◆ 23

論　著

警察人員懲處連帶責任之初探

洪光平 ■臺北市政府警察局士林分局人事室　主任

壹

前言報載（中央社：2013 年 6 月 29 日）：

公務人員酒駕肇事，對於主管是否應負行政

責任，軍警已有規範，人事總處今天表示，

其他機關人員可自行審酌是否比照，課予主

管監督不周的行政責任。人事總處表示，由

於警察人員及軍職人員以維持公共秩序、國

家社會安全為主要職責，並強調服從紀律，

身分屬性有別於一般行政機關公務人員，

這 2 類人員如發生酒駕行為，依現行相關規

範已有課予主管人員考核監督不周的行政責

任。至於其他機關人員，得基於實務需要，

由各機關自行審酌是否比照軍、警人員訂各

級主管考核監督不周的規範，也得依公務人

員考績法及其所訂獎懲標準表等相關規定，

斟酌所屬公務人員酒後駕車嚴重情形，就主

管人員考核監督不周的情形，予以處分。

過去我國受特別權力關係理論影響，

將國家與公務人員之關係定位為特別權力關

係，有別於一般人民與國家間之統治權力關

係，在此身分範圍內，對警察人員有概括命

令強制之權力；另一方面，警察又負有服從

之義務，處於比人民須有更加服從拘束的地

位，其從屬性高於一般國家與人民之關係。

警察人員的連帶責任亦是如此，平時對於幹

部講求領導統御，部屬發生懲處事件就要求

直屬長官負連帶責任。本文之目的即在於探

討警察人員懲處連帶責任之合理性。

貳

文獻探討本節包含「管理理論」、「警察工作與

一般行政工作不同之處」及「現行警察機關

特別規定」。

一、管理理論

2015.02.06 第 354 期

論 著

24 ◆

警察組織目標常與獎勵合而為一，目的

在於幫助組織達成任務。我國警察善用管理

制度來達成組織目標。其相關理論如下：

(一)我國固有思想

中國人性善、惡論，在先有孟子性善論、

荀子性惡論，及道家的性超善惡論。孟子認

為性雖生來即有，但須待學而成；荀子認為

性乃生而自然，不學而成；程子、朱子則認

為性乃宇宙之究竟根本。因此，我國激勵之

本質，幾近於術而非道。韓非說：「賞罰者，

利器也。」獎懲在行政管理上是工具也是手

段，但卻不是目的，其目的乃在達成組織目

標。

(二)外國有關理論

1. 雪恩的 4 種人性假設：雪恩（E. H.

Shein）將人性分為 4 種：實利人、社

會人、自動人及複雜人。

2. X、Y 理 論： 麥 克 葛 瑞（Douglas

Murray McGregor）於 1960 年提出，

有別於傳統激勵理論。X 理論與 Y 理論

呈現對人類與生俱來善惡相反的觀點。

X 理論的管理階層視人類為不可信賴；

反之，Y 理論則對人性具有信心。

3. 需要層級理論：馬斯洛認為人類具有五

個基本需求：生理需求、安全需求、社

會需求、自尊需求和自我實現需求。他

說這些需求形成一個層次或梯狀。同時

當低層次的需求得到合理的滿足之後，

才會引起第二個需求的活動。

4. 兩因素激勵理論：赫茲伯格在 1968 年

構思一個類似馬斯洛需要層級的激勵理

論，但更增加一些理念。他說在工作上

導致極端滿足和激勵的因素與在工作上

導致極端不滿足的因素有很大的差別。

保健因素缺少了，則員工將會感到不滿

意。但是，一旦這類的因素已獲得相當

滿足，而一再的增加工作的這些保健因

素，並不能激勵員工。另一方面，激勵

因素卻能夠激發員工。

5. 期望理論：汝門（Vroom）在 1964 年

提出一套權變理論，就是眾所周知的期

望理論。他指出激勵是一個人對目標和

達成目標途徑認知的結果，在此一概念

下，每一個人認明他個人的生活目標，

一旦這些目標被認同，他們選擇適當的

方法以達目的，只要有較強的欲望想要

達成目標，而且手段適當，個人激勵的

效果也就愈大。

6. 公平理論：亞當斯（J. S. Adams）在

1963 年提出公平理論。他說員工常將

他們從組織中所得到的滿足，與他們對

組織的付出及別人的付出做出一衡量。

7. 強化理論：強化理論受行為的學習理論

影響甚大，基本上它是史金納（B. F.

Skinner）的「工作中的學習理論」的

延伸。

二、警察工作與一般行政工作不同之處

警察工作與一般行政不同之處，特別在

於警察乃24小時輪值，包括勤區查察、巡邏、

臨檢、守望、值班、備勤等勤務，主要從事

警勤區、犯罪偵防、交通執法、群眾抗爭活

動處理及執行人犯押送、戒護等工作。另因

為人力不足，是以派出所員警皆須擔服 12 小

時勤務。又因為臺灣仍屬大陸法系，是以警

察業務較重，協辦事項繁多。

警察工作一向被視為高壓力之職業，其

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論　著

主要原因在於警察工作之特性，不同於一般

行政工作。事實上，警察人員之薪資、福利

等等，與一般公務人員相差無幾，但在工作

本質上卻是集中在執法權威及危險上。

三、現行警察機關獎懲上特別規定

內 政 部 100 年 7 月 8 日 台 內 警 字 第

1000871489 號令修正發布，共計 16 條，違

法犯紀者懲處處分為逕予免職或懲戒處分之

撤職者，第一層主官（管）記過二次，第二

層主官（管）記過一次；違法犯紀者懲處處

分為記一大過或懲戒處分之休職、降級、減

俸、記過者，第一層主官（管）記過一次，

第二層主官（管）申誡一次；違法犯紀者懲

處處分為記過二次或懲戒處分之申誡者，第

一層主官（管）申誡一次。主管業務副主官

（管）及督察主管之考核監督責任比照主官

（管）減輕一等次之懲處；駐區督察人員及

督察工作人員之考核監督責任，比照駐區（督

導區）單位主官（管）減輕一等次之懲處。

如表 1 所示。

參

案例研究我國公務人員依法可向公務人員保障暨

培訓委員會提起再申訴、復審及再審議，是

以本研究針對有關 100 年至 103 年警察人員

之再申訴、復審及再審議經公務人員保障暨

培訓委員會撤銷之案件進行深入研究如表2。

另其關於連帶懲處案件有下列幾則足資

參考。

(一)考核監督不周人員加重或減輕仍須符合

警察人員獎懲標準如表 3。

(二)需查明是否負考核監督不周人員之責任

如表 4。

違法犯紀者

懲處分類 逕予免職

或懲戒處分之撤職

記一大過或懲戒處分之

休職、降級、

減俸、記過

記過二次

或懲戒處分之申誡

1第一層主管

( 管 )記過二次 記過一次 申誡一次

2第二層主管

( 管 )記過一次 申誡一次

附

註

一、考核監督責任以各級警查機關、學校為責任單位。

二、考核監督責任按違法犯紀者隸屬長官層次，以別懲處之輕重，其直屬長官為第一層、

上一級長官維第二層，必要時並懲處其第三層以上主官 ( 管 )。三、主管業務副主官 ( 管 ) 及督察主管之考核監督責任比照主官 ( 管 ) 減輕一等次之懲處。

四、駐區督察人員及督察工作人員之考核監督責任，比照駐區 ( 督導區 ) 單位主官 ( 管 ) 減輕一等次之懲處。違法犯紀者為單位主官 ( 管 ) 時，駐區督察人員及督查工作人員之

考核監督責任，比照違法犯紀者第一層單位主官 ( 管 ) 減輕一等次之懲處。

懲處規定

層次

表 1：警察機關人員違法犯紀考核監督責任懲處基準表

資料來源：全國法規資料庫。

2015.02.06 第 354 期

論 著

26 ◆

案件類型 再申訴案件 復審案件

次數 97 17年度 100 101 102 103 100 101 102 103次數 37 28 30 2 3 8 6 0

事件類型

劣蹟註記事件

考績

追繳慰撫金

懲處及風紀評估對象

懲處

加給

任用

免職

追繳加給

追繳慰問金

退休

甄試

調任

次數 1 13 1 1 81 1 1 1 4 2 6 1 1資料來源：公務人員保障暨培訓委員會

表 2： 100 年至 103 年保障案件分析

表 3：考核監督不周人員加重或減輕仍須符合警察人員獎懲標準

編號 案號案件

類型

事件

類型事實摘要

決定

主文理由摘要 日期

1 102公

申

決

字

第

0061號

再

申

訴

案

件

懲

處

事

件

刑事局以再申訴人對

考核對象陳○○及黃

○○涉足職業性賭

場，應負考核監督不

周責任，依警察人員

獎懲標準第 9 條規

定，核予申誡二次懲

處。

刑事警察

局對再申

訴人申誡

二次懲處

及申訴函

復 均 撤

銷。

再申訴人前任偵九隊駐區督察，於 100年 8 月 1 日調職，嗣於 101 年 8 月 1 日

再調回該隊駐區督察。而系爭賭博場所，

係於 101 年 1 月開始營業，該 2 位組長

於 101 年 8 月 23 日經調查非因公涉足

該賭博場所時，再申訴人對彼等行為應

負考核監督責任之期間未滿 1 個月。刑

事局未依警察人員獎懲標準第 9 條第 2項第 2 款規定予以免除懲處，已有未洽。

況其中陳○○所受記一大過懲處，業經

內政部警政署撤銷，並由刑事局 102 年

1 月 30 日刑人字第 1020014571 號令改

予記過二次懲處在案。

102.04.02

2 102公

申

決

字

第

0060號

再

申

訴

案

件

懲

處

事

件

刑事局審認再申訴人

對屬員陳○○及黃

○○涉足職業賭場，

考核監督不周，依警

察人員獎懲標準第 9條規定，核予再申訴

人記過二次懲處。

刑事警察

局對再申

訴人記過

二次懲處

及申訴函

復 均 撤

銷，由服

務機關另

為適法之

處理。

依警察機關人員違法犯紀考核監督責任

懲處基準表所示，各警察機關有發生違

法或品德操守上之違紀行為時，如違法

犯紀者受記一大過懲處，其第一層主管

應負考核監督責任之懲處額度始為記過

一次。本案陳○○及黃○○因涉嫌違反

品操紀律，各遭記過二次懲處，縱認再

申訴人對渠等應擔負考核監督責任，依

上開基準表規定，僅應各受申誡一次懲

處。爰刑事局逕以再申訴人對屬員陳

○○、黃○○上開違法失職行為，應負

考核監督不周責任，予以記過二次懲處，

核有再行斟酌之必要。

102.04.02

2015.02.06 第 354 期

◆ 27

論　著

3 102公

申

決

字

第

0037號

再

申

訴

案

件

懲

處

事

件

新北市警局審認其前

任職於臺北縣政府警

察局板橋分局第二組

警務員期間，對其屬

員廖○○涉嫌犯貪污

治罪條例之罪，經最

高法院刑事判決有罪

確定，並經新北市警

局核予免職，應負考

核監督不周責任，核

予再申訴人記過一次

懲處。

新北市政

府警察局

對再申訴

人記過一

次懲處及

申訴函復

均撤銷，

由服務機

關另為適

法 之 處

理。

再申訴人屬員廖警員涉嫌犯貪污治罪條

例之罪，自 95 年 5 月 4 日違法行為終了

時起，至 101 年 6 月 21 日經最高法院

刑事判決確定止，已逾 5 年。按機關辦

理公務人員平時考核之懲處，如受考人

行為後獎懲相關規定有變更者，原則上

應以機關辦理懲處時之規定為處罰依據；

惟如受考人行為時之獎懲相關規定較有

利於受考人，即應適用有利於受考人之

規定。

102.03.12

4 102公

申

決

字

第

0017號

再

申

訴

案

件

懲

處

事

件

其前於南投縣政府警

察局任職期間，對屬

員陳○○、許○○、

吳○○等 3 員，因

犯貪污治罪條例等案

件，經警政署核定免

職案，考核監督不

周，依警察人員獎懲

標準第 9 條第 1 項

規定，核予記過二次

懲處。

刑事警察

局對再申

訴人記過

二次懲處

及申訴函

復 均 撤

銷，由服

務機關另

為適法之

處理。

依此從新從輕原則，本件適用 100 年 7月 8 日修正發布前警察人員獎懲標準第

10 條第 1 項得予以減輕懲處之規定，既

較有利於再申訴人，刑事局未審及此，

逕依警察人員獎懲標準第 9 條第 1 項附

表及 100 年 7 月 8 日修正發布之該標準

第 10 條第 1 項規定，核予再申訴人記過

二次，核其認事用法，不無斟酌餘地。

102.02.05

5 101公

申

決

字

第

0294號

再

申

訴

案

件

懲

處

事

件

桃園縣政府警察局刑

事警察大隊組長，桃

縣警局審認其前於該

局桃園分局偵查隊副

隊長任內，對其屬員

○偵查佐偵辦刑案不

力，應負監督不周責

任，依警察人員獎懲

標準第 6 條第 11 款

規定，核予再申訴人

申誡 1 次懲處。

桃園縣政

府警察局

對再申訴

人申誡 1次懲處及

申訴函復

均撤銷，

由服務機

關另為適

法 之 處

理。

○偵查佐因偵辦刑案不力遭記過 2 次懲

處，依臺灣省縣市警察局平時考核及年

終考核責任區分表所定為第一層主管之

小隊長、分隊長及隊長，其考監責任懲

處額度為申誡 1 次；至於再申訴人，其

於 99 年 6 月 25 日至同年 12 月 31 日擔

任○偵查佐之副隊長，縱然認為應擔負

考監責任，依懲處基準表附註 3 規定，

亦應減輕 1 等次，而不得予以申誡 1 次

之懲處。

101.09.18

資料來源：公務人員保障暨培訓委員會

2015.02.06 第 354 期

論 著

28 ◆

表 4：需查明是否負考核監督不周人員之責任

編號 案號案件類型

事件類型

事實摘要決定主文

理由摘要 日期

1 102公申決字第

0235號

再申訴案件

懲處事件

彰縣警局審認其於芳苑分局服務期間，對屬員蕭○○承辦許○○涉嫌竊盜等26 件函送公文，無故積壓延誤之違失案，及對屬員蕭○○承 辦 98 年 6 月 15日 0980010911 號、101 年 3 月 16 日1010005360 號 公文，未依來文意旨實際妥處，逕予存查規避稽催，無故積壓延誤之違失案，均應負監督不周責任，各核予再申訴人記過一次懲處。

彰化縣警察局對再申訴人分別記過一次之懲處及申訴函復 均 撤銷，由服務機關另為適法之處理。

再申訴人對蕭員承辦系爭 28 件公文之工作違失，既無從知悉，自欠缺考核監督可能性；且彰縣警局就再申訴人應如何對蕭員之違失行為為積極預防及協助查處，而得有效防範疏導及考核管理一節，並未充分說明。又彰縣警局代表於同日陳述意見時雖表示，本件並非以再申訴人有公文管制時效之違失予以懲處，而係以其對屬員之工作紀律管理有重大違失而懲處等語。惟何以將承辦上開 28 件公文之違失，對再申訴人課予 2 次監督責任而分別核予記過一次懲處，亦未有詳細說明。

102.08.06

2 102公申決字第

0178號

再申訴案件

懲處事件

北市警局審認其前於擔任北市警局士林分局警務員兼社子派出所所長期間，對其屬員賴○○、陳○導、陳○宏涉及貪瀆，影響警譽，情節重大案，應負考核監督不周責任，核予記過二次懲處。

臺北市政府警察局對再申訴人記過二次之懲處及申訴函復 均 撤銷，由服務機關另為適法之處理。

係以再申訴人對於社子派出所多名員警涉案，經媒體披露影響警譽，未盡事前監督之責任，核有重大過失，而依加重懲處之規定，核予其記過二次懲處。惟本件北市警局加重核予再申訴人記過二次懲處，除未斟酌考核監督對象之違法犯紀行為，是否發生於再申訴人考核監督期間內，對媒體披露而損及警察聲譽，是否肇因於再申訴人未積極究辦、妥適處理，均未詳細說明。

102.07.16

3 101公申決字第

0189 號

再申訴案件

懲處事件

臺中市政府警察局刑事警察大隊小隊長，配置該局第一分局，經中市刑大審認其對所屬警員邱偵查佐因妨害自由案件，經公務員懲戒委員會議決記過壹次懲戒，應負考核監督不周責任，核布再申訴人記過 1次懲處。

刑事警察大隊對再申訴人記過 1 次懲處及申訴函復均撤銷，由服務機關另為適法之處理。

邱偵查佐於勤餘時間所犯強制未遂罪，與其勤務無涉，並非邱偵查佐工作上有所違失，已如前述，再申訴人就邱偵查佐上開違失行為是否可得監督考核，未見中市刑大有所查證或論述，中市刑大代表於 101 年 6 月 15 日陳述意見固稱，再申訴人對邱偵查佐平時考核綜合考評評價甚佳，邱偵查佐發生此違失行為，足證再申訴人未盡考核監督責任；仍未能就再申訴人對邱偵查佐上開發生於勤餘之違法行為，如何未盡督導責任，提出具體明確之說明，即課予再申訴人應負監督考核責任，核有再行斟酌之必要。

101.07.17

2015.02.06 第 354 期

◆ 29

論　著

4 100公

申

決

字

第

0388 號

再

申

訴

案

件

懲

處

事

件

雲林縣警察局主任秘

書，雲縣警局審認其

於花蓮縣警察局新

城分局分局長任內，

對所屬人員吳○○涉

嫌犯貪污治罪條例案

件，考核監督不周，

依 100 年 7 月 8 日

修正發布前之警察人

員獎懲標準第 9 條第

1 項規定，核予再申

訴人記過二次懲處。

警察局對

再申訴人

記過二次

懲處及申

訴函復均

撤銷，由

服務機關

另為適法

之處理。

花縣警局多位員警自 95 年至 99 年期

間，向電玩業者索賄或以入股方式取得

利益，對再申訴人於擔任新城分局分局

長期間，吳○○是否涉嫌犯貪污治罪條

例之罪，未見敘明。又花蓮地檢署偵辦

上開花縣警局員警包庇賭博電玩案，依

該署檢察官起訴書所載，吳○○於 98 年

8 月 31 日始與相關人員出資合夥經營

「○○電子遊藝場」擺設賭博性電玩，

供賭客賭博財物，涉有違法之情事，是

時，再申訴人並非吳○○之主管，據此，

再申訴人是否應負考核監督責任，不無

疑義，核有再行斟酌之餘地。

100.11.29

5 100公

申

決

字

第

0198號

再

申

訴

案

件

懲

處

事

件

新北市政府警察局刑

事警察大隊警務員。

該大隊審認再申訴人

前於 90 年 7 月至 95年 6 月臺北縣政府警

察局三重分局巡官任

內，轄內被查獲「員

警集體包庇○○厝色

情業者長期存在」

案，未將涉案員警提

列違紀傾向人員，工

作不力；及未掌握違

紀傾向人員及風紀誘

因場所，工作不力，

各核予再申訴人申誡

一次懲處。

刑事警察

大隊對再

申訴人 2次申誡一

次懲處及

申訴函復

均撤銷，

由服務機

關另為適

法 之 處

理。

再申訴人於三重分局任職期間為 90 年 7月至 95 年 6 月，該分局上開人員之違法

情事，為再申訴人離職後約半年之久始

陸續發生，均非於再申訴人任職期間所

發生，是再申訴人擔任三重分局督察組

風紀業務承辦人，究有何工作不力之處，

及有何對屬員之工作違失，監督不周之

情事，而分別符合獎懲標準第 6 條第 1款及第 11 款之要件？均未見新北市刑警

大隊具體敘明，核有再行釐清之必要。

100.07.12

資料來源：公務人員保障暨培訓委員會

肆

警察人員保障案件與實務之比較分

析考核監督不周責任可謂為保甲法、連坐

法，從歷史的經驗上來看，有以下例子：

一、秦代商鞅變法

「居民以五家為『伍』、十家為『什』，

將什、伍作為基層行政單位。按照編制，登

記並編入戶籍，責令互相監督。一家有罪，

九家必須連舉告發，若不告發，則十家同罪

連坐。不告奸者腰斬，告發奸人的與斬敵同

賞，匿奸者與降敵同罰。這與後代的保甲制

度相同。商鞅同時規定，旅店不能收留沒有

官府憑證者住宿，否則店主也要連坐。」這

有優點，就是利害關係人將不會把員警的違

法行為置若罔聞，必會挺身而出。

2015.02.06 第 354 期

論 著

30 ◆

二、保甲法

王安石變法之一。北宋熙寧三年（1070

年）司農寺制定《畿縣保甲條例頒行》。鄉

村住戶，每五家組一保，五保為一大保，十

大保為一都保。以住戶中最富有者擔任保長、

大保長、都保長。用以防止農民的反抗，並

節省軍費。

三、以色列

以色列政府保留得以銷毀恐怖份子的家

庭核心成員（就是最近親的家人）所擁有房

地產之權利，用意在於如此規範預計有助於

提高親戚之間自行監督疑似恐怖份子從事各

種活動的動機。

其存在是否有效且公平，其應存在與不

應存在有以下 2 處觀點：

一、應存在

從經濟學的角度來看，員警的犯錯雖然

是由己身造成，惟犯錯與整個警察的榮譽遭

受損害不成正比。譬如說，一個警察犯法被

免職，在他個人的角度是職務丟了。但在整

個警察的角度是，不僅他的職務丟了，警界

人力少一人，警察的榮譽又損失了。所以，

免職不僅僅是警界人力的損失，也是警界名

譽的減低。但全由被免職的個人全部承擔，

並不合理。被免職的人承擔的錯誤無法負荷

全部警界的損失，是以必需轉嫁至他人身上。

但要轉嫁給誰呢？必需轉嫁給他週遭的人，

這些人沒有好好規勸，導致這結果的發生。

從成本的角度，培養一位警察需要的成

本太高，若僅是記過申誡，則己身便可負擔。

惟若是停職、免職等，不僅僅浪費員警個人

的成本，也浪費國家的成本，為防止類似情

況，以連帶處分要求員警周遭人員善盡督導

之責，有其功效。

二、不應存在

做錯事當然屬於當事人責任，其餘監督

人員之實際監督有無可行性及確實效果尚未

討論，即以懲處，不僅打擊考核監督人員的

信心，會使人有「運氣不好」而非「工作不

力」之感。況且在當事人懲處尚未確定前，

如免職人員尚未免職，考核監督人員行政懲

處即已發布之狀況，在當事人懲處經保訓會

撤銷或行政法院撤銷，考核監督人員之行政

責任似乎已不能救濟。

部屬私下與公務監督無直接關係的違法

犯紀不應歸咎主管連帶處分只會加深主管壓

力。在討論連帶處分制度前，必須回到更根

本的獎懲制度，獎懲制度所以能夠發生效果，

是植基於一個假設，就是在這個制度管轄下

的所有或大部分人都期待自己的行為後果可

得到獎勵或避免受到懲罰。這也就是為什麼

獎懲制度至今仍是管理上一個不可或缺的元

素。但是獎懲制度要發揮功能的另一個重要

條件是，當事人可以「預見自己行為可能產

生的後果」，然連帶責任卻是必須「預見他

人行為可能產生的後果」。

就管理而言，主管雖然對於部屬負有監

督的責任，但最多也僅能止於公務執行上行

為監督，至於部屬私下與公務監督無直接關

係的違法犯紀的作為實在不應該歸咎於其主

管。對於連帶責任的制度，事實上我國歷史

上的明君唐太宗就有過非常精闢的見解，貞

觀十四年載州刺使賈崇因部屬蹈犯法網，被

御史權方紀以督導不周奏劾，太宗則予以批

駁：即使聖賢都無法感化自己的子弟，要求

刺使去感化部屬當然是一種苛求，他認為長

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論　著

官需不需要對部屬的犯罪負責，應該釐清其

罪行是否與長官真正有所關聯，如果長官已

經善盡了督導與教育的職責，就不應該牽連

長官，否則會造成長官對部屬罪行的隱匿。

（聯合報： 2001 年 10 月 2 日）。

伍

結論警察連帶責任之存在有其價值，但仍應

遵守連帶之懲度規定，不可踰越。且懲處必

須符合明確性原則，絕非為連帶而連帶。

作者認為連坐法是有其功用，存在是有

其需要，尤其對於將近 7 萬大軍的警察，更

為必要。署長無法對每個人的言行舉止負責，

但必須擇其主管負其責任。員警受到免職處

分不僅僅傷害到他本身，也傷害到警察整體

的榮譽與警力，其工作週遭人員必須付其責

任。惟考核監督責任之追究，應自案件查實

確定之日起，即辦理之，此點恐有打擊基層

主管之信心。且連帶的原由若是與工作無關

或是於勤餘時間，仍建請免於連帶處分。

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