een onderzoek naar hoe de ambtelijke organisaties … › pub › 9062 › de pijper.docx · web...

Een onderzoek naar hoe de ambtelijke organisaties van de BAR-gemeenten het beste voeling kunnen krijgen met de

intergemeentelijke samenwerking

Bron: www.compassium.nl

Erasmus Universiteit RotterdamFaculteit der Sociale WetenschappenMaster of Public Administration AOM

Begeleidend docent: Dr. J.L.M. HakvoortTweede lezer: Dr. M.A. Beukenholdt

Femke de Pijper (313826), maart 2011

0

VoorwoordDeze masterscriptie is ter afronding van de parttime Masterstudie Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Door deze studie is mijn visie en mijn kennis over het Openbaar Bestuur verbreed en verdiept. Door deze wetenschappelijke studie te combineren met de kennis en ervaringen van het werk, heb ik diverse leermomenten ervaren. Met name het schrijven van de masterscriptie was een bijzondere en leerzame periode.

Mijn onderzoek naar de BAR-samenwerking is een interessante ontdekkingsreis gebleken waarbij diverse bestuurskundige aspecten een rol spelen. De samenwerking is ook nog niet op een eindpunt aangekomen, de organisatorische- en menselijke aspecten blijven uitdagende factoren welke een belangrijke rol spelen (en zullen blijven spelen) in het succes van de samenwerking. Ik hoop dan ook van harte dat het onderzoek een bijdrage zal leveren aan de verdere ontwikkeling van de BAR-samenwerking.

Ik bedank mijn afstudeerbegeleider, de heer J.L.M. Hakvoort, ten zeerste voor zijn geduld en feedback tijdens het begeleiden van het onderzoek. Zonder zijn opbouwende kritiek en aanwijzingen was ik nooit zo ver gekomen. Ik bedank ook alle collega’s van de BAR-gemeenten die hebben meegewerkt aan het onderzoek en tijd hiervoor vrij hebben gemaakt.

Tot slot wil ik mijn partner, zoontje, familie en vrienden bedanken voor alle steun en begrip welke ik heb gekregen bij het schrijven van het onderzoek.

Femke de Pijper (313826)

Oud-Beijerland, januari 2011.

1

Inhoudsopgave

Voorwoord..........................................................................................................................2

Hoofdstuk 1 Inleiding..........................................................................................................61.1 Aanleiding..................................................................................................................61.2 Probleemanalyse.......................................................................................................61.3 Probleemstelling........................................................................................................9

1.3.1 Doelstelling.........................................................................................................91.3.2 Vraagstelling.......................................................................................................91.3.3 Deelvragen..........................................................................................................9

1.4 Casus.......................................................................................................................101.5 Conceptualiseren van het onderzoek.......................................................................12

1.5.1 Theoretische begrippen.....................................................................................121.6 Onderzoeksaanpak..................................................................................................13

1.6.1 Onderzoeksstrategie.........................................................................................131.7 Conclusie.................................................................................................................141.8 Leeswijzer................................................................................................................15

Hoofdstuk 2 Casusbeschrijving.........................................................................................162.1 Inleiding.............................................................................................................162.2 BAR-samenwerking..................................................................................................162.3 Streven naar succes................................................................................................182.4 Voeling bij samenwerking........................................................................................18

2.4.1 Verslagen BAR-directie overleg.........................................................................192.4.2 Nieuwsbrieven BAR-samenwerking...................................................................192.4.3 BAR-informatiemarkt.........................................................................................192.4.4 Communicatie aan de gemeenteraad................................................................20

2.5 Conclusie.................................................................................................................20

Hoofdstuk 3 Theoretisch kader.........................................................................................223.1 New Public Management...................................................................................22

3.1.1 Kenmerken........................................................................................................223.1.2 Wereld van verschil...........................................................................................233.1.3 Succesvol managen...........................................................................................24

3.2 Een passende organisatiestructuur.........................................................................263.2.1 “It all depends”..................................................................................................263.2.2 Organisaties als beelden...................................................................................283.2.3 Zeven S-model..................................................................................................29

3.3 Werken aan samenwerken......................................................................................313.3.1 Samenwerken als spel.......................................................................................32

2

3.3.2 Samenwerken binnen een netwerk...................................................................333.4 Intergemeentelijke samenwerking...........................................................................35

3.4.1 Convenant.........................................................................................................353.4.2 Shared Services.................................................................................................363.4.3 Samen en toch apart.........................................................................................363.4.4 Federatiegemeente...........................................................................................37

3.5 Conclusie.................................................................................................................373.6 Conceptueel model..................................................................................................393.7 Hypothesen.............................................................................................................40

Hoofdstuk 4 De BAR-samenwerking in de praktijk............................................................414.1 Onderzoeksinstrumenten........................................................................................41 4.1.1 Betrouwbaarheid en validiteit............................................................................42 4.1.2 Operationalisatie...............................................................................................424.2 Deskresearch...........................................................................................................444.3 Interviews................................................................................................................48 4.3.1 Management.....................................................................................................48 4.3.2 Organisatie........................................................................................................55 4.3.3 Samenwerken....................................................................................................574.4 Conclusies...............................................................................................................61

Hoofdstuk 5 Onderzoeksresultaten...................................................................................675.1 Theorie versus praktijk............................................................................................67 5.1.1 Deskresearch.....................................................................................................67 5.1.2 Management.....................................................................................................68 5.1.3 Organisatie........................................................................................................69 5.1.4 Samenwerken....................................................................................................695.2 Pattern matching.....................................................................................................705.3 Oordeel conceptueel model.....................................................................................73

Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen........................................................................746.1 Conclusies...............................................................................................................74

6.1.1 Vormgeving van de BAR-samenwerking............................................................746.1.2 Kenmerken van een intergemeentelijke samenwerking....................................766.1.3 Succesfactoren en faalfactoren.........................................................................78

6.2 Aanbevelingen.........................................................................................................806.2.1. Management....................................................................................................806.2.2 Organisatie........................................................................................................816.2.3 Samenwerken....................................................................................................816.2.4 Overig................................................................................................................82

6.3 Reflectie op het onderzoek......................................................................................82

3

Literatuur..........................................................................................................................84

Bijlagen

Bijlage 1 Interviewhandleiding management en medewerkersBijlage 2 Koersdocument BAR-Goed!Bijlage 3 Notitie “Op weg naar een gezamenlijke netwerkorganisatie in de BAR-

gemeenten”. Bijlage 4 Stroomschema besluitvorming BAR-projecten.

4

Hoofdstuk 1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt de aanleiding van het onderzoek toegelicht, waarbij het probleem wordt geanalyseerd door vanuit verschillende perspectieven het onderwerp te belichten. De aanleiding van het onderzoek betreft een eerder onderzoek uit 2008 naar de BAR-samenwerking. Alhoewel het voorliggende onderzoek zich niet richt op de wijze waarop de BAR-samenwerking is vormgegeven, wordt de BAR-samenwerking wel kort geschetst, zodat de context waarbinnen het onderzoek plaatsvindt helder is. Op basis van de probleemstelling en doelstelling wordt de centrale onderzoeksvraag geformuleerd inclusief vier bijbehorende deelvragen welke worden beantwoord gedurende het onderzoek. Verder wordt de onderzoeksaanpak omschreven en het hoofdstuk wordt afgesloten met een leeswijzer.

1.1 Aanleiding De buurgemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk zijn circa vier jaar geleden een samenwerkingsverband aangegaan. De drie gemeenten (genaamd BAR-gemeenten) hebben gekozen voor een werkwijze waarbij de samenwerking langzaam op verschillende terreinen wordt uitgebreid zonder dat sprake is en zal zijn van een (verplichte) herindeling. De drie gemeenten zijn tot dit initiatief gekomen doordat zij voorzagen dat zij door een bundeling van krachten in de gelegenheid worden gesteld om, onder andere, efficiënter te werken. Maar ook om schaalvoordelen te behalen en te leren van elkaars kennis en kunde. Naast deze redenen hebben ontwikkelingen in de samenleving en binnen het openbaar bestuur ook bijgedragen. Tot slot zijn ook ontwikkelingen op de arbeidsmarkt een reden tot samenwerking, denk hierbij aan de vergrijzing en een vermindering van de beschikbaarheid van geschikt personeel.

In het kader van de masterscriptie van de parttime Masterstudie Bestuurskunde aan de Erasmus universiteit is door Önder1 reeds een onderzoek uitgevoerd naar de samenwerking in BAR-verband. Centraal in dit onderzoek stond de vraag: “Hoe kan de samenwerking tussen de gemeente Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk (BAR) verbeterd worden zodat deze (meer) voldoet aan de voorwaarden voor succesvolle intergemeentelijke samenwerking?”

Uit het onderzoek naar de BAR-samenwerking is een aantal aanbevelingen geformuleerd voor mogelijke vervolgonderzoeken. Eén aanbeveling betreft de betrokkenheid van de ambtelijke organisatie(s) van de deelnemende gemeenten. Gebleken is dat met name de ambtelijke organisatie van de gemeente Barendrecht te kampen heeft met een gebrek aan betrokkenheid bij de BAR-samenwerking.

1.2 ProbleemanalyseDe BAR-gemeenten hebben de visie op de samenwerking in 2007 vastgelegd in een notitie, genaamd Koersdocument BAR-Goed! De visie2 van het Koersdocument luidt als volgt: “Als politieke, bestuurlijke en organisatorische entiteit verschillen de drie gemeenten van elkaar. Deze diversiteit is een kracht, die het geheel versterkt. Eigenheid en kracht zal daarom voortdurend het uitgangspunt zijn. Het zoeken, vinden en verwezenlijken van samenwerkingsrelaties kan via een uitgelijnd proces met een helder geformuleerd te bereiken vorm of model. Het kan ook via een groeiproces, waarbij de intentie van de drie gemeenten uitgangspunt is en de vorm of het model ondergeschikt is aan het stadium waarin de groei verkeerd. Om recht te doen aan de eigenheid van het gebied kiezen we nadrukkelijk voor de laatste variant. Voordeel is dat daarmee echt maatwerk wordt geleverd, maar ook dat besturen en inwoners mee kunnen groeien in het proces. Door de eigenheid van elke gemeente te koesteren, en de samenwerking niet te beladen met onnodige herindelingperspectieven op de langere termijn, ontstaat kracht

1 Önder, S. Grenzen zonder drempels. Een onderzoek naar intergemeentelijke samenwerking tussen Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk, 2008.2 Koersdocument BAR-goed, 2007.

5

om deze samenwerking echt tot een succes te maken. Dit succes slaat vervolgens weer terug op de individuele gemeente en haar inwoners.”

In het Koersdocument is een aantal doelstellingen3 voor de samenwerking geformuleerd:1. het vergroten van de kracht van de drie gemeenten; 2. het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening;3. het beperken van de kwetsbaarheid;4. het vergroten van de kwaliteit en deskundigheid (doorontwikkeling in breedte en

diepte);5. het versterken van de integriteit bij regionale samenwerking;6. het vergroten van de efficiency;7. het beter inspelen op arbeidsmarktproblemen.

Naast de doelstellingen is tevens een aantal uitgangspunten voor de samenwerking geformuleerd. Deze zijn tot stand gekomen door de missie welke de BAR-gemeenten hebben vastgesteld met de BAR-samenwerking, de korte termijnmogelijkheden en de mogelijke succesfactoren:

1. Stap voor stap: geen overhaaste beslissingen nemen;2. Van onder naar boven: bottum-up werken, de werkvloer nauw betrekken;3. Proactieve communicatie: per doelgroep een aangepast communicatieplan;4. Concrete zaken: resultaten concretiseren en aantonen;5. Werk met werk creëren: werkzaamheden welke hoe dan ook en/of verplicht

verricht moeten worden krijgen voorrang zoals bijvoorbeeld weten regelgevingzaken.

Rol provincie Zuid-HollandDe provincie Zuid-Holland heeft geen actieve rol gehad bij het initiatief tot samenwerking. De provincie ondersteunt en stimuleert ontwikkelingen zoals die van de BAR-gemeenten van harte, omdat dit de bestuurlijke draagkracht versterkt. Commissaris Fransen heeft laten weten dat hij erg positief is over de samenwerking en de ontwikkelingen nauwgezet volgt. Daarbij spelen de bestuurskrachtmetingen een belangrijke rol. Zowel Albrandswaard als Ridderkerk hebben een meting uit laten voeren. Barendrecht heeft hier niet aan meegedaan vanwege de reorganisatie welke onlangs heeft plaatsgevonden. De gemeente Barendrecht voert naar verwachting later alsnog een bestuurskrachtmeting uit.

Succesvoorwaarden bij intergemeentelijke samenwerkingOp basis van een vergelijking van de programmabegrotingen van de drie gemeenten heeft de BAR-directie4 inzichtelijk gemaakt op welke vlakken de BAR-gemeenten samenwerkingskansen kan verwachten. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen kansen op de korte en lange(re) termijn. Met name de kansen op de korte termijn, de zogenaamde ‘quick-wins’ dienen bij te dragen aan het succes van de samenwerking en draagvlak te creëren voor de langere termijn. Om te benadrukken hoe belangrijk deze quick-wins zijn, worden deze projecten op bestuurlijk niveau aangestuurd door de collegeleden van de BAR-gemeenten. Ondersteuning vindt plaats door een ambtenaar van een BAR-gemeente. Voor deze structuur is gekozen omdat zo de samenwerking een extra boost krijgt in de bestuurlijk-ambtelijke werkrelaties5.

In het Koersdocument zijn vier succesfactoren benoemd. Zo is een gedeelde visie noodzakelijk waaruit keuzes gemaakt kunnen worden die bijdragen aan een gemeenschappelijk referentiekader; de neuzen dienen dezelfde kant op te staan. Een tweede factor betreft een ‘gedeeld kansenbesef’; het is van groot belang dat het “belang, doelen en kansen van samenwerking door iedereen, maar vooral door de besturen en directies onderschreven worden”6. Gedeelde samenwerkingsbereidheid speelt ook een

3 Koersdocument BAR-goed, 2007:6.4 De BAR-directie bestaat uit de directeuren, de gemeentesecretarissen en directiesecretarissen, in totaal 9 personen, van de BAR-gemeenten.5 Koersdocument BAR-goed, 2007:9.6 Koersdocument BAR-goed, 2007:12.

6

rol, net als de praktische uitvoerbaarheid waarbij als uitgangspunt geldt dat de structuur vanuit het management wordt georganiseerd. De ontwikkelingen en initiatieven dienen vanuit de werkvloer te ontstaan.

BAR-directieIn het Koersdocument is op hoofdlijnen en op een meer abstract niveau uitgewerkt waarom de BAR-gemeenten willen samenwerken en welke missie zij voor ogen hebben. In de dagelijkse praktijk ervaart de BAR-directie steeds meer opgaven welke op BAR-niveau opgepakt zouden dienen te worden. Een voorbeeld is de steeds ingewikkeldere weten regelgeving welke gemeenten verplicht worden op te pakken, zoals de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO), beter bekend als ‘de omgevingsvergunning’. Deze ontwikkelingen nopen tot meer samenwerking en het delen van elkaars kennis en kunde. Een andere reden is het personeelsprobleem van met name Albrandswaard. Albrandswaard heeft een relatief klein ambtenarenapparaat waardoor zij bij ziekte, vakantie en/of verlof geen vervanging ter beschikking heeft en het werk daardoor niet uitgevoerd kan worden. Ook Barendrecht heeft hier mee te kampen, maar in aanzienlijk mindere mate. In Ridderkerk is dit niet het geval. Twee andere redenen spelen ook een rol, volgens de BAR-directie. Ondanks het gegeven dat het Koersdocument door de drie gemeenteraden (en colleges) is vastgesteld en zij zich hebben geconformeerd aan de samenwerking, merkt de BAR-directie dat de betrokkenheid van de gemeenteraadsleden en de leden van de colleges ook verschillend is. De ene bestuurder is relatief sterk betrokken, terwijl een ander raad- en/of collegelid relatief meer afwachtend is. Naast de bestuurlijke betrokkenheid ervaart de BAR-directie ook dat de betrokkenheid van de ambtelijke apparaten (nog) niet optimaal is. De BAR-directie streeft naar meer waardering voor de kansen en mogelijkheden voor de samenwerking en ook naar meer enthousiasme voor de samenwerking.

Constateringen werkvloerÖnder heeft middels haar onderzoek aangetoond dat binnen de deelnemende gemeenten in verschillende maten de betrokkenheid van het ambtelijke apparaat waar te nemen is. In haar onderzoek is naar voren gekomen dat de betrokkenheid bijvoorbeeld afhankelijk is van het vakgebied van de medewerker en het type medewerker. Geconstateerd is dat een ondernemende medewerker sneller en gemakkelijker is betrokken bij intergemeentelijke samenwerking dan iemand die al jaren in dienst is en slecht tegen veranderingen kan. Önder noemt de term ‘onvermogen’; er is niet zozeer sprake van onwil van de ambtenaren, maar meer van onvermogen. Een citaat van een respondent uit Barendrecht: “In iedere organisatie zijn er soms omstandigheden waarom de betrokkenheid wat minder kan zijn. Zo ook in onze organisatie. We hebben te maken met een grote reorganisatie en heel veel ziekteverzuim op de afdeling P&O, waardoor onze mensen niet altijd mee kunnen en dat heeft helemaal niets met onwil te maken” 7. Een respondent uit Ridderkerk heeft een iets andere visie op de samenwerking: “In overleggen en dergelijke kost het net wat meer moeite om mensen uit Barendrecht om tafel te krijgen. De discipline vind ik daar net wat minder. Misschien heeft het wel te maken met het ontbreken van urgentiebesef. Ik denk dat ze ambtelijk minder gefocust zijn op samenwerken en de voordelen minder goed inzien. Ik geloof ook wel dat er serieuze capaciteitsproblemen spelen, maar samenwerken kan juist een oplossing zijn voor deze problemen”8.

1.3 Probleemstelling Met de intergemeentelijke samenwerking streeft men naar een duidelijk doel: het op zo’n goed mogelijke wijze vormgeven aan de bestuurlijke verantwoordelijkheden. Maar samenwerken is een middel om dit te bereiken en géén doel op zich.

Initiatieven en ontwikkelingen op het gebied van intergemeentelijke samenwerking (inclusief de slagingskans daarvan) zijn sterk afhankelijk van de betrokkenheid en de

7 Önder, S. 2008:52.8 Önder, S. 2008:52.

7

inzet van het ambtelijk apparaat. Voor een organisatie is het dan ook van belang om inzicht te hebben in de (on)mogelijkheden tot sturing en beïnvloeding van het ambtelijk apparaat. Met name inzicht in de wijze waarop het ambtelijk apparaat zo efficiënt en effectief mogelijk kan werken waarbij de medewerkers zich betrokken en gestimuleerd voelen en welke (rand)voorwaarden daarbij nodig zijn.

1.3.1 Doelstelling De BAR-gemeenten hebben veel belang bij goed werkende en gemotiveerde werknemers. De directie en het management dienen daarvoor inzicht te hebben in de mogelijkheden om dit te realiseren en bij te kunnen sturen. Meer specifiek; de BAR-gemeenten hebben onlangs aanvullende afspraken gemaakt om tot een verdieping van de intergemeentelijke samenwerking te komen, zodat de samenwerking nog meer vorm krijgt en meer resultaten kan boeken.

Deze scriptie dient ter afronding van de Masteropleiding Bestuurskunde. Het onderwerp draagt bij aan het uitbreiden en toepassen van mijn reeds opgedane kennis omtrent organisatie- en bestuurskundige vraagstukken. Deze vraagstukken hebben mijn interesse en ik wil mij dan ook graag verder specialiseren in deze zaken. Daarnaast is mijn persoonlijke ervaring in de Barendrechtse organisatie dat niet optimaal gebruik wordt gemaakt van de aanwezige potentie in de medewerkers. Met dit onderzoek wil ik dan ook bijdragen aan het inzichtelijk maken van de randvoorwaarden en sturingsmogelijkheden om de betrokkenheid van de ambtelijke organisaties bij intergemeentelijke samenwerking op de best mogelijke wijze vorm te geven, waarbij meer gebruik wordt gemaakt van de potentie en kennis van de medewerkers. Daarbij is het streven om de randvoorwaarden en sturingsmogelijkheden gedragen te laten worden door zowel de ambtenaren, het management en de (BAR-)directie.

1.3.2 Vraagstelling De bovenstaande zaken leiden tot de volgende onderzoeksvraag welke centraal staat in de voorliggende masterscriptie:

“Op welke wijzen kunnen de ambtelijke organisaties van de BAR-gemeenten het beste voeling krijgen bij de intergemeentelijke samenwerking en om welke zaken gaat het dan?”

1.3.3 Deelvragen Om antwoord te kunnen geven op de centrale onderzoeksvraag wordt gebruik gemaakt van een aantal deelvragen. Door de beantwoording van de deelvragen kan uiteindelijk antwoord worden gegeven op de centrale onderzoeksvraag.

De onderzoeksvraag wordt beantwoord met hulp van de volgende deelvragen: 1. Hoe is de BAR-samenwerking vormgegeven? 2. Wat zijn kenmerken van een intergemeentelijke samenwerking? 3. Welke succesfactoren en welke faalfactoren zijn van belang bij een ambtelijke

organisatie welke voeling heeft bij een intergemeentelijke samenwerking? 4. Welke maatregelen zijn nodig cq wenselijk om de voeling van de ambtelijke

organisaties met de intergemeentelijke samenwerking te vergroten en te borgen?

1.4 Casus Om een beeld te kunnen vormen van de context waarbinnen het onderzoek zich bevindt volgt hieronder een korte omschrijving van de BAR-gemeenten.

Start van de samenwerking De burgemeesters en de gemeentesecretarissen hebben in 2006 de eerste stappen gezet om de kansen te verkennen van een intergemeentelijke samenwerking. Aanleiding hiervoor waren een aantal succesvolle initiatieven welke vanuit de werkvloer waren

8

ontstaan. Burgemeesters en gemeentesecretarissen zagen de voordelen van het verder uitbouwen van dergelijke initiatieven. Begin 2007 is vervolgens een aanzet gegeven om een bestuursopdracht te formuleren. Half 2007 heeft dit geleid tot een gezamenlijke oriënterende bijeenkomst met de colleges en gemeenteraden van de drie gemeenten. Tijdens deze bijeenkomst is voorzichtig een start gemaakt met mogelijke onderwerpen welke geschikt zouden kunnen zijn voor het gezamenlijk uitvoeren van taken. Uiteindelijk heeft dit geleid tot de invulling van het Koersdocument BAR-Goed!

De bestuurlijke organisaties van de BAR-gemeenten zien er in 2007 als volgt uit: Barendrecht Albrandswaard Ridderkerk

Inwoneraantal >47.000 22.975 >46.000College CDA, VVD, PvdA,

SGPVVD, PvdA, CDA PvdA, CDA, VVD,

ChristenUnieFormatie (fte’s) 276 126 289

Gemeente Barendrecht De raad van de gemeente Barendrecht heeft in november 2007 haar goedkeuring gegeven aan het Koersdocument. De besluitvorming verliep soepel; bestuurlijk zag men de meerwaarde van de samenwerking, al werd door een aantal raadsleden ook een lichtelijk arrogante houding aangenomen: “Barendrecht is voldoende bestuurskrachtig, alle zaken zijn hier goed geregeld en er is weinig reden tot klagen”.

De gemeente Barendrecht is een ambitieuze gemeente welke de afgelopen 10 jaar qua inwoneraantal bijna verdubbeld is door de ontwikkeling van de vinexwijk Carnisselande. Barendrecht heeft de voordelen van een grote stad (Rotterdam) binnen handbereik, maar kent ook de charme van een groene en rustige gemeenschap. Het prettige leef- en woonklimaat is onder andere te danken aan de sterke economische positie; Barendrecht eindigt vrijwel ieder jaar in de top tien van economisch best presterende gemeenten van Nederland. Barendrecht is een goede vestigingsplaats voor bedrijven, biedt hierdoor veel werkgelegenheid en de werkloosheid onder inwoners is dan ook laag. Barendrecht vormt een verbinding tussen Rotterdam, de Drechtsteden en de Hoeksche Waard9.

In 2000 telde Barendrecht 28.834 inwoners, anno 2009 zijn dit er iets meer dan 47.000. De A-29 scheidt het dorp in twee delen; Oud-Barendrecht waar het gemeentehuis staat en Nieuw-Barendrecht oftewel Carnisselande. Veel inwoners ervaren deze scheiding zowel fysiek als emotioneel. Door de snelle groei is de gemeentelijke organisatie gedwongen mee te groeien. Al is dat niet zozeer in omvang als wel in organisatiestructuur en cultuur. Van een klein dorp is men een kleine stad geworden met dito problematiek.

Medio 2005 is Barendrecht gestart met een verandertraject ‘Van Groei Naar Bloei’. Dit verandertraject is gericht op de interne organisatie. Het college van burgemeester en wethouders en het directieteam hebben tot doel om meer ‘in control’ te zijn en een vraaggerichte organisatie te worden. Door vraaggericht te werken streven zij er naar om nog beter in te kunnen spelen op vragen en behoeften vanuit de samenleving. Om dit te bereiken is de organisatie gekanteld van een productgestuurde- naar een vraaggestuurde organisatie. Vanaf 1 januari 2009 is de omkanteling een feit en is het traject tot een afronding gekomen. De nieuwe organisatie kent vijf afdelingen, te weten: Beleid, Plan, Uitvoering, Publiekszaken en Interne dienstverlening.

Gemeente AlbrandswaardHet heeft enige tijd gekost voordat de gemeenteraad haar goedkeuring gaf aan het Koersdocument. Dit heeft in januari 2009 plaatsgevonden. Deze vertraging werd veroorzaakt doordat men behoefte had aan een “zorgvuldige bezinning over het waarom en het hoe van de uitbouw van de intergemeentelijke samenwerking tussen de BAR-gemeenten10”. De gemeente Albrandswaard had destijds enigszins vrees om te worden ‘ingelijfd’ bij omliggende gemeenten en dit vertaalde zich in haar gedrag. 9 www.barendrecht.nl10 Voorstel aan de raad d.d.7 januari 2009

9

Uit de Bestuurskrachtmeting, welke augustus 2009 heeft plaatsgevonden, is naar voren gekomen dat de gemeente iets kunstmatigs heeft: “de meerwaarde van regionale samenwerking zoekt de gemeente vooral buiten zichzelf, terwijl die meerwaarde er ook in de gemeente zou kunnen zijn”.

Albrandswaard wordt gekenmerkt door het kleinschalige dorpse karakter en het behouden en versterken van het groene landschap. Inwoners hechten veel belang aan deze waarden. De missie luidt niet voor niks: “Albrandswaard, dorpen tussen groen en stad”. De gemeente bestaat uit twee dorpen: Poortugaal en Rhoon. Daarnaast is er binnen Rhoon een nieuwe vinexwijk ontstaan (Portland) waardoor het inwoneraantal, in relatief korte tijd, sterk is gestegen. Portland grenst aan Barendrecht11.

Vanaf 2006 tot aan 2008 heeft de gemeente onder preventief toezicht gestaan van de Provincie Zuid-Holland, daar zij een begrotingstekort en onvoldoende weerstandsvermogen had. Het is onduidelijk wat de gevolgen van de kredietcrisis zullen zijn. De ambtelijke organisatie heeft een zeer slanke formatieomvang zonder enige reserves. Hierdoor zijn er knelpunten op strategisch en tactisch niveau. Voorrang wordt gegeven aan de uitvoering van de wettelijke, en dus verplichte, taken12.

De organisatie bestaat uit de Directie waaronder drie concerns vallen: Concerncontrol, de Directiesecretaris en Informatiebeheer. Daarnaast zijn er vier afdelingen, te weten: Bestuur, Beheer Openbare Ruimte, Adviseurs en Administratie en Publiekszaken, Bouw en Wonen en Facilitaire Zaken.

Gemeente RidderkerkNet als Barendrecht heeft Ridderkerk in november 2007 haar goedkeuring gegeven aan het Koersdocument. In het coalitieakkoord 2006-2010 is vastgelegd dat de gemeente meer samenwerking zal zoeken met partners in de regio, met speciale aandacht voor Barendrecht en Albrandswaard. Het Koersdocument is dan ook zonder al te veel ophef vastgesteld. Door de ligging van Ridderkerk, tussen de A-16 en A-15, is het voor de gemeente van belang om zich proactief op te stellen richting omliggende gemeenten om zo invloed uit te kunnen oefenen op ontwikkelingen gericht op infrastructuur en de leefomgeving en haar belangen te vertegenwoordigen13.

Ridderkerk is een gemeente met vijf kernen. Ridderkerk bestaat uit de wijken Centrum, Oost en West. Daarnaast de nieuwbouwwijken Drievliet en ’t Zand. Elke wijk heeft een eigen en enigszins dorps karakter. Vergrijzing speelt een grote rol. Veel jonge gezinnen vertrekken naar buurgemeenten en vinexwijken, omdat onvoldoende doorstroming plaatsvindt binnen de woningmarkt. Ridderkerk heeft de beschikking over relatief veel arbeidsintensieve bedrijven en heeft als doelstelling om te investeren in de reeds bestaande structuren om zo een kwaliteitsimpuls aan de gemeente te geven.

Qua organisatie is Ridderkerk vooruitstrevend; zo is de Ridderkerkse organisatie begonnen aan een ‘reis’ om invulling te geven aan de veranderende behoefte van de gemeenschap aan het openbaar bestuur. Ridderkerk wil procesgestuurd gaan werken en heeft daarbij, bewust, geen precieze eindbestemming benoemd14. De Gemeentesecretaris/ algemeen directeur geeft leiding aan de hoofdprocessen en aan de afdelingen. In totaal zijn er vijf hoofdprocessen, te weten: Sturing en Beleid, Dienstverlening, Beheer en Uitvoering, Spelregels en Ondersteuning. De vijf hoofdprocessen zijn vervolgens allen gekoppeld aan de tien afdelingen, te weten: Stedelijke ontwikkeling, Sociaal beleid, Participatie en Onderwijs, Wijkbeheer, Stedelijk beheer, Veiligheid, Vergunning en Handhaving, Gemeentelijke Servicecentrum, Informatievoorziening, Gebouwenbeheer en Facilitair, Geoweb, Financien en Control en Management Ondersteuning. 11 www.albrandswaard.nl12 Bestuurskrachtmeting augustus 2009 13 Bestuurskrachtmeting augustus 200914 www.ridderkerk.nl

10

1.5 Conceptualiseren van het onderzoek De onderzoeksvraag bestaat uit verschillende theoretische begrippen welke verband houden met elkaar. Om inzicht te krijgen in de wijze waarop de begrippen verband houden, is het maken van een conceptueel model een veel gebruikt hulpmiddel. Het is van belang om inzicht te krijgen in welke begrippen verband met elkaar houden en op welke manier zij elkaar beïnvloeden. Baarda en De Goede15 geven aan dat een conceptueel model belangrijk is om de resultaten te kunnen verklaren.

Om een conceptueel model op te kunnen stellen dient, volgens Van Thiel16, een definitie gegeven te worden van de theoretische begrippen uit het onderzoek. Hierdoor wordt het onderzoek enigszins afgebakend, omdat wordt aangegeven wat wel en wat juist niet wordt onderzocht. Ten tweede moet worden beschreven welke indicatoren een rol spelen om de theoretische begrippen uit het onderzoek te meten. Ten derde worden de variabelen benoemd. Variabelen hebben betrekking op een kenmerk of een gedeelte van een onderzoekseenheid. In een onderzoek wordt nagegaan of er onafhankelijke- en afhankelijke variabalen te benoemen zijn welke elkaar (kunnen) beïnvloeden. Tot slot vindt de operationalisatie van het onderzoek plaats, waarbij de overgang tussen de theorie en de praktijk plaatsvindt en waarbij de theorie meetbaar wordt gemaakt.

1.5.1 Theoretische begrippen Aan het begin van het onderzoek leidt de onderzoeksvraag tot de volgende twee theoretische begrippen:

De ambtelijke organisaties van de BAR-gemeentenMet dit begrip worden alle medewerkers van de drie gemeenten bedoeld welke direct een relatie hebben of zouden kunnen hebben met de BAR-samenwerking. Ook de gemeentesecretaris, directeur en directiesecretaris vallen onder dit begrip. Het bestuur van de gemeente wordt expliciet niet bedoeld (college en gemeenteraad). De extern ingehuurde krachten en personen welke bij een andere gemeente en/of organisatie zijn gedetacheerd worden ook niet bedoeld.

15 Baarda, D.B., Goede de, M.P.M., Teunissen, J. ‘Basisboek Kwalitatief onderzoek’ 2001:10216 Thiel, van S. Bestuurskundig onderzoek, een methodologische handleiding. Bussum, 2007.

11

Ambtelijke organisaties van de BAR-gemeenten

Voeling bij intergemeentelijke samenwerking op BAR-niveauMet het begrip ‘voeling’ wordt gedoeld op het ontwikkelen van een zintuig. De intergemeentelijke samenwerking zou bij de ambtelijke organisatie ‘in het bloed’ moeten gaan zitten, als ‘een tweede natuur’ en ‘een vanzelfsprekendheid’ moeten worden. Het conceptueel model wordt daarbij als volgt weergegeven:

1.6 OnderzoeksaanpakVoor de uitvoering van een onderzoek zijn diverse mogelijkheden voorhanden. Van Thiel17 benoemt een zogenaamd ‘inductief onderzoek’ en ‘deductief onderzoek’. Beide typen onderzoek zijn afhankelijk van de situatie, context en doelstelling. Wanneer over een onderwerp nog niet veel informatie beschikbaar is, is een inductief onderzoek relevant, omdat bij dit soort onderzoek vaak verkennend en/of beschrijvend van karakter is. Daarentegen is deductief onderzoek goed mogelijk bij onderwerpen waarbij “een verklaring voor het onderzoeksprobleem wordt gezocht in bestaande theorie”18. Gezien de voorliggende onderzoeksvraag is een deductief onderzoek passend bij dit onderzoek. Vanuit de wetenschappelijke theorie is immers voldoende informatie beschikbaar over intergemeentelijke samenwerking en organisatie- en bestuurskundige vraagstukken.

1.6.1 OnderzoeksstrategieEen belangrijk onderdeel van een onderzoek is de wijze van onderzoek oftewel de onderzoeksstrategie welke wordt gehanteerd. De te volgen onderzoeksstrategie, -methode en -techniek dient verantwoord te worden in de onderzoeksopzet.

De keuze voor de te volgen strategie,- methode, -en techniek hangt af van het onderwerp van het onderzoek, de (bestaande) wetenschappelijke visie op het onderwerp van het onderzoek en het doel van het onderzoek. Er worden diverse betekenissen gehanteerd voor de genoemde begrippen. In dit onderzoek wordt de betekenis gevolgd welke Landsheer, ’t Hart, de Goede en van Dijk19 hanteren: “Een strategie is de overkoepelende opzet of logica van het onderzoek. Binnen een strategie kunnen meerdere methoden worden ingezet; dit zijn manieren om gegevens te verzamelen en/of te analyseren. De meeste methoden kennen een aantal specifieke varianten; die duiden we aan als technieken”.

Bij een te volgen strategie zijn daarnaast verschillende methoden en technieken toe te passen. Van Thiel20 gebruikt het schema zoals weergegeven op de volgende pagina om de kenmerken van vier onderzoeksstrategieën inzichtelijk te maken.

Strategie Probleemstelling Aantal eenheden Aantal variabelen

17 Thiel, van S. 2007:31.18 Thiel, van S. 2007:33.19 Landsheer, H., ’t Hart, H., de Goede, M., en van Dijk, J. Praktijkgestuurd Onderzoek: Methoden van Praktijkonderzoek. 2003:93.20 Thiel, van S. 2007:67.

Voeling bij intergemeentelijke samenwerking

12

Experiment Verklaren, toetsen, evalueren Gering Gering

Enquête Beschrijven, toetsen, diagnose Groot Groot

Gevalsstudie Verkennen, beschrijven, diagnose, ontwerp, evaluatie

Gering Groot

Bestaand materiaal

Alle Variërend Variërend

Dit onderzoek is gekenmerkt als zijnde een ‘gevalsstudie’, omdat de huidige situatie als uitgangspunt wordt gehanteerd.

Bij een gevalsstudie (casestudy) wordt ‘een geval’ onderzocht in de natuurlijke situatie. Daarbij wordt veelal gebruik gemaakt van een brede informatie verzamelingmethode, waarbij diverse gegevens worden verzameld over relevante zaken welke met de casestudy te maken hebben. Deze onderzoeksstrategie wordt vaak gebruikt bij bestuurskundige vraagstukken, omdat het gaat over “actuele onderwerpen die zich in de dagelijkse realiteit afspelen”21. Tevens zijn bestuurskundige onderzoeken vaak ‘one of a kind’ en met een eigen, specifieke context. Een casestudy is ook geschikt om als onderzoeker zijnde een antwoord te kunnen geven op een concrete onderzoeksvraag. In hoofdstuk vier wordt verder ingegaan op de zaken welke een rol spelen bij een casestudy.

1.7 Conclusie De gemeente Barendrecht vormt samen met gemeenten Albrandswaard en Ridderkerk een samenwerkingsverband onder de naam BAR-gemeenten. In 2008 is door Önder een onderzoek uitgevoerd naar deze samenwerking. Onder andere is naar voren gekomen dat het gebrek aan betrokkenheid van het ambtelijk apparaat van met name in Barendrecht als een probleem wordt ervaren.

De gemeente Barendrecht en de gemeente Ridderkerk verschillen qua grootte met circa 47.000 inwoners niet veel van elkaar, al heeft Barendrecht iets meer inwoners. Daarentegen heeft Ridderkerk een groter ambtelijk apparaat. De gemeente Albrandswaard heeft een kleine 25.000 inwoners en een aanzienlijk kleiner ambtelijk apparaat dan de andere twee gemeenten. De drie gemeenten verschillen ieder in hun beweegredenen om te kiezen voor de intergemeentelijke samenwerking. Met name in Albrandswaard bestaat bij de gemeenteraad en het college de vrees voor een verplichte herindeling. De provincie Zuid-Holland heeft geen actieve rol in de samenwerking maar ondersteunt en stimuleert dergelijke samenwerkingsverbanden wel. De BAR-gemeenten hebben een gedeelde visie op de intergemeentelijke samenwerking vastgelegd in een aantal documenten welke door de gemeenteraden zijn goedgekeurd. In het Koersdocument BAR-Goed! worden diverse zaken uitgewerkt welke een rol spelen in het beoogde succes van de intergemeentelijke samenwerking. Men gaat er vanuit dat, door het koesteren van de eigenheid van de gemeenten, de samenwerking tot een succes zal leiden. Naast de visie zijn doelstellingen, succesfactoren en uitgangspunten geformuleerd. De BAR-directie en de medewerkers ervaren echter een aantal zaken welke niet overeenkomen met bijvoorbeeld de succesfactoren en uitgangspunten. Dit betreft zaken als de bestuurlijke betrokkenheid, maar ook de ambtelijke (bottum-up) betrokkenheid, de voordelen en de urgentie van samenwerking. Ook uit wat nader toegelicht wordt in het onderzoek van Önder wordt geconcludeerd dat door de BAR-directie de ambtelijke betrokkenheid van met name Barendrecht als problematisch wordt ervaren. Gezien de uitgangspunten en de succesvoorwaarden voor de samenwerking is het wenselijk om hier verandering in aan te brengen. Deze masterscriptie levert hier een bijdrage aan.

21 Thiel, van S. 2007:97.

13

De centrale onderzoeksvraag “Op welke wijzen kunnen de ambtelijke organisaties van de BAR-gemeenten het beste voeling krijgen bij de intergemeentelijke samenwerking en om welke zaken gaat het dan?” wordt met behulp van een aantal deelvragen en theoretische begrippen beantwoord. Als onderzoekstrategie wordt een zogenaamde ‘casestudy’ gehanteerd, omdat de huidige situatie als uitgangspunt wordt gezien.

1.8 Leeswijzer Het voorliggende onderzoek is op een gestructureerde manier vormgegeven. Om, naast hetgeen in dit hoofdstuk is beschreven, een beeld te krijgen van het onderzoeksonderwerp wordt in hoofdstuk 2 meer inhoudelijk ingegaan op de te behandelen casus van het onderzoek. Het onderzoek richt zich niet specifiek op de BAR-samenwerking, maar op aspecten welke de samenwerking tot een succes kunnen maken. Hoofdstuk 3 is een uitwerking van het theoretisch kader, waarbij gebruik wordt gemaakt van wetenschappelijke theorieën op het gebied van Management, Organisatie, Samenwerken en Intergemeentelijke samenwerking. Middels de gebruikte wetenschappelijke theorieën is een conceptueel model ontworpen. Dit conceptueel model wordt gebruikt voor de operationalisatie van het onderzoek. Hoofdstuk 4 beschrijft de gehanteerde onderzoeksopzet en hierin worden tevens de uitkomsten van het empirisch onderzoek weergegeven. Dit betreft informatie welke naar voren is gekomen middels de deskresearch, observatie en door het houden van vijftien interviews met respondenten uit de drie ambtelijke organisaties van de BAR-gemeenten. Hoofdstuk 5 behelst de onderzoeksresultaten waarbij de koppeling wordt gemaakt tussen de theoretische uitgangspunten zoals verwoord in het conceptueel model en de gegevens uit het empirisch onderzoek. Tevens worden in dit hoofdstuk de hypothesen getoetst. Tot slot wordt in hoofdstuk 6 antwoord gegeven op de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen. De conclusies worden uitgewerkt en enkele aanbevelingen worden geformuleerd.

14

Hoofdstuk 2 CasusbeschrijvingIn dit hoofdstuk wordt de casus van het onderzoek uitgewerkt. Daardoor wordt een beeld gevormd van de BAR-samenwerking tot nu (januari 2011) toe en welke middelen worden gebruikt bij de communicatie over de samenwerking.

2.1 InleidingHet voorliggende onderzoek wordt als ‘casestudy’ onderzocht waarbij de natuurlijke situatie zoveel als mogelijk in tact wordt gelaten. Een casestudyonderzoek is veelal een praktijkgericht onderzoek; men zoekt naar een oplossing van een concreet probleem. Dit kan een maatschappelijk probleem zijn, maar ook, zoals in dit onderzoek, een organisatorisch probleem. Door vast te houden aan de werkelijke situatie kan een onderzoeker het meeste recht doen aan het probleem en de onderzoeksdoelstelling. Immers, wanneer de situatie aangepast wordt, kan deze invloed hebben op het eindresultaat en de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek. Dat is niet wenselijk.

Aan de BAR-samenwerking nemen drie gemeenten deel. Drie gemeenten welke in een aantal opzichten van elkaar verschillen; grootte, ligging, problematiek, organisatiestructuur, cultuur et cetera. Daarnaast zijn ook overeenkomsten waar te nemen; de BAR-gemeenten zijn alle drie relatief groene gemeenten, alle met enkele nieuwbouwwijken, gelegen aan de zuidrand van Rotterdam. Juist door de verschillen en de overeenkomsten is het voor het onderzoek interessant om alle drie de gemeenten bij de casestudy te betrekken.

2.2 BAR-samenwerkingMet de BAR-samenwerking willen de drie gemeenten een aantal doelstellingen bereiken. Zo heeft de BAR-directie behoefte aan een sterk en daadkrachtig bestuur om uitvoering te geven aan de taken en verantwoordelijkheden die de drie gemeenten hebben. Dit kunnen zij alleen doen of in gezamenlijkheid. Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk hebben gezamenlijk gekozen voor een (vrijwillige) samenwerking welke gestoeld is op een groeimodel. De eigenheid van de gemeenten staat daarbij voorop, zonder dat een verplichte herindeling op de langere termijn in het verschiet ligt. Volgens de visie van de BAR-gemeenten, zoals verwoord in het Koersdocument, ontstaat door het ontbreken van een herindeling op de langere termijn, de kracht om de samenwerking te laten slagen. De drie gemeenten kennen reeds verschillende manieren van samenwerken met elkaar en/of met andere gemeenten. Zo is er bijvoorbeeld, naast een aantal gemeenschappelijke regelingen, de Stadsregio Rotterdam Rijnmond, de Geestelijke Gezondheidsdienst (GGD) en de Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond waarin de BAR-gemeenten, samen met andere gemeenten, participeren. Deze samenwerkingsvormen staan niet ter discussie bij de BAR-samenwerking. Sterker nog, men verwacht juist dat de BAR-samenwerking deze bestaande banden zal versterken en meer voordeel kan worden behaald.

Geografisch bezien liggen de drie gemeenten aan de rand van het verstedelijkte gebied rondom Rotterdam en vormen zij een soort overgangszone cq buffer naar de groene omgeving van de Zuid-Hollandse eilanden met haar dorpse kenmerken. De drie BAR-gemeenten zijn door de ligging op een soort natuurlijke manier met elkaar verbonden wat een samenwerking een voor de hand liggende optie maakt. Toch is de ligging van de drie gemeenten niet de belangrijkste reden voor de samenwerking geweest. Op organisationele, politieke en bestuurlijke gebieden verschillen de gemeenten van elkaar. De ambities lopen uiteen, waardoor de gemeenten niet met elkaar te vergelijken zijn. Ook door deze verschillen heeft men gekozen voor het groeimodel in de samenwerking. De BAR-directie verwacht dat zo ‘recht’ gedaan kan worden aan de eigenheid van de gemeenten en dat besturen en inwoners mee kunnen groeien in de

15

samenwerking. In het Koersdocument22 is de missie van de BAR-samenwerking als volgt omschreven:

“Iedere BAR-gemeente heeft zijn eigen eigenheid. Dat geeft kracht aan de samenwerking. En samenwerking biedt ruimte voor die eigenheid”.

De missie wordt in het Koersdocument samengevat door onderstaand schema:

Biedt ruimte voor Geeft kracht aan

De missie23 is in het Koersdocument weergegeven in zeven doelstellingen:1. Het vergroten van de kracht van de drie gemeenten. Door de samenwerking zijn

de BAR-gemeenten beter in staat om:a. krachtig en proactief in te spelen op (landelijke en regionale)

ontwikkelingen in de samenlevingb. beheerstaken uit te voeren.

2. Het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening. Door de samenwerking zijn de BAR-gemeenten beter in staat om:

a. sneller en beter ontwikkelingen te volgen.3. Het beperken van de kwetsbaarheid. Door de samenwerking zijn de BAR-

gemeenten beter in staat om:a. het aantal specialisten op een vakgebied te vergroten (één is geen);b. in te spelen op onvoorziene omstandigheden (ziekte, vacatures e.d.).

4. Het vergroten van de kwaliteit en deskundigheid (doorontwikkeling in breedte en diepte). Door de samenwerking zijn de BAR-gemeenten beter in staat om:

a. kennis en deskundigheid te verbreden en te verdiepen;b. de inhuur van externe specialisten te beperken.

5. Het versterken van de integriteit bij regionale samenwerking. Door de samenwerking zijn de BAR-gemeenten beter in staat om:

a. regionale opgaven integraal op te pakken;b. een stevigere positie in te nemen in de (stads)regio en als gesprekspartner

van de Provincie. 6. Het vergroten van de efficiency. Door de samenwerking zijn de BAR-gemeenten

beter in staat om:a. sneller en beter op de vraag in te spelen;b. meer voor minder te bieden;c. inkoopvoordelen te behalen;d. te beheren, maar ook te innoveren.

7. Het beter inspelen op arbeidsmarktproblemen. Door de samenwerking zijn de BAR-gemeenten beter in staat om:

a. vacatures te vervullen;b. medewerkers te binden (meer loopbaanperspectief en gelegenheid tot

specialisatie).

2.3 Streven naar succes Uit de beschikbare bronnen en documenten, zoals het Koersdocument, de vervolgnotitie ‘Op weg naar een gezamenlijke netwerkorganisatie in de BAR-gemeenten’, de nieuwsbrieven en ook bijvoorbeeld de BAR-informatiemarkten kan worden geconcludeerd

22 Koersdocument BAR-goed! 2007:5.23 Koersdocument BAR-goed! 2007:6.

Eigenheid

Samenwerking

16

dat de BAR-directie de BAR-samenwerking een belangrijke pijler vindt en dat zij graag wil dat de samenwerking een succes wordt.

De BAR-directie heeft aangegeven dat zij het creëren van draagvlak, het inzien van de nut en noodzaak van de BAR-samenwerking en dat de medewerkers zich betrokken voelen hierbij, als belangrijke voorwaarden ziet voor het slagen van de samenwerking. Hier is een rol weg gelegd voor het ambtelijk apparaat, omdat zij uitvoering geven aan de quickwin projecten en de overige werkzaamheden in het kader van de BAR-samenwerking.

Jonker en De Witte24 geven in het HRM issuepaper “Organiseren is veranderen. Met inzicht laveren tussen dilemma’s” aan dat in een netwerkorganisatie het topmanagement (in dit geval de BAR-directie) mogelijkheden moet scheppen. Zij zien het als eerste taak van het management om verbindingen te leggen tussen organisaties vanuit hun persoonlijke netwerken. Ook het formuleren van een visie en het onderhouden van bedrijfsstructuren zien Jonker en de Witte als taken voor het management. “Door persoonlijke netwerken te onderhouden, ontstaan business ‘opportunities’, die vervolgens geselecteerd worden en waarvoor middelen ter beschikking worden gesteld. Deze mogelijkheden worden door medewerkers als projecten aangenomen. Per project wordt dan een team samengesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van externe en interne partijen, dat verantwoordelijk is voor de resultaten”25.

Uit de beschikbare informatie kan, op dit moment, worden geconcludeerd dat de BAR-directie hieraan voldoet. Er zijn reeds verbindingen gelegd en quickwin projecten opgetuigd. Echter, het is onbekend hoe de totale ambtelijke organisatie tegenover de intergemeentelijke samenwerking staat. Dit wordt dan ook inzichtelijk gemaakt gedurende het onderzoek.

2.4 Voeling bij samenwerkingIn hoofdstuk 1 is aangegeven dat een aantal succesvoorwaarden een rol spelen bij het, al of niet, slagen van de BAR-samenwerking. Ook in het Koersdocument staat vermeld dat de werkvloer nauw betrokken moet zijn bij de samenwerking en dat bottum-up dient te worden gewerkt. Maar in hoeverre zijn deze voorwaarden bekend bij de ambtelijke organisaties en worden deze voorwaarden ook daadwerkelijk (uit)gedragen door bijvoorbeeld het management en directie? Een belangrijk onderdeel van het onderzoek is dan ook in hoeverre de medewerkers voeling hebben bij de intergemeentelijke samenwerking en of zij het nut en de noodzaak ervan inzien.

Vooralsnog is weinig informatie beschikbaar over hoe de medewerkers tegenover de intergemeentelijke samenwerking staan. In het onderzoek wordt hier dan ook specifiek aandacht aan besteed om dit inzichtelijk te krijgen. Om in deze startfase van het onderzoek toch meer inzicht te kunnen krijgen in de huidige situatie is daarom het intranet van de gemeente Barendrecht26 geraadpleegd. Gebleken is dat op het intranet veel documenten en notities zijn te vinden welke betrekking hebben op de BAR-samenwerking. Deze informatie blijkt echter minimaal in te gaan op de betrokkenheid van de medewerkers.

2.4.1 Verslagen BAR-directie overleg De BAR-directie wordt gevormd door de directies van de drie gemeenten. Iedere directie bestaat uit een directeur, de directiesecretaris en de gemeentesecretaris. Elke circa 8 weken vindt een vergadering plaats waarin gesproken wordt over de lopende projecten en de voortgang daarvan, regionale zaken waarin afstemming noodzakelijk is, de te

24 Jonker, J., Witte, M. de., Organiseren is veranderen. Met inzicht laveren tussen dilemma’s, HRM Issue paper nr. 39, 2004.25 Jonker, J., Witte, M. de., 2004:13.26 De BAR-gemeenten maken op gelijke wijze gebruik maken van media als intranet en internet zijnde. Daarom is niet onderzocht welke informatie op intranet staat van Albrandswaard en Ridderkerk.

17

behandelen BAR-notities en andere zaken welke spelen en voor de drie gemeenten van belang kunnen zijn. De verslagen worden in elke gemeente op het intranet geplaatst zodat deze voor de medewerkers te raadplegen zijn. Uit de verslagen van 2009 en 2010 is gebleken dat er geen specifieke aandacht is besteed aan het creëren van draagvlak, voeling en/of betrokkenheid bij de ambtelijke organisaties van de BAR-gemeenten.

2.4.2 Nieuwsbrieven BAR-samenwerking In april 2009 is de eerste nieuwsbrief over de BAR-samenwerking verschenen. De nieuwsbrief geeft nieuws en achtergronden weer over de ontwikkelingen in BAR-verband. De burgemeester van Barendrecht geeft aan dat “de nieuwsbrief wordt gezien als een middel om iedereen bij de BAR-samenwerking te betrekken. Dit is noodzakelijk, omdat iedereen er mee te maken heeft. Alle lopende projecten en de laatste nieuwtjes worden aangestipt”. De volgende projecten worden in april 2009 onder de aandacht gebracht: Intergemeentelijk ICT netwerk, Inkoopbeleid, Sociale Werkvoorziening, Piketdiensten rampenbestrijding.

In juni 2009 is de tweede nieuwsbrief verschenen. Deze brief gaat, naast de projecten, met name in op de BAR-informatiemarkt27 die begin 2009 in de raadszaal van Albrandswaard is gehouden. De eerste BAR-informatiemarkt bleek een groot succes; medewerkers die werken aan de quickwin projecten lieten aan elkaar zien wat er allemaal in BAR-verband wordt uitgevoerd. Een tweede BAR-informatiemarkt is in oktober 2009 in Ridderkerk gehouden. Daarnaast wordt in de nieuwsbrief ingegaan op de verdere ontwikkelingen in de BAR-samenwerking en hoe de BAR-samenwerking het beste gestalte kan krijgen. De BAR-directie denkt aan een samenwerkingsvorm zoals de netwerkorganisatie. “De afzonderlijke gemeentelijke organisaties blijven bestaan, maar tussen die organisaties worden open verbindingen gelegd die het makkelijk maken om onderwerpen gezamenlijk op te pakken”, aldus de gemeentesecretaris van Albrandswaard.

Een derde nieuwsbrief is januari 2011 nog niet verschenen.

2.4.3 BAR-informatiemarkt De eerste BAR-informatiemarkt heeft begin 2009 plaatsgevonden in Albrandswaard. Uit de evaluatie is gebleken dat veel mensen niet wisten dat een dergelijke markt plaats zou vinden en zij hebben de markt dan ook niet bezocht. De aankondiging van de eerste BAR-informatiemarkt is via intranet verlopen. Het intranet is voor elke werknemer beschikbaar, de computers starten met het intranet op. Desalniettemin bleek het vermelden op intranet niet voldoende resultaat te bieden. Er heeft, via intranet of een ander middel, geen terugkoppeling over het verloop van de BAR-informatiemarkt plaatsgevonden. Pas in de nieuwsbrief van juni 2009 wordt opnieuw aandacht besteed aan de eerste BAR-informatiemarkt. Dan blijkt ook dat medewerkers van de quickwin projecten aanwezig waren, maar het overige personeel dat niet aan de projecten werkt niet.

Om de BAR-informatiemarkten meer bekend te laten worden bij het totale personeel heeft de BAR-directie besloten dat, als er een tweede markt zou worden georganiseerd, dit anders aangepakt zou moeten worden. Een breder publiek moest bekendheid krijgen met de BAR-informatiemarkt en een grotere opkomst was gewenst.

De promotie voor de tweede BAR-informatiemarkt heeft dan ook op een andere manier plaatsgevonden. Naast de publicatie op intranet, de website van de gemeente en de aankondigingen op de informatieborden in de hal heeft iedere medewerker per rechtstreekse mail van de gemeentesecretaris een uitnodiging gekregen om de BAR-informatiemarkt te bezoeken. De tweede markt is in Ridderkerk gehouden en men mocht de uren zien als werkuren. Ook de kilometers mochten worden gedeclareerd. Het is niet

27 De BAR-informatiemarkt is een middel om de gemeentelijke organisaties van de drie gemeenten (inclusief het bestuur) op een informele en speelse wijze kennis te laten maken met de BAR-samenwerking en hen te informeren over de stand van zaken van de samenwerking.

18

onderzocht of de bredere aankondiging van de markt en de vergoeding van de werkuren en kilometers hebben bijgedragen aan een grotere opkomst, maar de BAR-directie heeft het vermoeden dat dit positief heeft bijgedragen. De opkomst was namelijk aanzienlijk hoger. In de wandelgangen is vernomen dat voornamelijk positief is gereageerd op de opzet en doelstelling van de BAR-informatiemarkt. De bezoekers van de BAR-informatiemarkt hebben een goed beeld kunnen krijgen van de samenwerking en wat deze inhoudt.

Aangezien er nog geen markt in Barendrecht heeft plaatsgevonden, zal de derde BAR-informatiemarkt in Barendrecht plaatsvinden.

2.4.4 Communicatie aan de gemeenteraadDe drie burgemeesters van de gemeenten stellen, ieder in de eigen gemeente, de gemeenteraad tussentijds op de hoogte van de stand van zaken van de BAR-samenwerking. Daarbij wordt een vast format gebruikt; algemene ontwikkelingen worden aangegeven, de stand van zaken van de projecten wordt uitgewerkt en er wordt een doorkijk naar nieuw op te starten projecten gegeven. De BAR-samenwerking is geen vast agendapunt op de raadsvergaderingen en sporadisch worden tussendoor vragen gesteld over de samenwerking.

De gemeenteraad houdt zich wel aan de besluitvormingsplanning met betrekking tot het vaststellen en/of voor kennisgeving aannemen van de benodigde documenten zoals bijvoorbeeld het Koersdocument en de tweede notitie ‘Op weg naar een gezamenlijke netwerkorganisatie in de BAR-gemeenten’.

2.5 Conclusie De BAR-samenwerking is een belangrijk middel voor de drie deelnemende gemeenten om gezamenlijke doelen te bereiken. De gemeenten verschillen van elkaar op diverse aspecten, maar juist deze diversiteit maakt dat de samenwerking een grote slagingskans heeft. Men heeft gekozen voor een groeimodel, zodat recht gedaan kan worden aan de eigenheid van de gemeenten. Bewoners en het bestuur kunnen zo meegroeien in de samenwerking. Dit uitgangspunt komt naar voren in de missie van de BAR-samenwerking: “Iedere BAR-gemeente heeft zijn eigen eigenheid. Dat geeft kracht aan de samenwerking. En samenwerking biedt ruimte voor die eigenheid”.

In de BAR-gemeenten maakt de BAR-directie gebruik van een aantal middelen om de BAR-samenwerking onder de aandacht te brengen bij de medewerkers. Zo wordt media als intranet en nieuwsbrieven ingezet, organiseert de BAR-directie BAR-informatiemarkten en de gemeenteraad wordt door hen regelmatig geïnformeerd over de vorderingen van de quickwin projecten. Het is nog onduidelijk in hoeverre de ambtelijke organisaties denken over de samenwerking en in hoeverre de medewerkers achter de samenwerking staan. In dit onderzoek wordt hier de nodige aandacht aan besteed om dit inzichtelijk te maken. De BAR-directie heeft aangegeven dat zij het creëren van draagvlak, het inzien van het nut en de noodzaak van de BAR-samenwerking en dat de medewerkers zich betrokken voelen hierbij, als belangrijke voorwaarden zien voor het slagen van de samenwerking.

19

Hoofdstuk 3 Theoretisch kader In dit hoofdstuk wordt het conceptueel model gevormd. Middels het conceptueel model wordt inzicht gegeven in de onderzoekselementen waar het onderzoek betrekking op heeft. Hierbij wordt gebruik gemaakt van verschillende wetenschappelijke theorieën.

De verschillende onderzoekselementen worden uitgewerkt, waarbij het startpunt begint op microniveau, namelijk bij het management. De uitwerking van het begrip management begint met een toelichting over een belangrijke dominante ontwikkeling van de afgelopen jaren; New Public Management. Daarna wordt ingegaan op wat tot de werkzaamheden behoort van een manager en hoe een manager succesvol kan zijn of haar werk kan doen. Vervolgens wordt een niveau hoger gegaan, naar het meso-niveau. Er wordt onderzocht op welke wijzen men naar organisaties kan kijken en hoe men een organisatiestructuur kan opzetten. Aangezien de BAR-samenwerking betrekking heeft op een samenwerking tussen verschillende partijen, wordt ook onderzocht wat samenwerken voor betekenis kan hebben en hoe men kan samenwerken. Een stap verder leidt tot het macro-niveau; een uitwerking van de mogelijkheden waarop een intergemeentelijke samenwerking tot stand kan komen.

Per onderzoekselement worden meerdere theorieën uitgelicht, zodat een integraal beeld ontstaat in het onderzoek. In de conclusieparagraaf wordt aangegeven hoe de gehanteerde theorieën betekenis geven aan het conceptueel model. Vervolgens leidt het conceptueel model tot enkele hypothesen welke leidend in het onderzoek zullen zijn bij de uitwerking van het empirisch onderzoek.

3.1 New Public ManagementOp sociaal- en maatschappelijk vlak hebben de jaren tachtig een hoop teweeg gebracht. Door de oliecrisis en de economische recessie moest er flink worden bezuinigd. Ook de overheid ontkwam hier niet aan. Globaal genomen kan men dan drie dingen doen: meer inkomsten genereren door het verhogen van bijvoorbeeld de belastingen, bezuinigen in de sociale voorzieningen of meer gaan doen voor minder geld. Laatst genoemde was een van de uitgangspunten van New Public Management (NPM). De laatste decennia is de opkomst van het NPM zeer belangrijk geworden. NPM heeft zich ontwikkeld tot een dominante visie over de manier waarop de overheid moet moeten functioneren. Zo moet de overheid zakelijker worden, de interne bedrijfsvoering moet worden geoptimaliseerd en er moet meer worden gestuurd op resultaten, middelen en planning. Doelstellingen moeten SMART28 worden geformuleerd en worden vastgelegd in contracten en overeenkomsten. NPM heeft ook heden ten dage veel invloed op hoe wij naar organisaties kijken, hoe wij deze inrichten en wat wij onder management verstaan. Reden te meer om NPM in dit theoretisch kader wat dieper uit te werken.

3.1.1 KenmerkenBovens, ’t Hart en Van Twist29 omschrijven een aantal kenmerken van NPM. Zo wordt de nadruk gelegd op resultaatgerichtheid waarbij het met name gaat over de output en de outcome van de gepleegde inzet. Daarnaast wordt uitgegaan van bedrijfsmatig werken. Het resultaat is belangrijk, maar ook de kosten die daar tegenover staan. Er wordt meer gekeken naar de effectiviteit en efficiëntie. Zuinigheid, en het besef van wat de kosten zijn van standaard handelingen, zoals het opmaken van een rekening, dienen meer algemeen goed te worden. Publiek ondernemerschap is een ander kenmerk waarbij eigen initiatief zeer op prijs wordt gesteld. Ambtenaren moeten vernieuwen, denken in kansen en deze ook creëren en stimuleren. Verder wordt veel belang gehecht aan competitie en concurrentie. Door marktwerking wordt de organisatie zich bewust van de klant en zal zij meer haar best doen voor de klant tegen een scherp tarief, luidt het idee. Tot slot het laatste kenmerk van NPM; klantgerichtheid. De klant staat centraal en zou moeten 28 SMART staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden.29 Bovens, M.A.P., Hart P., ‘t., Twist, M.J.W. van, Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politie, 2007.

20

kunnen worden geholpen bij één-loket. Onderscheid tussen front-office en back-office; de klant heeft alleen te maken met de front-office en kan daar met alle vragen en voor producten terecht.

De NPM-gedachte heeft er ook toe geleid dat instrumenten voor sturing en verantwoording zijn ontwikkeld om zo meer greep te krijgen en invloed uit te kunnen oefenen. Enkele voorbeelden zijn benchmarking, werken met kengetallen, adviesraden, klachtenregelingen, certificering en inkoopbeleid.

In de visie van Kickert30 behelst NPM meer dan de bovenstaande kenmerken: “Publiek management is niet louter een zaak van verhoging van effectiviteit en efficiëntie, maar bijvoorbeeld ook van legaliteit en legitimiteit, van andere waardepatronen dan de strikt bedrijfsmatige”. Het verschil tussen het openbaar bestuur en het bedrijfsleven ligt met name in de maatschappelijke en politieke context waarin men opereert. Publiek management heeft te maken met een wisselwerking tussen de organisatie en de politieke omgeving waarbij ook het sociale element een rol speelt. Publiek management richt zich niet alleen op de interne organisatie maar juist ook op de externe kant. Een complex netwerk met diverse actoren, facetten, belangengroeperingen, bedrijfsorganisaties, maatschappelijke organisaties et cetera bepaalt het speelveld van het openbaar bestuur.

3.1.2 Wereld van verschilNPM wordt gekenmerkt door bedrijfsmatig management, klantgerichtheid en marktcompetitie. Desondanks is het niet eenvoudig om te omschrijven wat managers in de dagelijkse praktijk doen en waar zij zich mee bezig houden. Vanuit de wetenschap is hier veelvuldig onderzoek naar gedaan. Ook Mintzberg31 heeft onderzoek gedaan naar de werkzaamheden van een (publieke) manager en is daarbij tot de conclusie gekomen dat er een groot verschil is tussen hetgeen een manager zegt te doen en wat hij volgens de theorie in werkelijkheid doet. Mintzberg benoemt vier mythen over wat het werk van een manager behelst, waaraan hij ook vier ‘facts’ koppelt:

1. Een manager is een reflectieve en systematische planner; in werkelijkheid richt een manager zich op de waan van de dag zonder gebruik te maken van een gerichte dagindeling en is men gericht op actie/reactie.

2. Een manager heeft geen inhoudelijke taken in de functie, moet delegeren en acties uitzetten; in werkelijkheid is een manager volop bezig met inhoudelijk werk, onderhandelingen en overleg.

3. Een manager heeft een formeel informatiesysteem en vaste processen waarmee hij werkt; in werkelijkheid wordt een manager door middel van telefoontjes, notities en informeel overleg gedurende de dag bijgepraat.

4. Management is een professioneel vak waar men een opleiding voor heeft gevolgd; in werkelijkheid gaat men veelal af op intuïtie en inschattingsvermogen.

Ook Noordegraaf32 heeft onderzoek gedaan naar het werk en het gedrag van (publieke) managers. Overeenkomstig met Mintzberg is hij van mening, en heeft hij ook geobserveerd, dat er een wereld van verschil zit tussen hetgeen een manager zegt te doen, en hetgeen een manager daadwerkelijk doet in de praktijk.

Noordegraaf33 heeft gemerkt dat een werkdag van een manager voor ongeveer 80% wordt besteedt aan face-to-face interactie middels vergaderingen en (informeel) overleg. Daarbij wordt weinig gebruik gemaakt van schriftelijke informatie, in de zin van memo’s, notities en dergelijke. Managers lezen deze informatie wel, maar de voorkeur gaat uit naar hetgeen niet opgeschreven staat: “Praktisch alle vergaderingen en ontmoetingen

30 Kickert, W.J.M., Veranderingen in management en organisatie bij de rijksoverheid, 1993:49.31 Mintzberg, H., The Manager’s Job: folkore and fact, Harvard Business Review, 1975. 32 Noordegraaf, M., Wat doen publieke managers? De realiteit achter de planning & control-retoriek, Bestuurskunde jaargang 11 nr. 1, januari 2002:6. 33 Noordegraaf, M., Wat doen publieke managers? De realiteit achter de planning & control-retoriek, Bestuurskunde jaargang 11 nr. 1, januari 2002:6.

21

gingen over stukken en de meeste leidden tot nieuwe stukken, maar de productie van teksten had weinig te maken met de stapsgewijze uitwerking van originele planningsintenties”.

Uit hetgeen Mintzberg en Noordegraaf hebben onderzocht blijkt dat er een discrepantie kan worden waargenomen tussen hetgeen een manager zou moeten doen en wat een manager in de praktijk doet. Dit constaterende en kijkende naar de doelstellingen van de BAR-samenwerking is het nuttig om beide zaken met elkaar in verband te brengen. Rekening houdend met de discrepantie tussen theorie en praktijk; kan een manager invloed hebben op het succes en het slagen van de BAR-samenwerking en daardoor ook op het falen van een dergelijke samenwerking? Welke verklaring kan daarvoor worden gegeven?

3.1.3 Succesvol managenTen gevolge van de BAR-samenwerking hoeven de drie gemeenten (nog) niet aan een reorganisatie of iets van dien aard te denken. Toch kan een dergelijk initiatief wel gezien worden als een verandering, namelijk als een verandering in de manier van denken en als een verandering in de manier waarop wordt gewerkt. Ambtenaren die deelnemen aan de projecten dienen immers niet alleen rekening te houden met de eigen organisatie, maar ook met de belangen, de context en de krachtenspellen van de andere organisaties. In de literatuur is daarom gezocht naar wetenschappelijke theorie omtrent verandermanagement en organisatieveranderingen om inzicht te krijgen in de invloed en rol(len) van het management.

Jonker en De Witte34 geven in een issue paper aan dat wanneer men op een andere manier de processen wil organiseren, men de verandering aan moet pakken op de manier als wat kenmerkend is voor de gewenste situatie. Men moet het goede voorbeeld geven als men wil veranderen. “Zien, voelen en zelf veranderen is krachtiger dan analyseren, denken, ontwerpen en laten veranderen”. Ook Schein35 benoemt het uitgangspunt dat leidinggevenden een grote rol spelen in het veranderen van een organisatie en de organisatiecultuur.

Met organisatiecultuur wordt bedoeld de heersende normen en waarden, het gedrag, de gewoonten en zaken als symbolen en rythen in een organisatie. Door gebruik te maken van deze zaken is het mogelijk om een organisatiecultuur aan te passen en bij te sturen, wanneer dat wenselijk is. Belangrijk uitgangspunt hierbij is de voorbeeldrol van het management: als zij zich niet conformeren aan een nieuwe visie en dit ook niet uitstralen; wat is dan de motivatie van het overige personeel om zich hier naar te gedragen? Geconcludeerd kan worden dat een manager (en het management) een duidelijke voorbeeldfunctie heeft en dit moet uitdragen naar het personeel: Goed voorbeeld doet goed volgen!

Middels een stappenplan maakt Kotter36 inzichtelijk welke stappen doorlopen moet worden om te komen tot een geslaagde organisatieverandering. Dit stappenplan kan gebruikt worden om te komen tot een geslaagde BAR-samenwerking. De eerste stap heeft betrekking op de ‘sense of urgency’ om te veranderen en specifiek in deze casus om te werken aan de BAR-samenwerking. Men moet het nut en de noodzaak zien (of ervaren) van de samenwerking. Hierdoor ontstaan draagvlak en de wil om te veranderen, iets nieuws te doen. De tweede stap is het vormen van een zogenaamde ‘dominante coalitie’. Dit is een groep mensen (bijvoorbeeld het managementteam) die genoeg macht en invloed heeft om de verandering te leiden en te sturen. Ook het enthousiastmeren is een belangrijke taak van deze groep.

34 Jonker, J., Witte, M. de., Organiseren is veranderen. Met inzicht laveren tussen dilemma’s, HRM Issue paper nr. 39, 2004:1.35 Schein, E.H., Organizational culture and leadership. Cambridge, 2004. 36 Kotter, J.P., Leading Change: Why Transformation Efforts Fail, PemSelect, 1995.

22

De derde stap behelst het vormen en vooral ook uitdragen van een visie. Wat wil men bereiken met de verandering? Welke strategieën worden gehanteerd om uitvoering te kunnen geven aan de visie? De vierde stap is hier een gevolg van, namelijk het communiceren van de visie en het uitdragen van de visie. De dominante coalitie heeft een belangrijke rol in deze, omdat zij een voorbeeldrol vervuld in het uitdragen van de visie en de strategieën en het aanleren van nieuw gedrag dat nodig is om tot uitvoering van de visie te komen. De vijfde stap is intern gericht; personeel moet zich ook conformeren aan de visie. Obstakels die dit verhinderen moeten zoveel mogelijk worden geëlimineerd. Gedrag en cultuur welke het ontwikkelen van de nieuwe visie belemmeren moeten bespreekbaar worden gemaakt zodat het zich niet kan doorontwikkelen. Nieuwe ideeën, initiatieven en acties welke ter bevordering zijn van het uitdragen en bereiken van de visie moeten gestimuleerd worden. De zesde stap gaat om het bewust creëren, behalen en het vieren van korte termijn successen. Door kleine successen te creëren en te vieren ontstaat draagvlak en wordt het personeel gemotiveerd om mee te werken. De dominante coalitie heeft hier een belangrijke taak in. Ook is het belangrijk om personeel individueel te benaderen en te belonen voor hun inzet, daardoor voelt men zich gewaardeerd en betrokken. De zevende stap gaat over het consolideren en het doorzetten van de verandering. Schenk extra aandacht aan diegene die niet wil veranderen en zich niet wil (of kan) conformeren aan de nieuwe visie. Zoek naar mensen die passen bij de visie, zich aan de visie willen verbinden en selecteer hierop bij het vervullen van nieuwe functies en taken. Tot slot de achtste stap van Kotter; formaliseer de nieuwe werkwijzen en processen. Borg erkenning van de noodzaak van een richting- en leidinggevend management om de visie uit te dragen, te bereiken en successen te vieren.

Gelijk aan een paar stappen van Kotter is de visie van De Witte37. De Witte vraagt namelijk specifiek aandacht voor de implementatie van veranderingen. Ongeacht het soort verandering, dit kan verandering van gedrag zijn, maar ook verandering van werkwijzen, moet bij mensen in het bloed gaan zitten en een tweede natuur worden. Een aantal zaken zijn hierbij van belang en verdienen specifieke aandacht voor het slagen van de verandering:

1. Bespreek met medewerkers wat de verandering concreet betekent (voor de organisatie en de medewerkers persoonlijk);

2. Bespreek met medewerkers welke zaken anders (zullen) gaan;3. Bespreek met medewerkers wat en hoe dat ingevoerd gaat worden;4. Besteedt aandacht aan de persoonlijke kant voor de mensen.

37 Witte, M., de. Gastcollege Erasmus universiteit, 2008.

23

3.2 Een passende organisatiestructuurEen organisatie, binnen het openbaar bestuur of privaat rechtelijk georiënteerd, kan op verschillende manieren worden ingericht. De wijze waarop een organisatie is ingericht heeft invloed op de beheersbaarheid en de controle van de organisatie. Daarom is het interessant voor dit onderzoek om ook hier aandacht aan te schenken.

Binnen de bestuurskundige wetenschap gelden de visies van een aantal gezaghebbende personen. De visies van deze personen verschillen van elkaar, en bieden daardoor interessante kaders om naar organisaties en hun structuren te kijken. Een zwart-wit onderscheid tussen privaat- en publiekrechtelijke organisaties kan niet worden gemaakt, het gaat meer over een glijdend continuüm.

Een belangrijke visie is de visie van Mintzberg38. Mintzberg maakt niet direct een onderscheid tussen private- en publieke organisaties, maar de visie ligt aan de basis van vele andere visies die voortborduren op de zogenaamde Contingency-theorie. Mintzberg gaat uit van een aantal ideaaltypen over hoe organisaties ingericht kunnen worden. Op basis van deze ideaaltypen kan, verderop in het onderzoek, de Barendrechtse organisatie geanalyseerd worden en worden afgezet tegenover de Ridderkerkse- en Albrandswaardse organisatie. Tevens wordt een onderscheid gemaakt in de wijze waarop men naar een organisatie kan kijken. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de inzichten van Morgan39.

3.2.1 “It all depends”Mintzberg hanteert de Contingency-theorie waarbij hij uitgaat van een “it all depends” denkwijze. Mintzberg zet zich daarmee af van de gedachte dat er ‘een beste manier’ is om organisaties vorm te geven. “It all depends” heeft betrekking op de situatie-afhankelijke factoren. Immers, wat voor de ene organisatie werkt, hoeft niet automatisch geschikt te zijn voor een andere organisatie. Verschillende interne- en externe factoren spelen daarbij een rol, de zogenaamde situatie-afhankelijke factoren. “Wanneer een organisatie niet voldoende is afgestemd op de omgeving, met andere woorden, de context waarin zij opereert, dan kan de organisatie niet optimaal functioneren”40.

Mintzberg gaat uit van het principe dat elke organisatie uit een vijftal elementen bestaat. Afhankelijk van het type organisatie, het doel en de context kan een organisatie ‘sleutelen’ aan deze elementen. De elementen zijn wederkerig en beïnvloeden elkaar.

Element 1: Basic parts of the organizationHet eerste onderdeel betreft zes basis onderdelen waaraan gesleuteld kan worden, afhankelijk van de situatie en context:

1. “The operating core is where the basic work of producing the organization’s products and services gets done;

2. The strategic apex is the home of top managers, where the organization is managed from a general perspective;

3. The middle line comprises all those managers who stand in direct line relationship between the strategic apex and the operating core;

4. work processes and outputs of others in the organization are formally designed and controlled;

5. The support staff comprises all those specialists who provide support to the organization outside of its operating workflow;

6. The ideology forms of the sixth part, a kind of halo of beliefs and traditions that surrounds the whole organization”41.

38 Mintzberg, H. The structuring of Organizations. Prentice Hall, 1979.39 Morgan, G., Images of Organizations. London, 1986. 40 Bovens, M.A.P., Hart P., ‘t., Twist, M.J.W. van, Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politie, 2007:246.41 Mintzberg, H., The structuring of Organizations. Prentice Hall, 1979:278.

24

In een figuur ziet het er als volgt uit:

Bron: Mintzberg 1979

Element 2: Six basic coordinating mechanismsIedere organisatie bevat dezelfde onderdelen, ongeacht of een organisatie publiek- of privaat rechtelijk is. Uitgaande van deze onderdelen worden organisaties in staat gesteld om te bepalen hoe het werk wordt gecoördineerd. Mintzberg onderscheidt twee vormen, te weten: standaardisatie van werkprocessen en ad- hoc georiënteerde werkprocessen.

Onder de ad-hoc georiënteerde werkprocessen vallen slechts twee zaken; twee personen die hun werkzaamheden op elkaar hebben afgestemd, elkaar nodig hebben en volledig gelijkwaardig zijn aan elkaar. En als tweede: directe aansturing waarbij één iemand leiding geeft aan meerdere personen en aangeeft wat gedaan moet worden.

Onder de standaardisatie van werkprocessen vallen vier zaken, te weten: de standaardisatie van werkprocessen, resultaten- , kennis en vaardigheden- en bedrijfsnormen en waarden.

Element 3: The essential parameters of design Dit betreft de beïnvloedbare zaken binnen een organisatie, welke kunnen worden aangepast om een organisatie te managen. Mintzberg42 benoemt dit als volgt: “Turning those knobs that influence the division of labor and coordination”. De parameters betreffen de volgende vier zaken: ‘job specialization’, ‘superstructure’, ‘lateral linkages’ en ‘vertical and horizontal decentralization’. Element 4: The situational factors Dit element bevat de situatie-afhankelijke factoren van een organisatie. Denk hierbij aan zaken als de leeftijd en de omvang van de organisatie, de (technische) systemen die worden gebruikt, de (externe) omgeving waarin de organisatie zich bevindt en de machtsinvloeden en middelen die ter beschikking staan. Om een beeld te geven van de situatie-afhankelijke factoren gebruikt Mintzberg43 het volgende voorbeeld: “The older and larger the organization, the more formalized its behaviour”.

Element 5: The configurations Mintzberg voegt alle bovengenoemde zaken samen in 6 configuraties. Elke configuratie geeft inzicht in, en een omschrijving van een soort organisatie. Elk soort organisatie 42 Mintzberg, H., 1979:280.43 Mintzberg, H., 1979:293.

Strategic apex

Middle line

Operating Core

Support stafTechnostructure

Ideology

25

vraagt om een ander soort manager en een eigen managementstijl. Bij elk ideaaltype van een organisatie en ook afhankelijk van de soort manager, wordt de basisfiguur van hoe een organisatie er uit moet zien aangepast.

1. ´The Simple Structure´: relatief simpele structuur, weinig afdelingen, kleine management, duidelijke hiërarchie.

2. ´The Machine Bureaucracy´: veel specialisten, veel procedures en standaardisatie, stabiele en overzichtelijke omgeving.

3. ´The Professional Bureaucracy´: hoog opgeleidde professionals, stabiele en complexe omgeving, weinig standaardisatie.

4. ´The Divisionalized Form´: veel verschillende afdelingen, veel standaardisatie en bureaucracy, managementcontrole.

5. ´The Adhocracy´: organische structuur, complexe en dynamische omgeving, hoog opgeleid personeel, flexibel.

6. ´The Missionary´: ideologie staat bovenaan, weinig planning en control, weinig formeel.

3.2.2 Organisaties als beelden Morgan hanteert een andere visie om naar organisaties te kijken en deze te analyseren. Naast dat Morgan kijkt naar de soort organisatie maakt hij gebruik van ‘beelden’ om organisaties weer te geven. Zo benoemt Morgan organisaties onder andere als zijnde ‘een machine’, ‘een cultuur’ en als ‘politiek systeem’.

Wanneer Morgan naar een organisatie kijkt als machine, dan ziet hij een andere organisatie dan wanneer hij naar een organisatie als cultuur kijkt. De gekozen bril bepaalt de referentie en het beeld dat Morgan ziet. Om een goed beeld te verkrijgen van wat Morgan bedoeld worden de drie bovenstaande beelden uitgewerkt.

Organisaties als machineBij organisaties die productie leveren, zoals (auto)fabrieken, fastfoodketens en de belastingdienst, is de organisatiestructuur op een andere manier opgetuigd dan bij organisaties die diensten leveren die meer flexibeler van aard zijn. Zo zijn fastfoodketens zo ingericht dat voor elke werknemer tot in detail is vastgelegd wat hij/zij moet doen en wat er verwacht wordt. Er is geen ruimte voor eigen initiatief, elke stap is gestandaardiseerd en vastgelegd. Men acteert als een onderdeel van een groter geheel, als een rader in een machine. Een goed voorbeeld van een organisatie als machine is een bureaucratie, omdat elke stap van te voren bepaald is en vastligt. Men verlangt ook vaak dat een organisatie als een machine werkt; ‘op vastgestelde, routinematige, efficiënte, betrouwbare en voorspelbare wijze’ 44.

Wanneer een organisatie als machine werkt, kan dat zeker een efficiënte en effectieve organisatie zijn. Toch is deze benadering niet voor elke organisatie geschikt en moet men kijken naar de context en de situatie waarin men opereert. Morgan geeft aan dat er een aantal voorwaarden zijn waar men aan moet voldoen bij deze benadering. Zo moet de taak duidelijk en helder omschreven zijn, de omgeving dient stabiel te zijn, men moet steeds hetzelfde product willen en kunnen leveren, er moet precisie en nauwkeurigheid worden gevraagd en tot slot moet het personeel zich als machineonderdeel kunnen en willen gedragen. Organisaties als politiek systeemHet politieke systeem heeft betrekking op organisaties als dynamisch geheel. Organisaties worden gezien als complexe verbanden van verschillende personen met eigen belangen. Deze personen, of actoren, werken met elkaar samen om hun eigen belangen en voordelen te behalen. Bijvoorbeeld carrière maken, een ideologisch doel te behalen of simpelweg geld te verdienen voor het dagelijks levensonderhoud. In dit beeld worden organisaties gezien als een verzameling van wisselende coalities en worden constant coalities gevormd afhankelijk van het doel. Coalities worden aan de lopende band gevormd en aangepast aan de situatie. Door het vormen van coalities worden medestrijders gevonden en kunnen doelen worden behaald. 44 Morgan, G., 1986:20.

26

Het lastige van het politieke systeem is wanneer de belangen van de verschillende actoren met elkaar in botsing komen en een coalitie uit elkaar valt: ‘hij past toch niet binnen het team’ of ‘onze wegen scheiden elkaar’. Morgan45 schetst dit als volgt: “De meeste moderne organisaties geven aanleiding tot verschillende soorten van politieke spelletjes, omdat ze ontworpen zijn als systemen die tegelijkertijd berusten op zowel samenwerken als op concurreren”.

Een belangrijk middel in het politieke systeem is macht. Macht is het vermogen om een ander iets te laten doen, wat diegene anders niet zou doen of niet zou hebben gedaan. Macht bepaalt en oefent invloed uit op wat, hoe en wanneer iemand iets krijgt. Door macht uit te oefenen kun je de coalitie, of het vormen van een coalitie, sturen en daardoor is macht en het uitoefenen van macht een belangrijke vaardigheid annex hulpmiddel.

Organisaties als cultuur Met het beeld ‘organisaties als cultuur’ bedoelt Morgan de wijze waarop het sociale systeem van kennis, ideologie, waarden en normen, wetten en rituelen vorm krijgt. In de volksmond wordt met de term ‘cultuur’ een soortgelijke betekenis gegeven. Dan heeft men het vaak over een eigen wereld waar bepaalde normen en waarden gelden. Cultuur heeft betrekking op velerlei zaken; waarden en normen, riten en rituelen, gebruiken, gebaren, woordgebruik et cetera. Elke organisatie heeft een eigen cultuur met eigen gebruiken. Een afdeling binnen een organisatie kent ook vaak een eigen cultuur en eigen gebruiken. Morgan is van mening dat een cultuur, overal ter wereld, het karakter van een organisatie bepaalt. Een bepaalde bedrijfscultuur kan een organisatie laten floreren of juist het tegenovergestelde bereiken. Het is echter heel lastig om een bepaalde cultuur aan het licht te brengen of in woorden te omvatten. Veelal worden metaforen gebruikt of voorbeelden uit de praktijk om een beeld te kunnen schetsen van de gewenste cultuur. Vaak kan men in organisaties een discrepantie waarnemen tussen de beschreven cultuur en de werkelijke cultuur binnen de organisatie.

Cultuur is ook beïnvloedbaar door verschillende stijlen van bedrijfsvoering. De visie en de houding van het management en/of de top van een organisatie bepalen voor een groot gedeelte de inzet en motivatie van het personeel. Goed voorbeeld doet goed volgen. Dat neemt niet weg dat een bedrijfscultuur niet alleen door het management wordt bepaald. Ook teams, afdelingen en zelfs individuen kunnen de cultuur bepalen. Echter, het management heeft vanuit haar positie wel de middelen en een grotere mogelijkheid tot de beschikking om invloed uit te oefenen op cultuur, gedragsnormen en waarden.

3.2.3 Zeven S-modelPeters en Waterman46 hebben een onderzoek uitgevoerd naar succesvolle organisaties en welke factoren een rol spelen bij het behalen van succes. Zij geven aan dat een organisatie en een organisatiestructuur niet slechts rationeel moet worden benaderd, waarbij men uitsluitend is gericht op cijfers, strategie en processen. Vooral de ‘zachte’ kant van een organisatie verdient de nodige aandacht. Peters en Waterman doelen daarmee, onder andere, op de cultuur van een organisatie. Wanneer het management geen oog heeft voor de cultuur en zich niet bewust is van de invloed van dit aspect, dan zal de organisatie nooit ofte nimmer succesvol zijn. Een ander belangrijke constatering die Peters en Waterman hebben waargenomen is dat het voor het personeel zeer demotiverend is als zij worden gezien als productiefactor, als rader in een machine. Iedereen is namelijk anders, elk mens is verschillend en zit complex in elkaar. Het management moet uitgaan van die verschillen en gebruik maken van de verborgen krachten door deze in te inzetten.

45 Morgan, G., 1986:151.46 Peters, T.J., Waterman, R.H., In search of Excellence. Lessons from America’s best-run Companies. 1982.

27

Peters en Waterman hebben ook een aantal punten, welke zij attributen noemen, gedestilleerd uit hun onderzoek. Deze attributen maken het verschil tussen een ‘toporganisatie’ en een ‘matige organisatie’. Het betreft47:

- “A bias for action”: Geef mensen de ruimte om zaken uit te proberen en te leren. Durf fouten te maken en probeer het dan weer opnieuw.

- “Close to the customer”: Houdt iedereen in de organisatie verbonden met de klant, ongeacht de functie welke men heeft. Zo blijft men gevoel houden met wat wenselijk is en waar men het voor doet.

- “Autonomy and entrepreneurship”: Al ben je een grote organisatie, denk en handel alsof je een kleine organisatie bent. Mensen gedijen beter in een overzichtelijke en betrokken omgeving waar iedereen elkaar kent. Als je een grote organisatie bent, zorg dan voor relatief kleine en onafhankelijke afdelingen die eigen (gemeenschappelijke) doelen en normen en waarden kunnen ontwikkelen.

- “Productivity through people”: Behandel al het personeel hetzelfde, ongeacht functie, positie en leeftijd. Zeg het niet alleen, maar handel daar ook naar.

- “Hands-on, value-driven”: Bepaal waar de organisatie voor staat en waar het personeel het trotst op is. Richt je vervolgens op het uitvoeren van dit doel en de bijbehorende waarden.

- “Stick to the knitting”: Blijf bij je vak en laat je niet verleiden tot samenvoegingen met diverse andere bedrijven. In de praktijk blijkt het heel lastig om je op meerdere taken te richten.

- “Simple form, lean staff”48: Veel organisaties zijn van nature al ingewikkeld en complex, dus maak het niet nog moeilijker. Ga uit van een simpele maar doelmatige structuur met een klein managementteam en laat het uitvoerende personeel haar werk doen. Een grote top verhindert dat de mensen, die het uitvoerende werk doen, hun werk effectief en efficiënt kunnen uitvoeren.

- “Simultaneous loose-tight properties”: Geef mensen de ruimte om hun werk te doen, schenk vertrouwen. Maar zorg ook voor centraal geregelde en gedeelde cruciale zaken; de bedrijfscultuur, normen en waarden, prioriteiten en strategieën.

In combinatie met de bovenstaande attributen hebben Peters en Waterman een model ontwikkeld om een interne analyse uit te kunnen voeren naar de bedrijfsvoering en organisatie. Peters en Waterman zijn van mening dat men, met dit zeven S-model, kan sleutelen aan de organisatie om zo knelpunten inzichtelijk te maken en de organisatie in staat te stellen om zich te verbeteren en te groeien.

De zeven punten hebben betrekking op:1. Strategy: het doel van de organisatie en hoe dat wordt bereikt; 2. Shared values: de waarden die de organisatie heeft;3. Structure: de inrichting van de organisatie inclusief de taakverdeling;4. Staff: de personele zaken zoals beloning, gedrag, motivatie;5. Systems: de informele en formele regels die gelden;6. Skills: de vaardigheden van de organisatie (en het personeel);7. Style: hoe men met elkaar omgaat en hoe men zich gedraagt.

In een schematisch overzicht ziet dat er als volgt uit:

47 Peters, T.J., Waterman, R.H., 1982:44.48 Het uitgangspunt “Stick to the knitting”, in relatie tot de BAR-samenwerking, kan enigszins verkeerd worden opgevat. Daarom wil ik hier een aanvulling op geven. De BAR-gemeenten werken weliswaar op een aantal gebieden samen, maar dat wil niet zeggen dat zij zijn samengevoegd met andere bedrijven. De BAR-gemeenten zijn immers vrijwel identiek in hun werkzaamheden, taken en bevoegdheden. Het Nederlandse gezegde “Schoenmaker blijf bij je leest” is hier een passende vergelijking. Het uitgangspunt van Peters en Waterman heeft betrekking op een samenvoeging van bedrijven met een ander product, met andere werkzaamheden, taken en bevoegdheden. Bij de BAR-samenwerking is dit niet het geval.

28

Bron: Peters en Waterman 1982

3.3 Werken aan samenwerkenSamenwerken: “met meerdere personen aan hetzelfde werken”, “bijdragen aan een gezamenlijk resultaat door een optimale afstemming tussen de eigen kwaliteiten en belangen én die van de groep”, “bijdragen aan een gezamenlijk resultaat”, “meedoen”, “meewerken”. Zo maar een aantal voorbeelden wat onder samenwerken kan worden verstaan. Het woordenboek Van Dale geeft aan dat samenwerken “in onderling overleg werken” betekent. In het verlengde hiervan ligt de betekenis van samenwerken zoals Vansina, Taillieu en Schruijer49 het zien: “The charecteristic of an emerging or developing work-system of people who, because of their membership in other groups, institutions or social categories, come to work together on a largely self-contructed task or problem domain”.

De definitie van Vansina, Taillieu en Schruijer bevat een drietal componenten waaruit de betekenis van samenwerken wordt gevormd:

- Het samenwerkingsproces is in ontwikkeling en dynamisch van aard.- De leden komen vanuit verschillende organisaties/omgeving met een eigen

context en doelstelling.- Elke actor heeft in beginsel een ‘eigen probleem’ maar wil komen tot een

gemeenschappelijk probleem.

Van Gils50 definieert een organisatienetwerk (zoals de BAR-samenwerking) als ‘een cluster van interdependente organisaties die zich op enigerlei wijze gebundeld hebben om als collectiviteit een bepaald doel te bereiken’. Deze definitie kan geconcretiseerd worden naar de BAR-samenwerking. De BAR-samenwerking wordt immers vormgegeven door de drie gemeenten welke samen aan bepaalde projecten werken. Elke gemeente wil, in de eerste plaats, met de samenwerking eigen doelen bewerkstelligen en in de tweede plaats gemeenschappelijke doelen.

Uit het bovenstaande blijkt dat er globaal genomen dezelfde betekenissen aan samenwerken worden gegeven. Al wordt de term door bijvoorbeeld Vansina, Taillieu en Schruijer dieper uitgewerkt. Gezien de context van de casus wordt de definitie van Van Gils gevolgd in dit onderzoek wanneer gesproken wordt over samenwerken.

49 Vansina, L., Taillieu, T., Schruijer, S., ‘Managing’ multiparty issues: Learning from experience. 1998. 50 Gils, M.R. van, De organisatie van organisaties: aspecten van interorganisationele samenwerking, M&O Tijdschrift voor organisatiekunde en sociaal beleid, 1978.

29

3.3.1 Samenwerken als spel Wanneer organisaties besloten hebben om samen te werken aan een bepaald doel, is het ‘samenwerken’ niet het doel, maar slechts een middel om het doel te bereiken. Samenwerken kan ook op andere manieren gezien worden. Gudde51 bijvoorbeeld, ziet samenwerken als een spel met verschillende spelers en eigen spelregels.

Gudde gaat daarbij uit van een besturingsmodel waarbij ‘het spel’ centraal staat. Het zogenaamde ‘speldoel’ en de ‘speloriëntatie’ vormen samen het uitgangspunt van deze besturingsfilosofie. Om richting te geven aan de werkzaamheden moeten de missie en de doelen vastgelegd worden. Met elkaar vormen zij de bestaansreden van een organisatie.

SpeldoelBij een spel als Monopoly of Mens erger je niet, is het speldoel voor velen bekend; respectievelijk zoveel mogelijk geld verdienen en de pionnen binnenhalen. Maar bij een spel zoals in deze context wordt bedoeld is het speldoel niet altijd voor alle spelers bekend. Toch is dit een zeer belangrijk punt en wordt door Gudde52 als volgt omschreven: “Wanneer de missie en de doelen van een organisatie niet helder benoemd of haalbaar zijn en/of door de medewerkers niet de moeite waard worden gevonden om na te streven dan ebt de energie uit de organisatie weg. De focus ontbreekt waardoor keuzen op bijvoorbeeld operationeel gebied een basis missen en onsamenhangend (kunnen) worden. Dan ontbreekt de vitaliteit en de motivatie om goed te kunnen presteren, laat staan om te excelleren. In de werkprocessen neemt het gehalte improvisaties en ad-hocacties toe. Op de langere termijn staat dan het voortbestaan van de organisatie op het spel”.

Voor een organisatie is het van belang dat de doelen aansluiten op de missie en dat deze vorm geven aan de ambitie van de organisatie.

SpeloriëntatieDe speloriëntatie geeft aan op welke wijze de organisatie haar doelen wil bereiken. De volgende stap richt zich op de omgeving; vanuit welke positie wil men het spel spelen? Welk speelveld kiest men en welke spelregels horen daarbij? Gudde onderscheidt verschillende speelvelden met elk eigen spelregels. Zoals bij elk spel zijn er ook spelers, in dit spel wordt uitgegaan van drie hoofdrolspelers; de directie, de klant en de organisatie. Afhankelijk van het gekozen speelveld veranderen ook de posities van de spelers.

51 Gudde, T., De besturing van facilitaire organisaties: hoe speel je het spel? 2007. 52 Gudde, T., 2007:23, 24

30

SpeelgedragTot slot is er nog het ‘speelgedrag’. Het spel moet wel juist worden gespeeld, formeel en informeel gedrag moet wel ‘fairplay’ zijn. Gudde hanteert een aantal spelregels voor een prettige samenwerking:

- Macht wordt niet geëtaleerd;- Winst mag niet openlijk worden genoten;- Resultaten moeten inhoudelijk worden gerechtvaardigd;- Niet op twee borden tegelijk schaken;- Geen tussentijdse wijziging van de spelregels;- Bereidheid om een extra stap te zetten;- Voor wat hoort wat;- Proportionaliteit van acties en reacties;- Geen aantasting van kernwaarden van leden van de groep;- Loyaliteit aan de besluitvorming.

3.3.2 Samenwerken binnen een netwerk Ook Mastenbroek53 hanteert een specifieke visie over organisaties en samenwerken. Hij ziet organisaties als netwerken en hij is van mening dat samenwerken gaat over relaties tussen organisaties en dat organiseren te maken heeft met het structureren en reguleren van relaties tussen eenheden in organisaties. Elke organisatie heeft te maken met vier aspecten bij samenwerken, te weten:

1. Machts- en afhankelijkheidsaspect: sturing en competitie;2. Instrumentele aspect: communicatie;3. Sociaal-emotionele aspect: vertrouwen en de wil om samen te werken;4. Onderhandelingsaspect: machtsverdeling.

Ad 1. Machts- en afhankelijkheidsaspectMet dit aspect bedoelt Mastenbroek de relatie tussen personen. Elke relatie tussen twee (of meer) personen wordt in meer en minder mate bepaald door het richting geven aan gedrag. Men is van nature geneigd om de eigen positie te verbeteren ten opzichte van een ander. Mulder54 noemt dit ‘het spel om de macht’ waarbij het gaat om strategieën voor de langere termijn. Dit spel vindt in elke organisatie en/of elk netwerk plaats. Vaak wordt het beïnvloeden, richting geven, opbouwen van status en dergelijke informeel gedaan en vindt het subtiel plaats. Door hier bewust mee bezig te zijn kan men beter het gedrag van een ander en ook zichzelf, begrijpen en beïnvloeden. Macht zorgt voor de mogelijkheid om gedrag van een ander te beïnvloeden, te bepalen. Hierdoor is macht ook verbonden aan afhankelijkheid. Hoe meer men afhankelijk is van een ander, des te meer macht diegene kan uitoefenen. Ook moet men zich dan meer van elkaar aantrekken dan wanneer men onafhankelijk is van een ander.

Spanningsbalans:

Bron: Mastenbroek 1996

53 Mastenbroek, W.F.G., Conflicthantering en organisatieontwikkeling. Alphen aan den Rijn, 1996. 54 Mulder, M., Omgaan met macht. Amsterdam, 1977.

Wederzijdse afhankelijkheid, gezamenlijke kracht naar buiten

Autonomie, sterke zelfstandige positie

31

Ad 2. Instrumentele aspectHet instrumentele aspect behelst de bijdrage van een ander om zelf tot een bijdrage te kunnen komen. Het betreft de wijze waarop men het werk en de taken op elkaar heeft afgestemd. Men heeft elkaar nodig om gezamenlijk tot een goed eindproduct te komen. Door samen te werken, als een goed geoliede machine, kan men effectief en efficiënt werken. Maar dit is ook het lastige aan samenwerken; er is enerzijds consensus nodig en anderzijds specialismen van experts nodig om op een prettige wijze samen te werken en tot een goed product te komen.

Spanningsbalans:


Ad 3. Sociaal-emotionele aspectHet sociaal-emotionele aspect heeft betrekking op de mens-kant van organisaties. Mensen hechten belang aan normen en waarden, een wij-gevoel binnen organisaties. Het gaat vaak om een gemeenschappelijke identiteit welke versterkt wordt door gebruik te maken van bepaalde terminologieën en omgangsnormen. Dit aspect heeft dan ook wel iets irrationeels over zich en een paradoxale stelling; enerzijds willen mensen een eigen identiteit behouden, anderzijds willen zij onderdeel zijn van een groep. Hoe groter een organisatie, hoe lastiger dit wordt.

Spanningsbalans:


Ad 4. Onderhandelingsaspect

Tot slot is er het onderhandelingsaspect dat betrekking heeft op een afhankelijkheidsrelatie tussen personen/afdelingen/organisaties. Personen gaan onderhandelen als zij verschillende belangen hebben en er samen niet uitkomen, maar zij wel van elkaar afhankelijk zijn. Onderhandelen wordt gezien als een sociale vaardigheid, naast vechten en samenwerken. Een kenmerk is de spanning tussen het streven naar het vergroten van het eigen aandeel en het belang om het totaal aantal beschikbare middelen zo groot mogelijk te laten zijn.

Spanningsbalans:


Consensus

Eigen voorkeur

Wij-gevoel

Eigen identiteit

Totale baten maximaal

Eigen aandeel maximaal

32

In de literatuur wordt ook door anderen gesproken over bovenstaande zaken welke een rol spelen bij succesvol samenwerken. Zo geven Opheij en Willems55 aan dat een goede vertrouwensbasis noodzakelijk is en er dient betrokkenheid en solidariteit te zijn tussen de partijen. Mast en Ten Brummeler56 zien de wil om samen te werken als succesfactor, omdat anders het draagvlak en legitimiteit te weinig is gewaarborgd. Om efficiënt samen te werken in het ook van belang dat relevante partijen deelnemen aan het samenwerkingsverband. Partijen die niet relevant zijn of alsnog niet willen (of kunnen) samenwerken vallen vanzelf af.

3.4 Intergemeentelijke samenwerkingIn het algemeen wordt een samenwerking tussen gemeenten een intergemeentelijke samenwerking genoemd. Intergemeentelijke samenwerking is niet iets van de laatste jaren. De Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr) dateert van 1950 en onder de Wgr is veel samengewerkt op het gebied van gemeenschappelijk beheer van voorzieningen en bij beleidszaken die (gemeente)grensoverschrijdend zijn. Na 1950 is de Wgr enkele malen aangepast omdat de desbetreffende partijen niet helemaal tevreden waren over de resultaten en slagkracht van de samenwerkingsverbanden. Tevens waren zij niet tevreden over de sterkte van de democratische legitimiteit. De aandacht ging voornamelijk uit naar de samenwerkingsstructuur en niet zozeer naar de strategie57.

Om toch de democratische legitimiteit te behouden en ook om voortvarend te kunnen werken zijn andere manieren van samenwerkingsverbanden ontwikkeld. Deze zijn heden ten dagen bekend onder de naam ‘Shared Services’ en de diverse varianten die daaruit gedestilleerd kunnen worden.

“De geschiedenis van intergemeentelijke samenwerking kenmerkt zich vooral door twee tendensen. Enerzijds is er de rijksoverheid, die de intergemeentelijke samenwerking probeert te reguleren. Anderzijds zijn er de gemeenten die actief samenwerking zoeken, deels als antwoord op gemeenteoverstijgende (regionale) vraagstukken, maar vooral als verdediging tegen dreigende herindeling”58.

De BAR-gemeenten hebben zelf het initiatief tot samenwerking genomen.

Wanneer men besluit een samenwerking aan te gaan met een of meerdere partijen zijn diverse samenwerkingsverbanden mogelijk. Zo kan men kiezen voor een relatief lichte vorm van samenwerking door bijvoorbeeld een convenant af te sluiten, of een wat zwaardere samenwerkingsvorm als Shared Services. Hierbinnen zijn ook weer verschillende vormen mogelijk zoals het SETA-model (Samen en toch apart) van Korsten en de Federatiegemeente van Elzinga. Hierna worden de verschillende modellen toegelicht.

3.4.1 Convenant Het convenant is een vrij lichte vorm van samenwerking en wordt gekenmerkt door een zekere mate van vrijblijvendheid. Men heeft de intentie om samen te werken en spreekt dit ook uit, maar er zijn veelal geen verplichtingen en consequenties aan verbonden. Het convenant omvat vaak termen als ‘nader overeen te komen’ en ‘in acht zullen nemen van’. Men kan een convenant sluiten op verschillende niveaus en met verschillende partners. Een nadeel hiervan kan zijn dat bestuurlijke fragmentatie in de hand wordt gewerkt.

55 Opheij, W., Willems, F., Shared Service Centres: Balanceren tussen Pracht en Praal. Tijdschrift Holland Management Review, 2004.56 Mast, W., Brummeler,L. ten. Organisatienetwerken in de non-profit sector: de dynamiek van netwerken aan de hand van vijf relevante dimensies. Utrecht, 1994. 57 Korsten, AF.A., Becker, B.L., Kraaij van, T., Samenwerking beproefd. Innovatieve organisatievormen bij samenwerking tussen gemeenten. Open Universiteit, Heerlen/Arnhem, 2006. 58 Zwaan, L. Intergemeentelijke samenwerking in nieuw perspectief, naar een vitale kleurrijke overheid. SDU Uitgevers Den Haag, 2005.

33

3.4.2 Shared ServicesShared Services gaat verder dan een vrijblijvende samenwerking en wordt gekenschetst als een: “resultaatgericht interorganisationeel samenwerkingsverband, al of niet samengebracht in één organisatie-eenheid, dat tot taak heeft om diensten aan te bieden op het gebied van een bepaalde ondersteunende functie (bijvoorbeeld inkoop of juridische diensten) of op het vlak van beleidsontwikkeling of uitvoering aan afzonderlijke partnerorganisaties, op basis van een overeenkomst”59.

Naast een (bestuurlijke) herindeling of een samenwerking via de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr) is Shared Services een nieuwe manier van samenwerken. Door het bundelen van krachten van de ambtelijke organisaties worden, voor de autonome (gemeentelijke) besturen, taken en opdrachten uitgevoerd. Veelal wordt gewerkt met een opdrachtnemer- en opdrachtgeverrelatie. Belangrijk uitgangspunt is dat de desbetreffende besturen verantwoordelijk blijven voor het vigerend beleid en ook autonoom blijven. Door de bundeling van krachten wordt kennis gedeeld en kan een kostenbesparing worden behaald.

Korsten, Schaepkens en Sonnenschein60 geven aan dat, globaal genomen, vijf varianten van Shared Services kunnen worden benoemd:

1. Het netwerkconcept: Hierbij blijven de organisaties intact, maar op een aantalterreinen opereren ambtenaren gezamenlijk (Netwerkstad Twente);

2. Het centrumconcept: Hierbij wordt de Shared Service onder gebracht bij één vande gemeenten of organisaties (Moerdijk en SVHW in de eerste fase, laterwerden dit Shared Service centra);

3. Het matrix- of K5-concept: Hierbij neemt elk van de deelnemende organisatieseen bepaald beleidsterrein voor haar rekening (de K5 gemeenten);

4. Het Shared Service centrum: Hierbij worden diensten en ambtenaren van één ofmeerdere taakvelden, ondergebracht in één gemeenschappelijke organisatie(Friese gemeenten, Moerdijk, SVHW in latere fase);

5. Mengvormen van bovenstaande vier met lichte en zwaardere vormen vansamenwerking (Kempengemeenten, 3R en Beemster cs.)

Deze varianten worden ook benoemd door InAxis61. Zij hebben geconstateerd dat dergelijke samenwerkingsverbanden steeds meer worden aangegaan. Vooral bij ondersteunende processen in plaats van op inhoudelijke vakgebieden. Doelmatigheid, efficiency en kwaliteit zijn daarbij doelstellingen die voorop staan.

Uit het Koersdocument komt naar voren dat de BAR-directie de BAR-samenwerking heeft gebaseerd op het netwerkconcept. Voor dit concept hebben zij gekozen omdat dit het beste past binnen de doelstellingen van het Koersdocument en de fase waarin de huidige samenwerking zich bevindt.

3.4.3 Samen en toch apart Een verdere uitwerking van het Shared Service model is het ‘Samen en toch apart’ (SETA) model waarbij het doel van de samenwerking leidend is. “Het SETA-concept impliceert het op vrijwillige basis delen van ambtenaren door een aantal gemeenten, waarbij het politiek bestuur blijft bestaan en projectmatig werkt door opdrachten te verstrekken” aldus Korsten62.

Het SETA-model wordt door Korsten, Schaepkens en Sonnenschein63 door middel van vijf punten omschreven: 59 Korsten, A.F.A., Samenwerking volgens het SETA-concept als vorm van Shared Services. Artikel in Bestuursmiddelen, 2004.60 Korsten, A.F.A., Schaepkens, L., Sonnenschein, L.J.M.J., Shared Services. Nieuwe vormen van krachenbundeling bij gemeenten, Commissie Innovatie Openbaar Bestuur, Den Haag, 2004.61 De Commissie Innovatie openbaar bestuur stimuleert en volgt samenwerkingsinitiatieven en opereert onder de naam InAxis. 62 Korsten, A.F.A., Samenwerking volgens het SETA-concept als vorm van Shared Services. Artikel in Bestuursmiddelen, 2004.

34

1. Het gemeentebestuur blijft intact waardoor het primaat bij de politiek blijft; 2. De gemeentelijke dienstverlening (gemeentehuis) voor de burgers blijft lokaal,

maar kan eventueel ook in één accommodatie plaats gaan vinden; 3. Het gemeentebestuur wordt bijgestaan door een relatief klein ambtelijk apparaat

en de gemeenteraad wordt ondersteund door de griffie; 4. Een deel van de taken kan vanuit een centrale organisatie

worden uitgevoerd die voor meerdere besturen werkt. Bijvoorbeeld beleidsontwikkeling en uitvoering. Ook zaken als het opstellen van de begroting, inkoop en handhaving kunnen gezamenlijk worden opgepakt;

5. Iedere gemeente houdt de eigen beleidsverantwoordelijkheid.

3.4.4 FederatiegemeenteDe Federatiegemeente is bedacht door Elzinga64. Met dit concept ontstaan er kansen om, met behoud van politieke gemeenschappen, de doelmatigheid te vergroten. Elzinga definieert de Federatiegemeente als: “Een vergaande samenwerkingsvorm van bijvoorbeeld drie gemeenten, waarbij belangrijke delen van de vergunningverlening, onderwijs, voorzieningen en diensten worden ondergebracht bij gezamenlijke diensten”.

Bij dit concept blijft de verantwoordelijkheid liggen bij het gemeentebestuur en college van burgemeester en wethouders. Schaalvoordelen worden behaald doordat de ambtelijk apparaten gezamenlijk optreden. “Doordat de politieke gemeenschappen blijven bestaan, is er ruimte voor eigenstandigheid en tegelijkertijd voor een gezamenlijke aansturing door partners die dezelfde aanpak wensen. In de federatiegemeente kan bovendien de intensiteit en de mate van samenwerking variëren. Samenwerking kan geleidelijk groeienvanuit taakvelden waar de voordelen het eerst zijn te realiseren” (Korsten, Schaepkens en Sonnenschein 2004:5).

3.5 Conclusie De onderzoeksvraag en de deelvragen hebben betrekking op een aantal onderzoekselementen die centraal staan in het theoretisch kader. Deze onderzoekselementen zijn in dit hoofdstuk uitgewerkt, zodat inzicht is ontstaan in de succes- en faalfactoren die een belangrijke rol spelen in, onder andere, het creëren van draagvlak bij nieuwe initiatieven zoals de BAR-samenwerking. Diverse verschillende theorieën liggen hieraan ten grondslag. New Public ManagementDe opkomst van New Public Management is een belangrijke ontwikkeling geweest en heeft ertoe geleid dat veel organisaties hervormingen hebben doorgevoerd. Begrippen als klantgericht- en resultaatgericht werken, marktwerking en efficiëntie zijn algemeen goed geworden. Dit vraagt om een ander soort manager, om een manager met andere werkwijzen en skills. In de praktijk blijkt dat een manager andere dingen doet, dan vanuit de theorie wordt geschetst. Een zekere discrepantie kan worden waargenomen.

Stelliger is men over de rol van het management. Diverse theoretici geven aan dat het management zich bewust dient te zijn van haar voorbeeldrol en zich daar ook naar dient te gedragen als men van het personeel ook een bepaald gedrag of verandering wenst. Goed voorbeeld doet goed volgen!

Daarnaast heeft het management ook een belangrijke functie in het begeleiden en doorvoeren van een verandering zoals de BAR-samenwerking. Men kan daarbij gebruik maken van bijvoorbeeld een stappenplan of speciaal ingerichte verandertrajecten. Enerzijds dient het management zich te conformeren aan de verandering en zich daarnaar te gedragen. Anderzijds dient men ook aandacht te schenken aan mensen die niet willen/kunnen veranderen. Een ander aspect is ook de implementatie van de 63 Korsten, A.F.A., Schaepkens, L., Sonnenschein, L.J.M.J., Shared Services. Nieuwe vormen van krachenbundeling bij gemeenten, Commissie Innovatie Openbaar Bestuur, Den Haag, 2004.64 Elzinga, D.J., De Federatiegemeente heeft de toekomst. Binnenlands bestuur, 5 april 2002.

35

verandering. Hier dient het management ook de nodige tijd en aandacht aan te besteden om te zorgen dat de verandering beklijft en draagvlak ontstaat. Persoonlijke aandacht voor mensen en het bespreekbaar maken van de gevolgen van de verandering is daarbij onontbeerlijk.

OrganisatiestructuurOrganisaties, onafhankelijk of zij privaat- of publiekrechtelijk zijn, kunnen op velerlei wijzen worden ingericht. De Contingency-theorie gaat uit van het standpunt dat men, afhankelijk van de situatie-afhankelijke factoren, kiest voor een passende vorm. Dit uitgangspunt leidt tot een aantal ideaaltypen over hoe organisaties ingericht kunnen worden.

Een andere wijze waarop men naar organisaties kan kijken is door organisaties als beelden te zien, bijvoorbeeld een organisatie als machine, een organisatie als cultuur of een organisatie als politiek systeem. Wanneer men met verschillende brillen naar een organisatie kijkt kan men de complexiteit en diversiteit beter begrijpen, sturen en beïnvloeden.

Het succes van een organisatie blijkt afhankelijk te zijn van een aantal zaken, zoals het mogen maken van fouten en daar van te leren, autonome en zelfstandige afdelingen, iedereen gelijk te behandelen, een gezamenlijk doel te hebben en daar gezamenlijk naar te streven, je op je sterke kanten te richten en je daar bij te houden, relatief klein management, ruimte en vertrouwen te schenken maar wel met een gezamenlijke bedrijfscultuur, gedeelde prioriteiten en normen en waarden. Wanneer men de interne organisatie wil veranderen kan gebruik worden gemaakt van het zeven S-model. Dit model gaat in op zeven zaken: strategy, shared values, structure, staff, systems, skills en style.

SamenwerkenSamenwerken kan op verschillende wijzen en in verschillende vormen. Ook zijn er verschillende wijzen van interpretatie van het begrip samenwerken. Voor dit onderzoek wordt onder samenwerken “een cluster van interdependente organisaties die zich op enigerlei wijze gebundeld hebben om als collectief een bepaald doel te bereiken” verstaan. Samenwerken is echter geen doel op zich maar een middel om een doel te bereiken.

Sommige theoretici zien samenwerken als een spel, met een speldoel, een speloriëntatie en speelgedrag. Vooral het speldoel moet voor de spelers helder zijn, want dit heeft betrekking op de missie en doelen van de organisatie. Zonder duidelijk speldoel is men dolende, ontstaat het risico dat men verkeerde keuzen maakt en dat het onsamenhangend wordt. De speloriëntatie richt zich op de omgeving en vanuit welke positie men het spel wil spelen. Het spel kent drie groepen spelers; de directie, de klant en de organisatie. Tot slot dient het spel wel volgens de regels van het speelgedrag te worden gespeeld.

Samenwerken wordt ook wel gezien als een relatie tussen organisaties waarbij een viertal aspecten een rol spelen. Zo heeft men te maken met het machts- en afhankelijkheidsaspect, het instrumentele aspect, het sociaal-emotionele aspect en het onderhandelingsaspect. Elk aspect heeft een bepaalde spanningsbalans waartussen wordt gelaveerd.

Bij succesvol samenwerken is een vertrouwensbasis nodig, dient er solidariteit en betrokkenheid te zijn en de wil om samen te werken.

Intergemeentelijke samenwerkingEen echelon hoger betreft de intergemeentelijke samenwerking, zoals een samenwerking met verschillende gemeenten wordt genoemd. Via de Wet gemeenschappelijke regeling wordt al vanaf een halve eeuw geleden op deze wijze samengewerkt. Er bestaan verschillende modellen, van relatief lichte vormen zoals het convenant. Ingrijpendere vormen betreffen Shared Services, het SETA-model en de Federatiegemeenten.

36

Afhankelijk van wat de samenwerkende gemeenten willen bereiken kunnen zij een keuze maken tussen de verschillende modellen.

3.6 Conceptueel modelIn de bovenstaande paragrafen is relevante theorie weergegeven over hoe men het beste gevoel kan krijgen bij een verandering, zoals een intergemeentelijke samenwerking, en welke succes- en faalfactoren relevant zijn. In deze paragraaf wordt het conceptueel model vormgegeven, waar verderop in dit onderzoek, het empirisch onderzoek op wordt gebaseerd.

Aan de basis van het conceptueel model staat het management. Er wordt uitgegaan van het idee dat zij een voorbeeldrol vervullen en zich daar ook van bewust dienen te zijn: zien, voelen en zelf veranderen is het credo. Ook zaken als het implementeren van een verandering, het creëren van draagvlak en persoonlijke aandacht behoren tot de succesfactoren. Een ander aspect van het conceptueel model is de Contingency-theorie van Mintzberg. De situatie-afhankelijke factoren uit deze theorie bepalen hoe men de organisatie het beste kan optuigen. Tevens wordt in het conceptueel model gebruik gemaakt van het zeven S-model van Peters en Waterman. Door te draaien aan deze knoppen kan men een organisatie sturen en verbeteren. Ook het samenwerken maakt onderdeel uit van het conceptueel model, inclusief de vier aspecten van samenwerking. Verder spelen vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid een rol.

Uit het bovenstaande blijkt dat een aantal afhankelijke- en onafhankelijke variabelen van belang zijn in het onderzoek. Een succesvolle BAR-samenwerking (4) is een onafhankelijke variabele met een drietal afhankelijke variabelen: Management (1), Organisatie (2) en Samenwerken (3). De invloed van variabele 1 komt tot uiting in de wijze waarop het management leiding geeft aan de BAR-samenwerking; men heeft een voorbeeldrol (1a), dient draagvlak te creëren (1b), persoonlijke aandacht te geven (1c) en de verandering te implementeren (1d). De invloed van variabele 2 heeft te maken met situatie-afhankelijke factoren (2a) welke een rol spelen bij de inrichting van de organisatie. Net als de zaken van het zeven S-model (2b): strategie, gedeelde waarden, structuur, staf, structuur, systemen, vaardigheden en stijl. Variabele 3 bestaat uit de vier samenwerkingsaspecten; het machts- en afhankelijkheidsaspect, het instrumentele aspect, het sociaal-emotionele aspect en het onderhandelingsaspect (3a). Daarbij horen ook vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid (3b).

37

In een schematisch overzicht ziet dit er als volgt uit:

3.7 HypothesenHet conceptueel model leidt vervolgens tot een viertal hypothesen die in dit onderzoek worden getoetst. De hypothesen gelden als uitgangspunt voor het empirisch onderzoek en de bijbehorende onderzoeksmethoden. Uit het conceptueel model blijkt dat de BAR-samenwerking afhankelijk is van drie zaken: de wijze waarop het management zich opstelt, de wijze waarop de organisatie(s) zijn vormgegeven en tot slot hoe er in de praktijk wordt samengewerkt.

De eerste hypothese luidt als volgt: “Een succesvolle samenwerking tussen de drie BAR-gemeenten is sterk afhankelijk van de betrokkenheid van de ambtenaren”.

De tweede hypothese luidt: “Als het management een voorbeeldrol vervult in het uitdragen van een visie, dan ontstaat hierdoor draagvlak bij het ambtelijk apparaat voor het behalen van de desbetreffende visie”.

De derde hypothese luidt: “Als een organisatie een samenwerkingsverband met derden aangaat, dan dienen er aanpassingen plaats te vinden in de wijze waarop de organisatie is opgetuigd”.

En tot slot de vierde hypothese:“Als de samenwerkingspartners zich houden aan de formele en informele regels omtrent de samenwerking, dan is de kans op succes groter dan wanneer men zich daar niet aan houdt”.

38

Hoofdstuk 4 De BAR-samenwerking in de praktijk Op basis van de uitgangspunten van het theoretisch kader wordt in dit hoofdstuk het veldwerk van het onderzoek uitgewerkt. Allereerst wordt ingegaan op de onderzoeksinstrumenten die worden gebruikt bij de casestudy en hoe het onderzoek is geoperationaliseerd. De constateringen uit de deskresearch worden weergegeven. Zo heb ik bijvoorbeeld een BAR-informatiemarkt bezocht en heb ik diverse notities doorgenomen.

Door gebruik te maken van een selectie van onderzoekseenheden zijn vijftien respondenten gevraagd om mee te werken aan het onderzoek. De uitkomsten van de interviews worden in de daaropvolgende paragrafen weergegeven. Om een systematische werkwijze te hanteren is er voor gekozen om elk theoretisch begrip apart uit te werken. Elk theoretisch begrip is vervolgens verder uitgediept op basis van de indicatoren. Door deze verdiepingsslag is het mogelijk geworden om inzicht te krijgen in hoe de respondenten de BAR-samenwerking ervaren. In dit hoofdstuk worden de gegevens nog niet geanalyseerd, dat vindt plaats in hoofdstuk 5.

4.1 Onderzoeksinstrumenten Als onderzoeksstrategie is ‘casestudy’ gehanteerd. Daarbij zijn de gemeenten tegen elkaar afgezet om zo een beeld te kunnen vormen van wat nodig is om te komen tot een succesvolle samenwerking. Binnen een periode van circa twee maanden hebben de meetmomenten bij de BAR-gemeenten plaatsgevonden. In het onderzoek is op een systematische wijze gewerkt zodat een zo betrouwbaar mogelijk beeld is ontstaat.

Bij de uitvoering van het onderzoek is het van belang om aan te geven wie er onderzocht wordt. Dit betreft de onderzoekseenheden. Doordat het niet mogelijk is om onbeperkt onderzoekseenheden te onderzoeken wordt aangegeven welke onderzoekseenheden worden onderzocht. Met andere woorden; er wordt een selectie gemaakt van de onderzoekseenheden.

Onderzoekseenheden In dit onderzoek is gebruik gemaakt van de selecte steekproef. Er is gekozen voor deze werkwijze, omdat het onderzoek zich richt op de gehele ambtelijke organisaties. Voor het onderzoek is het van belang om vanuit zoveel mogelijk perspectieven inzicht te krijgen in de ervaringen en belevingen. Om de representativiteit van het onderzoek te vergroten is rekening gehouden met een aantal kenmerken van de onderzoekseenheden. Per gemeenten worden vijf personen geïnterviewd, waarvan twee managers en drie medewerkers. Voor deze verdeling is gekozen omdat er verhoudingsgewijs meer medewerkers zijn dan managers. Eén manager interviewen is te summier, daarom is gekozen voor het interviewen van twee managers per organisatie. Daarnaast vindt op deze wijze een evenredige vertegenwoordiging van de drie gemeenten plaats. Ook is bij de selectie van de personen rekening gehouden met een eventuele inhoudelijke betrokkenheid bij de BAR-samenwerking. Het is namelijk van belang om zowel personen te interviewen die betrokken zijn bij de samenwerking, als personen die niet betrokken zijn bij de samenwerking, omdat anders een te eenzijdig beeld kan ontstaan. Gezien de consistentie van het onderzoek worden de interviews in elke organisatie gehouden met personen die, weliswaar in een andere organisatie, dezelfde functie bekleden.

In dit onderzoek fungeren de onderzoekseenheden ook als databron. Daarnaast wordt bij de deskresearch (en voor zover deze voorhanden zijn) ook gebruikt gemaakt van andere zaken, zoals documenten en notities.

39

Methoden en techniekenBij een casestudy wordt gebruik gemaakt van meerdere onderzoeksmethoden, waardoor triangulatie ontstaat. Bij triangulatie worden bijvoorbeeld diverse gegevens geanalyseerd, interviews gehouden en gebruik gemaakt van observatie. Ook in dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van triangulatie om de betrouwbaarheid en validiteit te kunnen waarborgen. Zowel de methode van interview als de methodes van deskresearch en observatie zijn gebruikt.

4.1.1 Betrouwbaarheid en validiteit Bij de uitvoering van een onderzoek is het van groot belang dat het uitgevoerde onderzoek een weergave is van de werkelijkheid en dat dit met enige zekerheid gezegd kan worden. Een onderzoek moet betrouwbaar en valide zijn. Om dit te bereiken is het belangrijk dat met een aantal zaken rekening gehouden wordt. Baarda, De Goede en Teunissen65 benoemen hierbij drie zaken:

1. De betrouwbaarheid van de onderzoeksgegevens;2. De interne geldigheid en;3. De externe geldigheid van een onderzoek.

Ad. 1 BetrouwbaarheidDe verzamelde gegevens dienen in het onderzoek geanalyseerd te worden, waarbij de gehanteerde methode(n) betrouwbaar en consistent dient te zijn. Een andere onderzoeker zou de gegevens op een gelijke wijze en onder gelijke omstandigheden ook moeten kunnen gebruiken en interpreteren. Door de gegevens zorgvuldig te documenten en registeren wordt getracht om dit te bereiken. Daarnaast wordt middels triangulatie zoveel mogelijk de betrouwbaarheid van de verzamelde informatie vergroot.

Ad. 2 Interne geldigheidDe interne geldigheid houdt verband met ‘de waarde van de gegevens en de mate waarin ze de praktijksituatie representeren’ 66. Bij een onderzoek is het van belang om de werkelijke situatie, de case, zo waarheidsgetrouw mogelijk aan te geven zodat de situatie overeenkomt met de feitelijke situatie. De casestudy mag niet verstoord worden. Ook hier speelt triangulatie een rol om de interne geldigheid te bewaken.

Ad. 3 Externe geldigheidNaast de interne geldigheid speelt de externe geldigheid een rol. Er wordt gestreefd naar een onderzoek dat waarde heeft voor, en een bijdrage kan leveren, in de praktijk. Het onderzoek kan toegepast worden op vergelijkbare situaties bij andere organisaties. De uitkomsten van dit onderzoek bevatten ook voor deze organisaties nuttige conclusies op basis waarvan eigen onderzoek gedaan kan worden.

4.1.2 OperationalisatieOm te komen tot de operationalisatie van het onderzoek is het nodig om de uitgangspunten van het theoretisch kader meetbaar te maken. In het volgende schema wordt dit weergegeven.

65 Baarda, D.B., Goede de, M.P.M., Teunissen, J. ‘Basisboek Kwalitatief onderzoek, 2001. 66 Baarda, D.B., Goede de, M.P.M., Teunissen, J., 2001:99.

40

Theoretisch begrip Indicator OperationalisatieManagement Voorbeeldrol Het management is zich

bewust van haar voorbeeldrol, straalt dit uit en handelt daarnaar. Het management hanteert één lijn hierin.

Draagvlak Het management creëert draagvlak voor veranderingen.

Persoonlijke aandacht Het management heeft oog voor persoonlijke aandacht voor de medewerkers en laat dit ook zien.

Implementatie Verandering wordt door het management geïmplementeerd en begeleidt.

Organisatie Situatie-afhankelijke factoren

Bij de inrichting van de organisatie is rekening gehouden met de grootte van de organisatie, de (technische) systemen die worden gebruikt, de (externe) omgeving waarin de organisatie zich bevindt, de machtsinvloeden en de middelen die ter beschikking staan.

Zeven S-model Bij knelpunten, of wanneer wenselijk, wordt de inrichting van de organisatie aangepast zodat de organisatie zich kan verbeteren en/of kan groeien.

Samenwerken Vier samenwerkingsaspecten

Bij de BAR-samenwerking is de BAR-directie zich bewust van de verschillende aspecten welke een rol (kunnen) spelen bij een samenwerking.

Vertrouwen, solidariteit, betrokkenheid

Bij de BAR-samenwerking is unaniem sprake van vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid.

41

4.2 Deskresearch Om de betrouwbaarheid van het onderzoek te waarborgen is triangulatie toegepast door, naast het houden van interviews, gebruik te maken van deskresearch en observatie. Er is gebruik gemaakt van reeds aanwezige documenten en notities over de BAR-samenwerking. Ook wordt weergegeven welke observaties hebben plaatsgevonden tijdens de laatste BAR-informatiemarkt. In de volgende paragraaf wordt weergegeven welke zaken naar voren zijn gekomen middels de deskresearch. In de daaropvolgende paragrafen wordt weergegeven welke bevindingen uit de interviews naar voren zijn gekomen.

Doelstellingen van het BAR-KoersdocumentIn het Koersdocument worden zeven doelstellingen genoemd welke van belang zijn bij de samenwerking. De doelstellingen zijn vrij algemeen geformuleerd. Er zijn geen concrete acties aan de doelstellingen verbonden, waardoor het lastig is om te beoordelen of de doelstellingen zijn en/of worden behaald. Desalniettemin kan middels de quick-win projecten worden waargenomen aan welke doelstellingen wordt gewerkt.

Zo heeft eind 2010 de BAR-directie besloten om de arbeidsvoorwaarden van de drie gemeenten aan elkaar gelijk te stellen. Ook wordt nu een werknemer van bijvoorbeeld Barendrecht bij een sollicitatie als interne kandidaat bij Ridderkerk of Albrandswaard behandeld. Andersom geldt dit ook. Tevens trekken de BAR-gemeenten als een front op richting de Stadsregio en Veiligheidsregio Rotterdam.

Eind 2010 wordt het Koersdocument niet meer op het intranet vermeld. Daardoor is het onduidelijk in hoeverre het Koersdocument, van de dag, nog een rol speelt.

IntranetMedio 2009 was op het intranet van de gemeente Barendrecht algemene informatie te vinden over de BAR-samenwerking. Eind 2010 is op het Barendrechtse intranet een apart tabblad opgenomen over de BAR-samenwerking. Daarbij is een onderverdeling gemaakt in drie zaken:

1. stand van zaken;2. projecten;3. BAR-directieverslagen.

Per onderdeel vindt men aanvullende informatie. Zo wordt bij ‘stand van zaken’ in gegaan op de ontwikkeling van de samenwerking. Het volgende wordt vermeld67:

“De samenwerking tussen Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk gaat een volgende fase in. De fase van (proef)projecten heeft ons een eind gebracht. Maar nu gaan we een stap verder; de vrijblijvendheid gaat er vanaf en de samenwerking wordt zichtbaar. De BAR-directies willen graag vertellen wat dat inhoudt en waarom dat gebeurt. Waar staan we nu?De BAR-samenwerking is al een aantal jaren bezig. Op basis van het Koersdocument “BAR-Goed!” wordt door medewerkers gewerkt aan diverse projecten. Denk daarbij aan samenwerking op het gebied van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving, op Inkoop, ICT, et cetera. Mede door die pioniers hebben we al mooie resultaten geboekt! Maar uit diezelfde projecten kwam de wens naar voren verder te gaan. Daarvoor werden de BAR-directies voor vragen gesteld over zaken als huisvesting en aansturing. Ondertussen waren er nieuwe colleges geïnstalleerd met een eigen visie op BAR-samenwerking. De colleges zijn in juni en september bij elkaar geweest om te bepalen hoe ze met elkaar verder willen. De colleges hebben daarbij aangegeven dat ze de doelen en belangen van onderlinge samenwerking onderschrijven en een volgende stap willen zetten.67 www.intranet.barendrecht.nl.

42

Afgesproken is dat op uitvoerend niveau verregaande samenwerking mag plaatsvinden. Op het gebied van beleidsontwikkeling mag de samenwerking ook worden geïntensiveerd. Maar hier mogen verschillen tussen gemeenten blijven bestaan om lokale behoeften en wensen goed te kunnen bedienen. Dat is ook het uitgangspunt van het BAR-koersdocument. Met deze opdracht van de colleges kan de ontwikkeling minder vrijblijvend zijn, aldus de directies. Van verkennen naar doenSinds het uitkomen van het BAR-koersdocument is er veel gebeurd. Er komen uiteenlopende typen van samenwerking tot stand. We zien langs heel organische weg een netwerkorganisatie groeien. Dat is ook de keus die de BAR-directies gemaakt hebben; we gaan de samenwerking uitbouwen als een netwerkorganisatie. De samenwerking richten we in binnen de bestaande gemeentelijke organisaties. De BAR-directies hebben besloten dat, om een volgende stap te zetten, de organische groei meer ‘gericht’ moet worden. We gaan duidelijke mijlpalen stellen en meer richting geven aan hoe de samenwerking verder uitgebouwd moet worden. De fase van verkennen en al doende zien waar we uitkomen wordt dus opgevolgd door een fase van concreet inrichten van gezamenlijke uitvoering. Van “horen over” naar zien en ervarenTot nu toe was BAR-samenwerking voor velen van ons iets waar je alleen wat over hoorde. Nu gaan we de fase in waarin steeds meer medewerkers het ook gaan zien en ervaren. De BAR-directie gaat keuzes maken over clustering van taken, over huisvesting en over aansturing. BAR-samenwerking komt dus dichterbij. BAR-samenwerking: ook iets voor jou!Tot nu toe werkten we vooral binnen de scope van onze eigen gemeente en keken we af en toe ‘bij de buren’ of we iets van elkaar konden leren en of we misschien iets samen konden doen. In de nieuwe fase gaan we een stap verder. Als je goed kijkt kan samenwerking in potentie op bijna alle terreinen meerwaarde opleveren. Het gaat ons dus (uiteindelijk) bijna allemaal aan. Natuurlijk is samenwerking op al die terreinen niet van vandaag op morgen gerealiseerd. Maar wel kan ieder van ons de eerste stap zetten om kennis te maken met zijn of haar collega’s uit de andere gemeenten. Gelukkig weten steeds meer medewerkers elkaar al te vinden! VervolgDe colleges en ook de managementteams hebben inmiddels hun eerste reactie gegeven op de nieuwe stap in de samenwerking. Er zijn zeker nog vragen maar de colleges hebben de BAR-directies de opdracht gegeven om deze gedachte verder uit te werken. Daar gaan we de komende tijd mee aan de slag. We willen de medewerkers in de drie gemeenten daarbij goed op de hoogte houden. Mocht je met vragen zitten over de samenwerking met de andere gemeenten dan kan je hiermee altijd terecht bij je afdelingshoofd en je directie”.

Nieuwsbrieven Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 zijn er enkele nieuwsbrieven over de BAR-samenwerking verschenen. Tot aan november 2010 zijn in totaal twee nieuwsbrieven verschenen. Na deze datum zijn geen nieuwe nieuwsbrieven meer verschenen, ook op intranet is eind 2010 geen informatie meer te vinden over de nieuwsbrieven. Geconstateerd wordt dat dit medium niet meer wordt gebruikt.

Stand van zaken BAR-projectenTweemaal per jaar vindt een update plaats over de stand van zaken van de BAR-projecten. Daarbij wordt per project een uitsplitsing gemaakt in vier zaken68:68 Memo Stand van zaken BAR-projecten, 13 oktober 2010.

43

a. Successen en knelpunten, gerekend vanaf de start van het project;b. Terugblik op ontwikkelingen van de laatste drie maanden;c. Resultaten van het project, gekoppeld aan de doelstellingen uit het BAR-

Koersdocument;d. Vooruitblik op ontwikkelingen in de komende drie maanden.

In totaal gaat het om 11 projecten met elk een bestuurlijke opdrachtgever, een ambtelijke opdrachtgever en een projectleider. De bestuurlijke opdrachtgever komt uit een andere gemeente dan de ambtelijke opdrachtnemer en projectleider. De twee laatst genoemde komen wel uit dezelfde gemeente. Voor deze verdeling is bewust gekozen om breed draagvlak te krijgen voor het project, zonder dat men het gevoel kan hebben dat de gemeente (waaruit de bestuurlijke opdrachtgever komt), de andere twee gemeenten iets ‘oplegt’. De rol van projectleider wordt ingevuld door een medewerker. Leidinggevenden, zoals afdelingshoofden en teammanagers, hebben door deze gekozen organisatiestructuur geen rol in het geheel van de samenwerking.

BAR-directie verslagen De BAR-directie vergadert op regelmatige basis. Tijdens deze vergaderingen wordt de voortgang van de projecten besproken, eventuele knelpunten binnen de projecten en hoe men verder gaat. Een vast agendapunt is de ‘keek op de week’, waarbij men opvallende en/of leuke zaken kan melden over wat er speelt in de gemeente. Zo is bijvoorbeeld het vertrek van de gemeentesecretaris van Barendrecht bij dit agendaonderdeel aangekaart en heeft Ridderkerk aangegeven dat zij de organisatieverandering gaan evalueren. Ook zaken welke van belang zijn voor de regio worden behandeld, zoals een bezoek van de gedeputeerde. De conceptagenda voor de Stuurgroep BAR is ook een vast agenda punt binnen de vergadering.

Tijdens de vergaderingen in augustus en september 2010 is gesproken over hoe de samenwerking zich verder kan gaan ontwikkelen. In september 2010 heeft een heidag plaatsgevonden waarin de BAR-directie heeft gesproken over de verdere uitbouw van de samenwerking. De drie directiesecretarissen hebben opdracht gekregen om een projectplan te schrijven waarin de mogelijkheden voor de samenwerking worden benoemd. Tevens heeft de BAR-directie afgesproken om een bericht te plaatsen op de intranetten van de gemeenten over de heidag om zo de medewerkers te informeren.

Uit de laatste vier notulen van de vergaderingen uit 2010 blijkt dat in de BAR-directie vergaderingen niet wordt gesproken over zaken als het creëren van draagvlak, het implementeren van de samenwerking, samenwerkingsaspecten, het creëren van vertrouwen, betrokkenheid en solidariteit. Er is geen informatie gevonden over de rol van het management in de samenwerking en of het wenselijk is om wijzigingen aan te brengen in de rol van het management. BAR-informatiemarktIn hoofdstuk 2 is al ingegaan op het fenomeen ‘BAR-informatiemarkt’. Samengevat heeft de eerste BAR-informatiemarkt begin 2009 in Albrandswaard plaatsgevonden, de tweede markt was in oktober 2009 in Ridderkerk en op 29 september 2010 heeft voor de derde maal een BAR-informatiemarkt plaatsgevonden, deze keer in Barendrecht. De insteek van deze derde BAR-informatiemarkt was anders dan de voorgaande keren. In eerste instantie was de BAR-informatiemarkt voor een breed publiek bedoeld; raadsleden, collegeleden en de ambtelijke organisaties van de drie gemeenten. Echter, de gemeentesecretarissen hebben een week van te voren, per mail aangegeven dat de BAR-informatiemarkt niet meer voor iedereen toegankelijk was. De Stuurgroep van de BAR-samenwerking heeft er namelijk voor gekozen om de nieuwe raads- en collegeleden eerst bij te praten over de BAR-samenwerking. Naast de leden van de raden en colleges, zijn alleen de BAR-projectleiders, directie- en managementleden uitgenodigd. Daarbij is ook aangegeven dat de volgende BAR-informatiemarkt, die in 2011 in Albrandswaard wordt georganiseerd, weer een bijeenkomst zal zijn waarvoor alle medewerkers zullen worden uitgenodigd.

44

In verband met het onderzoek ben ik aanwezig geweest bij de BAR-informatiemarkt. Daar heb ik een aantal zaken waargenomen. Zo was één directielid en één managementlid van de gemeente Barendrecht niet aanwezig. Daarnaast was de opkomst van de raadsleden circa 50%.

Tijdens de BAR-informatiemarkt in Barendrecht zijn vier presentaties gegeven. De eerste presentatie werd verzorgd door de vicevoorzitter van de Drechtsteden69 waarbij werd ingegaan op “De lessen in de Drechtsteden over regionale samenwerking”. Vooral de ontwikkeling van de Drechtsteden stond centraal; zo is de samenwerking begonnen in 1996 en heeft deze zich ontwikkeld tot een Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD) in 2006. Anno 2010 vindt een zogenaamde Drechtstedendinsdag plaats en is een algemeen directeur GRD70 aangesteld. “De Drechtstedendinsdag is een regionale overlegdag die voortaan iedere eerste dinsdag van de maand plaatsvindt. De Drechtstedendinsdag stelt colleges, raadsleden en externe partijen in staat om op een vernieuwende manier met elkaar in overleg gaan”71. Voor het onderzoek is het een interessant gegeven om waar te nemen dat de Drechtsteden een soort voorbeeld zouden kunnen zijn voor de BAR-samenwerking. Ondanks dat beide samenwerkingsverbanden inhoudelijk anders zijn vormgegeven en zijn opgetuigd. Ook de grootte van de deelnemende partijen verschilt sterk. Desalniettemin, door de aanwezigheid van de vicevoorzitter van de Drechtsteden en de inhoud van de presentatie, lijkt het dat de samenwerking binnen de Drechtsteden als voorbeeld wordt gezien over hoe een samenwerking zich kan ontwikkelen en welke uitdagingen men te wachten staat.

De derde presentatie werd verzorgd door de burgemeester van de gemeente Barendrecht waarbij het ging over “Verdieping regionale samenwerking BAR”. De start van de BAR-samenwerking is toegelicht, de beweegredenen per gemeente werden aangekaart en de mogelijke vormen van samenwerking werden besproken. De BAR-samenwerking is gestoeld op een netwerkorganisatie, die dan ook uitgebreid werd besproken. Zo zijn de voordelen van dit concept besproken, algemene aandachtspunten en wat een netwerkorganisatie kan betekenen voor de medewerkers. Tijdens deze presentatie hebben een aantal aanwezigen hun verbazing uitgesproken over de nadruk die werd gelegd op de netwerkorganisatie, omdat de indruk werd gewekt dat dit een nieuwe fase is in de samenwerking. Dit is echter niet het geval, de colleges hebben deze richting eerder bepaald bij de vaststelling van de notitie ‘Op weg naar een gezamenlijke netwerkorganisatie in de BAR-gemeenten’. Uit navraag bij betrokken personen is niet naar voren gekomen wat de achterliggende gedachte was bij de keuze voor de inhoud van de presentatie.

69 Op het gebied van sociale en maatschappelijke diensten, bouwen in de regio, beleidsonderzoek en leerplicht zijn de krachten regionaal gebundeld in de Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD). Samen vormen Alblasserdam, Dordrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht de regio Drechtsteden (www.drechtsteden.nl).70 Vanaf circa december 2010 zal de voormalige gemeentesecretaris van gemeente Barendrecht de functie van algemeen directeur GRD vervullen. 71 www.drechtsteden.nl.

45

4.3 InterviewsIn het voorgaande hoofdstuk is, op basis van het theoretisch kader, een conceptueel model opgesteld. Het conceptueel model geeft aan dat drie zaken van belang zijn bij een succesvolle samenwerking, te weten: het Management, de Organisatie en het Samenwerken. Deze drie onderdelen zijn vervolgens meetbaar gemaakt. Op basis van deze operationalisatieslag zijn de interviewvragen opgesteld. Op basis van een selecte steekproef zijn in totaal vijftien personen geïnterviewd. Elk interview heeft circa 1½ uur in beslag genomen. Aangezien een onderscheid is gemaakt tussen de medewerkers en management, wordt dit onderscheid ook aangehouden in de uitwerking van de bevindingen.

Uit de interviews blijkt dat alle respondenten in meer of mindere mate bekend zijn met de BAR-samenwerking. ‘Bekend zijn met de BAR-samenwerking’ betekent dat de respondenten van de BAR-samenwerking hebben gehoord en dat zij weten dat het initiatief gaande is. Daarnaast geven vier van de zes respondenten van het management72 aan dat zij bekend zijn met de inhoudelijke samenwerking, de zogenaamde pilot projecten, en over hoe de samenwerking is georganiseerd. Dit, omdat zij betrokken zijn, of zijn geweest, bij (een van) de projecten. Drie van de negen respondenten van de medewerkers geven aan dat zij bekend zijn met een aantal projecten, omdat zij heden ten dage deel uitmaken van een project. Zij geven aan niet bekend te zijn met de status van alle BAR-projecten en ook niet exact te weten hoe de samenwerking officieel vorm gegeven is. Acht van de vijftien respondenten (medewerkers en management) hebben aangegeven dat zij niet betrokken zijn bij een of meerdere projecten, niet weten wat de status is van de projecten en niet weten hoe de samenwerking officieel vorm gegeven is. Zij weten wel dat op intranet informatie te vinden is over de BAR-samenwerking en hebben hier kennis van genomen.

Beweegredenen tot samenwerkingAlle respondenten geven aan een beeld te hebben van de beweegredenen van de deelnemende gemeenten om samen te werken. Zij noemen hiervoor zaken als het toenemen van complexe wettelijke taken, het overdragen van werkzaamheden vanuit de provincie naar de gemeenten, een toenemende mate van decentralisatie, het beperken van de eigen kwetsbaarheid, het versterken van de integraliteit van de regio en het gebruik kunnen maken van elkaars kwaliteiten.

Respondenten uit Albrandswaard geven aan dat zij de slanke organisatie zien als een van de redenen tot samenwerking. De meeste respondenten geven aan dat zij denken dat alle drie de gemeenten uiteindelijk te klein zullen zijn om als zelfstandige gemeente te kunnen blijven opereren. Een gezamenlijk standpunt lijkt het idee te zijn dat men beter zelf een samenwerking kan initiëren dan dat, op termijn, een herindeling door hoger hand wordt opgelegd.

4.3.1 Management Bij dit theoretisch begrip horen de indicatoren ‘voorbeeldrol’, ‘draagvlak’, ‘persoonlijke aandacht’ en ‘implementatie’. Deze indicatoren zijn van belang bij het vervullen van de taken van een manager. Onderzocht is in hoeverre het management bezig is met deze zaken en hoe de medewerkers dat in de praktijk ervaren.

Opgemerkt wordt dat uit het onderzoek naar voren is gekomen dat de medewerkers in Barendrecht spreekt over het management als zij het afdelingshoofd en/of de teammanager bedoelen. De directie wordt daarbij buiten beschouwing gelaten. In 72 Opgemerkt wordt dat een aantal respondenten vanuit het management lid zijn van de BAR-directie. In verband met de consistentie van het onderzoek worden deze respondenten gezien als management en niet als directie. Wanneer relevant wordt een uitsplitsing gemaakt in management en directie.

46

Albrandswaard is dit niet het geval. Daar wordt met het management ook de directie bedoeld. In Ridderkerk bedoelen de medewerkers de hoofdproceseigenaren en HR-managers als zij spreken over het management. Per onderdeel worden eerst de waarnemingen van de medewerkers (in totaal 9 respondenten) weergegeven. Daarna worden de waarnemingen van het management (in totaal 6 respondenten) weergegeven.

a. VoorbeeldrolMedewerkersVijf van de negen respondenten geven aan dat zij van het management verwachten dat zij een voorbeeldrol vervullen; goed voorbeeld doet goed volgen. Twee van de vijf respondenten geven daarbij aan onvoldoende zicht te hebben op wat het management doet in het kader van de BAR-samenwerking. Men kan hierdoor niet beoordelen of het management voor de BAR een voorbeeldrol vervult en of zij hiernaar handelt. Vier respondenten zijn van mening dat het management nu geen voorbeeldrol vervult, maar zij geven tevens aan dit wel te verwachten van het management.

Eén respondent heeft ervaren dat in Ridderkerk meer terugkoppeling plaatsvindt over de samenwerking dan in Barendrecht. Een respondent uit Barendrecht geeft aan dat het management vooral bezig is met lijstjes en niet meer met de inhoud. Er is geen zicht op of het management ook zo acteert in de samenwerking. Ook merkt men dat de afdelingsmanagers weinig betrokken zijn bij de samenwerking en dat zij nog zoekende lijken te zijn naar hun rol in de samenwerking. Een respondent uit Albrandswaard gaf aan dat de ene manager meer een voorbeeldrol vervult dan de ander. Geen van de respondenten merken dat het management één lijn trekt in de BAR-samenwerking.

ManagementAlle respondenten uit deze groep geven aan dat zij vinden dat zijzelf, in het kader van de samenwerking, een voorbeeldrol vervullen, dat zij dit uit moeten stralen en zich ernaar moeten gedragen. Echter, alle respondenten zijn ook van mening dat dit nu nog niet het geval is wanneer men het heeft over de afdelingshoofden en de teammanagers. Men ziet dat de BAR-directie wel deze rol vervult. Men denkt dat dit komt doordat de samenwerking voor hen een hoofddossier73 is. Daardoor kunnen en moeten de directie leden er meer tijd aan besteden. Twee respondenten uit Barendrecht geven aan dat de afdelingsmanagers en teammanagers slechts zijdelings worden geconfronteerd met de BAR-projecten. De directie is vooral bezig met de samenwerking, de projecten vallen rechtstreeks onder de directeuren. Een respondent uit Albrandswaard herkent dit; hij geeft aan dat het management een voorbeeldrol kan hebben, maar dat dat nu niet zo is. Het management is onvoldoende betrokken bij de BAR. Wanneer de directie het management kan enthousiastmeren en betrekken bij de samenwerking, dan kan dat zeker bijdragen aan het succes van de samenwerking. De respondent geeft ook aan dat er nog veel werk moet worden verricht om bijvoorbeeld ook het personeel mee te krijgen. Een respondent uit Ridderkerk geeft aan dat het management nu nog onvoldoende een voorbeeldrol vervult, omdat de structuur van de BAR hier niet op ingericht is. Het management kan nu, in de huidige structuur, geen opdrachtnemer van een bestuurlijke opdracht zijn, omdat die rol bij de directie ligt.

Alle respondenten gaven aan dat het management meer betrokken moet worden bij de BAR-samenwerking en dat zij een duidelijk rol moet krijgen. Dan kunnen zij ook meer een voorbeeldrol vervullen. Het management heeft ook aangegeven dat zij daar zelf behoefte aan hebben.

Schematisch overzichtVan de vijf personen uit elke gemeente nemen drie respondenten deel uit de groep ‘medewerkers’ en twee respondenten nemen deel uit de groep ‘management’.

73 Een hoofddossier houdt in dat een dergelijk dossier tot de topprioriteit van de gemeente behoort.

47

Per gemeente wordt met een cijfer aangegeven hoeveel respondenten een voorwaarde ervaren. Voorbeeld: wanneer een 2 staat bij ‘werknemers’ betekent dit dat twee (van de drie) respondenten uit deze groep dit zo ervaren. Indirect betekent dit ook dat één respondent dit niet zo ervaart. Bij de analyse wordt uitgegaan van wat men wel ervaart. Wat men niet ervaart wordt niet weergegeven.

De vertaling van de bovenstaande waarnemingen met betrekking tot de voorwaarde ‘voorbeeldrol’ wordt in een schematisch overzicht als volgt weergegeven:

Voorbeeldrol Barendrecht Albrandswaard Ridderkerk

Medewerkers(3 per gemeente) 2 pers. 1 pers. 0Management (2 per gemeente) 0 0 0

b. Draagvlak creëren MedewerkersZes van de negen respondenten geven aan dat zij niet merken dat het management draagvlak creëert voor de BAR-samenwerking. Dit standpunt wordt veroorzaakt door een aantal redenen: men moet constant zoeken naar nieuwe informatie en vanuit het management worden zij niet actief geïnformeerd over de samenwerking (Barendrecht), de samenwerking lijkt nu ‘een feestje’ van de directie te zijn en de BAR-samenwerking staat niet op de agenda van de afdelingsoverleggen, terwijl men dit wel verwacht (Ridderkerk), er wordt geen prioriteit aan gegeven en men mist een duidelijke communicatie over het ‘waarom’ van de samenwerking (Albrandswaard).

Negen van de vijftien respondenten hebben aangegeven dat zij denken dat het management niet bezig is met het creëren van draagvlak, omdat het management niet betrokken lijkt te zijn bij de samenwerking. Niet betrokken in de zin dat zij geen verantwoordelijkheden hebben in de samenwerking en dat zij ook geen duidelijke rol hebben in de structuur van de samenwerking. Een respondent uit Albrandswaard is van mening dat het management wél draagvlak creëert doordat men een keer heeft gevraagd welke functie zij zou willen uitvoeren bij een verdergaande samenwerking en omdat zij geïnformeerd wordt over de voortgang van de samenwerking. Doordat ze het gevoel heeft dat ze er over mee mag beslissen, gaat ze zich betrokken voelen.

Draagvlak op bestuurlijk niveauMet betrekking tot het draagvlak van de BAR-gemeenten om deel te nemen aan de samenwerking, denken vier van de negen respondenten dat dit wisselend is. Een Barendrechtse respondent heeft uit de wandelgangen vernomen dat eerst Albrandswaard niet zou willen samenwerken, maar dat dit nu geldt voor Ridderkerk. Zij ervaart dat door dergelijke geluiden ruis ontstaat en dat zij en haar collega’s daardoor niet goed weten hoe zij zich op moet stellen richting de BAR-samenwerking. Zowel respondenten uit Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk denken dat de colleges van burgemeester en wethouders nog wel eens twijfels hebben over de samenwerking. Zeker gezien de laatste verkiezingsuitslagen waarbij meer lokale partijen in de raad en het college zijn gekomen.

Draagvlak internZes van de negen respondenten zijn van mening dat er intern draagvlak is voor de samenwerking. Een respondent uit Barendrecht geeft aan dat hij en zijn collega’s de meerwaarde zien van de samenwerking, omdat hij een actieve rol heeft in een project en ook samenwerkingssuccessen boekt. Hij vindt dat hij en zijn collega’s van de twee andere gemeenten elkaar goed weten te vinden en dat zij prettig samenwerken. Een respondent uit Albrandswaard geeft aan dat hij merkt dat er intern draagvlak is, omdat hij en zijn collega’s vanuit de inhoud betrokken zijn bij de samenwerking. Vanuit de organisatie merkt hij dit niet direct, omdat het voor hem nog onduidelijk is wat de

48

directie wil en wat de visie op de samenwerking is van de directie. Een andere respondent uit Albrandswaard merkt dat intern draagvlak aanwezig is, doordat de sociale dienst al is uitbesteed aan Ridderkerk. Ook de inzet die medewerkers tonen bij de andere projecten, zoals WABO en ICT, geeft aan dat zij echt willen samenwerken. Daarnaast stimuleert en faciliteert haar afdelingshoofd haar hier ook in. Drie respondenten uit Ridderkerk geven aan dat zij merken dat er intern draagvlak is voor de samenwerking door de actieve bijdrage aan bepaalde projecten (WABO en ICT) van henzelf of van hun collega’s. Ook zoeken collega’s van de verschillende gemeenten elkaar steeds meer op. Een respondent denkt dat zijn collega’s wel de voordelen en het belang zien van de samenwerking, zeker degene die betrokken zijn bij een project. Er is veel eigen initiatief mogelijk vanuit de medewerkers. Het management stimuleert dit en geeft hiervoor kansen en mogelijkheden. Deze respondent voelt zichzelf niet betrokken bij de samenwerking, omdat hij niet meedraait in een project. Een andere respondent is van mening dat op directieniveau men achter de samenwerking staat en dit ook uitdraagt naar de medewerkers. Drie respondenten denken dat het draagvlak de afgelopen tijd minder is geworden, doordat de besluitvorming in sommige gevallen lang duurt. Hierdoor worden projecten niet gecontinueerd en raakt men de betrokkenheid kwijt. Een respondent uit Ridderkerk merkt dat de animo minder is geworden om initiatief te nemen tot samenwerking en ook dat de medewerkers wel enige scepsis hebben over de samenwerking; eerst zien, dan geloven. Sommige collega’s hebben gezegd dat zij niet willen samenwerken omdat ze bang zijn voor de gevolgen. Gevolgen voor zowel het werk als voor de eigen functietitel.

TwijfelsEen respondent uit Barendrecht geeft aan dat hij denkt dat er zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau twijfels zijn over de samenwerking. Hij denkt dat dit komt doordat men verantwoording dient af te leggen aan het eigen bestuur en als het bestuur niet achter de samenwerking staat (of lijkt te staan), dan heeft een dergelijke houding een negatieve invloed op de houding van de ambtenaren. Dit merkt hij uit zijn eigen contacten met ambtenaren uit de regio. Hij merkt bij Ridderkerk dat hij veel moeite moet doen om samen te kunnen werken en heeft daardoor het gevoel dat hij aan een dood paard trekt. Twee respondenten uit Ridderkerk delen deze mening; zij denken dat het bestuur zo lang mogelijk Ridderkerks wil blijven. Deze respondenten denken dat het bestuur niet voor de samenwerking, maar ook niet tegen de samenwerking is. Daarnaast geven deze respondenten aan dat het bestuur wisselende ervaringen heeft met de samenwerking, maar dat zij er nu wel positief in lijken te staan. Het bestuur wil absoluut niet fuseren of herindelen, maar zij willen wel samenwerken op praktisch gebied.

ManagementDe respondenten uit deze groep geven aan dat het creëren van intern draagvlak weliswaar tot de taken van het management behoort, maar dat men, wat betreft de BAR-samenwerking, daar nog onvoldoende mee bezig is. Dezelfde redenen als bij het vervullen van een voorbeeldrol worden genoemd: het management is niet bezig met het creëren van draagvlak, omdat zij er zelf te weinig van weten en omdat men niet betrokken is bij de inhoudelijke samenwerking. Respondenten vanuit de directie geven aan dat zij de afdelingshoofden weliswaar informeren over de BAR-samenwerking, maar dat de afdelingshoofden verder nog geen draagvlak creëren voor de samenwerking. Zij verwachten wel dat de afdelingshoofden hun medewerkers informeren over de samenwerking. Een respondent uit Albrandswaard geeft aan dat de BAR-directie het management goed moet meenemen in de samenwerking, omdat anders tegenwerking kan ontstaan en dat heeft negatieve gevolgen voor de samenwerking. Albrandswaard wil duidelijk samenwerken, want zij zijn zeer actief in het aanjagen van de samenwerking. Albrandswaard heeft ervaren dat Barendrecht en Ridderkerk vinden dat zij te snel wil gaan.

Draagvlak op bestuurlijk niveau

49

Met betrekking tot het bestuurlijk draagvlak denken vier respondenten van het management dat dit wat gevoeliger ligt door de politieke wisselingen bij de laatste verkiezingen. Een respondent uit Barendrecht geeft aan dat men zich heeft geconformeerd aan het Koersdocument, maar dat de huidige raadsleden van de drie gemeenten wel goed moeten worden meegenomen in het proces. Een respondent uit Albrandswaard benoemt dit ook; hij geeft aan dat de huidige raadsleden een kennisachterstand hebben, maar dat dit niet betekent dat ze niet achter de samenwerking staan. Een respondent uit Ridderkerk noemt de laatste BAR-informatiemarkt als voorbeeld. Ze heeft positieve reacties gekregen van raadsleden die daar geweest zijn en zij denkt dat zulke initiatieven bijdragen aan het creëren en behouden van draagvlak voor de samenwerking.

Schematisch overzichtDe vertaling van de bovenstaande waarnemingen met betrekking tot de voorwaarde ‘draagvlak’ wordt in een schematisch overzicht als volgt weergegeven:

Draagvlak Barendrecht Albrandswaard RidderkerkMedewerkers(3 per gemeente) 1 pers. 2 pers. 0Management (2 per gemeente) 0 0 0

c. Persoonlijke aandacht Medewerkers De respondenten verschillen in hun ervaringen over het onderdeel ‘persoonlijke aandacht’. Vijf van de negen respondenten vinden dat hun manager wel oog heeft voor persoonlijke aandacht en dit ook laat zien. Zo zegt een Barendrechtse respondent dat haar teammanager een groot team heeft en altijd hard moet werken om alles rond te krijgen, maar dat zij wel altijd tijd maakt voor haar mensen en klaar staat wanneer nodig. Een respondent uit Ridderkerk vindt dat er aandacht is voor persoonlijk contact, omdat in het afdelingsoverleg zaken door de proceseigenaren en HR-managers worden terug gekoppeld.

De andere vier respondenten vinden echter dat hun manager geen oog heeft voor persoonlijke aandacht. Een respondent uit Albrandswaard geeft aan dat het management soms selectief is in het contact. Personen waar de manager goed mee overweg kan, krijgen meer aandacht dan personen waar de manager geen klik mee heeft. Een respondent uit Ridderkerk maakt een onderscheid in de hoofdproceseigenaar en HR-manager. Aangegeven wordt dat met de hoofdproceseigenaar wel sprake is van persoonlijk contact, omdat deze betrokken is bij de inhoudelijke kant van het werk. De HR-manager heeft een andere rol en heeft daardoor ook minder aandacht voor persoonlijk contact. Dit, terwijl de HR-manager formeel gezien juist over het welzijn van de medewerkers zou moeten gaan. Een respondent uit Barendrecht geeft ook aan dat er weinig aandacht is voor persoonlijk contact omdat men vooral bezig is met het afvinken van werklijstjes en niet meer met het inhoudelijke werk.

ManagementVier respondenten uit deze groep geven aan dat zij oog hebben voor persoonlijke aandacht. Een respondent uit Ridderkerk geeft aan dat het voor managers belangrijk is om de medewerkers te begeleiden, te motiveren en uit de frustratie te halen. Medewerkers moeten geholpen worden om ‘door de stroop heen te komen’ van de samenwerking. Een respondent uit Albrandswaard geeft aan dat de medewerkers makkelijk bij hem binnenlopen als ze vragen hebben over de samenwerking. In Albrandswaard zijn

50

afdelingshoofden namelijk ook projectleider, mede daardoor zijn de lijnen kort en is iedereen snel geïnformeerd.

Schematisch overzichtDe vertaling van de bovenstaande waarnemingen met betrekking tot de voorwaarde ‘persoonlijke aandacht’ wordt in een schematisch overzicht als volgt weergegeven:Persoonlijke aandacht

Barendrecht Albrandswaard Ridderkerk

Medewerkers(3 per gemeente) 2 pers. 1 pers. 2 pers.Management (2 per gemeente) 1 pers. 1 pers. 2 pers.

d. Implementeren van veranderingenMedewerkersZes van de negen respondenten zijn van mening dat het management niet bezig is met het implementeren van veranderingen in het algemeen en meer specifiek de BAR-samenwerking. Een respondent uit Barendrecht geeft aan dat hij, ondanks zijn nauwe betrokkenheid in een project, verder niet zoveel weet van de samenwerking. Hij mist een groslijst waarop staat welke projecten bestaan. Hij denkt dat het goed zou zijn als iemand zich bewust bezig zou houden met zulke zaken, omdat er dan een overkoepelend beeld komt en meer inzicht ontstaat in de samenwerking. Nu is het een diffuus geheel. De ‘BAR-samenwerking’ bestaat ook niet, denkt hij. Er wordt wel samengewerkt, maar dat is maar op een paar gebieden. Het zou meer zichtbaar moeten worden gemaakt waar nu wordt samengewerkt. De gemeenten moeten dit meer in kaart brengen en concretiseren. Een andere respondent uit Barendrecht vindt dat de directie meer het management moet betrekken, omdat het nu teveel bij henzelf blijft. Zo kan het management de samenwerking niet implementeren. Een respondent uit Albrandswaard merkt niks van het implementeren van de samenwerking. Hij heeft geen beeld waar het dan over zou moeten gaan. Hij kent niet de samenhang van de BAR-samenwerking. Hij denkt wel dat de BAR-directie weet waar ze naar toe willen, maar zij lijken niet in staat om de organisatie daar op voldoende wijze in mee te nemen. Ook lijkt de BAR-directie niet goed in staat om de samenwerking te borgen in de organisatie.

Een respondent uit Ridderkerk merkt dat als je niet meedraait in een project, je dan ook niet wordt geïnformeerd over de samenwerking. Zijzelf heeft wel een paar ‘tentakels’ uit staan en daardoor weet zij er wel het een en ander van. Maar zij denkt dat als je er zelf niet achteraan gaat, dat dan de samenwerking ‘aan je voorbij gaat’. Zij vindt dat het management nu geen aandacht heeft voor het implementeren en begeleiden van de samenwerking. Zij merkt dat het management nu minder tijd heeft voor de samenwerking dan voorheen. Dit heeft zij ook van een manager vernomen, dat hij minder prioriteit geeft aan de samenwerking, omdat andere werkzaamheden voorgaan en de besluitvorming erg lang op zich laat wachten. Ook de bestuurlijke betrokkenheid was de laatste tijd minder en wanneer de samenwerking niet hoog op de agenda staat, heeft dit direct invloed op het management en de medewerkers, zo zegt zij.

Een andere respondent uit Ridderkerk vindt dat het management zich alleen moet richten op de mensen die met de samenwerking te maken hebben. Hij is namelijk van mening dat de samenwerking pas relevant en belangrijk wordt voor medewerkers als ze er persoonlijk bij betrokken zijn. Hij denkt dat de betrokkenheid niet groter wordt als men veel wordt geïnformeerd. Wanneer het management aangeeft dat er samengewerkt moet worden, denkt hij dat de betrokkenheid groter wordt, omdat de medewerkers er dan daadwerkelijk mee te maken krijgen.

Drie respondenten vinden dat het management wel enigszins aandacht heeft voor het implementeren van de samenwerking. Een respondent uit Barendrecht geeft aan dat zij af en toe via haar teammanager wordt geïnformeerd over de samenwerking en dat haar

51

afdelingshoofd het voornemen heeft uitgesproken om het een en ander toe te lichten in de afdelingsoverleggen. De respondent gaf aan dat dit in de praktijk nog niet heeft plaatsgevonden. Twee respondenten uit Albrandswaard geven ook aan dat zij soms door hun afdelingshoofd worden geïnformeerd over de samenwerking. Uit Ridderkerk heeft geen van de respondenten aangegeven dat zij merken dat het management bezig is met de implementatie van de samenwerking.

ManagementVier respondenten uit deze groep geven aan dat de samenwerking nog niet wordt geïmplementeerd. Een respondent uit Barendrecht merkt dat de samenwerking nog meer ‘handen en voeten’ moet krijgen, in het bijzonder het communicatieaspect. Anders gaat de samenwerking niet leven en wordt het teveel als ‘speeltje’ gezien van de burgemeester en secretaris, zo zegt hij. Een respondent uit Albrandswaard geeft aan dat hij nog niet met de implementatie bezig is geweest, omdat hij prioriteit heeft gegeven aan het opbouwen en in orde krijgen van zijn afdeling. Hij merkt nu dat hij steeds meer de behoefte krijgt om kennis te maken met zijn collega’s uit de andere gemeenten. Een respondent uit Ridderkerk geeft aan dat men hier vooral bezig is met het uitvoeren van de projecten en dat men te zijner tijd wel kijkt hoe de uitvoering kan gaan. Er is volgens hem geen sprake van een specifiek implementatietraject bij de BAR-samenwerking binnen Ridderkerk.

Twee respondenten vinden dat de samenwerking wel wordt geïmplementeerd. Een respondent uit Albrandswaard noemt als voorbeeld dat de arbeidsvoorwaarden van de drie gemeenten op elkaar worden afgestemd. Dit is onlangs besloten in de BAR-directie. Daarnaast vindt hij dat het management bijna dagelijks bezig is met het implementeren van de samenwerking. De projecten van ICT en WABO vragen dit. Voor andere projecten, zoals HRM, geldt dit niet. Het is afhankelijk van de status van het project of het al nodig is dat men zich bezighoudt met de implementatie, zo zegt hij. Een respondent uit Ridderkerk vindt dat de BAR wordt geïmplementeerd doordat er zoveel over wordt gecommuniceerd. Op intranet wordt veel gewijd aan de samenwerking, er zijn nieuwsbrieven, er is een BAR-informatiemarkt. Er wordt de medewerkers veel aangeboden, maar als men daar geen gebruik van maakt, ligt dat buiten haar invloedsfeer. Ze merkt ook dat de mensen uit de projecten (ICT en Vergunning, Toezicht en Handhaving) al bij elkaar willen kruipen en zelfs liever al bij elkaar willen zitten.

Schematisch overzichtDe vertaling van de bovenstaande waarnemingen met betrekking tot de voorwaarde ‘implementatie’ wordt in een schematisch overzicht als volgt weergegeven:

Implementatie Barendrecht

Albrandswaard Ridderkerk

Medewerkers(3 per gemeente) 1 pers. 1 pers. 0Management (2 per gemeente) 0 1 pers. 1 pers.

4.3.2 Organisatie Het tweede theoretisch begrip kent twee indicatoren welke van belang zijn. Dit betreft de ‘situatie-afhankelijke factoren’ en de uitgangspunten van het ‘zeven S-model’. In

52

hoeverre deze indicatoren een rol spelen bij de BAR-samenwerking wordt hieronder uitgewerkt.

De uitkomsten van de medewerkers worden als eerste behandeld, daarna worden de uitkomsten van het management geschetst.

a. Situatie-afhankelijke factorenOm inzicht te krijgen in de ervaringen met de situatie-afhankelijke factoren en de invloed ervan, is in de interviews de vraag gesteld of men merkt dat de organisatie van de BAR op een zodanige wijze is georganiseerd dat rekening is gehouden met deze factoren. Factoren als de grootte van de organisatie, de (technische) systemen die worden gebruikt, de (externe) omgeving waarin men opereert, de machtsinvloeden en de middelen die ter beschikking staan.

MedewerkersDrie van de negen respondenten hebben aangegeven dat zij het mogelijk achten dat bij de oprichting van de BAR-structuur enigszins rekening is gehouden met een aantal van de bovenstaande factoren. Een respondent uit Barendrecht merkt op dat in de huidige organisatiestructuur geen specifieke aandacht is voor de samenwerking en dat geen rekening is gehouden met de structuur van de BAR-samenwerking. Een andere respondent uit Barendrecht geeft aan dat hij graag zou zien dat de BAR-samenwerking verder vorm wordt gegeven, omdat het mandaat nu op drie verschillende wijzen is geregeld. Hij zou graag meer eenduidigheid zien in de bedrijfsvoering voor de BAR-samenwerking. Een respondent uit Albrandswaard denkt dat de BAR-directie pas echt gaat nadenken over dergelijke factoren als de samenwerking verder vorm wordt gegeven. Nu is er volgens hem nog teveel onduidelijk.

Zowel een respondent uit Albrandswaard als een respondent uit Ridderkerk denken dat er geen rekening is gehouden met dergelijke factoren, omdat zij hierover niks gehoord hebben en er hierover ook geen informatie te vinden is in de aanwezige notities over de samenwerking. Een andere respondent uit Ridderkerk denkt dat er geen rekening mee is gehouden omdat er nog teveel onduidelijkheden zijn.

Lastige vraagOpgemerkt wordt dat uit de interviews naar voren is gekomen dat de meeste respondenten de vraag, die betrekking heeft op de situatie afhankelijk factoren, een lastige vraag vonden en de vraag niet goed konden plaatsen in de BAR-samenwerking. In het algemeen gaven de respondenten aan dat zij onvoldoende zicht hebben op de ontstaansgeschiedenis en het proces van de BAR-samenwerking. Door het ontbreken van deze specifieke kennis kregen de respondenten het gevoel niet goed antwoord te kunnen geven op deze vraag.

ManagementVier respondenten uit deze groep geven aan dat bij de inrichting van de BAR-structuur rekening is gehouden met situatie-afhankelijke factoren. Zo spreekt een respondent uit Barendrecht over het ‘calimero-effect’ dat Albrandswaard niet moet krijgen en dat zij (Barendrecht en Ridderkerk) hen ook niet zo moeten behandelen. Op BAR-directieniveau blijft men de gelijkheid nastreven. De samenwerking moet ook langzaam groeien, bijvoorbeeld in tranches. Dan kan iedereen er aan wennen en er naar toegroeien. De samenwerking kan dan steeds meer uitbreiden naar andere gebieden en zich meer ontwikkelen en verdiepen op de bestaande samenwerkingsvlakken. Een ander belangrijk punt vindt hij dat zowel de BAR-directie als de medewerkers bewust moet zijn van de verschillen tussen de gemeenten en dat zij daar mee om moet leren gaan. Een respondent uit Albrandswaard merkt op dat er zeker is nagedacht over de verdeling tussen bestuurlijke opdrachtgever en ambtelijke opdrachtnemer. Deze komen namelijk niet uit één gemeente, maar uit twee gemeenten om zo een breed draagvlak te creëren en te voorkomen dat men het gevoel heeft dat één gemeente iets ‘oplegt’ aan de andere

53

twee. Ook is er bewust voor gekozen om de BAR bij de directies te beleggen om er voldoende slagkracht en besluitkracht aan te kunnen geven. Afdelingshoofden hebben toch minder invloed dan directieleden, zo geeft hij aan.

Twee respondenten geven aan dat zij hier onbekend mee zijn, omdat zij überhaupt nog niet zoveel met de BAR te maken hebben gehad.

Schematisch overzichtDe vertaling van de bovenstaande waarnemingen met betrekking tot de voorwaarde ‘situatie-afhankelijke factoren’ wordt in een schematisch overzicht als volgt weergegeven:

Situatie-afhankelijke factoren


Medewerkers(3 per gemeente) 1 pers. 1 pers. 1 pers.Management (2 per gemeente) 1 pers. 1 pers. 2 pers.

b. Zeven S-model MedewerkersAcht van de negen respondenten zijn van mening dat wanneer het nodig of wenselijk is de inrichting van de organisatie moet worden aangepast zodat een organisatie kan verbeteren en/of groeien. Men plaatst daar wel een paar kanttekeningen bij. Een respondent uit Barendrecht gaf bijvoorbeeld aan dat het aanpakken van weeffouten sneller moet gebeuren dan tot nu toe is gedaan. Uit de evaluatie van ‘Van Groei Naar Bloei’ zijn namelijk een paar punten naar voren gekomen welke zouden moeten worden aangepast, maar met deze punten wordt weinig gedaan. Dergelijke weeffouten bezorgen de medewerkers een hoop negatieve energie, want het werk kan niet goed worden uitgevoerd zolang er niks aan de weeffouten wordt gedaan. Een andere respondent uit Barendrecht geeft aan dat wanneer er wijzigingen plaats zullen vinden in de structuur van de BAR-samenwerking, er beter kan worden samengewerkt als de bedrijfsmatige zaken beter op elkaar worden afgestemd. Wanneer men duidelijk voor ogen heeft wat men wil en wat men wil bereiken, dan kan men daar beter op sturen en de afdelingen daarop inrichten. Een respondent uit Albrandswaard is van mening dat wanneer weeffouten worden opgemerkt, het managementteam dit moet bespreken met de medewerkers en hen er ook bij moet betrekken om het op te kunnen lossen. Dit gebeurt nu echter niet. Weeffouten worden wel besproken, maar niet op een dergelijke wijze dat het tot verbeteringen leidt. Hij ervaart dat het managementteam niet het vermogen heeft om zaken daadwerkelijk te veranderen. Twee respondenten uit Ridderkerk zijn ook van mening dat het management in samenwerking met de medewerkers weeffouten moet aanpakken. Het management moet ‘samen ontwikkelen, samen ervaren, samen leren, samen evalueren en samen verbeteren’. Beide respondenten ervaren deze werkwijze in Ridderkerk en vinden dat prettig werken. Voor de medewerkers werkt het namelijk positief als er naar hen wordt geluisterd. Er mogen ook fouten worden gemaakt, want daar leert iedereen van. Dit straalt het management ook wel uit, zo zegt een van de respondenten.

Management Alle respondenten vanuit het management geven aan dat wanneer er weeffouten worden geconstateerd dat dit zou moeten worden aangepakt. Daarbij geven de respondenten aan (uit alle drie de gemeenten) dat de BAR-samenwerking geleidelijk meer vorm zal krijgen en intensiever zal worden. Eventuele weeffouten kunnen dan direct worden opgelost. Zo zal worden gekeken of de rol van de afdelingshoofden anders kan worden, dat zij ook opdrachtnemer zouden kunnen zijn. Drie respondenten geven aan dat een intensieve samenwerking ook gevolgen heeft voor de organisatiestructuur, omdat mensen wellicht naar een andere werkplek zouden gaan. Bij een verdergaande samenwerking moet goed worden onderzocht wat de gevolgen zijn

54

op juridisch- en organisatorisch vlak, arbeidsvoorwaarden en dergelijke, zo geeft een respondent uit Ridderkerk aan.

Schematisch overzichtDe vertaling van de bovenstaande waarnemingen met betrekking tot de voorwaarde ‘zeven S-model’ wordt in een schematisch overzicht als volgt weergegeven:

Zeven S-model Barendrecht Albrandswaard Ridderkerk

Medewerkers(3 per gemeente)

2 pers. 3 pers. 3 pers.

Management (2 per gemeente)


4.3.3 SamenwerkenBij dit theoretisch begrip horen twee indicatoren, te weten: ‘vier samenwerkingsaspecten’ en ‘vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid’. Deze indicatoren zijn meetbaar gemaakt middels twee vragen. Zo is onderzocht of men zich bij de BAR-samenwerking bewust is van de verschillende aspecten welke een rol (kunnen) spelen bij een samenwerking en of er unaniem sprake is van vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid.

De uitkomsten van de medewerkers worden als eerste behandeld, daarna worden de uitkomsten van het management geschetst.

a. Vier samenwerkingsaspecten MedewerkersZes van de negen respondenten geven aan dat zij denken dat de BAR-directie zich nog niet bewust is van dergelijke samenwerkingsaspecten en hier (on)bewust naar handelen. Zo geeft een respondent uit Barendrecht aan dat hij vindt dat er een onevenwichtigheid bestaat in de ‘kennis en kunde’ van de drie gemeenten. Barendrecht en Ridderkerk leiden en Albrandswaard volgt. Albrandswaard leunt meer op de andere twee, want zij hebben een slanke organisatie waardoor zij nooit dezelfde capaciteit kunnen leveren als de andere twee gemeenten. Het voordeel van de samenwerking lijkt daardoor voor Albrandswaard groter. Door deze onevenwichtigheid is de rolverdeling niet gelijk, zo zegt hij. Een respondent uit Albrandswaard vindt dat de context van de samenwerking eerst beter inzichtelijk gemaakt moet worden en dat men een visie moet hebben. Daarna kan men pas na gaan denken over de menselijke kant van de samenwerking en instrumentele (ondersteunende) zaken. Een respondent uit Ridderkerk is van mening dat de samenwerking nog te prematuur is om na te denken over dergelijke aspecten. De politieke wil tot samenwerken is er, maar zo geeft hij aan, daadwerkelijke besluitvorming over in welke rechtsvorm of in welk samenwerkingsverband is er niet.

De overige drie respondenten denken dat er wel rekening is gehouden met samenwerkingsaspecten. Een respondent uit Barendrecht denkt wel dat medewerkers zich bewust zijn van bijvoorbeeld gedragsregels. Over hoe je omgaat met elkaar en over hoe je samenwerkt met elkaar. Zij geeft aan dat zij denkt dat dit wel meer informeel gaat dan formeel. Een andere respondent uit Barendrecht geeft aan dat in zijn project bewust gesproken is over verwachtingen en doelen van de samenwerking. Deze projectgroepleden hebben veel zaken benoemd en zij hebben ook achterliggende redenen voor de samenwerking aangegeven. De drie gemeenten hadden ieder andere eigen verwachtingen, maar door er zo open over te communiceren is dit helder geworden. Hij denkt ook dat je eerst goed moet kennismaken met elkaar en dan pas een verdiepingslag moet maken.

Management

55

Drie respondenten vanuit het management geven aan dat zij vinden dat er rekening wordt gehouden met samenwerkingsaspecten. Een respondent uit Barendrecht geeft aan dat de BAR-directie met ‘handen en voeten’ vorm probeert te geven aan het communicatieaspect binnen de samenwerking. Om alle neuzen dezelfde kant op te krijgen, om iedereen op gelijke wijze te informeren, om draagvlak te creëren voor de samenwerking, daadkracht te tonen en om initiatieven bottum-up te laten ontstaan. Investeren in communicatie ziet hij als een heel belangrijk en doorslaggevend punt in het succes van de samenwerking. Een respondent uit Ridderkerk geeft ook het communicatieaspect aan als belangrijk punt, omdat het anders ‘een speeltje van de directie’ blijft. Maar wanneer vertelt de BAR-directie wat en wanneer vertelt de BAR-directie nog niets? Bovendien moet in alle drie de gemeenten wel hetzelfde worden verteld, anders ontstaat er een ongelijkwaardige relatie.

Schematisch overzichtDe vertaling van de bovenstaande waarnemingen met betrekking tot de voorwaarde ‘samenwerkingsaspecten’ wordt in een schematisch overzicht als volgt weergegeven:

Samenwerkingsaspecten


Medewerkers(3 per gemeente) 2 pers. 1 pers. 2 pers.Management (2 per gemeente) 1 pers. 0 2 pers.

b. Vertrouwen, solidariteit, betrokkenheidMedewerkersVijf van de negen respondenten denken dat sprake is van vertrouwen in elkaar en in de samenwerking. Ook denken zij dat er sprake is van solidariteit. Over de betrokkenheid wordt door de respondenten anders gedacht dan over het vertrouwen en de solidariteit. Daarom wordt ‘betrokkenheid’ separaat uitgewerkt. Een respondent uit Barendrecht noemt het voorbeeld dat sommige projecten (WABO en ICT) zo ver zijn gekomen, omdat men vertrouwen heeft in elkaar en betrokken is. Als andere reden noemt hij dat het samenwerken ook gewoon leuk is om te doen en dat men veel van elkaar kan leren. Een respondent uit Albrandswaard denkt dat er sprake is van vertrouwen in de samenwerking doordat men open spreekt met elkaar en steun zoekt bij elkaar, ook in het krachtenveld van de Stadsregio. Hij geeft aan dat je elkaar ook wel moet kunnen vertrouwen, omdat dat een belangrijke voorwaarde is. Ook doordat men aangeeft welke lastige politieke zaken er spelen en waar men tegenaan loopt, denkt hij dat er sprake is van vertrouwen. Het voorgaande geldt voor de BAR-directie. Hij denkt dat dit op bestuurlijk niveau anders ligt. Een respondent uit Ridderkerk noemt een andere reden waarom hij denkt dat er vertrouwen is in de samenwerking. Hij is van mening dat er al een paar mogelijkheden zijn geweest die hadden kunnen worden gebruikt om de samenwerking te beëindigen. Zo moest Albrandswaard, anders dan vooraf was afgesproken, een bedrag bijbetalen aan Ridderkerk, maar hier is een goede regeling voor getroffen. De respondent denkt dat, als de BAR-directie dat had gewild, de samenwerking hierdoor stuk had kunnen lopen. Als ander voorbeeld noemt hij de ontwikkeling van polder Nieuw Reijerwaard tot bedrijventerrein. Barendrecht en Ridderkerk namen hetzelfde standpunt in, terwijl er ook redenen zouden kunnen zijn dat ze een eigen standpunt innemen en elkaar zouden kunnen laten vallen. Dat doen ze niet, omdat ze echt willen samenwerken en zich daar voor inzetten. Daarnaast denkt hij dat de BAR-samenwerking al in een dergelijk vergevorderd stadium is beland, dat men niet meer terug kan en ook niet meer terug wil. Men kan alleen nog maar verder gaan en verder vorm geven aan de samenwerking, zo zegt hij.

Twijfels

56

Twee van de negen respondenten hebben twijfels over het vertrouwen en de solidariteit. Een respondent uit Barendrecht vindt dat de samenwerking valt of staat met vertrouwen in elkaar en een evenwichtige inbreng. Maar hij denkt dat dit nu niet overal hetzelfde is. De samenwerking zou meer in het algemeen belang moeten zijn en niet teveel ‘couleur locale’ moeten zijn. Zoals de samenwerking nu vorm is gegeven, is iedereen toch vooral bezig met het dienen van de eigen gemeente en het eigen bestuur. Men zou meer het ‘samen’ moeten dienen. De mensen op het uitvoerende niveau moeten ‘hun eigen jasje’ uitdoen en ‘het BAR-jasje’ aan doen. Een respondent uit Ridderkerk heeft twijfels omdat het afhankelijk is van de personen die meewerken. Zij geeft aan dat op BAR-directieniveau wel vertrouwen is in elkaar, maar op afdelingsniveau al weer minder. Op persoonlijk vlak tussen de medewerkers is wel vertrouwen. Een samenwerkingsverband kost energie en tijd, maar de medewerkers ervaren ook wel voordelen. Echter, het kost in beginsel meer energie dan dat het oplevert en dat kan belemmerend werken. Als je ziet dat het iets oplevert, dan wil je sneller samenwerken. Het management moet meer de nadruk leggen op de voordelen en dit ook uitdragen. Het management heeft namelijk meer zicht op alles wat er gebeurt en dat moeten zij dan ook doorgeven, zodat de informatie voor iedereen beschikbaar komt, zo zegt zij.

Twee van de negen respondenten kunnen hier niks over zeggen. Eén van hen heeft er geen ervaring mee. De andere respondent denkt dat de wil en wens tot samenwerking er wel ligt, maar dat het er vanaf hangt wat de beschikbare middelen zullen zijn.

BetrokkenheidOver de betrokkenheid bij de BAR-samenwerking denken de respondenten verschillend. Zo voelen vijf van de negen respondenten zich niet betrokken bij de samenwerking. Hier worden verschillende redenen voor genoemd: men voelt zich niet betrokken omdat men geen rol heeft in de projecten en verder ook niet met de samenwerking te maken heeft (respondenten uit Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk), omdat de samenwerking moeizaam verloopt (Ridderkerk), omdat de kwaliteit van de andere gemeenten op sommige vlakken minder goed is dan in de eigen gemeente (Barendrecht) en omdat het allemaal nog zo onduidelijk is en alle kanten op kan gaan (Albrandswaard).

De overige vier respondenten voelen zich wel betrokken bij de samenwerking, al geeft één respondent (Ridderkerk) aan dat dit wel minder is geworden doordat sommige cruciale besluiten zo lang op zich laten wachten. Al deze respondenten geven aan dat zij zich betrokken voelen bij de samenwerking, doordat zij actief meedraaien in een project. Ook worden zij meer geïnformeerd over de samenwerking, waardoor zij er meer vanaf weten en daardoor zich ook meer betrokken voelen. Een respondent uit Barendrecht geeft aan dat hij zich ook betrokken voelt, omdat het gewoon leuk is om te doen, je samen ergens mee bezig bent en aan de toekomst mee werkt. Een respondent uit Albrandswaard geeft aan dat hij zich betrokken voelt wanneer hij weet waarom hij iets doet, als de context en de visie helder zijn.

ManagementAlle respondenten vanuit het management geven aan dat zij merken en/of het gevoel hebben dat er vertrouwen is in de samenwerking en dat er sprake is van solidariteit. Over de betrokkenheid wordt ook door deze respondenten anders gedacht dan over het vertrouwen en de solidariteit. Daarom wordt ook hier het onderdeel ‘betrokkenheid’ separaat uitgewerkt.

Een respondent uit Barendrecht geeft aan dat de BAR-directie hardop heeft uitgesproken dat zij willen samenwerken. Ook willen zij de continuïteit behouden. Een respondent uit Albrandswaard denkt dat er sprake is van vertrouwen doordat de BAR-directie de samenwerking alleen maar wil intensiveren. Zeker Albrandswaard wil verder gaan, soms sneller dan mogelijk is. Een andere respondent uit Albrandswaard geeft aan dat men in de BAR-directie overleggen goed naar elkaar luistert en begrip heeft voor elkaars standpunten. Hij heeft

57

nog niemand kunnen betrappen op dubbele agenda’s en de leden willen elkaar helpen waar nodig. Een respondent uit Ridderkerk merkt dat er vertrouwen is in de samenwerking doordat ze steeds meer mensen er over hoort praten.

BetrokkenheidOver de betrokkenheid bij de BAR-samenwerking denken de respondenten vanuit deze groep verschillend. Vier van zes respondenten voelen zich heel erg betrokken, omdat zij ´dicht bij het vuur zitten´, bij de politiek en in de BAR-directie. Door hun actieve rol in de samenwerking weten zij hier veel van af. Ook wordt de samenwerking en de bijbehorende problemen en uitdagingen door hen als interessant en uitdagend gezien. Doordat het geen simpele opgave is, is het heel uitdagend om deel te maken van het project, zo zeggen zij.

Twee van de zes respondenten voelen zich op dit moment nog niet heel erg betrokken bij de samenwerking, omdat zij geen rol hebben in de samenwerking. Dit zouden zij wel graag hebben en daarom hebben zij dit aangegeven bij de BAR-directie. Ook merken zij dat zij steeds meer behoefte krijgen om buiten de eigen gemeente te kijken en meer de samenwerking op te zoeken.

Schematisch overzichtDe vertaling van de bovenstaande waarnemingen met betrekking tot de voorwaarde ‘vertrouwen, solidariteit, betrokkenheid’ wordt in een schematisch overzicht als volgt weergegeven:

Vertrouwen, solidariteit


Medewerkers(3 per gemeente)




Betrokkenheid Barendrecht Albrandswaard RidderkerkMedewerkers(3 per gemeente)




4.4 ConclusiesBij het onderzoek is het van belang om op een objectieve wijze de verzamelde gegevens weer te geven. Triangulatie is daarbij een hulpmiddel. In het onderzoek is gebruik gemaakt van observatie, deskresearch en interviews.

Stand van zaken projectenUit de deskresearch is naar voren gekomen dat het gebruik van intranet van de gemeente Barendrecht als informatiebron in de loop der tijd is aangepast. Zo stonden voorheen verschillende relevante notities op het intranet, zoals het Koersdocument. Heden ten dage wordt een onderscheidt gemaakt in drie onderdelen. Bij een van de onderdelen, ‘stand van zaken’ is een memo gepubliceerd waarin wordt aangegeven hoe de samenwerking zich heeft ontwikkeld en dat een andere fase voor de samenwerking aanbreekt. Er wordt expliciet genoemd dat de BAR-directies “graag willen vertellen wat

58

dat inhoudt en waarom dat gebeurd74”. Ook heeft men besloten dat de samenwerking op uitvoerend- en beleidsmatig niveau verder kan gaan dan dat nu het geval is. Op het gebied van huisvesting en taken kan dit ook gevolgen gaan hebben voor het personeel. Daarom gaat de BAR-directie zich hierover bezinnen. Wanneer medewerkers vragen hebben dan kan men terecht bij de afdelingshoofden en directie.

Eind 2010 wordt geen gebruik meer gemaakt van de nieuwsbrieven om medewerkers te informeren, de laatste nieuwsbrief is van juni 2009.

BAR-projectenEen tweede onderdeel op het Barendrechtse intranet gaat in op de BAR-projecten. Alle projecten worden tweemaal per jaar uitgewerkt op basis van vier zaken: successen en knelpunten, terugblik op ontwikkelingen, resultaten van het project en er wordt een vooruitblik gegeven. Elk project heeft een bestuurlijke opdrachtgever, een ambtelijke opdrachtgever en een projectleider. De bestuurlijke opdrachtgever komt uit een andere gemeente dan de ambtelijke opdrachtnemer en projectleider. Leidinggevenden zoals afdelingshoofden en teammanagers hebben door deze gekozen organisatiestructuur geen rol in de structuur van de samenwerking.

BAR-directieverslagenHet derde onderdeel op intranet heeft betrekking op de BAR-directieverslagen. Ongeveer eenmaal per maand vindt een vergadering plaats waarin de voortgang van de projecten wordt besproken, de ‘keek op de week’ kan worden gemeld en ook zaken welke in de regio spelen worden geagendeerd. De vergadering van de stuurgroep, wordt ook voorbereid tijdens deze vergadering. Tijdens de laatste twee vergaderingen in 2010 is gesproken over hoe de samenwerking zich verder zou kan gaan ontwikkelen. De drie directiesecretarissen hebben opdracht gekregen om een projectplan te schrijven waarin de mogelijkheden worden benoemd. Uit de notulen van de laatste vier vergaderingen in 2010 blijkt dat in de BAR-directievergaderingen niet wordt gesproken over zaken als het creëren van draagvlak, het implementeren van de samenwerking of de rol van het management en dergelijke.

BAR-informatiemarktDe insteek van de laatste BAR-informatiemarkt d.d. 29 september 2010 was anders dan de twee voorgaande keren. In eerste instantie was de BAR-informatiemarkt voor een breed publiek bedoeld; raadsleden, collegeleden en de ambtelijke organisaties van de drie gemeenten. Echter, de Stuurgroep heeft besloten om naast de leden van de raden en colleges, alleen de BAR-projectleiders en directieleden uit te nodigen. Deze keuze heeft men gemaakt vanwege de vele nieuwe raads- en collegeleden. Ook is aangegeven dat de volgende BAR-informatiemarkt, die in 2011 in Albrandswaard wordt georganiseerd, weer een bijeenkomst zal zijn waarvoor alle medewerkers zullen worden uitgenodigd.

Tijdens de BAR-informatiemarkt zijn vier presentaties gegeven. Eén presentatie werd verzorgd door de vicevoorzitter van de Drechtsteden waarbij werd ingegaan op “De lessen in de Drechtsteden over regionale samenwerking”. Voor het onderzoek is het een interessant gegeven om waar te nemen dat de Drechtsteden een soort voorbeeld lijkt te kunnen zijn voor de BAR-samenwerking. Een andere presentatie werd verzorgd door de burgemeester van gemeente Barendrecht waarbij het ging over “Verdieping regionale samenwerking BAR”. De start van de BAR-samenwerking is toegelicht, de beweegredenen per gemeente werden aangekaart en de mogelijke vormen van samenwerking werden besproken. Tijdens deze presentatie hebben een aantal aanwezigen hun verbazing uitgesproken over de nadruk welke werd gelegd op de netwerkorganisatie. De indruk werd gewekt dat dit een nieuwe fase is in de samenwerking. Dit is echter niet het geval, de colleges hebben namelijk eerder deze richting bepaald bij de vaststelling van de notitie ‘Op weg naar een gezamenlijke netwerkorganisatie in de BAR-gemeenten’.

74 Memo Stand van zaken BAR-projecten, 13 oktober 2010.

59

Interviews Uit de interviews is naar voren gekomen dat alle respondenten in meer of mindere mate bekend zijn met de samenwerking. Ook hebben alle respondenten aangegeven dat zij een beeld hebben van de beweegredenen van de samenwerking. Met minder budget meer taken moeten uitvoeren en het beperken van de kwetsbaarheid zijn twee van de redenen om samen te werken die worden benoemd door de respondenten.

In de interviews zijn drie theoretische begrippen leidend geweest, te weten: Management, Organisatie en Samenwerken. Elk theoretisch begrip is vervolgens uitgesplitst in een indicator, zoals toegelicht in het conceptueel model. Deze indicatoren worden in het onderzoek als voorwaarde genoemd. Als zijnde een voorwaarde om te komen tot een succesvolle samenwerking met een betrokken ambtelijk apparaat. In het empirisch gedeelte is onderzocht hoe de respondenten de theoretische begrippen in de praktijk ervaren. Zo is bijvoorbeeld onderzocht hoe de respondenten het management ervaren in hun voorbeeldrol en hoe het management bezig is (of is geweest) met de implementatie van de BAR-samenwerking. Vragen over de organisatiestructuur zijn ook aan de orde geweest, bijvoorbeeld of in de organisatiestructuur van de BAR-samenwerking rekening is gehouden met situatie-afhankelijke factoren. Tevens is onderzocht of men vertrouwen heeft in de samenwerking en of er betrokkenheid en solidariteit wordt waargenomen door de respondenten.

Op de volgende pagina’s worden de uitkomsten van het onderzoek schematisch weergegeven per gemeente. Hierdoor is het mogelijk om inzicht te krijgen in hoe de drie ambtelijke organisaties staan ten opzichte van de BAR-samenwerking. De uitkomsten van het onderzoek zijn hiervoor geclusterd per onderwerp en er wordt gekeken naar overeenkomsten tussen de reacties van de respondenten. In het begin van dit hoofdstuk is aangegeven dat per gemeente vijf personen zijn geïnterviewd. In beginsel wordt er onderscheid gemaakt tussen de ervaringen van de medewerkers en het management. Dit onderscheid wordt gemaakt, omdat beide groepen respondenten een andere rol hebben in de samenwerking. In de kolom ‘conclusie’ worden de groepen alsnog samengevoegd, omdat het onderzoek betrekking heeft op de ambtelijke organisaties en daar vallen beide groepen respondenten onder. Wanneer wordt gesproken over management, dan wordt ook de directie van de ambtelijke organisaties bedoeld.

De betekenis van de gehanteerde tekens is als volgt:+ = voldoet aan voorwaarde (meer dan 3 van de vijf respondenten) -/+ = voldoet gedeeltelijk aan voorwaarde (3 van de vijf respondenten) - = voldoet niet aan voorwaarde (minder dan 3 van de vijf respondenten)

60

Gemeente Barendrecht

Management Medewerkers

Management

Conclusie

Toelichting

Voorbeeldrol 2 pers. 0 -

Een minderheid van de respondenten ervaart dat het management een voorbeeldrol vervult in de BAR-samenwerking

Draagvlak 1 pers. 0 -

Een minderheid van de respondenten ervaart dat het management draagvlak creëert voor de BAR-samenwerking

Persoonlijke aandacht

2 pers. 1 pers. -/+

Een kleine meerderheid van de respondenten ervaart dat het management persoonlijke aandacht heeft in de BAR-samenwerking

Implementatie 1 pers. 0 -

Een minderheid van de respondenten ervaart dat het management bezig is met de implementatie van de BAR-samenwerking

Organisatie

Situatie afhankelijke factoren

1 pers. 1 pers. -

Een minderheid van de respondenten ervaart dat de BAR-directie rekening houdt met de situatie-afhankelijke factoren in de organisatiestructuur van de BAR-samenwerking

Zeven S-model 2 pers. 2 pers. +

Een meerderheid van de respondenten ervaart dat de BAR-directie rekening houdt met de principes uit het zeven S-model bij de BAR-samenwerking

Samenwerken

Samenwerkings-aspecten 2 pers. 1 pers. -/+

Een kleine meerderheid van de respondenten ervaart dat de BAR-directie rekening houdt met samenwerkingsaspecten in de BAR-samenwerking

Vertrouwen, solidariteit

3 pers. 2 pers. +

Een meerderheid van de respondenten ervaart dat er sprake is van vertrouwen en solidariteit in de BAR-samenwerking

Betrokkenheid 1 pers. 1 pers. -Een minderheid van de respondenten ervaart dat er sprake is van betrokkenheid in de BAR-samenwerking

61

Gemeente Albrandswaard


Management

Conclusie

Toelichting

Voorbeeldrol 1 pers. 0 -


Draagvlak 2 pers. 0 -

Een minderheid van de respondenten ervaart dat het management draagvlak creëert voor de BAR-samenwerking

Persoonlijkeaandacht 1 pers. 1 pers. -

Een minderheid van de respondenten ervaart dat het management persoonlijke aandacht heeft in de BAR-samenwerking

Implementatie 1 pers. 1 pers. -


Organisatie

Situatieafhankelijkefactoren

1 pers. 1 pers. -

Een minderheid van de respondenten ervaart dat de BAR-directie rekening houdt met de situatie-afhankelijke factoren in de organisatiestructuur van de BAR-samenwerking


Een meerderheid van de respondenten ervaart dat de BAR-directie rekening houdt met de principes uit het zeven S-model bij de BAR-samenwerking

Samenwerken

Samenwerkings-aspecten 1 pers. 0 -

Een minderheid van de respondenten ervaart dat de BAR-directie rekening houdt met samenwerkingsaspecten in de BAR-samenwerking

Vertrouwen, solidariteit 2 pers. 2 pers. +


Betrokkenheid 1 pers. 1 pers. -Een minderheid van de respondenten ervaart dat er sprake is van betrokkenheid in de BAR-samenwerking

62

Gemeente Ridderkerk


Management

Conclusie

Toelichting

Voorbeeldrol 0 0 -


Draagvlak 0 0 -


Persoonlijkeaandacht 2 pers. 2 pers. +

Een meerderheid van de respondenten ervaart dat het management persoonlijke aandacht heeft in de BAR-samenwerking

Implementatie 0 1 pers. -


Organisatie

Situatieafhankelijkefactoren

1 pers. 2 pers. -/+

Een kleine meerderheid van de respondenten ervaart dat de BAR-directie rekening houdt met de situatie-afhankelijke factoren in de organisatiestructuur van de BAR-samenwerking


Een meerderheid van de respondenten ervaart dat BAR-directie rekening houdt met de principes uit het zeven S-model bij de BAR-samenwerking

Samenwerken

Samenwerkings-aspecten 0 2 pers. -

Een minderheid van de respondenten ervaart dat BAR-directie rekening houdt met samenwerkingsaspecten in de BAR-samenwerking

Vertrouwen, solidariteit 2 pers. 2 pers. +


Betrokkenheid 2 pers. 2 pers. +Een meerderheid van de respondenten ervaart dat er sprake is van betrokkenheid in de BAR-samenwerking

63

Hoofdstuk 5 Onderzoeksresultaten In dit hoofdstuk wordt de koppeling gemaakt met de gegevens uit het empirisch onderzoek en de theoretische uitgangspunten zoals geformuleerd in hoofdstuk 3. Door de praktijksituatie met de theoretische uitgangspunten van het conceptueel model te vergelijken, ontstaat inzicht in de overeenkomsten en de verschillen tussen beide. Vanwege de consistentie in het onderzoek wordt allereerst de pijler Management uitgewerkt, daarna de pijler Organisatie en als laatste de pijler Samenwerken. Tevens worden in dit hoofdstuk, door gebruik te maken van de techniek pattern matching, de hypothesen getoetst.

5.1 Theorie versus praktijkHet conceptueel model van het onderzoek is gebaseerd op drie pijlers welke van invloed zijn op een mogelijke succesvolle BAR-samenwerking. De eerste pijler is het Management; zij vervult een belangrijke voorbeeldrol voor de medewerkers in de organisatie. Het management moet het goede voorbeeld geven en staat voor ‘zien, voelen en zelf veranderen’. Het implementeren van veranderingen, het creëren van draagvlak en persoonlijke aandacht geven aan de medewerkers, zijn voorwaarden welke onder deze pijler vallen en waar het management zich aan dient te conformeren.

De tweede pijler, Organisatie, is gebaseerd op de Contingency-theorie van Mintzberg. Wanneer de Contingency-theorie wordt toegepast op de BAR-samenwerking, dan moet men bij de organisatie(structuur) van de BAR-samenwerking rekening houden met de situatie-afhankelijke factoren. Bij deze theorie gaat men er namelijk vanuit dat de context waarbinnen de samenwerking plaatsvindt een belangrijke rol speelt bij de wijze waarop de organisatie zou moeten worden opgetuigd. Een andere aspect binnen het conceptueel model betreft het zeven S-model van Peters en Waterman. Het succes van een organisatie blijkt namelijk afhankelijk te zijn van een aantal zaken, zoals het mogen maken van fouten en daar van te leren, autonome en zelfstandige afdelingen, iedereen gelijk te behandelen, gezamenlijk doel te hebben en daar gezamenlijk naar te streven, je op je sterke kanten te richten en daar bij te houden, relatief klein management, ruimte en vertrouwen te schenken maar wel met een gezamenlijke bedrijfscultuur, gedeelde prioriteiten en normen en waarden. Het zeven S-model gaat uit van zeven knoppen waaraan men kan ‘draaien’ om een organisatie in staat te brengen te groeien en zich te verbeteren wanneer dat nodig en/of wenselijk blijkt te zijn.

Tot slot de derde pijler, Samenwerken. Vier aspecten spelen een belangrijke rol bij een samenwerkingsverband: het machts- en afhankelijkheidsaspect, het instrumentele aspect, het sociaal-emotionele aspect en het onderhandelingsaspect. Verder zijn zaken als vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid relevant bij een samenwerking zoals de BAR-samenwerking. Met al deze zaken dient de BAR-directie rekening te houden om een succesvolle BAR-samenwerking te realiseren. Om een heldere koppeling te kunnen maken tussen de theorie en de praktijksituatie worden de drie pijlers van een succesvolle samenwerking separaat uitgewerkt. Ook hetgeen is waargenomen uit de deskresearch wordt hierin meegenomen.

5.1.1 DeskresearchBij de deskresearch is naar voren gekomen dat de inzet van hulpmiddelen bij de communicatie over de samenwerking, zoals intranet en de nieuwsbrieven, in de loop der tijd zijn gewijzigd. Aan het begin van het onderzoek was bijvoorbeeld het Koersdocument digitaal beschikbaar via het intranet van de gemeente Barendrecht. Aan het eind van het onderzoek is alleen hedendaagse informatie over de BAR-samenwerking beschikbaar op het Barendrechtse intranet. Ook is gebleken dat er geen nieuwsbrieven meer worden verspreid. Wel wordt tweemaal per jaar een ‘stand van zaken’ gepubliceerd op het

64

intranet. BAR-directieverslagen worden op intranet gezet en zogenaamde ‘volgers’ van de BAR-directie ontvangen de verslagen rechtstreeks per mail. Aan het eind van het onderzoek hebben drie BAR-informatiemarkten plaats gevonden. Elke markt is op een andere wijze georganiseerd. Ook de doelgroep(en) van de markt zijn wisselend van aard geweest; de eerste BAR-informatiemarkt was alleen voor betrokkenen, de tweede BAR-informatiemarkt was voor een ieder toegankelijk. De derde BAR-informatiemarkt was in eerste instantie bedoeld voor een ieder die geïnteresseerd was, maar is later voor een select gezelschap gehouden. In de vier jaar dat de BAR-samenwerking officieel bestaat, is niet een vaste communicatiestrategie gehanteerd.

Gezien het bovenstaande lijkt het dat de BAR-directie nog zoekende is naar de wijze waarop zij op een effectieve en efficiënte manier kan communiceren over de BAR-samenwerking. Respondenten uit de groep managers, die ook tot de BAR-directie behoren, hebben dit ook aangegeven.

5.1.2 ManagementEerder is opgemerkt dat er een discrepantie bestaat tussen wat een manager denkt te moeten doen en wat een manager daadwerkelijk in de praktijk doet. Dit lijkt ook bij de BAR-samenwerking van toepassing te zijn. Vanuit een theoretische benadering bezien zou het management moeten acteren naar een voorbeeldrol en zich daar aan te conformeren. ‘Goed voorbeeld doet goed volgen!’ is het credo, waarbij het management zich conformeert aan de samenwerking en dit uitstraalt naar het personeel. Het management heeft ook een rol in het begeleiden en implementeren van de BAR-samenwerking. Het implementeren van de samenwerking kost tijd en men moet die tijd ervoor willen maken. Door te laten zien dat de BAR-samenwerking belangrijk is, beklijft het beter en ontstaat er draagvlak wat ten goede komt aan de resultaten van de BAR-samenwerking.

Uit het empirisch onderzoek is naar voren gekomen dat dit bij de BAR-samenwerking nog niet aan de orde is. In alle drie de gemeenten blijkt dat een meerderheid van de respondenten ervaart dat het management zich niet bewust is van haar voorbeeldrol. Dit geldt ook voor het creëren van draagvlak en het implementeren van de BAR-samenwerking; respondenten geven aan dat het management hier onvoldoende mee bezig is. Het management in Barendrecht en Ridderkerk lijkt meer aandacht te hebben voor persoonlijke aandacht dan het management in Albrandswaard.

In Barendrecht en Ridderkerk wordt onderscheid gemaakt tussen management en directie. In Albrandswaard wordt dit onderscheid niet gemaakt. Het onderscheid tussen management en directie is een belangrijk gegeven in het onderzoek, omdat de directies van de gemeenten wel een duidelijke rol hebben in de BAR-samenwerking. Afgevaardigden van de directies (en in Albrandswaard van het management) maken onderdeel uit van de BAR-directie. De BAR-directie is bij de BAR-projecten opdrachtgever en vervult daardoor een cruciale rol in de samenwerking. Gebleken is dat het management, in deze fase van de BAR-samenwerking, geen rol heeft in de samenwerking en in de organisatiestructuur van de BAR-samenwerking.

Het niet (formeel) betrokken zijn én worden bij de BAR-samenwerking wordt gezien als hoofdreden waarom medewerkers ervaren dat het management in mindere mate uiting geeft aan, bijvoorbeeld, haar voorbeeldrol en het implementeren van de samenwerking. Zoals het management het goede voorbeeld dient te geven aan de medewerkers, zo dient de directie het goede voorbeeld te geven aan het management. Door alle lagen van de organisaties te betrekken bij de BAR-samenwerking, is de kans groter dat zowel de BAR-directie, als het management als de medewerkers zich betrokken voelen bij de samenwerking en dat de samenwerking bij een ieder beklijft.

5.1.3 Organisatie De Contingency-theorie gaat uit van de visie dat men, afhankelijk van de situatie-afhankelijke factoren, kiest voor een passende vorm. Deze visie leidt tot een aantal

65

ideaaltypen over hoe organisaties ingericht kunnen worden. Als men het noodzakelijk acht om de interne organisatie aan te passen kan men gebruik maken van het zeven S-model. In dit model kan men, middels het aanpassen van een aantal uitgangspunten zoals strategie, vaardigheden en normen en waarden, sturen op de organisatiedoelstellingen. Het succes van een organisatie wordt, onder andere, bepaald door deze zaken.

Uit het empirisch onderzoek is naar voren gekomen dat zowel in Barendrecht als in Albrandswaard een meerderheid van de respondenten ervaart dat de BAR-directie geen rekening houdt en/of heeft gehouden met de situatie-afhankelijke factoren in de organisatiestructuur van de BAR-samenwerking. In Ridderkerk ervaren respondenten dit wel. Daar staat tegenover dat een meerderheid van de respondenten, uit alle drie de gemeenten, ervaren dat de BAR-directie rekening houdt met de principes uit het zeven S-model.

Een interessant vraagstuk is waarom de respondenten in mindere mate ervaren dat de BAR-directie rekening houdt en/of heeft gehouden met situatie-afhankelijke factoren, maar dat zij echter wel vinden dat rekening wordt gehouden met het (eventueel) aanpassen van zaken als strategie. Beide zaken liggen immers in elkaars verlengde. Een verklaring wordt hiervoor gevonden in een gebrek aan kennis over de BAR-samenwerking en de basis waarop de samenwerking is vormgegeven. Uit het empirisch onderzoek is namelijk gebleken dat weinig respondenten bekend zijn met de officiële notities van de BAR-samenwerking. Doordat respondenten onbekend zijn met de formele uitgangspunten van de BAR-samenwerking, kunnen zij ook niet op de hoogte zijn van het gehanteerde concept van een netwerkorganisatie. De (organisatie)structuur van de BAR-gemeenten is tot op heden nog niet geëvalueerd, daardoor is het niet mogelijk dat respondenten op basis hiervan ervaren hebben dat de BAR-directie rekening houdt met de principes uit het zeven S-model. Desalniettemin ervaren respondenten wel dat de BAR-directie hier rekening mee houdt. Deze discrepantie wordt verklaard doordat de directies in de drie gemeenten elk in meer of minder mate evaluaties uitvoert naar (interne of externe) veranderingsprocessen en/of reorganisaties. Aangenomen wordt dat de respondenten bij de beantwoording van de desbetreffende vragen onbewust zijn uitgegaan van deze ervaringen en dat zij er daardoor vanuit gaan dat de BAR-directie dit ook toepast, en/of toe zal passen, bij de evaluatie van de BAR-samenwerking.

5.1.4 Samenwerken Vanuit een theoretische benadering wordt samenwerken worden gezien als ‘een cluster van interdependente organisaties die zich op enigerlei wijze gebundeld hebben om als collectief een bepaald doel te bereiken75’. Samenwerken is geen doel op zich. Met organisaties en organiseren heeft men te maken met relaties tussen groepen welke moeten worden gestructureerd en gereguleerd. Een viertal aspecten spelen daarbij een rol. Dit betreft het machts- en afhankelijkheidsaspect, het instrumentele aspect, het sociaal-emotionele aspect en het onderhandelingsaspect. Deze aspecten hebben betrekking op verschillende zaken. Zo heeft het machts- en afhankelijkheidsaspect te maken met de relatie tussen personen. Iedereen is in bepaalde mate bezig met het begrijpen, interpreteren en beïnvloeden van eigen gedrag en dat van een ander. Het instrumentele aspect richt zich op de bijdragen die men levert aan het bedrijf. Op de eigen bijdrage, maar ook die van de collega(‘s). Hoe beter medewerkers op elkaar zijn ingestemd en samenwerken, hoe makkelijker de samenwerking verloopt. Het derde aspect heeft betrekking op het sociaal-emotionele vlak. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de mens-kant van organisaties, de normen en waarden en de (bedrijfs)cultuur. Om een samenwerking te laten slagen is een vertrouwensbasis nodig en dient er sprake te zijn van solidariteit en betrokkenheid. Tot slot het onderhandelingsaspect; hierbij gaat het om de afhankelijkheidsrelatie tussen de medewerkers. De mensen hebben elkaar nodig om te komen tot een goed eindproduct en daar hoort ook onderhandelen bij.

75 Gils, M.R. van, De organisatie van organisaties: aspecten van interorganisationele samenwerking, M&O Tijdschrift voor organisatiekunde en sociaal beleid, 1978.

66

In de praktijk is gebleken dat zowel in Albrandswaard als in Ridderkerk een meerderheid ervaart dat de BAR-directie geen rekening houdt met de samenwerkingsaspecten zoals hierboven genoemd. In Barendrecht ervaren de respondenten dit wel. Daarnaast is de meerderheid van de respondenten van de drie gemeenten van mening dat er sprake is van vertrouwen en solidariteit binnen de samenwerking. Betrokkenheid wordt niet op dezelfde wijze ervaren; een meerderheid van de respondenten, uit de groep medewerkers, voelt zich niet betrokken bij de samenwerking.

De verklaring waarom een meerderheid van de respondenten ervaart dat de BAR-directie geen rekening houdt met de samenwerkingsaspecten, wordt gevonden in het ontbreken van inzicht en kennis hierover, waardoor respondenten vanuit verschillende perspectieven antwoord geven. De medewerkers hebben namelijk een andere rol in de samenwerking dan de BAR-directie. De BAR-directie heeft de bevoegdheid om besluiten te nemen en acteert dichtbij de politiek. Hierdoor acteert de BAR-directie op een ander niveau en vanuit een ander perspectief dan dat de medewerkers doen. Anderzijds zijn de medewerkers de personen die in de praktijk het werk uitvoeren en daardoor ook te maken hebben met samenwerkingsaspecten, hetzij op een ander niveau dan de BAR-directie.

In het conceptueel model worden zaken als vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid als één voorwaarde behandeld. Tijdens het empirisch onderzoek is echter gebleken dat de respondenten van de groep medewerkers onderscheid maakten tussen vertrouwen en solidariteit versus betrokkenheid. Een meerderheid van de groep medewerkers ervaart namelijk wel vertrouwen en solidariteit bij de samenwerking, maar géén betrokkenheid bij de samenwerking. De verklaring voor het ontbreken van betrokkenheid wordt gezien in het feit dat zij niet werkinhoudelijk betrokken zijn bij de BAR-samenwerking. Doordat deze medewerkers vanuit het werk niet betrokken zijn bij de BAR-samenwerking, voelen zij zich ook niet betrokken bij de BAR-samenwerking. Dit geldt ook voor enkele respondenten uit de groep managers die niet in de BAR-directie zitten. Om dezelfde reden voelen zij zich niet betrokken bij de samenwerking. Andersom geldt ook; BAR-directieleden voelen zich betrokken bij de BAR-samenwerking omdat zij vanuit hun verantwoordelijkheid als BAR-directielid betrokken zijn bij de BAR-samenwerking.

5.2 Pattern matchingVoor het analyseren van de gegevens is, naast het vergelijken van de theorie uit het conceptueel model met de empirische gegevens, gebruik gemaakt van een andere techniek, het zogenaamde ‘pattern matching’76. Pattern matching gaat uit van de vraag of de hypothesen ook in de praktijk zijn waar te nemen en waaruit dat blijkt. Wanneer echter blijkt dat dit niet het geval is, wordt onderzocht welke verklaringen het empirisch onderzoek hiervoor levert.

In het onderzoek zijn vier hypothesen geformuleerd:1. “Een succesvolle samenwerking tussen de drie BAR-gemeenten is sterk

afhankelijk van de betrokkenheid van de ambtenaren”. 2. “Als het management een voorbeeldrol vervult in het uitdragen van een visie, dan

ontstaat hierdoor draagvlak bij het ambtelijk apparaat voor het behalen van de desbetreffende visie”.

3. “Als een organisatie een samenwerkingsverband met derden aangaat, dan dienen er aanpassingen plaats te vinden in de wijze waarop de organisatie is opgetuigd”.

76 Thiel, van S. 2007:164.

67

4. “Als de samenwerkingspartners zich houden aan de formele en informele regels omtrent de samenwerking, dan is de kans op succes groter dan wanneer men zich daar niet aan houdt”.

Ad 1. Succesvolle samenwerking is afhankelijk van de betrokkenheid van de ambtenaren.Bij het toetsen van de hypothesen wordt rekening gehouden met zowel de waarnemingen uit het empirisch onderzoek als met de uitgangspunten van het conceptueel model. Het is correct dat een succesvolle samenwerking tussen de drie BAR-gemeenten sterk afhankelijk is van de betrokkenheid van de ambtenaren. Dit wordt onderbouwd door zowel uitgangspunten uit het conceptueel model als door het empirisch onderzoek. In het conceptueel model wordt bijvoorbeeld als voorwaarde voor een succesvolle samenwerking gehanteerd dat er sprake moet zijn van vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid. Uit het empirisch onderzoek is naar voren gekomen dat respondenten die betrokken zijn en/of een rol hebben bij de BAR-samenwerking, betrokkenheid ervaren bij de samenwerking. Deze respondenten zijn ook van mening dat de BAR-samenwerking een succes is. In verhouding met de omvang van de drie organisaties is dit echter een kleine groep. Tevens blijkt uit het empirisch onderzoek dat er bij de groep van de medewerkers de meerderheid van de respondenten geen betrokkenheid ervaart. Voor een aantal respondenten uit de groep managers geldt dit ook. Deze respondenten ervaren de BAR-samenwerking niet als een succes. De hypothese blijft overeind; een succesvolle BAR-samenwerking is sterk afhankelijk van de mate waarin de mensen zich betrokken voelen bij de samenwerking.

Ad 2. Voorbeeldrol zorgt voor draagvlak.Bij de toetsing van de tweede hypothese is het van belang om rekening te houden met het verschil tussen directie, management en medewerkers. Dit is uit het empirisch onderzoek naar voren gekomen. Wanneer de directie geen voorbeeldrol vervult in het uitdragen van een visie, dan ontstaat ook geen draagvlak bij het management voor het behalen van de desbetreffende visie. En wanneer het management geen voorbeeldrol vervuld in het kader van de BAR-samenwerking richting de medewerkers, dan ontstaat er geen draagvlak voor de samenwerking bij de medewerkers. Daar speelt ook het begrip ‘betrokkenheid’ een rol; naar voren is gekomen dat wanneer medewerkers en/of het management geen rol of taak heeft bij de BAR-samenwerking (of elk ander initiatief) dat zij het lastig vinden om een voorbeeldrol te vervullen. Dit komt omdat zij onvoldoende kennis heeft van het onderwerp. De hypothese blijft overeind; wanneer de directie meer een voorbeeldrol vervult richting het management en het management meer betrekt bij de BAR-samenwerking dan dat nu het geval is, gaat het management zich meer betrokken voelen en wordt het management zich meer bewust van haar voorbeeldrol richting de medewerkers. Doordat zowel de directie als het management zich conformeert aan de BAR-samenwerking (goed voorbeeld doet goed volgen!), is de kans groot dat draagvlak ontstaat voor de samenwerking bij de medewerkers.

Ad 3. Een samenwerkingsverband vraagt om aanpassingen in de organisatiestructuur.Tijdens het empirisch onderzoek is naar voren gekomen dat deze hypothese op meerdere manieren kan worden geïnterpreteerd. Met ‘de organisatie’ kunnen namelijk twee dingen worden bedoeld: de ambtelijke organisatie van een van de drie gemeenten of de organisatie van de BAR-samenwerking. In het empirisch onderzoek is uitgegaan van de laatstgenoemde; de organisatie van de BAR-samenwerking. Hiervoor is gekozen omdat het totale onderzoek zich richt op de BAR-samenwerking.

Uit het empirisch onderzoek is naar voren gekomen dat respondenten uit Barendrecht en Albrandswaard niet ervaren dat rekening is gehouden met situatie-afhankelijke factoren bij de inrichting van de organisatiestructuur van de BAR-samenwerking. Het empirisch onderzoek laat echter ook zien dat de BAR-directie daar wel rekening mee heeft gehouden bij de inrichting van de organisatiestructuur. Bij de samenwerkingsvorm heeft men bewust gekozen voor een netwerkorganisatie, omdat op deze manier de afzonderlijke organisaties kunnen blijven bestaan. Tevens worden verbindingen tussen de organisaties gelegd zodat men makkelijk gezamenlijk aan de slag kan, wanneer dat wenselijk is. Om bijvoorbeeld ook politiek draagvlak te creëren heeft de BAR-directie er

68

voor gekozen dat een opdrachtgever van een project uit een andere gemeente moet komen dan dat de opdrachtnemer van het project komt.

Bij de toetsing van de derde hypothese wordt nadruk gelegd op de wijze waarop een samenwerkingsverband vorm wordt gegeven. De hypothese wordt daardoor verworpen. Het is correct dat wanneer een organisatie een samenwerkingsverband met derden aangaat, er aanpassingen dienen plaats te vinden in de wijze waarop de organisatie is opgetuigd. Maar dat is wel afhankelijk van de wijze en mate van samenwerken. De wijze en mate van samenwerken bepaalt of de organisatie moet worden aangepast en of er een aparte organisatiestructuur voor het samenwerkingsverband moet worden opgetuigd. Hoe vrijblijvender de samenwerking, des te minder maatregelen genomen hoeven te worden, omdat de impact kleiner is. Hoe formeler de samenwerking, hoe meer vastgelegd dient te worden. Dit wordt onder andere veroorzaakt door het mandaat van het bevoegd orgaan, de verantwoordelijkheden en de financiële geldstromen.

Ad 4. Formele en informele regels bij samenwerking verhogen de kans op succes.Bij de toetsing van de vierde hypothese wordt onderscheid gemaakt tussen de BAR-directie en de medewerkers. Uit het empirisch onderzoek is namelijk naar voren gekomen dat de BAR-directie en de medewerkers vanuit een ander perspectief kijken naar de formele en informele regels bij samenwerken. De BAR-directie heeft bij het vaststellen van de formele notities, zoals het Koersdocument, afspraken gemaakt over het besluitvormingsproces van de BAR-samenwerking. De meeste respondenten uit de groep medewerkers zijn hier niet van op de hoogte. Respondenten uit Albrandswaard en Ridderkerk geven aan dat zij niet ervaren dat rekening wordt gehouden met samenwerkingsaspecten. Daarnaast blijkt ook dat de respondenten niet ervaren dat er formele regels zijn vastgesteld voor de samenwerking. Dit geldt niet voor respondenten die deelnemen in een project; zij zijn bekend met het besluitvormingsproces zoals opgenomen in het Koersdocument. Tevens geven deze respondenten aan dat zij informele regels hanteren over hoe samengewerkt dient te worden. Dit is niet anders dan hoe men binnen de eigen organisatie samenwerkt. Gezien het bovenstaande wordt de hypothese verworpen. Want ondanks dat, wanneer samenwerkingspartners zich houden aan de formele en informele regels omtrent de samenwerking, de kans op succes groter is dan wanneer men zich daar niet aanhoudt, moet worden toegevoegd dat formele regels voornamelijk betrekking hebben op het besluitvormingsproces en dat informele regels voornamelijk betrekking hebben op omgangsvormen tussen de projectgroepleden onderling.

69

5.3 Oordeel conceptueel modelIn hoofdstuk 3 is het theoretisch kader van het onderzoek weergegeven: Hoe kan men het beste gevoel krijgen bij de BAR-samenwerking? Welke succes- en faalfactoren spelen een belangrijke rol? Op basis van het theoretisch kader is het conceptueel model geformuleerd. Het conceptueel model heeft drie pijlers welke ieder uit meerdere onderdelen bestaan:

Het conceptueel model heeft geleid tot enkele hypothesen, welke in de vorige paragraaf zijn getoetst. Alle vier de hypothesen blijven overeind, al zijn bij de derde en vierde hypothese nuances aangebracht. Doordat de hypothesen overeind blijven, wordt geconcludeerd dat het conceptueel model passend is geweest voor het onderzoek.

Desalniettemin blijkt ook dat het conceptueel model voor- en nadelen heeft. Een voordeel van het conceptueel model is de brede opzet. Op zowel micro-, meso- als macro-niveau is de BAR-samenwerking onderzocht. Daardoor was het mogelijk om vanuit verschillende perspectieven het onderwerp te bekijken. Een ander voordeel is dat elke pijler uit meerdere voorwaarden bestaat, waardoor het mogelijk was om onderscheid te maken tussen meerdere ervaringen en nuances konden worden waargenomen. Nadeel van het conceptueel model is de kwalificering van ‘succes’ en ‘succesvol’. Ondanks dat de drie pijlers van het conceptueel model aangegeven welke voorwaarden nodig zijn om te komen tot een succesvolle BAR-samenwerking, wordt niet omschreven wat succes is, wanneer iets een succes is en welke verklaring daarvoor kan worden gegeven. Succes is niet vertaald naar een kwalificeerbaar instrument voor het conceptueel model. Door het empirisch onderzoek is, middels de verhalende onderzoeksmethode, wel inzicht verkregen in wanneer respondenten de BAR-samenwerking een succes vinden, maar dit is niet met cijfers onderbouwd. Zoals aangegeven is de omvang van de voorwaarden per pijler een voordeel, maar gelijktijdig is deze omvang ook een nadeel. Dit wordt veroorzaakt doordat, bijvoorbeeld de voorwaarden van de pijler Organisatie, zeer omvangrijk zijn. Daardoor is het empirisch onderzoek niet zozeer de diepte, maar meer de breedte ingegaan. Bij een eventueel vervolgonderzoek zou dit meer aandacht kunnen krijgen.

70

Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk wordt de afronding van het onderzoek weergegeven. Zo wordt antwoord gegeven op de centrale onderzoeksvraag en de bijbehorende deelvragen. Ter afsluiting van het onderzoek worden ook enkele aanbevelingen gegeven over hoe om te gaan met de resultaten van het onderzoek en geef ik als onderzoeker een reflectie over het verloop van het onderzoek.

6.1 ConclusiesIn het onderzoek is de strategie van een casestudy gehanteerd. De natuurlijke situatie is onderzocht, waarbij de dagelijkse realiteit de context van het onderzoek vormt. In de casestudy is per gemeente onderzocht hoe de ervaringen zijn met de BAR-samenwerking, zodat de gemeenten tegen elkaar kunnen worden afgezet. Zo is per gemeente inzichtelijk geworden welke succes- en faalfactoren een rol spelen bij de BAR-samenwerking en waar men, als men dat wenst, aanpassingen kan doorvoeren om de samenwerking nog succesvoller te kunnen laten zijn.

De onderzoeksvraag van het onderzoek luidt als volgt:“Op welke wijzen kunnen de ambtelijke organisaties van de BAR-gemeenten het beste voeling krijgen bij de intergemeentelijke samenwerking en om welke zaken gaat het dan?”

De onderzoeksvraag wordt beantwoord met hulp van de volgende deelvragen: 1. Hoe is de BAR-samenwerking vormgegeven? 2. Wat zijn kenmerken van een intergemeentelijke samenwerking? 3. Welke succesfactoren en welke faalfactoren zijn van belang bij een ambtelijke

organisatie welke voeling heeft bij een intergemeentelijke samenwerking? 4. Welke maatregelen zijn nodig cq. wenselijk om de voeling van de ambtelijke

organisaties met de intergemeentelijke samenwerking te vergroten en te borgen?

6.1.1 Vormgeving van de BAR-samenwerking Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk hebben gekozen voor een samenwerking op vrijwillige basis en gaan daarbij uit van een groeimodel. De eigenheid van de gemeenten speelt een belangrijke rol en er is geen sprake van een verplichte herindeling. Sterker nog, in het Koersdocument wordt omschreven dat, door het ontbreken van een herindeling op de langere termijn, de kracht ontstaat om de samenwerking te laten slagen. De drie gemeenten zijn al bekend met de diverse vormen waarop men kan samenwerken. Zo is er bijvoorbeeld, naast een aantal gemeenschappelijke regelingen, de Stadsregio Rotterdam Rijnmond, de Geestelijke Gezondheidsdienst (GGD) en de Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond waarin de BAR-gemeenten, samen met andere gemeenten, participeren. Deze samenwerkingsvormen staan niet ter discussie bij de BAR-samenwerking. Door de BAR-samenwerking verwacht men dat de al bestaande samenwerkingsbanden versterkt zullen worden en dat er meer voordelen kunnen worden behaald.

Geografisch gezien liggen de drie gemeenten aan de rand van het verstedelijkte gebied en vormen zij een overgangszone naar de groene omgeving van de Zuid-Hollandse eilanden. De drie BAR-gemeenten zijn door de ligging op een soort natuurlijke manier met elkaar verbonden wat een samenwerking een voor de hand liggende optie maakt. Toch is de ligging van de drie gemeenten niet de belangrijkste reden voor de samenwerking geweest. Op organisationeel-, politiek- en bestuurlijk gebied verschillen de gemeenten van elkaar. Ook de ambities lopen uiteen, waardoor de gemeenten niet goed met elkaar te vergelijken zijn. Mede door de verschillen heeft men gekozen voor het groeimodel in de samenwerking.

71

In het Koersdocument77 is de missie van de BAR-samenwerking als volgt omschreven:

“Iedere BAR-gemeente heeft zijn eigen eigenheid. Dat geeft kracht aan de samenwerking. En samenwerking biedt ruimte voor die eigenheid”.

De missie wordt in het Koersdocument samengevat door onderstaand schema:

Biedt ruimte voor Geeft kracht aan

De missie is in het Koersdocument78 vertaald in zeven doelstellingen. Samengevat betreffen de doelstellingen de volgende zaken:

1. het vergroten van de kracht van de drie gemeenten; 2. het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening; 3. het beperken van de kwetsbaarheid;4. het vergroten van de kwaliteit en deskundigheid (doorontwikkeling in breedte

en diepte);5. het versterken van de integriteit bij regionale samenwerking; 6. het vergroten van de efficiëntie;7. het beter inspelen op arbeidsmarktproblemen.

De doelstellingen zijn algemeen geformuleerd, zonder concrete acties en/of voorwaarden. Daardoor is het lastig om te beoordelen of de doelstellingen zijn en/of worden behaald. Middels de quick-win projecten kan enigszins worden waargenomen aan welke doelstellingen wordt gewerkt. Zo heeft de BAR-directie eind 2010 besloten om de arbeidsvoorwaarden van de drie gemeenten aan elkaar gelijk te stellen. Daarnaast wordt een werknemer van bijvoorbeeld Barendrecht bij een sollicitatie als interne kandidaat bij Ridderkerk of Albrandswaard behandeld. Andersom geldt dit ook. Ook trekken de BAR-gemeenten gezamenlijk op richting de Stadsregio en Veiligheidsregio Rotterdam.

Het Koersdocument wordt niet meer op het intranet vermeld. Daardoor is het onduidelijk welke rol het Koersdocument nog heeft.

Uit de beschikbare bronnen en documenten blijkt dat zowel de BAR-directie als de gemeentebesturen de BAR-samenwerking een belangrijke zaak vinden en dat men wil dat de samenwerking een succes wordt. De BAR-directie heeft aangegeven dat zij het creëren van draagvlak, het inzien van het nut en de noodzaak van de BAR-samenwerking en dat de medewerkers zich betrokken voelen hierbij, als belangrijke voorwaarden zien voor het slagen van de samenwerking.

Bij de start van het onderzoek is weinig informatie beschikbaar over hoe de ambtelijke organisatie tegenover de intergemeentelijke samenwerking staat. In het onderzoek is hier dan ook specifiek aandacht aan besteed om dit inzichtelijk te krijgen.

Op het intranet van de gemeente Barendrecht zijn documenten en notities te vinden welke betrekking hebben op de BAR-samenwerking. Deze informatie blijkt echter minimaal in te gaan op de betrokkenheid van de organisaties. Wel ziet men de betrokkenheid als een belangrijk uitgangspunt en ook als één van de succesfactoren van de samenwerking. Op intranet van de gemeente Barendrecht zijn de volgende documenten aangetroffen: - Verslagen BAR-directie overleg: De BAR-directie wordt vormgegeven door de directies van de drie gemeenten; directeur, directiesecretaris en gemeentesecretaris. Om de circa 77 Koersdocument BAR-goed! 2007:5.78 Koersdocument BAR-goed! 2007:6.

Eigenheid

Samenwerking

72

8 weken vindt een vergadering plaats waarin gesproken wordt over bijvoorbeeld de lopende projecten en de voortgang daarvan, regionale zaken waarin afstemming noodzakelijk is, te behandelen BAR-notities die spelen en voor de drie gemeenten van belang kunnen zijn. - Nieuwsbrieven BAR-samenwerking: In april 2009 is de eerste nieuwsbrief over de BAR-samenwerking verschenen. De nieuwsbrief geeft nieuws en achtergronden over de ontwikkelingen in BAR-verband weer. De burgemeester van Barendrecht geeft aan dat “de nieuwsbrief wordt gezien als een middel om iedereen bij de BAR-samenwerking te betrekken. Dit is noodzakelijk, omdat iedereen er mee te maken heeft. Alle lopende projecten worden aangestipt en de laatste nieuwtjes”.- BAR-informatiemarkt: Begin 2009 is voor de eerste maal een BAR-informatiemarkt georganiseerd waarbij de projectleiders uitleg hebben gegeven over de projecten, zodat iedereen op een laagdrempelige wijze kan worden geïnformeerd over de samenwerking. - Communicatie aan de gemeenteraad: De burgemeesters van de drie gemeenten stellen de gemeenteraden tussentijds op de hoogte van de stand van zaken van de BAR-samenwerking. Daarbij wordt een vast format gebruikt; algemene ontwikkelingen worden aangegeven, de stand van zaken van de projecten wordt uitgewerkt en een doorkijk naar nieuw op te starten projecten wordt gegeven. De BAR-samenwerking is geen vast agendapunt op de raadsvergaderingen. Sporadisch worden tussendoor vragen gesteld over de samenwerking.

6.1.2 Kenmerken van een intergemeentelijke samenwerking Intergemeentelijke samenwerking komt al geruime tijd voor. Vanaf 1950 werd veelal samengewerkt via de Wet gemeenschappelijke regeling (Wgr). Bijvoorbeeld bij beleidszaken die (gemeente)grensoverschrijdend zijn. De Wgr is enkele malen aangepast omdat men niet helemaal tevreden was over de resultaten, de slagkracht en de sterkte van de democratische legitimiteit van de samenwerkingsverbanden.

Opgemerkt wordt dat intergemeentelijke samenwerking twee ontwikkelingen laat zien: de rijksoverheid die dergelijke samenwerkingsverbanden probeert te reguleren en gemeenten die zelf het initiatief tot samenwerking nemen. Laatstgenoemde gaan vaak een samenwerking aan om gemeentegrensstijgende vraagstukken het hoofd te kunnen bieden en om een verplichte herindeling af te wenden. De afgelopen jaren zijn, naast de Wgr, andere manieren van samenwerkingsverbanden ontwikkeld. Afhankelijk van het doel van de samenwerking kan men kiezen voor een relatief lichte vorm van samenwerking door bijvoorbeeld een convenant af te sluiten. Een wat zwaardere samenwerkingsvorm is het zogenaamde Shared Services. Binnen het model Shared Services zijn verschillende vormen mogelijk zoals het SETA-model (Samen en toch apart) en de Federatiegemeente.

ConvenantHet convenant is een vrij lichte vorm van samenwerking en wordt gekenmerkt door een zekere mate van vrijblijvendheid. Men heeft de intentie om samen te werken en spreekt dit ook uit, maar er zijn veelal geen verplichtingen en consequenties aan verbonden. Het convenant omvat vaak termen als ‘nader overeen te komen’ en ‘in acht zullen nemen van’.

Shared Services Shared Services gaat verder dan een vrijblijvende samenwerking. Door het bundelen van krachten van de ambtelijke organisaties worden, voor de autonome (gemeentelijke) besturen, taken en opdrachten uitgevoerd. Veelal wordt gewerkt met een opdrachtnemer- en opdrachtgeverrelatie. Belangrijk uitgangspunt is dat de desbetreffende besturen verantwoordelijk blijven voor het vigerend beleid en ook autonoom blijven. Door de bundeling van krachten wordt kennis gedeeld en kan een kostenbesparing worden behaald. Door Korsten, Schaepkens en Sonnenschein79 worden vijf varianten van Shared Services benoemd:

1. Het netwerkconcept: Hierbij blijven de organisaties intact, maar op een aantal79 Korsten, A.F.A., Schaepkens, L., Sonnenschein, L.J.M.J., Shared Services. Nieuwe vormen van krachenbundeling bij gemeenten, Commissie Innovatie Openbaar Bestuur, Den Haag, 2004

73

terreinen opereren ambtenaren gezamenlijk (Netwerkstad Twente);2. Het centrumconcept: Hierbij wordt de Shared Service onder gebracht bij één van

de gemeenten of organisaties (Moerdijk en SVHW in de eerste fasen, laterwerden dit Shared Service centra);

3. Het matrix- of K5-concept: Hierbij neemt elk van de deelnemende organisatieseen bepaald beleidsterrein voor haar rekening (de K5 gemeenten);

4. Het Shared Service centrum: Hierbij worden diensten en ambtenaren van één ofmeerdere taakvelden ondergebracht in één gemeenschappelijke organisatie(Friese gemeenten, Moerdijk, SVHW in latere fase);

5. Mengvormen van bovenstaande vier met lichte en zwaardere vormen vansamenwerking (Kempengemeenten, 3R en Beemster cs.)

Deze varianten worden ook benoemd door InAxis80. Zij hebben geconstateerd dat dergelijke samenwerkingsverbanden steeds meer worden aangegaan. Vooral bij ondersteunende processen in plaats van op inhoudelijke vakgebieden. Doelmatigheid, efficiëntie en kwaliteit zijn daarbij doelstellingen die voorop staan.

De BAR-samenwerking is gebaseerd op het netwerkconcept.

Samen en toch apartEen verdere uitwerking van het Shared Service model is het ‘Samen en toch apart’ (SETA) model waarbij het doel van de samenwerking leidend is. Het SETA-model wordt door Korsten, Schaepkens en Sonnenschein81 door middel van vijf punten omschreven:

1. Het gemeentebestuur blijft in tact waardoor het primaat bij de politiek blijft; 2. De gemeentelijke dienstverlening (gemeentehuis) voor de burgers blijft lokaal,

maar kan eventueel ook in één accommodatie plaats gaan vinden; 3. Het gemeentebestuur wordt bijgestaan door een relatief klein ambtelijk apparaat; 4. Een deel van de taken kan vanuit een centrale organisatie worden uitgevoerd die

voor meerdere besturen werkt. Bijvoorbeeld beleidsontwikkeling en uitvoering. Ook zaken als het opstellen van de begroting, inkoop en handhaving kunnen gezamenlijk worden opgepakt;

5. Iedere gemeente houdt de eigen beleidsverantwoordelijkheid.

Federatiegemeenten De Federatiegemeente is bedacht door Elzinga82. Aan de basis van dit concept staat het uitgangspunt om de doelmatigheid te vergroten met behoud van het politieke primaat. Elzinga definieert de Federatiegemeente als: “Een vergaande samenwerkingsvorm van bijvoorbeeld drie gemeenten, waarbij belangrijke delen van de vergunningverlening, onderwijs, voorzieningen en diensten worden ondergebracht bij gezamenlijke diensten”.

Bij dit concept blijft de verantwoordelijkheid liggen bij het gemeentebestuur en college van burgemeester en wethouders. Schaalvoordelen worden behaald doordat de ambtelijke apparaten gezamenlijk optreden.

6.1.3 Succesfactoren en faalfactoren Uit het theoretisch kader zijn drie theoretische begrippen leidend: Management, Organisatie en Samenwerken. Elk begrip bestaat uit een aantal indicatoren, oftewel voorwaarden. Om te komen tot de operationalisatie van het onderzoek zijn de indicatoren meetbaar gemaakt. Door de operationalisatie van het theoretisch kader zijn de succesfactoren van de BAR-samenwerking inzichtelijk gemaakt. Door rekening te houden met deze zaken wordt het mogelijk om de BAR-samenwerking nog succesvoller te maken.

De factoren die het succes van de BAR-samenwerking bepalen zijn de volgende:1. Management:

80 De Commissie Innovatie openbaar bestuur stimuleert en volgt samenwerkingsinitiatieven en opereert onder de naam InAxis. 81 Korsten, A.F.A., Schaepkens, L., Sonnenschein, L.J.M.J., Shared Services. Nieuwe vormen van krachenbundeling bij gemeenten, Commissie Innovatie Openbaar Bestuur, Den Haag, 200482 Elzinga, D.J., De Federatiegemeente heeft de toekomst. Binnenlands bestuur, 5 april 2002.

74

a. Voorbeeldrol; het management is zich bewust van haar voorbeeldrol, straalt dit uit en handelt daarnaar. Het management hanteert één lijn hierin.

b. Draagvlak; het management creëert draagvlak voor veranderingen. c. Persoonlijke aandacht; het management heeft oog voor persoonlijke

aandacht voor de medewerkers en laat dit ook zien.d. Implementatie; verandering wordt door het management geïmplementeerd

en begeleid.2. Organisatie:

a. Situatie-afhankelijke factoren; bij de inrichting van de organisatie is rekening gehouden met de grootte van de organisatie, de (technische) systemen die worden gebruikt, de (externe) omgeving waarin de organisatie zich bevindt, de machtsinvloeden en middelen die ter beschikking staan.

b. Zeven S-model: bij knelpunten of wanneer wenselijk wordt de inrichting van de organisatie aangepast zodat de organisatie zich kan verbeteren en/of groeien.

3. Samenwerken:a. Vier samenwerkingsaspecten: bij de BAR-samenwerking is men zich bewust

van de verschillende aspecten welke een rol (kunnen) spelen bij een samenwerking.

b. Vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid; bij de BAR-samenwerking is unaniem sprake van vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid.

Door het empirisch onderzoek is inzicht ontstaan in de ervaringen met de BAR-samenwerking. Enerzijds is middels deskresearch en observatie informatie vergaard, anderzijds is dit middels het houden van interviews vergaard. Door gebruik te maken van een selecte steekproef zijn vijftien personen gevraagd om mee te werken aan het onderzoek. Om de representativiteit van het onderzoek te vergroten is rekening gehouden met een aantal kenmerken van de onderzoekseenheden. Zo zijn er per gemeente vijf personen geïnterviewd, waarvan twee managers en drie medewerkers. Voor deze verdeling is gekozen omdat er verhoudingsgewijs meer medewerkers zijn dan managers. Op deze wijze vindt een evenredige vertegenwoordiging plaats. Daarnaast is gekozen voor het interviewen van personen die inhoudelijk betrokken zijn bij de BAR-samenwerking, als personen die niet inhoudelijk betrokken zijn bij de BAR-samenwerking. Voor deze verdeling is gekozen, omdat het belangrijk is voor het onderzoek om een zo breed mogelijk beeld te krijgen van hoe de BAR-samenwerking door de ambtelijke organisaties wordt ervaren. Het alleen interviewen van personen welke inhoudelijk betrokken zijn bij de BAR-samenwerking geeft een te eenzijdig beeld van de werkelijkheid. Gezien de consistentie van het onderzoek zijn de interviews in elke organisatie gehouden met personen die dezelfde soort functie bekleden.

Uit de deskresearch is een aantal zaken naar voren gekomen. Zo is geconstateerd dat bij het begin van het onderzoek (zomer 2009) andere communicatiebronnen zijn gebruikt dan dat aan het einde van het onderzoek (winter 2010) het geval is. In beginsel werd intranet gebruikt als medium om officiële notities ter beschikking te stellen aan geïnteresseerden, zoals het Koersdocument en ook de BAR-nieuwsbrief. Eind 2010 wordt het intranet nog steeds gebruikt om geïnteresseerden te informeren over de samenwerking, maar worden andere documenten beschikbaar gesteld. Tweemaal per jaar wordt een stand van zaken van de lopende projecten gepubliceerd. Ook de BAR-directieverslagen worden weergegeven zodat medewerkers kunnen volgen wat de recente ontwikkelingen van de samenwerking zijn. De BAR-nieuwsbrief wordt niet meer uitgegeven. Aan het eind van het onderzoek hebben drie BAR-informatiemarkten plaats gevonden. Elke markt is op een andere wijze georganiseerd. Ook de doelgroep(en) van de markt zijn wisselend van aard geweest. In de vier jaar dat de BAR-samenwerking officieel bestaat, is niet een vaste communicatiestrategie waargenomen. Uit gesprekken en gezien het bovenstaande wordt de indruk gewekt dat de BAR-directie nog zoekende is naar de wijze waarop zij op een effectieve en efficiënte manier kan communiceren over de BAR-samenwerking. Communicatie en een passende communicatiestrategie kunnen

75

een belangrijke bijdrage leveren aan het succes van de BAR-samenwerking en daarom wordt dit gezien als een ontwikkelpunt bij de verdere ontplooiing van de samenwerking.

Uit de interviews voor dit onderzoek is naar voren gekomen dat een aantal faalfactoren een rol spelen bij de BAR-samenwerking:

- Management:o In alle drie de gemeenten blijkt dat een meerderheid van de respondenten

ervaart dat het management zich niet bewust is van haar voorbeeldrol. o Het management is volgens de respondenten onvoldoende bezig met het

creëren van draagvlak en het implementeren van de BAR-samenwerking. o Het management in Albrandswaard lijkt volgens de respondenten minder

aandacht te hebben voor persoonlijke aandacht dan het management in Barendrecht en Ridderkerk.

- Organisatie:o In Barendrecht en Albrandswaard ervaart een meerderheid van de

respondenten dat de BAR-directie geen rekening houdt met en/of heeft gehouden met de situatie-afhankelijke factoren in de organisatiestructuur van de BAR-samenwerking.

- Samenwerken: o In Albrandswaard en Ridderkerk ervaart een meerderheid van de

respondenten dat de BAR-directie geen rekening houdt met samenwerkingsaspecten.

o De meerderheid van de respondenten, uit de groep medewerkers, van de drie gemeenten voelt zich niet betrokken bij de BAR-samenwerking.

Een belangrijk gegeven in het onderzoek is het onderscheid die in Barendrecht en Ridderkerk wordt gemaakt tussen management en directie. In tegenstelling tot het management hebben de directies van de drie gemeenten wel een nadrukkelijke rol in de samenwerking. Afgevaardigden van de directies (en in Albrandswaard van het management) maken immers deel uit van de BAR-directie. Het management heeft tot op heden geen rol in de BAR-samenwerking.

Voor het slagen van de BAR-samenwerking is het belangrijk dat de BAR-directie het management betrekt bij de samenwerking. De verantwoordelijkheden die het management heeft ten opzichte van de medewerkers, heeft de directie ten opzichte van het management.

76

6.2 Aanbevelingen In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de vierde deelvraag: “Welke maatregelen zijn nodig cq wenselijk om de voeling van de ambtelijke organisatie met de intergemeentelijke samenwerking te vergroten en te borgen?”.

Aan de BAR-directie worden aanbevelingen gegeven over hoe men de betrokkenheid cq voeling van de ambtelijke organisaties met de BAR-samenwerking kan vergroten. De uitkomsten van de hypothesen worden hierin meegenomen. Per begrip worden de aanbevelingen uitgewerkt.

6.2.1. Management1. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat medewerkers (nog) niet ervaren dat het management uiting geeft aan de voorbeeldrol in het kader van de samenwerking. Dit geldt ook voor het implementeren van de samenwerking en het creëren van draagvlak voor de samenwerking. Respondenten hebben aangegeven dat het management in Albrandswaard minder aandacht heeft voor persoonlijke aandacht in vergelijking met het management in Barendrecht en Ridderkerk. Zolang het management zelf niet betrokken is bij de samenwerking is het lastig om een kanteling te realiseren voor het uitdragen van een voorbeeldrol, het creëren van draagvlak en de overige voorwaarden. Het management heeft simpelweg te weinig kennis over de BAR-samenwerking en kan de kennis hierdoor niet overdragen aan de medewerkers. Bij het begrip Organisatie wordt de aanbeveling omtrent de BAR-organisatiestructuur uitgewerkt.

Om te kunnen voldoen aan de voorwaarden van het uitdragen van een voorbeeldrol en het creëren van draagvlak wordt aan de BAR-directie geadviseerd de BAR-samenwerking meer te profileren. De wijze waarop de BAR-directie de samenwerking wil profileren moet worden bekrachtigd via een officiële BAR-notitie. Op deze wijze wordt vormgegeven aan het credo: “Goed voorbeeld doet goed volgen!”. Daarbij dient logischerwijs rekening te worden gehouden met de context van de samenwerking. De genoemde voorwaarden (voorbeeldrol, creëren van draagvlak) moeten daarin worden geconcretiseerd zodat het voor zowel de BAR-directie als het management helder is wat zij van elkaar kunnen verwachten en waar zij rekening mee moeten houden bij de BAR-samenwerking.

2. Om draagvlak te creëren voor de notitie en de inhoud van de notitie wordt aan de BAR-directie geadviseerd om medewerkers uit te nodigen om mee te werken aan het opstellen van de notitie. Uit diverse theorieën blijkt namelijk dat deelname van een brede vertegenwoordiging uit de organisatie bijdraagt aan het creëren van draagvlak.

3. De directies van de BAR-gemeenten hebben een zeer belangrijke rol in de samenwerking; als aanjager, stimulator en motivator. Vanuit hun positie en vanuit hun rol als directielid hebben zij veel invloed bij zowel de politiek als de ambtelijke organisaties. Het uitoefenen van invloed bij de politiek en de ambtelijke organisaties draagt mede bij aan het succes van de BAR-samenwerking. De BAR-directie moet zich echter meer bewust worden van hun invloed en verantwoordelijkheden richting het management. Door de werkzaamheden, taken en bevoegdheden te delen met het management ontstaat er meer draagvlak en begrip voor de werkzaamheden omtrent de BAR-samenwerking. Hierdoor zal het management zich meer betrokken gaan voelen bij de samenwerking. Dit komt ten goede aan de houding en het gedrag van het management richting de medewerkers. Aan de BAR-directie wordt geadviseerd om de taken en verantwoordelijkheden tussen de (BAR-)directie en management te verdelen, waarbij de (BAR-)directie eindverantwoordelijk blijft voor de te behalen doelen van de BAR-samenwerking, maar de uitvoering overlaat aan het management.

6.2.2 Organisatie1. Het management heeft tot op heden geen formele rol in de BAR-samenwerking; niet op inhoudelijk gebied en ook niet op organisatorisch gebied. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat managers zich niet betrokken voelen bij de BAR-samenwerking, omdat ze

77

nog niet betrokken zijn en/of worden bij de BAR-samenwerking. Mede hierdoor is het voor het management lastig om te kunnen voldoen aan de voorwaarden van uiting geven aan een voorbeeldrol.

Aangezien de voorwaarde een belangrijke bijdrage levert aan het succes van de BAR-samenwerking wordt de BAR-directie geadviseerd om de huidige BAR-organisatiestructuur te wijzigen en het management formeel in de organisatiestructuur op te nemen.

2. Uit de laatste update van ‘Stand van zaken’, zoals omschreven in paragraaf 4.2 blijkt dat de samenwerking een volgende fase in gaat. “De vrijblijvendheid gaat eraf en de samenwerking wordt zichtbaar”, zo schrijft men in de update.

Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de medewerkers niet ervaren dat rekening wordt gehouden met situatie-afhankelijke factoren. Aan de BAR-directie wordt daarom geadviseerd om meer aandacht te schenken aan de situatie-afhankelijke factoren bij het communiceren over de BAR-samenwerking. Een verdere uitwerking hiervan kan door de BAR-directie zelf worden ingevuld bij het uitwerken van hun gedachten over het vervolg van de samenwerking. Dit door het benoemen van de situatie-afhankelijke factoren en aan te geven hoe men hiernaar kijkt en welke rol deze spelen in de praktijk. Op deze manier wordt de samenwerking voor de medewerkers meer tastbaar en kan de BAR-samenwerking meer in haar context worden bezien. Daarnaast is het concretiseren van de situatie-afhankelijke factoren voor de BAR-directie een hulpmiddel om vanuit een breed perspectief naar de BAR-samenwerking te kijken en zo weloverwogen keuzes te maken voor het vervolg van de samenwerking.

6.2.3 Samenwerken 1. Aangezien de colleges van burgemeester en wethouders aan de BAR-directie opdracht hebben gegeven om na te denken over het vervolg van de samenwerking, kan dat moment worden gebruikt om tevens meer aandacht te besteden aan de voorwaarde Samenwerkingsaspecten. Vooral zaken als normen en waarden, gedragsregels, riten en rituelen spelen daarbinnen een rol. Bij een verdergaande samenwerking krijgen de medewerkers immers meer en meer met elkaar te maken. Eventuele verschillen tussen de drie organisaties zullen dan meer aan de orde komen en voor lastige situaties kunnen zorgen. Om de verdergaande samenwerking een grotere kans van slagen te geven, wordt geadviseerd om vooraf een SWOT-analyse83 te maken met betrekking tot de samenwerkingsaspecten. Door het toepassen van een dergelijke analyse kan de BAR-directie bepalen welke strategie zij wil volgen in de samenwerking.

2. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat een belangrijke voorwaarde voor het slagen van de BAR-samenwerking is dat zowel de directie, als het management, als de medewerkers betrokken zijn bij de samenwerking. Er dient vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid te zijn. Desalniettemin heeft een meerderheid van de respondenten van de drie gemeenten aangegeven zich niet betrokken te voelen bij de BAR-samenwerking. Gezien de huidige situatie waarin de samenwerking zich bevindt is het niet nodig dat elke medewerker betrokken is en/of wordt bij de samenwerking. Daarvoor is de samenwerking nog te vrijblijvend. Afhankelijk van de ambitie van de BAR-directie dient bepaalt te worden in hoeverre het nodig en/of wenselijk is dat daadwerkelijk elke medewerker zich betrokken voelt bij de BAR-samenwerking. Hoe ingrijpender de samenwerking wordt, des te belangrijker het is dat de medewerkers zich betrokken gaan voelen bij de samenwerking. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat personen die betrokken zijn bij de samenwerking zich ook betrokken voelen bij de samenwerking. Met dit in ogenschouw genomen wordt aan de BAR-directie geadviseerd om een standpunt in te nemen over de mate waarin zijzelf, het management en de medewerkers van de drie gemeenten betrokken geacht worden te zijn bij de samenwerking en daar vorm aan te geven.

83 SWOT staat voor Strength, Weaknesses, Opportunities, Treats.

78

6.2.4 Overig 1. Aangezien uit het onderzoek naar voren is gekomen dat de ambtelijke organisaties op verschillende wijzen naar de samenwerking kijken is het ook van belang dat de directie en het management één lijn trekken in hun houding, gedrag en communicatie over de BAR-samenwerking. Zowel de directie als het management dienen vragen over de BAR-samenwerking te kunnen beantwoorden en een gezamenlijk standpunt uit te dragen. Daarom wordt aan de BAR-directie geadviseerd om een apart communicatieplan op te stellen, waaraan men zich conformeert voor een vooraf vastgestelde periode. In het communicatieplan kan de BAR-directie aangeven op welke doelgroep zij zich richten en welke middelen zij daarvoor gebruiken. Dit kunnen middelen als intranet zijn en de BAR-informatiemarkten. Maar ook andere moderne middelen zoals twitter, hyves en facebook kunnen in het communicatieplan aan de orde komen.

2. Om de BAR-samenwerking meer te integreren binnen de ambtelijke organisaties wordt aan de BAR-directie en aan het management geadviseerd om de BAR-samenwerking in de reguliere afdelingsoverleggen op de agenda te zetten en vaste uren op te nemen in de jaarlijkse taakplannen van de medewerkers en afdelingsplannen van de organisaties.

3. Het onderzoek richt zich op de ambtelijke organisaties van de BAR-gemeenten. Hoewel elke organisatie uniek is met eigen gebruiken, normen en waarden is uit het onderzoek naar voren gekomen dat er relatief weinig verschillen zijn waar te nemen in hoe de ambtelijke organisaties de BAR-samenwerking ervaren. Bij het uitwerken van de aanbevelingen is daarom geen specifiek onderscheid gemaakt per organisatie. Sterker nog, gezien de verdere ontwikkeling van de samenwerking wordt geadviseerd om één lijn te trekken in de toepassing van de aanbevelingen. Bij de implementatie van de aanbevelingen is het echter wel raadzaam dat men de eigen organisatie als leidend neemt, omdat de organisaties (nog wel) verschillende besluitvormingsprocessen en organisatiestructuren hebben.

6.3 Reflectie op het onderzoekIn 2008 heeft al een onderzoek plaatsgevonden naar de samenwerking tussen Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk. Een van de aanbevelingen van dit onderzoek betrof de betrokkenheid van de ambtelijke organisaties. Voornamelijk in Barendrecht bleek dit een verbeterpunt te zijn. Het voorliggende onderzoek heeft zich op dit onderdeel gericht en getracht een verklaring te vinden voor de wijzen waarop de ambtelijke organisaties het beste voeling kunnen krijgen met de BAR-samenwerking.

Terugkijkend op het onderzoek heb ik een aantal leermomenten ervaren. Het onderzoek is gebaseerd op de strategie van een casestudy waarbij de natuurlijke situatie wordt onderzocht. In de praktijk blijkt dat niet altijd even makkelijk te zijn. Ondanks dat vanuit de theorie een zeker kader wordt geboden, blijkt een casestudy lastig te omvatten. Iedereen heeft immers een ‘andere waarheid’ en vertelt daardoor een ander verhaal van dezelfde gebeurtenis. Elke persoon vertelt vanuit zijn of haar eigen referentiekader en ervaringen over de BAR-samenwerking. Dat maakt het lastig om de informatie op een objectieve wijze te interpreteren. Om de objectiviteit, betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek te kunnen waarborgen zijn verschillende maatregelen genomen gedurende het onderzoek. Ook dit was leerzaam en in sommige gevallen een eyeopener, omdat ik door het afnemen van de interviews leerde dat je andere (open) vragen moet stellen dan dat je stelt in een overleg, gesprek of discussie. Hierdoor vertellen de respondenten veel en delen zij informatie. Tevens vond ik het opmerkzaam dat ik, door de (onbewuste) vooringenomenheid over de BAR-samenwerking bepaalde (persoonlijke) verwachtingen had gecreëerd, maar dat deze in de praktijk niet bleken te kloppen. Wederom; iedereen heeft een andere waarheid van dezelfde situatie. Dat besef is voor mij zeer leerzaam geweest. Doordat ook personen zijn geïnterviewd die (nog) niet te maken hebben met de BAR-samenwerking kun je je afvragen in hoeverre het antwoord gebaseerd is op hun eigen ervaring en kennis met de samenwerking. Aan de andere kant, juist doordat zij (nog) niet

79

te maken hebben met de samenwerking, geven zij ook inzicht in belangrijke aanknopingspunten voor de aanbevelingen van het onderzoek. De diversiteit van de groep respondenten bleek voor- en nadelen te hebben. Een nadeel is dat enkele respondenten uit de groep management ook deel uit maken van de BAR-directie. Deze respondenten zouden, achteraf bezien, in een derde groep respondenten moeten worden geplaatst. Dit, omdat zij een specifieke rol hebben in de samenwerking en daardoor de uitslag van het empirisch onderzoek enigszins hebben ‘vertroebeld’. Door duidelijk aan te geven, en op herhaalde wijze, dat er een onderscheid gemaakt dient te worden in directie en management heb ik geprobeerd dit alsnog te ondervangen. Een voordeel van de diversiteit van de groep respondenten is dat in het algemeen kan worden gesteld welke ervaringen men heeft en hoe de betrokkenheid van de ambtelijke organisaties is met de BAR-samenwerking.

Vanuit de beschikbare theorieën is veel informatie beschikbaar over intergemeentelijke samenwerking, verandermanagement en management in het algemeen. Echter, informatie over succes- en faalfactoren over het managen van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden bleek te moeten worden gefilterd uit de eerder genoemde theorieën. Het ‘doorakkeren’ en samenvoegen van de theorieën was een leerzame en interessante ontdekkingsreis waar ik tot heden ten dage veel kennis uit haal.Voor het onderzoek heb ik een theoretisch kader gemaakt waarin wordt aangegeven welke factoren bijdragen aan het creëren van voeling met een intergemeentelijke samenwerking. Daarbij heb ik niet omschreven wanneer de BAR-samenwerking succesvol is en hoe dat gemeten kan worden. Misschien is dit een interessant onderwerp voor een vervolgonderzoek naar de BAR-samenwerking. Want het mag duidelijk zijn dat de BAR-samenwerking nog lang niet is afgelopen!

80

Literatuur Baarda, D.B.; Goede de, M.P.M. (1997). Basisboek methoden en technieken. Houten: Educatieve Partners Nederland BV.

Baarda, D.B.; Goede de, M.P.M.; Teunissen, J. (2001). Basisboek Kwalitatief onderzoek. Groningen/Houten: Wolters-Noordhoff bv.

Bestuurskrachtmeting-nieuwe-stijl Gemeente Albrandswaard, d.d. augustus 2009.

Bestuurskrachtmeting-nieuwe-stijl Gemeente Ridderkerk, d.d. augustus 2009.

Bovens, M.A.P., Hart P., ‘t., Twist van, M.J.W. (2007). Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politie.

Elzinga, D.J. (2002). De Federatiegemeente heeft de toekomst. Binnenlands bestuur.

Gils, M.R. van (1978). De organisatie van organisaties: aspecten van interorganisationele samenwerking, M&O Tijdschrift voor organisatiekunde en sociaal beleid.

Gudde, T. (2007). De besturing van facilitaire organisaties: hoe speel je het spel?

Jonker, J.; Witte de, M. (2004). Organiseren is veranderen. Met inzicht laveren tussen dilemma’s. HRM issuepaper nummer 39.

Kickert, W.J.M. (2002). Verhalen van verandering, sociale reconstructie op de Ministeries van Justitie, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Onderwijs en Wetenschappen, en Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Elzevier bedrijfsinformatie bv, ’s-Gravenhage.

Kickert, W.J.M. (1993). Veranderingen in management en organisatie bij de rijksoverheid.

Koersdocument BAR-Goed!, augustus 2007.

Kotter, J.P. (1995). Leading Change: Why Transformation Efforts Fail, PemSelect.

Korsten, A.F.A. (2004). Samenwerking volgens het SETA-concept als vorm van Shared Services. Artikel in Bestuursmiddelen.

Korsten, AF.A., Becker, B.L., Kraaij van, T. (2006). Samenwerking beproeft. Innovatieve organisatievormen bij samenwerking tussen gemeenten. Open Universiteit, Heerlen/Arnhem.

Korsten, A.F.A., Laar Van de, J.M. (2007). Samen sterk is beter dan zwak alleen. Overheidsmanagement.

Korsten, A.F.A., Schaepkens, L., Sonnenschein, L.J.M.J. (2004). Shared Services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten, Commissie Innovatie Openbaar Bestuur, Den Haag.

Landsheer, H., ’t Hart, H., de Goede, M., en van Dijk, J. (2003) Praktijkgestuurd Onderzoek: Methoden van Praktijkonderzoek.

Mast, W., Brummeler,L. ten. (1994). Organisatienetwerken in de non-profit sector: de dynamiek van netwerken aan de hand van vijf relevante dimensies. Utrecht.

81

Mastenbroek, W.F.G. (1996). Conflicthantering en organisatieontwikkeling. Alphen aan den Rijn.

Memo Stand van zaken BAR-projecten, 13 oktober 2010.

Mintzberg, H. (1975). The Manager’s Job: folkore and fact, Harvard Business Review.

Mintzberg, H. (1979). The structuring of Organizations. Prentice Hall.

Morgan, G. (1986). Images of Organizations. London.

Mulder, M. (1977). Omgaan met macht. Amsterdam.

Noordegraaf, M. (2002). Wat doen publieke managers? De realiteit achter de planning & control-retoriek, Bestuurskunde jaargang 11 nr. 1.

Önder, S. (2008). Grenzen zonder drempels. Een onderzoek naar intergemeentelijke samenwerking tussen Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk. Erasmus Universiteit te Rotterdam.

Opheij, W., Willems, F. (2004). Shared Service Centres: Balanceren tussen Pracht en Praal. Tijdschrift Holland Management Review.

Op weg naar een gezamenlijke netwerkorganisatie in de BAR-gemeenten, september 2009.

Peters, T.J., Waterman, R.H. (1982). In search of Excellence. Lessons from America’s best-run Companies.

Schein, E.H. (2004). Organizational culture and leadership. Cambridge.

Thiel, van S. (2007). Bestuurskundig onderzoek, een methodologische handleiding. Bussum: Uitgeverij Coutinho.

Vansina, L., Taillieu, T., Schruijer, S. (1998). ‘Managing’ multiparty issues: Learning from experience.

Voorstel aan de raad, Albrandswaard, d.d. 7 januari 2009.

Witte, M., de. Gastcollege Erasmus universiteit, 2008

Zwaan, L. (2005). Intergemeentelijke samenwerking in nieuw perspectief, Naar een vitale kleurrijke overheid, (red. Brunia, M.,Hemmelder, H., Rodenburg, K.J.), SDU Uitgevers Den Haag.

Websiteswww.albrandswaard.nl www.barendrecht.nl

82

http://www.barendrecht.nl/

www.ridderkerk.nl www.drechtsteden.nl

BijlagenBijlage 1 Interview handleiding management en medewerkersBijlage 2 Koersdocument BAR-Goed!Bijlage 3 Notitie “Op weg naar een gezamenlijke netwerkorganisatie in de BAR-

gemeenten”. Bijlage 4 Stroomschema besluitvorming BAR-projecten.

83

http://www.drechtsteden.nl/

http://www.ridderkerk.nl/

een onderzoek naar hoe de ambtelijke organisaties … › pub › 9062 › de pijper.docx · web...

Documents