eduardo lizano fait · banco central de costa rica (bccr) a lo largo de las últimas tres décadas....

Eduardo Lizano Fait

Diagramación: Luis Fernando Quirós AbarcaDiseño de portada: Servigráficos

Esta publicación es de responsabilidad exclusiva del autor y no refleja necesariamente el criterio de la Academia de Centroamérica ni el de sus patrocinadores.

Primera edición:© Academia de CentroaméricaSan José, Costa Rica, 2012

Reservados todos los derechosHecho el depósito de LeyImpreso por Litografía e Imprenta LIL, S.A.Apartado 75-1100 TibásSan José, Costa Rica

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamérica.

332.11097286L726p Lizano Fait, Eduardo

Reflexiones sobre el Banco Central / Eduardo Lizano Fait. -- San José : Academia de Centroamérica, 2012.

240 p. : 23 cm.

ISBN 978-9977-21-099-5

1. BANCOS CENTRALES. I. Academia de Centroamérica. II. Título.

Dedicatoria

Este libro está dedicado a Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez y a Rodrigo Bolaños Zamora. Debido a diversas ra-zones y en diferentes circunstancias, los tres, hemos tenido la responsabilidad de la conducción del Banco Central de Costa Rica, durante la mayor parte de los últi-mos veinticinco años. Las diferencias en cuanto estilo, enfoque y puntos de vista, bien conocidos por los demás, han servi-do para ahondar nuestra vieja y siempre fructífera amistad. De hecho, es mucho más lo que nos une, para hacer de Costa

Rica un mejor país, que lo que nos separa.

“…There must be both art and science in central banking”, Alan Blinder, Central Banking in Theory and Practice, 1998, p. 23.

“I never wish to say anything definitive; if I have any function it is to open doors not to close them”, Joseph Schumpeter,

citado por Gottfried Haberler, Joseph Alois Schumpeter, Quarterly Journal of Economics, 64 (3), 1950.

VII

Índice

Presentación........................................................................... XI

Capítulo IEl Banco Central ayerVeinte años sin crisis financieras (1984-2004). El caso de Costa Rica ............................................................ 1Introducción .......................................................................... 3I. La evolución de la economía costarricense ................... 4

A. Ausencia de crisis ...................................................... 4B. Otros indicadores ...................................................... 9

II. El entorno ........................................................................ 15III. Los objetivos .................................................................... 24

A. “… mantener la estabilidad interna y externa…” .. 24B. “… lograr la ocupación plena…” ............................. 32C. La credibilidad ........................................................... 33

IV. El origen de las crisis ...................................................... 34V. La acción del Banco Central ........................................... 52VI. Las lecciones principales ................................................. 63VII. El camino por recorrer .................................................... 68

Bibliografía ............................................................................. 70

Capítulo IIEl Banco Central ayer Reminiscencias ....................................................................... 77Introducción .......................................................................... 79I. Herencia de la crisis 1981-1982 ...................................... 80II. Entorno del Banco Central ............................................. 81

VIII

III. Entorno de la economía nacional .................................. 84IV. Áreas prioritarias de la acción

del Banco Central ante la herencia de la crisis y de su entorno ............................................ 85A. Evitar otra crisis semejante a la de 1981-1982 ......... 86B. Restablecer las relaciones financieras externas ....... 88C. Transformar a los bancos comerciales

en verdaderos bancos ............................................... 91D. Crear el sistema financiero privado .......................... 92E. Lograr la apertura de la cuenta de capital. .............. 93F. Afianzar la autonomía del BCCR ................................ 95G. Crear el sistema de regulación

y supervisión financiera ............................................ 96H. Participar en el proceso del cambio

de modelo de desarrollo del ISI al de la LE ............ 97V. Resultados .................................................................. 98

VI. Conclusiones .................................................................... 101Bibliografía ............................................................................. 106

Capítulo IIIEl Banco Central hoy Ante la crisis económica internacional ................................. 109Introducción .......................................................................... 111I. Los entornos .................................................................... 112

A. El entorno externo .................................................... 112B. El entorno interno ..................................................... 115

II. Los objetivos .................................................................... 116III. Las acciones prioritarias .................................................. 117

A. El “blindaje” del sistema financiero .......................... 117B. La política cambiaria ................................................. 120C. Los bancos comerciales ............................................ 126D. La persuasión del BCCR ............................................ 127E. Las metas de inflación ............................................... 128

IV. Observaciones finales ..................................................... 129Bibliografía ............................................................................. 132

Capítulo I. El Banco Central ayer IX

Capítulo IVEl Banco Central mañana Mirar hacia el futuro .............................................................. 137Introducción .......................................................................... 139I. El nuevo entorno: el ámbito de las ideas ...................... 140II. El nuevo entorno: la economía internacional ................ 147III. El marco de referencia del Banco Central ..................... 151IV. Las áreas prioritarias

de la acción del Banco Central ...................................... 158A. La transparencia ........................................................ 158B. La capacitación del personal .................................... 162C. El sistema de pagos ................................................... 164D. La apertura de la cuenta de capitales ...................... 166E. El “blindaje” ............................................................... 171F. La regulación y la supervisión .................................. 173G. La estabilidad del sistema financiero ....................... 179H. Las metas de inflación ............................................... 185I. El régimen cambiario ................................................ 194J. La persuasión ............................................................. 200

V. CONCLUSIONES .............................................................. 202Bibliografía ............................................................................. 208

Reflexiones finales ................................................................. 215Bibliografía ............................................................................. 220

XI

Presentación

Este libro tiene el propósito de estudiar las políticas del Banco Central de Costa Rica (BCCR) a lo largo de las últimas tres décadas. Es decir, desde que el país de-

cidió pasar del modelo de desarrollo de la industrialización basada en la sustitución de importaciones, a otro cuyo énfasis se ha puesto en la inserción de la economía costarricense en los mercados internacionales, esto a partir de mediados de la segunda parte de la década de los años ochenta del siglo pasado. Se trata así de examinar cómo las turbulencias y crisis externas, al igual que los problemas internos han incidido en las decisiones del BCCR.

Con este objetivo en mente, se analiza primero el pasado del BCCR, lo cual se hace en los dos primeros capítulos (“Veinte años sin crisis financieras (1984-2004). El caso de Costa Rica” 1 y “Reminiscencias: recordar es vivir otra vez”).2 El análisis de la situación presente del BCCR se encuentra en el capítulo ter-cero (“Ante la crisis económica internacional”, abril del 2011) y el futuro del BCCR se discute en el capítulo cuarto y final del libro (“Mirar hacia el futuro”, agosto del 2011).

En una obra de esta naturaleza es inevitable encontrar algu-nas repeticiones. De hecho, algunos temas son reiterativos

1 Revista FLAR, Nº1, Marzo 2005.

2 Boletín del CEMLA, Vol. LVI, Num.3, jul.-set.2010, con pequeñas modificaciones.

XII

dada su trascendencia; además, se ha querido darle cierto grado de unidad a cada uno de los capítulos. Por otra parte, también se pueden señalar cambios de opinión del autor. El énfasis en los diferentes temas, así como los puntos de vista sobre ellos, varían en el transcurso del tiempo. Esto se debe a varios motivos: se generan nuevos conocimientos, se acu-mulan nuevas experiencias (errores y aciertos), se cambian las prioridades y se modifican las circunstancias (perspectivas internacionales y entorno nacional). Todo ello obliga, inevi-tablemente, a modificar las opiniones conforme transcurre el tiempo. Por ello, no tiene mucho sentido comparar la opinión que hoy se tiene sobre un determinado tema (por ejemplo, la política monetaria más conveniente), dado el contexto es-pecífico, con la que se tenía sobre el mismo tema hace algún tiempo, cuando la situación era sustancialmente diferente. Sí procede, sin duda, examinar la validez de la opinión de ayer, a la luz de la situación prevaleciente en ese entonces y, por otra parte, analizar los puntos de vista de hoy, con base en las circunstancias actuales. Es decir, no se puede, simplemente, comparar la postura de hoy con la de ayer, sin tomar en con-sideración el cambio en las circunstancias. Es por ello que los banqueros centrales y, en general, quienes tienen la respon-sabilidad de formular la política económica, cambian de opi-nión conforme suceden los acontecimientos. Y así debe ser.

Cae por su peso que la crítica ha de ser bienvenida. Sin em-bargo, ella debe tomarse con un grano de sal. Una cosa es ejercer la libertad de criticar, otra muy diferente es vivir la experiencia de haber tenido que decidir y escoger y, por lo tanto, afrontar las consecuencias y asumir la responsabilidad.

El autor espera que la lectura de este estudio ponga en evi-dencia la situación, siempre cambiante, en la cual el BCCR ha debido llevar a cabo sus tareas. De cómo sus objetivos e

XIII

instrumentos se modifican en el transcurso del tiempo y de cómo las prioridades y el énfasis de las diferentes políticas también cambian. De cómo el BCCR debe actuar en condi-ciones de gran incertidumbre, disponiendo de conocimientos e información, con frecuencia, limitados. De cómo el BCCR toma decisiones cuyos efectos, en no pocos casos, pueden tener graves consecuencias sobre sectores importantes de la población. De cómo el BCCR adopta medidas que no son de su agrado, las cuales preferiría no tomar, pero que se ve forzado a hacerlo, dadas las circunstancias. De cómo el BCCR forma parte de un tupido y complejo entramado de actores sociales de muy diversa naturaleza, en el cual los intereses generales y los particulares se entrecruzan, las agendas de grupo salen a relucir y las relaciones de poder se ponen en manifiesto. Y todo ello cotidianamente. Por último, de cómo las mejores decisiones, desde el punto de vista del BCCR, bien pueden no coincidir con los intereses del país.

El autor desea agradecer los valiosos comentarios de don Rodrigo Cubero Brealey y reconocer la ayuda recibida de parte de Gerardo Corrales Torres, Lucrecia González García y Víctor Miranda Escalante en la preparación de esta obra. Asimismo, agradecer el apoyo incondicional de Teresa, su esposa. Gracias a ellos este libro ha podido ver la luz del día.

El Banco Central ayerVeinte años sin crisis financieras

(1984-2004). El caso de Costa Rica*

* El autor agradece los comentarios de Rodrigo Bolaños, Gerardo Corrales, Jorge Corrales, Rodrigo Cubero, Félix Delgado, Jorge Guardia, Reinaldo Herrera, Grettel López, Thelmo Vargas y Norberto Zúñiga. Este traba-jo fue publicado en Grettel López y Reinaldo Herrera (edit.), Volatilidad y Vulnerabilidad, Academia de Centroamérica, 2004, pp. 81-140 y en la Revista FLAR, Número 1, Año 1, marzo de 2005, pp. 103-166.

Sumario3 Introducción

4 I. Laevolucióndelaeconomíacostarricense

15 II. Elentorno

24 III. Losobjetivos

34 IV. Elorigendelascrisis

52 V. LaaccióndelBancoCentral

63 VI. Lasleccionesprincipales

68 VII. Elcaminoporrecorrer

70 Bibliografía

3

“There is no simple recipe for getting economic policies “right”. A government does not inherit a clear chess board.

Policies –appropriate and inappropriate– are already in place and are protected by vested interests”.

Helen Hughes, Policy Lessons of Development Experience, 1985

Introducción

Durante las últimas dos décadas –de 1984 a 2004– Costa Rica no ha sufrido crisis financieras significativas. De hecho, en ese período el país no ha tenido que hacer frente a crisis de balanza de pagos, cambiarias o fiscales, ni a procesos inflacionarios de consideración. Tampoco se han dado crisis bancarias generalizadas. La evolución de la economía costa-rricense, desde este punto de vista, ha sido bastante diferente a la de la gran mayoría de los países latinoamericanos, los cuales han experimentado repetidas crisis, con frecuencia de gran magnitud, cuyos efectos para la economía internacional han sido algunas veces importantes.

El propósito principal de este escrito consiste en dar respues-ta a la siguiente pregunta: ¿cómo y por qué Costa Rica logró evitar dichas crisis, a pesar de no pocas condiciones internas desfavorables y circunstancias externas negativas que enfren-tó el país en el período referido?

La primera sección incluye una breve reseña del comporta-miento de la economía costarricense durante esas dos déca-das. La segunda sección examina el entorno (circunstancias y condiciones internas y externas) en las cuales se desenvolvió la economía costarricense. La tercera sección se dedica a escla-recer los objetivos del Banco Central de Costa Rica (BCCR). En

Reflexiones sobre el Banco Central / Eduardo Lizano Fait4

la cuarta sección se aborda el tema del origen de las crisis. En la quinta sección se analiza el uso que de sus instrumentos ha hecho la Autoridad Monetaria. En la sección sexta se menciona las principales lecciones de dicho período. Y, finalmente, en la sétima sección se aborda el tema del camino aún pendiente de recorrer.

Este documento bien puede interpretarse como una expli-cación histórica –¿una apología?– de las políticas (decisio-nes y acciones) del BCCR en el período bajo consideración. Corresponderá a otros estudiosos de la economía nacional abordar de manera más científica, con la ayuda de la econo-metría, los temas tratados por el autor en estas páginas. Con base en ello, sin duda, se plantarán otras posibles interpreta-ciones de lo acontecido.

I. LA EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA COSTARRICENSE

Al analizar la evolución de la economía costarricense, duran-te los últimos veinte años, se llega a dos conclusiones princi-pales, a saber:

• No han ocurrido crisis económicas, ni financieras.

• El desarrollo económico del país no ha sido satisfactorio; abundan los claroscuros; la evolución no ha sido ni tan buena, ni tan mala.

A. Ausencia de crisis

En el Cuadro 1.1 puede observarse el comportamiento de algunas variables fundamentales. La inflación presenta una tendencia a disminuir y a estabilizarse. Las finanzas públicas presentan un déficit consolidado (incluidas las pérdidas del BCCR)

Capítulo I. El Banco Central ayer 5

Cuadro 1.1COSTA RICA. ESTADÍSTICAS SELECCIONADAS, 1984-2003

(Promedios cuatrienales)

1984-1987 1988-1991 1992-1995 1996-1999 2000-2003

Inflación anual (Var. En el IPC dic-dic)

15,0 22,0 17,9 11,9 10,2

Déficit fiscal consolidado (por ciento del PIB)

–4,4 –3,1 –2,7 –2,9 –3,9

Déficit Cta. Corriente (por ciento del PIB)

3,6 4,7 5,0 3,5 5,2

IED (por ciento del PIB) 1,6 2,1 2,7 3,8 3,3

Coeficiente de apertura (M+X)/PIB

57,2 53,4 63,3 76,3 77,4

Mortalidad infantil (muertes por cada 1000 nacidos vivos)

17,6 14,5 13,4 12,6 10,7

IDH (posición de CR en el mundo según PNUD)

N.D. 34 38 36 42

Crecimiento del PIB real 5,0 3,8 6,3 5,8 2,8

Crecimiento del PIB real por habitante

0,8 1,3 3,5 3,1 0,7

Crecimiento del Ingreso Nacional Disponible Bruto real

6,3 3,2 7,1 3,2 3,0

Crecimiento del Ingreso Nacional Disponible Bruto real por habitante

2,1 0,6 4,4 0,7 0,9

Hogares en condición de pobreza

28,7 28,9 23,3 20,7 20,0

Coeficiente de Gini N.D. 0,387 0,377 0,391 0,425

Tasa de desempleo abierto

6,9 4,9 4,4 5,9 6,1

Fuente: Elaboración propia con base en datos del BCCR, Ministerio de Hacienda, COMEX e Informes sobre el Estado de la Nación (1990-2003).


persistente, aunque sin mostrar una situación de crisis. El déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos se pone en evidencia también de manera persistente, siendo financiado en buena parte por las inversiones extranjeras directas (IED).

En los Gráficos 1.1 y 1.2 puede observarse un comportamien-to muy semejante de los índices de precios al consumidor y al productor industrial y, por otra parte, del tipo de cambio nominal.

Gráfico 1.1ÍNDICES DE PRECIOS AL CONSUMIDOR

Y DE TIPO DE CAMBIO NOMINAL PROMEDIOS ANUALES

(1997 = 100)

Fuente: Banco Central de Costa Rica.


Gráfico 1.2ÍNDICES DE PRECIOS AL PRODUCTOR INDUSTRIAL AJUSTADO

POR HIDROCARBUROS Y DE TIPO DE CAMBIO NOMINAL (Promedios anuales, 1997 = 100)


Prácticamente no se han dado divergencias significativas. En el Gráfico 1.3 se observa la evolución del tipo de cambio real, tanto el bilateral con el dólar estadounidense, como el multilateral (con una canasta de monedas de los países con los cuales Costa Rica más comercia). Luego de ciertos ajus-tes necesarios, consecuencia de la crisis del período 1980-1982, y muy especialmente después de 1992, se nota una marcada estabilidad del tipo de cambio real. Para efectos prácticos el tipo de cambio real se ha movido dentro de una banda de +3 a –3 por ciento, y las desviaciones han sido poco significativas y tan sólo de corta duración.


Gráfico 1.3ÍNDICES DE TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL

MULTILATERAL Y BILATERAL(Promedios anuales, 1997 = 100)


Por otra parte, el país tampoco ha sufrido problemas origina-dos por los intermediarios financieros que hayan generado, por la vía del contagio, crisis bancarias generalizadas, con las consabidas consecuencias macroeconómicas. En 1987 se pro-dujo una breve crisis de las llamadas “financieras”, intermedia-rios financieros que operaban sin regulación por parte de la superintendencia de entidades bancarias. Asimismo, durante el período considerado, varios bancos privados y uno estatal cerraron sus puertas. Ahora bien, aunque la quiebra de “fi-nancieras” en 1987 y el cierre del Banco Anglo Costarricense en 1995 deben haber tenido algún efecto en la economía, ninguno de estos dos eventos originó una crisis sistémica.


Así pues, en estos veinte años el país no sufrió crisis cam-biarias, de balanza de pagos, inflacionarias o de finanzas públicas causadas por movimientos de capital, ni tampoco bancarias.

B. Otros indicadores

La apertura de la economía, medida como la suma de las ex-portaciones y las importaciones como proporción del PIB, se ha ampliado en el transcurso del tiempo (Cuadro 1.1). Costa Rica, con Chile, se mantiene a la cabeza en América Latina en cuanto a exportaciones generales y exportaciones agrope-cuarias por habitante.

El ritmo del crecimiento económico no ha sido satisfactorio, según puede observarse en el Cuadro 1.1. Además, Costa Rica ha quedado rezagada cuando se le compara con otros países, pues el ritmo de su crecimiento económico ha resul-tado menor que el de ellos (Cuadro 1.2). Este resultado sería semejante si la referencia se hiciera con respecto al creci-miento del Ingreso Nacional Disponible.

En cuanto al desarrollo humano, se notan mejorías, como por ejemplo la mortalidad infantil (muertes por cada 1.000 nacidos vivos). Pero, por otra parte, el coeficiente de Gini ha tendido a deteriorarse y el porcentaje de hogares en con-dición de pobreza se ha mantenido invariable en la última década (alrededor del 20 por ciento del total). Si bien en 2003 el porcentaje disminuyó a 18,5 por ciento, es aún tem-prano para saber si se trata de una tendencia. El Índice de Desarrollo Humano para Costa Rica (calculado por el PNUD) ha mostrado también cierta tendencia a disminuir, aunque esto quizás se deba a cambios ocurridos en la metodología para calcularlo.


Cuadro 1.2TASA DE CRECIMIENTO ANUAL DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REAL

Y DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REAL POR HABITANTE 1984-2002

Tasa de crecimiento producto interno bruto

real

Tasa de crecimiento producto interno bruto

real por habitanteCosta Rica 4,63 2,12

Irlanda 5,99 5,95

Chile 6,28 4,67

Corea del Sur 7,06 6,06

Hong Kong, China 5,01 3,63

Singapur 6,60 4,75

Malasia 6,18 3,47

Tailandia 6,07 4,86

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators 2003.

Las conclusiones de esta primera sección son bastante claras:

Primera. De ninguna manera podría hablarse de un “mila-gro” costarricense, ni desde el punto de vista del crecimiento económico, ni de la distribución del ingreso, así como tam-poco por la estabilidad macroeconómica. De hecho, el cre-cimiento económico ha sido poco satisfactorio y, más bien, el país ha quedado rezagado; la distribución del ingreso no ha mejorado y los desequilibrios macroeconómicos persisten pertinazmente.1

Segunda. Debe reconocerse, empero, que la evolución de las finanzas públicas sí representa una crisis “silenciosa” y muy seria para el país, desde el punto de vista del crecimiento

1 Debe señalarse, eso sí, que pocos países han experimentado una inmigración tan elevada, como proporción de su población, que Costa Rica.


económico, de la distribución del ingreso y de la estabilidad macroeconómica.

i. De hecho, dada la situación de las finanzas públicas, per-sistentemente precaria, el Estado Costarricense no puede cumplir sus funciones básicas. Así de sencillo. En efecto, la cantidad y la calidad del gasto público no permiten realizar, directa o indirectamente, los gastos necesarios en ámbitos sociales prioritarios, tales como educación, salud, seguridad y justicia, ni tampoco en otros campos como las inversiones públicas en infraestructura. Esta situación calamitosa se ha agravado con el transcurso del tiempo y ha llegado a representar un grave obstáculo para lograr una distribución más equitativa del ingreso y de la riqueza nacional, así como para acelerar el proceso de desarro-llo económico. Debe tenerse presente que mientras los grupos sociales de ingresos altos y medios disponen de recursos para paliar, en cierto grado, las deficiencias del Estado (sistema privado de educación y salud, compa-ñías privadas de seguridad y sistemas de conciliación y solución de conflictos fuera de las instancias judiciales), los grupos sociales de bajos ingresos no lo pueden hacer. Además, como la propiedad de los títulos de la deuda pública se encuentra concentrada en manos de los gru-pos de ingresos altos y medios, el efecto redistributivo del pago de los intereses de la deuda pública puede resultar negativo, en el tanto el sistema tributario sea regresivo. Por eso, los beneficios del ordenamiento de las finan-zas públicas a quien más interesa es, precisamente, a los grupos sociales de menores ingresos. Si bien la situación precaria de las finanzas públicas no se ha manifestado aun en crisis macroeconómicas, ya ha perjudicado, indu-dablemente, a los grupos sociales más pobres (con menos educación, menos salud, menos seguridad de personas y


bienes) y al crecimiento económico (infraestructura in-adecuada y servicios públicos insatisfactorios).

ii. Pero el crecimiento económico se ve igualmente afectado, no sólo porque el Estado no puede cumplir sus funciones básicas sino, además, por dos motivos adicionales: prime-ro, el financiamiento del déficit fiscal disminuye y enca-rece los recursos disponibles para el financiamiento del sector privado y, segundo, los agentes económicos reco-nocen que el Estado, para poder pagar su deuda, deberá aumentar los impuestos, perjudicando así la rentabilidad de las inversiones privadas.

iii. Desde el punto de vista de la estabilidad macroeconómica caben dos observaciones:

− Mientras el financiamiento del déficit fiscal no esté a cargo del Banco Central (emisión monetaria), durante cierto plazo la deuda pública puede aumentar sin oca-sionar perturbaciones macroeconómicas, limitándose sus efectos a una inflación moderada.

− Sin embargo, cuando la deuda pública alcance un de-terminado nivel, los agentes económicos reaccionarán en dos sentidos. Por un lado, como el riesgo-país au-menta, el costo del endeudamiento se elevará, em-peorando el déficit fiscal y, por el otro, se llegará a considerar que el Gobierno no podrá hacer frente a los compromisos derivados de su deuda y entonces se cerraría el acceso al financiamiento, tal como aconte-ció entre 1980 y 1982, con lo cual, al cortarse el oxíge-no, la crisis se hizo inevitable.

Tercera. Cabe preguntarse a qué se debe la incapacidad po-lítica para resolver los desequilibrios macroeconómicos y, a


la vez, por qué sí existe la voluntad política suficiente para impedir que se salgan de control.

i. No se van de las manos porque los políticos temen las consecuencias políticas y sociales de una crisis y tienen vívida la dolorosa experiencia del período 1980-1982:

− Los costos para los políticos pueden ser muy altos al considerárseles responsables de la crisis, con el consi-guiente riesgo de perder su poder, tal como aconteció en las elecciones presidenciales de febrero de 1982.

− Los costos sociales son muy elevados. En la crisis de 1980-1982 la inflación llegó a más del 80 por ciento, el tipo de cambio sufrió un aumento de 600 por ciento y los salarios reales cayeron en 25 por ciento, además de presentarse un aumento sustancial del desempleo.

− Los políticos, empresarios y trabajadores saben bien que ante una crisis es ineludible tomar medidas drás-ticas y desagradables (politics and policies can not be as usual). En vista de lo anterior, todos ellos están dispuestos a evitar las crisis y mantener la situación bajo control. Ahora bien, debe tenerse presente que este tipo de “cálculo” puede fallar eventualmente y la situación salirse de su cauce.

ii. Pero ¿por qué no resolver de una vez por todas, los des-equilibrios macroeconómicos? ¿por qué mantener el pe-ligro latente? ¿por qué jugar con fuego y caminar, con frecuencia, al borde del abismo? Esto se debe a que si bien los costos y las pérdidas, las desventajas y los pro-blemas, que pueden presentarse como consecuencia de las crisis son evidentes y bien conocidos históricamente (¡crisis 1980-1982!), los beneficios y las ventajas de elimi-nar desequilibrios macroeconómicos de la magnitud de


los de Costa Rica, no son tan evidentes para los políticos, aunque sí lo serían para los estadistas. Se aducen varias “razones”:

− El país puede seguir creciendo a pesar de esos des-equilibrios “moderados”;

− los desequilibrios desaparecerán con el transcurso del tiempo; y

− los desequilibrios no se deben a las políticas adopta-das por el país, sino que son responsabilidad de ter-ceros: el FMI, EE.UU., las empresas multinacionales u otros.

Se está de acuerdo en que una inflación del 10 por ciento al año es mejor que una del 20 por ciento; que una de-valuación nominal del 10 por ciento es preferible a una del 18 por ciento y que el déficit fiscal consolidado, como porcentaje del PIB, debe limitarse drásticamente. Pero no se está de acuerdo en disminuir la inflación nacional a un nivel igual a la internacional, en reducir la devaluación no-minal a cero y en eliminar el déficit fiscal. Los resultados positivos de este planteamiento, en términos de un ma-yor crecimiento económico y de niveles más elevados de empleo, salarios reales e ingresos fiscales, no compensan, según políticos, empresarios y trabajadores, el gran esfuer-zo de mantener una disciplina férrea, ni tampoco toman en cuenta las posibles consecuencias político-electorales de signo desfavorable. Esta actitud bien puede deberse a la incapacidad de los economistas de explicar, de manera convincente, las ventajas y los beneficios de la estabilidad macroeconómica, a fin de lograr un crecimiento más acele-rado, así como para mejorar la distribución del ingreso.


En otras palabras, en términos generales se está de acuer-do en hacer el esfuerzo debido para evitar los pecados “capitales”, pero no en poner igual empeño en evitar los pecados “veniales”.

Cuarta. Sin embargo, queda en pie el hecho de que el país ha logrado sortear, durante el período 1984-2004, los efectos de los shocks de origen interno y los de carácter externo, sin haber experimentado crisis financieras de consideración. Se trata de una característica interesante cuando se compara la evolución de la economía costarricense con la de la mayoría de países latinoamericanos. Por consiguiente, en las próximas secciones se analiza el caso de Costa Rica, a fin de determi-nar si algunas de las lecciones derivadas de él pueden ser de utilidad también en otras latitudes.

II. EL ENTORNO

Interesa en esta sección abordar los dos puntos siguientes: ¿cuáles son los principales elementos internos y externos del entorno dentro del cual se han llevado a cabo las políticas del BCCR? y ¿cuáles han sido las principales restricciones que ese entorno ha impuesto al BCCR a la hora de diseñar y apli-car sus políticas? A continuación, se trata de dar respuesta a ambas preguntas.

La acción del BCCR se ha desenvuelto en un ambiente carac-terizado por los siguientes elementos principales:

a) Volatilidad. Si por volatilidad se entiende la frecuencia, la magnitud y la rapidez con las cuales los cambios de las variables macroeconómicas, internas y externas, inciden en la economía nacional (PIB, exportaciones, importacio-nes, términos de intercambio, inflación, tasas de interés y


flujos de capital hacia el país y desde él hacia el exterior) entonces bien puede afirmarse que la volatilidad de la economía costarricense ha aumentado, de manera signifi-cativa, en estas últimas dos décadas.

Así, la mayor integración comercial y financiera de la eco-nomía mundial ha aumentado la volatilidad de las econo-mías nacionales. Esta mayor integración es el resultado, a la vez, de la apertura de los mercados nacionales y de las nuevas tecnologías informáticas (TI), lo cual ha reducido drásticamente el tiempo y el costo de las comunicaciones y de las transacciones. En efecto, lo que hoy sucede en prácticamente cualquier país se conoce e incide casi al instante en el resto del mundo. Las correas de transmisión funcionan muy bien y a alta velocidad. Sin duda, existe una gran volatilidad internacional, sobre todo en relación con los mercados financieros, las tasas de interés, los flu-jos de capital (incluidas las inversiones extranjeras direc-tas) y el precio internacional del petróleo. Las crisis inter-nacionales más recientes (México, Asia, Rusia, Turquía, Brasil, Argentina) se han sucedido casi ininterrumpida-mente, una tras otra, en un lapso relativamente corto. Así, la volatilidad externa es más frecuente, más intensa y se transmite más rápidamente.

Ese mayor grado de volatilidad es un hecho inevitable e implica un costo que es inherente a la mayor integración, comercial (apertura comercial) y financiera (apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos), de la eco-nomía costarricense a la economía internacional. Ahora bien, si con el propósito de reducir la volatilidad el país tratara de aislarse o de integrarse menos a la economía in-ternacional se cometería un grave error, porque entonces se perderían los grandes beneficios obtenidos por Costa


Rica gracias a su apertura comercial y financiera, en térmi-nos del aumento y la diversificación de las exportaciones, la atracción de IED y la generación de empleo.

Esto es así en cuanto a la volatilidad de origen externo. Respecto a la de carácter interno, habría que diferenciar la situación en el transcurso del tiempo. De hecho, si se comparan las décadas de los años cincuentas y sesentas con las de los años ochentas y noventas, la volatilidad de origen interno también ha aumentado. En aquellos dece-nios la inflación y la inestabilidad cambiaria eran mucho menores y el ritmo de crecimiento económico más esta-ble. Pero si se compara la década de los años ochentas con la de los noventas, la volatilidad de origen interno ha amainado, sobre todo porque la inestabilidad de precios y del tipo de cambio nominal han sido menores, y también porque el país ahora depende mucho menos de la ayuda externa. Por otra parte, ha empeorado el desequilibrio de las finanzas públicas y el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos.

b) La vulnerabilidad. A la par de una mayor volatilidad de la economía costarricense en el período 1984-2004, cabe preguntarse si ha llegado a ser también más vulnerable. En este contexto, por vulnerabilidad se entiende el pe-ligro de que la mayor volatilidad –los shocks externos e internos– desemboque en crisis económicas y financie-ras generalizadas. En otras palabras, se refiere a la mayor o menor sensibilidad o elasticidad con que las variables macroeconómicas nacionales responden ante shocks in-ternos y externos. La vulnerabilidad más marcada puede deberse a varias razones:


− El aumento de la apertura comercial: las exportacio-nes y las importaciones representan un mayor porcen-taje del PIB;

− la apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos;

− la mayor dependencia del ahorro externo (déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos);

− la ampliación y diversificación del sector financiero, mediante la incorporación de un mayor número de intermediarios financieros privados;

− la mayor dependencia de la inversión extranjera di-recta (IED);

− la mayor dolarización de pasivos y activos financieros;

− la mayor integración de la economía costarricense a la estadounidense, en cuanto a exportaciones, importa-ciones, turismo e IED.

Por otro lado, otras razones explican la disminución de la vulnerabilidad:

− el abandono del régimen cambiario de tipo de cambio fijo;

− la marcada diversificación de las exportaciones;

− la menor dependencia financiera de Washington (AID, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Fondo Monetario Internacional) y del Club de París;

− el relativo subdesarrollo del sistema financiero;

− la desaparición de las restricciones que imponía al país la situación de sobreendeudamiento externo, gra-cias a la renegociación de la deuda externa con los bancos comerciales;

− la mayor credibilidad en el comportamiento del BCCR.


Sin embargo, el balance pareciera inclinarse hacia una mayor vulnerabilidad. Este tema requiere de una mayor investigación empírica.

En síntesis, hoy las oportunidades derivadas de la mayor integración de la economía nacional a la internacional son muy considerables, sin duda, pero, a la vez, los ries-gos son, de igual manera, más elevados.

c) Las secuelas de la crisis 1980-1982. Éstas han incidido fuertemente durante el período bajo consideración, de manera especial en la década de los años ochentas.

Concretamente debe señalarse:

− El empeoramiento de la pobreza y del desempleo, así como la caída de los salarios reales;

− el endeudamiento externo muy considerable del BCCR y del Gobierno Central;

− la descapitalización de las empresas del sector priva-do, dado el grado de la inflación y de la devaluación del colón;

− la pérdida de acceso a las fuentes de financiamien-to externo, tanto privadas como gubernamentales e institucionales;

− la falta de confianza y credibilidad en el BCCR;

− la incertidumbre generalizada de todos los agentes económicos.

La recuperación de la economía nacional fue un proce-so difícil y complejo. Hubo de esperar hasta finalizar la década de los años ochentas para que los salarios reales y la tasa de desempleo alcanzaran de nuevo los niveles existentes antes de la crisis. Además, la tarea de restable-


cer las fuentes de financiación externa fue lenta y llena de vicisitudes, debido, principalmente, a la condicionalidad cruzada (Lizano & Charpentier, 1986).

d) El BCCR adoptó un conjunto de medidas que restringió, de manera marcada, su margen de acción. Estas medidas se analizarán más adelante, en la sección quinta.

e) Las finanzas públicas mostraron un desequilibrio per-manente. El déficit consolidado del Sector Público, inclui-das las pérdidas del BCCR, se ha acumulado en el trans-curso del tiempo. La deuda pública interna representa ya una tercera parte del PIB y actualmente el pago de intere-ses sobre la deuda pública del Gobierno Central absorbe el 30 por ciento de la recaudación de impuestos.

El procedimiento para financiar el déficit consolidado del Sector Público ha tenido consecuencias importantes:

− Nivel muy elevado de las tasas de interés reales.

− Dolarización de los pasivos de los agentes económicos.

f) Durante el período bajo análisis el país avanzó, de mane-ra significativa, en el cambio del modelo de desarrollo económico “hacia adentro” –sustitución de importacio-nes– que se venía aplicando en las décadas anteriores, por el modelo de desarrollo “hacia afuera” (inserción en la economía internacional).

Para tal efecto, durante los últimos veinte años, la eco-nomía de Costa Rica se abrió sistemáticamente por dife-rentes vías (unilateral, bilateral, regional e internacional). Además, ingresó a la Organización Mundial del Comercio (OMC). El país logró acceso a mercados importantes, como el de EE.UU., gracias a la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI, en inglés); la reactivación del Mercado


Común Centroamericano (MCCA), así como mediante tratados de libre comercio con México, Canadá, Chile y República Dominicana. Estos últimos no han tenido aún un efecto considerable, dada su reciente aprobación.

Las oportunidades y posibilidades planteadas, gracias al acceso a nuevos mercados, se lograron concretar en rea-lidades gracias a:

− una oferta abundante de mano de obra poco califica-da (inmigración, principalmente nicaragüense);

− la disponibilidad de recursos naturales –tierras y cli-mas– aptos para la agricultura no tradicional;

− las políticas de promoción de exportaciones, sobre todo mediante las exenciones de impuestos de impor-tación (materias primas, bienes intermedios y bienes de capital) y el de la renta; la eliminación de los im-puestos a las exportaciones, así como la compensación transitoria a favor de los exportadores (Certificado de Abono Tributario, CAT) debido a las deficiencias de la infraestructura y de ciertos servicios públicos, dada la estructura del gasto público.

De esta manera se logró el desarrollo de varias activida-des de mucha trascendencia para el país:

− la maquila, en especial la textil,

− el turismo,

− las zonas francas,

− la agricultura no tradicional (como hecho sintomático, es importante resaltar que ya el valor de las exporta-ciones de piña sobrepasa al de las de café).


g) Debe reiterarse que estas dos décadas han estado marca-das por el problema del endeudamiento público. En los primeros años del período en estudio, 1984-1990, se tra-taba del sobreendeudamiento externo. Posteriormente, y hasta la actualidad, de la excesiva deuda pública in-terna. La deuda externa, después de un largo y fatigoso proceso, logró renegociarse. Ahora bien, en este aparte es importante recordar el apoyo financiero (donaciones) recibido por Costa Rica en la década de los ochentas, proveniente de la AID (Gobierno de EE.UU.), el cual en algunos años representó el 2 por ciento del PIB. Sin em-bargo, eso no ha ocurrido en el caso de la deuda pública interna que, como ya se mencionó, representa en la ac-tualidad un serio problema para el desarrollo económico y social del país.

Es tiempo ahora de abordar el segundo de los temas men-cionados al comienzo de esta sección, esto es, el detalle de las principales restricciones que el entorno le ha impuesto al BCCR, para el diseño y ejecución de sus políticas.

a) En cuanto a la volatilidad de origen externo, el BCCR la ha considerado como un hecho dado, pues economías tan pequeñas como la de Costa Rica no tienen ninguna influencia en ese tipo de hechos.

b) En relación con la volatilidad interna, su principal ele-mento lo constituye el déficit fiscal, incluidas las pér-didas del BCCR. Al respecto, esta institución reconoció que esa fuente tan importante de volatilidad dependía de circunstancias políticas –Gobierno Central y Asamblea Legislativa– y, por lo tanto, estaba fuera de su control. El BCCR no ha logrado persuadir a las autoridades guberna-mentales de la necesidad de sanear las finanzas públicas.


c) Dados los compromisos adquiridos en la OMC, el FMI y los diversos TLC suscritos, el país no puede utilizar los aranceles de aduana, ni los tipos múltiples de cambio, como instrumentos de política económica.

d) Los bancos comerciales del Estado, dado su gran peso relativo dentro del sector financiero del país y su impor-tancia para muchos sectores y actividades de la econo-mía nacional, disponen de suficiente influencia política para disputar al BCCR, con cierta frecuencia, su necesaria independencia. Esta situación representa una limitación adicional para la acción del BCCR.

Lo anterior significaba que el BCCR debía restringir su com-portamiento y, además, ejercer la debida disciplina respecto de determinados tópicos. Se suponía, de hecho, que:

a) Si bien el BCCR no podía resolver el problema fiscal, sí asumiría la tarea de neutralizar las deficiencias de la polí-tica fiscal, a fin de evitar crisis que tuvieran ese origen.

b) El BCCR no aceptaría injerencias políticas en la toma de decisiones y en la conducción de su política.

c) El BCCR no financiaría al Gobierno Central mediante emi-sión monetaria, ni directa ni indirectamente.

d) El régimen cambiario de las “minidevaluaciones” no se modificaría. El tipo de cambio real se mantendría prácti-camente fijo y las desviaciones solo serían de poca monta y de carácter transitorio.

e) El nivel de las reservas monetarias internacionales debería mantenerse, a fin de dar el debido respaldo al régimen cambiario.


f) La cuenta de capital permanecería abierta, sin ninguna restricción, como por ejemplo, impuestos a los movimien-tos de capital.

g) El sector público no volvería a sobreendeudarse en el ex-tranjero. La deuda pública externa se mantendría dentro de límites razonables.

h) El fortalecimiento sistemático del sistema financiero signi-ficaba otorgar más libertad a los intermediarios financie-ros pero, a la vez, supervisarlos cada día mejor.

Como puede apreciarse, el entorno exigía al BCCR compro-meterse, de manera primordial, con la estabilidad macroeco-nómica, pues solo así sería posible recuperar y mantener la confianza y credibilidad de los agentes económicos, ne-cesarios, por su parte, para el éxito de las políticas de la Institución.

III. LOS OBJETIVOS

La Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica –Ley No. 7558– establece en el artículo 2, como objetivo fundamental del Banco, “mantener la estabilidad interna y externa de la mo-neda nacional y asegurar su conversión a otras monedas…”

A. “… mantener la estabilidad interna y externa…”

Si bien ese objetivo está claramente expresado, su lenguaje puede prestarse a diversas interpretaciones. La “estabilidad interna” se ha interpretado como sinónimo de la estabilidad del índice de precios (IPC), o sea, del ritmo de la inflación. Ahora bien, ¿qué se quiere decir con la estabilidad del IPC? Para el Banco Central Europeo (BCE), la inflación no ha de


ser superior al 2 por ciento por año. En el caso de Costa Rica, bien podría considerarse que, dado el grado de integración comercial y financiera a la economía internacional, el obje-tivo del BCCR debería consistir, en el tanto se mantenga el régimen cambiario vigente, en lograr que la inflación interna llegue a un nivel muy semejante a la de los países con los cuales se tienen más estrechas relaciones comerciales y finan-cieras, debidamente ponderada por la importancia relativa de cada uno de ellos.

Una posible interpretación de este objetivo se refiere al cri-terio de Meade (1978), el cual consiste en lograr el equili-brio interno y el externo de manera simultánea. El equilibrio interno se alcanzaría cuando: primero, la inflación nacional sea igual a la internacional, tal como se acaba de definir y, segundo, el PIB real corresponda al PIB potencial, es decir, cuando el PIB real se encuentra en algún punto sobre la cur-va de posibilidades de producción en donde sea tangente a una curva de indiferencia social; en otras palabras, que la economía se encuentre en una situación de pleno empleo, o sea, que la tasa de desempleo efectivo no sobrepase la tasa de desempleo “natural”.

En cuanto al equilibrio externo, se trata de un concepto mucho más difícil de precisar, pues son varios los posibles criterios para definirlo. El BCCR se ha inclinado por adoptar como guía, en términos generales, una posición correspondiente a la PPA. Así, el tipo de cambio real se ha mantenido lo más estable posible: de hecho, en el período bajo consideración ha fluctuado dentro de una banda de +3 por ciento y –3 por ciento (véase Gráfico 1.3). Se trata de un procedimiento fácil de calcular y fácil de entender. De esta manera, los agentes económicos han podido evaluar la conducta del BCCR, lo cual incide en su mayor o menor credibilidad, elemento esencial,


a la vez, para el buen resultado de otras de sus políticas. Sin embargo, el BCCR ha matizado esta posición, como se explica más adelante.

Ahora bien, en el período 1984-2004, el BCCR no ha podido adoptar esta posible interpretación como objetivo central de su política. Esto se ha debido a las circunstancias internas y externas imperantes, las cuales han caracterizado el entorno en el cual ha debido desenvolverse la política del Ente Emisor. De hecho, el BCCR se vio obligado a tomar en consideración, una y otra vez, sus importantes limitaciones y restricciones ante hechos como los siguientes:

• El grado de volatilidad externa, antes desconocido para Costa Rica.

• La mayor vulnerabilidad de la economía nacional.

• El problema acuciante de la deuda externa.

• La precaria situación de las finanzas públicas, la cual obli-gaba al BCCR a echarse sobre sus espaldas la tarea del ajus-te, porque el Gobierno, en vez de ser parte de la solución, ha representado un problema de mucha importancia.

• La acelerada dolarización de facto de la economía nacional.

• El cambio del modelo de desarrollo económico.

• El aumento en el número de intermediarios financieros privados y de nuevos instrumentos financieros.

Lo ideal, sin duda, habría sido que el BCCR alcanzara, de manera simultánea, los tres objetivos, a saber: lograr el equi-librio interno, asegurar el equilibrio externo y evitar que los shocks externos ocasionaran crisis. Pero las circunstancias an-tes mencionadas no lo permitieron.


No se podía aspirar al equilibrio interno, pues el desequi-librio de las finanzas públicas respondía a las condiciones políticas propias del país y su solución estaba claramente fuera del alcance del BCCR. El Ente Emisor tan solo podía “acomodarse” a este hecho. Por lo tanto, su política se orientó a tratar de neutralizar y compensar los desequilibrios genera-dos por el Gobierno Central. Un poco más de inflación y un poco más de desempleo han sido las válvulas de escape. Así, el BCCR desistió de tratar de poner en orden los elementos fundamentales (fundamentals) de la economía.

Desde este punto de vista, el BCCR ha tenido entre manos una tarea más difícil que, por ejemplo, la del Banco Central de Chile. En efecto, en este país las fuerzas políticas sí logra-ron poner los elementos fundamentales de la economía en orden (Corden, 2002, p. 157).

De hecho, si el BCCR hubiera tratado de disminuir la inflación interna al nivel de la internacional, el costo en términos de menor producción, recaudación fiscal y empleo, habría sido considerable y hubiera impedido, a la vez, alcanzar el equi-librio interno. Además, dicha política habría aumentado, de forma apreciable, la tasa de interés real del colón, con lo cual se exacerban los movimientos de capital hacia el país y fuera de él, en especial los de corto plazo, es decir, los llamados ca-pitales “golondrina” (hot money). Así, el BCCR se hubiera visto forzado a echar por la borda uno de los elementos esenciales del nuevo modelo de desarrollo –la apertura de la cuenta de capital– o bien a dejar flotar el colón.

Así las cosas, el BCCR no podía darle prioridad al equilibrio interno sobre el externo. Al respecto, es pertinente recordar la gran polémica en los años veintes en Inglaterra, cuando Keynes se oponía a restablecer el régimen cambiario del gold


standard, al mismo tipo de cambio con el dólar estadouni-dense vigente antes de la Primera Guerra Mundial pues ello, según él, generaría un gran desempleo. Su posición consistía más bien en lograr el equilibrio interno –pleno empleo– y permitir que se devaluara el tipo de cambio de la libra ester-lina con respecto al dólar estadounidense.

El BCCR intentó poner mayor énfasis en el equilibrio externo. Esto a sabiendas, como ya lo había explicado Meade (1978), de la imposibilidad de mantener a cabalidad ninguno de los dos equilibrios –interno y externo– sin lograr, simultánea-mente, el equilibrio en los dos ámbitos. Dos puntos deben señalarse:

i. El BCCR, como se indicó anteriormente, matizó su posición con respecto a la PPA, mediante las siguientes decisiones:

− Hacer ajustes necesarios, cada cierto tiempo, en la manera de calcular el índice del tipo de cambio. Por ejemplo, se tomó en cuenta los cambios en la impor-tancia relativa de los países desde el punto de vis-ta del comercio exterior de Costa Rica; asimismo, se excluyen algunos productos, como el petróleo, cuyas variaciones de precio podrían distorsionar el índice.2

− Permitir, en el corto plazo (un año), fluctuaciones del tipo de cambio real para hacer frente a la evolución de la coyuntura internacional. Pero dichas fluctuaciones, se reitera, han sido pequeñas (+3 por ciento a –3 por ciento) y temporales.

2 Pero no se cayó en la tentación de modificar el procedimiento del cálculo a la luz de las fuertes devaluaciones de ciertas monedas asiáticas, porque, si bien los productos de estos países podían competir en el mercado estadounidenses con los costarricenses, ello permitía, a la vez, que el índice de precios de EE.UU. creciera más lentamente, lo cual aumentaba la devaluación nominal de Costa Rica y compensa así la posición competitiva de sus exportadores.


− Mantener, en lo que le concernía, una política econó-mica tal que los agentes económicos tuvieran confian-za en la Institución. Dos puntos deben mencionarse específicamente: lograr un nivel de reservas moneta-rias internacionales “satisfactorio” y ejecutar una polí-tica monetaria y crediticia “razonable”.

ii. Tampoco trató el BCCR de lograr el equilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Por el contrario, se con-sideró que un país con el grado de desarrollo de Costa Rica necesita complementar su esfuerzo de ahorro interno con el ahorro externo, lo cual se refleja, precisamente, en el déficit de la cuenta corriente. Esto, claro está, siempre que la IED y los créditos de largo plazo para inversiones públicas y privadas sean las fuentes de financiamiento de dicho déficit. En otras palabras, el BCCR siempre tuvo pre-sente el tema de la sostenibilidad del déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos.

En cuanto a la “trinidad imposible” (cuenta de capital abierta, tipo de cambio nominal fijo y manejo autónomo de la política monetaria), la posición del BCCR ha sido realista y proactiva.

Realista por cuanto no es factible lograr las tres metas si-multáneamente. Proactiva porque los tres elementos siempre han estado presentes en la política del BCCR. Por una parte, el BCCR procedió a la apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos. Esta se ha mantenido abierta sin titubeos, y se considera un logro esencial del nuevo modelo de desa-rrollo. Esto fue diferente de lo acontecido en Chile, en donde el Banco Central se vio obligado a establecer impuestos a las entradas de capital –o sea, a interferir con la apertura de la cuenta de capital. Por otra parte, el BCCR mantuvo cierto grado de flexibilidad en cuanto al tipo de cambio nominal, al permitir su devaluación progresiva. Finalmente, el BCCR se


reservó un amplio margen de maniobra con respecto a las modificaciones de la tasa de interés, siempre cuidando que el margen con respecto a la de Miami no fuera demasiado amplio (véase el Gráfico 1.4).

Gráfico 1.4DIFERENCIAL EN PUNTOS PORCENTUALES

ENTRE LA TASA DE INTERÉS DE SAN JOSÉ Y MIAMI Enero 1986 - febrero 2004


Tampoco podía el BCCR aspirar a una trinidad bendita (blessed trinity, véase Augusto de la Torre et al., 2002) constituida por (1) una moneda nacional de aceptación internacional, (2) flotación del tipo de cambio e (3) instituciones adecuadas. Más bien, las posibilidades del país se acercaban a una trinidad no bendita (unblessed trinity), conformada por una moneda no aceptada internacionalmente, fluctuaciones modestas del tipo de cambio e instituciones aun deficientes.3

3 El BCCR tampoco podía aspirar a establecer como objetivo de su política alcan-zar una determinada inflación (inflation targeting), dado el desequilibrio de las finanzas públicas.

20

15

10

5

0

-5

-10

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-20


Así, con sus manos relativamente amarradas y el viento en con-tra soplando fuerte, dentro y fuera del país, las circunstancias aconsejaban tomar otro camino. En esencia, el BCCR no se en-frentaba ante la alternativa de adoptar una política consistente o una inconsistente, sino que las circunstancias lo obligaban optar por una política relativamente inconsistente bien admi-nistrada o por una política inconsistente mal administrada. Se trataba de establecer objetivos mucho más modestos, de me-nor alcance, más limitados, pero no por ello menos importan-tes para el futuro crecimiento económico y la distribución del ingreso. Se inclinó por escoger una solución de second best, pero de gran trascendencia para la economía costarricense.

Al tomar en cuenta todo lo anterior, lo más aconsejable para el BCCR era seguir otra ruta. Se buscó, en efecto, que los des-equilibrios internos y externos de la economía nacional no se fueran de las manos y ocasionaran crisis como la del perío-do 1980-1982. Se trataba de mantener una “cuasi-estabilidad” macroeconómica. Así, en el período 1984-2004, la Institución adoptó como objetivo principal y básico de su política evitar las crisis. Esto implicaba dos cosas:

i. Prevenir los shocks de origen interno.

ii. Impedir que, si los shocks –internos o externos– llega-ran a ocurrir, ocasionaran crisis financieras y económicas generalizadas.

El BCCR consideró que este second best implicaba aceptar una inestabilidad macroeconómica relativamente “modesta”, com-patible con la meta de lograr cierto grado de crecimiento eco-nómico, en el entendido que esa meta no podría alcanzarse si volvía a repetirse una crisis –inestabilidad macroeconómica “significativa”– como la de los años 1980 a 1982, cuyos costos sociales y económicos fueron realmente muy elevados.


B. “… lograr la ocupación plena…”

La Ley Orgánica del BCCR también le encomienda promover el crecimiento económico del país, mediante la ocupación plena de los recursos productivos del país. El BCCR no podía dejar de lado, completamente, este cometido, para tal efecto adoptó dos enfoques:

i. Como ya se indicó, trató de evitar las crisis generalizadas, pues ellas echarían por la borda la posibilidad de promo-ver el desarrollo económico del país. Esto por razones bien conocidas: la incertidumbre de los agentes económi-cos, la imposibilidad del cálculo económico y la dificultad de obtener recursos del exterior para complementar el ahorro nacional.

ii. Adoptó, además, un conjunto de medidas cuyo propósito fue crear condiciones propicias para acelerar el crecimien-to económico. Tres de ellas revisten especial importancia:

− la apertura de la cuenta de capital;

− el fortalecimiento del sistema financiero (liberaliza-ción, regulación prudencial y supervisión de interme-diarios financieros); y

− la modernización del sistema de pagos.

Estas medidas ayudaban a obtener recursos del exterior (¿5 por ciento del PIB?) para complementar el ahorro in-terno, mejorar la asignación de recursos de crédito –me-diante la competencia entre bancos estatales y privados y la liberalización de las actividades de los intermediarios financieros– y disminuir los costos de las transacciones financieras. Todo ello representaba elementos favorables para el crecimiento económico del país.


Sin embargo, debe tenerse presente que algunas de esas medidas –como la apertura de la cuenta de capital y la liberalización del sistema financiero–, a la vez, creaban riesgos importantes desde el punto de vista de la vola-tilidad y de la vulnerabilidad de la economía nacional y, por ende, aumentaban la posibilidad de que ocurrieran nuevas crisis generalizadas.

El BCCR decidió asumir un riesgo debidamente calculado, acrecentado también por su posición condescendiente –negligencia benigna– con respecto a la dolarización de facto de activos y pasivos, pues consideró que los bene-ficios y ventajas sobrepasaban los peligros y desventajas. Este tema será analizado, con cierto grado de detalle, más adelante en este capítulo.

C. La credibilidad

Además, para el BCCR era indispensable recuperar la credi-bilidad, después de la severa crisis del período 1980-1982. Se trataba, en efecto, de una tarea indispensable. El éxito de la política del BCCR dependía de la confianza de los agentes económicos (consumidores, ahorrantes, productores, inver-sionistas nacionales y extranjeros). Se trataba, en esencia, de que la Institución dejara de ser “la casa de los sustos” (por los cambios bruscos y frecuentes de su política); es decir, que su política fuera coherente, sus objetivos claros y sus reglas de comportamiento conocidas de antemano. Además, el BCCR dejó de pretender ser “el nervio y motor” (propósito de llegar a ser la institución determinante del desarrollo económico del país) de la economía nacional y se dedicó a su cometido fundamental. Si bien el BCCR debía contar con la necesaria discrecionalidad para determinar cuáles instrumentos utilizar


y en qué oportunidad usarlos, esa discrecionalidad debía res-ponder a ciertos cánones y reglas. De esta manera, el com-portamiento del BCCR podía conocerse anticipadamente. La confianza en el BCCR dependía de que los agentes económi-cos creyeran que iba a actuar de determinada manera, dadas ciertas circunstancias.

De hecho, la más preciada contribución del BCCR al proceso de desarrollo económico y a la distribución del ingreso con-sistía, precisamente, en evitar crisis como la de 1980-1982. El BCCR, más que tratar de hacer frente a las crisis, buscó más bien evitarlas. Así, en el período bajo consideración, el BCCR no pudo cumplir su cometido primordial: lograr la estabilidad macroeconómica en sentido estricto.

IV. EL ORIGEN DE LAS CRISIS

Dado el objetivo del BCCR, ante las circunstancias de origen externo e interno imperantes, el proceso de ajuste de sus po-líticas se ha transformado en una tarea permanente, a fin de que ellas llegaran a ocasionar crisis. De hecho, dicho proceso es, a no dudarlo, el principal quehacer del BCCR.

Ahora bien, antes de proceder a analizar cómo el BCCR ade-cua sus políticas a sus objetivos más importantes, es necesario indagar cuáles son, concretamente, las principales causas que podrían generar crisis, en el caso específico de Costa Rica.

a) Fenómenos externos e internos que afectan directamente la disponibilidad real de bienes y servicios:

− Externos. Deterioro sensible en los términos de inter-cambio, originado en aumentos de los precios de las importaciones, como el caso del petróleo, o la caída en los precios de las exportaciones, como el caso del café.


− Internos. Cambios importantes en las cosechas, (ba-nano, café) debidos a fenómenos naturales (sequía, inundaciones).

Ahora bien, shocks de esta naturaleza tienen dos tipos de efectos:

− Al disminuir el ingreso de los agentes económicos (productores, trabajadores), la demanda efectiva se contrae, con los consiguientes efectos desfavorables sobre la producción nacional (PIB) y el empleo.

− Al contraerse la demanda efectiva del país, la compra de bienes importados tiende a disminuir; de esta ma-nera se compensa, parcialmente, la caída de las expor-taciones o el precio más elevado de las importaciones.

Pero estos shocks no tienen por qué generar inestabilidad macroeconómica. Tampoco hay razón para que sus efec-tos desemboquen en crisis macroeconómicas generaliza-das, excepto si el BCCR pretendiera evitar la contracción del PIB y del empleo mediante la emisión monetaria.

La evolución de los últimos veinte años confirma lo ante-rior. Durante esas dos décadas el país ha experimentado fluctuaciones importantes en los términos de intercambio y en la capacidad para importar, sin desembocar en cri-sis macroeconómicas generalizadas. El BCCR utilizó sus instrumentos (tasas de interés, tipo de cambio nominal, OMA (Operaciones de mercado abierto), endeudamiento externo, nivel de las reservas monetarias internacionales) de manera tal que los múltiples shocks de esta naturaleza se han podido absorber sin generar crisis.

b) Fenómenos externos e internos de carácter monetario y financiero que inciden directamente en la situación de la balanza de pagos.


− Externos. Se trata de crisis ocurridas en algunos paí-ses, que son transmitidas por la vía del contagio a los mercados financieros internacionales. A la memo-ria vienen las crisis de México, Tailandia y otros paí-ses asiáticos, así como las de Turquía, Rusia, Brasil y Argentina. El efecto de estas crisis se nota, sobre todo, en el comportamiento de las tasas de interés en los mercados financieros internacionales y en las condi-ciones de acceso a esos mercados. Así, el costo del en-deudamiento externo aumenta y el flujo de capitales hacia los países en vías de desarrollo disminuye.

− Internos. Cuando la política monetaria y crediticia del Banco Central tiende a expandir la demanda interna, ello aumenta las importaciones y disminuye las expor-taciones, lo cual genera, frecuentemente, presiones in-flacionarias y la consabida inestabilidad financiera, au-mentando la demanda de divisas y, por ende, la crisis de balanza de pagos.

Aquí, de nuevo, es importante observar como en Costa Rica no se han dado shocks de esta naturaleza. De hecho, la política monetaria y crediticia del BCCR no ha tenido por objetivo incrementar la demanda efectiva interna. Y en cuanto a los shocks de origen externo, el BCCR ha podido hacerles frente gracias al uso prudente de sus ins-trumentos, sin haber generado, por consiguiente, crisis macroeconómicas.

c) Sin embargo, bien podría cuestionarse si algunas de las medidas adoptadas por el Banco Central, así como su comportamiento con respecto a ciertos tópicos, reforza-ron el grado de volatilidad y de vulnerabilidad de la eco-nomía costarricense y, por lo tanto, aumentaron la posibi-lidad de generar nuevas crisis.


De hecho, cabe preguntarse, por una parte, si el régimen cambiario de las “minidevaluaciones”, la apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos y la liberalización del sistema financiero y, por otra, si la postura del BCCR ante el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pa-gos, la dolarización de facto y sus pérdidas (déficit cuasifis-cal), no han representado hechos cuyas consecuencias han aumentado el peligro de precipitar posibles crisis.

Por consiguiente, es necesario abordar estos temas. A ma-nera de ejemplos, se podría decir que en vez del régimen cambiario de las “minidevaluaciones”, se podría haber adoptado uno correspondiente a alguna de las “dos esqui-nas” (tipo de cambio fijo o tipo de cambio flotante);4 en lugar de la apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos, se propondría utilizar medidas tales como es-tablecer impuestos a los movimientos de capitales, sobre todo a los provenientes del extranjero, así como impedir a los bancos del extranjero competir en el mercado finan-ciero local; en vez de permitir la dolarización de facto de la economía costarricense, podrían haberse tomado me-didas para limitar, drásticamente, las operaciones pasivas y activas en moneda extranjera y, en vez de promover la liberalización del sistema financiero, especialmente el bancario, se hubiera podido mantener la situación preva-leciente antes de mediados de los ochentas, en la cual los bancos comerciales privados brillaban por su ausencia, pues los bancos comerciales estatales tenían el control completo del sistema bancario nacional.5 Además, el BCCR

4 La dolarización podría contemplarse también, pero en realidad no se ha plantea-do como una opción real.

5 Además, el Estado tiene el monopolio de los seguros (Instituto Nacional de Seguros) y, hasta hace pocos años, el monopolio de las pensiones mediante el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social.


debería haber adoptado ciertas decisiones a fin de elimi-nar sus pérdidas (déficit cuasifiscal) y reducir el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. El BCCR siguió un camino diferente, por ello es necesario explicar las razones de su proceder en cada uno de estos campos. Sin embargo, antes es importante dejar claramente estable-cida la posición del BCCR, para comprender a cabalidad su comportamiento. El BCCR, sin duda, percibió el riesgo más elevado y los mayores peligros que sus decisiones originaban. No obstante, por otro lado, consideró, prime-ro, que los beneficios de algunas de sus medidas sobre-pasaban los costos de adoptarlas (el régimen cambiario de las “minidevaluaciones”, la apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos y el déficit de la cuenta co-rriente de la balanza de pagos) y, segundo, que en otros casos los costos de solucionar determinados problemas resultaban mayores que los de una mayor vulnerabilidad, por ejemplo, la dolarización de facto y sus pérdidas (défi-cit cuasifiscal).

Ahora bien, deben explicarse las razones de lo actuado por el BCCR.

a) El régimen cambiario. No hace muchos años los regímenes cambiarios “intermedios” (in-between) –según la nomenclatura de Corden (2002)– habían caído en descrédito. Se consideraba que este tipo de regímenes alejados de “las esquinas”, eran propensos a generar crisis recurrentes (Bubula & Otker-Robe, 2003), y por ello puede observarse una clara tendencia de los países a abandonarlos. Sin embargo, debe reconocerse que algunos autores, como Williamson, siempre defendieron otras opciones, como la de las bandas. Pero la ortodoxia, incluida la del FMI, insistía en la necesidad de evitar los


regímenes “intermedios” y optar, ya fuera por dejar flotar el tipo de cambio o por fijarlo. Más recientemente la situación se ha modificado: Goldstein (2002) propone una flotación administrada (managed) y no solo eso, sino que además deben incluirse otras condiciones (plus); Williamson (2000) plantea la opción “BBC” (band, basket, crawl) y Kenen (2001) señala que la simple flotación posiblemente no sea la opción adecuada. Para Frankel (1999) “ningún régimen cambiario es adecuado para todos los países o en todas las circunstancias” (no single currency regime is right for all countries or at all times). Stanley Fischer (2002), por su parte, reconoce que “los proponentes de lo que se conoce como la posición bipolar probablemente han exagerado su punto de vista para causar un mayor efecto (“…proponents of what is now known as the bipolar view…probably have exaggerated their points for dramatic effect”). Finalmente, Calvo & Mishkin (2003) insisten en que para evitar las crisis es más importante poner énfasis en políticas monetarias, fiscales y financieras sanas y en instituciones apropiadas (regulación bancaria y financiera prudencial, disciplina fiscal, política monetaria predecible y apertura comercial), más que en el régimen cambiario.6

En el caso de Costa Rica se optó, de acuerdo con la terminología de Corden, por un régimen cambiario

6 Es conveniente citar textualmente el párrafo final con el cual esos autores concluyen su trabajo: “Indeed, we believe that the choice of exchange rate regime is likely to be of second order importance to the development of good fiscal, financial, and monetary institutions in producing macroeconomic success in emerging markets countries. Rather than treating the exchange rate regime as a primary choice, we would encourage a greater focus on institutional reforms like improved bank and financial regulation, fiscal restraint, building consensus for a sustainable and predictable monetary policy, and increasing openness to trade. A focus on institutional reforms rather than on the exchange regime may encourage emerging market countries to be healthier and less prone to the crises than we have seen in recent years”.


estrechamente relacionado con el “flexible peg” y el “passive crawling pag”.7 Dadas las circunstancias propias del país y los cambios del entorno, el régimen cambiario adoptado tuvo efectos positivos:

− Se logró restablecer la confianza y la credibilidad en el BCCR, pues se trataba de un régimen de fácil com-prensión para los agentes económicos, que también permitía corroborar de manera sencilla si el BCCR se-guía o no las reglas y normas establecidas. El BCCR disponía de cierta discrecionalidad, pero a la vez, de-bía actuar dentro de límites y márgenes previamente conocidos.

− Con él se evitan tanto las crisis cambiarias, típicas del régimen de tipo de cambio fijo, como la inestabilidad característica del régimen de flotación.

− Se mantuvo el tipo de cambio real dentro de márge-nes reducidos, con lo cual el régimen cambiario ha resultado neutro, no solo para los exportadores, sino también para los importadores (véase Gráfico 1.3).

− Se impidieron los movimientos internos especulativos contra el colón, incluidos los de los bancos comercia-les del Estado, operadores muy grandes dentro del mercado financiero local. Así, dada la simplicidad y predictibilidad, se han reducido los incentivos para la especulación cambiaria.

− Se evitó la tentación de usar el tipo de cambio para lograr ciertos objetivos macroeconómicos como el de controlar la inflación.

7 Rodrigo Cubero sugiere, más bien, denominar al régimen cambiario costarri-cense como de metas de tipo de cambio real (real exchange rate targeting). Al respecto, véase Montiel & Ostry, 1999.


Ahora bien, el régimen cambiario de las minidevaluacio-nes también ha generado problemas muy conocidos:

− la inflación “inercial”, en el tanto el BCCR “acomode” su política monetaria a la presión sobre precios deri-vada de la devaluación;

− la tendencia a generar pérdidas al BCCR, debido a la necesidad de mantener niveles adecuados de reservas monetarias internacionales; y

− la creencia infundada, por parte de los agentes eco-nómicos, de la existencia de una garantía implícita del BCCR en el sentido de no aprobar devaluaciones no-minales de consideración.

Por ello, después de estar vigente durante veinte años, proceder a analizar el régimen cambiario de minidevalua-ciones ahora se reconoce como una de las tareas impor-tantes del BCCR, con el propósito de conservarlo, mejorar-lo, o bien, de sustituirlo por otro.

a) Apertura de la cuenta de capital. Esta medida ha sido muy controversial. Se ha insistido en que su adopción ha sido la causa de crisis macroeconómicas en varios países, con severas consecuencias para la población en general. En Costa Rica, dicha apertura se consideró como una me-dida de fundamental importancia en el proceso de cam-bio del modelo de desarrollo económico. En efecto, no solo era necesaria la integración comercial a la economía internacional, sino que también lo era la integración del mercado financiero costarricense a los mercados financie-ros internacionales.

Si bien la mencionada apertura aparejaba riesgos adicionales, por posibles entradas o salidas masivas de capital, se consideró que sus principales beneficios,


citados a continuación, son de gran trascendencia para el país:

− La competencia entre los intermediarios financieros nacionales y los del exterior aumenta, mejorando con ello el funcionamiento del mercado financiero local.

− Los ahorrantes pueden diversificar su cartera de acti-vos y los empresarios hacer lo mismo con la de sus pasivos.

− La apertura ha servido como una clara señal a inver-sionistas para atraer IED. En efecto, ellos no solo pue-den traer fácilmente sus recursos al país, sino que so-bre todo, pueden sacarlos sin obstáculos, cuando lo consideren del caso.

− El BCCR ha debido adecuar su política con el fin de evi-tar aumentos apreciables, y por plazos relativamente largos, de las tasas de interés real en colones, pues ello podría propiciar la entrada de capitales “golondrina”.

Dadas estas ventajas, el BCCR no ha considerado del caso adoptar medidas –tales como establecer impuestos a las entradas de capital o acordar trabas de algún tipo a las salidas de capital– que interferirían con la libre movilidad de capitales. Realmente, los beneficios obtenidos han re-sultado mayores que los riesgos adicionales en los cuales se ha incurrido.

c) Déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Este tema solo puede ser analizado dentro de la perspec-tiva general del proceso de crecimiento económico del país. Específicamente, Costa Rica tiene un escaso nivel de desarrollo y su evolución demográfica obliga a destinar ingentes fondos a la formación (alimentación, salud, edu-cación) de recursos humanos. Ante tales circunstancias, lo


procedente es tratar de complementar el ahorro nacional, tanto privado como público, con ahorro externo, lo cual se refleja en un déficit de la cuenta corriente de su balan-za de pagos. No tendría mucho sentido, en efecto, que el país más bien financiara al resto del mundo; es decir, que la cuenta corriente de su balanza de pagos fuera supera-vitaria. Concretamente, tal como afirma Rogoff (2002), “el verdadero desafío no consiste en reducir el desbalance de la cuenta corriente, sino más bien encontrar cómo fi-nanciar de manera sostenible déficit mayores” (“the real challenge is not to reduce current account imbalances but to find ways to sustain bigger ones”).

Dicho lo anterior, la prudencia debe imperar:

− El déficit de la cuenta corriente debe ser financiado de manera adecuada; es decir, las fuentes de financiación han de ser la IED y los préstamos, públicos y privados, de largo plazo. Así, por ejemplo, un déficit equivalente al 5 por ciento del PIB, financiado correctamente, es menos peligroso que otro equivalente al 3 por ciento del PIB pero financiado con créditos externos banca-rios a noventa días de plazo.

− El ahorro externo no debe destinarse al consumo (pa-gar salarios o pensiones), sino más bien a la inver-sión privada y pública. Esto permitirá el aumento de la producción y las exportaciones. Así se generarán los recursos necesarios para financiar las transferencias al exterior (utilidades de entidades privadas e intereses y amortización de la deuda externa, pública y privada).

− El BCCR debe estar preparado para hacerle frente a las fluctuaciones del ahorro externo. Cuando éste dis-minuye, el BCCR debe tomar con rapidez las medi-das del caso (tasas de interés, devaluación nominal,


endeudamiento externo), para que sus reservas mo-netarias internacionales no absorban todo el shock y disminuyan a un nivel inconveniente. De no ser así, se corre el riesgo de crear desconfianza en los agentes económicos, lo cual puede llevar a especular contra el colón. Por ello, ante una caída importante del ahorro externo, transitoriamente las reservas monetarias in-ternacionales pueden disminuir y el endeudamiento externo aumentar, pero el peso del ajuste debe recaer en la contracción de la tasa de crecimiento del PIB y del volumen de empleo.

Es a la luz de estas consideraciones que el BCCR ha guia-do su conducta, tratando de obtener la máxima contribu-ción posible del resto del mundo al financiamiento del desarrollo económico del país.

d) La dolarización de facto. El proceso de dolarización de la economía costarricense ha avanzado a un paso acelerado en los últimos años. En la actualidad, aproximadamente el 50 por ciento de los créditos bancarios, sin incluir los de la denominada banca offshore, se denominan en dólares estadounidenses. Además, un porcentaje importante de la deuda del Gobierno y del BCCR está denominado en esa divisa. También, numerosas transacciones –tales como alquileres, salarios y ventas–, se llevan a cabo en dicha moneda. Recientemente, debido a esta situación, muchos autores han puesto el grito al cielo, tanto fuera como den-tro de Costa Rica, incluidos funcionarios del FMI. Una vez más, este tema, como otros ya analizados, no puede tra-tarse si no es dentro del contexto y la evolución específi-cos de la economía costarricense. Sobre este particular es oportuno mencionar varios puntos:


− Primero. Las razones de la dolarización constituyen un tema de especial importancia. En cuanto a la dolariza-ción de activos, deben señalarse dos motivos: por un lado, el recuerdo aún vivo de la crisis del período 1980-1982, el cual induce a no pocos agentes económicos a preferir tener sus activos en dólares estadounidenses y no en colones costarricenses y, por el otro, las tasas de interés reales del “papel” costarricense, denominado en moneda extranjera, han resultado más elevadas que las de aquellos otros denominados en moneda nacional. El argumento es de carácter financiero y no de falta de confianza, pues los agentes económicos costarricenses han adquirido una cantidad considerable de títulos en dólares del Gobierno, del BCCR y de instituciones pú-blicas; es decir, no se han llevado los recursos fuera de Costa Rica. En relación con la dolarización de pasivos del público, su causa principal reside en las menores tasas de interés reales aplicables a los préstamos en moneda extranjera, con respecto a los formalizados en moneda nacional. Muchos proyectos empresariales e inversiones en vivienda se han podido llevar a cabo gracias a la posibilidad de financiarlos en la divisa es-tadounidense. Por su parte, las tasas de interés en co-lones se mantienen elevadas como consecuencia de las necesidades de financiamiento del Gobierno y del BCCR, debido a su respectivo déficit. Así, la dolariza-ción de pasivos del público, en buena parte, es una consecuencia de la precaria situación de las finanzas públicas. La dolarización ha permitido al sector público y al sector privado obtener crédito a un costo finan-ciero muy inferior al que lo hubieran tenido que hacer de haber recurrido sólo al mercado financiero nacional en el tanto que, claro está, no ocurra una devaluación importante del colón.


− Segundo. No cabe duda de que si el BCCR se viera for-zado a acordar una devaluación nominal considerable (20 por ciento o 25 por ciento) de un día para otro, las consecuencias serían muy serias para el sector públi-co, en vista del monto de la deuda pública externa, y para el sector privado, tanto para los deudores en mo-neda extranjera, como para quienes tienen activos –bonos del Gobierno y del BCCR– denominados en esa misma moneda, pues su atención no podría cumplirse de acuerdo con los términos originalmente estipula-dos. Si la crisis de 1980-1982, cuando la dolarización del país era mucho menor que la de hoy, originó muy serias consecuencias, en la actualidad, dado el mucho mayor grado de dolarización, una crisis semejante ten-dría, sin duda, efectos mucho más severos.

− Tercero. En realidad la cuestión clave consiste en preguntarse lo siguiente: ¿bajo qué circunstancias el BCCR tendría que proceder a una devaluación nominal de la magnitud antes mencionada?, y ¿cuáles son las probabilidades de que dichas circunstancias lleguen a darse en la realidad? Ya se ha examinado en esta sección cómo diferentes shocks han podido ser absorbidos por el BCCR sin provocar crisis generalizadas. La única causa que pondría en graves aprietos al BCCR –y la cual muy probablemente sí daría origen a una crisis de esa índole– es un ataque especulativo en contra del colón. Concretamente, que el público tomara colones para comprar dólares y llevárselos al extranjero. Es preciso señalar, sin embargo, que el alto grado de dolarización del mercado financiero costarricense limitaría tanto la magnitud como la probabilidad de un ataque especulativo contra el colón.


− Cuarto. Debe tenerse presente que dolarización no significa necesariamente un descalce (mismatch) de monedas. En una economía como la costarricense, dada la importancia del comercio exterior, existe un amplio margen para una mayor dolarización sin caer en los problemas del descalce de monedas, causan-tes de gran preocupación para muchos autores. Al respecto, puede consultarse la extensa exposición de Goldstein (2002), sobre este tema.

− Quinto. Cabe recordar que el nivel de endeudamiento es elemento clave ante los shocks que sufra la econo-mía. De hecho, agentes económicos sin pasivos en mo-nedas extranjeras pueden verse también severamente perjudicados por una fuerte depreciación cambiaria, al menos por dos motivos: la devaluación ocasiona un aumento de la tasa de interés en colones, con lo cual los costos financieros se elevan y, además, la demanda efectiva se contrae, debido al aumento de precios tanto de bienes importados como de aquellos otros produ-cidos localmente. Por otro lado, no debe olvidarse el alto grado de incertidumbre que se creó en los agen-tes económicos durante el episodio del período 1980-1982.8 Por eso precisamente, dicha crisis tuvo graves consecuencias, no sólo para los agentes económicos con pasivos en dólares, sino también para aquellos con pasivos en colones. La devaluación vino a exacerbar el

8 Igual acontecería ante un empeoramiento considerable de los términos de inter-cambio o una disminución drástica de la IED. El efecto recesivo de la devalua-ción en países en vías de desarrollo se debe principalmente a: (i) baja elasticidad de la oferta exportable (ajuste de los costos de producción, cuellos de botella, escasez de ciertos factores de la producción –como de mano de obra calificada–, mercados de capital poco desarrollados) y (ii) aumento del costo de las inver-siones en el mercado local, en vista del mayor precio de los bienes de capital importados.


impacto de otros shocks negativos que habían ocurrido, como el empeoramiento de los términos de intercam-bio y el aumento de las tasas de interés.

Por ello, las autoridades a cargo de la regulación y su-pervisión del sistema financiero, y las encargadas de la concesión de crédito de los intermediarios financieros, han de poner especial atención en el nivel del endeu-damiento en general, más que exclusivamente en el posible descalce de monedas.

− Sexto. Si se pretendiera reducir drásticamente el grado de dolarización, sobre todo de pasivos privados y pú-blicos, las tasas de interés reales en colones tendrían que aumentar de manera muy apreciable. En efecto, actualmente, una parte de las necesidades de finan-ciamiento del sector público y del sector privado se satisface en el exterior, o sea en moneda extranjera. Si esto se impidiera, el mercado financiero nacional representaría la única fuente de financiamiento. El au-mento inevitable de las tasas de interés reales en colo-nes podría hacer entonces que la medicina resultara, en las circunstancias propias del país, bastante peor que la enfermedad.

Así las cosas, los riesgos indudables de la dolarización de facto que ha experimentado el país, deben verse a la luz de los costos que la no-dolarización hubiera oca-sionado en el financiamiento privado y público y, por consiguiente, en el ritmo de crecimiento económico del país.

e) Las pérdidas del BCCR. El Banco Central en Costa Rica, contrario a lo que acontece en otros países, desempeña no sólo sus propias funciones monetarias, sino también


otras de carácter fiscal. De hecho, la atención de su deu-da externa e interna origina, año tras año, pérdidas equi-valentes a aproximadamente al 1,5 por ciento del PIB, las cuales forman parte del déficit consolidado del sector público.

Sobre este tema, el BCCR ha hecho varias consideraciones:

− Primera, su deuda interna y externa representa un problema esencialmente de carácter fiscal y debe ser tratado como tal; es decir, es parte del déficit fiscal consolidado.

− Segunda, el BCCR no dispone de medios para hacerle frente al problema de su deuda interna y externa y, por ende, al de sus pérdidas anuales. La atención de esas deudas debe ser trasladada al Gobierno Central. De esta manera, se lograría, por una parte, que el Banco Central pudiera dedicarse, exclusivamente, a asuntos propios y, por otra, se ganaría transparencia ante el país al aprobar la Asamblea Legislativa, anualmente, el presupuesto nacional de ingresos y gastos.

− Tercera, si el BCCR, sin embargo, decidiera utilizar con propósitos fiscales sus instrumentos, aprobados por el legislador para fines monetarios, le causaría grave daño a la economía del país. De hecho, dado el sal-do actual de la deuda interna y externa del BCCR, si éste pretendiera reducir significativamente sus pérdi-das mediante el uso, por ejemplo, del encaje mínimo legal, debería elevarlo a niveles tales que los costos de intermediación se incrementarían de manera muy considerable. Ello incidiría en las tasas pasivas y en las tasas activas de los bancos, lo que, a la vez, ten-dría efectos importantes en el resto de la economía nacional. Tal es el caso de un aumento del margen de


intermediación y, en consecuencia, de una pérdida de competitividad de los productores nacionales.

En resumen, las decisiones del BCCR en relación con el ré-gimen cambiario y la apertura de la cuenta de capital de la balanza de pagos y su actitud ante el déficit en la cuenta co-rriente de la balanza de pagos, el proceso de dolarización y las pérdidas de la Institución (déficit cuasifiscal), implicaron, a no dudarlo, riesgos adicionales que aumentaron el peligro de nuevas crisis generalizadas. Sin embargo, el entorno en el cual se desenvolvieron las tareas del BCCR durante estas úl-timas dos décadas, bien justifica su proceder, en vista de los beneficios logrados y los costos que se evitaron.

A manera de conclusión bien pueden mencionarse tres puntos:

i. En el período 1984-2004, el BCCR no podría haber impe-dido los shocks externos de tipo comercial o de naturaleza financiera.

ii. En dicho período, el BCCR no podría haber impedido los shocks internos originados en cambios drásticos en la pro-ducción nacional, consecuencia, por ejemplo, de fenóme-nos naturales.

iii. El BCCR difícilmente habría podido evitar una crisis seve-ra, como la de 1980-1982, de haber ocurrido un ataque especulativo en contra del colón.

Con respecto a los dos primeros puntos, el BCCR ha salido bien librado.

Ahora bien, en cuanto al tercero, hay una pregunta clave que se debe responder: ¿de qué dependen los ataques especulati-vos contra la moneda nacional? Se trata, sin duda, de un tema


difícil, por cuanto los elementos extra-económicos juegan un papel, con mucha frecuencia, determinante. Sobre este par-ticular pueden señalarse, entre otros, los siguientes factores:

i. La falta de confianza y credibilidad en la política del BCCR, ya sea porque no se considere bien diseñada, o porque no se crea bien ejecutada. Sobre todo las “ocurrencias” (medidas incoherentes, objetivos contradictorios) convier-ten al Banco Central en “la casa de los sustos”.

ii. Una disminución –más aun si es drástica– de reservas mo-netarias internacionales, puede llevar a los agentes econó-micos a perder confianza en la posibilidad de mantener la estabilidad cambiaria.

iii. Las crisis de intermediarios financieros en el país o en el extranjero, que ocasionen contagio o pánico.

iv. Otras causas fuera del control del BCCR, como por ejem-plo, marcada inestabilidad política interna, políticas eco-nómicas del Gobierno equivocadas, convulsiones sociales en el país, desastres naturales y conflictos internacionales de gran magnitud.

De los factores señalados, el BCCR debe poner especial aten-ción a los tres primeros, pues caen dentro de su ámbito acción.

Por consiguiente, respecto al objetivo básico de evitar las cri-sis, el BCCR debe tener en cuenta los puntos siguientes:

i. ¿cómo prevenir los shocks de origen interno?;

ii. ¿cómo evitar que cuando ocurran shocks internos y exter-nos ocasionen crisis?, y

iii. ¿cómo impedir los ataques especulativos en contra del colón?


Estas son las causas del desvelo permanente del BCCR y la razón de por qué su Presidente ¡debe siempre dormir con un ojo abierto!

Quedan así dos preguntas por contestar. ¿Cómo logró el BCCR impedir que los shocks internos y externos, tanto comerciales como financieros, cuando se dieron, no desembocaran en crisis? y, de otra parte, ¿cómo se han evitado los ataques es-peculativos contra el colón?

Las medidas adoptadas con tal propósito y la manera de apli-carlas, es el tema de la próxima sección.

V. LA ACCIÓN DEL BANCO CENTRAL

A fin de evitar los shocks e impedir que, cuando ocurrieran, ocasionaran crisis generalizadas, fue necesario para el BCCR tomar diversas decisiones en varios campos relacionados, concretamente, con la utilización de sus instrumentos de po-lítica. A continuación se enumeran las principales de ellas.

i. El BCCR cuidó celosamente su autonomía para establecer objetivos y utilizar sus instrumentos (¿cuáles?, ¿cuándo?, ¿con qué intensidad?). La Institución estuvo, sin duda, anuente a dialogar e intercambiar puntos de vista, a oír sugerencias y a suministrar información. Sin embargo, el BCCR fue muy cauto y prudente cuando se trató de coor-dinar su política con las de otros entes gubernamentales, esto era un terreno mucho más movedizo y peligroso. No se trataba de pretender una independencia mal entendi-da, pues al fin y al cabo el Ente Emisor forma parte del país, pero sí de establecer los debidos límites a efecto de no permitir injerencias externas en sus decisiones.


ii. El BCCR centró su acción, principalmente, en el uso de instrumentos de carácter indirecto y mucho menos en los de naturaleza directa. Así, el programa crediticio (límites cuantitativos de crédito por actividades para cada banco y fijación de las tasas de interés activas y pasivas), fue susti-tuido por el programa monetario, basado en operaciones de mercado abierto, modificaciones del tipo de cambio nominal y nivel adecuado de reservas monetarias inter-nacionales. Cuando fue necesario, como en 1998, adoptar medidas de carácter directo en relación con los bancos comerciales del Estado, la responsabilidad salió del ámbi-to del BCCR y recayó en el Consejo de Gobierno.

iii. El BCCR resolvió que al utilizar sus instrumentos debería asumir los costos de mercado y no forzar a los agen-tes económicos a darle un subsidio. Por consiguiente, las operaciones de mercado abierto (OMA) se formalizaron a precios de mercado y se hizo un menor uso de los en-cajes, porque aunque no tenían costo para el BCCR, sí lo tenían para los intermediarios financieros.

iv. En el caso de los encajes, el Banco Central consideró su uso sólo como instrumento monetario, es decir, para ha-cer frente a las fluctuaciones de variables monetarias y no como instrumento fiscal, esto es, para financiar el déficit cuasifiscal de la Autoridad Monetaria.

v. Se procedió al fortalecimiento del sector financiero. De hecho, el BCCR eliminó muchas disposiciones y normas restrictivas en cuanto a las cuentas de los activos (tasas de interés, garantías, plazos, comisiones, monedas) y a las de los pasivos (internos, externos, tasas de interés, plazos) de los bancos comerciales. Así, los intermediarios financieros pasaron a cumplir sus propias funciones y a asumir los respectivos riesgos.


Además, se fortaleció, de manera considerable, el sector financiero privado, pues antes las operaciones de la ban-ca comercial habían estado prácticamente sólo en manos de los bancos comerciales del Estado. Era necesario crear un sector financiero privado, para complementar las ta-reas de los bancos estatales y aumentar la competencia con ellos.

La ampliación del número de intermediarios financieros privados aumentaba los peligros de una mayor volatilidad y vulnerabilidad. Sin embargo, se consideró que desde el punto de vista del desarrollo económico del país, ese riesgo debía asumirse.

La mayor liberalización del sector financiero estuvo acom-pañada, por otra parte, de una más amplia y completa su-pervisión y regulación de los bancos comerciales y demás intermediarios financieros. La aplicación, sin muchas con-templaciones, de las disposiciones vigentes por parte del BCCR y del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF), ha permitido llevar a cabo el cierre de entidades financieras, privadas y públicas, sin ocasionar crisis bancarias generalizadas, como consecuencia de un eventual proceso de contagio. En el periodo 1984-2004 ce-rraron varias “financieras” privadas (en 1987), seis bancos privados9 y el banco estatal Anglo Costarricense (1994).

vi. En vez de pretender asumir el papel de “nervio y mo-tor” de la economía nacional, el BCCR prefirió centrar la acción en su cometido principal –o sea, evitar las crisis

9 Los bancos privados que cerraron sus puertas fueron los siguientes: Weeden (1989), Internacional de Exportaciones (BIESA, 1990), Germano (1992), Unión (1994), Cooperativo Costarricense (BANCOOP, 1999), Banco Federado de Cooperativas (1999) y Solidario (2000). Además, el BCCR vio con buenos ojos y propició una serie de compras y fusiones entre bancos privados, lo cual ayudó a consolidar el sector financiero.


macroeconómicas. Así, en vez de caer en el peligro de que “quien mucho abarca poco aprieta”, el BCCR prefirió seguir el camino de “zapatero a tus zapatos”. Para ello fue necesario poner la casa en orden:

− Se eliminó el acceso del Consejo Nacional de Producción (CNP) y de la Corporación Costarricense de Desarrollo (CODESA) al financiamiento del BCCR. Los créditos otorgados a dichas entidades públicas no fueron honrados por ellas, lo cual obligó al BCCR a asumirlas, ocasionándole cuantiosas pérdidas en dóla-res y en colones.

− La Institución descontinuó la práctica de contratar y administrar líneas de crédito del extranjero, para ca-nalizar los recursos a los bancos comerciales, con el propósito de que le concedieran préstamos al sector privado.

− Se desmanteló la organización administrativa creada dentro del BCCR, con el propósito de promover el cre-cimiento de determinadas actividades, especialmente en el sector agropecuario (ganadería, algodón, arroz, fruticultura, entre otras).

Dejadas de lado este tipo de funciones, el BCCR pudo, entonces, concentrarse en su principal cometido –evitar las crisis–, y subsidiariamente en otros objetivos, tales como fortalecer el sector financiero y mejorar el sistema de pagos.

viii. El régimen cambiario, basado en un tipo de cambio no-minal fijo que había regido en Costa Rica durante varias décadas, sufrió un serio descalabro durante la crisis del período 1980-1982. La devaluación fue muy marcada: el tipo de cambio del dólar estadounidense pasó de 8,60


colones, a más de 45 colones. Reinó la incertidumbre y el régimen se desacreditó.

Ante esta situación, el BCCR se dio a la tarea de establecer un nuevo régimen cambiario para restablecer la confianza. Se optó por el sistema del crawling pag, conocido como el de las “minidevaluaciones”. Este régimen, en vigencia ya durante veinte años, mostró ventajas importantes.

− Se basa en una regla fija, determinada por el BCCR y de conocimiento público: la devaluación nominal co-rrespondería a la diferencia entre la inflación local y la internacional. La discrecionalidad de las autoridades del BCCR en este campo ha sido muy reducida.

− Los ajustes en el tipo de cambio nominal se llevan a cabo cotidianamente, mediante pequeños ajustes.

− Los agentes económicos entienden el funcionamien-to del régimen cambiario, es predecible y, por tanto, pueden corroborar con facilidad su cumplimiento.

− Las desviaciones reales, en un sentido o en otro, han sido relativamente poco significativas. De hecho, tal como se observó en el Gráfico 1.3, tales variaciones se han mantenido dentro de una banda de +3 por ciento y –3 por ciento.

− Los agentes económicos han percibido que las des-viaciones no han sido deliberadas, con el propósito de generar rezagos (apreciación real) para ayudar a los importadores y perjudicar a los exportadores, o, al contrario, de propiciar adelantos (depreciación real) para favorecer a los exportadores y desfavorecer a los importadores. En realidad, las desviaciones han sido pequeñas y transitorias.


Por otro lado, el éxito del régimen ha creado sus propios problemas:

− Se genera una cierta inflación “inercial”, en el senti-do de que los agentes económicos pueden predecir, con bastante certeza, la evolución del tipo de cambio nominal.

− El BCCR asume la responsabilidad de mantener un ni-vel de reservas monetarias internacionales de rápida disponibilidad, para hacer frente a la demanda de di-visas al tipo de cambio nominal. Ello implica un costo para la Institución y la obliga a seguir muy cuidadosa-mente el comportamiento de esas reservas.

− El BCCR ha debido esterilizar buena parte de los colo-nes emitidos cuando compra divisas a los agentes eco-nómicos. Esta esterilización también acarrea costos al BCCR, pues se lleva a cabo mediante operaciones de mercado abierto (OMA), a tasas de interés de mercado.

− Se crea la falsa idea de una estabilidad cambiaria prác-ticamente permanente, e incluso, hasta se llega a creer que el BCCR no procederá a ajustes “considerables” del tipo de cambio nominal. Esta expectativa equivocada lleva a los agentes económicos a asumir riesgos cam-biarios más allá de lo que puede indicar la prudencia.

Por ello, en la actualidad, después de veinte años de vi-gencia, una de las tareas importantes del BCCR consiste en evaluar el funcionamiento del régimen cambiario, para determinar si es necesario modificarlo o sustituirlo.

viii.Las relaciones financieras externas se modificaron de ma-nera sustancial.

− Primero. Fue necesario renegociar la deuda pública externa al alcanzar niveles inmanejables. Atender dicha


deuda según los términos originalmente acordados, implicaba una transferencia de recursos nacionales al extranjero de tal magnitud que el desarrollo económico del país se habría pospuesto. La renegociación con el Club de París y con los bancos comerciales del extranjero fue lenta y llena de vicisitudes. Cubrió el largo período de mediados de 1982 hasta comienzos de 1990. La dificultad principal consistió en que los acreedores llegaran a aceptar que el país no atendía sus obligaciones porque no disponía de los medios para hacerlo. Además, la deuda pública externa de Costa Rica no era muy elevada para los acreedores, de manera que para ellos no era un asunto prioritario. Por otro lado, los acreedores tampoco deseaban crear un antecedente con el caso de Costa Rica y luego que otros países deudores pudieran invocarlo cuando renegociaran sus respectivas deudas. Todo ello complicó y alargó la renegociación, hasta que al final, con prudencia y perseverancia, Costa Rica logró su objetivo.10

− Segundo. El BCCR hizo un gran esfuerzo para superar la condicionalidad cruzada a la cual el país estaba so-metido por parte de la comunidad financiera interna-cional (Club de París, bancos comerciales, AID, BM y FMI). De acuerdo con esta práctica, debía negociarse con todos los actores de manera simultánea ya que las condiciones de algunos de ellos estaban relacionadas y dependían de las de los demás. Se trataba, en efecto, de un sistema de ecuaciones simultáneas en que la solución de una de ellas dependía de la de las demás.

10 En su edición del 2 de noviembre de 1989, The New York Times consignó este logro en un editorial titulado “Costa Rica breaks the mold”.


− Tercero. En buena medida, el país logró la “indepen-dencia” de Washington –específicamente de la AID y del FMI– al dejar de requerir fondos de ninguna de esas dos instituciones. Desde principios de la década de los noventas, la AID dejó de considerar a Costa Rica como uno de los beneficiarios de sus programas y, por otra parte, el país no ha tenido necesidad de suscribir acuerdos de contingencia (stand by) con el FMI desde hace ya más de una década –y además le canceló to-dos los créditos.11

− Cuarto. La estructura de la deuda pública externa ex-perimentó una transformación radical. Tal variación puede apreciarse en el Cuadro 1.3, en el cual se mues-tra dicha deuda por tipo de acreedor. Según puede observarse, los bancos comerciales, el Club de París y las Instituciones financieras internacionales (IFI) han disminuido su importancia relativa; también, el saldo de las deudas con el BM y el BID se han reducido. Por otro lado, las colocaciones de bonos en los mercados financieros internacionales y los créditos obtenidos del BCIE representan en la actualidad una proporción creciente de la deuda pública externa. Las ventajas de esta evolución residen en la rapidez con que puede obtenerse el financiamiento en los mercados interna-cionales y en la posibilidad de evitar la condicionali-dad cruzada de los acreedores.

11 El último desembolso que el país hizo de recursos prestados por el FMI fue en 1992.


Cuadro 1.3DEUDA PÚBLICA EXTERNA POR TIPO DE ACREEDOR, 1989-2002

Millones de colones o dólares

1989 1995 1999 2002

Total 3.800 3.259 3.056 3.338

Organismos multilaterales 1.191 1.495 1.316 1.242

BID … 960 902 806

BIRF … 303 151 93

BCIE … 151 211 300

Otros … 81 52 43

Organismos bilaterales 1.068 1.162 741 398

Bancos comerciales 1.472 38 40 64

Bonos 55 558 956 1.633

Proveedores 14 5 5 1


− Quinto. Se ha evitado el endeudamiento externo exce-sivo. La lección del período 1980-1982 siempre se ha tenido presente. Luego de esa dolorosa experiencia, el saldo de la deuda pública externa no ha sobrepasado el 20 por ciento del PIB y se ha mejorado su perfil, so-bre todo al ampliarse los plazos de vencimiento. Es así como, una vez renegociada la deuda pública externa con los bancos comerciales y el Club de París, Costa Rica ha cumplido a cabalidad sus compromisos con todos sus acreedores.

ix. El manejo de las reservas monetarias internacionales ha sido causa de desvelo permanente para el BCCR. Evitar las crisis originadas por posibles ataques especulativos contra el colón dependía, en buena medida, de la confianza de los agentes económicos en el régimen cambiario, la cual, a la vez, se relacionaba con un nivel “adecuado” de reservas


monetarias internacionales y con un ajuste “aceptable” del tipo de cambio nominal.

En consecuencia, el nivel de las reservas monetarias in-ternacionales llegó a representar, de hecho, uno de los elementos a los cuales el BCCR prestaba más atención. Como regla general, se consideró conveniente: (i) man-tener el nivel de las reservas monetarias internacionales en un monto aproximado a tres meses del valor de las importaciones, sin tomar en cuenta las necesidades de divisas requeridas por las empresas de las zonas francas, pues ellas mismas financian sus propias importaciones y (ii) mejorar la administración y manejo de dichas reservas. Sin embargo, se ha estado consciente de la dificultad de determinar el nivel óptimo de reservas monetarias inter-nacionales, sobre todo cuando los movimientos de capital adquieren una importancia creciente, como ha ocurrido en el caso de Costa Rica.

x. Para un país tan pequeño como Costa Rica, integrarse a la economía internacional es un elemento esencial para pro-mover su desarrollo. Ahora bien, esto se refiere no solo a la integración comercial, sino también a la integración financiera. De ahí, la gran importancia de la apertura de la cuenta de capital.

Este ha sido un factor fundamental del nuevo modelo, por cuanto ha permitido a los ahorrantes e inversionistas diversificar sus carteras de pasivos y de activos. Un sistema financiero tan pequeño como el nacional es propenso a la falta de competencia y dificulta poder alcanzar economías de escala, por lo cual la competencia externa juega un papel muy importante. Además, para el país la IED reviste mucha trascendencia, por razones bien conocidas (nuevas tecnologías, nuevos mercados, etcétera) y, en


especial, para el BCCR, al ser la IED una de las principales fuentes de ahorro externo para financiar, de forma sana, el déficit en cuenta corriente. Ahora bien, para atraer la IED, uno de los requisitos determinantes consiste en que el inversionista extranjero y el local puedan llevar a cabo sus movimientos de capital, tanto respecto a su ingreso como a su salida del país, sin ningún tipo de restricciones ni cortapisas y ello se logra, precisamente, mediante una cuenta de capital abierta.

En virtud de lo anterior, el BCCR no ha tomado medidas para interferir con la apertura de la cuenta de capital, como por ejemplo, establecer impuestos a los movimien-tos de capital foráneo. La Institución ha echado mano a otros instrumentos, pero no a éste.

xi. El BCCR también tomó medidas para mejorar su propio funcionamiento, y para aumentar la transparencia de sus propias operaciones, como lo evidencian los siguientes cuatro ejemplos específicos:

− Se mejoró sensiblemente la metodología para elaborar el programa monetario, así como para controlar su ejecución y evaluar sus resultados.

− Se mejoró el sistema de información del BCCR, tanto el de carácter formal (mejores estadísticas), como el informal (mejores fuentes de información de parte de determinados agentes económicos).

− Se mejoró, de manera muy considerable, el sistema nacional de pagos. Esto ha permitido disminuir el cos-to de las transacciones y simultáneamente, aumentar la rapidez y la seguridad.

− Se mejoró la administración de las reservas monetarias internacionales y de los pasivos externos, gracias a un


acuerdo de asistencia técnica con el Banco Mundial. Se aumentó la rentabilidad, se alargaron los plazos y se prepagó una parte de la deuda externa del BCCR.

El BCCR pudo así: (i) disponer de información más confia-ble y de mejor calidad, lo cual, a la vez, redundaba en una mejor formulación de la política económica; (ii) disminuir el costo de las transacciones financieras en el país y (iii) reducir sus pérdidas, mediante un mejor procedimiento para administrar los activos y los pasivos internacionales.

En resumen, el BCCR adoptó medidas de dos tipos:

i. Unas dirigidas directamente a evitar los shocks y a mitigar sus efectos, cuando ellos se daban, con el propósito de impedir que ocurrieran crisis generalizadas.

ii. Otras que, para efectos prácticos, aumentaban la volati-lidad y la vulnerabilidad. Este mayor riesgo se consideró aceptable en vista del efecto positivo de dichas medidas en el crecimiento económico nacional.

VI. LAS LECCIONES PRINCIPALES

Veinte años –1984-2004– sin padecer crisis macroeconómicas generalizadas representa, sin duda, un buen performance. A pesar de una marcada volatilidad y vulnerabilidad, Costa Rica ha evitado las crisis. De hecho, ha evitado shocks internos de origen monetario y bancario y ha adoptado las medidas del caso para impedir que cuando ocurran shocks, internos o ex-ternos, no ocasionen crisis. ¿Cuáles son los principales puntos que deberían retenerse de esta experiencia exitosa?

i. Establecer los objetivos de manera clara, o sea, no basados en ideologías ni en ocurrencias surgidas de circunstancias


–presiones– políticas de corto plazo, sino, más bien, en las características del entorno y de las restricciones exis-tentes, para horizontes más amplios.12

Los objetivos de esa naturaleza deben tener ciertas características:

− Pocos. En el caso del BCCR, no más de cuatro.

− Jerarquizables. El BCCR dio prioridad a evitar las crisis.

− Modificables con poca frecuencia.

Evitar las crisis generalizadas fue el propósito primordial durante los veinte años; los demás objetivos (como el de crecimiento económico, apertura cuenta de capitales, li-beralización del sector financiero, sistema de pagos, entre otros), si bien importantes, fueron subsidiarios.

ii. Conformar la política del BCCR con base en el uso simul-táneo de varios instrumentos. No deben ponerse todos los huevos en un solo canasto, sino proceder, más bien, con base en un policy mix (tasas de interés, devaluación nomi-nal, reservas monetarias internacionales, endeudamiento externo, persuasión moral). Así, si uno de los instrumen-tos o alguna de las medidas no surte el efecto esperado, los demás probablemente sí darán los resultados desea-bles. Por eso, deben utilizarse varios instrumentos de ma-nera simultánea, ya que conjuntamente se refuerzan y son más eficaces.

12 El “cortoplacismo” es, sin duda, inconveniente, pero a la vez es necesario evitar pretender mirar demasiado lejos en el futuro. En efecto, las posibilidades de predicción son escasas y lo inesperado es lo que ocurre las más de las veces. Véase Keynes (1904), The Political Doctrines of Edmund Burke y los comentarios de R. Skidelsky en el segundo volumen de su biografía John Maynard Keynes, The Economist as Savior, 1920-1937, (1992), pp. 62-63.


iii. Actuar con rapidez a fin de evitar los rezagos. Es necesa-rio impedir la acumulación de problemas. Posponer los ajustes indispensables sólo empeora la situación futura:

− El BCCR se vería obligado a tomar medidas drásticas cuando, después de cierto tiempo, irremediablemente se lleven a cabo los ajustes necesarios y

− se crean condiciones más propicias para que ocu-rran crisis generalizadas, dada la acumulación de los desequilibrios.

Los ajustes en el uso de instrumentos han de ser frecuen-tes, pero pequeños y de poca magnitud. De esta manera, las equivocaciones, inevitables de por sí, no ocasionan perjuicios de consideración.

iv. Adoptar un comportamiento predecible. Para los agentes económicos es de mucha importancia conocer de ante-mano los objetivos del BCCR, los instrumentos que aplica-rá (y aquellos que no utilizará, aun cuando le sea permi-tido por la ley), la forma (¿cómo?) en que los pondrá en práctica y la oportunidad (¿cuándo?) de su uso. El BCCR debe evitar las “sorpresas” de fin de semana. Esta es la base de la confianza y credibilidad en el BCCR, lo cual, a la vez, representa la mejor medicina para evitar ataques especulativos contra el colón.

v. Mantener la mayor transparencia posible. El BCCR debe mejorar y aumentar (cantidad, calidad, frecuencia) la in-formación suministrada a los agentes económicos y al pú-blico en general sobre una diversidad de tópicos, tales como el nivel y composición de las reservas monetarias internacionales, los vencimientos de la deuda pública (in-terna y externa), el tipo de cambio real, las pérdidas del BCCR, entre otros.


vi. Insistir en actuar de manera autónoma frente a otras en-tidades públicas e instancias políticas. Como ya se indicó en la sección anterior, el BCCR, sin duda, debe estar dis-puesto a dialogar, a intercambiar puntos de vista, a oír sugerencias y a suministrar la información pertinente. Sin embargo, cuando se pretende la cooperación del BCCR –o la coordinación de su política– con la de otras institucio-nes, debe ser sumamente cauteloso y prudente, pues se trata de un terreno mucho más movedizo y peligroso.

vii. Reconocer las debilidades del sistema de información. Con frecuencia, fenómenos no medibles son más importantes que otros que sí son mensurables de manera satisfactoria. Así, el BCCR ha reconocido la dificultad de obtener infor-mación de buena calidad sobre la IED; el endeudamiento externo privado; las exportaciones de servicios –princi-palmente las de software–; los precios de transferencia de las empresas multinacionales en las zonas francas; la magnitud de los movimientos de capital.

Se ha hecho un gran esfuerzo por mejorar la información sobre estos tópicos, habiéndose logrado un avance significa-tivo. Sin embargo, aún queda un largo camino por recorrer. Esto plantea la necesidad de ejercer cautela cuando se hace referencia, por ejemplo, al déficit de la balanza comercial o al de la cuenta corriente.

El BCCR ha desarrollado un sistema informal de recopilación de datos mediante el acceso a determinados agentes econó-micos, cuyas opiniones y puntos de vista le ayudan a formar-se una mejor idea acerca de la evolución de ciertas variables de la economía nacional.

En resumen, el BCCR debe tener objetivos claros, jerarquiza-bles y relativamente permanentes; su política debe basarse


en el uso de un conjunto de instrumentos; como los rezagos no deben permitirse, los ajustes en el uso de dichos instru-mentos han de ser frecuentes, pero pequeños; la conducta del BCCR debe ser predecible; los agentes económicos deben disponer de información cada vez más transparente; la inter-pretación de la información –formal e informal– debe llevarse a cabo con prudencia, dada su calidad; la autonomía debe ejercerse sin titubeos.

Así, el BCCR logró su objetivo básico de evitar las crisis gene-ralizadas gracias a:

i. La aplicación de una política monetaria y crediticia prudente.

ii. El restablecimiento de la confianza y la credibilidad en la Institución.

iii. Que pudo evitar los shocks internos de origen monetario, crediticio y bancario.

iv. Que fue capaz de absorber los shocks de origen externo–reales y financieros– así como hacer frente al déficit de las finanzas públicas.

Queda claro de la experiencia del BCCR en el periodo 1984-2004 que si los desequilibrios no se van de las manos –es decir, se mantienen dentro de límites razonables– y si el BCCR logra crear una adecuada confianza, mediante una política coherente (objetivos claros, policy mix, conocidos de antema-no), entonces es posible evitar crisis generalizadas, como la de el período 1980-1982.

Aprender estas lecciones y actuar en consonancia con ellas, ha sido un elemento importante para explicar, en buena par-te, cómo el BCCR ha podido cumplir con su objetivo principal durante el período 1984-2004.


VII. EL CAMINO POR RECORRER

A pesar de un largo recorrido de veinte años sin crisis, el camino por delante está lleno de obstáculos y de sorpresas desagradables. No es posible dormirse en los laureles. El peli-gro de enfrentar una próxima crisis ha estado, está y siempre estará ahí, a la vuelta de la esquina. Costa Rica y el BCCR han logrado ir desplazando esa esquina, por así decirlo, en el transcurso del tiempo para evitar crisis generalizadas. Pero ¿hasta cuándo? Es necesario, estar en guardia permanente, ser prudentes, no tomar riesgos desmedidos y redoblar esfuerzos cotidianamente.

Los principales puntos sobre los cuales es indispensable po-ner especial atención son los siguientes:

i. Mantener una política monetaria y crediticia prudente.

ii. Asegurar cuanto antes el saneamiento de las finanzas pú-blicas, incluidas las pérdidas del BCCR, pues el nivel ya alcanzado de la deuda pública es inquietante.

iii. Mejorar el sistema de regulación y supervisión de los in-termediarios financieros. En especial, es necesario poner énfasis en la supervisión consolidada de los llamados gru-pos financieros.

iv. Considerar la posibilidad de adoptar, como otro objetivo primario del BCCR, una meta de inflación (inflation targe-ting), lo cual implicaría cambiar el régimen cambiario por uno de flotación.

v. Replantearse el régimen cambiario de las “minidevalua-ciones”, con el propósito de:

− adoptar los cambios necesarios, a fin de mejorar su funcionamiento, o bien,


− considerar la posibilidad de cambiar de régimen cam-biario, incluida la alternativa de la dolarización “de jure”.

vi. Analizar el papel de los bancos estatales y públicos, a la luz de las diversas inquietudes que se han presentado al respecto, por ejemplo, las de Augusto de la Torre (2003).

vii. Ampliar y fortalecer el “blindaje” del BCCR, otorgándole la posibilidad de acudir a fuentes adicionales de recursos financieros externos.

viii. Continuar el mejoramiento del sistema de información del BCCR.

ix. Mejorar el perfil de los pasivos del BCCR y del Gobierno, para reducir el riesgo del financiamiento interno y externo.

x. Reducir el costo de la intermediación financiera, sobre todo para las transacciones en moneda local.

En el tanto se logre avanzar en estas áreas, se podrían plan-tear los objetivos del BCCR para los próximos veinte años, de la siguiente manera:

a) Sería indispensable continuar la lucha por eludir las crisis. Así se lograría:

− Evitar el empeoramiento de la distribución del ingre-so, debido a la caída de salarios reales y el mayor nivel de desempleo.

− Evitar la incertidumbre macroeconómica, la cual re-presenta un serio obstáculo para el proceso de desa-rrollo económico.

b) El BCCR podría aspirar, sin embargo, a mayores logros. Concretamente:


− Consolidar una plena estabilidad macroeconómica, centrada en:

º Inflación nacional igual a la internacional.

º Finanzas públicas saneadas, de manera que el en-deudamiento público se utilizaría solo para el fi-nanciamiento de inversiones públicas.

º Eficiente política monetaria, crediticia y cambiaria.

− Contribuir a promover un crecimiento sostenido de la economía nacional mediante:

º Sistema financiero nacional moderno.

º Sistema de pagos eficiente.

El BCCR tiene posibilidades de cumplir la parte que le corres-ponde en esta próxima etapa. Queda por verse si las orga-nizaciones políticas y los agentes económicos del país están también dispuestos a cumplir la suya.

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El Banco Central ayerReminiscencias*

.

.

* Esta charla forma parte de la serie de conferencias para celebrar los sesenta años de la fundación del Banco Central de Costa Rica. 20 de abril del 2010. El autor de-sea agradecer a Gerardo Corrales y Norberto Zúñiga por su participación en la redacción final de este trabajo. La responsabilidad recae solo en el autor. Este trabajo fue publicado en el Boletín del CEMLA, Vol. L V I, Núm. 3, julio-setiembre 2010, pp. 160-170.


80 I. Herenciadelacrisis1981-1982

81 II. EntornodelBancoCentral

84 III. Entornodelaeconomíanacional

85 IV. Áreasprioritariasdelaacción delBancoCentralantelaherencia delacrisisydesuentorno

98 V. Resultados

101 VI. Conclusiones

106 Bibliografía

79

“The same question requires different answer, at different times or in different places, and cannot

therefore be answered without reference to circumstances”. W. Arthur Lewis,

The State of Development Theory, 1958

Introducción

Costa Rica experimentó dos acontecimientos de gran mag-nitud en la década de los años ochenta del siglo pasado. En primer lugar, en 1981-1982, sufrió la crisis económica más severa después de la Segunda Guerra Mundial. En segundo lugar, en 1985-1986, el país tomó la decisión de sustituir el modelo de desarrollo económico basado en la sustitución de importaciones (ISI), vigente desde la década de los años sesenta, por el de la liberalización económica (LE). Ambos hechos plantearon retos importantes y han dejado huellas profundas. De hecho, marcaron, de manera considerable, el proceso de cambio social y económico del país –ritmo de crecimiento económico, nivel de vida de la población, inser-ción en la economía internacional– en los años subsiguientes. Esta exposición tiene el propósito de examinar cómo ambos acontecimientos incidieron en el Banco Central de Costa Rica (BCCR). Concretamente, en sus decisiones acerca de los obje-tivos que se fijaron, así como los instrumentos utilizados para tratar de alcanzarlos.

Para el periodo posterior a la crisis 1981-1982 hasta la prime-ra década de los años 2000, se examina, en primer lugar, la herencia de la crisis. Luego se analizan los rasgos más sobre-salientes del entorno económico en el cual el BCCR llevó a cabo sus tareas. Posteriormente, se mencionan las acciones


del BCCR relacionadas tanto con sus objetivos como con el uso de sus instrumentos. Después, se hace referencia a algu-nos de los resultados más significativos de la labor del BCCR. Para finalizar, se señalan las principales conclusiones.

I. HERENCIA DE LA CRISIS 1981-1982

Como se indicó, la crisis de principios de la década de los años ochenta del siglo pasado fue la más seria después de la Segunda Guerra Mundial. Para mediados de 1982, cuando se dio un cambio de gobierno, la herencia para el país, en ge-neral, y para el Banco Central, específicamente era evidente. A continuación se mencionan los rasgos más sobresalientes:

i. La inestabilidad de precios y del tipo de cambio, había alcanzado niveles desconocidos para el país. La inflación de dos dígitos llegó a más del 80 por ciento al año y la devaluación de colón, fue muy severa al pasar el tipo de cambio del colón costarricense con respecto al dólar es-tadounidense de ¢8,60 a ¢45,0. Esta situación condujo a los agentes económicos a proceder a una amplia dolariza-ción, de sus transacciones y de sus tenencias monetarias.

ii. El déficit de las finanzas públicas llegó a representar al-rededor del 15 por ciento del PIB, centrado no sólo en el gobierno central, sino que también abarcaba a las ins-tituciones y empresas públicas. Dicho déficit no tomaba en cuenta el considerable déficit cuasi-fiscal del BCCR, originado en el otorgamiento de garantías cambiarias. A raíz de esta evolución el patrimonio del BCCR llegó a ser negativo.

iii. Las reservas monetarias internacionales llegaron a montos muy exiguos, prácticamente desaparecieron.

Capítulo II. El Banco Central ayer: reminicencias 81

iv. La deuda pública externa creció muy rápidamente de modo que alcanzó, en 1982, el 167 por ciento del PIB. En términos actuales representaría el enorme monto de US$50.000 mi-llones. A todas luces dicha deuda externa era inmanejable para el país. No es por ello de sorprender que Costa Rica entró en una cesación de pagos externos que incluía tanto los préstamos de bancos comerciales como los créditos de diversos países (Club de París), desde agosto-setiembre de 1981, es decir un año antes de la grave crisis de la deuda externa de México. En consecuencia, todas las fuentes de financiación externa del país se cerraron.

v. Como resultado de un sector público en crisis y un sector privado descapitalizado, debido a la inflación y a la deva-luación monetaria, en 1982, el PIB se contrajo en 10 por ciento, los salarios reales disminuyeron en 30 por ciento y a la vez el desempleo llegó al 10 por ciento.

Como puede apreciarse la crisis económica era generali-zada y profunda.

II. ENTORNO DEL BANCO CENTRAL

Desde el punto de vista institucional y desde el punto de vista de sus políticas el BCCR actuaba en un entorno con ca-racterísticas y rasgos sui generis.

a) En cuanto a la organización institucional deben señalarse los siguientes puntos:

i. El sector financiero privado no existía. Sólo existían cuatro bancos comerciales de propiedad estatal. Ellos disfrutaban, por ley, del monopolio de las cuentas corrientes. El poder político de los funcionarios de alto rango de estos bancos era muy considerable, como


era de esperarse en estas circunstancias. En la práctica tenían acceso directo a la Presidencia de la República.

ii. De siete miembros de la junta directiva del BCCR, tres eran ministros de estado y otro era el Presidente de la institución. El nombramiento de estos cuatro fun-cionarios que constituían mayoría en el seno de la junta directiva, estaba en manos del Presidente de la República.

iii. Dos empresas públicas, el Consejo Nacional de Producción (CNP), a cargo de la estabilización de precios de productos básicos de alimentación, y la Corporación de Desarrollo (CODESA),1 encargada de promover, por parte del Estado la creación de indus-trias “estratégicas”, tenían acceso directo a los recursos del BCCR. La primera para la financiación en colones de sus operaciones. La segunda para obtener divisas para llevar a cabo sus proyectos.

Así, el BCCR tenía, en buena medida, sus manos atadas en vista de las posibilidades de injerencias de carácter político y las presiones de naturaleza financiera que podían ejercer los bancos comerciales estatales y las empresas públicas.

b) En cuanto a la política del BCCR debe señalarse que esta se centraba en medidas crediticias más que en disposiciones monetarias. El instrumento principal de la política del BCCR era el programa crediticio anual. Este se formulaba mediante la fijación de “topes de cartera” (límites cuantitativos de crédito) para los diversos sectores de la producción (se llegaron a establecer topes de cartera para más de cincuenta actividades) y para cada banco

1 CODESA era la contrapartida de la Nacional Financiera (NAFIN) en México y la Corporación de Fomento (CORFO) en Chile.


comercial. Así, la función de los bancos comerciales consistía básicamente en ejecutar el programa crediticio elaborado por el BCCR.

Como parte de esa política el BCCR:

i. había creado un departamento de fomento a la pro-ducción con un elenco de técnicos especialistas sobre todo en actividades agropecuarias;

ii. determinaba los costos de producción por hectárea para varios productos, el límite de crédito que los ban-cos comerciales podían otorgar, por hectárea, a sus clientes y las tasas de interés activas que se podía co-brar a los beneficiarios de préstamos bancarios.

El BCCR debía enfrentarse, por así decir, en dos campos de batalla. Por una parte, con los gremios de productores que desfilaban por el BCCR para asegurarse que el pro-grama crediticio anual incluía los fondos suficientes para cubrir sus requerimientos de crédito y para que las condi-ciones de crédito, tales como las tasas de interés activas y los límites de crédito por hectárea, fueran satisfactorias.

Por otra parte, con los cuatro bancos comerciales estatales que presionaban al BCCR ya sea para lograr la ampliación de los topes de cartera o bien para obtener redescuentos del BCCR cuando disponían de topes de cartera, pero sus recursos no eran suficientes.

Existía de hecho una bien coordinada red formada por los representantes de los gremios productivos, los gerentes de los bancos comerciales estatales, los ministros de esta-do y la Presidencia de la República, para ejercer influen-cia en las decisiones del BCCR.


III. ENTORNO DE LA ECONOMÍA NACIONAL

Desde principios de los años sesenta hasta mediados de los ochenta, en Costa Rica, se impulsó el modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones.

El principal instrumento utilizado para promover el modelo ISI fue el proteccionismo arancelario, tanto industrial como agrícola y asimismo, abarcaba el área de los servicios (trans-porte). Además, el ISI estaba acompañado por una amplia gama de monopolios estatales, no sólo en el ámbito de la banca comercial, como ya se indicó, sino también en el cam-po de los seguros, las pensiones, la electricidad, las telecomu-nicaciones, la importación y refinación de hidrocarburos y la producción de alcohol y licores.

Ahora bien, para finales de los setenta y comienzos de los ochenta el modelo ISI, que se llevó a cabo de forma conjun-ta por los cinco países centroamericanos al echar andar el proceso de integración económica regional (Mercado Común Centroamericano, MCCA), ya hacía agua. En efecto, la etapa fácil de la sustitución de importaciones se había agotado. El mercado, aun el regional, era demasiado pequeño para ofre-cer oportunidades de inversión que sirvieran de base para alcanzar un crecimiento económico sostenido de Costa Rica y de los demás países del Istmo. De hecho, el MCCA llegó a representar una camisa de fuerza para los empresarios. Las exportaciones fuera de Centroamérica se veían seriamente obstaculizadas porque los impuestos de importación repre-sentaban, en última instancia, un impuesto a las exportacio-nes con lo cual los bienes centroamericanos en los mercados internacionales resultaban muy poco competitivos.


Así, el país y el BCCR se encontraban ante dos crisis simul-táneas: la crisis de los años 1981-1982 y la del modelo ISI. Abocarse a enfrentar ambas requirió especial atención de parte del banco central.

IV. ÁREAS PRIORITARIAS DE LA ACCIÓN DEL BANCO CENTRAL ANTE LA HERENCIA DE LA CRISIS Y DE SU ENTORNO

1. Las tareas inmediatas

Ante la conflagración que ocasionaba la crisis económica de 1981-1982, el BCCR se abocó de inmediato –cual cuer-po de bomberos– a apagar el incendio de la inflación y de la devaluación del colón. Hubo necesidad de atacar las raíces del problema. En relación con el déficit fiscal, se ajustaron las tarifas de los servicios públicos a fin de re-ducir drásticamente las pérdidas de las empresas públicas. En cuanto a la inflación, el BCCR tomó el control del mer-cado cambiario y organizó la utilización de las divisas dis-ponibles de acuerdo a las prioridades establecidas por él; además, eliminó el otorgamiento de garantías cambiarias de cualquier tipo. Después de dos años –para mediados de 1984– la crisis había amainado y el BCCR pudo enton-ces enfrentar los problemas de mediano y largo plazo.

2. Las tareas de mediano plazo

El BCCR se impuso varias tareas específicas: evitar la repetición de otra crisis económica semejante a la de 1981-1982; renegociar la deuda externa; transformar a los bancos comerciales en verdaderos bancos; crear un sistema financiero privado; lograr la apertura de la cuenta de capital; asegurar la autonomía del BCCR y, por último,


participar activamente en el proceso de sustituir el modelo de ISI por el modelo LE.

Proponerse estos objetivos exigió del BCCR un esfuerzo ingente durante más de una década. Fue necesario:

− mantener los objetivos claros;

− echar mano de todos los instrumentos disponibles;

− explicar las políticas al público;

− llevar a cabo una labor didáctica para políticos y agen-tes económicos;

− promover la coordinación con el gobierno central y otras entidades públicas.

Como los yerros eran inevitables, se optó por avanzar paso a paso –construir colocando los ladrillos uno a uno– sin pre-tender cambios globales o integrales. Así, los errores serían “pequeños” y se evitarían las equivocaciones “grandes”. La credibilidad y la confianza en el BCCR se recobraron poco a poco. Pequeños resultados en la dirección deseada sirvieron de base para lograr el apoyo de políticos y de agentes eco-nómicos necesario para poder tomar decisiones y medidas adicionales a fin de proseguir el avance. La prudencia y la iniciativa conformaron un círculo virtuoso.

A. Evitar otra crisis semejante a la de 1981-1982

Esta fue la preocupación principal del BCCR. Para ello el BCCR debía hacer sus mejores esfuerzos para prevenir ataques espe-culativos contra el colón. Era evidente que el BCCR no disponía de reservas monetarias internacionales en cuantía suficiente, ni tampoco acceso a fuentes de financiamiento externo, para hacerle frente a una eventualidad de esta naturaleza.


En cuanto a las políticas del BCCR los agentes económicos debían percibir que:

i. Los ajustes del tipo de cambio nominal no se pospondrían ni se acumularían en el tiempo, sino que por el contrario se realizarían periódicamente. Para ello el BCCR adoptó el régimen cambiario de “minidevaluaciones” (crawling pag), mediante el cual el tipo de cambio nominal se ajusta de acuerdo con la diferencia entre la inflación nacional y la internacional.

ii. El nivel de reservas monetarias internacionales en poder del BCCR era suficiente para hacerle frente a las necesi-dades “normales” del país. Para ello el BCCR renegoció la deuda externa y restableció las relaciones financieras externas.

iii. El acceso del gobierno, las instituciones públicas y las empresas públicas al financiamiento directo del BCCR se detuvo.

La otra causa de posibles ataques especulativos contra el colón surgió del riesgo de crisis bancarias generalizadas causadas por quebrantos o aun quiebras de algún intermediario financiero. Al respecto el BCCR decidió:

i. Frenar la concesión “exagerada” de crédito por parte de los bancos comerciales; de hecho, se consideró que un crecimiento demasiado rápido, indudablemente, desme-joraba la calidad de la cartera de los bancos y aumentaba el peligro de crisis bancarias.

ii. Aumentar paulatinamente, pero de manera persistente, la capitalización de las entidades bancarias.

iii. Mejorar, de manera sustancial, la regulación y la supervi-sión de los intermediarios financieros.


B. Restablecer las relaciones financieras externas

A raíz de la crisis de 1981-1982 y sobre todo a consecuencia de la cesación de pagos de la deuda externa, el acceso a las fuentes tradicionales de financiamiento externo se inte-rrumpió. Este hecho significó un duro golpe para el país. En efecto, Costa Rica necesita ahorro externo (¿5 o 6 por ciento del PIB?) para complementar su ahorro interno y así financiar las inversiones necesarias a fin de alcanzar una tasa de creci-miento económico sostenible. Además, en el corto plazo la falta de acceso a financiamiento externo obliga al país a un ajuste muy drástico en la cuenta corriente.

Ante esta situación el BCCR se preocupó por restablecer las relaciones financieras externas y, muy especialmente, lograr de nuevo acceso a las fuentes de financiamiento externo. El restablecimiento de ese acceso le permitió al país combinar ajuste con financiamiento, para hacer así el ajuste más gra-dual, tolerable y sostenible.

Para avanzar en esta dirección, el BCCR centró su acción en dos áreas: renegociar la deuda pública externa, en su mayor parte en sus propias manos, y modificar la importancia relati-va de las diferentes fuentes externas de financiación.

a) La renegociación de la deuda externa con los bancos comerciales y con el Club de París (préstamos intergubernamentales) fue un proceso lento y penoso. Lento por cuanto se requirieron ocho años –mayo de 1982 a mayo de 1990– para poder concluirla. Penosa, porque el conjunto de acreedores consideraba que CR no atendía sus deudas por falta de voluntad y además, porque algunos de los principales acreedores no mostraban, en realidad, gran premura ni gran interés en concluir la renegociación. Esto se debía a dos hechos. Primero, al temor de los bancos


comerciales de establecer precedentes con un país pequeño como Costa Rica que luego otros países deudores podrían invocar en sus negociaciones con los bancos. Segundo, el monto relativamente reducido de la deuda de Costa Rica representaba una cuantía poca significativa en sus balances.

Era necesario entonces poner en claro que el desarrollo económico de Costa Rica no era viable, en el tanto se pre-tendiera atender su deuda externa de acuerdo con los tér-minos contractuales originales. Tampoco sería posible de procederse a sucesivas renegociaciones “tradicionales” de la deuda externa, las cuales consistían en el otorgamiento de nuevos créditos al país por parte de los bancos comer-ciales a fin de pagarles los intereses atrasados. Esto a la espera de que la recuperación del ritmo de crecimiento económico, una vez superada la crisis de los años 1981-1982, permitiría al país salir adelante, es decir atender la deuda externa, sin necesidad de nuevos préstamos de los bancos comerciales. Como esta posición resultó inviable entonces la estrategia de los bancos comerciales consistía en ejercer presión ante el FMI y la AID del gobierno de EE.UU. para otorgar recursos financieros a Costa Rica, a condición de ser utilizados para pagarle a ellos los intere-ses de sus préstamos al país.

Para convencer al FMI de la imposibilidad de Costa Rica de pagar su deuda externa, Otto Kikut y Hermógenes Arguedas2 prepararon un documento relativamente sencillo pero muy importante para explicar este punto de vista. Posteriormente, en una reunión con Paul Volcker, a la sazón presidente del Banco de la Reserva Federal, se

2 Eduardo Lizano, Otto Kikut y Hermógenes Arguedas, Crecimiento Económico y Deuda Externa, Consideraciones sobre el caso de Costa Rica, Banco Central, Serie Comentarios sobre asuntos económicos, No. 85, 1989.


logró el mismo propósito. Él se convenció de la necesidad de buscar otro camino para resolver el problema que enfrentaba Costa Rica. El FMI, por su parte, envió un claro mensaje, cuando después de convocar una reunión de acreedores, aprobó un acuerdo de contingencia (stand by) inusitado con Costa Rica, en el cual se contemplaba un aumento de los intereses atrasados de la deuda externa con los bancos comerciales y los países del Club de París. Volcker, por su parte, intercedió ante el Departamento del Tesoro de EE.UU. Así, la marca comenzó a cambiar de dirección a favor de Costa Rica. La crítica que se hacía al gobierno de EE.UU. de interesarse sólo por ayudar a resolver el problema de la deuda externa de países “grandes” (México) y “medianos” (Filipinas) pero no de los pequeños como Costa Rica, aunado al hecho de la visita del Presidente George H. Bush a Costa Rica, precipitó la conclusión de la negociación de la deuda externa.

b) Al restablecerse el acceso a las fuentes externas de finan-ciación, se modificó su importancia relativa. El país dejó de lado el financiamiento proveniente de los bancos co-merciales, de los gobiernos, en especial de la AID de los EE.UU. y del FMI, al no girarse los recursos contemplados en diversos acuerdos de contingencia. Por otra parte, se puso énfasis en la obtención de recursos de los merca-dos internacionales de capitales (emisión de bonos); de las instituciones financieras internacionales tales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Centroamericano de Integración Económica y de manera creciente, los recursos provenientes de la inversión extranjera directa.


C. Transformar a los bancos comerciales en verdaderos bancos

Como se indicó anteriormente, la política del BCCR se centraba principalmente en la elaboración del programa crediticio para cada banco comercial basado en un conjunto de “topes de cartera” y en la determinación de las tasas de interés activas para las diferentes actividades. La función de los bancos comerciales consistía, en lo fundamental, en ejecutar el programa crediticio. Esta situación debía modificarse. En esencia el cambio consistía en pasar, paulatinamente, del programa crediticio a la política monetaria. En esos años, ella consistía en alcanzar las metas para determinados agregados monetarios, mantener el tipo de cambio real lo más estable posible y lograr un nivel satisfactorio de reservas monetarias internacionales.

Ahora bien, este cambio de enfoque del BCCR –pasar del programa crediticio al programa monetario– representaba un cambio muy significativo para el funcionamiento de los ban-cos comerciales. De hecho el BCCR decidió:

• Desmantelar el sistema de topes de cartera. De esta ma-nera los bancos comerciales asignarían el crédito entre di-ferentes actividades productivas y el crédito de consumo según sus propios criterios.

• Liberalizar las decisiones acerca de las tasas de interés, tanto las activas que le cobraban a sus clientes como las pasivas que los bancos pagaban por sus captaciones.

• Dejar de autorizar previamente los diversos servicios ofre-cidos por los bancos a sus clientes. Se incluía en este renglón la posibilidad de establecer sucursales y agencias bancarias sin la previa autorización del BCCR.


Como puede verse se trataba de otorgar a los bancos co-merciales libertad para llevar a cabo sus operaciones activas y pasivas según su leal saber y entender. Ellos debían asu-mir riesgos, tomar decisiones acerca de sus costos, definir la orientación y estrategia de su institución. Así, se optó por el adagio popular “zapatero a tus zapatos”, es decir cada quien tenía sus funciones específicas y cada quién asumía sus res-ponsabilidades propias. Los representantes de los gremios no desfilarían más ante el BCCR, sino que acudirían a los bancos comerciales. El BCCR tendría eso sí que vigilar el ritmo de cre-cimiento del crédito en general ya que una expansión dema-siado acelerada engendraba peligros sistémicos que podrían desembocar en crisis bancarias. De ahí, el énfasis del BCCR en propiciar un sistema remozado de regulación y supervisión bancaria.

D. Crear el sistema financiero privado

El monopolio de la banca comercial en manos de cuatro en-tidades estatales había llegado a representar un grave obs-táculo para el crecimiento económico del país. La falta de competencia incidía en la poca eficiencia y en la escasa in-novación. Además, se prestaba para una injerencia peligrosa de los políticos y una influencia inconveniente de los empre-sarios en los bancos estatales. Era necesario ponerle coto a esta situación.

Así las cosas, crear un sistema financiero privado era una condición necesaria para el desarrollo económico del país, en general, y específicamente para el cambio del modelo ISI en el de la LE.

El camino fue lento en vista de la oposición férrea de quienes defendían la nacionalización bancaria y veían en la creación


de un sector financiero privado como el principio del fin de la banca estatal.

El BCCR tomó una serie de medidas en el transcurso del tiem-po. Comenzó por autorizar a los bancos privados para cap-tar recursos, en el mercado financiero, a menos de ciento ochenta días; la obtención de líneas de crédito de la AID para promover las exportaciones; el financiamiento de la banca off-shore. El proceso culminó con la derogatoria, con ciertas limitaciones, del monopolio de las cuentas corrientes en ma-nos de los bancos estatales, en 1995.

Después de cierto crujir de dientes la banca privada creció de manera pujante, codo a codo, con la banca estatal. Así, los vaticinios de las aves agoreras no se cumplieron: en la actua-lidad, la banca estatal florece y progresa a la par de la banca privada, para bien del desarrollo general del país.

E. Lograr la apertura de la cuenta de capital.

El paso del modelo del ISI al de la LE implica la eliminación de los impuestos y trabas a las importaciones y a las expor-taciones de bienes y servicios. Ahora bien, se consideró que esta mayor inserción comercial de Costa Rica en la economía internacional, debería ir acompañada también de una mayor apertura financiera, a fin de permitir el flujo y reflujo de mo-vimientos de capital en el país.

De la apertura de la cuenta de capital la economía nacional deriva beneficios importantes:

i. Permite a los deudores nacionales –productores y con-sumidores– diversificar su cartera de pasivos y a los aho-rrantes e inversionistas nacionales diversificar su cartera de activos.


ii. Obliga a los intermediarios financieros nacionales a com-petir con los del extranjero, para beneficio de los agentes económicos del país.

iii. Facilita la convergencia de las tasas de interés, pasivas y activas, de los intermediarios financieros internacionales y los costarricenses.

iv. Promueve la inversión tanto de extranjeros como de na-cionales en Costa Rica. De hecho, los inversionistas llevan a cabo sus actividades en países de los cuales pueden sacar sus recursos sin obstáculos cuando lo consideren del caso hacerlo. En donde no se puede sacar libremente los capitales, simplemente no se invierte. Así, la apertura financiera permite gozar de un mejor acceso al ahorro externo.

Dentro de esta perspectiva el BCCR permitió sucesivamente:

• Abrir cuentas bancarias en moneda extranjera, se autorizó la libre tenencia de divisas.

• Otorgar divisas no sólo para las transacciones comercia-les, sino también para remitir dividendos e intereses al extranjero, así como para los estudiantes costarricenses en el extranjero.

• Retener las divisas provenientes de las exportaciones a quienes las recibían.

• Finalmente, liberar los movimientos de capitales, es decir transferir libremente capitales hacía el país o desde él al extranjero.

Sin duda, se tomó en cuenta el riesgo adicional de la apertura de la cuenta de capital, para la estabilidad macroeconómica del país. Esto debido a los efectos perjudiciales de posibles


movimientos especulativos de capital –los llamados “capitales golondrina”– hacia el país o bien movimientos especulativos contra el colón, es decir, la salida de capitales del país. Sin embargo, si bien se consideraron estos peligros, se llegó a la conclusión de que en vista de los beneficios sustanciales de la apertura de la cuenta de capitales para el país, la medida, dados los objetivos y las circunstancias, aparejaba más bene-ficios que riegos.3

F. Afianzar la autonomía del BCCR

El BCCR debía afianzar su autonomía y defenderla celosa-mente frente al Gobierno Central, las instituciones públicas y empresas estatales (CNP y CODESA), los bancos comerciales estatales y los grupos de interés. Tal propósito no significaba, evidentemente, pretender su independencia, pues, al fin y al cabo, el BCCR forma parte de Costa Rica. Por ello se acuñó el slogan autonomía sí, independencia no.

El proceso para afianzar la autonomía del BCCR requirió va-rias decisiones:

• Modificar la integración de su junta directiva, de manera que en vez de tres ministros (Hacienda, Planificación y Economía) sólo uno de ellos –el de Hacienda– formara parte de ella.

• Alargar el período por el cual son nombrados cinco miem-bros de la junta directiva: en vez de cuatro años, se amplió a siete años y medio. Los otros dos miembros –el Ministro de Hacienda y el Presidente del BCCR, son nombramien-

3 Sobre este tema puede consultarse de Eduardo Lizano :“Las entradas de capital: un punto de vista cándido” en su obra: La reforma financiera en América Latina, Serie Estudios, CEMLA, 1993, pp. 107-130


tos discrecionales, respectivamente, del Presidente de la República y del Consejo de Gobierno.

• Escalonar el período para el cual son nombrados los miembros de la junta directiva, de manera que su venci-miento dificulte al gobierno de turno llegar a asegurar el control de la mayoría del directorio.

• Someter a la ratificación de la Asamblea Legislativa, el nombramiento de cinco miembros de la junta directiva por parte del Consejo de Gobierno.

De esta manera se logró, de manera paulatina, afianzar la autonomía del BCCR. Por otra parte, el BCCR participó activa-mente en la coordinación con otras entidades públicas, en es-pecial con el Ministerio de Hacienda y el Consejo Económico sobre todo en lo atinente al cambio del modelo económico.

G. Crear el sistema de regulación y supervisión financiera

Elemento esencial para lograr el objetivo del BCCR de evitar una crisis semejante a la ocurrida en los años 1981-1982, fue la creación de un sistema moderno de regulación y supervi-sión del sector financiero. Era indispensable impedir crisis de origen interno originadas en dificultades de intermediarios financieros que contagiaran a todo el sistema y, por ende, a los sectores reales de la economía nacional.

El mejoramiento sistemático del sistema de regulación y su-pervisión fue uno de los objetivos importantes del BCCR. Para ello se buscó:

• Modernizar el sistema de regulación y supervisión de manera que la función original de auditoría (Auditoría General de Bancos) –visión hacia atrás–, fue sustituida por


la supervisión de los riesgos –visión hacia adelante– en que incurrían los intermediarios financieros (Superintendencia General de Entidades Financieras, SUGEF).

• Ampliar el ámbito de la supervisión y regulación fi-nanciera al área de las pensiones (Superintendencia de Pensiones, SUPEN) y de valores (Superintendencia General de Valores, SUGEVAL).

• Lograr la coordinación de las tres superintendencias. Para ello se creó el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (CONASSIF). Su función, en última ins-tancia consiste en supervisar a los supervisores.

• Asegurar la coordinación de las labores del CONASSIF con las políticas del BCCR. Debe recordarse que el BC tiene la responsabilidad de nombrar a los miembros del CONASSIF y de aprobar y financiar el 80 por ciento del presupuesto del CONASSIF y de las Superintendencias.

H. Participar en el proceso del cambio de modelo de desarrollo del ISI al de la LE

Ante decisiones de la mucha trascendencia para el país como el cambio de modelo económico, el BCCR no podía dejar de participar. El BCCR tomó varias decisiones con el propó-sito de colaborar con la decisión tomada. Entre ellas valga mencionar:

• Mantener la estabilidad del tipo de cambio real, de mane-ra que no representara ni un impuesto ni un subsidio a las exportaciones o a las importaciones.

• Lograr la apertura de la cuenta capital, como elemento para fomentar las inversiones extranjeras directas.


• Asegurar la renegociación de la deuda pública externa y así restablecer el acceso a las fuentes de financiamiento externo.

• Fortalecer el sector financiero mediante medidas tales como: la transformación de los bancos en verdaderos bancos y la creación del sector financiero privado.

• Evitar las crisis financieras de origen interno.

Todo lo anterior representó pasos importantes para ayudar en el proceso del cambio de modelo de desarrollo económi-co al facilitar una mayor inserción comercial y financiera de la economía nacional en los mercados internacionales.

V. RESULTADOS

Los resultados de las diferentes decisiones del BCCR fueron diversos y bien conocidos. De ellos los más significativos se mencionan continuación:

1. El BCCR logró 25 años sin experimentar crisis financieros de origen interno. De hecho, cabe mencionar lo siguiente:

− El desequilibrio de las finanzas públicas –déficit del Gobierno Central y pérdidas del BCCR– fueron per-sistentes, casi podría afirmarse crónicas. Sin embargo, los déficit se mantuvieron dentro de márgenes (¿3 - 3,5 por ciento del PIB al año?) que si bien incidían negati-vamente en el ritmo del crecimiento económico (tasas de interés y crowd out), no alcanzaron niveles capa-ces de genera desequilibrios macroeconómicos graves que generaron una inestabilidad marcada.

− El BCCR no tuvo dentro de sus objetivos disminuir la inflación nacional a los niveles internacionales, sin


embargo no permitió que la inflación se saliera de cauce y alcanzara niveles tales que se obligara a los agentes económicos a tomar medidas defensivas, es decir huir del colón. Si bien el proceso de dolarización de la economía avanzó significativamente, el proceso se llevó a cabo sin generar perturbaciones cambiarias importantes.

− La mayor libertad de que disfrutaron las instituciones bancarias fue acompañado de un mejor sistema de regulación y supervisión bancaria. Así, el cierre de siete bancos comerciales privados y uno estatal se llevó a cabo sin crear pánicos financieros dentro del público, ni contagios que afectaran a otros bancos. Algo similar sucedió con las varias fusiones y consolidaciones entre bancos que recurrieron en esos años.

En síntesis durante esos 25 años no hubo corridas ban-carias, ni tampoco ataques especulativos en contra del colón. Los desequilibrios macroeconómicos persistieron, pero no hubo crisis financieras.

2. El BCCR logró sortear, durante 25 años, los efectos ne-gativos de las crisis financieras y económicas de origen externo. Esto a pesar de:

− El impacto de los términos de intercambio (del precio del café y aumento del precio del petróleo).

− La creciente apertura comercial de la economía nacional (desmantelamiento del proteccionismo arancelario).

− La creciente apertura financiera de la economía nacio-nal (apertura de la cuenta de capital)

− El efecto de las crisis financieras externas sobre las tasas de interés en los mercados financieros internacionales,


el acceso a las fuentes de financiación externa y las exportaciones.

Así, durante dos décadas y media, el BCCR logró sortear el impacto de las crisis internacionales –económicas y finan-cieras– de manera que no tuvieron consecuencias para la economía costarricense.

3. El BCCR desempeño un papel importante en el proceso mediante el cual el paso del modelo de desarrollo de sustitución de importaciones al de la liberalización eco-nómica. Su participación activa (medidas y decisiones) ayudaron al país a lograr una mayor inserción, comercial y financiera, en la economía internacional de manera or-denada sin elevados costos sociales.

4. El BCCR modificó, de manera sustancial, su manera de operar. Dejó de poner énfasis en el uso de instrumentos de intervención directa como los “topes de cartera”, fija-ción de las tasas de interés, el encaje mínimo legal. Más bien se inclinó por recurrir a instrumentos de tipo indi-recto tales como las operaciones de mercado abierto y un amplio uso de la persuasión moral.

5. El BCCR logró la renegociación de la deuda pública exter-na con los bancos comerciales y con el Club de París. Los términos de la renegociación fueron muy satisfactorios para el país uno sólo porque se disminuyeron los pasivos externos del BCCR en un monto apreciable, si no también porque se abrió la puerta para volver a tener acceso a las fuentes de financiamiento externo.

6. El BCCR promovió el fortalecimiento del sistema financie-ro mediante la transformación de los bancos comerciales en verdaderos bancos y gracias a la creación del sistema bancario privado.


7. El BCCR recuperó la credibilidad y confianza que había perdido a raíz de su comportamiento durante los últimos años de la década de los años setenta del siglo pasado el cual culminó en la severa crisis de 1981-1982. En esas cir-cunstancias, los agentes económicos no tenían confianza en el BCCR. Tanto es así que se usó el apodo de “la casa de los sustos” para referirse al BCCR. Esto debido a sus decisiones imprevisibles e imprecisas y a sus frecuentes ocurrencias. Esta situación debía cambiar cuanto antes. Sin duda, la política del BCCR no puede alcanzar sus ob-jetivos si los agentes económicos no le tienen confianza. Para efectos prácticos, la credibilidad representa el prin-cipal activo de un BCCR. El camino fue largo. Fue nece-sario avanzar lentamente, paso a paso. Al final se pudo restablecer, interna y externamente, la credibilidad y la confianza en el BCCR. En adelante se podía discrepar del BCCR pero no se podía no prestársele atención.

VI. CONCLUSIONES

a) El BC debe aceptar que sus iniciativas, acciones y de-cisiones siempre son sujetos de discusión y materia de controversia. Las discrepancias siempre afloran con res-pecto, primero, los objetivos del BCCR. Concretamente, si en aquellas circunstancias fueron los acertados o sí, por el contrario, deberían haber sido otros. La discusión se refie-re, en segundo término, a los instrumentos utilizados por el BCCR para alcanzar sus objetivos: si fueron los más ade-cuados, si se utilizaron de manera adecuada y oportuna o si habían a su disposición otros cuyo uso hubiera rendido mejores resultados. Surgen preguntas y preocupaciones a granel: ¿Por qué se mantuvo el régimen cambiario de las


“minidevaluaciones” por tantos años en vez de liberalizar el tipo de cambio real y el nominal mucho tiempo antes?

¿Por qué el BCCR se preocupó sólo de las inflaciones muy elevadas (crisis 1981-1982) y no se puso suficiente em-peño para lograr la convergencia de la inflación nacional con la inflación internacional?

¿Por qué se dio tanta importancia a las operaciones de mercado abierto y menos al uso del encaje mínimo legal?

¿Por qué insistir en la apertura de la cuenta de capital cuando ello aumentaba la vulnerabilidad de la economía nacional?

La lista de inquietudes y discrepancias puede ampliarse a discreción. Queda así claro que si bien existen diversos caminos para llegar a Roma, también hay varias maneras de preparar el “gallo pinto” (plato típico costarricense): más arroz o más frijoles, más o menos chile picante, más o menos salsa lizano.

b) El BC se equivocó varias veces. Esto es inevitable. En al-gunos casos se le fue la mano, en otros se quedó corto. En algunas ocasiones no fue suficientemente prudente, en otras fue demasiado tímido.

c) El BCCR cuidó celosamente su autonomía, recuperada tras no pocas dificultades. Sin embargo, reconoció que no de-bía pretender ser una institución independiente. Al fin y al cabo, el BCCR forma parte de Costa Rica.

Así, el BCCR, al tomar sus decisiones, no podía fijarse so-lamente en los beneficios que él derivaba de ellas, es más tampoco podía centrarse sólo en los beneficios para el país. El BCCR debía considerar los costos, las consecuen-cias negativas, de sus medidas tanto para él mismo, como


para el país. No hay almuerzo gratis y no todo lo que es bueno para el BCCR, es bueno para el país. La humildad también es una virtud necesaria para el BCCR.

d) El BCCR podría desligar sus medidas de las políticas eco-nómicas fundamentales que el país tomaba en esos años. Tal fue el caso del cambio de modelo económico. El BCCR podría discrepar de esa decisión pero no podía pretender establecer su política sin tomar en cuenta el cambio de modelo. El BCCR no podía cerrar ojos y oídos y considerar que su único objetivo consistía en alcanzar determinada meta de inflación, cierto nivel de agregados monetarios o mantener la estabilidad del tipo de cambio real. Y que todo lo demás no era de su incumbencia.

e) Al respecto dos temas ameritan un comentario por apar-te, dada su importancia: el PIB potencial y la creación del sector financiero privado. En este aparte se considera el primero de ellos. Posteriormente, se hará referencia al segundo.

El BCCR partió de una realidad: la política monetaria, es decir las decisiones sobre la emisión monetaria, puede reducir la brecha entre el PIB efectivo y el potencial, pero no puede aumentar este último.4 Si lo pudiera hacer todos los países serían ricos.

Sin embargo, es importante reconocer que el único ins-trumento a disposición del BCCR no es la emisión mone-taria. Así, cuando el BCCR decidió colaborar de lleno en

4 Sobre este tema puede consultarse Lars E.O. Svenson, Monetary Policy and Real Stabilization, Rethinking Stabilization Policy, Federal Reserve Bank of Kansas City Jackson Hole Symposium, pp. 261-312, 2002 y Jarle Bergo, Interest rate projections in theory and practice, Foreign Exchange Seminar of the Association of Norwegian Economists, jan.,2007.


el proceso de cambio del modelo ISI al de LE, influyó, precisamente, en PIB potencial con medidas tales como:

− apertura de cuenta capital;

− mantener el tipo de cambio real estable;

− crear el sector financiero privado;

− mejorar el sistema de regulación y supervisión bancaria.

Este conjunto de medidas incidía sobre las decisiones de ahorro e inversión de los agentes económicos y, por con-siguiente, sobre el PIB potencial.5

f) Para el BCCR era evidente la necesidad de mejorar el sis-tema financiero nacional: los bancos comerciales debían funcionar como verdaderos bancos, el sistema financiero privado necesitaba crecer, la regulación y la supervisión bancaria requería ser fortalecida. El mejoramiento del sis-tema financiero era así una tarea indispensable por, al menos, dos razones: primera, para lograr que las políticas del BCCR dieran mejores resultados y segunda, porque el desarrollo económico del país no podía avanzar muy le-jos sin un sector financiero dinámico y solvente, en otras palabras, se trataba de una condición sine qua non para el cambio de modelo.

Cada uno de los modelos que el país ha adoptado ha puesto énfasis en el desarrollo de ciertos sectores o ac-tividades específicas. En el caso del modelo agroexpor-tador, la importancia residía en la actividad del café y en la del banano (incentivos a la producción de café y banano). Cuando le tocó el turno al modelo ISI se bus-

5 Claro está que el PIB potencial dependía de otros factores, fuera del control del BCCR.


có el crecimiento del sector manufacturero y del agrícola para abastecer el mercado nacional y el centroamericano (proteccionismo arancelario). La adopción del modelo LE implicaba la expansión de las actividades de exportación a mercados internacionales, así como el fortalecimiento del sector financiero (incentivos a las exportaciones y al sector financiero).

Ahora bien, para poder desarrollar los sectores específicos es necesario canalizar a ellos factores de la producción y capacidad empresarial, de no ser así no podrían crecer. Y para lograr ese desplazamiento de factores de la produc-ción la rentabilidad en esos sectores debe superar a la de los demás, sino los factores de la producción y la capaci-dad empresarial no se desplazarían. En el transcurso de esos procesos algunos empresarios han tenido éxito –han hecho “clavos de oro”– otros no lo tuvieron –fracasaron y su empresas quebraron.

g) El BCCR continuó el proceso de mejorar la capacidad ana-lítica de sus funcionarios. Sin embargo, a la par de la labor técnica y científica, la actividad del BCCR tiene una alta dosis de arte. Lo que no puede medirse es más importan-te, con frecuencia, que lo que sí puede medirse. Por eso si bien las decisiones del BCCR deben echar mano cada día más a la ciencia, también han de basarse en el arte. Y, en este campo, los instrumentos tradicionales no han cambiado: el “ojímetro” y el “tanteómetro”, es decir el “ojo clínico” de un buen médico y la “cuchara” de un buen cocinero, son de uso cotidiano.


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El Banco Central hoyAnte la crisis económica internacional


112 I. Losentornos

116 II. Losobjetivos

117 III. Lasaccionesprioritarias

129 IV. Observacionesfinales

132 Bibliografía

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“In crisis, central banks…will often find themselves implementing policy actions that they never thought they

would have to undertake and these are frequently policy actions that they would prefer not to have to undertake.

Hence some final advice for central bankers: never say never”, Stanley Fischer, 2011, p.11.

Introducción

Las decisiones políticas del Banco Central de Costa Rica (BCCR), en el período 2010-2014, están determinadas, principalmente, por el proceso de recuperación de la crisis económica inter-nacional, denominada la Gran Recesión. Concretamente, es necesario tomar en consideración, de una parte, las secuelas de la primera parte de dicha crisis (disminución de las exporta-ciones y del PIB, así como el aumento del desempleo) –Lizano 2009– y, de otra, las características propias de la segunda etapa, es decir, la de la recuperación (crecimiento lento de la econo-mía internacional y desigual entre los países altamente desa-rrollados y los países emergentes y en vías de desarrollo, así como tasas de interés muy bajas en los mercados financieros internacionales) –Lizano 2011.

En la primera parte de este trabajo se examinan el escenario externo y el interno en los cuales el BCCR tendrá que desen-volverse. Es decir en las “circunstancias mundiales excepciona-les” para usar la expresión de Eyzaguirre (2011, p. 19). En la segunda se plantean los objetivos de la política del BCCR, dada la situación prevaleciente. La tercera se refiere a ciertas áreas prioritarias de la acción del BCCR en el período mencionado (2010-2014) a las medidas concretas que deben tomarse. En la quinta, se hacen algunos comentarios finales.


I. LOS ENTORNOS

La política del banco central depende, fundamentalmente, de los entornos –interno y externo– en los cuales debe actuar, así como de los objetivos de la política económica que el país adopte. En este aparte se hace referencia a ambos entornos; en el siguiente se analiza el tema de los objetivos.

A. El entorno externo

El entorno externo presenta tres características principales: A)– el lento crecimiento de la economía internacional; B)- los desbalances internacionales y C)– el flujo de capitales de los países altamente desarrollados (PAD) hacia los países en vías de desarrollo, en especial, a las llamadas economías emergentes.

1. El crecimiento económico de la economía internacional será lento.

Las perspectivas de los PAD no son halagüeñas, debido a varias razones:

i. La UE enfrenta problemas estructurales significativos. En efecto, no pocos de sus miembros deberán hacer cambios importantes en sus economías, de difícil eje-cución, en vista de la oposición social y política que ellos generan.1 Y no cuentan con la herramienta del tipo de cambio que, en el corto plazo al menos, po-dría posibilitar el ajuste.

1 Así por ejemplo, la competitividad de España se deterioró 33 por ciento con respecto a la de Alemania en la década anterior a 2009. The Economist, 2011, p. 61. Los costos unitarios laborales de Irlanda, Grecia, España y Portugal han aumentado sustancialmente respecto a los de Alemania, en el período de 1999 al 2007. Por ello Wolf (2011) indica que esos países tienen delante de sí un largo camino para recuperar su competitividad.

Capítulo III. El Banco Central hoy 113

Además, la UE afronta serias dificultades coyunturales, debido al exagerado endeudamiento público de países como Grecia, Irlanda, Portugal, España y, posiblemente, Italia y Bélgica. Además, los bancos europeos deben reducir sus niveles de apalancamiento, lo cual limitará la expansión del crédito. Resolver estos dos problemas tomará varios años.

ii. En EE.UU. la recuperación también será lenta, en vista de la magnitud del déficit fiscal y de la deuda pública, además de las disputas políticas internas entre demó-cratas y republicanos, las cuales dificultan tomar cier-tas decisiones, que conllevan consecuencias sociales importantes. Asimismo, los hogares estadounidenses deben reducir el nivel de su deuda, lo cual los obliga-rá a aumentar sus tasas de ahorro; eso a lavez actuará como un freno a la demanda agregada (la “paradoja de la frugalidad”), y la situación difícil en el merca-do de la vivienda también comprometerá la posición activa neta de los hogares, con implicaciones para la capacidad de contraer crédito para el consumo.

iii. En el caso de Japón es poco lo que puede esperarse.

En síntesis la economía mundial crecerá lentamente, dado el comportamiento de los PAD.

2. El crecimiento de la economía internacional no sólo será lento sino dispar: los PAD crecerán lentamente, mientras las economías emergentes lo harán a un ritmo acelerado. Sin embargo, por su tamaño dicho crecimiento no es el requerido para lograr una expansión suficientemente elevada de la economía internacional, como un todo. Se trata de dos velocidades diferentes (Bernanke, 2010). Como consecuencia, los desbalances internacionales


continuarán, con el consiguiente aumento en los precios del petróleo, los alimentos y las materias primas.

3. Los programas de “estímulo” en los PAD, principalmente en EE.UU., mantienen las tasas de interés en los mercados financieros internacionales en niveles sumamente bajos; para efectos prácticos, cerca del cero por ciento. Esto origina un flujo muy considerable de capitales de los PAD a los países en vías de desarrollo cuyas respectivas monedas, como resultado de ello, tienden a apreciarse, lo cual perjudica su competitividad y, por ende, las perspectivas de su crecimiento económico. Surge así el peligro de la “guerra de las monedas”

Así, en la primera etapa de la crisis financiera interna-cional, la correa de transmisión de los PAD a los demás países fue la contracción del PIB y de sus importaciones, lo cual ocasionó, en países como Costa Rica, la caída de las exportaciones, del PIB y de los ingresos fiscales, con el consiguiente aumento del desempleo.2

En la segunda etapa, la correa de transmisión a los países en vías de desarrollo se lleva a cabo mediante la lenta recuperación de la economía de los PAD y sus tasas de interés, extremadamente bajas. Esto dificulta las expor-taciones de las economías en vías de desarrollo y tiende a apreciar sus monedas, debido a los influjos de capital provenientes de los PAD. Ambos hechos inciden negati-vamente en las tasas de crecimiento económico de los países pobres.

En síntesis, las perspectivas externas no son satisfactorias para Costa Rica: la demanda por productos de exportación

2 Esto último a pesar del aumento del empleo público y de la emigración de tra-bajadores nicaragüenses a su país de origen.


no será elevada; los términos de intercambio tienden a desmejorar y la apreciación del colón perjudica la competitividad del país. Todo ello implica una menor tasa de crecimiento económico y un mayor desempleo.

B. El entorno interno

La situación interna del país, en este período de transición, tampoco es halagüeña. Se pueden apuntar varias razones principales:

i. La falta de capacidad de los organismos políticos, de to-mar decisiones importantes para impulsar el desarrollo nacional. Esta situación ha conducido a una verdadera semi-parálisis del país en este campo.

ii. El entrabamiento institucional (trámites, disposiciones, normas, reglamentos), lo cual dificulta la ejecución de proyectos de inversión en el Sector Público y el Sector Privado.

iii. La situación precaria de las finanzas públicas.

iv. El programa de competitividad, el cual, en el mejor de los casos, requerirá varios años para que sus efectos positivos se reflejen en el estado de resultado de las empresas.

v. La inseguridad creciente en cuanto a personas y a bienes.

Todo lo anterior impide crear las condiciones propicias y ne-cesarias para el desarrollo económico del país. Tan simple como eso.


II. LOS OBJETIVOS

Ante estas circunstancias –el entorno externo y el entorno interno–, ¿cuáles deberían ser los objetivos? ¿a dónde apuntar en este período de transición?

En cuanto a los objetivos “generales” de la política econó-mica, ellos son bien conocidos y no es mucho lo que debe modificarse: primero, lograr tasas de crecimiento económico elevadas, sostenibles e inclusivas, y segundo, mantener la es-tabilidad macroeconómica.

Los objetivos “intermedios” son de carácter más específico y, por lo general, suscitan más controversias.

a) En cuanto a la política económica, el país deberá:

i. poner orden en las finanzas públicas;

ii. reducir el entrabamiento institucional;

iii. acelerar el programa para mejorar la competitividad;

iv. consolidar el proceso de apertura comercial;

v. mejorar la capacidad para realizar obras de inversión pública, en particular en infraestructura, educación y salud;

vi. poner al día la metodología para fijas las tarifas de servicios públicos.

b) En relación con la política del BCCR debería orientarse a:

i. Tratar de defender el colón de la apreciación, conse-cuencia de los flujos de capital provenientes de los PAD, a raíz de sus programas de “estímulo”;3

3 Por el contrario, cuando la apreciación del colón es resultado de aumentos de la productividad nacional, términos de intercambios favorables o de tasas de crecimiento económico del país más elevadas que las de los PAD, no debería representar un problema.


ii. reducir la volatilidad diaria del tipo de cambio nominal;

iii. sustituir el sistema de bandas cambiarias, por el régi-men cambiario de flotación administrada;

iv. aumentar el “blindaje”, no sólo del BCCR, sino también del sistema financiero (bancos comerciales y operado-ras de pensiones).

Lo anterior significa, en última instancia, que el país apro-vecharía el período de transición, estimado en tres a cuatro años, para transformar en oportunidades los retos y desafíos que la crisis económica internacional plantea. Así, el país se prepararía, a fin de:

i. hacer frente a la próxima crisis, la cual siempre está a la vuelta de la esquina y

ii. utilizar de lleno las oportunidades que surgirán en la parte ascendente del próximo ciclo de la economía internacional.

III. LAS ACCIONES PRIORITARIAS

En este período de transición el BCCR centraría su acción en las siguientes áreas prioritarias.

A. El “blindaje” del sistema financiero

La actual crisis económica internacional no será la última. La próxima siempre está, como se indicó, a la vuelta de la esqui-na. De ahí la necesidad de prepararse cada día mejor. Desde este punto de vista deben tomarse determinadas medidas.

a) El BCCR debe seguir consolidando su “blindaje” y para ello es necesario:


i. Aumentar sus reservas monetarias internacionales de manera sistemática, mediante un programa de compras de divisas, hasta alcanzar un cierto porcentaje del PIB (¿15 - 18 por ciento?), o bien considerar algún otro pa-rámetro, tal por ejemplo, las importaciones, la deuda externa de corto plazo o el dinero amplio (M2). El mon-to del “blindaje” representa un elemento disuasivo de primer orden contra salidas súbitas de capitales del país.

La puesta en práctica de esta medida requiere que el Ministerio de Hacienda transfiera determinado monto de recursos al BCCR. En vista de la actual situación de las finanzas públicas, dicha transferencia difícilmente pueda llevarse a cabo en efectivo, sino más bien me-diante títulos valores. Las condiciones –plazo, tasa de interés– serán negociadas entre ambas instituciones.

El monto a transferir no es un cálculo sencillo. Primero, no toda emisión monetaria por parte del BCCR debe ser esterilizada (¡obvious Watson!). El crecimiento de la economía requiere de liquidez adicional, para poder hacer frente a un monto creciente de transacciones co-merciales y financieras. Así, una proporción de la emi-sión monetaria para adquirir las divisas no tiene por qué generar presiones inflacionarias.4 Segundo, debe

4 El BCCR publicó en La Nación (2010) el cálculo del efecto inflacionario que tendría la adquisición de diferentes montos de divisas para el país. Sin embar-go, el Ente Emisor, a la fecha, no ha incluido en su página web la metodolo-gía para respaldar dicha estimación, ni tampoco ha sido posible obtenerla por otros medios. Debe tenerse presente también que la economía costarricense estará sometida a presiones inflacionarias como consecuencia del aumento de los precios internacionales del petróleo y de los alimentos. Sin embargo, éstas presiones deberán ser absorbidas, en gran parte, por la economía del país. No pareciera, en efecto, prudente pretender neutralizarlas mediante la reducción de la liquidez y del aumento de las tasas de interés hasta lograr que la disminución de los precios internos, resultado de una menor actividad económica, compense el aumento de los precios internacionales. Este camino, en aras de alcanzar la meta de inflación establecida por el BCCR, no pareciera conveniente.


examinarse el impacto de la medida en el estado global de resultados del BCCR y no restringir el análisis a sólo uno de sus rubros. Es decir, BCCR no puede considerar, simplemente, la diferencia entre la tasa de interés de sus bonos y la que recibe por la inversión de sus re-servas monetarias internacionales. Tercero, es necesario tomar en cuenta las posibles ganancias de capital que el BCCR, obtendría si vende las divisas a un precio su-perior al que las compró. Cuarto, de llegarse a producir un aumento en las pérdidas del BCCR, sería necesario determinar el efecto en el índice de precios y así esta-blecer si se encuentra o no dentro de los márgenes de las metas de inflación definidas por el BCCR.

ii. El BCCR debe proseguir fortaleciendo el acceso expedito a fuentes alternativas de recursos externos, por si llegara a presentarse la necesidad de usarlos, por ejemplo, con el FLAR y el FMI. De hecho, es conveniente complememntar las reservas propias con el acceso a fuentes alternativas de financiamiento.

b) El “blindaje” no debe circunscribirse sólo al BCCR, sino que debe incluir, asimismo, al sistema financiero como un todo. Por consiguiente, otros intermediarios financie-ros, entre ellos los bancos comerciales y las operadoras de pensiones, deben participar en el programa. De esta manera, cuando ocurra la próxima crisis, todos los inter-mediarios financieros estarían mejor preparados. Por con-siguiente, las entidades bancarias deberán mantener una proporción de su patrimonio y reservas invertida en mo-nedas extranjeras. Las operadoras de pensiones, por su parte, deberán mantener cierto porcentaje de su cartera de activos invertido en títulos en moneda extranjera. Las disposiciones concretas al respecto serían tomadas por el CONASSIF.


En todo caso, el proceso de fortalecimiento del “blinda-je” debe llevarse a cabo con la debida prudencia. Esto en vista de los riesgos adicionales que puede ocasionar. Directos, por cuanto puede incidir en la rentabilidad de los intermediarios financieros, dada la menor tasa de in-terés de las inversiones en moneda extranjera, en com-paración con el rendimiento de los activos en moneda local. Indirectos, si para aumentar su “blindaje” ellos se vieran forzados a disminuir, de manera considerable, sus activos en moneda local. Esto, a la vez, presentaría dos riesgos: primero, reducir su capacidad de otorgar présta-mos y segundo, perjudicar el precio de los títulos de los cuales tendrían que deshacerse para proceder a reforzar su “blindaje”, es decir adquirir la moneda extranjera.

B. La política cambiaria

Un país pobre como Costa Rica debe financiar, con ahorro externo parte de las inversiones necesarias para su desarrollo económico. No tendría mucho sentido que el país financie al resto del mundo mediante la exportación de capital. Como es bien sabido, el ingreso de capital no sólo complementa el ahorro interno, sino que aporta nuevas tecnologías y, ade-más, con frecuencia, asegura el acceso a mercados externos para exportar los bienes y servicios que se vienen a producir en el país. Sin embargo, desde hace casi dos décadas Calvo et al. (1996) ya habían llamado la atención sobre posibles problemas originados en los ingresos de capital. Esto desde el punto de vista de la estabilidad macroeconómica –cuando su ingreso se detiene abruptamente o su salida se precipita– y desde el del crecimiento económico –cuando la apreciación de la moneda local disminuye la competitividad del país y, por ende, dificulta sus exportaciones.


La mayor o menor apreciación de la moneda local, como consecuencia del influjo de capital extranjero, depende de varios factores, entre ellos: su magnitud, la velocidad con que ingrese, el plazo, el destino (consumo o inversión) y su natu-raleza (inversión extranjera directa, remesas, líneas de crédito bancario, inversiones en valores (portafolio), capital para el sector público). Según Combes et al. (2011), los movimientos de capital que más inciden en la apreciación de la moneda local, son las inversiones en títulos valores en el mercado financiero nacional (portafolio).5

Ahora bien, es de esperarse que la moneda local se aprecie “normalmente” cuando:

i. la productividad nacional aumenta considerablemente, en comparación con otros países;

ii. los términos de intercambio le son favorables al país; y

iii. la tasa de crecimiento por habitante es, de manera soste-nida, más elevada que la de los PAD.

En estos casos, el efecto de la apreciación sería compensado y, en consecuencia, no produciría perjuicio a la economía nacional. Muy diferente, empero es la situación a la cual se enfrenta el país hoy. En efecto, en la actualidad trabajadores y empresarios se ven perjudicados por la apreciación de aproximadamente el 20 por ciento sufrida por el colón en los últimos meses.6 No solo los empresarios y trabajadores de las empresas dedicadas, directa o indirectamente, a la exportación

5 En Costa Rica la situación es más delicada debido al tamaño tan reducido de su mercado financiero. De hecho, los movimientos de capital (entradas y salidas de dólares) inciden con mayor fuerza en el tipo de cambio nominal.

6 Como indica Combes et al. (2011): “Appreciation of the nominal exchange rate may have a significant impact on the real sector, necessitating central bank intervention to limit the perverse effects and costly realocation of productive resources within the economy”,(p. 7).


sino también a los que laboran en otras actividades, dado el impacto de la apreciación en la tasa de crecimiento del país. La situación es aún peor cuando:

i. Existen estructuras monopolísticas o cuasimonopolísticas en el sector importador, por ejemplo, de materias primas, alimentos, bienes intermedios y de capital y medicinas.

ii. Las expectativas de los importadores no son favorables, con respecto al tiempo que dure la apreciación. En efec-to, si la consideran como un fenómeno de corto plazo, difícilmente ajustarán a la baja los precios de los bienes y servicios importados.

iii. Los costos internos de producción aumentan, como con-secuencia, por ejemplo, del comportamiento de los sala-rios, del precio del petróleo y de las tarifas de servicios públicos.

Tras cuernos palos: no sólo disminuyen los ingresos de los exportadores, sino que también sus costos de producción aumentan. Así las cosas, ni los productores, ni los consumi-dores, parecen beneficiarse de la apreciación del colón.7 En el sector importador las utilidades y el empleo aumentan, mientras en el sector exportador disminuyen. Sólo que la de-manda de trabajo en este último es mucho más elevada que en el primero.

El problema de la apreciación de la moneda local, evidentemente, no se restringe sólo a Costa Rica, sino que se presenta en muchos otros países. No pocos de ellos han considerado necesario adoptar medidas para protegerse de

7 Al respecto véase el editorial de La Nación del 14 de marzo de 2011.


este fenómeno.8 Algunos son países avanzados, como Suiza, Suecia y Corea del Sur; otros están en vías de desarrollo, como, Brasil y Chile. Es por ello que José de Gregorio, Presidente del Banco Central de Chile (2010), indica “In the Central Bank we are paying particular attention to the evolution of the exchange rate because we recognize that there has been rapid and substantial appreciation and we must be watchful that this does not hinder the vigorous growth of our economy”. Por su parte, Stanley Fischer, Presidente del Banco Central de Israel (2010), afirma “… why emerging markets that didn’t have financial crises should accept currency appreciation forced on them by strong capital inflows as the rich world cleaned up its own mess.”

Ahora bien, dadas las circunstancias externas e internas, poco promisorias para el desarrollo económico del país, las posi-bilidades de hacer frente a la apreciación del colón son rela-tivamente escasas. El camino, sin duda, es empinado. Pero el país no debe quedar inerte. Esta actitud, con toda razón, no sería entendida por trabajadores y empresarios, acostumbra-dos a bregar cotidianamente.

¿Hacia adonde podría orientarse la acción?

La política cambiaria del BCCR, durante este período, debe ir encaminada a tratar de mantener la flexibilidad del tipo de cambio nominal. Para ello es necesario; por un lado, permitir la volatilidad diaria del tipo de cambio nominal y por el otro, dar margen a la depreciación o apreciación del tipo de cam-bio en el transcurso del tiempo. El punto esencial, sin embar-go, debe quedar claro: lo anterior no significa dejar el tipo de

8 Es así como Pisani –Ferry (2011) indicaba recientemente que “…every country seems to be aiming at a depreciation of its currency– or at least at avoiding an appreciation… emerging markets all over the world through an array of techniques to discourage capital inflows or to ward off their effects on the exchange rates.”


cambio nominal por así decir “por la libre”, es decir, flotando libremente. Por ello el BCCR debe establecer cuando la vo-latilidad del tipo de cambio nominal es “excesiva” y cuando la apreciación del tipo de cambio real es “injustificada”. Esto con el propósito de tratar de impedir:

• la volatilidad marcada del tipo de cambio nominal, debi-do a operaciones de compra y venta de divisas por parte de los agentes económicos, máxime en un mercado cam-biario tan reducido como el costarricense;

• la apreciación o depreciación del tipo de cambio, resultado de movimientos de capital, sobre todo de las entradas pro-cedentes de los PAD originadas no en las condiciones reales–fundamentals– de la economía nacional, sino en las me-didas tomadas por ellos, para tratar de superar la crisis originada en sus economías.

Para lograr este propósito, el BCCR debe recuperar buena parte (¿la mitad?) de la apreciación “injustificada” del 20 por ciento que el colón ha experimentado durante los últimos meses. Además, el BCCR debe adoptar dos reglas para inter-venir en el mercado cambiario:

i. Restringir la volatilidad diaria del tipo de cambio nominal a no más de un cierto porcentaje (¿2 por ciento?). Mientras el tipo de cambio nominal no sobrepase el porcentaje establecido, podrá fluctuar libremente durante el día. Este porcentaje se podría ampliar paulatinamente conforme los agentes económicos aprendan a comportarse en el nuevo régimen cambiario.

ii. Limitar la apreciación o la depreciación de la moneda nacional cuando sean “injustificadas”, hasta un cierto por-centaje (¿5 por ciento?), una vez alcanzado el cual, el BCCR intervendría en el mercado cambiario.


De esta manera se lograría, primero, reducir la incertidumbre causada por una volatilidad “excesiva” y, segundo, reducir el impacto de la apreciación “injustificada” sobre la producción, las exportaciones y el empleo.

Además, el BCCR centrará su atención en los siguientes puntos:

i. Vigilar estrechamente el endeudamiento externo a corto plazo de los bancos comerciales.

ii. Impedir a los intermediarios financieros, en especial a los bancos comerciales y a las operadoras de pensiones, especular en el mercado cambiario; hoy en contra del colón, mañana contra el dólar. Se trata de evitar la volatili-dad innecesaria del tipo de cambio nominal, así como evi-tar los riesgos cambiarios asumidos por los intermediarios financieros, entre cuyas funciones no está la especulación en moneda extranjera.

iii. Colaborar con el Ministerio de Hacienda para lograr la aprobación de la legislación necesaria, a fin de que los pagos de servicios financieros (intereses, comisiones, ga-rantías etc.) al extranjero, no sean deducibles, en su tota-lidad, de la renta gravable.

iv. Propiciar la coordinación de las decisiones del Banco Nacional y del Banco de Costa Rica con el BCCR, en cuan-to a su política de tenencia de moneda extranjera.

v. Reducir las comisiones bancarias por compra y venta de divisas al público, sobre todo la proporción que va al BCCR.

vi. Coordinar con RECOPE a fin de que sus disponibilida-des de caja las mantenga en moneda extranjera y no en colones.


vii. Reforzar las medidas macroprudenciales si se nota una expansión anormal del crédito bancario, como conse-cuencia de los ingresos de capital.

viii. Acelerar la creación del mercado de coberturas cambiarias.

Además, el Ministerio de Hacienda podría considerar aceptar el pago de impuestos en divisas. Esto permitiría a muchas empresas no tener que salir al mercado cambiario para hacer-se de moneda local.

Algunas de estas medidas se podrán modificar de acuerdo con la evolución del ciclo económico. Tal el caso de la medida mencionada en el punto (i). En cuanto a la medida señalada en el punto (ii), se buscará la debida flexibilidad de la legisla-ción pertinente, de manera que el Ministerio de Hacienda, de acuerdo con el BCCR, pueda adoptar las modificaciones del caso, dentro de determinados márgenes.

C. Los bancos comerciales

El BCCR, conjuntamente con el CONASSIF, pondrá especial cuidado en la situación del sistema financiero. Lo menos de-seable que pudiera ocurrir, para empeorar la situación de por sí ya poco halagüeña de la economía nacional, sería el descalabro de algún intermediario financiero, en especial del sector bancario.

Redoblar esfuerzos para mantener las condiciones satisfactorias, desde el punto de la liquidez y de la solvencia de las instituciones bancarias, es una tarea de primordial importancia. Mucha atención deberá dedicársele a la evolución de la mora de las operaciones crediticias. Sin duda, la crisis incide negativamente en varios sectores de la economía del


país, tales como el turismo, el inmobiliario y en algunas actividades de exportaciones. No pocos clientes de los bancos enfrentan dificultades para atender sus créditos. Igual, sucede en relación con ciertos créditos de consumo y de vivienda, en vista de la situación del desempleo. Todo lo anterior significa que los bancos comerciales se ven forzados a modificar las condiciones originales de algunas de sus operaciones crediticias (readecuación de préstamos). De poco le serviría a los bancos comerciales recibir en dación de pago, activos cuyo valor tiende a disminuir en tiempos difíciles para la economía nacional. De ahí la importancia de que el BCCR de seguimiento permanente a la evolución de las condiciones de liquidez y de solvencia de los intermediarios financieros. Por consiguiente, debe insistirse en la necesidad de coordinar, estrechamente, las medidas de regulación y supervisión microprudenciales, con las de carácter macroprudencial.

D. La persuasión del BCCR

Dadas las circunstancias desfavorables en que el BCCR llevará a cabo su tarea en el período de transición, debe ejercer su poder de persuasión sin titubeos. Se trata, en esencia, de que otras entidades adopten las políticas pertinentes para superar las dificultades actuales de la economía del país.

Concretamente, fuera del ámbito directo del BCCR, revisten especial significado: La política fiscal (equilibrio de las finan-zas públicas), la de los salarios (relación entre ajustes de sa-larios reales y evolución de la productividad) y la de tarifas de servicios públicos (aumentos de tarifas no deben pospo-nerse para ayudar a alcanzar la meta de inflación; así como, consolidar el programa de competitividad y el de la apertura comercial.


E. Las metas de inflación

El BCCR continuará el proceso de aprendizaje para llegar a establecer un sistema monetario basado en metas flexibles de inflación (flexible inflation targeting).

La meta de inflación que se llegue a establecer debe ser sufi-cientemente flexible, desde diferentes puntos de vista:

i. Tomar en consideración un horizonte más extenso que el de un año;

ii. Modificar la meta de inflación cuando se den cambios importantes en las circunstancias previstas y los supuestos utilizados por el BCCR para fijar dichas metas.

iii. No caer en la tentación de considerar la meta de inflación como el único objetivo del BCCR.9 Sin tapujos ni remilgos, el modelo o los modelos adoptados para tal fin por el BCCR, deben contemplar también reducir al máximo la di-ferencia entre el PIB efectivo y el PIB potencial, es decir, el que podría encontrarse sobre la curva de posibilidades de producción de la economía nacional10. En otras palabras, el BCCR no podría, al tomar sus decisiones, desentenderse de la evolución del índice del tipo de cambio efectivo real multilateral (ITCER).11,12 ¡Esto último no significa que el BCCR pretenda establecer una meta para el ITCER!

9 “Price stability is a means to an end –a healthy economy– and should not be treated as an end in itself. Thus, central banks should not be obsessed with in-flation control…”, Mishkin, (2007, p. 40).

10 Como indica Frederic S. Mishkin “… it is clear that central Banks should care not only about promoting low and stable inflation, but should also want to promote maximum sustainable output and employment.”, Monetary Policy Strategy, 2007, p. 33

11 “No central banker… can be indifferent to the level of exchange rate”. Stanley Fischer, 2011, p. 11.

12 Este índice debe ser revisado periódicamente por el BCCR para tomar en cuenta modificaciones importantes que ocurran en la economía internacional.


iv. Establecer la tasa de interés de política monetaria (TIPM) como el principal instrumento de dicha política. Así, la intervención del BCCR, en el mercado monetario de corto plazo (overnight), buscaría que la tasa de interés overnight esté lo más cercana posible de la TIPM. Para este propósito, el BCCR establecería un “corredor” de tasas de interés.

v. La TIPM servirá de base para la formación de la curva de rendimientos, valga decir, de las tasas de interés a dife-rentes plazos. Si la tasa de interés overnight difiere de la TIPM, o si la pendiente de la curva de rendimientos pre-senta deficiencias, el BCCR intervendría, preferentemente, en el mercado monetario de corto plazo; pero si fuera necesario, lo haría también a otros plazos.

Ahora bien, dados los serios obstáculos que enfrenta la eco-nomía nacional en este período de transición, será difícil para el BCCR poner en plena vigencia el sistema monetario basado en las metas de inflación flexibles. Estos años pueden utilizar-se, sin embargo, para adoptar las medidas necesarias, con el propósito de alcanzar, paulatinamente, este objetivo cuando se recupere la economía internacional y retome el camino de la normalidad.

IV. OBSERVACIONES FINALES

Algunos comentarios, a manera de conclusión, son pertinentes:

1. La política económica del país, en general, y la del BCCR, en particular, buscan dos objetivos principales en este pe-ríodo de transición:

− prepararse para aprovechar las oportunidades que se presenten en la parte ascendente del ciclo de la eco-


nomía internacional, una vez superada la crisis actual y,

− evitar, hasta donde sea posible, los efectos perjudicia-les de la crisis actual; especial énfasis ha de ponerse en la evolución del desempleo, pues, en última instan-cia, es en este campo en donde se ponen a prueba las medidas tomadas.

2. El conjunto de decisiones y medidas del BCCR responde a los retos y desafíos originados en una situación concre-ta, a saber, la crisis económica internacional. Se trata de transformar en oportunidades los desafíos de la segunda etapa de dicha crisis.13

Así las cosas, el BCCR no podría tomar el camino de cru-zarse de brazos y permitir, simplemente, que la crisis siga su curso. Por el contrario, debe reconocer que la crisis acarrea efectos perjudiciales de no poca monta y además que estos no desaparecerán rápidamente. De ahí, enton-ces, la necesidad de una acción decidida, sin vacilaciones de parte del BCCR.

Sin embargo, debe reconocerse que algunas de las me-didas adoptadas sufrirán modificaciones, en el transcurso del tiempo, cuando los resultados obtenidos no concuer-den con los esperados o los deseados.

3. Sin duda, algunas de las medidas del BCCR no serán de su propio agrado. Pero no le queda otra opción. Esto no sólo en vista de la situación de la economía internacional, tan poco satisfactoria, sino también, y sobre todo, en vista del entorno nacional tan poco halagüeño (situación po-

13 Debe recordarse que los efectos de la crisis se han visto agravados además por las tendencias proteccionistas de algunos países (“guerra de monedas”) y por las perturbaciones geopolíticas internacionales (precio del petróleo).


lítica, deficiencias institucionales, problemas de las finan-zas públicas, lentitud del programa de competitividad). Le toca al BCCR echarse sobre sus hombros responsabilida-des que en otras circunstancias no recaerían sobre él. Es decir, adoptar medidas que en otra situación no tomaría.

4. De hecho, la política económica requiere la participa-ción de no pocas instituciones. Deben tomarse diversas medidas, en múltiples ámbitos, de manera simultánea. El rompecabezas está formado por numerosas piezas, todas las cuales deberían encajar en su lugar. Empero, con fre-cuencia, alguna institución o instancia pública no cumple su cometido a cabalidad. Esta situación exigirá a otras re-doblar esfuerzos y asumir tareas adicionales a las que, en otras circunstancias, no estarían bajo su responsabilidad. No es aceptable argumentar que por cuanto A no cumple con su deber, entonces B está exenta de responsabilidad. Esto no debe suceder. Cuando se presenta una situación como esta, a B no le queda otro remedio que compen-sar, parcial y temporalmente, parte de las tareas de A. Ya sea, tomar medidas “tradicionales”, de manera más am-plia, más profunda y más rápida, o bien, tomar medidas “nuevas” (out of the toolbox). Por ello debe recordarse, una vez más, la expresión de Fischer en el encabezado de este escrito never say never.

5. Huelga decir que el BCCR echará mano a sus facultades discrecionales de manera razonable, es decir, con prudencia y firmeza, o para utilizar la expresión de Blinder (1998), con enlightened discretion (p. 49), pues al fin y al cabo “…there must be both art and science in central banking” (p. 23). De hecho, se trata de adoptar decisiones y medidas complejas y difíciles, en circunstancias adversas y, generalmente, en condiciones de incertidumbre.


6. Conforme avance y tienda a concluir el período de transi-ción, se supone que varios hechos importantes ocurrirían:

i. el ritmo de crecimiento económico de los PAD alcan-zaría de nuevo niveles “normales”;

ii. los flujos de capital de los PAD hacia los países en vías de desarrollo disminuirían;

iii. la situación fiscal del país mejoraría de manera signifi-cativa, y

iv. los beneficios del programa de competitividad se re-flejarían en el estado de resultados de las empresas.

7. Será entonces pertinente para el BCCR replantearse otros temas tales como: los objetivos (estabilidad de precios, es-tabilidad financiera, tipo de cambio real); el sistema mo-netario (metas de inflación flexibles); el régimen cambia-rio (flotación libre, flotación administrada, dolarización); el grado de transparencia y el mayor o menor “blindaje” del sistema financiero. Así como la necesidad de estable-cer un plan de contingencia que incluya no solo el acceso al financiamiento externo, si no también, a un plan de acción detallado para cuando se presenten problemas de liquidez o solvencia en los bancos comerciales del país. Este conjunto de temas, entre otros, es harina de otro cos-tal. Su análisis corresponde al próximo capítulo.

Bibliografía

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El Banco Central mañanaMirar hacia el futuro


140 I. Elnuevoentorno:elámbitodelasideas

147 II. Elnuevoentorno: laeconomíainternacional

151 III. ElmarcodereferenciadelBancoCentral

158 IV. Lasáreasprioritariasdelaacción delBancoCentral

202 V. Conclusiones

208 Bibliografía

139

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Introducción

Una vez amaine la tormenta causada por la crisis económica internacional, en ¿cuáles temas el Banco Central (BCCR) ha de poner especial énfasis?, ¿a cuáles dar prioridad?, en fin ¿hacia dónde orientar su acción con mayor empeño? Para dar respuesta a este tipo de preguntas es necesario mirar hacia adelante; otear un tanto el porvenir. Si bien el futuro es im-predecible, conviene tratar de precisar, al menos de manera tentativa, algunos de los rasgos principales del entorno en el cual el BCCR deberá llevar a cabo sus tareas.

El capítulo se encuentra divido en cuatro partes. En la prime-ra y en la segunda se considera, precisamente, el entorno del BCCR; es decir, sus posibilidades y oportunidades, así como sus limitaciones y restricciones, tanto desde el punto de vista de la evolución de las ideas, como del de la economía inter-nacional. En la tercera, se hace alusión al marco de referencia del Banco Central. En la cuarta se abordan los principales te-mas que abarcará la acción del BCCR, en los años después de la crisis, valga decir en tiempos de relativa normalidad. Para concluir, se hacen algunas reflexiones finales.


I. EL NUEVO ENTORNO: EL ÁMBITO DE LAS IDEAS

La literatura sobre las experiencias acumuladas a raíz de la crisis, como era de esperarse, es copiosa. Se buscan las en-señanzas que pueden sacarse a fin de no cometer, en el fu-turo, los errores que originaron la Gran Recesión o la Gran Contracción. Las lecciones se refieren a las causas, la efec-tividad de las medidas adoptadas y las consecuencias de la crisis. Asimismo, se plantean propuestas y sugerencias para prevenir nuevas crisis y también para enfrentarlas si llegaran a presentarse otra vez. La discusión abarca una amplia gama de temas, algunos de los cuales se mencionan a continuación:

i. En cuanto a las causas de la crisis:

− la Reserva Federal intervino tardíamente, su política fue demasiado laxa;

− los reguladores actuaron de manera deficiente;

− los banqueros de Wall Street mostraron un comporta-miento irresponsable;

− la “burbuja” inmobiliaria se dejó crecer demasiado;

− el exceso de crédito, y la deficiencia de ahorro, conse-cuencia de tasas de interés muy bajas; resultado, a la vez, del financiamiento, por parte de China, del déficit fiscal de EE.UU., mediante la compra de bonos fiscales.

ii. En relación con la efectividad de las medidas tomadas especialmente en EE.UU. y la UE:

− el déficit de las finanzas públicas ayudó a detener la crisis, pero sembró tempestades fiscales para el futuro inmediato;

− los programas del banco central, tanto de impulso mo-netario (quantitative y credit easing) como de medi-das de apoyo directo al sistema financiero (líneas de

Capítulo IV. El Banco Central mañana 141

crédito, inyecciones de capital, garantías de depósito, entre otras), surtieron los efectos esperados, pero no fueron suficientes para solventar la crisis;

− la recuperación de la producción ha sido demasiado lenta;

− la situación del desempleo no mejora y, por lo tanto, sigue ocasionando serios problemas socio-políticos en no pocos países;

− la limpieza de activos “tóxicos” del sistema bancario está lejos de haberse completado; capitalización del sistema bancario es una tarea pendiente.

iii. Con respecto a las consecuencias:

− la necesidad de revisar la teoría económica;

− la política macroeconómica, en especial la monetaria y la fiscal, debe experimentar cambios sustanciales;

− la regulación y supervisión bancarias deben desempe-ñar un papel mucho más activo.

La controversia entre los economistas sobre estos temas ha sido y es muy intensa. Ella está salpicada de expresiones tales como:

• unintended consequences, • muddling through,

• thinking the unthinkable, • enlightened discretion,

• unknown unknowns, • uncertain uncertainty,

• black swans, • uncharted territory,

• never say never, • credible alertness.


Esta profusa jerigonza es un claro indicio de las profundas discrepancias, amplias divergencias y diferentes puntos de vista, reinantes entre los economistas. La falta de acuerdo so-bre temas económicos de mucha transcendencia es evidente. Esta discusión, no cabe duda, ha producido un alto grado de confusión. Wolf (2011) llega así al extremo de afirmar que no entendemos como funciona la economía.1 Strauss Khan (2011), por su parte, indica que debe partirse de cero y esta-blecer un nuevo paradigma.2

Pueden distinguirse tres grupos entre los varios participantes en el debate.

i. Quienes pregonan la necesidad de llevar a cabo cambios significativos en el sistema económico vigente. Entre ellos se puede mencionar a Rodrik, Stiglitz y Wade. Sin embar-go, debe observarse que la postura de estos economistas tiene poca relación con la crisis actual. Esto por cuanto sus críticas al modelo económico anteceden con mucho a la Gran Recesión. Su participación ahora consiste en reiterar, una vez más, sus puntos de vista, con la espe-ranza de que las dificultades presentes de la economía mundial sean un momento propicio para adoptar las po-líticas económicas que desde antes habían propuesto; en otras palabras, su planteamiento no es consecuencia de la crisis. Por ejemplo, Rodrik (2011) considera que desde el punto de vista de las estrategias y políticas para acelerar el crecimiento de los países en vías de desarrollo, la crisis no ha dejado lecciones importantes.3

1 “… we do not understand how the economy works.”, FT, April 7 2011.

2 “ Today, we need to start from scratch, and develop a new economic paradigm”, New Policies for a New World, Jan. 2011

3 “… in terms of our basic views on growth strategies and growth policies for the developing world, I don’t think there are major lessons.”


ii. Quienes creen ineludible adoptar modificaciones profun-das en la teoría económica y en el diseño y ejecución de la política macroeconómica. Especial importancia ten-drían los cambios en la política monetaria y fiscal. El prin-cipal exponente de esta idea es Krugman (2009), quien la ha planteado en reiteradas intervenciones, durante la discusión. También The Economist (2009) ha intervenido en esta misma dirección.4 Ahora bien, el keynesianismo del que hace gala este grupo de economistas dificulta, en el fragor de la controversia, llegar a aceptar algunas de sus atinadas contribuciones al debate.

iii. Quienes opinan que a pesar de la crisis, en términos ge-nerales, la teoría económica sigue en pie. El caso más claro es el de Mishkin (2011), quien afirma, sin amba-ges, que las enseñanzas de la crisis no invalidan los prin-cipios básicos de la política monetaria elaborados des-de antes de la Gran Recesión.5 Sin embargo, según este grupo de economistas, entre ellos Williamson, Fischer, Mishkin y Blanchard, sí es necesario contemplar algunas modificaciones al pensamiento vigente antes de la crisis, como consecuencia directa de sus enseñanzas. El mismo Mishkin (2011) considera que la crisis obliga a reconsi-derar importantes detalles de la estrategia de la política macroeconómica.6 Igualmente, Blanchard (2010), aunque

4 La reacción ante estos planteamientos no se hizo esperar por parte de Lucas (2009) y de Cochrane (2009).

5 “none of the lessons from the financial crisis in any way undermines or invalida-tes the nine basic principles of the science of monetary policy developed before the crisis” (p. 31).

6 “The recent financial crisis however does require some major rethinking about details of this basic framework for monetary policy strategy” (p. 47).


más cauto, se refiere a un nuevo marco de referencia de la política macroeconómica.7

Ahora bien, de este largo y aun inconcluso debate de la con-frontación de puntos de vista, de los diferentes planteamien-tos y de los múltiples disquicisiones ¿cuáles son los puntos que requieren especial atención? Desde el punto de vista de una economía como la costarricense, debe ponerse en espe-cial énfasis en los siguientes:

1. La estabilidad macroeconómica (inflación “baja” y “es-table”; régimen cambiario “flexible” y finanzas públicas “sanas”) desempeña un papel preventivo de singular im-portancia. Los entrecomillados anteriores indican que los valores concretos de esos términos variarán, primero, en el transcurso del tiempo y segundo, de país a país, de acuerdo con sus circunstancias concretas.

2. La regulación (y supervisión) microprudencial de cada uno de los intermediarios financieros debe reforzarse. Además, la crisis ha puesto en evidencia, además, la ne-cesidad apremiante de aumentar la regulación macropru-dencial. Es decir, la que se refiere a los riesgos que aque-jan al sistema financiero en si conjunto. De hecho, no sólo existe el riesgo originado en la situación y el comporta-miento de cada uno de los intermediarios financieros, sino también, existen riesgos para el sector financiero como un todo. Por ello la regulación macroprudencial debe, sin titubeos, complementar las normas microprudenciales.

Sobre esta materia, dos problemas quedan aún por resolver. Primero, la coordinación entre ambas políticas regulatorias. Segundo, si bien las regulaciones –micro y macro– requieren

7 “… a new macroeconomic policy framework” (p. 3). Más recientemente, Blanchard (2011) indica que “…we’ve entered a brave new world, a very diffe-rent world in terms of macroeconomic policy making”.


ampliarse y profundizarse, no deben llegar a un punto en el cual la rentabilidad del sector financiero disminuya de manera tal, que los empresarios e inversionistas emigren del sistema financiero a otros sectores de la economía. Si este llegara a ser el caso, entonces la medicina bien podría resultar peor que la enfermedad.

3. Además de las medidas preventivas ya mencionadas en los dos puntos anteriores, debe añadirse la conveniencia de mantener un “blindaje” adecuado, tanto del banco central como del sistema financiero, en general. El monto de las reservas monetarias internacionales, como proporción del PIB, juega un papel disuasivo importante, no solo en tiempos de calma sino también cuando arrecia el temporal. Debe tenerse presente que el “blindaje” ha de tener un límite, en vista de sus costos. En efecto, el banco central puede incurrir en pérdidas al esterilizar la emisión de moneda local, para adquirir las divisas y los intermediarios financieros podrían sufrir la disminución de sus utilidades, si se ven forzados a cambiar la composición de su cartera de activos.

4. Debe reconocerse la gran trascendencia de la estabilidad del sistema financiero. De hecho, debe considerarse uno de los objetivos principales del banco central, a la par de la estabilidad de precios y la de la producción. Ahora bien, al ampliarse los objetivos del banco central, este requiere instrumentos adicionales para cumplir su nuevo cometido. Así, el banco central debería disponer de ins-trumentos propios de la regulación macroprudencial, para controlar el exceso de crédito (lean against the wind) y procedimientos para ampliar la liquidez, entre otros.8

8 También sería necesario que el banco central establezca el conjunto de indi-cadores y la metodología del caso para determinar cuándo existe este tipo de problemas en el sector financiero.


El banco central utilizará estos instrumentos con el propó-sito de evitar riesgos sistémicos y prevenir posibles per-turbaciones en el sector financiero y, por ende, nuevas crisis.

Ahora bien, existe sin duda, una estrecha relación entre ambos objetivos. De hecho, la política monetaria puede facilitar la estabilidad del sector financiero y la política para estabilizar el sistema financiero bien puede apoyar la política monetaria. Sin embargo, esto no siempre es así, pues en algunos casos los efectos de los instrumen-tos para alcanzar uno de los objetivos puede entorpecer la consecución del otro. Por ello, la dificultad principal reside en lograr la debida coordinación entre la política monetaria y la estabilidad del sistema financiero.9

Ambas, la política monetaria y la política de estabilidad del sector financiero, requieren medidas “preventivas” y métodos “curativos”. Las primeras deberían diseñarse y tomarse en periodos de “normalidad”, mientras los se-gundos serían diseñados en periodos de “normalidad”, pero aplicados en situaciones de “anormalidad”.10 Y debe tenerse en cuenta que en ambas situaciones –”normali-dad” y “crisis”– las dos políticas pueden resultar comple-metarias o contrapuestas. De ahí la dificultad que podría enfrentarse.

9 Por ello no resulta claro la posición de Mishkin (2011) cuando afirma que “…monetary policy and financial stability policy are intrinsically linked to each other and so the dichotomy between monetary and financial stability policy is a false one.”(p. 46).

10 Antes de la crisis los modelos que se utilizaban eran del tipo “lineal-cuadrático”. Con la crisis la situación se modificó sustancialmente, porque ante las pertur-baciones del sector financiero, dichos modelos perdieron, en buena parte, su utilidad. El problema de las “colas” adquiere una relevancia significativa. La elaboración detallada de este punto se encuentra en Mishkin (2011).


5. La acción conjunta de los bancos centrales (aumento de liquidez y emisión monetaria) y los ministerios de ha-cienda (déficits fiscales) logró detener, en buena medida, la crisis. Así, la Gran Recesión o la Gran Contracción, no llegó a transformarse en otra Gran Depresión, como la de los años treinta. Empero, el costo de desandar lo andado (sanear el balance de situación de los bancos centrales y poner en orden las finanzas públicas) ha resultado su-mamente elevado. De ahí que, si bien es muy importante hacer uso de estos instrumentos con decisión, como ocu-rrió durante la crisis, es necesario, a la vez, tener siempre en cuenta los costos en que se debe incurrir, así como las consecuencias sociales cuando se decide revertirlos.

II. EL NUEVO ENTORNO: LA ECONOMÍA INTERNACIONAL

En el período de la post crisis surgirá una nueva “normalidad”, la cual será diferente a la que prevaleció durante la reciente Gran Recesión. Algunas de las principales características de esa nueva “normalidad” se mencionan a continuación.

1. La expansión de la economía internacional será más acen-tuada. Los países altamente desarrollados (PAD) retoma-rán el sendero del crecimiento económico.11 Los países emergentes, por su parte, lo harán a un ritmo bastante más acelerado en un menor plazo.

11 Entre las actividades más promisorias en el futuro inmediato en los PAD se mencionan: las energías renovables, la protección de los recursos naturales, la revolución biogenética para aumentar la producción de alimentos, las nanotec-nologías y el efecto positivo de una mayor apertura comercial gracias a la Ronda de Doha o algún acuerdo similar.


Los efectos positivos de esta evolución son evidentes: en primer lugar, los países en vías de desarrollo, como Costa Rica, podrán aumentar sus exportaciones y, en segundo lugar, el flujo anormal de capitales procedente de los PAD disminuirá y tenderá a normalizarse. Ambos hechos abri-rán nuevas posibilidades de crecimiento económico.

2. La estabilidad de la economía internacional será mayor. Así, la inflación mundial, la volatilidad de los tipos de cambio y los flujos de capitales, mantendrán niveles satis-factorios, valga decir, sin fluctuaciones significativas. Esta mayor estabilidad de la economía internacional propicia-rá, a la vez, un ambiente más adecuado para el creci-miento económico. Sin embargo, no pueden descartarse riesgos importantes (inestabilidad política en el Medio Oriente, incapacidad política en EE.UU., entre otros).

3. Los desbalances internacionales tenderán a reducirse. Esto implicará una participación activa de los países superavitarios y no sólo de los deficitarios, en la solución de los problemas de la economía mundial. De hecho, aquellos países –los superavitarios– pondrán un mayor énfasis en la expansión del consumo interno y no en el aumento de sus exportaciones, como el elemento dinámico de su crecimiento económico; así disminuirán sus superávits. Los deficitarios, por su lado, aumentarán el ahorro interno, mediante medidas de carácter monetario y fiscal, con el propósito de disminuir sus desequilibrios macroecónomicos. Al respecto, hay buenas noticias como la aprobación del Plan Quinquenal de China, para el período 2011-2015, el cual contempla un cambio importante en su modelo de desarrollo, pues pone especial énfasis, al menos en el papel, en la expansión del


mercado nacional y la demanda interna.12 Pero también, hay malas noticias, como es el caso de la incapacidad de los partidos políticos de EE.UU., en cuanto a ponerse de acuerdo para resolver, en el mediano plazo, el problema de las finanzas públicas, tanto federales como estatales.

4. Las crisis económicas serán inevitables en el futuro. No podrá predecirse cómo, cuándo y dónde ocurrirán, pero acaecerán, sin duda. Pueden originarse en los sectores reales de la economía (escasez de recursos naturales y alimentos, desastres naturales), o bien, en el sector financiero (políticas macroeconómicas equivocadas, “burbujas” de diversa naturaleza).

En el futuro quizás será posible prevenir mejor las crisis. Además, cuando lleguen a ocurrir tal vez será factible en-frentarlas de manera más expedita. Esto significa, en última instancia que los ciclos económicos seguirán su curso, sin poderse precisar de antemano los puntos de inflexión de la parte ascendente de la expansión (“vacas gordas”), ni tampoco la descendente de la contracción (“vacas flacas”).

5. En el ámbito internacional, la cooperación y la coordi-nación, en especial entre los PAD y los BRIC, mostrarán algunos avances. Al respecto cabe mencionar:

i. las reformas de carácter institucional del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial;

ii. la apertura de nuevas fuentes de financiamiento para ayudar a los países cuando enfrenten nuevas crisis;

iii. el fortalecimiento de acuerdos monetarios regionales; y

12 Marco Vinicio Ruiz (2011)


iv. la aplicación de regulaciones internacionales a inter-mediarios financieros, cuyas operaciones se lleven a cabo en varios países a la vez.

Sin embargo, debe reconocerse que la coordinación y la cooperación en materia de política económica internacional, no progresará de manera significativa. De hecho, ellas avanzarán en relación inversa con el crecimiento económico y la estabilidad de la economía mundial. En efecto, los países del G-20 estarán dispuestos a avanzar sólo cuando tengan el agua al cuello, en momentos de crisis. Estos países consideran que la cooperación y coordinación internacionales no representan el mejor camino para alcanzar sus respectivos intereses propios. No deben, pues, cifrarse demasiadas expectativas sobre posibles progresos en este ámbito de las relaciones internacionales. Al respecto, King (2011) llama la atención, un tanto de manera exgerada, acerca de que, hasta el momento, no se ha logrado eliminar ninguna de las causas de la crisis actual.13

En conclusión, puede indicarse que en el período de la post crisis, mejorarán las perspectivas para una economía como la costarricense:

i. En el campo de las ideas, los objetivos de los bancos cen-trales serán más amplios y en cuanto a sus instrumentos, más numerosos.

ii. Con respecto a la evolución de la economía internacional, será más amigable para el país y las oportunidades, por su parte, serán más abundantes.

13 “None of the underlying causes of the actual crisis have been removed” (p. 5).


Así, las posibilidades de lograr un crecimiento económico más acelerado y sostenible estarán posiblemente más al al-cance de la mano. Para ello es necesario redoblar esfuerzos, a fin de aprovechar las oportunidades, pero teniendo presen-te, a la vez, que los retos y desafíos persistirán, pues nuevas crisis serán inevitables. En definitiva, la economía nacional seguirá navegando por aguas procelosas, en razón de lo cual, para el BCCR será indispensable adoptar decisiones y tomar acciones de carácter preventivo.

III. EL MARCO DE REFERENCIA DEL BANCO CENTRAL

Antes de abocarse a analizar las áreas prioritarias de acción del BCCR, es pertinente hacer algunas observaciones sobre el marco de referencia dentro del cual se llevarán a cabo sus tareas.

1. Es importante reiterar las condiciones más favorables que prevalecerán en la economía internacional durante el pe-ríodo de la post-crisis. Sin embargo, no deben cifrarse demasiadas esperanzas en cuanto al período para llegar a una nueva situación de normalidad. De hecho, pueden pasar varios años antes de alcanzar la post-crisis.14

2. El entorno nacional, por el contrario, no pareciera ofre-cer perspectivas halagüeñas. La razón principal estriba en las serias dificultades políticas para adoptar las decisiones y medidas requeridas, a fin de resolver los principales problemas (reducir el déficit fiscal, promover la compe-titividad, mejorar la infraestructura, ampliar la cobertura

14 Lawrence Summers señalaba perspectivas poco halagüeñas cuando indica“…the US is now half-way to a lost economic decade …our economy’s growth rate averaged less than one per cent…the fraction of the population working has fallen from 63,1 per cent to 58,4 per cent, reducing the number of those in jobs by more than 10 mm” (2011)


y la calidad de la enseñanza secundaria y disminuir los trámites) que obstaculizan el desarrollo económico en la actualidad. Por consiguiente, el país, lamentablemente, no podrá prepararse de manera adecuada para aprovechar las oportunidades y enfrentar los retos que surgirán de la recuperación de la economía internacional.

3, La política del BCCR –los objetivos en los cuales pone énfasis y los instrumentos que utilice para alcanzarlos– ha de tener como marco de referencia, la política económica general del país. Así, por ejemplo, no será lo mismo para el BCCR si no existe orden en las finanzas públicas que si se logra este objetivo o si el país decidiera cambiar o mo-dificar, sustancialmente, el modelo de desarrollo vigente. No cabe duda acerca de la gran importancia de reafirmar la autonomía del BCCR. Sin embargo, debe reconocerse, a la vez, que autonomía en cuanto al uso de sus instru-mentos, no significa independencia en relación con sus objetivos. Ciertamente el BCCR no debe recibir “órdenes”, pero sí debe ajustarse a ciertas “directrices” políticas sobre la orientación general de la economía del país, como es el caso del Plan Nacional de Desarrollo.

4. La política del BCCR es una pieza de primordial impor-tancia del rompecabezas de la política económica nacio-nal, en cuya ejecución participan otras entidades guber-namentales e instituciones públicas. Así las cosas, dicha política del BCCR está influenciada, en buena parte, por el mayor o menor éxito de los demás participantes en el cumplimiento sus responsabilidades. En efecto, la oportu-nidad, amplitud y profundidad de las decisiones del BCCR serán diferentes, en el tanto ellos cumplan o no sus obli-gaciones a cabalidad.


5. La influencia de la política del BCCR en la evolución de la producción nacional, ha generado no poca controversia. Por ello es conveniente, de una vez, desbrozar el terre-no que se pisa, a pesar de ser un tanto movedizo. En tal sentido dos puntos deben ponerse de relieve. El primero se relaciona con la política del BCCR y el comportamiento del PIB, en el corto plazo. El segundo se refiere a la políti-ca del BCCR y el crecimiento del PIB, en el mediano plazo.

a) En cuanto a la estabilidad del PIB, el BCCR, al adop-tar una política de metas de inflación flexible busca, simultáneamente, la estabilización de los precios, así como reducir la brecha (el gap) entre el PIB potencial y el PIB efectivo. Si esta diferencia es mayor de la que el BCCR considera conveniente para el país, puede alargar el plazo para alcanzar la meta de inflación o bien modificarla. En el gráfico 4.1 se trata de reducir al máximo la distancia entre T y S, de manera que el PIB efectivo se encuentre en algún punto sobre la curva de posibilidades de producción, como es el caso en S. Ahora bien, si el BCCR se excede en su celo por influir en el tamaño del gap, puede aumentar la inflación; si, por el contrario, no le pone suficiente atención a la capacidad ociosa en la economía, entonces la produc-ción y el empleo tienden a disminuir.

b) En relación con el crecimiento del PIB, no pocas de las decisiones del BCCR inciden en el comportamiento de la producción nacional no sólo en el presente, sino también en el mediano plazo.

i. La tasa de interés de política monetaria (TIPM), pues determina la curva de rendimientos, es decir, las tasas de interés a diferentes plazos.


ii. La política del tipo de cambio, en el tanto afecta la competitividad de las exportaciones y, por consi-guiente, la evolución del PIB.

iii. La estabilidad macroeconómica (inflación, tasas de interés, tipo de cambio), dado que determina, en buena medida, el ambiente para la toma de deci-siones sobre las inversiones, tanto de nacionales como de extranjeros.

iv. La estabilidad del sistema financiero ya que gracias a condiciones adecuadas de liquidez, solvencia y competencia en el mercado financiero se propi-cian también nuevas inversiones.

v. La seguridad de un “blindaje” robusto, así como el acceso a fuentes de financiamiento externo, en caso de crisis, ayudan a crear un ambiente favora-ble para promover las inversiones.

vi. Las decisiones sobre el encaje mínimo legal, toda vez que inciden en la capacidad crediticia y en las tasas de interés activas de los bancos comerciales y, por consiguiente, en el comportamiento del cré-dito y del PIB.

Las decisiones relacionadas con los puntos anteriores crean nuevas oportunidades para aumentar las inversiones, así como también fortalecen la confianza en el BCCR. Queda así clara la influencia de la política del BCCR en el comporta-miento y evolución de la producción nacional. En apretada síntesis: la TIPM es función de la meta de inflación; la cur-va de rendimientos del mercado financiero es función de la TIPM; el comportamiento de la inversión nacional depende de la curva de rendimientos y la evolución del PIB, a la vez, de esta última.


En resumen, la política del BCCR no sólo incide en la estabili-dad del PIB a corto plazo (el punto sobre la curva de posibili-dades de producción), sino también sobre el crecimiento del PIB en el mediano y largo plazo (desplazamiento de la curva de posibilidades a la derecha).

Las dificultades, claro está, se encuentran a la orden del día para el BCCR, como es habitual:

i. Dado que el mediano y largo plazo no son otra cosa que una sucesión de cortos plazos (Fischer, 2010), entonces, para efectos prácticos, no es de extrañar la frecuencia con que el BCCR debe enfrentar la disyuntiva (trade off) entre la meta de inflación y la brecha entre el PIB potencial y el efectivo.

ii. Por lo general, el BCCR no se encuentra ante situaciones en las cuales la elasticidad de la oferta es muy amplia (0 Q en el Gráfico 4.2) o en donde sea muy reducida (A B en el Gráfico 4.2). Usualmente, más bien prevalece una situación caracterizada por los “cuellos de botella” (A C en el Gráfico 4.2). En ella, tanto la producción como la in-flación aumentan. Cuanto más cerca se esté del punto C, mayor podrá ser el crecimiento de la producción y menor el aumento de la inflación. Cuanto más cerca se esté de punto A lo contrario sucederá; es decir, la inflación cre-cerá de manera más acelerada y el PIB a un ritmo menor, hasta alcanzar la situación de pleno empleo (O Q en el gráfico 4.2).


iii. Lo anterior significa que aun cuando el BCCR no tuviera entre sus objetivos el crecimiento económico, no puede desconocer cómo su política influye sobre la producción nacional y el empleo. Por lo tanto, el BCCR debe prestar especial atención, lo quiera o no, al efecto de sus medidas sobre la evolución de la economía nacional y no única-mente sobre una sola de las variables macroeconómicas, como por ejemplo, el comportamiento del índice de pre-cios. De hecho Issing (2010) indica que “… no central bank will ignore the situation of the real economy and the impact of monetary policy in the short to medium term”. Y Blanchard, (2004), por su parte, no duda en afirmar que “few central banks, if any, care only about inflation.”15 Es más, al BCCR le interesa sobremanera la evolución del PIB. Esto debido a varias razones, entre las cuales cabe hacer mención, en primer lugar a las menores presiones que se ejercerían sobre el BCCR para adoptar una políti-ca macroeconómica expansiva y, en segundo término, al aumentar el rendimiento de los impuestos, mejoraría la

15 Hace una década Fischer (2001) era ya de las misma opinión cuando decía que “…It cannot therefore be argued that monetary policy decisions should pay no heed to the state of the business cycle and focus only on the rate of inflation. Nor does any central bank behave this way.”

Gráfico 4.1CURVA DE POSIBILIDADES

DE PRODUCCIÓN

Gráfico 4.2CURVA DE OFERTA GLOBAL


situación de las finanzas públicas (disminución del défi-cit). De esta manera, los márgenes de maniobra del BCCR aumentarían, y ello representa, sin duda, una ventaja de no poca consideración.

iv. El crecimiento del PIB está determinado, evidentemente, por factores fuera del ámbito de acción del BCCR, relacio-nados, en especial, con el comportamiento de la oferta global, en otras palabras, con la productividad y compe-titividad de la economía nacional, amén de la evolución de los términos de intercambio. No tendría sentido, por consiguiente, que el BCCR intentara propiciar el creci-miento del PIB mediante una política macroeconómica blandengue. Una postura de esta naturaleza respondería más bien a las ocurrencias de ciertos políticos y empresa-rios o la falta de conocimientos de algunos profesionales y técnicos. Una decisión de este tipo tan sólo atizaría las presiones inflacionarias y la inestabilidad del sistema eco-nómico, cuyos efectos serían contraproducentes para el mismo crecimiento del PIB (y del empleo).

Al respecto es necesario mencionar dos declaraciones re-cientes de Rodrigo Bolaños, Presidente del BCCR, en un reportaje en el periódico La Nación (12 de abril 2011), en las cuales le asiste la razón. Primera: el BCCR no dispone, ni en el cuarto piso (Presidencia), ni en el octavo ( Junta Directiva), de un conjunto de instrumentos (“palancas”) que puedan manipularse a discreción para determinar el curso de la economía nacional. Esto por cuanto el BCCR no tiene el conocimiento necesario para semejante pro-pósito y, además, porque el BCCR no actúa de manera aislada, sino al unísono con otras instituciones y entida-des. En efecto, no está solo en la cancha; en ella partici-pan otros jugadores. Dicho lo anterior, debe quedar claro


que según se presenten las circunstancias, el BCCR debe estar siempre preparado para modificar el empeño que pone en el logro de sus objetivos, así como en el uso de los diferentes instrumentos a su disposición. Como indica Fischer, el banco central nunca debe decir nunca.16

Segunda: si el BCCR actuara “masivamente” (política ma-croeconómica excesivamente expansiva), las consecuen-cias serían perjudiciales para la economía nacional y ne-fasta para la población en general. Debe acotarse, sin embargo, que nadie en su sano juicio actuaría de esta manera. Los responsables de la conducción del BCCR son nombrados para mostrar decisión y firmeza, así como hu-mildad y prudencia. En todo caso, de no ser así procede-ría su destitución.

IV. LAS ÁREAS PRIORITARIAS DE LA ACCIÓN DEL BANCO CENTRAL

Dados los cambios en el campo de las ideas, de los hechos y de las perspectivas de la evolución de la economía nacional e internacional, el BCCR orientará su acción y pondrá énfasis en determinadas áreas. Las principales de ellas se mencionan a continuación.

A. La transparencia

El BCCR, en el transcurso del tiempo, ha mejorado sustan-cialmente la cantidad y calidad de la información que pone a disposición de los agentes económicos en particular y del público en general. ¡Idos están los tiempos, en que por ejem-plo, el monto de las reservas monetarias internacionales se

16 “Never say never” (2011,p. 14)


consideraba, para efectos prácticos, un “secreto” de Estado! Sin embargo, queda aún un largo camino por recorrer. Cuatro son los temas acerca de los cuales es conveniente hacer algu-nas breves reflexiones, a saber: aumentar la cantidad y cali-dad de la información, proceder a explicarla de manera más satisfactoria, mejorar la rendición de cuentas y crear espacios de diálogo con la sociedad civil.

1. El programa de información.

El BCCR debe mantener un programa permanente, dirigi-do a aumentar la calidad y cantidad de la información que pone a disposición del público así como mantener al día las metodologías que utiliza.

− Las estadísticas sobre la producción nacional y sus componentes; las referentes a la situación del empleo y las relacionadas con el comportamiento de los precios, tienen especial relevancia. Esto sobre todo porque el BCCR ha decidido adoptar el sistema de metas de inflación como base de su política y, por consiguiente la evolución de los índices de precios y la de la estimación de la brecha entre el PIB potencial y el real adquieren especial relevancia.

− La información sobre las cuentas externas debe me-jorarse. Al respecto cabe hacer mención, específica-mente, al tema del endeudamiento externo del sector privado y al de la estimación del monto de las expor-taciones de servicios.

− Los diversos indicadores sobre la evolución del sis-tema financiero, dada su importancia tan significati-va, especialmente ahora que, dentro de las tareas del BCCR, se incluye la de preservar la estabilidad de este sector de la economía.


− La situación contable y financiera del BCCR requiere ser analizada no sólo por la Contraloría General de la República; debe someterse, a la vez, a la auditoría ex-terna, a cargo de entidades independientes, tal como lo ha decidido recientemente el BCCR.

− El BCCR debe ejercer influencia en el CONASSIF, para proceder, cuanto antes, a la calificación de los inter-mediarios financieros, con base en un conjunto de indicadores financieros. Asimismo deben someterse regularmente, a “pruebas de esfuerzo” (stress test). En ambos casos la información recopilada debe ser del dominio público.

− La encuesta de opinión que periódicamente realiza el BCCR debe ampliarse en dos sentidos: primero, incluir en la consulta no sólo economistas, sino también per-sonas de otras actividades y, segundo, el ámbito no debe circunscribirse únicamente al tema de la infla-ción y del tipo de cambio sino ampliarse a otros temas como el empleo, la producción y las exportaciones.

En resumen, el BCCR debe preocuparse, sistemáticamen-te, por generar más información, de mejor calidad y acce-sible al público de manera oportuna.

2. La interpretación de la información.

El BCCR debe realizar un esfuerzo especial por explicar, cuantas veces se considere necesario, cómo interpreta sus objetivos; cuáles instrumentos utiliza para alcanzarlos; cuáles han sido los resultados de sus decisiones y cuáles son las perspectivas de la economía nacional. Este esfuer-zo didáctico del BCCR es de gran trascendencia, pues no sólo debe difundir la información, sino además, proceder a explicar cómo interpretarla. Con frecuencia, el lenguaje


y la terminología del BCCR resultan un tanto esotéricos para la gran mayoría del público, de ahí la necesidad de este esfuerzo por explicar el alcance de la información que difunde. Para ese propósito el BCCR debe utilizar los diferentes medios de comunicación disponibles, incluida su propia página web y la del FMI, en la cual se incluye la información sobre el BCCR.

3. La rendición de cuentas

La rendición de cuentas por parte del BCCR debe ser una responsabilidad permanente de la institución. Con tal pro-pósito, el BCCR, además de lo que ya hoy publica, debería poner a disposición del público información adicional, como la siguiente:

− los informes cuatrimestrales que se lleguen a presentar a la Asamblea Legislativa y al Consejo de Gobierno17;

− las actas de las sesiones de la junta directiva y sus do-cumentos anexos;

− los informes técnicos internos, incluidas las metodolo-gías utilizadas;

Finalmente, debe considerarse si cada cierto tiempo, por ejemplo, cada cuatro años, la labor del BCCR no debería ser evaluada por expertos internacionales independientes, tal como ya se hace en algunos países, y que el informe de esa evaluación sea de conocimiento público. Sobre este tema Svenson (2001 y 2002) presenta una prolija explicación so-bre las ventajas, dificultades y la metodología, de este tipo de evaluación de políticas de los bancos centrales.

17 Tanto la Asamblea Legislativa como el Consejo de Gobierno deberán publicar las actas de las sesiones en las que se conoce el informe del BCCR. Habría de considerarse si también presenta dichos informes ante el Consejo Nacional de Competitividad y el Consejo Superior de Trabajo.


4. El diálogo

El BCCR necesita crear espacios de diálogo con la socie-dad civil. Así el BCCR podrá recibir opiniones, sugeren-cias, comentarios y críticas sobre su política. De esta ma-nera, el BCCR cumplirá mejor su función didáctica (punto B) y su rendición de cuentas (punto C). Es importante considerar en qué escenario se efectuarían esos diálogos, porque bien podrían convertirse en un bumerán para el BCCR y en un sainete político para el país.

Ahora bien, si el BCCR no abre y propicia estos espacios de diálogo, se corre el riesgo de que, con más y más frecuencia, se recurra a determinados procedimientos le-gales a fin de impugnar sus decisiones. Por ejemplo, se plantearía ante los estrados judiciales asuntos atingentes a las políticas del BCCR, con el propósito de impedir o retrasar su aplicación, o bien de modificarlas. Esta “judi-cialización” de las decisiones del BCCR representaría un serio obstáculo para el buen desempeño de la institución.

La transparencia ha llegado a representar uno de los instru-mentos básicos de los bancos centrales. La comprensión del público sobre las labores del BCCR y la confianza que se tenga en él, son elementos básicos para el éxito de su polí-tica. En efecto, la transparencia incide en las expectativas y decisiones de los agentes económicos y de la población en general, afectando, por ende, variables tan importantes como los precios, el consumo, el ahorro y las inversiones.

B. La capacitación del personal

Un país es lo que su gente sea. Igual sucede con una insti-tución como el BCCR. La calidad de sus funcionarios deter-


mina, en gran medida, el resultado de su política: el diseño, aplicación y evaluación de sus decisiones y de las medidas adoptadas.

El BCCR ha puesto empeño en mejorar la formación de su personal. Asimismo, ha adoptado un sistema de remuneracio-nes competitivo con el sector privado. El esfuerzo realizado debe continuarse y reforzarse. El BCCR no puede, dado su ta-maño, pretender establecer una unidad de investigaciones de primer orden internacional. Pero ello no es razón suficiente para no poner en práctica un programa permanente, con el propósito de capacitar mejor a sus funcionarios. Al respec-to la acción debe consistir en reforzar programas como los siguientes:

• otorgar becas para estudiar en universidades y centros de investigación en el extranjero, con el propósito de mejo-rar la formación académica de su personal;

• promover las pasantías en otros bancos centrales y en el FMI;

• facilitar la participación en congresos, seminarios y con-ferencias especializadas, para remozar conocimientos e intercambiar experiencias;

• incorporar, temporalmente, funcionarios de otros bancos centrales en el BCCR, para colaborar con su personal;

• suscribir acuerdos de asistencia técnica con otros bancos centrales y el FMI, a fin de evaluar críticamente las labores del BCCR.

Todo lo anterior formaría parte de un esfuerzo permanente por mejorar la producción de información y la aplicación de diversas metodologías, como elementos indispensables del proceso de toma de decisiones del BCCR. Permitiría, asimismo,


mantener la administración acertada de los activos y pasivos del BCCR, en especial la de las reservas monetarias internacionales. A la vez, se verían reforzadas las relaciones del BCCR con otros bancos centrales, con organismos regionales, como el Consejo Monetario Centroamericano y con instituciones financieras internacionales, en especial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional de Pagos.

C. El sistema de pagos

Las ventajas de la economía monetaria, sobre otros tipos de organizaciones para efectuar las transacciones comerciales entre los miembros de la comunidad, son bien conocidas y no están sujetas a discusión. Conforme avanza el grado de desarrollo económico y la tecnología, el volumen, la natu-raleza y la complejidad de las transacciones financieras, au-mentan de manera muy acelerada. Esto obliga a adaptar, en el transcurso del tiempo, los aspectos institucionales y tecno-lógicos del sistema de pagos. El objetivo consiste en lograr cada vez mayor seguridad, mayor rapidez y menores costos así como ofrecer acceso a servicios de mejor calidad, a los agentes económicos y al público en general.

El BCCR desde hace aproximadamente dos décadas ha puesto especial interés en el desarrollo del sistema de pagos. Con este fin, estableció el Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (SINPE). Desde entonces los logros han sido significativos en varias áreas, entre las que cabe mencionar:

• la reducción considerable del tiempo necesario para liqui-dar las transacciones interbancarias;

• la creación del mercado financiero para transar colones y dólares, con la participación, no sólo de los intermedia-rios financieros, sino también del público;


• la sustitución paulatina de las transacciones mediante cheques, por transacciones electrónicas;

• el acceso del público a una diversidad de servicios elec-trónicos, para llevar a cabo sus transacciones.

Así, la ampliación y perfeccionamiento del sistema de pagos ha permitido una mayor “bancarización” y un uso mucho más intenso de los servicios financieros, con la consiguiente am-pliación y profundización del sistema financiero. Esto ha traí-do aparejado el fortalecimiento del sector financiero formal y una reducción del informal. Por último, el desarrollo del sistema de pagos ha permitido al BCCR transmitir su política a los agentes económicos con mayor celeridad y, por lo tanto, con más efectividad.

Ahora bien, el camino por delante es todavía largo y comple-jo. En el futuro inmediato las tareas del BCCR en este campo son múltiples, entre ellas se puede mencionar:

• ampliar el uso de las transferencias interbancarias a siete días por semana, durante las veinticuatro horas del día (7-24);

• promover la “bancarización” de la población, ya que aproximadamente la mitad de ella todavía no tiene acceso a servicios financieros electrónicos;

• servir de catalizador y de foro de los intermediarios finan-cieros, en especial los bancos comerciales, para mejorar el sistema de pagos entre ellos y el público en general;

• continuar el proceso de sustituir el cheque por transaccio-nes electrónicas, con miras a poder llegar, en un futuro no muy lejano, a la sustitución del cheque como medio de pago;


• utilizar la telefonía móvil como medio para reemplazar las transacciones en efectivo, algo que ya realizan algunos países, como Kenia;

• avanzar en el ámbito centroamericano junto con la República Dominicana y Panamá, en la integración de los sistemas de pagos nacionales, como parte de las activida-des del Consejo Monetario Centroamericano.

Como puede observarse, las tareas pendientes son numero-sas. Las dificultades técnicas e institucionales, así como los costos en que debe incurrirse no son de menospreciar. Sin embargo, los beneficios para el BCCR y, en general, para la economía nacional, justifican hacer el esfuerzo requerido y encarar los riesgos del caso.

D. La apertura de la cuenta de capitales

Una de las principales medidas adoptadas por el BCCR en las últimas dos décadas, ha consistido en mantener abierta la cuenta de capitales, o sea permitir el ingreso y la salida de capitales sin restricciones, tanto de parte de nacionales como de extranjeros. De hecho, la apertura de la cuenta de capitales, se ha llevado a cabo como una política paralela y complementaria de la apertura comercial. Así, el país ha lo-grado una mayor integración a la economía internacional, en ambos ámbitos.

Ahora bien, a pesar de las múltiples crisis que ha sufrido la economía internacional y sus efectos en Costa Rica, el BCCR no ha considerado necesario modificar esta política, median-te la adopción de medidas para encarecer, obstaculizar o pro-hibir los movimientos de capital, ya sea de manera general o específica.


Los ingresos de capitales del extranjero son considerados be-neficiosos para la economía nacional por razones conocidas, a saber:

• complementan el ahorro costarricense para aumentar la inversión nacional;

• mejoran la competitividad del sector financiero, pues los intermediarios financieros nacionales se ven forzados a competir con los del exterior en sus operaciones activas y pasivas;

• imparten disciplina a las políticas menetaria y fiscal;

• permite a los ahorrantes, inversionistas y empresarios na-cionales, estructurar sus carteras de activos y pasivos de acuerdo con los rendimientos, costos y riesgos financie-ros, dentro y fuera del país.

En cuanto a la libre salida de capitales de Costa Rica, debe considerarse como un punto esencial y complementario del libre ingreso de capitales. Sin duda, los capitales ingresan al país sólo si tienen certeza de poder salir de él, cuando las circunstancias particulares lo requieran. Si no existiera la libre salida de capitales, las entradas difícilmente se materializarían.

Dicho lo anterior, deben mencionarse dos puntos. El prime-ro, se refiere a la diferencia entre los capitales que pueden considerarse “inconvenientes” o “nocivos” para la economía costarricense y aquellos cuyos efectos son “beneficiosos” o “convenientes”.

Los ingresos de capital “convenientes” para el país, son aquellos atraídos por la rentabilidad más elevada del capital en Costa Rica comparada con la de otros países. Estos ingresos, en general de mediano y largo plazo, complementan el ahorro


nacional e inciden favorablemente sobre la inversión y, por ende, en las variables reales de la economía, tales como la producción, las exportaciones y el empleo. Los ingresos “nocivos” son los llamados capitales “golondrina”. En general, son de corto plazo y su propósito principal es la especulación en las áreas bursátil (títulos y valores privados y públicos) e inmobiliaria. Son atraídos al país por diferenciales de tasas de interés y por las perspectivas de apreciación del tipo de cambio.

Debe recordarse que tanto los ingresos de capitales “conve-nientes” como los “nocivos”, tienden a apreciar la moneda lo-cal. Sin embargo, es necesario señalar una diferencia esencial entre ambos. En el caso de los primeros, gracias al aumento de la productividad que ellos ocasionan, permiten neutralizar o absorber el efecto de la apreciación, debido a la disminu-ción de los costos unitarios de producción. En consecuencia, la apreciación no perjudica la competitividad del país y, ade-más, ayuda al BCCR a alcanzar las metas de inflación. En el segundo caso, cuando se trata de los ingresos de capitales “nocivos”, los efectos son más bien de carácter negativo:

• generan aumentos generalizados de crédito, con las con-siguientes presiones inflacionarias (overheating);

• ocasionan costos adicionales debido a la reasignación temporal de los recursos que los movimientos de corto plazo en el tipo de cambio real pueden ocasionar;

• crean “burbujas” de diferente tipo (inmobiliarios, por ejem-plo), con lo cual aumentan las presiones inflacionarias y se pone en peligro la estabilidad del sistema financiero;

• puede verse en peligro la estabilidad del sistema financie-ro si la disminución de los ingresos de los exportadores les impide cumplir con sus obligaciones bancarias;


• existe el riesgo de una salida súbita de estos capitales de-bido a cambios inesperados en los mercados financieros internaciones.

Todos esos efectos perjudiciales representan, sin duda, un obstáculo adicional para el desarrollo económico del país (pérdida de competitividad, inestabilidad macroeconómica) y además, le dificultan al BCCR alcanzar sus objetivos prin-cipales (controlar la inflación y mantener la estabilidad del sector financiero). Por ello mismo, el BCCR debe ser el más interesado en adoptar un conjunto de medidas a fin de frenar la entrada de capitales “golondrina”.

Es importante recalcar la diferencia, según cuáles sean las circunstancias que el BCCR deba enfrentar. En condiciones de normalidad, tanto de la economía internacional como de la nacional, existen pocas razones para que ocurran movimien-tos de capitales de los considerados “inconvenientes” para el país. Esto por cuanto en esa situación, las tasas de interés y el nivel de la inflación en los PAD serán adecuados y las condiciones macroeconómicas de la economía costarricense serán también satisfactorias, a saber: tipo de cambio flexible, inflación relativamente baja y tasas de interés alineadas con las de los mercados financieros internacionales. En estas cir-cunstancias, son los capitales “convenientes” los que ingresa-rían en mayor cuantía al país, atraídos por la rentabilidad más elevada de las inversiones, como se indicó. Por consiguiente, en condiciones normales no sería necesario adoptar medidas para disminuir el ingreso de capitales.

Otro es el cantar cuando se hace frente a una situación anormal en la economía internacional. Entonces son los movimientos de capital “inconvenientes” los más significativos, originados por las diferencias de las tasas de interés excesivamente bajas


en los PAD. Ante estos movimientos sí es necesario adoptar medidas, para evitar el perjuicio que ocasionan a la econo-mía nacional. El BCCR tiene a su disposición un conjunto de instrumentos para tal propósito: acumular reservas monetarias internacionales; reducir las tasas de interés; modificar el tipo de cambio; establecer controles al ingreso de capitales “incon-venientes” y gravar el pago de intereses al exterior. Todo ello para aumentar la demanda de divisas y disminuir su oferta.

El tema de los controles sobre el ingreso de capitales ha sido muy llevado y traído últimamente. Al respecto, deben hacerse varias observaciones:

i. La obsesión de infligirle una derrota al FMI; en vista de su cambio posición en cuanto a los controles de capitales, debería dejarse de lado, pues ello no ayuda en nada a una discusión constructiva sobre este tema.

ii. En condiciones de normalidad no pareciera necesario, al menos en el caso de Costa Rica, aplicar restricciones a las entradas de capital “beneficioso”. Esta medida bien podría interpretarse un presagio de otras adicionales, encami-nadas a establecer también restricciones a las salidas de capitales.

iii. Ante situaciones de normalidad, por otra parte, sí es conve-niente que el BCCR se prepare para la eventual aplicación de otros instrumentos –no sólo controles de capitales– en caso de presentarse, nuevas condiciones anormales, es decir, otras crisis internacionales. El BCCR debe analizar con anticipación los requisitos institucionales, técnicos y legales requeridos para aplicar cada uno de los instru-mentos a su disposición. Pero estar preparado no significa aplicar controles de capitales, como parte del instrumen-tal del BCCR, durante los períodos de normalidad.


iv. En tiempos de crisis la situación es otra. En estas circuns-tancias, el BCCR debe considerar, le guste o no, el uso y aplicación de varios de sus instrumentos. Con frecuencia, ante una crisis no queda más alternativa que “pensar lo impensable”.

v. El posible uso de los controles de capitales requiere sa-tisfacer, previamente, determinadas condiciones y formar parte de un conjunto de medidas. Su aplicación ha de ser temporal, como sucede con otras medidas tomadas para hacer frente a la crisis. Además, es esencial considerar los posibles costos de utilizar este instrumento, no vaya a ser que la medicina resulte, otra vez, peor que la enfermedad. Este punto cobra especial importancia, dada la urgente necesidad de atraer capitales “beneficiosos” del extranje-ro, para acelerar el desarrollo económico del país.

E. El “blindaje”

Se ha insistido varias veces, a lo largo de estas páginas, en que la próxima crisis es inevitable y se encuentra, por así decir, a la vuelta de la esquina. No puede predecirse dónde, cuándo y cómo acaecerá. Lo único cierto es que ocurrirá. Por ello, una de las tareas importantes del BCCR consiste en pre-pararse para enfrentar las crisis futuras. Algunas de esas me-didas son preventivas, otras de carácter curativo. Las primeras se tomarían en condiciones de normalidad, las segundas en tiempos de crisis.

Ahora bien, los países que lograron fortalecer su “blindaje” resistieron los embates de las crisis internacionales, incluida la Gran Recesión, de mejor manera que aquellos otros que no lo hicieron. La razón principal de este hecho reside en el carácter disuasivo del “blindaje”, ante eventuales movimientos


especulativos contra la moneda nacional o contra los intermediarios financieros, derivados de perturbaciones en los mercados financieros nacionales e internacionales.

En relación con este último aspecto, dos observaciones son necesarias. Primera, la acumulación de reservas monetarias internacionales (RMI) no debe restringirse sólo al BCCR; tam-bién debe incluir a otros intermediarios financieros. Segunda, el concepto de “blindaje”, en este contexto, no se refiere sólo a la acumulación de RMI, sino también al acceso a fuentes externas de divisas, a las cuales el BCCR puede recurrir, de manera casi automática, en caso de necesidad. Tales son los casos, por ejemplo, del FMI y del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR).

Dentro de esta perspectiva, procedería avanzar en la siguien-te dirección:

i. El BCCR deberá establecer un programa con el propósito de aumentar, paulatinamente, sus RMI. La meta podría ser incrementarlas hasta alcanzar un monto entre el 15 por ciento y el 20 por ciento del PIB, posiblemente (?) más cerca del límite superior que del inferior, a no ser que se adopte algún otro parámetro.

ii. Otros intermediarios financieros (bancos comerciales, fondos de pensiones, compañías de seguros) deberían mantener cierta proporción de sus activos en inversiones líquidas, en el extranjero.

iii. El BCCR fortalecerá sus nexos con el FLAR. Además, considerarán la viabilidad de promover, transitoriamente, la creación de un fondo para administrar RMI en la región mesoamericana (América Central, Panamá, República Dominicana y México). Dicho fondo podría llegar a


constituirse en una fuente adicional de recursos para los países de la región, gracias a la consecución de recursos extraregionales (FMI, BID, FLAR y algunos bancos centrales).

iv. El fortalecimiento del “blindaje” acarrea costos, cuyo monto puede ser considerable. Por consiguiente, la medi-da del BCCR debe mantener un balance, no siempre fácil de lograr, entre los beneficios de un mayor “blindaje” y sus costos inherentes. Por ello, el proceso de aumentar el “blindaje” ha de ser paulatino, para evitar posibles efectos negativos en el balance de resultados del BCCR y en el de los intermediarios financieros.

Además, debe acotarse el hecho que países con una mayor flexibilidad han logrado hacerle frente a la crisis con me-nor dificultad. Entonces habrían de sopesarse los beneficios y costos del blindaje con los de la flexibilidad cambiaria. En efecto, el blindaje podría ser menor gracias a la mayor flexi-bilidad cambiaria.

F. La regulación y la supervisión

Las serias lagunas del sistema de regulación y las notorias deficiencias de los procedimientos de supervisión del sistema financiero, han sido de los temas más discutidos cuando se hace el recuento de la Gran Recesión. El dedo acusador no se ha hecho esperar, desatándose un clamor generalizado. De ahí las múltiples propuestas y sugerencias, tendientes a remozar la regulación y la supervisión del sistema financiero.

Debe reconocerse, empero, que este no ha sido el caso de muchos países latinoamericanos y, concretamente, el de Costa Rica. De hecho, el sistema financiero costarricense ha podido sortear, con relativa holgura, los embates y perturbaciones,


de no poca envergadura, ocasionados por la crisis económica internacional. Este resultado tan satisfactorio se ha debido a la feliz coincidencia de las medidas previsoras, adoptadas por las autoridades reguladoras y el comportamiento recatado de los entes regulados. Así, ni desde el punto de vista de la situa-ción de liquidez y solvencia de los intermediarios financieros, considerados individualmente, ni desde el del sistema finan-ciero, en su conjunto, ocurrieron descalabros que lamentar. A pesar de este hecho, sin duda digno de resaltar, las tareas por realizar son todavía abundantes, tanto en aspectos micropru-denciales, como macroprudenciales. El período de normali-dad representa una excelente oportunidad para sacar adelan-te estas tareas. A continuación se mencionan varias medidas, cuya adopción debe considerarse en el futuro inmediato.18

i. El proceso de capitalización de los intermediarios finan-cieros (IF) debe proseguir, pues representa el mejor se-guro del sistema financiero. En ese sentido, han de tener-se muy en cuenta el monto del capital y su calidad. Los reguladores deben preocuparse por mejorar ambos, de manera continua.

ii. Las reservas individuales de los IF deben guardar relación con el tamaño de cada uno de ellos, pero sobre todo, con la calidad de sus respectivas carteras, desde el punto de vista del riesgo. Además, es necesario crear reservas adicionales en función del aumento del riesgo, ya sea originando en un crecimiento excesivo de la cartera de préstamos, o bien resultado de la concentración de opera-ciones crediticias en alguna actividad o sector específico de la economía.

18 Algunas de ellas ya han sido propuestas desde hace varios años, pero no se han podido poner en vigencia dada la falta de aprobación legislativa.


El punto esencial, con respecto al capital y reservas de los IF, es el siguiente: el monto y la calidad de su capital –el riesgo en que incurren los accionistas– y sus reservas, de-ben guardar relación directa con el riesgo que asumen, así como con los perjuicios que pueden acarrear al sistema financiero y a la economía del país –o sea con el riesgo sistémico.

iii. La función del capital y reservas es servir como una es-pecie de seguro, en caso de presentarse dificultades y problemas. Ahora bien, para cumplir este papel, es muy importante determinar el uso que los IF pueden hacer de ambos recursos. De poco serviría si ellos los destinan a engrosar su cartera de préstamos, pues en tal caso, en-tonces no podrían echar mano de ese capital y reservas cuando más lo necesiten. Por ello debe regularse, no sólo el monto y la calidad del capital y reservas, sino también, establecer normas respecto a su uso. La liquidez y solidez de estos recursos desempeñan una función de primer or-den para mantener la estabilidad del sector financiero. Es necesario poder disponer rápidamente de esos recursos, se trate de inversiones en moneda nacional o extranjera, como parte del “blindaje” del sistema financiero.

iv. Las operaciones de las diferentes actividades de un grupo financiero, incluidas aquellas realizadas en el extranjero, deben consolidarse. Sólo asi será posible evaluar su si-tuación real, desde el punto de vista de los riesgos que representan para sus clientes y para el sistema financiero. Importa, sin duda que una fracción de los activos, que bien podría ser definitiva en relación con el patrimonio, se mantenga en activos líquidos.

v. El ámbito de la regulación y supervisión debe ampliarse, a fin de cubrir al mayor número posible de IF, incluyendo


al llamado sector financiero informal (shadow financial system). Así, disminuirán las sorpresas desagradables, ocasionadas por problemas surgidos de las decisiones de los IF que no están bajo el sistema de regulación y supervisión. De esta manera, la estabilidad del sistema financiero está mejor protegida.

vi. Los IF deben estar sometidos, regularmente, tanto a un proceso de calificación, como a “pruebas de resistencia” (stress tests). Los resultados de ambos procedimientos han de ser de conocimiento público, como se indicó anterior-mente. Esto permite a los reguladores conocer mejor la situación de los IF y a los clientes disponer de mejores elementos de juicio para decidir con cuáles de ellos rea-lizar sus operaciones financieras, tanto activas como pa-sivas. Todo ello contribuye a mantener la estabilidad del sistema financiero.

vii. La regulación y supervisión han de ser aplicables a todos los IF. Es conveniente evitar el arbitraje regulatorio y la discriminación entre los IF. Cabe preguntarse, no obstante, si algunos IF tienen determinadas características que justificarían considerar la posibilidad de adoptar ciertas regulaciones diferenciadas. Al respecto, sería conveniente analizar detenidamente varios casos, entre los cuales cabe mencionar los siguientes: (i) los IF costarricenses propiedad de entes financieros extranjeros, ya que bien pueden presentar riesgos específicos para el sistema financiero y la economía nacional; (ii) los IF dedicados a las microfinanzas, dado que su clientela se caracteriza por la falta de garantías tradicionales; (iii) la banca comercial propiedad estatal, pues disfruta de la plena garantía del Estado y sus objetivos, con frecuencia, difieren de los de otros IF; (iv) los IF con una marcada orientación “social”


(cooperativas de ahorro y crédito, fondos de asociaciones solidaristas o de organizaciones laborales, bancos de vivienda popular, entre otros), dado el origen de sus recursos y la orientación de sus actividades. En fin, se trataría de estudiar si, a la luz de las características propias de estos IF, las regulaciones que se les aplicarían pueden ser diferenciadas o no. Si bien las normas regulatorias son de aplicación general, ello no es óbice para reconocer ciertas situaciones de excepción que ameriten un tratamiento especial. Pero en todo caso, debe evitarse, sin titubeos, cerrar los ojos ante determinados riesgos; conceder subsidios camuflados; crear discriminaciones a favor de ciertos IF, o bien, propiciar el arbitraje regulatorio.

viii. Una área en la cual es necesario avanzar, de manera sig-nificativa, se refiere a la capacidad del ente regulador de intervenir cuando algún IF enfrenta dificultades. Los regu-ladores, además de poder intervenir temporalmente a un IF, e incluso de decidir el cese de sus actividades, debe-rían poder tomar también otras acciones. Entre ellas, por ejemplo, la venta parcial o total del IF, o su fusión con otros IF. En realidad, el ente regulador debería disponer de mayor flexibilidad para poder así actuar más rápida-mente, con dos propósitos: proteger a los clientes del IF en dificultades y evitar el contagio del resto del sistema financiero.

ix. Existe una marcada asimetría entre la información de los IF y la de sus clientes. Estos últimos se encuentran ante una desventaja evidente. Establecer un seguro de de-pósito ayudaría a mejorar, al menos parcialmente, esta situación, sobre todo para proteger a los usuarios más “pequeños”. La regulación y supervisión de un seguro de depósitos estaría a cargo del ente regulatorio, en concreto


del CONASSIF y así debería estipularse en la legislación pertinente.

x. El funcionamiento de los IF a escala internacional, cuan-do operan en varios países a la vez, plantea problemas complejos. Efectivamente, el sistema financiero de Costa Rica aun cuando su regulación y supervisión resulten adecuadas, bien podría verse en aprietos debido al mal funcionamiento de otros IF en el exterior. De ahí la nece-sidad de buscar la coordinación de los entes reguladores de otros países, así como la adopción de determinadas regulaciones de alcance internacional, aplicables a los IF que presenten este tipo de riesgo. Para países pequeños, como Costa Rica, el problema es aún mayor, dada la ne-cesidad de integrar su sistema financiero al internacional. Al menos debería hacerse un esfuerzo regional para dar algunos pasos en la dirección requerida, en el marco del Consejo Monetario Centroamericano.

Antes de concluir, tres advertencias, son pertinentes:

i. Mejorar la regulación y supervisión del sistema financiero es una necesidad impostergable, no cabe duda. Sin em-bargo, ello no siempre significa aumentar y ampliar la re-gulación y supervisión. Se trata más bien de simplificarlas e incluso, en algunos casos reducirlas.

ii. La naturaleza de la regulación y el alcance de la super-visión no deben entorpecer o paralizar el desarrollo del sector financiero. Un sector financiero innovador y com-petitivo es un elemento clave para lograr un crecimien-to económico sostenible. Para ello es necesario que los IF sean suficientemente rentables, en comparación con los demás sectores de la economía. En otras palabras, la disminución del riesgo, consecuencia de la regulación y


supervisión, debe compensar con creces la posible dismi-nución de las utilidades, como resultado de la mayor ca-pitalización, de reservas más elevadas y de un “blindaje” más robusto. De no ser así, el sector financiero no podría atraer a los empresarios, ni a los inversionistas, para cre-cer de manera continua.

iii. Si la regulación y supervisión resultaran excesivas, enton-ces no tardarían en aparecer maneras para incumplir las normas y disposiciones regulatorias. Por ejemplo, ciertas operaciones y transacciones financieras se llevarán a cabo en el extranjero o se realizarán en el sector financiero in-formal. La consecuencia está a la vista: la regulación y la supervisión no surtirán el efecto deseado.

G. La estabilidad del sistema financiero

La Gran Recesión ha puesto en boga la importancia de la estabilidad del sistema financiero. Existe, de hecho, una relación recíproca entre la política monetaria y la política de estabilidad del sistema financiero. Cada una de ellas incide en la otra, bien para complementarla o para obstaculizarla. La evolución de la crisis financiera internacional ha puesto de relieve cómo la inestabilidad del sistema financiero ha causado importantes perturbaciones macroeconómicas, las cuales han impedido el funcionamiento cabal de la política monetaria del BCCR.

Así, hoy se da por descontado que el BCCR ha establecido la estabilidad del sistema financiero como uno de sus objetivos principales, a la par del comportamiento de los precios y de la producción.


No cabe duda del interés del BCCR en impedir la inestabilidad del sistema financiero, ocasionada por los IF cuando otorgan préstamos en exceso y con ello, generan “burbujas” crediti-cias. No deja tampoco de llamar la atención el interés que este tema ha acaparado en la actualidad. Esto si se tiene en cuenta que, al menos desde el tiempo de Bagehot, la existen-cia del banco central se justifica por la necesidad de los IF, de contar con un prestamista de última instancia para hacer frente, precisamente, a posibles “corridas” o “pánicos” banca-rios, mediante préstamos concedidos por el BCCR a aquellos IF en dificultades y así evitar crisis generalizadas del sistema financiero.19

Ahora bien, si se amplían los objetivos del BCCR se requie-re, a la vez, darle instrumentos adicionales para cumplir sus nuevas funciones. De ahí ha surgido la necesidad de adoptar la llamada política macroprudencial. Este objetivo –mantener la estabilidad del sistema financiero– exige al BCCR cumplir dos tareas. La primera consiste en recopilar la información necesaria –conjunto de indicadores del sistema financiero–, a fin de poder analizar, permanentemente, la evolución de la situación financiera y así detectar, a temprana hora, los tras-tornos que pueden aquejarla. La segunda tarea se refiere a las decisiones y medidas que el BCCR debe adoptar para lograr ese objetivo.

Para tales efectos, el BCCR debe buscar solución a varios problemas:

i. Asegurar la debida coordinación de su política monetaria (estabilidad de los precios y la producción), con su polí-tica macroprudencial (estabilidad del sistema financiero).

19 Fischer (1999). Para la evolución del pensamiento sobre este tema puede con-sultarse a Corry (1962).


Este punto es de mucha importancia, pues ambas políti-cas pueden complementarse, o bien, producir conflictos entre ellas (Caruana 2011). En la actualidad, por ejemplo, en la zona del euro, el BCE enfrenta la disyuntiva de ele-var la tasa de interés, para así alcanzar la meta de la in-flación (política monetaria) o no proceder de esta manera en vista del grave problema fiscal y la situación precaria de los mercados financieros de varios países de la Unión Europea. En otras palabras, ante la encrucijada, el BCE se ve obligado, al menos transitoriamente, a sacrificar uno de sus objetivos en aras de lograr el otro.

ii. Decidir cuándo aplicar las medidas macroprudenciales re-presenta un problema serio para el BCCR. Concretamente, ¿deben adoptarse sólo en situaciones de crisis o también en tiempos de normalidad? La respuesta guarda relación con la naturaleza de las medidas. Algunas de ellas son de carácter “preventivo”, cuyo objetivo consiste en prevenir las crisis, mientras que otras son de naturaleza “curativa”, esto es para superarlas. Así, por ejemplo, decisiones para prevenir las “burbujas” crediticias deberían formar parte del instrumental que el BCCR utiliza en condiciones de normalidad. Otras medidas se reservarían para ser utili-zadas en situaciones de crisis, tales como los programas de “estímulo” (inyección de liquidez, cuando la tasa de interés del BCCR ha llegado prácticamente a cero).

iii. Coordinar las políticas de regulación y supervisión micro-prudenciales, con la política macroprudencial.

Las primeras de ellas tienen por objetivo asegurar la bue-na marcha de los IF, o sea, de cada uno de los árboles del bosque. La segunda busca la estabilidad del sistema financiero como un todo; en otras palabras, mirar el bos-que en su conjunto. De hecho, si bien no pocas medidas


microprudenciales ayudan, sin lugar a dudas, a mantener la estabilidad del sistema financiero, ello no siempre es así. De ahí la necesidad de coordinar, tanto las medidas a tomar, como la oportunidad con que se adoptan.

iv. Ubicar, desde el punto de vista institucional, de dónde debe emanar la política macroprudencial, no es tarea sencilla. ¿Deben ambas políticas ser responsabilidad del CONASSIF? o ¿las microprudenciales deben estar a cargo del CONASSIF y las macroprudenciales del BCCR? La respuesta a estas preguntas cabe encontrarla en la distribución de respon-sabilidades, tanto sobre la toma de decisiones, como sobre la ejecución de las medidas. Las decisiones acerca de la adopción de la política macroprudencial, han de quedar en manos del BCCR y su aplicación bien podría ser enco-mendada, en algunos casos, al CONASSIF. Es más, algunas de las medidas macroprudenciales tomadas, en el seno de la junta directiva del BCCR por mayoría calificada, deben ser vinculantes para el CONASSIF. Sin duda, en un tema de tanta transcendencia se impone la unidad de mando.

v. Adoptar las medidas macroprudenciales es una decisión difícil. Su aplicación está sujeta a presiones políticas im-portantes sobre el BCCR. En realidad, estas medidas han de tomarse, precisamente, cuando las ganancias de los IF son jugosas. Se trata, ni más ni menos, de retirar la cocte-lera cuando la fiesta está en lo mejor.20

vi. El BCCR y el CONASSIF disponen de una gama amplia y bien conocida de instrumentos para llevar a cabo la política macroprudencial. Entre otros, se mencionan fre-cuentemente los siguientes instrumentos: suficiencia pa-trimonial; reservas en moneda local y extranjera; límites

20 “Political consideration may make it extremely difficult to have effective macro-prudential supervision”, Mishkin, 2011, p. 44.


a la cartera de créditos; porcentaje de la valoración de las garantías, para efectos de la concesión de préstamos (LTV); controles de capitales; tenencia de moneda extran-jera y participación en el mercado de divisas.

Ahora bien, la aplicación de instrumentos de esta naturaleza exige tomar decisiones cuyos riesgos son considerables. En efecto, ¿cuándo? ¿cuánto? y ¿en dónde? “apretar”, o bien, “aflojar”, es un arte que plantea, sin duda, serias dificultades a las autoridades monetarias y reguladoras. En general, se trata de aplicar los instrumentos de manera relativamente “fuerte” en la parte ascendente del ciclo –medidas preventivas durante las “vacas gordas”– y de forma más laxa en la parte descendente del ciclo (“vacas flacas”). En ambos casos se actuaría en “contra del viento”. Sin embargo, se requiere tener presente el difícil equilibrio que el BCCR y el CONASSIF deben lograr. De hecho, si no se aprieta “suficiente” (se afloja “demasiado”), se perjudica a la economía nacional por el riesgo de la posible inestabilidad del sistema financiero; si, por el contrario se aprieta “demasiado” (no se afloja lo “suficiente”) también se perjudica a la economía del país, por el riesgo de impedir el normal desarrollo del sector financiero, del cual depende, en buena medida, el crecimiento de los demás sectores de la economía. La disyuntiva es inevitable.21 Tomar decisiones en condiciones de incertidumbre es el pan cotidiano de los funcionarios a cargo del timón del BCCR y del CONASSIF.

21 Así, Ingves (2010), indica que “On the one hand, the regulations will need to be sufficient to effectively reduce the risk of financial crisis; on the other hand they should not be so stringent as to impose innecessary costs on the financial sector” (p. 4)


vii. Las normas de la regulación macroprudencial (y de la mi-croprudencial) deben ser tales que:

− No aumenten demasiado los costos de los intermedia-rios financieros de manera que disminuyan su rentabi-lidad. En caso contrario, los factores de la producción (capital, capacidad empresarial, mano de obra califi-cada) se desplazarían a otros sectores de la economía.

− No obstaculicen el proceso de innovación del sector fi-nanciero y, por ende, no perjudiquen su productividad.

− No limiten la capacidad de los intermediarios finan-cieros de otorgar créditos a sus clientes, lo cual podría representar un serio obstáculo para el desarrollo eco-nómico del país.

Todo ello pone de relieve la necesidad de mantener un deli-cado equilibrio entre las medidas para administrar y reducir los riesgos del sector financiero y la necesidad de asegurar la expansión continua de este sector vital, para el crecimiento económico del país.

Para concluir, debe quedar claro que el propósito de mante-ner la estabilidad del sistema financiero no debe interpretarse como el de privatizar las ganancias y socializar las pérdidas de los IF. Sin duda, las pérdidas eventuales de los IF deben ser asumidas por sus accionistas y no por sus clientes, ni por quienes pagan impuestos. El BCCR y el CONASSIF tienen la responsabilidad de adoptar las decisiones y medidas nece-sarias, para impedir a los IF asumir riesgos desmedidos que pongan en peligro la estabilidad del sistema financiero, el pa-trimonio de los clientes y usuarios de servicios financieros y la situación de la economía nacional (producción y empleo).

En resumen, el punto esencial consiste en reconocer la esta-bilidad del sistema financiero como una condición necesaria,


aunque no suficiente, para el éxito de la política moneta-ria del BCCR. Sin esa estabilidad, las perturbaciones en los mercados financieros echarían por tierra los esfuerzos del BCCR para alcanzar sus objetivos. Por ello, la estabilidad del sistema financiero se ha incluido dentro de los objetivos del BCCR. De ahí la necesidad de poner en práctica la política macroprudencial.

H. Las metas de inflación

En años recientes se ha puesto en boga la política monetaria que se ha dado en llamar, las metas de inflación (inflation targeting). Se trata, muy posiblemente, del cambio más signifi-cativo ocurrido en el ámbito de la política monetaria en los úl-timos tiempos, más precisamente, desde 1990, cuando Nueva Zelandia adoptó este camino. Luego otros países industrializa-dos lo siguieron. En América Latina valga mencionar los casos de Brasil, México, Colombia y Chile. Sin embargo, las principa-les economías del mundo no han adoptado este enfoque, tal es el caso de EE.UU., la zona del euro y China.

Las metas de inflación, como ancla para formular la política monetaria, se caracterizan por:

i. el establecimiento, por parte del banco central,22 de una meta cuantitativa de inflación para un período determi-nado, por ejemplo, dos años, así como los respectivos rangos de variación aceptables, por ejemplo, 4 por ciento en el año con un rango de ± 1 por ciento; y

ii. el reconocimiento de la primacía de la estabilidad de pre-cios (una tasa de inflación baja y estable), como el objeti-vo principal de la política monetaria.

22 En algunos países la meta de inflación la fija el Ministerio de Hacienda.


Sobre este tema varias consideraciones son necesarias.

a) Se ha diferenciado entre el concepto de metas de in-flación “estrictas” o “rígidas” y metas de inflación “flexi-bles”. La diferencia entre dichos adjetivos es clave. De acuerdo con la primera, el banco central solamente bus-ca alcanzar una determinada meta de inflación, como objetivo único de la política monetaria, sin parar mientes en lo que acontezca en la economía del país. La segun-da acepción sí toma en cuenta, además de la meta de inflación, el comportamiento de la economía nacional,23 definido este, generalmente, por la evolución de la bre-cha entre el PIB real y el PIB potencial.24 La balanza se ha inclinado más y más por la segunda acepción. Según Mishkin, los bancos centrales no dejan de utilizar la po-lítica económica para tratar de lograr la estabilización económica en el corto plazo.25 Sin embargo, tomar en cuenta la disyuntiva que puede darse, en el corto plazo, entre la estabilidad de precios y la evolución del PIB, no es suficiente. De hecho, las decisiones y medidas de corto plazo del banco central inciden en las expectativas de mediano plazo de los agentes económicos y, por lo tanto, sobre sus decisiones acerca de la inversión nacio-nal. Así, la política de corto plazo del banco central tiene influencia, para bien o para mal, sobre el comportamien-to de la producción nacional y el nivel del empleo. Por

23 Taylor lo consideró así desde su planteamiento original (1993).

24 Svenson (2009) lo aclara de la siguiente manera: “Flexible inflation targeting means that monetary policy aims at stabilizing both inflation around the inflation target and the real economy, whereas strict inflation targeting aims at stabilizing inflation only without regard to the stability of the real economy…”(p. 1).

25 “… in practice no central bank has of jet completely forsworn the use of mone-tary policy for short-run stabilization… inflation –targeting central banks always make room for short-run stabilization objectives, particularly with respect to output and exchange rates” (Mishking, 2007, p. 210).


ello, el banco central no puede desentenderse del efecto de su política de corto plazo, sobre las variables reales de la economía, en el mediano plazo.

b) La política monetaria basada en metas de inflación flexibles no debe interpretarse como una regla fija, como una especie de camisa de fuerza, à la Friedman. Más bien debe considerarse como un marco general de referencia (framework), el cual permite al banco central contar con un amplio margen de discrecionalidad, si bien ella debe ejercerse con la debida parsimonia y prudencia (constrained discretion). En efecto, la postura según la cual la política monetaria tiene como objetivo único alcanzar una determinada meta de inflación, tiene poco apoyo entre los banqueros centrales, el público en general y la mayoría de los economistas monetaristas. Además, si el banco central considera las metas de inflación como una regla rígida a seguir, bien podrían darse efectos económicos inconvenientes.26 Por ello, el banco central adecua su política monetaria a la luz de los cambios imprevistos de las circunstancias y de las consecuencias inesperadas de sus propias decisiones. Lo anterior se traduce, ya sea en la modificación de las metas de inflación, o en la extensión del plazo para alcanzarlas.

c) Issing (2003) formula dos críticas a la política monetaria basada en metas de inflación, aun cuando sean flexibles.

i. El enfoque de metas de inflación flexibles está basado en la proyección de la inflación y en la de la brecha

26 “…the idea that monetary policy has (essentially) no legitimate goals besides inflation would find little support among central bankers, the public and most monetary economists, … given that central banks do care about output, emplo-yment, exchange rates and other variables besides inflation, treating inflation targeting as a literal rule could lead to very poor economic outcomes”(Mishkin 2007, p. 214)


entre el PIB real y el PIB potencial. Ahora bien, para Issing; metodológicamente, ambas proyecciones presentan, deficiencias notorias, pues dependen, en última instancia, de los modelos utilizados. No puede pasarse por alto que la adopción del enfoque de metas de inflación exige al banco central calcular las pérdidas ocasionadas, cuando la inflación que efectivamente se da en la economía no concuerda con la meta de la inflación fijada por la autoridad monetaria y, también, cuando la brecha entre el PIB potencial y el real no coincide con la que el banco central había proyectado. Así, la proyección del comportamiento de la inflación y de algunas pocas variables macroeconómicas, no pueden ser elementos suficientes para formular la política monetaria.27

ii. El enfoque de las metas de inflación flexibles no es satisfactorio, porque no da debida consideración a ciertos agregados monetarios, cuya incidencia en la estabilidad de precios reviste gran importancia. De hecho, debe prestarse atención especial al compor-tamiento del crédito bancario. Issing, gran defensor de la estabilidad de precios, desde su posición en el Deutsche Bank (DB) y sus funciones en el Banco Central Europeo (BCE), siempre ha considerado una inflación baja y estable como el objetivo principal de la política monetaria. Sin embargo, de acuerdo con su punto de vista, el enfoque de las metas de infla-ción flexibles no es el procedimiento adecuado para alcanzar este objetivo. Su experiencia, en el DB y el

27 “…inflation forecasts alone are not sufficient to reveal the nature of the threat to price stability and that it would therefore be misleading to follow a rule that re-quires setting the policy instruments simply as a function of a forecast,…forecast of a few macrovariables cannot be sufficient as statistics to determine monetary action.” (Issing, 2003, p. 10)


BCE, le permite afirmar que existen varios procedi-mientos para elaborar una política monetaria exitosa y no sólo uno.28 En realidad son varios los caminos para llegar a Roma.

d) La legislación vigente en Costa Rica le establece al BCCR “… como sus principales objetivos mantener la estabili-dad interna y externa de la moneda nacional”. Además, menciona “como objetivos subsidiarios”:

− “lograr la ocupación plena de los recursos productivos de la Nación”;

− “velar por el buen uso de las reservas monetarias internacionales”;

− “promover la eficiencia del sistema de pagos”; y

− “promover un sistema de intermediación financiera, eficiente y competitivo”.29

Ahora bien, el legislador no ahonda en cuanto a precisar el sentido que debe dársele a este mandato. Ha dejado, correctamente, en manos del BCCR un amplio margen de discreción, para interpretar el alcance de tal disposición, así como para tomar sus decisiones y utilizar los instru-mentos contemplados en la LOBC.

Con respecto al punto anterior varias acotaciones son pertinentes:

i. El BCCR debe decidir acerca del concepto de estabilidad interna de la moneda local. Evidentemente, estabilidad

28 “…there is no “single” or “best” way to conduct monetary policy-making, and that different approaches or frameworks can lead to successful policies and/or be better adopted to different institutional, economic and social environments.” (Issing, 2003, p. 18)

29 Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (LOBC), ley N° 7558, 27 de no-viembre de 1995, artículo segundo.


no significa una tasa de inflación igual a cero. De ser así, el Programa Monetario del BCCR incumpliría la ley, en el tanto contemple una meta de inflación mayor a cero. Por consiguiente, el BCCR debe definir cuál es la meta de inflación deseada. ¿la del BCE o la de la banca federal de EE.UU. (2 por ciento)? ¿la sugerida por Blanchard (4 por ciento)? ¿la de los países con los cuales Costa Rica tiene el mayor comercio exterior? ¿algún benchmarking internacional?, o ¿alguna tendencia de largo plazo?

ii. El BCCR debe decidir acerca del procedimiento para medir la estabilidad interna de la moneda local. Existen varias posibilidades, a saber: el índice de precios al consumidor, el índice de precios al por mayor, el ín-dice de precios del productor, o el índice de precios modificado, mediante la eliminación de ciertos bienes y servicios (por ej. petróleo). Debe resolver también si toma en cuenta o no el comportamiento del precio de algunos activos.

iii. El BCCR debe decidir acerca del plazo en el cual desea alcanzar la meta de inflación, ¿un año? ¿un quinquenio?

iv. El BCCR debe decidir acerca del concepto de estabi-lidad externa de la moneda local. En otras palabras, dejar claro si se trata del tipo de cambio nominal, del tipo de cambio real, del tipo de cambio real de equi-librio, o acaso, del monto de las reservas monetarias internacionales como proporción del PIB.30

30 Se podría argüir que al lograrse la estabilidad interna de la moneda local se ase-guraría, a la vez, la estabilidad externa. Por consiguiente, no sería necesario para el BCCR decidir sobre el concepto de la segunda de ellas. No pareciera, empero, ser este el criterio del legislador. En efecto, el legislador se refiere, de manera taxativa, a la estabilidad externa de la moneda local, en el texto del artículo segundo de la LOBC.


v. El BCCR debe decidir acerca de la importancia relativa de los objetivos subsidiarios, con respecto a los obje-tivos principales señalados en el artículo segundo de LOBC. Dicha importancia puede ser, de hecho, consi-derable o poco significativa. Concretamente, el BCCR debe decidir si adopta un enfoque de metas de infla-ción “rígido” o uno de metas de inflación “flexible”.31

e) El análisis de los párrafos anteriores pone en evidencia, el amplio margen del BCCR para interpretar el alcance del artículo segundo de la LOBC y, por consiguiente, para formular su política monetaria. De ahí, se sigue enton-ces cuán impropio sería afirmar que el BCCR no puede adoptar tal o cual decisión, o tomar tal o cual medida, por cuanto el mencionado artículo le impone, como único objetivo, mantener la estabilidad de precios, en otras pa-labras alcanzar una determinada meta de inflación.

Así, pues, el BCCR dispone de una amplia discrecionali-dad para formular su política monetaria, de acuerdo con la experiencia acumulada, la evolución del pensamiento económico (nuevos conocimientos) y las circunstancias siempre cambiantes del entorno nacional e internacio-nal. Todo ello de acuerdo con lo que el BCCR considere –en su momento– lo más conveniente para el desenvolvi-miento económico del país. Esto, sin embargo, no ha de ser óbice para que el BCCR actue de manera transparente y deba someterse a la rendición de cuentas.

31 Al respecto es importante recordar el compromiso de Costa Rica y, por consi-guiente, del BC, al incorporarse al Fondo Monetario Internacional (FMI). En el convenio constitutivo del FMI, en su Sección I, se establece el compromiso de establecer como objetivo de la política económica y financiera el crecimiento económico ordenado del país.


f) Para el mediano plazo, el BCCR debe proponerse:

− adoptar el enfoque flexible de las metas de inflación;

− establecer el régimen cambiario de flotación administrada;

− mantener la apertura plena de la cuenta de capital;

− asegurar la estabilidad satisfactoria del sistema finan-ciero (política macroprudencial)

− alcanzar el “blindaje” robusto del sistema financiero.

Alcanzar este objetivo representaría la contribución más significativa del BCCR cuando retorne la normalidad. El país podría, en primer lugar, aprovechar a cabalidad las oportunidades de la parte ascendente del ciclo económico. Y, en segundo lugar, prepararse para hacerle frente a los peligros de la parte descendente del ciclo económico. Ahora bien, lo uno y lo otro dependen, claro está, de la interpretación acertada que se dé a los adjetivos “flexible”, “administrada”, “plena”, “satisfactoria” y “robusta”.

Sin embargo, el BCCR encara en la actualidad una situación anormal. Sin duda, el período de transición, mientras se lo-gren superar los efectos de la crisis y alcanzar una nueva situación de normalidad, tomará cierto tiempo, posiblemente tres o cuatro años. De acuerdo con la sabiduría popular, “el techo se repara cuando hace sol, no cuando llueve”.

En vista de esta situación, el BCCR no podrá lograr el propósi-to mencionado anteriormente, en el corto plazo. No obstante, el Banco –y por ende el país– debería aprovechar el período de transición para llevar a cabo importantes tareas, con el fin de avanzar en la dirección deseada. La prudencia sugiere ir paso a paso. Entre esas tareas, revisten especial importancia las siguientes:


i. Afinar el mecanismo para el control de la liquidez, me-diante la fijación de la tasa de interés de política moneta-ria y el “corredor” de tasas de interés. Así, las decisiones de inyectar liquidez o de absorberla, deben basarse en el comportamiento de la tasa de interés en el mercado monetario (overnight), más que en las estimaciones coti-dianas del BCCR acerca de los requerimientos de liquidez del sistema bancario.

ii. Continuar mejorando el “blindaje” del BCCR y del sistema financiero, como un todo.

iii. Anclar las expectativas de inflación de los agentes económicos.

iv. Establecer la política macroprudencial, con el propósito de fortalecer la estabilidad del sector financiero.

v. Promover el mercado de coberturas cambiarias.

vi. Mejorar la transparencia (rendición de cuentas) del BCCR.

vii. Promover el uso sistemático de la persuasión, como un instrumento importante de la política del BCCR.

viii. Buscar la capitalización del BCCR.

En todos estos ámbitos es necesario avanzar, como se indicó, paulatinamente, y así poder alcanzar los objetivos señalados para cuando se llegue la nueva normalidad. A la hora de formular la política del BCCR es indispensable tener siempre presente la diferencia entre los períodos de crisis, con sus secuelas, y los de normalidad. Mientras persistan las condi-ciones poco propicias en el ámbito externo (el flujo inter-nacional de capitales, el crecimiento económico de los PAD, la guerra de monedas) y en el interno (déficit fiscal, lento progreso del programa nacional de competitividad, falta del


mercado de coberturas cambiarias, débil “anclaje” de las expectativas de inflación), no sería aconsejable adoptar el enfoque de las metas de inflación flexibles, ni tampoco, sus-tituir el régimen de bandas cambiarias por el de la flotación administrada. Ello a no ser que las reglas de intervención del BCCR, en el mercado cambiario, tomaran muy en cuenta la volatilidad del tipo de cambio nominal y la evolución del tipo de cambio real y también, otorgaran la debida importancia a la brecha entre el PIB potencial y el real, cuando se fijen las metas de inflación. De no ser así, se cometería un grave error. Se trataría, de hecho, de una invitación explícita a aumentar la apreciación espuria de la moneda local. Las consecuen-cias económicas, sociales y políticas, no se harían esperar. Trabajadores, empresarios y políticos desencadenarían pre-siones sobre el BCCR que, muy posiblemente, lo forzarían a echar marcha atrás.32 Se correría el riesgo de desacreditar el enfoque de las metas de inflación flexibles y del régimen cambiario de flotación administrada. La posibilidad de avan-zar se pondría en serio peligro. Culminar el proceso se pos-pondría innecesariamente. Si esto ocurriera, el costo para el país sería elevado y la credibilidad del BCCR –su principal activo– sufriría un duro revés. Debe tenerse presente el refrán italiano piano piano per andare lontano.

I. El régimen cambiario

Sin duda, el tema del régimen cambiario es uno de los más traídos y llevados cuando se hace referencia a las actividades del BCCR. Es bien conocido, de hecho, cómo una política cam-

32 “The most efficient theoretical solution may it not be achieved if it contradicts interest of power and influence” (Ingves, 2010, p. 5). El BCCR puede y debe “ja-El BCCR puede y debe “ja-larle el rabo a la ternera”, pero con debida mesura. Jorge Guardia (2011) apunta como ya el BCCR ha pasado por uno de estos episodios.


biaria desacertada puede acarrear perjuicios muy graves a la economía del país. El tipo de cambio es, sin duda, es una va-riable de indudable importancia para el desarrollo económico del país. Por ello no puede dejarse libremente a las vicisitu-des del mercado, ni tampoco solo a las decisiones del banco central (Williamson, 2000, p. 56). En consecuencia, los bancos centrales ponen especial cuidado a la evolución del mercado cambiario. No pueden desentenderse de la volatilidad del tipo de cambio nominal, ni de las fluctuaciones –apreciaciones o depreciaciones– del tipo de cambio real. Fischer no duda en afirmar que “… No central banker…. can be indifferent to the level of the exchange rate…” (2011, p. 11).

A través de los años, los argumentos se han acumulado y los debates se han sucedido constantemente. La literatura ha sido copiosa. Como resultado de estos esfuerzos tres ideas se han ido abriendo campo y han ganado terreno:

• Primera. El régimen cambiario es un tema que le atañe directamente al banco central. Así, el banco central no po-dría prescindir de adoptar una determinada política cam-biaria, ni tampoco desconocer la evolución del mercado cambiario. Blanchard recalca en que en países pequeños, de economías abiertas, debe reconocerse que la estabili-dad cambiaria es parte de sus objetivos, lo cual no implica abandonar las metas de inflación.33

33 “Central banks in small open economies should openly recognize that exchange rate stability is part of their objective function. This doest not imply that the in-flation target should be abandoned.” (2010, p. 13.


• Segunda. No existe un único régimen cambiario conve-niente para todos los países. Más bien, distintos regíme-nes pueden resultar apropiados para diferentes países.34

• Tercera. La balanza se ha inclinado, en general, hacia re-gímenes cambiarios que favorecen la flexibilidad de los ti-pos de cambio. Se hace referencia, a menudo, al régimen de flotación “administrada”, caracterizado por una mayor o menor intervención del banco central en la venta y compra de divisas, según las circunstancias. Esto, en contraposi-ción a otros regímenes cambiarios basados en un tipo de cambio fijo, o en una flotación cambiaria sin intervención alguna del banco central en el mercado cambiario.35

El argumento principal para inclinarse por un régimen cam-biario flexible, se centra en el mayor grado de libertad del ban-co central para ejecutar su política monetaria cuando ocurren shocks externos. Si bien esto representa una ventaja induda-ble, no deben pasarse por alto sus limitaciones, ni exagerarse al respecto. De hecho, Edwards ha llegado a la conclusión de que no pocas economías con un tipo de cambio flexible no disponen de una verdadera autonomía monetaria.36

El tipo de cambio representa una variable clave para la eco-nomía, como se indicó. Por consiguiente, pretender reprimir

34 “ The main conclusion…is one for pragmatism… one size does not fit all… different exchange rate regimes are likely to be appropiate for different countries…”(Edwards, 2010, p. 30) . Igual opinion es la de Frankel (1999). Una exposición detallada de este punto de vista se encuentra en Cubero (2006).

35 Una taxonomía sobre regímenes cambiarios se encuentra en Corden (2002). Los funcionarios de los bancos centrales se resisten a adoptar los regímenes de tipo de cambio fijo y de flotación libre, también porque su adopción ocasionaría la pérdida de discrecionalidad, es decir, de poder, de los funcionarios del ente emisor., Williamson, 2000, p. 50.

36 “… countries with flexible exchange rates do not have true monetary autonomy” (2011, p. 23).


o impedir su ajuste ocasionaría perjuicios para el país. De ahí entonces que las fluctuaciones de corto plazo del tipo de cambio nominal y la tendencia de mediano y largo plazo del tipo de cambio real, deben reflejarse en el mercado cambia-rio. En otras palabras, la volatilidad “normal” y la apreciación o depreciación “justificadas” del colón, representan mensajes muy importantes a los agentes económicos (consumidores, exportadores, importadores, ahorrantes e inversionistas) para tomar sus decisiones. Dicho lo anterior, es evidente, asimis-mo, que el BCCR debe tratar de evitar tanto la volatilidad “excesiva” del tipo de cambio nominal, así como la aprecia-ción o depreciación “perjudicial” del tipo de cambio real.37 Resultado, esto último, ya sea de factores internos como por ejemplo, un déficit persistente de las finanzas públicas, o bien, de factores externos, como podría ser, el ingreso de capitales “golondrina”.

Ahora bien, del dicho al hecho hay un buen trecho. La in-tervención del BCCR no es una tarea sencilla, sino más bien incierta.

En efecto, cuando el BCCR opta por la flotación adminis-trada, se ve obligado a tomar decisiones acerca del cuándo (oportunidad de la intervención); del cuánto (magnitud de la intervención) y del cómo (intervención directa o indi-recta). Ninguna de estas decisiones está exenta de riesgos y peligros. El BCCR no puede evitar navegar en aguas pro-celosas, dadas las corrientes contrapuestas. De una parte, debe impedir, mediante sus intervenciones en el mercado

37 No debe dejarse de lado, por lo demás, la posición reiterada de Rodrik (2007,2009) en el sentido de que no sólo la apreciación es un factor negativo para el desarrollo económico de los países pobres, sino también que la depre-ciación es, por si misma, un elemento positivo para promover el crecimiento económico de esos países.


cambiario, transformar el régimen de flotación administrada, para efectos prácticos, en un régimen cambiario de tipo de cambio fijo. De otra parte, el BCCR no puede aceptar que la volatilidad “excesiva” o la apreciación “nociva”, obstaculicen el crecimiento económico del país. En este ámbito, el uso de la discrecionalidad del BCCR y su buen juicio se pondrán a prueba, una y otra vez.

Para cuando se restablezcan las condiciones de normalidad, una vez superada la crisis económica internacional y sus prin-cipales secuelas, el BCCR deberá haber sustituido el régimen de bandas cambiarias por el de la flotación administrada. A este respecto, el BCCR deberá tomar tres decisiones arduas y de suma importancia, pero inevitables a la vez.

• Primera, definir un claro criterio acerca de cuándo la vo-latilidad debe considerarse como “excesiva” y la aprecia-ción “injustificada”.

• Segunda, establecer las reglas de intervención, o sea dar respuesta al “cuándo”, al “cuánto” y al “cómo”.

• Tercera, establecer las procedimientos mediante los cuales comunicará al público sus dos decisiones anteriores, tanto en cuanto al detalle como a la oportunidad, todo ello en aras de la transparencia, la prudencia y su credibilidad.

Estas tres decisiones son indispensables para el funciona-miento adecuado del régimen cambiario de flotación admi-nistrada. Ahora bien, pasar de regímenes cambiarios (mini-devaluaciones y bandas cambiarias), en los cuales gran parte del riesgo cambiario lo toma el BCCR, a otro en el cual son los agentes económicos quienes lo asumen, requiere llevar a buen puerto un proceso complejo:


i. Los agentes económicos deberán aprender a tomar sus decisiones en condiciones de mayor incertidumbre cam-biaria. Tendrán que administrar sus activos y pasivos, en moneda extranjera y local, de manera diferente a como lo hacían anteriormente. Además, deben reconsiderar sus decisiones de inversión, pues al ser mayor la incertidum-bre, también lo será el riesgo en que deban incurrir y, por ende, más elevada tendrá que ser la rentabilidad de sus inversiones.

ii. La creación de coberturas cambiarias debe propiciarse, a fin de que los agentes económicos traten de disminuir los riesgos inherentes a la volatilidad cambiaria.

iii. Las decisiones del BCCR deberán generar, paulatinamen-te, la credibilidad necesaria para que los agentes econó-micos, no sólo tomen sus decisiones en condiciones de mayor incertidumbre cambiaria, sino también para llegar a tener suficiente confianza en que el BCCR no los aban-donará, ni ante la volatilidad de los mercados financieros internacionales, ni ante los efectos de los capitales “golon-drina” y la “guerra de las monedas”.

Evidentemente, el BCCR no puede impedir el efecto de los factores externos en la economía del país, pero si debe poner de manifiesto, de manera palpable, que hace lo posible para paliar y contrarrestar dichos efectos.

Este proceso necesita cierto tiempo para llevarse a cabo, lo cual pone de manifiesto la prudencia de la cual debe hacer gala el BCCR. De no ser así, la oposición de los agentes eco-nómicos será un obstáculo, quizás insalvable, para que el BCCR pueda alcanzar sus objetivos.


J. La persuasión

Además de ser transparente y abierto al diálogo, el BCCR debe ser persuasivo. La persuasión ha de ser uno de los ins-trumentos privilegiados del BCCR. Si bien en el pasado ha sido utilizada, en adelante debe emplearse de manera sis-temática; es más, debe institucionalizarse. Ahora bien, ¿qué debe entenderse por persuasión? Mediante ella, el BCCR bus-ca convencer a los agentes económicos acerca de la bondad de sus políticas, gracias a la exposición de sus razones y la explicación de sus argumentos. El propósito del BCCR es per-suadir sobre los beneficios esperados si sus políticas llegan a aplicarse de manera satisfactoria, así como de los perjuicios si, por alguna razón, no pudieran concretarse. Entonces, ¿cuál es el objetivo de la persuasión? El BCCR busca ejercer influen-cia sobre las expectativas de los agentes económicos, pues, en última instancia, del comportamiento de ellos depende que las políticas del BCCR puedan llevarse a cabo y alcancen los objetivos establecidos.

¿Sobre cuáles temas desea el BCCR persuadir? Al BCCR le inte-resa explicar didácticamente varios temas, a saber:

• sus objetivos (en qué consisten, por qué estos y no otros);

• los instrumentos que utiliza para lograr sus objetivos;

• las relaciones causales entre instrumentos y objetivos;

• los resultados esperados y su importancia;

• el comportamiento de algunas variables monetarias (liqui-dez, crédito);

• la evolución de ciertas variables macroeconómicas (pro-ducción, inflación, tasas de interés, tipos de cambio, re-servas monetarias internacionales, deuda externa);


• la situación del sistema financiero; y

• las perspectivas de la economía nacional y de la internacional.

¿A quienes desea el BCCR persuadir? El BCCR necesita persua-dir a un número considerable de entidades, las cuales vale mencionar:

• Los intermediarios financieros. Son de especial importan-cia para el BCCR y, por consiguiente, debe mantener con ellos una relación estrecha y permanente, para explicar-les de manera cabal, sus políticas y así lograr que estén compenetrados de ellas. De las decisiones cotidianas de los IF, depende, en gran medida, el éxito de las políticas del BCCR.

• Las entidades públicas (ministerios e instituciones autóno-mas) a cargo del planeamiento, coordinación, ejecución y seguimiento de la política económica en general.

• Los entes de regulación y de supervisión del sistema financiero.

• Las asociaciones laborales y empresariales.

• Los medios de comunicación colectiva.

• El público en general.

Como puede apreciarse, el BCCR tiene una ardua tarea para dar a conocer, de forma permanente, sus puntos de vista a otras entidades públicas y privadas, de cuyas acciones depen-de que el BCCR pueda alcanzar sus objetivos.

Finalmente, ¿de qué medios puede echar mano el BCCR para realizar su labor de persuasión? Entre los diferentes medios, pueden señalarse los siguientes:


• rendición de cuentas: reconocer los errores y deficiencias así como mencionar los logros y aciertos;

• conferencias y comunicados de prensa;

• entrevistas y comparecencias públicas;

• exposiciones en conferencias y seminarios;

• diálogos con la sociedad civil;

• publicaciones e informaciones en diversos medios de co-municación colectiva.

De este modo, el BCCR conforma una extensa red de relacio-nes públicas y despliega un amplio programa de actividades. La persuasión por parte del BCCR no debe verse como una interferencia en las actividades de otras entidades, sino más bien como un acto de presencia, indispensable para fomentar su credibilidad. De hecho, se puede discrepar del BCCR, pero no temérsele. Se le debe respetar y tomársele en cuenta.

V. CONCLUSIONES

Dos conclusiones principales pueden señalarse.

1. Los diez temas analizados en las páginas anteriores ponen en evidencia el largo y difícil camino que tiene el BCCR por delante. En algunos casos, deberá consolidar los avances ya logrados; es decir, procurar hacer más de lo mismo, pero de mejor manera; en otros se trata de modificar el rumbo y adoptar políticas diferentes. Algunos de esos te-mas no deberían presentar divergencias importantes. Tal el caso de la transparencia, la persuasión, la capacitación de personal y el sistema de pagos. Otros sí presentan cier-tos problemas, ya sea de carácter conceptual o bien, en


cuanto a la manera y oportunidad de su aplicación. Esta es la situación con respecto a: la apertura de la cuenta de capitales, la regulación y supervisión microprudencial y el “blindaje” del sistema financiero. Sin embargo, la con-troversia más bien se centra en los restantes tres temas, a saber: la estabilidad del sistema financiero, las metas de inflación y el régimen cambiario.

a) Con respecto a la estabilidad del sistema financiero, no cabe duda de que es, al menos desde los tiem-pos de Bagehot, uno de los objetivos principales del BCCR. Los puntos importantes en discusión son: pri-mero, el diseño de los instrumentos macroprudencia-les; segundo, la oportunidad de su aplicación (cuándo retirar la coctelera de la mesa) y tercero, la ubicación de la responsabilidad de la política macroprudencial (banco central o entidades reguladoras), a fin de lo-grar la debida coordinación entre dicha política y la microprudencial.

b) Con respecto a las metas de inflación, varios puntos deben mencionarse:

i. La estabilidad de precios. Aun cuando de impor-tancia innegable, no es el único objetivo del BCCR. Para Mishkin (2007) la estabilidad de precios es un medio para alcanzar el fin de lograr una economía sana; por ello el control de la inflación no debe ser una obsesión para el banco central.38 Por su parte, Blanchard et al. (2010) no se quedan atrás al con-siderar que prácticamente ningún banco central se

38 “Price stability is a means to an end –a healthy economy– and should not be treated as an end in itself. Thus, central banks should not be obsessed with in-flation control… the objective for a central bank in the context of a long –term strategy should not only include minimizing inflation fluctuations, but should also include minimizing output fluctuations”, (p. 40).


preocupa solo por la inflación, sino también de la parte real de la economía.39

ii. Las metas de inflación no constituyen el único ca-mino para alcanzar la estabilidad de precios. De hecho, existen diferentes políticas para lograr este objetivo, como ya se indicó (Issing, 2003).40 La po-sición ecléctica consiste en optar por una política de metas de inflación flexibles, tomar en consi-deración algunos agregados monetarios, como el comportamiento de la liquidez y del crédito y el precio de los activos era particular al mercado inmobiliario.

iii. Al hacer referencia a las metas de inflación, se añade a esta expresión el adjetivo “flexibles”. Esto significa, ni más ni menos, la necesidad de tomar en cuenta los aspectos reales de la economía na-cional, concretamente la brecha entre el PIB real y el PIB potencial (Svenson, 2009).41 El BCCR debe utilizar sus facultades discrecionales, para decidir acerca de la importancia relativa de cada uno de esos elementos, en el modelo utilizado para este propósito (loss function).

c) En cuanto al régimen cambiario:

– El BCCR no debe fijarse una meta sobre cuál debe ser el tipo de cambio.

39 “Few central banks if any, care only about inflation”(p. 4), “… the ultimate target remain output and inflation stability” (p. 10).

40 “…there is no “single” or “best” way to conduct monetary policy-making, and that different approaches or frameworks can lead to successful policy and/or be better adapted to different institutional, economic and social environments” (p. 18).

41 “Flexible inflation targeting means that monetary policy aims at stabilizing both inflation around the inflation target and the real economy…” (2009, p. 1).


– El BCCR debe buscar la flexibilidad del tipo de cambio. Ello tiene dos ventajas principales: prime-ra, suministrar información valiosa a los agentes económicos para tomar sus decisiones y segunda, le permite al país absorber mejor los shocks ex-ternos. Sin embargo, deben tomarse en considera-ción dos observaciones. Una de Calvo y Reinhart (2000), en el sentido de que los países que dicen haber adoptado la flotación cambiaria, no la apli-can en realidad, pues les da temor flotar (fear of floating). La otra de Hausmann et al. (1999) que analizan las razones por las cuales este comporta-miento sucede tal cual.

– El tipo de cambio representa uno de los precios más importantes de la economía. Por ello, no pue-de permitirse que fluctúe libremente, de acuerdo con las vicisitudes del mercado, ni tampoco dejar-se exclusivamente en manos del banco central.

– La solución consiste en adoptar el régimen cam-biario de flotación, pero esta no debe ser ilimitada, sino más bien “administrada”.

– El adjetivo “administrada” pone en evidencia la de-cisión del BCCR de intervenir en el mercado cam-biario, con dos propósitos: de una parte, evitar la volatilidad “excesiva” del tipo de cambio nominal, y de la otra, paliar las variaciones “injustificadas” del tipo de cambio real (apreciaciones o deprecia-ciones de la moneda local).

– De acuerdo con este enfoque, el BCCR debe tomar dos decisiones: primera, adoptar un criterio acerca del alcance de los adjetivos “excesivos” e “injus-tificados”, mencionados en el párrafo anterior, y


segunda, establecer y aplicar las reglas para nor-mar sus intervenciones en el mercado cambiario. Ahora bien, estas decisiones plantean, precisamen-te, las principales discrepancias sobre la política cambiaria.

– Es evidente, para concluir, que ningún banquero central puede ser indiferente ante el comportamien-to del tipo de cambio (Fischer, 2011)42 y que en una pequeña economía abierta, el banco central debe reconocer la estabilidad del tipo de cambio como parte de sus objetivos (Blanchard et al. 2010).43

De las conclusiones anteriores se sigue que el BCCR:

Para lograr la estabilidad de precios, adoptará la política de metas de inflación flexibles y la incorporación de ciertas variables monetarias. Su instrumento principal será la fijación de la tasa de interés de política monetaria, junto con sus intervenciones en el mercado monetario, mediante el establecimiento de un corredor de tasa de interés. Además, de acuerdo con el comportamiento de los agregados monetarios, en especial la liquidez y el crédito, adoptará otras medidas.44

Para asegurar la estabilidad del sistema financiero, el BCCR pondrá especial énfasis en la política macroprudencial y en la coordinación entre ella y la política microprudencial.

42 “No central bank … can be indifferent to the level of the exchange rate.” (p. 11)

43 Central banks in small open economics should openly recognize that exchange rate stability is part of their objective function.” (p. 13)

44 Sobre las metas de inflación es importante tener presente que (i) han tenido consecuencias positivas (menor inflación) en algunos países que las han adop-tado, y en otros no, pero en ningún caso han tenido efectos negativos; (ii) las consecuencias de las metas de inflación no pueden verse sólo a la luz de su efecto sobre la inflación, sino también en otras variables de la economía. Véase Wong-Sheng Lee (2011).


Al respecto, el “blindaje” del BCCR y del resto del sistema financiero desempeña un papel de mucha importancia.

Para ayudar a alcanzar la meta de inflación, así como para mantener la competitividad externa de la economía nacio-nal, el BCCR adoptará un régimen cambiario de flotación administrada. El instrumento principal será su interven-ción en el mercado cambiario, sobre todo ante apreciacio-nes injustificadas de la moneda local.

Para fortalecer la credibilidad del BCCR ante los agentes económicos y el público en general, el BCCR pondrá mu-cha atención a la transparencia y a la rendición de cuen-tas, a la vez hará uso permanente de la persuasión.

2. El BCCR adopta su política, en buena parte, de acuerdo con las circunstancias de la economía internacional, como ya se indicó en la primera parte de este capítulo. Por otro lado, el entorno nacional juega un papel determinante. Al respecto, es necesario señalar tres desafíos que el país enfrenta en el futuro inmediato:

i. Prepararse para un largo período de recuperación de la crisis internacional actual y de sus principales se-cuelas. La zona de turbulencia tomará varios años, an-tes de ponerse de nuevo el cielo azul.

ii. Prepararse para aprovechar las nuevas oportunidades que aparecerán en la parte ascendente del ciclo eco-nómico, cuando se supere la Gran Contracción y sus consecuencias.


iii. Prepararse para hacer frente a las modificaciones del actual modelo económico, después de veinticinco años de haber sido adoptado.45

Ante retos de naturaleza tan compleja como los menciona-dos, el BCCR no puede desconocer lo obvio: la evolución de la economía nacional incide, sin duda, en sus políticas. El BCCR no podría intentar permanecer, simplemente, al margen de los desafíos que enfrenta el país. Su actitud no podría ser pasiva u omisa, ni tampoco activa en exceso. Debe tenerse presente el refrán popular “ni tanto que queme al santo ni tan poco que no lo alumbre”. Esta encrucijada no debería tomar al BCCR por sorpresa, pues, está acostumbrado a tener que jugar con fuego, tratando de no quemarse las manos.

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45 En esencia, se trata de pasar de un modelo de inserción en la economía inter-nacional (apertura comercial y financiera) basado en el aumento de las exporta-ciones gracias a un sistema de incentivos a otro en el cual la competitividad del país, en los mercados internacionales, sea más bien consecuencia del aumento de la productividad de la economía nacional (inversión e innovación).


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215

Reflexiones finales

“We all like to make our own mistakes… We humans aren’t best known for our ability

to learn from the experiences of others…”, Anne O. Kruger (2004).

Para concluir es conveniente recapitular de manera resumida las principales ideas expuestas en los cuatro capítulos de este libro.

1. Durante el período cubierto desde mediados de la década de los años ochenta del siglo pasado al presente el BCCR ha debido hacer frente a problemas y dificultades de muy diversa naturaleza, unos de origen interno otros conse-cuencia de las vicisitudes de la economía internacional. Los desafíos y retos se han sucedido unos a otros casi de manera ininterrumpida. Entre los hechos más relevantes valga mencionar los siguientes:

− La renegociación de la deuda pública externa.

− La creación del sector financiero privado.

− El uso de instrumentos indirectos, para llevar a cabo la política monetaria, en vez de medidas de carácter directo.

− La apertura de la cuenta de capitales.

− Las pérdidas del BCCR.

− El cambio de “ancla” de la política cambiara: del tipo de cambio nominal fijo, al tipo de cambio real esta-ble (crawling pag), al régimen de banda cambiaria, a la transición para establecer el régimen cambiario de flotación administrada.


− El proceso de cambio de la política monetaria, para lograr la estabilidad de precios. Pasar de una política basada en agregados monetarios, a otra cuyo funcio-namiento se centra en las metas de inflación.

− El “blindaje” del BCCR y la reconstitución de las reser-vas monetarias internacionales.

− El cambio de modelo de desarrollo del país, al pasar de la industrialización basada en la sustitución de impor-taciones, al de la apertura comercial y financiera (in-serción de la economía nacional en la internacional).

− La puesta al día del sistema de regulación microprudencial.

− El déficit, casi crónico, de las finanzas públicas.

− La globalización de los flujos de capitales internacionales.

− El impacto de las crisis internacionales, tanto las de origen financiero (Asia, México, Rusia, Argentina y, actualmente, los países altamente industrializados), como las que aquejan a los sectores reales de la eco-nomía (precios de petróleo y del café).

− Como puede apreciarse, el BCCR siempre ha teni-do que transitar por un camino empinado, lleno de abrojos.

2. Durante más de 25 años, a partir de 1985, el BCCR ha lo-grado sortear las turbulencias sin que el país haya sufrido crisis alguna, a pesar de las múltiples dificultades y proble-mas, originados en los hechos apuntados anteriormente.

3. Las políticas del BCCR han ejercido una influencia signifi-cativa en el desarrollo económico del país. Tanto al tratar de alcanzar sus objetivos como por la incidencia de sus decisiones en las principales variables de la economía.

Reflexiones finales 217

4. De la experiencia acumulada por el BCCR durante el pe-ríodo estudiado, varios puntos deben retenerse:

a) El BCCR, con no poca frecuencia, se ha visto forzado a tomar determinadas decisiones, aun cuando hubiera preferido no tener que haberlas adoptado. Sin embar-go, ante la evolución de la situación económica inter-na y externa no le ha quedado otra alternativa.

b) El BCCR ha evitado proceder de manera obsesiva con respecto a alguno de sus objetivos. Estos se han con-siderado como un marco de referencia, no como una camisa de fuerza. Por ello, sus políticas se concibieron como un medio para promover el desarrollo económi-co del país y no un fin en sí mismo.

c) El BCCR ha reconocido, al formular sus políticas, la gran diferencia entre tomar decisiones cuando las condiciones son de relativa calma y normalidad, con respecto a cuando le hace frente a una situación de crisis. Las políticas han de ser diferentes cuando el cie-lo está azul que si se atraviesa una zona de turbulen-cia. Así, el BCCR actúa, a veces, a favor de la dirección del viento, y en otras, en contra de la corriente. Por eso, como indica Fischer, el banquero central “nunca debe decir nunca”.

d) Buena parte de la labor del BCCR consiste en tomar decisiones ante dilemas o encrucijadas, en condicio-nes de gran incertidumbre, ocasionadas por la falta de conocimientos y la escasez de información. Por ejem-plo, si bien es indispensable adoptar una regulación micro y macroprudencial, si ella resulta excesiva, en-tonces entorpece el desarrollo del sector financiero; la apertura de la cuenta de capitales tiene ventajas


considerables para el país, pero a la vez, aumenta la vulnerabilidad de la economía nacional, al facilitar las entradas y salidas del capital especulativo; el logro de la estabilidad de precios es importante, sin embargo, se debe poner especial cuidado a la evolución de la actividad económica (producción y empleo); el au-mento del “blindaje” del BCCR y del sistema financiero es una tarea de suma importancia, pero no puede de-jar de tomarse en cuenta el costo de esta decisión.

e) El BCCR debe tomar medidas en situaciones en las cua-les sus políticas pueden resultar incompatibles entre sí. Este es el caso bien conocido de la “trilogía imposible”. Debe tenerse presente que en determinadas circunstan-cias es preferible no renunciar completamente a alguno de los objetivos. De hecho, resulta preferible avanzar en su consecución, al menos de manera parcial y tran-sitoria, a sabiendas de que no pueden alcanzarse a ple-nitud. El resultado no es el óptimo, sino uno “inferior”, como lo denomina Williamson (2000, p. 55).

f) El BCCR debe reconocer la gran importancia del sector financiero tanto para la transmisión de sus políticas a los agentes económicos, como para el país en gene-ral. De ahí la necesidad de salvaguardar la estabilidad del sistema financiero y de asegurar su crecimiento permanente. En efecto, si la regulación micro y ma-croprudencial, así como las disposiciones tributarias resultan excesivas, entonces el sector financiero no podría contar con los recursos humanos y de capital indispensable para su crecimiento sostenido.

g) En apretada síntesis, los objetivos del BCCR giran en torno a la estabilidad de precios y a la estabilidad del sistema financiero. Para lograr estos objetivos el BCCR


se inclina, en la actualidad, por adoptar: la flotación administrada; las metas de inflación flexibles, además de tomar en consideración ciertos agregados moneta-rios; la regulación micro y macroprudencial; la aper-tura de la cuenta de capital y la constitución de un “blindaje” robusto.

h) Durante el período aquí estudiado, el BCCR ha des-empeñado un papel significativo en el proceso de de-sarrollo económico de la sociedad costarricense. En el futuro inmediato tendrá la misma responsabilidad. Para cumplirla a cabalidad, el BCCR debe aceptar que lo bueno para sí –sus decisiones y sus medidas– no siempre serán lo más conveniente para el país. En otras palabras, el BCCR, en algunos casos, puede llegar a ser parte del problema y no de la solución.

i) La acción del BCCR debe caracterizarse, por consiguiente, por la apertura de miras (crecimiento económico como objetivo último), la capacidad de administrar riesgos (jugar con fuego, sin quemarse las manos), la prudencia (pensar dos veces antes de actuar) y la flexibilidad (disposición de cambiar cuando las circunstancias así lo requieran). Todo lo anterior ha de ponerse en evidencia cuando el BCCR defina el alcance que dé, en la práctica, a los adjetivos “flexible” (en relación con las metas de inflación); “administrada” (cuando se hace referencia a la flotación cambiaria); “robusta” (en cuanto al “blindaje”), “satisfactoria” (en cuanto a la estabilidad del sistema financiero) y “plena” (al referirse a la cuenta de capital).

j) Así el BCCR deberá enfrentarse siempre a información incompleta, siempre a conocimientos insuficientes, siempre ante situaciones de marcada incertidumbre,


siempre ante encrucijadas, dilemas y disyuntivas, siempre ante circunstancias cambiantes, siempre ante un tupido entramado de intereses contrapuestos. ante todo ello, el BCCR debe inclinarse, sin duda, del lado de la acción (política económica) y menos al del pensamiento (teoría económica).1

k) El BCCR debe defender su autonomía, pero a la vez debe reconocer que forma parte de un complejo en-tramado institucional en el cual se forja –formulación, ejecución y evolución– la política económica del país. Por lo tanto, autonomía no significa independencia. La acción del BCCR está enmarcada dentro de otra “tri-logía” más amplia, cuyo alcance trasciende su ámbito de acción en sentido estricto: más democracia, mayor crecimiento económico y mejor distribución del ingre-so (pobreza e inclusión). De muy poco le serviría al BCCR intentar hacer caso omiso de esta realidad. Por ello es indispensable tener siempre presente que la acción del BCCR tiene tanto de ciencia como de arte.

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