram defi‑nidos e acompanhados pelos opera‑dores e demonstraram que os serviços prestados pelos projetos estavam em conformidade com as respetivas metas definidas. O tipo e o nível de indicadores variaram entre projetos, sendo básicos e com um valor limitado em alguns casos. Foram identificadas insuficiências nos serviços prestados em dois casos (ver caixa 3).

Exemplos de custos adicionais que afetaram os projetos

ο Um prolongamento da linha de metro (Polónia) deparou‑se com uma série de dificuldades que aumentaram os custos em 47 milhões de euros (+ 22%). Estas dificuldades incluem a ocorrência de condições do solo particularmente desfavoráveis, um aumento excecional dos preços dos serviços e dos materiais de constru‑ção, a remodelação dos telhados dos edifícios na sequência de um novo normativo legislativo, a utilização de métodos modernos de isolamento de vibrações, e a alteração da utilização a que se destinava um edifício.

ο O custo total de um metro ligeiro (Portugal) foi de 399 milhões de euros, ou seja, mais 75 milhões de euros (+ 23%) do que o orçamento inicial. O custo adicional foi suportado pelo Orçamento de Estado. Correspon‑de a 48 milhões de euros em revisões de preços e trabalhos adicionais e a 27 milhões de euros em com‑pensações ao operador pela perda de rendimento durante três anos, em virtude dos atrasos registados na disponibilização de terrenos públicos (ver primeiro exemplo da caixa 1).

Caix

a 2

15ObservaçõesFo

to 2 Comboio na Polónia

29 Estes indicadores permitem que os operadores de transportes tomem as medidas corretivas necessárias para melhorar o serviço prestado aos utili‑zadores. Também podem ser úteis para os operadores em termos de eficiência operacional. Por exemplo, em sete casos levaram ao ajustamento dos ser‑viços de transporte à procura efetiva.

30 Em cinco casos, o promotor do projeto exigiu contratualmente que fossem estabelecidos indicadores que asso‑ciassem a remuneração do operador de transportes à qualidade do serviço prestado. Trata‑se de um exemplo de boas práticas, que é apresentado em pormenor na caixa 4.

Insuficiências que afetaram os serviços oferecidos

ο Um aumento do número de composições com um atraso superior a cinco minutos teve um impacto nega‑tivo na pontualidade de uma linha de metro (Itália). A auditoria permitiu igualmente constatar que o ho‑rário do metro não estava disponível para o público, nem nas estações nem nas próprias carruagens. Não existiam informações eletrónicas sobre os tempos de espera estimados em nenhuma das quatro estações de metro resultantes do projeto. Em caso de atraso, não era feito anúncio público nem disponibilizada informação visual aos utilizadores.

ο O número de comboios (Polónia) a circular na via férrea cofinanciada pela União Europeia era 25% inferior ao planeado (três comboios por hora em vez de quatro). Esta situação deveu‑se à capacidade limitada da via férrea de ligação no centro da cidade, o que causou congestionamentos.

Caix

a 3

Fonte: TCE.

16Observações

Exemplo de boa prática de associação da remuneração à qualidade do serviço

Um contrato de exploração de metro (Portugal) dispõe de uma vasta gama de indicadores e de metas relacio‑nados com o serviço oferecido. Refletem o serviço prestado, os atrasos, o funcionamento das escadas rolan‑tes, o nível de luminosidade, a limpeza das estações e dos veículos, e o número de avarias e de problemas de sinalização. No início, as metas não foram alcançadas. As insuficiências diziam essencialmente respeito à pontualidade e, ocasionalmente, à limpeza e ao número de avarias. Esta situação deu origem a penalizações mensais do operador, que variaram entre 10 000 euros e 30 000 euros por mês. A situação melhorou gradual‑mente e os níveis das metas foram sistematicamente alcançados em todos os indicadores.

Caix

a 4

Quando disponíveis, os inquéritos de satisfação dos utilizadores tiveram resulta-dos positivos

31 Os inquéritos de satisfação dos utili‑zadores ajudam a medir a perceção da qualidade pelos utilizadores e são realizados tendo em vista a possibili‑dade de melhorar os serviços de trans‑porte. Podem realçar os aspetos mais satisfatórios e quaisquer questões que necessitem de resolução. Podem igual‑mente revelar alterações no nível de satisfação dos utilizadores ao longo do tempo e, por vezes, fornecer compa‑rações interessantes entre as diversas linhas de uma única rede.

32 Em nove projetos auditados estavam disponíveis inquéritos de satisfação dos utilizadores. As classificações dos diferentes inquéritos indicavam um elevado nível de satisfação dos utiliza‑dores dos transportes públicos.

Os serviços de transporte eram, de um modo geral, acessíveis

33 Uma inspeção física permitiu consta‑tar que as estações e os veículos dos projetos eram, de um modo geral, facilmente acessíveis aos peões, aos carrinhos de bébé e às cadeiras de rodas.

34 Um exame de informações disponíveis publicamente (por exemplo, na Inter‑net) mostrou que todos os fornecedo‑res de serviços dos projetos auditados oferecem tarifas especiais com descon‑tos para promover o acesso a determi‑nadas classes de utilizadores, como os estudantes e desempregados.

17Observações

Os projetos alcançaram os seus objetivos em termos de utilização?

35 Foram excluídos da avaliação desta questão seis projetos, em virtude do seu estado de execução. Os pontos 36‑48 dizem, por conseguinte, respeito a 20 projetos.

36 Além da resposta às necesidades dos utilizadores (ver pontos 28‑34), o as‑peto mais importante a considerar na avaliação do desempenho dos tran‑portes públicos é o nível de utilização, geralmente expresso em número de passageiros, viagens, quilómetros percorridos ou taxa de ocupação. A transferência modal, ou seja, o nú‑mero de pessoas que mudam o seu modo de transporte, por exemplo, do automóvel particular para o elétrico, também pode constituir um indicador do sucesso dos transportes públicos.

Poucos projetos têm o número de utilizadores esperado

37 Em 12 projetos auditados estavam dis‑poníveis metas relativas aos níveis de utilização e os respetivos dados. Uma comparação entre a utilização planea‑da em datas específicas e a utilização efetiva demonstra que apenas dois desses projetos alcançaram a meta definida (ver caixa 5). Os outros 10 projetos, incluindo nove projetos de infraestruturas, não alcançaram o nível de utilização pretendido, tendo‑se verificado uma taxa de subutilização extremamente elevada em alguns casos (ver gráfico 4).

Dois projetos em relação aos quais estavam disponíveis metas e dados e que alcançaram os seus objetivos

ο Uma nova linha de elétrico (Itália) teve 12,2 milhões de passageiros em 2012, ou seja, 113% da meta (10,8 milhões). De acordo com o promotor, este resultado deveu‑se essencialmente a uma boa coordena‑ção com a rede de autocarros e à integração das tarifas.

ο O número anual de viagens numa rede de autocarros (França) representou 99,2% das previsões para 2011 utilizadas numa análise socioeconómica realizada em 2009. Aumentou 12%, de 4,3 milhões em 2008 (o ano em que o projeto entrou em funcionamento) para 4,8 milhões em 2011 (a contagem mais recente).

Caix

a 5

18ObservaçõesG

ráfic

o 4 Projetos de infraestruturas com menos utilizadores do que previsto

87%

72%

72%

63%

35%

32%

32%

18%

2%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Costruzione di metropolitana in Italia (2,2 Km)1

Prolungamento di metropolitana in Spagna (3,3 Km)

Prolungamento metropolitana leggera in Spagna (0,2 Km)

Prolungamento metropolitana leggera in Spagna (1,5 Km)

Costruzione di metropolitana leggera in Portogallo (13,5 Km)

Prolungamento di metropolitana in Portogallo (4,8 Km)

Costruzione di tramvia in Francia (8,5 Km)

Costruzione di tramvia in Francia (9,5 Km)

Costruzione di metropolitana leggera in Portogallo (57 Km)

Rapporto tra utenti effettivi e previsti in date specifiche

1 De acordo com o promotor, a situação deverá melhorar com a conclusão de outros troços desta linha de metro.Fonte: Cálculo do TCE com base em dados dos promotores.

38 Relativamente aos restantes oito projetos que não dispunham de metas ou dos respetivos dados, o Tribunal utilizou outras fontes de informações para determinar se a sua utilização foi

satisfatória. Em quatro desses projetos, verificaram‑se provas de bom desem‑penho (exemplos na caixa 6), enquan‑to os outros quatro apresentaram provas de desempenho insuficiente.

Exemplos de projetos que não dispunham de metas, mas em relação aos quais se verificaram sinais de bom desempenho

ο Um projeto consistiu na modernização de dois troços de uma linha de elétrico (Polónia). Relativamen‑te a um dos troços, os dados anteriores e posteriores à realização do projeto revelaram um aumento de 49% do número de passageiros nas horas de ponta e de 29% num dia útil.

ο Relativamente ao novo troço de um outro projeto de linha de elétrico (Polónia), os dados revelaram a sua utilização por 2 500 passageiros por hora, nas horas de ponta, e 35 700 passageiros por dia útil, o que é considerado satisfatório de acordo com os valores de referência indicativos disponíveis12.

12 O número de 2 500 passageiros para uma linha de elétrico está em conformidade com o espetro de capacidade definido pela UITP para diversos modos de transportes urbanos. http://www.btrust.org.za/library/assets/uploads/documents/2_Resource%20docs_Making%20the%20Right%20Choice.pdf.

Caix

a 6

19Observações

Exemplos de causas da subutilização

ο Relativamente a um metro ligeiro (Portugal) com 58 estações, destinado a substituir parte de uma rede de autocarros, o promotor alegou que a estimativa de utilizadores estava sobrevalorizada em cerca de 30% em virtude da inexistência de um sistema fiável de contagem dos utilizadores de autocarros. O estudo de viabilidade identificara a política de estacionamento como um elemento fundamental para alcançar a procura esperada e a transferência do transporte individual para o transporte coletivo. No entanto, continuavam a faltar parques P+R localizados em ambas as extremidades da linha Norte‑Sul e uma estação terminal para os autocarros fora da cidade. Além disso, estavam disponíveis espaços de estacionamento a preços atrativos no centro da cidade (o preço no centro da cidade é idêntico ao preço do P+R, ao qual ainda deveria ser adicionado o preço de um bilhete de metro). A utilização da rede de metro é inferior às expetativas em termos do número de passageiros (87%), do número de passageiros que deixam de utilizar outros modos de transporte (55%) e da taxa de ocupação (62%). A taxa de ocupação para as últimas três estações de uma linha é inferior a 5%.

ο Uma nova estação de metro (Espanha) foi construída em resposta a um forte apelo público no sentido de eliminar o isolamento social. A análise prévia das necessidades de mobilidade não incluiu uma comparação quantificada de diferentes opções de transporte. O número de utilizadores representa apenas 18% da meta.

ο Uma nova linha de elétrico (França) teve 8,3 milhões de passageiros por ano, ou seja,72% da meta (11,6 mi‑lhões). Simultaneamente, a utilização de veículos privados aumentou de 60% das viagens em 1997 para 65% em 2011, apesar de o objetivo do plano de mobilidade urbana ser a redução deste valor para 59% já em 2005. De acordo com a autoridade dos transportes, a procura do elétrico é afetada pela fraca qualidade dos ser‑viços de transporte prestados pela rede de autocarros e por uma política de estacionamento inadequada. O número de lugares de estacionamento no centro da cidade aumentou 17% entre 2005 e 2012, apesar de já ter sido considerado excessivo no Plano de Transportes Urbanos (Plan de Déplacement Urbain) de 2005.

Caix

a 7

Poderiam ter sido corrigidas várias causas da subutilização

39 Os principais fatores em relação aos quais o promotor e/ou as autoridades locais tiveram uma influência direta13 e que resultaram na subutilização dos projetos auditados podem ser classifi‑cados em duas categorias: insuficiên‑cias na conceção do projeto (estudos de viabilidade insuficientes, incluindo sobrestimativa do número de utiliza‑dores) e, mais importante, insuficiên‑cias na política de mobilidade (falta de coordenação entre os modos de transporte e com a política de estacio‑namento, inexistência de um plano de mobilidade urbana).

40 Estes fatores afetaram as taxas de utilização de 11 dos 14 projetos que foram avaliados como estando a ser subutilizados (pontos 37 e 38)14. Sete projetos foram aprovados pela Comis‑são e quatro pelos Estados‑Membros. A caixa 7 apresenta exemplos.

41 As causas da subutilização poderiam ter sido sujeitas a uma análise mais aprofundada durante as fases de con‑ceção e planeamento dos projetos.

13 A crise económica e financeira internacional constitui um fator externo que pode ter tido impacto na utilização dos transportes urbanos resultantes dos projetos.

14 Tendo em conta que os projetos podem ser afetados por múltiplas causas, foi identificado um total de 23 ocorrências para estes 11 projetos.

20Observações

A subutilização pode afetar a realização dos benefícios esperados…

42 O pedido de subvenção relativo a cada projeto submetido à aprovação da Co‑missão inclui os benefícios esperados além do nível de utilização, tais como a redução da poluição atmosférica, do ruído, dos congestionamentos, dos acidentes e do consumo de combus‑tível, que, por sua vez, deverão ter um impacto positivo alargado no ambien‑te, na saúde pública, no crescimento e no emprego, sobretudo através da redução dos congestionamentos.

43 Estes benefícios esperados são estima‑dos pelos promotores do projeto com base num indicador‑chave, tal como o número de passageiros que deixam de utilizar o veículo privado e passam a utilizar os transportes públicos. Por conseguinte, se a taxa de utilização dos projetos de transportes públicos não alcançar as metas definidas, esses benefícios podem igualmente ser afetados.

… o que não é acompanhado…

44 Os benefícios esperados são tidos em conta na avaliação socioeconómica. Constituem um fator importante para a decisão de investir dinheiro público em projetos de transportes urbanos que não são, por natureza, financeira‑mente viáveis.

45 Apesar de os benefícos esperados terem sido estimados inicialmente, não existiu um acompanhamento sistemá‑tico que permitisse determinar quais os que foram efetivamente alcançados pelos projetos em causa.

46 No entanto, os auditores constataram que, em duas das cidades visitadas, foi definido um conjunto de indicadores relativos aos aspetos afetados pelos projetos cofinanciados que foi poste‑riormente acompanhado.

Foto

3 Elétrico em Itália

Fonte: TCE.

21Observações

… e também pode aumentar o encargo financeiro para as autoridades públicas

47 Relativamente a todos os projetos au‑ditados que não são, pela sua nature‑za, financeiramente viáveis, as receitas operacionais não cobriram totalmente os custos de funcionamento e de ma‑nutenção, sendo o défice financiado por subvenções públicas15.

48 No que se refere aos 14 projetos subutilizados, o número de utilizado‑res inferior ao inicialmente esperado deu origem à diminuição das receitas resultantes da venda de bilhetes. Esta situação foi compensada por uma subvenção pública mais elevada do que o planeado, com exceção de um caso, em que as receitas operacionais efetivas ultrapassaram as expetativas, em virtude do aumento das tarifas.

Foto

4 Elétrico e autocarro em França

Fonte: TCE.

15 Por exemplo, as subvenções públicas representam 9% do orçamento anual para uma rede de metro ligeiro, 66% para outra (contra os esperados 0%), 68% para uma rede de elétrico e 75% para uma rede de autocarros.

22Conclusões e recomendações

49 A conclusão geral da auditoria é que, apesar de terem sido executados de forma satisfatória e de terem, de um modo geral, dado resposta às neces‑sidades dos utilizadores, os projetos de transportes urbanos cofinanciados pela União Europeia são muitas vezes subutilizados, o que tem impacto no seu desempenho global.

Execução dos projetos

50 Relativamente à maioria dos projetos, as infraestruturas, o equipamento e o material circulante foram executa‑dos em conformidade com as especifi‑cações do projeto (ponto 20).

51 Verificaram‑se atrasos significativos de dois a quatro anos em quatro pro‑jetos, segundo as últimas previsões. Os atrasos deveram‑se a obstáculos naturais ou históricos, a alterações de última hora, a problemas de coordena‑ção e a atrasos na disponibilização de terrenos (pontos 21 e 22).

52 Três projetos registaram custos adicio‑nais significativos superiores a 20% de‑vido a atrasos, a dificuldades técnicas, a problemas administrativos e a falta de coordenação (pontos 23‑25).

Serviços prestados pelos projetos

53 Quando disponíveis, os indicadores que são objeto de um acompanha‑mento pelos operadores de transporte e os inquéritos de satisfação dos utili‑zadores revelam que os projetos dão resposta às necessidades dos utilizado‑res. No entanto, nem todos os projetos auditados beneficiaram da aplicação destes instrumentos de gestão. Foram identificadas algumas boas práticas, tais como a inclusão de indicadores no contrato de exploração entre o pro‑motor e o operador, cuja remuneração fica então associada aos resultados obtidos. As instalações e os serviços prestados pelos projetos eram, de um modo geral, acessíveis (pontos 26‑34).

Utilização dos projetos

54 40% dos projetos avaliados não dispu‑nham de metas e/ou dados relativos à utilização. Esta situação impediu a medição da taxa de utilização do projeto, um indicador‑chave para a avaliação do desempenho de proje‑tos de transportes públicos (ponto 37).

55 Quando não existiam informações sobre a utilização, o Tribunal recolheu diversos tipos de dados para poder chegar a uma conlcusão sobre o de‑sempenho do projeto. Em termos gerais, o Tribunal considera que dois terços dos projetos são subutilizados (pontos 37 e 38).


56 Os dois principais fatores em relação aos quais o promotor e/ou as autori‑dades locais têm uma influência direta e que resultaram na subutilização da maioria dos projetos auditados são as insuficiências na conceção do projeto e na política de mobilidade (pontos 39‑41).

57 Registar um número de passageiros in‑ferior ao esperado também implica um desempenho insuficiente em termos de benefícios económicos e sociais (por exemplo, a poluição e os con‑gestionamentos). No entanto, de um modo geral, esta questão não é acom‑panhada pelos promotores nem pelas autoridades nacionais (pontos 42‑46). Esta situação significa igualmente a eventual necessidade de financia‑mento público adicional, de forma a garantir a sustentabilidade financeira dos projetos de transportes urbanos em causa (pontos 47 e 48).

Recomendação 1

A Comissão deverá, relativamente aos projetos sujeitos à sua aprovação, exi‑gir que sejam criados instrumentos de gestão para acompanhar a qualidade do serviço e o nível de satisfação dos utilizadores, após a entrada em funcio‑namento do projeto, tais como:

a) a inclusão de um número míni‑mo de indicadores e respetivas metas nos contratos de explora‑ção e, quando possível, associar a remuneração do operador aos resultados alcançados;

b) inquéritos de satisfação dos utili‑zadores, que permitiriam a ado‑ção de medidas adequadas para melhor responder às expetativas dos utilizadores.

Recomendação 2

A Comissão deverá, relativamente aos projetos sujeitos à sua aprovação, exi‑gir a inclusão de um número mínimo de indicadores de resultados e respeti‑vas metas nas convenções de subven‑ção e a sua medição subsequente, para que:

a) a taxa de utilização dos transpor‑tes públicos, que constitui um indicador‑chave de desempenho para este tipo de projeto, seja acompanhada e avaliada;

b) os benefícios esperados, tais como a redução da poluição, do ruído e dos congestionamentos, e a me‑lhoria da segurança rodoviária, sejam acompanhados e avaliados.

Recomendação 3

A Comissão deverá, relativamente aos projetos sujeitos à sua aprovação, exi‑gir que a estimativa do número espe‑rado de utilizadores seja analisada de forma mais rigorosa e que a escolha do modo de transporte seja fundamen‑tada numa comparação quantificada entre as diferentes opções de transporte.


Recomendação 4

A Comissão deverá, relativamente aos projetos sujeitos à sua aprovação, exigir que os projetos sejam incluídos numa política de mobilidade que:

a) tenha em conta a coerência entre todos os modos e formas de trans‑porte, incluindo a política de estacionamento, em toda a aglomeração urbana;

b) demonstre que se trata de uma prioridade e que consiste no proje‑to mais adequado;

c) indique em que medida irá contri‑buir para os seus objetivos globais (por exemplo, transferência modal).

Recomendação 5

A Comissão deverá igualmente exigir que os aspetos referidos nas recomen‑dações 1 a 4 sejam considerados pelas autoridades dos Estados‑Membros na gestão de projetos de transportes urbanos financiados pela União Europeia.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 5 de fevereiro de 2014.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPresidente

25Anexos

Política de transportes urbanos da União Europeia: documentos sucessivos publica-dos ao longo da última década

01 Livro branco de 2001: «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções», COM(2001) 370 final.

02 Comunicação da Comissão ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: «Para uma estratégia temática sobre ambiente urbano», COM(2004) 60 final.

03 Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu relativa a uma estratégia temática sobre am‑biente urbano, COM(2005) 718 final.

04 Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu: «Manter a Europa em movimento — Mobi‑lidade sustentável para o nosso continente». Revisão intercalar do livro branco da Comissão de 2001 sobre os transportes, COM(2006) 314 final.

05 Comunicação da Comissão: «Plano de ação para a eficiência energética: concretizar o potencial», COM(2006) 545 final.

06 Livro verde da Comissão: «Por uma nova cultura de mobilidade urbana», COM(2007) 551 final.

07 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: «Plano de ação para a mobilidade urbana», COM(2009) 490 final.

08 Livro branco: «Roteiro do espaço único europeu dos transportes — Rumo a um sistema de transportes competi‑tivo e económico em recursos», COM(2011) 144 final.

Ane

xo I

26Anexos

Síntese dos projetos auditados à data da auditoria

País / /Cidade Projeto Em funciona-

mento desde

Custo final

total3

Custo elegível

(A)Subvenção da UE

Projeto apro-vado pela

Comissão ou pelo Estado-

-MembroMilhões de euros % de (A)

Espanha

Barcelona

Prolongamento da linha 3 do metro em 0,6 km e 1 estação Maio de 2001 82,5 19,3 5,5 28,5% Estado-

-MembroProlongamento da linha 3 do metro em 2,2 km e 2 estações

Setembro de 2008 106,9 40,5 9,6 23,7% Estado-

-MembroProlongamento da linha 11 do metro ligeiro em 1,5 km e 2 estações

Dezembro de 2003 51,8 22,7 6,8 30,0% Estado-

-MembroProlongamento da linha 11 do metro ligeiro em 0,2 km e 2 estações

Dezembro de 2003 56,9 16,7 4,4 26,3% Estado-

-Membro

Madrid Prolongamento da linha 11 do metro em 3,3 km e 1 estação

Outubro de 2010 167,6 113,9 50,3 44,2% Comissão

França

Le HavreConstrução de uma linha de elétrico com 13 km Ainda não2 394,7 249,5 10,0 4,0% Comissão

Sistema operativo e de informações Parcialmente 1,9 0,7 0,3 47,1% Estado--Membro

Val de Sambre Construção de um corredor de autocarros com 8,4 km Dezembro

de 2008 88,7 50,7 15,9 31,4% Comissão

ValenciennesConstrução de uma linha de elétrico de 9,5 km, secção 1 Julho de 2006 263,7 106,1 5,1 4,8% Comissão

Construção de uma linha de elétrico de 8,5 km, secção 2 Setembro de 2007 67,8 45,4 7,5 16,5% Comissão

Itália

Florença

Construção de uma linha de elétrico de 19,9 km para as linhas 1, 2 e 3 Parcialmente 688,0 159,9 53,3 33,3% Comissão

Sistema de informações Maio de 2012 0,3 0,3 0,1 33,3% Estado--Membro

Nápoles

Prolongamento da linha do metro L1 em 5,3 km e 6 estações Ainda não 1 524,0 1 015,0 507,0 50,0% Comissão

Construção de 2,2 km e 4 estações para a linha do metro L6

Fevereiro de 2007 140,9 122,3 61,2 50,0% Comissão

Prolongamento da linha do metro L6 em 3,3 km e 4 estações

Previsto para 2015 643,0 173,1 86,5 50,0% Comissão

Ane

xo II

27Anexos

País / /Cidade Projeto Em funciona-

mento desde

Custo final

total3

Custo elegível

(A)Subvenção da UE

Projeto apro-vado pela

Comissão ou pelo Estado-

-MembroMilhões de euros % de (A)

Polónia1

Cracóvia

Modernização/reconstrução de 4 km de linha e aquisição de 24 elétricos Maio de 2008 63,7 51,9 25,7 49,5% Comissão

Construção/reconstrução de 5,4 km de linha e aquisição de 24 elétricos Junho de 2011 107,2 92,0 54,2 58,9% Comissão

Varsóvia

Prolongamento de 4 km da linha 1 do metro e 4 estações

Outubro de 2008 261,7 189,8 80,1 42,2% Comissão

Modernização de 14 km da ligação ferroviária ao aeroporto

Setembro de 2008 65,1 52,5 13,7 26,1% Estado-

-MembroProlongamento de 2 km da ligação ferroviária (com túnel) ao aeroporto Ainda não2 91,5 72,1 50,5 70,0% Comissão

Aquisição de 13 comboios para a ligação ferroviária ao aeroporto

Novembro de 2011 86,2 69,7 41,1 59,0% Comissão

Portugal

Lisboa

Prolongamento da linha B do metro em 4,8 km e 5 estações Março de 2004 295,1 266,0 100,0 37,6% Comissão

Construção de 13,5 km de metro ligeiro com 19 estações Novembro de 2008 352,9 265,0 79,5 30,0% Comissão

Porto

Construção de 57 km de metro ligeiro com 58 estações Março de 2006 1 962,0 890,4 320,2 36,0% Comissão

Sistema integrado de bilhética Dezembro de 2005 11,2 8,1 4,4 54,3% Estado-

-Membro

Sistema operativo e de informações Dezembro de 2006 11,2 9,7 5,3 54,6% Estado-

-Membro

Total 26 projetos auditados 7 586,50 4 103,30 1 598,23 39,6%

1 Os montantes relativos aos projetos polacos foram convertidos aplicando uma taxa de câmbio média de 1 EUR = 4 PLN.2 Estes dois projetos estavam em funcionamento no final de 2012.3 Os números em itálico correspondem aos montantes aprovados na fase de candidatura do projeto.

Ane

xo II

28

Síntese

II a)A Comissão congratula‑se com a avaliação do Tribunal de que a execução da maior parte dos projetos decorreu em conformidade com as especificações do projeto.

A Comissão congratula‑se com o facto de 15 dos 21 pro‑jetos examinados estarem operacionais nos prazos previstos ou com um atraso de 9 meses ou menos, o que a Comissão considera ser reduzido para este tipo de projeto. Alguns atrasos em grandes projetos de infraes‑truturas são frequentemente inevitáveis.

A Comissão considera que os atrasos verificados nos quatro projetos foram devidos a razões específicas que escapam ao controlo do promotor do projeto e da Comissão.

A Comissão salienta que o orçamento da UE não é afe‑tado, uma vez que a derrapagem dos custos deve ser coberta pelo orçamento nacional. Considera que muitas das derrapagens de custos foram devidas a dificuldades técnicas fora do controlo dos promotores do projeto.

II b)A Comissão congratula‑se com os resultados da auditoria relativamente às necessidades dos utilizadores.

Verificou‑se uma importante subutilização das infraes‑truturas em cinco dos projetos auditados, com uma taxa de utilização inferior a 35% dos dados esperados. Para os outros projetos auditados, a taxa de utilização é superior a 60% dos utilizadores esperados.

Os atrasos na execução dos projetos poderão igual‑mente conduzir a atrasos na consecução das metas relativas à utilização.

Os transportes públicos são a espinha dorsal de trans‑portes urbanos sustentáveis e contribuem para um elevado grau de inclusão social. Como tal, o apoio das autoridades públicas é frequentemente pretendido e necessário.

Respostas da Comissão

II c)A Comissão reconhece as causas identificadas da subutilização. Contudo, a procura de transportes é uma procura derivada, relacionada fortemente com a situação económica. Os possíveis impactos da crise económica e financeira internacional não eram previ‑síveis quando as análises foram realizadas nas fases de conceção e planeamento. Um desses impactos incide sobre as necessidades em termos de mobilidade, que poderá ter contribuído para a subutilização, dado que o abrandamento significativo da procura no domínio da mobilidade urbana não podia ser previsto durante a fase de elaboração dos projetos.

Além disso, a crise teve repercussões na situação finan‑ceira das cidades e, possivelmente, na sua capacidade para manter e subsidiar serviços públicos, com um impacto negativo sobre a utilização. Em qualquer caso, todos os projetos foram auditados no início do seu ciclo de vida e podem ainda ser tomadas medidas adicionais para aumentar a utilização no futuro.

III a)Em relação às recomendações 1 a 4, a Comissão salienta que o procedimento de avaliação e adoção para grandes projetos para o período de programação de 2014‑2020 permitirá uma análise precoce e a montante dos proje‑tos, realizada por peritos especializados em gestão de projetos, análises custos‑benefícios e questões técni‑cas ou de engenharia. A Comissão está a elaborar atos delegados e atos de execução que irão definir vários elementos de qualidade que devem ser respeitados por todos os grandes projetos. Além disso, serão emitidas orientações relativas às análises custos‑benefícios, que incluirão recomendações práticas para setores espe‑cíficos e estudos de casos, a fim de permitir aos bene‑ficiários orientar os seus projetos para o máximo valor acrescentado a nível da União Europeia.

Todos os projetos submetidos à aprovação da Comissão devem ser objeto de uma análise da qualidade, que será realizada com base num conjunto de critérios, quer pela Comissão, quer por peritos independentes (Jaspers pagos pela assistência técnica da Comissão ou por outras entidades designadas pelos Estados‑Mem‑bros e aprovadas pela Comissão).

Respostas da Comissão 29

A Comissão concorda com o Tribunal no sentido de que o acompanhamento do contributo dos projetos é essen‑cial para verificar a correta execução do programa. As autoridades de gestão devem realizar a avaliação (de acordo com planos de avaliação) do impacto dos proje‑tos financiados pela União Europeia sobre a realização dos objetivos do eixo prioritário, mas não no quadro da convenção de subvenção. Subsequentemente, os resul‑tados obtidos serão incluídos e avaliados no quadro dos relatórios de execução anuais e finais a apresentar pelos Estados‑Membros em relação a cada programa opera‑cional, quando estes elementos forem incluídos como indicadores de resultados do programa operacional.

III c)A Comissão irá assegurar, mediante a análise da quali‑dade das propostas, que as principais alternativas foram analisadas e a melhor opção foi escolhida para efeitos de aplicação, com inclusão da justificação da opção escolhida.

Garantirá ainda que a análise da procura (ou do plano empresarial no caso de investimentos produtivos) se baseou em estimativas fiáveis e estava em linha com as principais tendências demográficas e evolução do setor em causa, a fim de justificar a necessidade do projeto e a capacidade global das instalações dos projetos.

III d)Todos os grandes projetos terão de demonstrar a sua contribuição para os objetivos fixados a nível do pro‑grama para promover a mobilidade urbana multimodal sustentável, tal como definido no artigo 5.º, ponto 4, alínea e), do Regulamento (UE) n.º 1301/2013 («Regula‑mento FEDER») e no artigo 4.º, alínea a), subalínea v), do Regulamento (UE) n.º 1300/2013 («Regulamento Fundo de Coesão»).

III e)A Comissão considera que estes aspetos devem ser abordados pelas autoridades de gestão e irá promover esta prática.

O novo quadro da política de coesão está orientado para os resultados, o que tem também um impacto na forma como os grandes projetos são analisados pela Comissão. No formulário de candidatura (que será emitido sob a forma de ato de execução da Comissão), existirá uma secção separada em que os projetos devem apresentar a contribuição prevista para os indicadores de resultados e de realizações no eixo prioritário.

A Comissão irá propor no ato delegado as condições de análise da qualidade que os Estados‑Membros devem satisfazer e confirmar no relatório de análise da quali‑dade. Tal inclui também a viabilidade e a fiabilidade da análise da procura, justificando a necessidade do projeto e a capacidade global das instalações do projeto.

Em conformidade com o quadro regulamentar para o novo período de programação, todos os projetos incluirão, sempre que for relevante, indicadores comuns de realizações. Os indicadores de resultados serão acor‑dados durante o processo de negociação dos programas e estabelecidos ao nível dos eixos prioritários e, em seguida, objeto de acompanhamento durante o período de execução. No entanto, as modalidades específicas do sistema de acompanhamento e avaliação e, nomeada‑mente, as disposições contratuais entre as autoridades de gestão e os operadores serão da responsabilidade da autoridade de gestão, tal como referido no artigo 125.º, n.º 3, alínea c), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013. Se for caso disso, a Comissão recomendará que os grandes pro‑jetos tenham um conjunto mínimo de indicadores e que a remuneração se baseie no desempenho do operador.

Quando for relevante para os objetivos do projeto, a Comissão recomendará que os promotores de projetos realizem inquéritos sobre a satisfação dos utilizadores.

III b)Através da análise da qualidade dos projetos, a Comis‑são assegurará que os projetos sujeitos à sua aprovação apresentam claramente o seu contributo para os indica‑dores de resultados relativos ao acompanhamento dos progressos realizados.

A taxa de utilização não faz parte dos indicadores comuns cujo acompanhamento é solicitado aos Esta‑dos‑Membros. No entanto, a Comissão insistirá, durante as negociações sobre os programas, na inclusão, sempre que seja relevante, da taxa de utilização dos transportes públicos nos programas operacionais relacionados com transportes públicos e, por conseguinte, no sistema de acompanhamento dos Estados‑Membros.


28A Comissão congratula‑se com a conclusão de que foram prestados serviços no quadro dos projetos em 18 dos 21 casos auditados, em conformidade com as metas conexas fixadas.

Caixa 3 — Primeiro travessãoAs conclusões sobre a linha de metro em Itália referidas pelo Tribunal podem ser explicadas pelo facto de a linha de metro e o sistema de informação complementar não terem ainda sido concluídos. Até 2015, a atual secção isolada fará parte do conjunto da rede de metro.

Segundo travessão: Relativamente à conclusão sobre o projeto de comboio na Polónia referida pelo Tribunal, a Comissão reconhece que a frequência dos comboios não corresponde às hipóteses utilizadas para a conceção do projeto. A Comissão irá levantar a questão junto das autoridades polacas no âmbito do acompanhamento do programa e inquirirá sobre as razões para essa modificação.

Caixa 4A Comissão saúda a identificação de boas práticas pelo Tribunal. A Comissão irá elaborar orientações sobre a análise custos‑benefícios dos programas para 2014‑2020, que incluirão um estudo de casos sobre trans‑portes urbanos.

32A Comissão congratula‑se com o facto de todos os inquéritos disponíveis revelarem um elevado nível de satisfação com os serviços prestados.

Resposta comum aos pontos 33 e 34A Comissão congratula‑se com a conclusão positiva.

Observações

20A Comissão congratula‑se com a avaliação do Tribunal de que a execução da maior parte dos projetos decorreu em conformidade com as especificações dos projetos.

21A Comissão congratula‑se com o facto de 15 dos 21 pro‑jetos examinados estarem operacionais nos prazos previstos ou com um atraso de nove meses ou menos, o que a Comissão considera ser reduzido para este tipo de projeto. Alguns atrasos em grandes projetos de infra‑estruturas são frequentemente inevitáveis.

A Comissão considera que os atrasos significativos foram devidos a circunstâncias específicas e inevitáveis do âmbito de cada projeto, como os vestígios arqueológi‑cos, a necessidade de uma maior consolidação do solo ou uma mudança de liderança política. Nem o promotor do projeto, nem os serviços da Comissão poderiam ter previsto tais causas.

Caixa 1 — Segundo travessãoA conceção de traçado inicial do projeto italiano de elé‑trico, referida pelo Tribunal, foi aprovada após consulta pública. As alterações políticas ocorridas no município e o referendo de 2010 resultaram na alteração da conce‑ção inicial das linhas 2 e 3. Nem o promotor do projeto, nem os serviços da Comissão poderiam ter previsto tais circunstâncias.

24A Comissão está sempre preocupada com as derrapa‑gens de custos, uma vez que podem afetar a economia de um projeto. No entanto, em grandes projetos de infraestruturas, os custos adicionais são frequentemente difíceis de evitar, apesar de terem sido realizados levan‑tamentos do solo, inspeções e um planeamento rigoro‑sos (ver exemplos na casa 2).

25A Comissão salienta que o orçamento da União Europeia não é afetado, uma vez que a derrapagem dos custos deve ser coberta pelo orçamento nacional.


Caixa 7 — Terceiro travessãoA Comissão reconhece que um melhor alinhamento dos serviços de autocarro deveria ter tido lugar em conjunto com a redução dos lugares de estacionamento, após a conclusão dos projetos em França. Foram anunciadas medidas corretivas pelas autoridades públicas france‑sas no final de 2013. Preveem a criação de novas linhas de transporte público, a fim de alargar a rede pública e reduzir os lugares de estacionamento no centro.

47Os transportes públicos são a espinha dorsal de trans‑portes urbanos sustentáveis e contribuem para um elevado grau de inclusão social. Como tal, o apoio das autoridades públicas é frequentemente pretendido e necessário.

Conclusões e recomendações

49A Comissão congratula‑se com o resultado global da auditoria no sentido de que os projetos respondem geralmente às necessidades dos utilizadores.

A Comissão reconhece as causas identificadas da subutilização. Contudo, a procura de transportes é uma procura derivada, relacionada fortemente com a situação económica. Os possíveis impactos da crise económica e financeira internacional não eram previ‑síveis quando as análises foram realizadas nas fases de conceção e planeamento. Um desses impactos incide sobre as necessidades em termos de mobilidade, que poderá ter contribuído para a subutilização, dado que o abrandamento significativo da procura no domínio da mobilidade urbana não podia ser previsto durante a fase de elaboração dos projetos. Além disso, a crise teve repercussões na situação financeira das cidades e, possivelmente, na sua capacidade para manter e subsi‑diar serviços públicos, com um impacto negativo sobre a utilização. Em qualquer caso, todos os projetos foram auditados no início do seu ciclo de vida e podem ainda ser tomadas medidas adicionais para aumentar a utiliza‑ção no futuro.

37A Comissão considera que os beneficiários devem dar uma maior importância à definição de indicadores de desempenho fundamentais.

Verificou‑se uma importante subutilização das infra‑estruturas em cinco dos projetos auditados, com uma taxa de utilização inferior a 35% dos dados esperados. Relativamente ao projeto italiano, a situação deverá melhorar no final de 2015, quando a linha for incluída na rede, como previsto.

Para os outros projetos auditados, a taxa de utilização é superior a 60% dos utilizadores esperados.


Ver resposta aos pontos 39 e 40.

Resposta comum aos pontos 39 e 40A Comissão reconhece as causas identificadas da subutilização. Todavia, os possíveis impactos da crise económica e financeira internacional não eram previ‑síveis quando as análises foram realizadas nas fases de conceção e planeamento. Um desses impactos incide sobre as necessidades em termos de mobilidade, que poderá ter contribuído para a subutilização, dado que o abrandamento significativo da procura no domínio da mobilidade urbana não podia ser previsto durante a fase de elaboração dos projetos. Além disso, a crise teve repercussões na situação financeira das cidades e, possivelmente, na sua capacidade para manter e subsi‑diar serviços públicos, com um impacto negativo sobre a utilização. Em qualquer caso, todos os projetos foram auditados no início do seu ciclo de vida e podem ainda ser tomadas medidas adicionais para aumentar a utiliza‑ção no futuro.

Ver a resposta ao ponto 37.

41Ver a resposta aos pontos 39 e 40.


Para os outros projetos auditados, a taxa de utilização é superior a 60% dos utilizadores esperados.


56Ver resposta da Comissão ao ponto 49.

57Os transportes públicos são a espinha dorsal de trans‑portes urbanos sustentáveis e contribuem para um elevado grau de inclusão social. Como tal, o apoio das autoridades públicas é frequentemente pretendido e necessário.

Recomendação 1Em relação às recomendações 1 a 4, a Comissão salienta que o procedimento de avaliação e adoção para grandes projetos para o período de programação de 2014‑2020 permitirá uma análise precoce e a montante dos proje‑tos, realizada por peritos especializados em gestão de projetos, análises custos‑benefícios e questões técni‑cas ou de engenharia. A Comissão está a elaborar atos delegados e atos de execução que irão definir vários elementos de qualidade que devem ser respeitados por todos os grandes projetos. Além disso, serão emitidas orientações relativas às análises custos‑benefícios, que incluirão recomendações práticas para setores espe‑cíficos e estudos de casos, a fim de permitir aos bene‑ficiários orientar os seus projetos para o máximo valor acrescentado a nível da União Europeia.

Todos os projetos submetidos à aprovação da Comissão devem ser objeto de uma análise da qualidade, que será realizada com base num conjunto de critérios, quer pela Comissão, quer por peritos independentes (Jas‑pers pagos pela assistência técnica da Comissão ou por outras entidades designadas pelos Estados‑Membros e aprovadas pela Comissão).

O novo quadro da política de coesão está orientado para os resultados, o que tem também um impacto na forma como os grandes projetos são analisados pela Comissão. No formulário de candidatura (que será emitido sob a forma de ato de execução da Comissão), existirá uma secção separada em que os projetos devem apresentar a contribuição prevista para os indicadores de resultados e de realizações no eixo prioritário.

50A Comissão congratula‑se com a avaliação do Tribunal de que a execução da maior parte dos projetos decorreu em conformidade com as respetivas especificações.

51A Comissão congratula‑se com o facto de 15 dos 21 pro‑jetos examinados estarem operacionais nos prazos previstos ou com um atraso de nove meses ou menos, o que a Comissão considera ser reduzido para este tipo de projeto. Alguns atrasos em grandes projetos de infra‑estruturas são frequentemente inevitáveis.

A Comissão considera que os atrasos verificados nos quatro projetos foram devidos a razões específicas que escapam ao controlo do promotor do projeto e da Comissão.

52A Comissão salienta que o orçamento da União Europeia não é afetado, uma vez que a derrapagem dos custos deve ser coberta pelo orçamento nacional. Considera que muitas das derrapagens de custos foram devidas a dificuldades técnicas fora do controlo dos promotores do projeto (ver ponto 24).

53A Comissão congratula‑se com a conclusão de que foram prestados serviços no quadro dos projetos em 18 dos 21 casos auditados, em conformidade com as metas conexas fixadas, que todos os inquéritos disponíveis revelaram um elevado nível de satisfação com os servi‑ços prestados e que as instalações e os serviços presta‑dos pelos projetos eram, em geral, facilmente acessíveis.

54A Comissão considera que os beneficiários devem dar uma maior importância à definição de indicadores de desempenho fundamentais.

55Verificou‑se uma importante subutilização das infra‑estruturas em cinco dos projetos auditados, com uma taxa de utilização inferior a 35% dos dados esperados. Relativamente a um projeto, a situação deverá melhorar no final de 2015, quando a linha for incluída na rede, como previsto.


Recomendação 2 b)A Comissão concorda com o Tribunal no sentido de que o acompanhamento do contributo dos projetos é essen‑cial para verificar a correta execução do programa. As autoridades de gestão devem realizar a avaliação (de acordo com planos de avaliação) do impacto dos projetos financiados pela UE sobre a realização dos objetivos do eixo prioritário, mas não no quadro da convenção de subvenção. Subsequentemente, os resul‑tados obtidos serão incluídos e avaliados no quadro dos relatórios de execução anuais e finais a apresentar pelos Estados‑Membros em relação a cada programa opera‑cional, quando estes elementos forem incluídos como indicadores de resultados do programa operacional.

Recomendação 3A Comissão irá assegurar, mediante a análise da quali‑dade das propostas, que as principais alternativas foram analisadas e a melhor opção foi escolhida para efeitos de execução, com inclusão da justificação da opção escolhida.

Garantirá ainda que a análise da procura (ou do plano empresarial no caso de investimentos produtivos) se baseou em estimativas fiáveis e estava em linha com as principais tendências demográficas e evolução do setor em causa, a fim de justificar a necessidade do projeto e a capacidade global das instalações dos projetos.

Recomendação 4Todos os grandes projetos terão de demonstrar a sua contribuição para os objetivos fixados a nível do pro‑grama para promover a mobilidade urbana multimodal sustentável, tal como definido no artigo 5.º, ponto 4, alínea e), do Regulamento (UE) n.º 1301/2013 («Regula‑mento FEDER») e no artigo 4.º, alínea a), subalínea v), do Regulamento (UE) n.º 1300/2013 («Regulamento Fundo de Coesão»).

Recomendação 5A Comissão considera que estes aspetos devem ser abordados pelas autoridades de gestão e irá promover esta prática.

A Comissão irá propor no ato delegado as condições de análise da qualidade que os Estados‑Membros devem satisfazer e confirmar no relatório de análise da quali‑dade. Tal inclui também a viabilidade e a fiabilidade da análise da procura, justificando a necessidade do projeto e a capacidade global das instalações do projeto.

Recomendação 1 a)Em conformidade com o quadro regulamentar para o novo período de programação, todos os projetos incluirão, sempre que for relevante, indicadores comuns de realizações. Os indicadores de resultados serão acor‑dados durante o processo de negociação dos programas e estabelecidos ao nível dos eixos prioritários e, em seguida, objeto de acompanhamento durante o período de execução. No entanto, as modalidades específicas do sistema de acompanhamento e avaliação e, nomeada‑mente, as disposições contratuais entre as autoridades de gestão e os operadores serão da responsabilidade da autoridade de gestão, tal como referido no artigo 125.º, n.º 3, alínea c), do Regulamento (UE) n.º 1303/2013. Se for caso disso, a Comissão recomendará que os grandes pro‑jetos tenham um conjunto mínimo de indicadores e que a remuneração se baseie no desempenho do operador.

Recomendação 1 b)Quando for relevante para os objetivos do projeto, a Comissão recomendará que os promotores de projetos realizem inquéritos sobre a satisfação dos utilizadores.

Recomendação 2Através da análise da qualidade dos projetos, a Comis‑são assegurará que os projetos sujeitos à sua aprovação apresentam claramente o seu contributo para os indica‑dores de resultados relativos ao acompanhamento dos progressos realizados.

Recomendação 2 a)A taxa de utilização não faz parte dos indicadores comuns cujo acompanhamento é solicitado aos Esta‑dos‑Membros. No entanto, a Comissão insistirá, durante as negociações sobre os programas, na inclusão, sempre que seja relevante, da taxa de utilização dos transportes públicos nos programas operacionais relacionados com transportes públicos e, por conseguinte, no sistema de acompanhamento dos Estados‑Membros.

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QJ‑A

B‑14‑001‑PT‑C ISSN

1831‑0982

Entre 2000 e 2013, a União Europeia afetou 10,7 mil milhões de euros ao cofinanciamento de projetos destinados a ajudar as cidades a desenvolver os transportes urbanos, tais como metropolitano, elétricos e autocarros. No presente relatório, o Tribunal avaliou se os projetos foram executados conforme planeado, se os serviços fornecidos deram resposta às necessidades dos utilizadores e se foram tão utilizados como esperado.

TRIBUNALDE CONTASEUROPEU

eficácia dos projetos de transportes urbanos apoiados pela ue · pt 2014 n.º 01 relatório...

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