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論　著

因公傷殘死亡慰問金發給辦法

及實例之探討（上）

梁永興 ■行政院人事行政總處法規會　專門委員

壹

總論

一、引言

103 年 7 月 31 日 23 時至 8 月 1 日凌晨

間，發生在臺灣高雄市前鎮區與苓雅區的多

起石化氣爆炸事件，簡稱為 103 年高雄氣爆

事故 1。截至同年 8 月 6 日下午 2 時，已知

有 30 人死亡、310 人受傷，其中包括 7 月

31 日晚上約 9 點，接受民眾報案疑似有瓦斯

洩漏而前往援助、調查的消防隊員和環保署

毒災應變隊員。

此次事件極為慘烈，因事出突然，據目

擊者指出，爆炸火焰衝上十五樓高，火球直

徑約十五公尺，當時已到達現場的約 20 多名

警消、義消，首當其衝，被緊急送醫治療。

有消防車墜入炸毀塌陷的路面。有民眾在爆

炸中從三多一路路面被拋至四樓樓頂，也有

1網址：http://zh.wikipedia.org/wiki/2014 高

雄氣爆事故。（104.08.06 搜尋維基百科）

汽車被炸飛到三樓樓頂。

總計氣爆事故波及範圍達 6 公里，其中

有 4.4 公里的市區道路被摧毀，影響範圍達 3平方公里。多處路段沿下水道、管線炸開、

塌陷。鄰近事故現場的臨港線三多二路平交

道部分路軌隆起位移，警報機及圍籬傾倒；

人孔蓋飛進高雄機廠廠區內。由於石化氣體

沿著市區雨水下水道系統擴散，苓雅區三多

一路的下水道最大，蓄積的氣體也最多，是

氣爆死傷最多的路段。

根據中央災害應變中心報告：截至 103年 8 月 6 日 14 時，已知死傷合計 340 人，

包括死亡 30 人、輕重傷 310 人（189 人已出

院，121 人仍於醫院救治）。罹難者中，包

含 5 名警消、1 名義消。並造成 34 名警消輕

重傷。氣爆造成當地供電設備、通訊線路、

自來水管和天然氣管線嚴重受損，並造成多

戶停電、停氣、停水、停話等。

對於高雄石化氣爆事件的罹難者及受傷

者，謹表沉重哀悼；惟本文所關注者為：在

此事件中，有 5 名警消罹難，34 名警消輕重

傷，政府所提供此等公務員的照護義務，須

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具體表現在實質的撫卹及慰問，始足以回應

其對國家的勤務上忠誠義務及服從義務 2，本

文焦點擬放在慰問金之探討，目前公務員因

公傷殘死亡慰問金之發給，係依據考試院會

銜行政院訂定的「公務人員因公傷殘死亡慰

問金發給辦法」（以下簡稱慰問金發給辦法）

辦理，該辦法所訂請領傷殘死亡慰問金條件

是否明確、合理？保險抵充規定是否周延？

申請程序是否妥適、合法？當事人不服之救

濟程序是否明確？等，於現行實務操作上，

迭起爭議，本文擬就上開疑義，從理論及實

務面分析研究，俾供主管機關未來修法之參

考。

二、因公傷殘死亡慰問金之性質

要瞭解因公傷殘死亡慰問金之性質，應

先瞭解其立法理由之內涵，雖然有學者批評，

在大部分的情形，並無萬無一失的方法偵測

立法者的動機與意圖，但仍可略現端倪 3，檢

視公務人員保障法（以下簡稱保障法）第 21條第 2 項規定：「公務人員因公受傷、殘廢

或死亡者，應發給慰問金。但該公務人員有

故意或重大過失情事者，得不發或減發慰問

金。」及其立法理由，略謂：「公務人員因

執行職務致殘廢死亡者，考試院及行政院會

銜訂定有『公教員工因執行職務冒險犯難或

執行危險職務致殘廢死亡發給慰問金要點』，

於特定情形，另外發給慰問金，惟部分機關

如臺北市政府自訂之慰問金發給規定，則更

為優厚，涵蓋因公受傷情形；為加強公務人

2參見拙著「論政府機關聘僱人員勞動法制之選

擇」，國會月刊第42卷第3期，（103年3月），

頁 84。

3參見黃維幸教授著「現代法學方法」，（103 年

4 月初版），頁 121。

員權益保障，於公務人員因公致傷殘、死亡

時，除其情形符合保險或撫卹之規定，應給

予保險給付或撫卹外，應發給慰問金，以達

國家照護公務人員之目的，但該等情形之發

生，如該公務人員有故意或重大過失情事時，

則不發或減發，以期公平，爰於第二項明

定。」

從上開立法理由觀之，顯然國家照護公

務人員之範圍，除於公務人員退休、保險及

撫卹之保障外，再就公務人員因公致傷殘、

死亡時，再給予慰問金，以加強公務人員權

益保障，構成國家對公務人員完整之照護義

務，並含有鼓勵公務人員勇於任事、戮力從

事公共事務之意涵，兼得為國家吸引優秀人

才，義無反顧、無後顧之憂的為國家、社會

及人民，本於公共利益，公正的執行公權力

及公務。相對於國家得要求公務人員就公共

任務，應負勤務上忠誠及服從義務言，二者

應屬權義均衡。

「因公傷殘死亡慰問金」既本於國家之

照護義務而來，自屬公務員法制上制度性之

權利 4，並衍生於國家對公務人員之照護原

則，性質應為公務員或其遺族公法上的權利，

受有侵害時，自得依法提起救濟。

三、慰問金發給辦法之性質

按慰問金發給辦法既係依保障法第 21 條

第 3 項規定訂定，即以公務人員因公受傷、

殘廢或死亡，但無故意或重大過失情事者，

為發給慰問金之條件。因公之範圍及慰問金

發給內容之細節，則授權考試院會同行政院

訂定辦法。

則慰問金發給辦法，應屬行政程序法

4同註 2，頁 92。

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第 150 條所定法規命令位階之法規無疑，

依司法院釋字第 313 號解釋意旨：「涉及人

民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，

應由法律定之。若法律就其構成要件，授權

以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應

具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第

二十三條以法律限制人民權利之意旨。」是

涉及人民自由權利限制事項，須以法律規定

為原則，法律雖得以命令作補充規定，但授

權之目的、範圍及內容須具體明確，否則恐

有遭宣告違憲之虞。

另並非所有涉及人民權利自由事項，

皆得以法律授權命令定之，依司法院釋字第

443 號解釋理由書所載，「憲法所定人民之

自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公

共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權

利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於

人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳

盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令

立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照

本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法

第七條、第九條至第十八條、第二十一條及

第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲

法第二十三條之條件下，得以法律限制之。

至何種事項應以法律直接規範或得委由命令

予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範

對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重

而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限

制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，

以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由

權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以

法律授權主管機關發布命令為補充規定時，

其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執

行法律之細節性、技術性次要事項，則得由

主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對

人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。

又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，

自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益

之重大事項者，應有法律或法律授權之命令

為依據之必要，乃屬當然。」司法院藉此號

解釋建立我國人民權利自由事項層級化保留

體系。

該號解釋所建立的層級化保留體系可分

為下列四種 5：憲法保留、絕對的法律保留、

相對的法律保留及非屬法律保留範圍的次要

事項，憲法保留事項專指憲法第 8 條有關限

制人身自由事項；絕對的法律保留事項則以剝

奪人民生命或限制人民身體自由之規定、各種

時效制度等事項，必須以法律規定，不得授權

法規命令定之，又稱為國會保留事項；相對的

法律保留事項，則為有關其他人民自由權利限

制的重要事項，得以法律或具體明確之法律授

權，委由法規命令定之，其對象包括侵害（干

涉）行政及給付行政；而非屬法律保留範圍的

次要事項，係指執行法律之技術性、細節性及

對人民權益影響輕微之事項。

公務人員因公受傷、殘廢或死亡得請求

發給慰問金，既為公務人員保障法所明定之

公法上權利，自屬公務人員或其遺族之公法

上財產權，此本於其公法上的身分所取得之

權利，無違其為憲法上所保障財產權之性質，

從政府行政行為角度觀察，亦屬授予人民利

益之給付行政範疇，依司法院釋字第 443 號

解釋理由書意旨，應屬相對的法律保留事項，

得以法律或具體明確之法律授權，委由法規

5參見吳庚，《憲法的解釋與適用》，（2004 年

6 月三版），頁 58。

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命令訂定。

故公務人員因公傷殘死亡慰問金性質上

屬財產權之一種，並屬得以法律或法律具體

明確授權之法規命令位階規範之相對的法律

保留事項。

貳

因公傷殘死亡慰問金與公務人員保險、撫卹之區別一、公務人員退休、保險、撫卹與因公傷

殘死亡慰問金之比較

公務人員退休、保險、撫卹與因公傷殘

死亡慰問金，既構成公務員整體照護的一環，

其四者間之差別如何？其各自在公務員照護

體系的地位如何？經由下列四者規範之比

較，可得較為清晰的輪廓如表 1。

二、因公傷殘死亡慰問金為退休或撫卹之

特別補充照護

從表 1 比較得知，因公傷殘死亡慰問金，

並非確定給付，僅限於因公受傷、殘廢或死

亡公務人員，因特定公務事由，並符合特定

條件，始提供之加成給付，即通俗化所稱「從

優撫卹」，含有激勵公務人員戮力從公目的，

非確定或必要給付；與退休、撫卹及保險於

具備退休、撫卹及保險原因或事由時，即確

定給付之性質，有所不同，前者，可稱之為

特別或補充照護，後者，可稱之為一般或原

則照護。

故因公傷殘死亡慰問金之給付條件，既

屬居於特別或補充照護之地位，於立法架構

上，自應較退休、撫卹及保險之規定嚴格，

從實證法觀察，現行退休、撫卹及保險與因

公傷殘死亡慰問金之給付條件，特別就因公

傷殘死亡部分，比較其規範內容是否與理論

一致：

(一)有關因公傷殘之請求事由於退休、保險

及慰問金規定之比較

1. 就請求事由種類比較

(1) 退休法規定的事由有 4 項，即退休法

第 6 條第 4 項規定，限於經服務機關

證明具有下列情形之一：

A. 因執行職務發生危險，以致傷病。

B. 在辦公場所發生意外，以致傷病。

C. 因辦公往返途中遇意外危險，以致

傷病。

D. 盡力職務，積勞過度，以致傷病。

(2) 公保法規定的事由有 7 項，即公保法

第 33 條規定，限於下列情形之一：

A. 因執行職務發生危險。

B. 因公差遭遇意外危險或罹病。

C. 因辦公往返或在辦公場所遇意外危

險。

D. 奉召入營或服役期滿，在往返途中

遇意外危險。

E. 於執行職務、服役、公差、辦公場

所，或因辦公、服役往返途中，猝

發疾病。

F. 因盡力職務，積勞過度。

G. 在服役期內，因服役而積勞過度，

或在演習中遇意外危險。

(3) 慰問金發給辦法規定的事由有 3 項，

即慰問金發給辦法第 3 條規定，限於

下列情事之一，致受傷、殘廢：

A. 執行職務發生意外。

B. 公差遇險。

C. 在辦公場所發生意外。

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資料來源：作者自行整理。

退休 撫卹 保險 慰問金

法令依據 公務人員退休法（以下簡稱退休法）

公務人員撫卹法（以下簡稱撫卹法）

公教人員保險法（以下簡稱公保法）

保障法及慰問金發給辦法

請求主體 現職公務人員

（退休法第 2 條：依公務人員任用法律任用，並經銓 審定之人員）

公務人員之遺族

（不以現職公務人員之遺族為限）

（撫卹法第 2 條：依公務人員任用法律任用，並經銓審定之人員，同法第 21 條：公務人員於休職、停職及留職停薪期間發生撫卹事由亦得撫卹）

公務人員及公私立學校教職員或其遺族

（公保法第 2 條）1. 法定機關（構）編制內之有給專任人員。但依其他法律規定不適用本法或不具公務員身分者，不得參加本保險。

2. 公立學校編制內之有給專任教職員。

3. 依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。

4. 其他經本保險主管機關認定之人員。

準用法定機關編制內有給之民選公職人員及外國人任第二條所定職務者，準用本法之規定。（公保法第 45 條）

公務人員或其遺族

（保障法第 2 條：法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。前項公務人員不包括政務人員及民選公職人員。）

準用人員1. 教育人員任用條例公布施行前已進用未經銓 合格之公立學校職員。2. 私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用人員。3. 公營事業依法任用之人員。4. 各機關依法派用、聘用、聘任、僱用或留用人員。5. 應各種公務人員考試錄取占法定機關、公立學校編制職缺參加學習或訓練之人員。（保障法第 102 條）

請求事由 任職達一定年限及年齡達一定歲數或例外有特定事由，即得申請自願退休或屆齡退休。（退休法第 4 條第 5 條及第 6 條）

1. 病故或意外死亡。

2. 因公死亡。（撫卹法第 3 條）

發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬、生育或育嬰留職停薪之保險事故時。（公保法第 3 條）

因公受傷、殘廢或死亡。（保障法第 21 條及慰問金發給辦法第）

各法間

之關係

與撫卹為擇一關係。 與退休為擇一關係。

得與退休或撫卹其一併存，有保險事故發生，即得請領。

得與退休或撫卹其一併存。但不符條件時，不得請領。

法規目的 公務人員退休生活之照護，為確定照護給付。

公務人員遺族之生活照護，為確定照護給付。

加強公務人員退休或其遺族撫卹之保障。屬廣義社會保險一環，為確定互助照護給付。

僅限於因公受傷、殘廢或死亡公務人員之加強保障，含有激勵公務人員戮力從公目的，非確定或必要給付。

請求權性質 公法上請求權 公法上請求權 公法上請求權 公法上請求權

救濟方式 行政救濟 行政救濟 行政救濟 行政救濟

表 1

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退　休 保　險 慰　問　金

因公傷殘請

求事由

因公傷病致身心障礙而不堪勝

任職務者，不受任職五年以上

年資之限制，得命令退休。

（退休法第 6 條第 3 項）

因執行公務或服兵役致成殘廢者。

（公保法第 13 條第 1 項第 1 款）

因公受傷殘廢。

（慰問金發給辦法第 3 條第 1項）

因公傷殘請

求積極條件

所謂因公傷病，限於經服務機關證明具有下列情形之一者：1. 因執行職務發生危險，以致

傷病。 指於執行職務時，遭受暴力、發生意外危險，或猝發疾病，且其傷病與所受暴力、所生意外或猝發疾病具有相當因果關係。

2. 在辦公場所發生意外，以致傷病。

指在處理公務之場所，於辦公時間內或指定之工作時間內，因處理公務而發生意外事故或猝發疾病，且其傷病與所生意外或猝發疾病具有相當因果關係。

3. 因辦公往返途中遇意外危險，以致傷病。

指發生意外危險必須在合理時間，以適當交通方法，前往辦公場所上班及退勤之必經路線途中，遭受暴力、發生意外危險或猝發疾病，且其傷病與所受暴力、所生意外或猝發疾病具有相當因果關係。但因公務人員本人之交通違規行為以致傷病者，不適用之。

所稱前往辦公場所上班及退勤之必經路線途中，包含下列情形：

（1）自居住處前往辦公場所上班途中。

（2）在上班日之用膳時間，自辦公場所前往用膳往返途中。

（3）自辦公場所退勤，直接返回居住處所途中。

第十三條第一項第一款所稱因執行公務或服兵役致成殘廢者，指下列情形之一，且具有相當因果關係者：1. 因執行職務發生危險。 所稱因執行職務發生危險，指於執行職務時，遭受暴力、發生意外或危險，以致殘廢或死亡。

2. 因公差遭遇意外危險或罹病。 所稱因公差遭遇意外危險或罹病，指被保險人經服務機關（構）學校指派，執行一定之任務或代表機關參加活動，自出發以迄完成指派任務或參加活動，返回辦公場所或住（居）所止之期間內，有下列情事之一者：

（1）遭受暴力、發生意外或危險，以致殘廢或死亡。

（2）因執行公差任務，遭受感染，引發疾病，以致殘廢或死亡。

3. 因辦公往返或在辦公場所遇意外危險。

所稱因辦公往返或在辦公場所遇意外危險，指在處理公務之場所，於辦公時間內或指定之工作時間內，因處理公務而發生意外事故，以致殘廢或死亡。

前項所稱辦公往返，指被保險人於工作日或指定加班日，為辦理公務，在合理出、退勤時間，於住（居）所與辦公場所間必經路線往返。

前項所定必經路線，包含下列情形：

（1）自住（居）所前往辦公場所上班途中。

因下列情事之一，致受傷殘廢者：1. 執行職務發生意外。 所稱執行職務發生意外，指於執行職務時，發生意外事故。

2. 公差遇險。 所稱公差遇險，指公務人員經機關學校指派執行一定之任務而遭遇危險，其時程之計算係自出發以迄完成指派任務返回辦公場所或住（居）所止。

3. 在辦公場所發生意外。 所稱在辦公場所發生意外，指在處理公務之場所，於辦公時間內或指定之工作時間內，因處理公務而發生意外事故。

（慰問金發給辦法第 3 條第2 項）如屬執行危險職務或冒險犯難則增加給付：所稱冒險犯難，指遭遇危難事故，明知其執行存有高度之傷亡危險性，且依當時之時空環境，無從預先排除，而仍奮不顧身執行職務者。所稱危險職務，指公務人員所執行之職務，依通常客觀之標準，比一般職務更具受傷、殘廢、死亡之危險者。（慰問金發給辦法第 4 條第2 項）

現行退休、及保險與因公傷殘死亡慰問金之給付條件比較

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論　著

退　休 保　險 慰　問　金

（4）自辦公場所退勤，直接返鄉省親或返回辦公場所上班途中。

4. 盡力職務，積勞過度，以致傷病。

指同時具備以下條件者：（1）由服務機關證明平時執行

職務之具體事蹟。（2）服務機關附有其最近三

年年終考績一年列甲等、二年列乙等以上；無最近三年年終考績者，以平時考核資料及服務機關出具之證明覈實認定之。但已因病連續請假者，以其開始連續請假前三年之年終考績或服務成績證明認定之。

（3）由服務機關舉證其職責繁重以致傷病，且其傷病與職務間具有相當因果關係並由中央衛生主管機關評鑑合格醫院開具醫療證明書記載之疾病或傷害原因證明之。

（退休法第 6 條第 4 項及退休法施行細則第 6 條）

（2）在工作日或指定加班日之用膳時間，自辦公場所前往用膳往返途中。

（3）自辦公場所退勤，直接返回住（居）所途中。

（4）自辦公場所退勤，直接返鄉省親或返回辦公場所上班途中。

被保險人依規定上班之往返辦公場所必經路線，因道路交通情事繞道行駛，途中猝發疾病、發生意外或危險，經就其起點、經過路線、交通方法、行駛時間各因素查證後，屬客觀合理者，視為必經路線。

4. 奉召入營或服役期滿，在往返途中遇意外危險。

所定奉召入營或服役期滿之往返途中及第五款所定服役往返途中，比照前四項規定。

5. 於執行職務、服役、公差、辦公場所，或因辦公、服役往返途中，猝發疾病。

所定第五款所定服役往返途中，比照前四項規定。

6. 因盡力職務，積勞過度。 所稱因盡力職務，積勞過度，應同時符合下列條件：

（1）盡力職務：被保險人最近三年年終考績（成）或成績考核一年列甲等，二年列乙等以上；或職務評定良好；未辦理考績（成）或成績考核者，應附服務成績優良證明文件。但已因病連續請假者，以其開始連續請假前三年之年終考績（成）、成績考核或服務成績證明認定之。

（2）積勞過度：服務機關（構）學校應舉證其職責繁重，足以使之積勞過度。

（3）因盡力職務，積勞過度所生

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疾病：被保險人因公致殘廢或死亡之傷病應由服務機關（構）學校查明其病症與工作關係，並應以中央衛生主管機關評鑑合格之醫院開具之殘廢證明書所載疾病傷害原因證明其因果關係；死亡者則以開具之死亡診斷證明書所記載疾病傷害原因證明之。

7. 在服役期內，因服役而積勞過度，或在演習中遇意外危險。

（公保法第 33 條及其施行細則第40 條至第 44 條）

有無抵免規

定

無 無 有公務人員或遺族依本辦法發給慰問金時，其因同一事由，依本辦法或其他法令規定發給或衍生之下列各項給付，應予抵充，僅發給其差額，已達本辦法給與標準者，不再發給：一、 慰問金。二、 與慰問金同性質之給付。三、 前項各款保險之給付。

但第一款保險係依政府強制性規定辦理，且公務人員有負擔保險費者，其給付免予抵充。

（慰問金發給辦法第 7 條第2 項）

退　休 保　險 慰　問　金

因 公 傷 殘請 求 消 極條件

前項第六款及第七款所定積勞過度，應由服務機關（構）學校列舉因公積勞之具體事實及負責出具證明書，並繳驗醫療診斷書。因被保險人本人之交通違規行為所致殘廢者，不適用第一項規定。（公保法第 33 條及其施行細則第 40 條至第 44 條）

公務人員有故意情事者，不發給；有重大過失情事者，減發百分之三十。故意或重大過失之認定，由核定權責機關學校依事實調查或依有關機關之鑑定報告辦理。（慰問金發給辦法第 4 條第 3 項

是 否 須 具相 當 因 果關係

須具有相當因果關係。（退休法施行細則第 6 條）

須具有相當因果關係。（公保法第 13 條及第 27 條）

須具有相當因果關係。（慰問金發給辦法第 3 條第3 項）

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法定機關編制內有給之民選公職人員及外國人任第二條所定職務者，準用本法之規定。（公保法第 45 條）本保險之保險對象，包括下列人員：一、法定機關（構）編制內之有

給專任人員。但依其他法律規定不適用本法或不具公務員身分者，不得參加本保險。

二、公立學校編制內之有給專任教職員。

三、依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。

四、其他經本保險主管機關認定之人員。

前項第一款人員不包括法定機關編制內聘用人員。但本法中華民國一百零三年一月十四日修正施行時仍在保者，不在此限。（公保法第 2 條）

下列人員比照本辦法發給慰問金：一、政務人員及各機關依其

組織法律特聘或遴聘人員。

二、民選公職人員。三、教育人員。四、技工、工友。五、約僱人員。六、其他按月、按日、按時

或按件計酬之臨時人員。但駐外單位中依駐在國法令僱用之人員，不得比照發給慰問金。

（慰問金發給辦法第 10 條第1 項）

準用人員之

規定無

退　休 保　險 慰　問　金

資料來源：作者自行整理。

就上述三法比較，三者均有「在辦公場

所發生意外」事由，公保法及慰問金發給辦

法均規定有「公差遇險」事由，雖退休法及

公保法均有「執行職務發生危險」事由與慰

問金發給辦法之「執行職務發生意外」事由

有文字上些許出入，惟「危險」應與「意外」

用語同義，容後說明，其餘退休法及公保法

所多出慰問金發給辦法之事由，就退休法言，

為增加發生意外之地點及時間（在辦公場所

或辦公往返途中），與概括規範之戮力從公

狀態（積勞過度），就公保法言，亦為增加

發生意外之地點及時間，與概括規範之戮力

從公狀態，並擴及服役期間，均在使當事人

依退休法及公保法申請時，申請成功之機會

較高，應可認退休法及公保法得請求之事由

種類較多，較慰問金發給辦法寬鬆。

2. 就相同請求事由內容比較

退休法、公保法及慰問金發給辦法三者

於「在辦公場所發生意外」之事由，意義及

內容完全相同，均指「在處理公務之場所，

於辦公時間內或指定之工作時間內，因處理

公務而發生意外事故」（參見退休法、公保

法施行細則及慰問金發給辦法），似認本項

事由屬因公照護的重要事項；執行職務部分，

退休法及公保法規定之事由相同，均為「執

行職務發生危險」，而慰問金發給辦法則規

定為「執行職務發生意外」，退休法及公保

法施行細則就該「執行職務發生危險」事由

2014.12.06 第 352 期

論 著

18 ◆

之補充解釋均認包括「意外」，慰問金發給

辦法之立法定義則僅限於「意外」而不包括

「危險」，似認為公務員發生「意外」較發

生「危險」更需要特別照護；然依說文解字

解釋，「危」指高而懼之意，「險」乃阻難

之意，依教育部重編國語辭典修訂本所載，

指不安全之意。而「意外」依教育部重編國

語辭典修訂本所載，指料想不到之意。就法

律用語言，保險法第 131 條第 2 項，就「意

外傷害」定義為非由疾病引起之外來突發事

故所致者，民法第 150 條有關緊急避難規定，

連續提及「危險」之避免，依學者 6 見解，認

「危險」指足以發生的一切危害情形在內，

顯然「意外」似指已發生之料想不到事故，

而「危險」則為事故發生前之危急狀態，則

「危險」似不得作為主張因公傷殘之請求事

由，仍應待事故發生始得主張，故「執行職

務發生危險」之用語，探求其真意，應為「執

行職務發生危險之意外事故」，與「執行職

務發生意外」之真意應為相同，但慰問金發

給辦法第 4 條另就執行危險職務或冒險犯難

情形，作為增加傷殘或死亡給付數額之要件，

特別將「執行職務發生意外」要件得不限於

危險職務，似有擴張適用範圍之目的；另就

慰問金發給辦法所定「公差遇險」之事由言，

公保法規定為「因公差遭遇意外危險」，僅

為相同意義而增加文字之敘述，二者並無何

不同，退休法則無此項事由，故整體而言，

慰問金發給辦法所定與退休法及公保法相同

之事由，其要件及意義並未較為嚴苛。

(二)有關因公死亡之請求事由於撫卹、保險

及慰問金規定之比較

6施啟揚，《民法總則》，（2009 年 8月八版），

頁 441。

1. 就請求事由種類比較

(1) 撫卹法規定的事由有 6 項，即撫卹法

第 5 條第 1 項規定，指有下列情事之

一：

A. 冒險犯難或戰地殉職。

B. 執行職務發生意外或危險以致死

亡。

C. 公差遇險或罹病以致死亡。

D. 於執行職務、公差或辦公場所猝發

疾病以致死亡。

E. 戮力職務，積勞過度以致死亡。

F. 因辦公往返，猝發疾病、發生意外

或危險以致死亡。

(2) 公保法規定的事由有 7 項，即公保法

第 33 條規定，限於下列情形之一：

A. 因執行職務發生危險。

B. 因公差遭遇意外危險或罹病。

C. 因辦公往返或在辦公場所遇意外危

險。

D. 奉召入營或服役期滿，在往返途中

遇意外危險。

E. 於執行職務、服役、公差、辦公場

所，或因辦公、服役往返途中，猝

發疾病。

F. 因盡力職務，積勞過度。

G. 在服役期內，因服役而積勞過度，

或在演習中遇意外危險。

(3) 慰問金發給辦法規定的事由有 3 項，

即慰問金發給辦法第 3 條規定，限於

下列情事之一，致受傷、殘廢：

A. 執行職務發生意外。

B. 公差遇險。

C. 在辦公場所發生意外。

2014.12.06 第 352 期

◆ 19

論　著

撫　卹 保　險 慰　問　金

因公死亡請

求事由

因公死亡。

（撫卹法第 3 條）

因公死亡。

（公保法第 27 條）

因公死亡。

（慰問金發給辦法第3條第1項）

因公死亡請

求積極條件

所謂因公死亡人員，指有下列

情事之一者：

1. 冒險犯難或戰地殉職。

所稱冒險犯難，指遭遇危難

事故，執行搶救任務時，明

知該災難現場存有死亡之高

度可能性，且依當時之時空

環境，無從預先排除其死亡

之可能因素，仍奮不顧身，

於災難現場執行搶救任務而

殉職者。所稱戰地殉職，指

在戰地交戰時，因執行職務

或支援作戰任務而死亡者。

前項所稱災難現場，指危難

事故或執行搶救任務之事發

地區。

2. 執行職務發生意外或危險以

致死亡。

所定執行職務發生意外或危

險以致死亡，應於執行職務

或在辦公場所執行公務期

間，遭受暴力、發生意外或

危險以致死亡，且其死亡與

所受暴力、所生意外或危險，

具有相當因果關係。

3. 公差遇險或罹病以致死亡。

所定公差遇險或罹病以致死

亡，應於公務人員經機關指

派執行一定之任務或代表機

關參加活動，自出發以迄完

成指派任務或參加活動，返

回辦公場所或居住處所止之

期間內，有下列情事之一者：

（1）遭受暴力、發生意外或危

險以致死亡，且其死亡與

所受暴力、所生意外或危

險具有相當因果關係。

（2）因執行公差任務，遭受感

染，引發疾病以致死亡，

第十三條第一項第一款所稱因執行公務或服兵役致成死亡者，指下列情形之一，且具有相當因果關係者：1. 因執行職務發生危險。 所稱因執行職務發生危險，指於執行職務時，遭受暴力、發生意外或危險，以致殘廢或死亡。

2. 因公差遭遇意外危險或罹病。 所稱因公差遭遇意外危險或罹病，指被保險人經服務機關（構）學校指派，執行一定之任務或代表機關參加活動，自出發以迄完成指派任務或參加活動，返回辦公場所或住（居）所止之期間內，有下列情事之一者：

（1）遭受暴力、發生意外或危險，以致殘廢或死亡。

（2）因執行公差任務，遭受感染，引發疾病，以致殘廢或死亡。

3. 因辦公往返或在辦公場所遇意外危險。

所稱因辦公往返或在辦公場所遇意外危險，指在處理公務之場所，於辦公時間內或指定之工作時間內，因處理公務而發生意外事故，以致殘廢或死亡。

前項所稱辦公往返，指被保險人於工作日或指定加班日，為辦理公務，在合理出、退勤時間，於住（居）所與辦公場所間必經路線往返。

前項所定必經路線，包含下列情形：

（1）自住（居）所前往辦公場所上班途中。

（2）在工作日或指定加班日之用

因下列情事之一，致死亡者：1. 執行職務發生意外。 所稱執行職務發生意外，指於執行職務時，發生意外事故。

2. 公差遇險。 所稱公差遇險，指公務人員經機關學校指派執行一定之任務而遭遇危險，其時程之計算係自出發以迄完成指派任務返回辦公場所或住（居）所止。

3、在辦公場所發生意外。所稱在辦公場所發生意外，指在處理公務之場所，於辦公時間內或指定之工作時間內，因處理公務而發生意外事故。

（慰問金發給辦法第 3 條第2 項）如屬執行危險職務或冒險犯難則增加給付：所稱冒險犯難，指遭遇危難事故，明知其執行存有高度之傷亡危險性，且依當時之時空環境，無從預先排除，而仍奮不顧身執行職務者。所稱危險職務，指公務人員所執行之職務，依通常客觀之標準，比一般職務更具受傷、殘廢、死亡之危險者。（慰問金發給辦法第 4 條第2 項）

現行撫卹及保險與因公傷殘死亡慰問金之給付條件比較

2014.12.06 第 352 期

論 著

20 ◆

撫　卹 保　險 慰　問　金

且其死亡與罹患疾病具有

相當因果關係。

4. 於執行職務、公差或辦公場

所猝發疾病以致死亡。

所定於執行職務、公差或辦

公場所猝發疾病以致死亡，

應於執行職務、公差期間或

於辦公場所執行公務期間，

因突發性疾病發作，以致死

亡，且其死亡與猝發疾病具

有相當因果關係。

5. 戮力職務，積勞過度以致死

亡。

所定戮力職務，積勞過度以

致死亡，應同時符合下列條

件：

（1）戮力職務：最近三年年終

考績一年列甲等、二年列

乙等以上；無最近 三年

年終考績者，以平時考核

資料及服務機關出具之證

明覈實認定之。但已因病

連續請假者，以其開始連

續請假前三年之年終考績

或服務成績證明認定之。

（2）積勞過度：服務機關應舉

證其職責繁重，足以使之

積勞過度。

（3）公務人員因戮力職務，積

勞過度所生疾病，必須與

職務具有相當因果關係並

由中央衛生主管機關評鑑

合格醫院開具醫療證明書

記載之疾病 或傷害原因

證明之。

6. 因辦公往返，猝發疾病、發

生意外或危險以致死亡。

所定因辦公往返，猝發疾病、

發生意外或危險以致死亡，

必須在合理時間，以適當交

通方法，前往辦公場所上班

及退勤之必經路線途中，猝

膳時間，自辦公場所前往用膳往返途中。

（3）自辦公場所退勤，直接返回住（居）所途中。

（4）自辦公場所退勤，直接返鄉省親或返回辦公場所上班途中。

被保險人依規定上班之往返辦公場所必經路線，因道路交通情事繞道行駛，途中猝發疾病、發生意外或危險，經就其起點、經過路線、交通方法、行駛時間各因素查證後，屬客觀合理者，視為必經路線。

4. 奉召入營或服役期滿，在往返途中遇意外危險。

所定奉召入營或服役期滿之往返途中及第五款所定服役往返途中，比照前四項規定。

5. 於執行職務、服役、公差、辦公場所，或因辦公、服役往返途中，猝發疾病。

所定第五款所定服役往返途中，比照前四項規定。

6. 因盡力職務，積勞過度。 所稱因盡力職務，積勞過度，應同時符合下列條件：

（1）盡力職務：被保險人最近三年年終考績（成）或成績考核一年列甲等，二年列乙等以上；或職務評定良好；未辦理考績（成）或成績考核者，應附服務成績優良證明文件。但已因病連續請假者，以其開始連續請假前三年之年終考績（成）、成績考核或服務成績證明認定之。

（2）積勞過度：服務機關（構）學校應舉證其職責繁重，足以使之積勞過度。

（3）因盡力職務，積勞過度所生疾病：被保險人因公致

2014.12.06 第 352 期

◆ 21

論　著

撫　卹 保　險 慰　問　金

發疾病、發生意外或危險，

且其死亡與猝發疾病、發生

意外或危險，具有相當因果

關係。

前項所定前往辦公場所上班

及退勤之必經路線途中，包

含下列情形：

（1）自居住處所前往辦公場所

上班途中。

（2）在上班日之用膳時間，自

辦公場所前往用膳往返途

中。

（3）自辦公場所退勤，直接返

回居住處所途中。

（4）自辦公場所退勤，直接返

鄉省親或返回辦公場所上

班途中。

公務人員經服務機關安排勤務，

或上班時間以外之加班者，其

因辦公往返之猝發疾病、發生

意外或危險以致死亡，依前二

項規定認定。公務人員依規定

上班之往返辦公場所必經路線，

因道路交通情事繞道行駛，途

中猝發疾病、發生意外或危險，

經就其起點、經過路線、交通

方法、行駛時間各因素查證後，

屬客觀合理者，視為必經路線。

（撫卹法第 5 條及其施行細則

第 5 條至第 10 條）

因 公 死 亡

請 求 消 極

條件

第一項第二款、第三款及第六

款規定之因公死亡，係因公務

人員本人之交通違規行為而發

生意外事故以致死亡者，依前

條規定給卹。」

（撫卹法第 5 條第 4 項及第 5項）

前項第六款及第七款所定積勞過

度，應由服務機關（構）學校列

舉因公積勞之具體事實及負責出

具證明書，並繳驗醫療診斷書。

因被保險人本人之交通違規行為

所致殘廢者，不適用第一項規

定。

（公保法第 33 條及其施行細則

第 40 條至第 44 條）

公務人員有故意情事者，不

發給；有重大過失情事者，

減發百分之三十。故意或重

大過失之認定，由核定權責

機關學校依事實調查或依有

關機關之鑑定報告辦理。

（慰問金發給辦法第 4 條第

3 項）

是 否 須 具

相 當 因 果

關係

須具有相當因果關係。

（撫卹法施行細則第 5 條至第

10 條）

須具有相當因果關係。

（公保法第 13 條及第 27 條）

須具有相當因果關係。

（慰問金發給辦法第 3 條第

3 項）

殘廢或死亡之傷病應由服務機關（構）學校查明其病症與工作關係，並應以中央衛生主管機關評鑑合格之醫院開具之殘廢證明書所載疾病傷害原因證明其因果關係；死亡者則以開具之死亡診斷證明書所記載疾病傷害原因證明之。

7. 在服役期內，因服役而積勞過度，或在演習中遇意外危險。

（公保法第 33 條及其施行細則第40 條至第 44 條）

2014.12.06 第 352 期

論 著

22 ◆

撫　卹 保　險 慰　問　金

無 法定機關編制內有給之民選公職

人員及外國人任第二條所定職務

者，準用本法之規定。

（公保法第 45 條）

本保險之保險對象，包括下列人

員：

一、法定機關（構）編制內之有

給專任人員。但依其他法律

規定不適用本法或不具公務

員身分者，不得參加本保險。

二、公立學校編制內之有給專任

教職員。

三、依私立學校法規定，辦妥財

團法人登記，並經主管教育

行政機關核准立案之私立學

校編制內之有給專任教職

員。

四、其他經本保險主管機關認定

之人員。

前項第一款人員不包括法定

機關編制內聘用人員。但本

法中華民國一百零三年一月

十四日修正施行時仍在保

者，不在此限。

（公保法第 2 條）

下列人員比照本辦法發給慰問金：一、政務人員及各機關依其

組織法律特聘或遴聘人員。

二、民選公職人員。三、教育人員。四、技工、工友。五、約僱人員。六、其他按月、按日、按時

或按件計酬之臨時人員。但駐外單位中依駐在國法令僱用之人員，不得比照發給慰問金。

（慰問金發給辦法第 10 條第1 項）

準用人員之規定

無 無 有

公務人員或遺族依本辦法發

給慰問金時，其因同一事由，

依本辦法或其他法令規定發

給或衍生之下列各項給付，

應予抵充，僅發給其差額，

已達本辦法給與標準者，不

再發給：

一、慰問金。

二、與慰問金同性質之給付。

三、前項各款保險之給付。

但第一款保險係依政府

強制性規定辦理，且公

務人員有負擔保險費者，

其給付免予抵充。

（慰問金發給辦法第 7 條第

2 項）

有無抵免規定

2014.12.06 第 352 期

◆ 23

論　著

就上述三法比較，僅撫卹法所定事由並

未有「在辦公場所發生意外」之文字，而為

「在辦公場所猝發疾病」及「因辦公往返發

生意外」，是否有意排除「在辦公場所發生

意外」之事由？惟因辦公往返猝發疾病或發

生意外均為得請求之事由，且在辦公場所猝

發疾病已屬得請求之事由，舉輕以明重，「在

辦公場所發生意外」之事由，自亦包涵在「在

辦公場所猝發疾病」事由之內，故撫卹法及

保險法二法請領之要件，應認均包含慰問金

發給辦法所定之事由，除此之外，撫卹法所

定「冒險犯難或戰地殉職」事由，實為執行

職務之具體事例，另於「意外」及「危險」

用語外，增加單純「猝發疾病」結果，其餘

增加者與退休法及公保法規定相同，均為增

加發生意外之地點及時間（在辦公場所或辦

公往返途中），與概括規範之戮力從公狀態

（積勞過度），就此而言，亦可認撫卹法及

公保法得請求之事由種類較多，較慰問金發

給辦法寬鬆。

2. 就相同請求事由內容比較

與因公傷殘請求之事由內容比較同，慰

問金發給辦法所定與撫卹法及公保法相同之

事由，其要件及意義並未較為嚴苛。

(三)相當因果關係之檢討

依 99 年 11 月 22 日修正之慰問金發給

辦法第 3 條立法理由略謂：「現行第三項規

定，以公務人員之受傷、殘廢或死亡與因公

情事具有直接因果關係者為限；復以所謂「相

當因果關係」，指依經驗法則，綜合行為當

時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，

認為在一般情形下，有此環境、有此行為之

同一條件，均可發生同一之結果者，則該條

件即為發生結果之相當條件，行為與結果即

有相當之因果關係。爰考量現行規定之「直

接因果關係」，恐將使宜發給慰問金之人員

或遺族，被排除於慰問金適用範圍之外，並

不符合設置慰問金之規範功能，爰修正為具

有相當因果關係。」是在 99 年修正前，慰問

金發給辦法係採「直接因果關係」，之後始

採「相當因果關係」規定，上開銓 部所引

相當因果關係之定義，與最高法院 87 年臺

上字第 154 號判決意旨相同，其後最高法院

判決 7 多維持上開見解，有學者 8 認最高法院

所稱之相當因果關係，有混淆事實上因果關

係與法律上因果關係之區別，惟近來學者 9 對

「相當因果關係」說另提出不同之見解，認

為不僅有上述之區別，且國內學說及實務之

見解所稱之「相當因果關係」說，實為條件

說或條件說又兼採機遇說，德國所稱之「相

當因果關係」說，為機遇及統計可能說，二

者並不相同，茲析述如下：

1. 相當因果關係說之緣由

相當因果關係說為西元 1888 年德國富萊

堡大學生理學家馮克理斯教授（Von Kries）所創，認在法律上可應用數學的可能性理論

與社會學的統計方法，判斷客觀上事件發生

的可能性，作為說明因果關係的一項要素，

亦即利用數學上機遇率及社會學上的統計，

探討損害發生的機會是否有實質的增加 10。

7參見最高法院 94 年台上第 940 判決、98 年台上

第 673 判決、98 年台上第 1729 判決、98 年台

上第 1921 判決及 103 年台上第 738 判決。

8參見陳聰富教授著「侵權行為法上之因果關

係」，臺大法學論叢第 29 卷第 2 期，（88 年

11 月），頁 187。

9參見黃維幸教授著「現代法學方法」，（103 年

4 月初版），頁 137。

10參見同註八陳聰富教授著，頁 177。

2014.12.06 第 352 期

論 著

24 ◆

2. 相當因果關係說之條件

有學者認依馮克理斯教授（Von Kries）見解，某項事件與損害之間具有相當因果關

係，須符合兩項要件（1）該事件為損害發生

之「不可欠缺條件」；（2）該事件實質上增

加損害發生的客觀可能性 11。惟另有學者 12

認馮克理斯教授（Von Kries）見解，僅限於

第 2 個條件之機遇率及統計的探討，不包括

第 1 個條件情形，因前者屬條件因果論，與

馮克理斯教授所稱的相當因果論有別，因條

件因果說之條件為具絕對性，相當因果關係

說則為客觀機遇論述。故條件說之用語為「無

此行為，不一定發生此損害，有此行為，為

發生此損害之必要原因之一」為充分條件，

「此行為為發生此損害之必要原因」為必要

條件；而相當因果說之用語為「無此行為，

不一定發生此損害，有此行為，則客觀上增

加了損害發生的機遇率，且此行為積極地在

統計上與損害相連結」。

3. 條件說的批評

傳統條件因果說有二種情形無法解決，

一為過度決定，即兩項事件同時均為造成同

一結果之必要或充分條件，沒有一項可以用

必要或充分條件解釋何者為唯一必要或充分

條件（例：兩獵人向誤為獵物的死者，同時

各開致命的一槍）；一為原因中斷情形（例：

一人吃了兇嫌下毒的必死砒霜，在未死亡前，

又遭汽車撞死），兩種原因都無法認定何者

為唯一必要或充分條件 13；另條件因果說對

於損害明顯的事件可以解決，但對現代科技

所造成新型態的損害（例：生物科技基因改

11參見陳聰富教授著前揭文，頁 178。

12參見黃維幸教授著前揭書，頁 143。

13參見黃維幸教授著前揭書，頁 144。

造是否為致病之原因），由於舉證之困難，

很難確定其間因果關係之連結，均為條件因

果說面臨的困境。

4. 以條件因果說為原則，例外佐以機遇率

及統計客觀推論

綜上所述可知，銓 部立法說明所指「直

接因果關係」應即為條件因果說，「相當因

果關係」僅為增加部分機遇率推論之條件因

果說（論理上有相衝突之處），而條件因果

說面臨之困境已如前述，但因機遇率推論及

大數統計國內尚無成熟之科學資料，故條件

因果說仍不失為判斷因果關係的重要依據，

然就發生原因事實的客觀條件無法判斷時，

似可佐以機遇率高低及大數原則統計，客觀

推論其因果關係之連結，以避免心理率斷及

偏見，形成因果關係出於法律政策考量之結

果。惟二者為擇一關係，如條件因果說可以

處理，即不再討論機遇率及統計，否則，僅

就機率及統計作客觀之推論。

(四)實務上認慰問金發給辦法之請求事由內

容應較退休法、撫卹法及公保法較嚴格

之誤解

綜上所述，慰問金發給辦法就得請求事

由之種類，少於退休法、撫卹法及公保法言，

確較上開法規為嚴格，但就請求之事由內容

言，並未較上開法規為嚴格，銓 部以往所

持見解亦係排除請求事由之種類，認不包括

「猝發疾病」 14 及「往返辦公處所途中發生

意外」15 之事由，並未就相同請求事由認應作

較嚴格解釋，此不可不察。

14參 見 銓 部 93 年 9 月 27 日 部 退 四 字 第

0932416031 號書函。

15參見原人事行政局 91 年 5 月 14 日局給字第

0910018347 號函。

2014.12.06 第 352 期

◆ 25

論　著

參

現行慰問金發給辦法之檢討按憲法保障人民之基本權，乃緣於憲法

條文所揭櫫之基本原則 16，而本於憲法規定

的基本權利及權力分立，得確立法治國原則

為憲法之基本原則，而從法治國原則可導出

明確性原則，包括授權明確性原則及法律明

確性原則，因國會制定的法律或授權訂定的

法規命令，內容必須明確，人民才能瞭解遵

守，範圍須具體明確，才能維持立法權與行

政權之分際，否則將違背權力分立原則，僅

就上述原則檢討現行慰問金發給辦法之內容：

一、因公傷殘死亡慰問金請領之資格－兼

論授權明確性原則

慰問金發給辦法係依保障法授權訂定，

其申請之權利主體自應依保障法定之，依保

障法第 3 條規定，其適用對象為「法定機關

依法任用之有給專任人員及公立學校編制內

依法任用之職員」，同法第 102 條另規定

1. 教育人員任用條例公布施行前已進用未經

銓 合格之公立學校職員。2. 私立學校改制

為公立學校未具任用資格之留用人員。3. 公營事業依法任用之人員。4. 各機關依法派用、

聘用、聘任、僱用或留用人員。5. 應各種公

務人員考試錄取占法定機關、公立學校編制

職缺參加學習或訓練之人員。」準用之，原

則上適用及準用之人員皆得為申請之權利主

體，且上開準用之人員，第 3 款至第 5 款原

即依法任用，具有公務人員身分，或即將為

公務人員，具有準公務人員身分，第 1 款及

16參見司法院釋字第 499 號解釋。

第 2 款屬擬制公務人員身分，其準用，於體

制上並無性質矛盾或衝突之情形，其規範公

務人員之規定，於上開準用人員亦得適用。

惟慰問金發給辦法第 10 條規定：「下列

人員比照本辦法發給慰問金：一、政務人員

及各機關依其組織法律特聘或遴聘人員。二、

民選公職人員。三、教育人員。四、技工、

工友。五、約僱人員。六、其他按月、按日、

按時或按件計酬之臨時人員。但駐外單位中

依駐在國法令僱用之人員，不得比照發給慰

問金。」於此有疑問者，慰問金發給辦法可

否逾越母法即保障法之規定，擴大得為申請

之權利主體範圍？母法之授權是否包含此部

分？縱上述人員有納入保障之必要，然似宜

於相關法律中明確授權為妥。

以往行政機關常有「有組織法即有行為

法」17 之觀念，認有組織法的職權即可發布各

種命令規章，作為限制人民權利之規範，否

定法律保留原則之要求，因此司法院近年來

早經由解釋 18，一再強調人民自由權利的限

制，必須有法律之依據，如以法規命令規定，

其授權之目的、內容及範圍，應具體明確，

除上開請領身分資格有不明確情形外，於因

公之要件等，亦無明確授權其範圍，主管機

關未來修法時，宜予釐清。

17參見吳庚，《憲法的解釋與適用》，（2004 年

6 月三版），頁 60。

18參見司法院釋字第 313 號、402 號、454 號、

455 號、514 號及 535 號解釋。

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論 著

36 ◆

表 2。

表 2：消防人力 1997 年至 2012 年統計表

年份 消防人力 年增加人力 年成長率

1997 年 5,878 - -

1998 年 6,339 461 7.84%

1999 年 7,004 665 10.49%

2000 年 7,062 58 0.83%

2001 年 8,179 1,117 15.82%

2002 年 8,631 452 5.53%

2003 年 9,208 577 6.69%

2004 年 9,331 123 1.34%

2005 年 9,483 152 1.63%

2006 年 10,090 607 6.40%

2007 年 10,645 555 5.50%

2008 年 11,090 445 4.18%

2009 年 11,594 504 4.54%

2010 年 12,507 913 7.87%

2011 年 13,250 743 5.94%

2012 年 13,366 116 0.88%

資料說明：統計資料擷取內政統計查詢網。

(二)年齡分布

在歷年消防人力年齡統計上，主要係以

5 年為統計區間，自未滿 25 歲、25-29 歲…

以此類推至 60-64 歲及 65 歲以上共計 10 個

區間，若以三分法進行分類，本文將未滿 25

歲至 29 歲年齡層可視為青年世代，30-49 歲

為壯年世代，50 歲至 65 歲以上年齡層則為

中年世代；統計分析發現，隨著這幾年新進

消防人力的補充，1997 年至 2012 年平均

消防人力年齡都能維持在 36 歲以下，其中

在 1997 年消防署成立初期，青年世代約占

25%、壯年為 67%、中年為 8%，亦隨著當

時 1998 年至 2007 年這 10 年之間消防人力

的補充，2002 年及 2007 年統計青年世代比

例則成長為 35% 至 37%，壯年為 57%，中

年則分別為 8%與 6%，而在 2012年統計中，

青、壯、中年則分別占 30%、62%、8%，

比例約略為 4：8：1。消防人力 1997 年、

2002 年、2007 年及 2012 年之年齡世代統計

表如表 3。

表 3：消防人力 1997 年、2002 年、2007年及 2012 年之年齡世代統計表

年度世代

1997 年 2002 年 2007 年 2012 年

中年478

( 8%)721

( 8%)587

( 6%)1,071( 8%)

壯年3,919 (67%)

4,878 (57%)

6,107 (57%)

8,307(62%)

青年1,481 (25%)

3,032 (35%)

3,951 (37%)

3,988(30%)

總計 5,878 8,631 10,645 13,366資料說明：統計資料擷取內政統計查詢網。

以橫條圖的方式來呈現統計內容，1997

年至 2012 年期間消防人力隨著歷年人力的增

加，都尚能維持青年世代在 25%-37%，壯年

為 57%-67%，這些消防人力亦為第一線消防

工作的主要年齡層，而從上述的表 3 及 2012

年橫條圖（如圖 5）的資料呈現可發現青、

壯年世代雖仍占有多數比例，但在中年世代

的人數已突破千人，未滿 25 歲的年齡層人力

則大幅縮減，若依此趨勢推計未來 5-10 年，

中年世代比例將會增加、青年世代比例則相

對縮減。消防人力 1997 年、2002 年、2007

年及2012年之年齡橫條圖分別如圖2至圖5。

(三)性別狀況

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論　著

圖 2：消防人力 1997 年之年齡橫條圖

資料說明：消防人力在 1997 年以壯年、青年世代為主。

圖 3：消防人力 2002 年之年齡橫條圖

資料說明：消防人力青年世代比例在 2002 年明顯增加。

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38 ◆

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500

未滿25歲

25-29歲

30-34歲

35-39歲

40-44歲

45-49歲

50-54歲

55-59歲

60-64歲

65歲以上

中年:6%

壯年:57%

青年:37%

圖 4：消防人力 2007 年之年齡橫條圖

資料說明：消防人力達 1萬以上，結構仍以壯年、青年世代為主。

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 3,500

未滿25歲

25-29歲

30-34歲

35-39歲

40-44歲

45-49歲

50-54歲

55-59歲

60-64歲

65歲以上

中年:8%

壯年:62%

青年:30%

圖 5：消防人力 2012 年之年齡橫條圖

資料說明：消防人力青年世代比例降低、中年世代人數達 1千人以上。

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◆ 39

論　著

消防工作為陽剛的工作屬性，現代化國

家都市消防人力組成多以男性為主，而隨著

性別主流化意識的抬頭，且消防工作邁入多

元化的業務發展，許多消防勤業務層面亦適

合女性人員來擔任，消防人力中的女性比例

在1997年至2012年間具有逐年增加的趨勢，

近年來則為維持在 8% 至 10% 左右。消防人

力 1997 年至 2012 年性別統計表詳如表 4

參

各縣市政府消防人力分布

基於我國 2010 年 12 月 25 日起成立五

都直轄市，為便於比較 86 年與 2012 年的差

異，統計資料係以五都改制後的行政區域劃

分為主，而統計資料中僅針對地方縣市政府

消防機關，並不包含消防署（處）、港務消

防隊及空勤消防人力；經統計分析發現，各

縣市政府消防機關 2012 年消防人力雖都有大

幅的增加，如五都及桃園縣消防人力都已超

過 800 人，但若考量每位消防人力所服務的

人數（當年度戶籍人數），以五都、桃園縣、

宜蘭縣、彰化縣、雲林縣、金門縣、基隆市

及新竹市之每位消防人力服務人數仍都超過

年份 消防人力 女性人力 女性比例 男性人力 男性比例

1997 年 5,878 119 2.02% 5,759 97.98%

1998 年 6,339 152 2.40% 6,187 97.60%

1999 年 7,004 297 4.24% 6,707 95.76%

2000 年 7,062 374 5.30% 6,688 94.70%

2001 年 8,179 484 5.92% 7,695 94.08%

2002 年 8,631 537 6.22% 8,094 93.78%

2003 年 9,208 598 6.49% 8,610 93.51%

2004 年 9,331 599 6.42% 8,732 93.58%

2005 年 9,483 622 6.56% 8,861 93.44%

2006 年 10,090 663 6.57% 9,427 93.43%

2007 年 10,645 683 6.42% 9,962 93.58%

2008 年 11,090 773 6.97% 10,317 93.03%

2009 年 11,594 961 8.29% 10,633 91.71%

2010 年 12,507 1,150 9.19% 11,357 90.81%

2011 年 13,250 1,379 10.41% 11,871 89.59%

2012 年 13,366 1,367 10.23% 11,999 89.77%

資料說明：統計資料擷取內政統計查詢網，統計表由筆者整理製作。

表 4：消防人力 1997 年至 2012 年性別統計表

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40 ◆

年度 1997 年 2012 年

單位 戶籍人口 消防人力每位消防人力服務人口

戶籍人口 消防人力每位消防人力服務人口

新北市 3,420,535 516 6,629 3,939,305 2,087 1,888

臺北市 2,598,493 1,046 2,484 2,673,226 1,625 1,645

臺中市 2,349,722 510 4,607 2,684,893 1,159 2,317

臺南市 1,814,062 468 3,876 1,881,645 941 2,000

高雄市 2,663,302 775 3,437 2,778,659 1,506 1,845

宜蘭縣 466,603 101 4,620 458,595 214 2,143

桃園縣 1,614,471 354 4,561 2,030,161 1,022 1,986

新竹縣 421,721 110 3,834 523,993 336 1,560

苗栗縣 560,344 133 4,213 563,976 368 1,533

彰化縣 1,297,744 295 4,399 1,299,868 491 2,647

南投縣 546,707 168 3,254 520,196 378 1,376

雲林縣 751,913 176 4,272 710,991 367 1,937

嘉義縣 567,695 114 4,980 533,723 383 1,394

屏東縣 913,764 226 4,043 858,441 557 1,541

臺東縣 253,002 102 2,480 226,252 286 791

花蓮縣 358,077 113 3,169 335,190 226 1,483

澎湖縣 91,169 47 1,940 98,843 158 626

基隆市 379,370 141 2,691 377,153 234 1,612

新竹市 351,800 87 4,044 425,071 229 1,856

嘉義市 262,822 107 2,456 271,220 211 1,285

金門縣 51,080 7 7,297 113,111 70 1,616

連江縣 8,419 - - 11,310 32 353

資料說明：統計資料擷取內政統計查詢網，統計表由筆者整理製作；連江縣 1997 年無消防人力配置，當時尚

由警察人力來協助消防勤業務。

表 5：各縣市政府 1997 年及 2012 年消防人力及服務人口統計表

2014.12.06 第 352 期

◆ 41

論　著

1,600 人，得以推論其消防人力所負擔的火

災預防、災害搶救、緊急救護勤務量亦可能

相對較高（林登港 a,b, 2012）。各縣市政府

1997 年及 2012 年消防人力及服務人口統計

表詳如表 5、各縣市政府 2012 年消防人力分

布地圖詳如圖 6。

肆

討論與建議由上述消防人力成長狀況、年齡與性別、

各縣市政府消防人力分布地圖等統計分析，

可瞭解我國近年來消防人力之成長趨勢，並

能從中端倪現在及未來可能會面臨的消防人

力問題，在此，本文提出下列粗略見解：

一、消防人力退休潮與人口老化

由表 3 及圖 2-5 的統計圖表可得知，近

年來我國消防人力中年世代（50 歲以上）的

比例都在 6%-8% 之間，且平均年齡都維持在

36 歲以下，這樣的比例與平均年齡若與其他

公部門機關或民間企業相比較，消防人力年

齡分布尚屬年輕，但也因為近年來新進人力

的補充，屆齡退休的消防人力可預知亦將隨

著時間的增長而增加，首當其衝的就是已逾

千人的中年世代消防人力，在未來 3-5 年內

都將符合自願退休的年齡，而未來 10-15 年

符合退休年齡的消防人力更將突破 1,800 人；

所以，消防人力尚稱不足的現況，新進消防

人力的補充仍需逐年增加，以避免消防人力

退休潮而造成人力不足與世代傳承的斷層。

而民力資源、消防役男或國軍人力的參與及

運用，亦是另一值得思考的面向與方式，畢

竟，消防人力的預算員額會與政府的財政狀

況息息相關，而民力、消防役男或國軍人力

的運用將大幅減少人力預算的開銷，但這些

非正職之消防人力運用是否符合消防勤業務

需求與民眾期許，則有待進一步分析與探討。

另外，參考行政院經濟建設委員會 2012 年至

2060 年人口推計，我國將於 2018 年及 2025

年分別邁入高齡社會及超高齡社會，除上述

的消防人力退休潮的衝擊之外，對於火災預

防、災害搶救與緊急救護等消防工作都將會

是重大的挑戰，而這些相關課題都值得再進

一步探討與研究。

二、性別主流化與專業分工

隨著性別主流化意識的抬頭，近年來我

國女性消防人力多維持在 10% 左右，若依

據近年來消防警察特考女性錄取比率來看，

未來女性消防人力將可能持續增加或維持在

8%-10% 左右，而必須在隊留宿待命的消防

工作，就要考量女性消防人力留宿消防廳舍

的空間需求，彭渰雯等人（2009）即建議

軟硬體規劃上需兼顧兩性處境與價值，並建

議招考與培訓機制應以消防工作核心能力納

為特考篩選項目，以避免使用性別經驗與價

值為唯一標準。另外，本文認為在消防工作

邁入多元發展的同時，如專責安檢小組、專

責救護隊、特種搜救隊等專業分工，亦為消

防人力規劃運用之必要抉擇，或許在消防人

力尚稱不足的現況，對於落實專業分工尚稱

困難，但在工業化社會時代潮流與精進消防

勤業務的目標，專業分工導向仍為未來消防

人力配置的重要課題，建議未來消防人力足

以進行專業分工時，在消防訓練中心或防災

學院可依據不同的消防專業領域進行招考，

為各項不同消防專業層面進行人力培訓與補

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論 著

42 ◆

資料說明：統計資料擷取內政統計查詢網，消防人力分布地圖由作者整理繪製；統計圓形圖代表消防人力總數，

其中綠色且最大圓形表示消防人力在 801 人以上；而不同顏色的縣市行政區域色塊，則顯示該縣市

每位消防人力服務人數(戶籍人口)，其中紅色色塊代表其每位消防人力服務人數在1,601人以上，

可推估其消防人力可能較為不足需優先補充。

圖 6：各縣市政府 2012 年消防人力分布地圖

2014.12.06 第 352 期

◆ 43

論　著

充。

三、都市化潮流與偏鄉需求

在表 4 及圖 6 中可發現，單就消防人力

數量係以六都（含準直轄市桃園縣）較多，

但若考量每位消防人力服務人數（戶籍人

口），則發現反而六都之消防人力會有所不

足，在宜蘭縣、彰化縣、雲林縣、金門縣、

基隆市及新竹市之每位消防人力服務人數亦

同樣超過 1,600 人。然而，本文囿於資料蒐

集上的限制，並未以實際居住人口或實際的

消防勤業務工作量進行量化分析，在統計上

仍存在部分落差或偏誤，如金門縣之戶籍人

口已逾 11 萬人，但可能有部分人口平時是在

臺灣本島或其他區域居住而未遷移戶口，故

本文建議在未來研究上可以實際居住人口或

消防工作量進行統計分析。另外，本文以為

在都市化的潮流驅使下（Haggett, 2001），

人口分布會更趨向都市區域發展，特別是隨

著新市鎮或重劃區域的發展與交通建設，更

可能加速人口遷移與都市化發展的速度，在

未來消防人力等資源配置上建議就必須納入

考量；相對而言，偏鄉區域雖然有人口遷出

與下降的疑慮，但就土地面積涵蓋密度而言，

對於救災或救護反應時間就會較都市區域來

的長，所以，針對偏鄉區域救災救護需求與

消防資源配置亦為另一重要的課題。

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討會，臺灣警察專科學校。

林登港 b。2012。緊急醫療救護服務成長

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位為例。東吳政治學報 27(4): 115-169。 內政統計查詢網。2013 年。戶政人口與

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http://www.nfa.gov.tw/main/Content.aspx?ID=&MenuID=234 ( 擷 取 日 期：

2013 年 12 月 25 日 ) Peter Haggett. 2001. Geography：A Global Synthesis, London: Prentice Hall.

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