외국의 배출권거래제 시행에 따른 법적 쟁점 분석 -...

외국의 배출권거래제 시행에 따른

법적 쟁점 분석

한상운∣박시원

정책보고서 2010-12

연구진

연구책임자 한상운 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원)

참여연구원 박시원 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원)

산학연정 연구자문위원

이종영 (중앙대 법학전문대학원 교수)

최윤철 (건국대 법학전문대학원 교수)

최경진 (경원대학교 법과대학 교수)

윤덕기 (환경부 기후변화정책과 사무관)

김용건 (한국환경정책·평가연구원 연구위원)

명수정 (한국환경정책·평가연구원 부연구위원)

ⓒ 2010 한국환경정책 ․ 평가연구원

발행인 박태주

발행처 한국환경정책․평가원구원

서울특별시 은평구 진흥로 290 (우편번호) 122-706

전화 380-7777 팩스 380-7799

http://www.kei.re.kr

인쇄 2010년 11월 25일

발행 2010년 11월 30일

출판등록 제17-254호

ISBN 978-89-8464-459-5

서 언

전 세계적으로 기후변화로 인한 피해가 확산되고, 이를 저감시키기기 위한 국제적인

노력이 활성화 되는 가운데, 기후변화의 주원인인 온실가스 배출을 억제하기 위한 정책

이 다양하게 실행되고 있습니다. 그 중 하나로 이미 유럽 등 선진국에서 시행되고 있는

배출권거래제가 곧 우리나라에도 시행될 예정입니다.

녹색성장을 국가적 패러다임으로 삼고 이를 적극적으로 추진해가고자 하는 현재 시점

에서 배출권거래제의 시행은 기후변화를 억제하기 위한 세계적인 노력에 동참하는 방편

이 될 것입니다. 하지만 배출권거래제도라는 새로운 정책의 도입에 앞서, 선진국에서

탄소배출권제도 시행과 더불어 나타난 여러 갈등과 문제점을 파악하여 한국에서 배출권

거래제도의 도입·시행에 따른 문제를 최소화하기 위한 연구가 선행될 필요가 있다고

봅니다.

이러한 점에서 이 연구는 총량제한 배출권거래제의 내용을 살펴보고, 이를 적극적으로

도입하고 있는 유럽에서 일어난 법적 분쟁 사례의 분석을 바탕으로, 한국에서 탄소배출

권 시행에 있어서의 입법적 고려사항을 제시한다는 점에서 큰 의의가 있다고 볼 수 있습

니다.

연구를 맡아 수행한 한국환경정책․평가연구원의 한상운 박사, 박시원 박사의 노고를

치하하며, 본 연구결과가 나오기까지 본 연구에 대하여 귀중한 조언과 자문을 해주신

중앙대 이종영 교수님, 건국대 최윤철 교수님, 경원대 최경진 교수님, 그리고 윤덕기

사무관님, 본원의 김용건 박사와 명수정 박사께 감사를 드리고, 김광임박사, 이상엽

박사의 관심과 조언에 대하여도 감사를 드립니다.

2010년 11월

한국환경정책․평가연구원

원장 박 태 주

국문요약

우리나라의 저탄소 녹색성장을 국가적인 패러다임으로 삼고 녹색성장 정책의 추진기

반을 마련하기 위하여 2010년“저탄소녹색성장기본법 및 동법 시행령”을 공포, 시행하

여 본격적인 온실가스 규제를 위한 법적 토대를 마련하였다. 특히 동 기본법 제46조는

온실가스 중기감축목표 달성을 위해 시장기능을 활용한 온실가스 배출권거래제 도입을

명시하고 있고, 그 실시를 위한 구체적인 사항을 개별 법률로 정하도록 하고 있다. 이와

같이 동법에 근거하여 올 하반기 정부는 구체적인 배출권거래제 기본계획을 마련하고,

다양한 이해관계자와 의견을 수렴하는 등 배출권거래제도 도입을 위한 논의를 본격화하

고 있다. 이러한 배경에서 본 연구는 총량제한 배출권거래 제도의 주요 내용을 살펴보고,

유럽의 배출권거래제도를 중심으로 법적 분쟁사례 분석 및 한국의 배출권거래제 시행에

따른 법적 쟁점을 사전에 파악하여 향후 배출권거래제 시행을 위한 입법적 고려사항을

제시하고자 한다. 향후 입법화될 한국의 배출권거래제 개별법은 다음 사항을 충분히

고려하여 배출권거래제 도입 시 갈등을 최소화하고 효과적인 정책으로 정착할 수 있어야

할 것이다.

개괄적인 측면에서 가장 중요한 점은 배출권거래제 도입 시 국내의 상황에 적합한

온실가스 감축의 기본 방향이 설정되도록 배출권의 법적 성격과 대상범위, 할당에 관한

기본적 사항들이 입법에 명시되어야 한다는 것이다. 또한 국제규범에 부합하는 산정·보

고·검증방식을 도입하고, 다양한 시장참여자가 참여하고 공정한 시장이 형성될 수 있도

록 거래와 관련된 제반 문제 및 향후 국제시장의 연계를 고려한 입법의 검토도 필요하다.

또한 배출허용 총량의 실제 준수 여부를 확인할 수 있는 행정청의 집행능력이 제고되어야

한다.

보다 세부적인 측면에서 배출권거래 입법과정에서 고려해야 하는 점은 다음과 같다.

첫째, 배출권거래제도는 직업의 자유제한을 기본권 제한의 결과를 초래하므로 비례성

원칙의 부분원칙인 피해 최소성 원칙이 충족되어야 한다. 또한 법익 균형성 원칙과 관련

해서는 강제참여방식의 배출권거래제도를 시행함으로써 부담하게 되는 당해 사업자의

피해의 정도 등을 면밀히 검토하여 추구되는 공익과 균형을 이루도록 하여야 한다. 이를

위하여 시행초기에는 적용범위를 한정할 필요가 있고, 시행기간도 충분히 대비할 수

있도록 단계별 기간 설정이 요구된다.

둘째, 배출권거래제도에 대한 각 나라의 사례에서도 볼 수 있듯이‘배출권’에 대한

법적 정의는‘일정기간 동안 온실가스 혹은 이산화탄소 등가물 1톤을 배출할 수 있는

권리’로 정의하는 것이 간명하다고 본다. 배출권거래제도는 배출의 자유를 금지하는

동시에 허가를 통하여 배출할 수 있는 자유를 회복시켜주며, 동시에 경제적 이익을 추구

할 수 있는 권리를 창설해 주는 것이라는 점에서 자유권성과 재산권성의 이중성을 띠고

있다. 배출권의 법적 성격을‘권리’로 인정하면서 그 이중성을 인정하는 것이 배출권거

래제 시행에 따른 공사법상의 법적 분쟁 발생을 효율적으로 해소할 수 있는 방안이라고

본다.

셋째, 유럽의 사례에서도 볼 수 있듯이 규제대상 시설이나 사업장에 대한 명확한 법적

기준이 마련되지 않으면 법적 분쟁의 소지가 크다. 따라서 배출권거래제에 관한 법률은

그 적용범위에 관하여 기본적 사항을‘법률’로서 제정할 필요가 있다. 특히 적용대상의

범위 설정 과정에서 평등원칙 위배를 극복하기 위해 적용대상과 비적용대상을 구분함에

있어 입법 설계 시 온실가스 감축에 소요되는 한계저감비용이 적은 시설이나 기업을

적용 우선대상으로 삼거나,‘거래’의 활성화를 위해 할당 이후 비적용대상도 참여할

수 있는 유기적 연계성이 고려되어야 하며, 제도 시행 초기 혼란을 최소화하기 위하여

특정시설 적용 여부에 관하여 관련 전문가 그룹 조언을 가능케 할 수 있는 정책적 배려가

마련되어야 할 것이다. 또한 관련법상 운영허가를 받은 기존 시설에 대하여 새로이 온실

가스배출권의 허가를 강제하는 경우에 이에 대한 법해석상 분쟁이나 이중규제라는 비판

을 방지하기 위해서는 독립적인 온실가스배출 허가제를 법률에 명시할 필요가 있다.

넷째, 배출권거래제의 핵심적 사항인 할당량 산정의 적정성을 보장하기 위한 할당

기준이나 할당방식에 관한 내용 등 기본적 사항을 시행령이 아니라‘법률’에 명시할

필요가 있다. 특히 조정수단으로서 업종 및 시설별 할당량 산정 시 합리성을 충족시키기

위한 순응계수 사용 시 산정방식에 대한 명확한 기준을 법률에서 제시할 필요가 있다.

이는 장기적으로 우리나라 전체의 국가할당부문의 초과할당의 문제를 발생시킬수도 있

다는 점에서 대단히 중요한 의미가 있다. 할당량 산정 시 조기행동 인정에 대해서는

그 필요성은 중요하나 인정방식과 시간적 범위의 결정문제가 상당히 난해해 분쟁의 소지

가 높다. 따라서 조기감축에 관한 입법내용으로서 반드시 고려되어야 하는 것은 일정

요구되는 감축량은 조기행동 만료시점에 따라 다르게 적용된다는 점, 조기행동에 대한

허용 여부에서 제외되는 항목의 설정 등이다. 이외에도 인벤토리 구축 시 이중산정의

문제를 사전에 방지하기 위해 특정산업상의 CO2 배출이‘공정배출’에 해당하는지 여부

에 관한 기준을 명시하는 것이 바람직하며,‘현재의 시점에서 적용할 수 있는 최고의

기술(BAT)’을 채택한 시설을 기준으로 할당하도록 할 필요가 있다.

마지막으로 배출권거래제 관련 법안 구성 시, 법인 등의 경영·영업상 비밀상의 이익

을 현저히 해할 우려가 있는지 여부에 관한 판단기준은 지침의 형식으로 마련할 필요가

있다. 또한 일반 배출권거래의 수수료 부과는 비적용부문과의 형평성 원칙에 위배될

소지가 있으므로 배출권 예비확보분(reserve)의 매각 혹은 비적용부분의 조세수입 등을

통해 별도의 소요비용을 마련할 것을 검토하는 것이 바람직하다고 판단된다.

∣차 례∣

제1장 서 론 ················································································································ 1

1. 연구의 필요성 및 목적 ················································································ 1

2. 연구의 범위 및 방법 ··················································································· 2

가. 선행 연구 ································································································· 2

나. 주요 연구내용 및 추진방법 ····································································· 5

제2장 배출권거래제의 도입배경 ················································································ 7

1. 기후변화협약의 체결 및 이행방안······························································ 7

2. 교토의정서의 채택······················································································· 8

가. 교토메커니즘···························································································· 8

나. 각국의 대응 현황 ···················································································· 11

다. Post-Kyoto체제 동향 ··········································································· 13

제3장 배출권거래제의 내용 ····················································································· 15

1. 배출권거래제도의 개념 ············································································ 15

2. 유형 ············································································································ 16

3. 도입 배경 및 근거 ····················································································· 17

4. 도입 경과 ··································································································· 18

가. 대기오염물질의 배출권거래제에 따른 경험 축적 ································· 18

나. EU의 ETS Directive에 의한 탄소배출권거래제 확립 ························ 20

다. 한국의 탄소배출권거래제 도입 ····························································· 22

5. 배출권거래제의 내용 개관 ········································································ 23

제4장 법적분쟁 사례 분석 및 시사점 ···································································· 27

1. 총설 ············································································································ 27

가. 배출권의 개념 정의 ··············································································· 27

나. 배출권거래제 시행의 법적 근거 ···························································· 29

다. 배출허가 및 할당 절차·········································································· 31

라. 법적 분쟁 현황 ······················································································ 33

2. 배출권거래제의 헌법적 정당성에 관한 법적 분쟁 ·································· 35

가. 관련 분쟁 사례 요약············································································· 35

나. 핵심쟁점 ································································································· 38

다. 헌법상 기본권 침해 여부 ······································································ 39

라. 정책적 시사점 ························································································ 53

3. 배출권거래 적용대상인‘시설’의 개념 및 범위의 문제 ························· 55

가. 관련 분쟁 사례 요약············································································· 55

나. 쟁점 분석 ································································································ 57

다. 정책적 시사점 ························································································ 66

4. 할당량 산정의 적정성 문제 ······································································ 68

가. 관련 분쟁사례 요약··············································································· 68

나. 쟁점분석 ································································································· 74

다. 정책적 시사점 ························································································ 80

5. 정보공개, 신청기간 및 수수료의 문제 ····················································· 82

가. 관련 분쟁사례 요약··············································································· 82

나. 쟁점 분석 ······························································································· 84

다. 정책적 시사점 ························································································ 86

제5장 결론 ··············································································································· 88

1. 배출권거래제 도입을 위한 국내 현황 ···················································· 88

가. 저탄소 녹색성장기본법상 시행근거 마련 ············································· 88

나. 대기오염물질 총량관리 및 배출권거래제 시행 ···································· 89

다. 온실가스·에너지 목표관리제 시행 ······················································ 89

2. 배출권거래제 시행을 위한 입법적 고려사항 ··········································· 89

가. 다른 온실가스감축 수단들과의 Policy Mixing··································· 90

나.‘배출권’의 법적 개념 규정 ·································································· 93

다. 적용대상 범위의 선정(Coverage & Scope)········································ 94

라. 배출량의 할당 ························································································ 96

마. 기타 정보 공개 및 수수료···································································· 99

3. 전망············································································································ 99

참고문헌 ·················································································································· 101

Abstract ················································································································· 105

∣표 차 례∣

<표 2-1> 기후변화협약이 체결되기까지 지구환경문제 논의 경위 ················· 7

<표 2-2> 기후변화협약의 국가별 협약 내용 ·················································· 8

<표 2-3> 교토메커니즘의 배출권 유형 ························································· 10

<표 2-4> 각국의 온실가스감축을 위한 대응노력 ········································· 12

<표 3-1> 배출권거래제와 탄소세제 비교 ······················································ 18

<표 3-2> 미국 주요 대기오염물질 배출권거래제 시행 사례 ······················· 19

<표 3-3> 미국 기후변화관련 주요법안의 온실가스 감축 부분의 비교 ······· 21

<표 3-4> 주요국 온실가스배출량과 Cap & Trade 도입현황 ····················· 23

<표 3-5> EU-ETS 내용 개관 ······································································ 24

<표 3-6> EU ETS의 단계별 이행 기간에 따른 내용별 차이 ····················· 25

<표 4-1> 2005~2007년 기간 배출권거래 관련 법률 소송의 유형 ·········· 34

<표 4-2> EU-ETS 2003년 입법지침 별지 I - 배출활동 영역················ 60

<표 4-3> 배출권거래 참여 시설 및 사업장 ·················································· 61

<표 4-4> 각국의 배출권거래 적용 범위 및 기준 ········································ 64

<표 4-5> 독일 <2007년 할당법〉제12조의 조기행동 인정 근거 ················ 79

∣그림차례∣

<그림 2-1> 교토의정서 3대 메커니즘····························································· 9

<그림 2-2> Annex I 국가의 온실가스 감축목표 ········································· 11

<그림 3-1> 배출권거래제도의 흐름도 ···························································· 15

<그림 3-2> 배출권 거래방식과 절차····························································· 16

<그림 3-3> 국제협약과 EU-ETS 경과 ························································ 21

제1장 ․ 서론 ∣ 1

∣ 제1장 ․ 서 론 ∣

1. 연구의 필요성 및 목적

우리나라는 2010년 공표된「저탄소녹색성장기본법」을 통해 본격적인 온실가스 규제

를 위한 법적 토대를 마련하였고, 동 법에 근거하여 올해 구속력 있는 다양한 온실가스

규제 정책을 수립할 예정이다.「저탄소녹색성장기본법」 제46조는 온실가스 중기감축목

표 달성을 위해 시장기능을 활용한 온실가스 배출권거래제 도입을 제안하고 있고, 그

실시를 위한 구체적인 사항을 개별 법률로 정하도록 하고 있는 바, 우리나라의 배출권거

래제 시행은 곧 구체화될 예정이다.

본 연구는 해외의 배출권거래제 시행과 관련한 법적 분쟁 사례를 구체적으로 분석하여

우리나라의 입법 과정에서 고려할 수 있는 시사점을 도출하고 향후 우리나라에서 제기될

수 있는 법적 분쟁의 쟁점과 예상되는 갈등을 최소화하기 위한 정책 방향을 제시하고자

한다. 지금까지의 선행 연구는 독일의 배출권거래제 실행 과정에서 나타난 법적 소송

케이스를 단편적으로 소개하고 정책 시사점을 개괄적으로 도출하는데 그쳤던 바, 본

연구에서는 최근 본격 시행된「저탄소녹색성장기본법」과「저탄소녹색성장기본법 시행

령」에서 제시하고 있는 온실가스 및 에너지 목표관리 등 우리 정부의 여타 온실가스저감

정책과 연계할 수 있는 실효성 있는 배출권거래제도를 고려한 구체적인 정책적 시사점을

제시하고자 한다. 외국의 배출권 관련 법적 분쟁의 논점을 한국의 현행 법제도의 관점에

따라 구체적이고 체계적인 법리적 분석을 시도하고, 그 연구결과를 배출권 입법 설계

시 고려하도록 할 필요가 있다.

이에 따라 본 연구는 배출권거래제가 내재하고 있는 법리적 문제점을 다각도로 분석하

고 해외의 실제 소송 사례들을 면밀히 분석하여 우리나라의 합리적인 배출권거래제 입법

방향을 제시하고자 한다.

2∣외국의 배출권거래제 시행에 따른 법적 쟁점 분석

2. 연구의 범위 및 방법

가. 선행 연구

배출권거래제에 관한 선행연구는 국내외적으로 대단히 많이 이루어졌으며, 배출권거

래제 국내도입과 관련된 선행 연구도 그 수가 적지 않다. 그러나 배출권거래제 도입에

따른 법적 쟁점에 관한 논의는 아직 부분적이고 초보단계에 머물러 있으며, 더구나 외국

의 배출권거래제 시행에 따른 법적 사례 분석은 매우 드물다. 따라서 법적 분쟁과 관련된

선행연구도 비교적 최근에 이루어졌으며 이를 연도순으로 살펴보면 다음과 같다.

먼저, <2007년도>에 다루어진 선행연구를 살펴보면「대기오염물질총량규제 및 배출

권거래제도에 대한 검토」(이비안, 공법학연구)는 온실가스를 직접 대상으로 연구한 것은

아니지만 효율과 형평의 관점에서 수도권대기환경개선법상의 배출허용총량제 및 배출권

거래제도의 문제점을 살펴보고 개선점을 제시하고자 하였으며, 연구내용은 배출총량제

와 관련하여 배출량 할당 시 공평의 문제(사업자간의 단체협약으로 해결 가능 제시),

오염배출정보 수집상의 문제(특히 준수 감시와 위반행위에 대한 법적 제재 부실 심각)를

다루고, 배출권거래제도와 관련해서는 수도권대기환경개선법 배출권거래 관련 규정의

전반적 미비, 직접 거래 방식의 비효율성으로 인하여 시장 실패에 이어질 가능성이 있으

므로 비공개전자거래방식이 효율적이며 기업비밀유지에서 효과적이라고 보았고, 가수

요 문제 즉 투기성 매매 및 배출권 가격 등락에 대한 대처방안이 미비하다는 점, 그리고

신규진입자들이 배출량을 할당받지 못할 때 시장 진입장벽으로 형평성 문제가 발생될

수 있음을 지적하고 있다.

이와 달리 온실가스를 직접 대상으로 연구한 것으로「지구온난화와 배출권거래 -

독일의 배출권거래법제를 중심으로」(한귀현, 환경법연구)는 비교법적 관점에서 독일의

배출권거래법제에 대한 검토를 통해 시사점을 도출하고자 하였다. 즉 배출권거래제도의

개념, 배출권거래 성공을 위한 조건으로서 배출권의 할당 등 구체적 내용, 독일의 EU

배출권거래지침을 국내법으로 전환하기 위한「공동체에 있어서 온실가스 배출권거래제

도에 관한 지침 2003/87/EG의 전환에 관한 법률」과 그 하위법으로서「2007온실가스

제1장 ․ 서론 ∣ 3

배출권거래법」(보고의무, 배출권반환의무, 배출권거래등록부 등),「2005년부터 2007

년까지의 배분기간에 있어서 온실가스 배출권에 대한 국내 할당계획에 관한 법률」(이것

은 할당방법과 절차에 관한 자세한 내용을 포함하고 있음, 예를 들면 현존시설은

Grandfathering 방식, 신규시설에는 benchmark 방식을 사용하도록 규정하고 있음),

그리고 배출권거래 관련 법적 이슈로서 배출권거래법의 헌법 적합성 문제와 배출권 무료

교부가 경쟁법상에서 보조금으로 간주될 수 있는 문제에 관하여 소개하고 있다.

<2008년도>에는 비교적 환경법학회를 중심으로 온실가스 배출권거래제에 관한 논의

가 주로 독일의 제도 및 시행상의 문제를 중심으로 이루어 졌다.「독일의 배출권거래법

의 최근 동향」(프란츠 요셉 파이네, 2008, 제91회 한국환경법학회 국제학술대회 자료집)

은 2004년 독일 배출권거래법의 입법상황과 2007년 개정법률, 그 이후 독일의 기후변화

대응을 위한 입법 노력을 주로 소개하고 있다. 다만 2004년 배출권거래법 이후 법적

분쟁으로서 독일배출권거래소가 징수하는 수수료와 관련된 분쟁과 기업가가 회사를 매

각할 때 무상으로 교부받은 배출증서를 전기비용으로 합산하여 계산하는 경우에 일종의

‘불로소득(windfall-profit)’이 발생하는 문제가 있음을 제기하였고, 또한 2007년

개정법률에 따라 할당법 2008-2012가 제정됨으로써 그 이전의 14년까지 이행계수 적용

으로부터 면제받는 규정 폐지가 시설운영자의 신뢰보호에 반하는 것인지 여부 등의 법적

분쟁을 소개하고, 독일의 기후변화 대응을 위한 조직적 대응으로서‘에너지․기후보호의

통합프로그램 정책패키지’를 소개하고 있다.

그리고「우리나라 기후변화대책법의 전망」(조홍식, 2008 제91회 한국환경법학회 국

제학술대회 자료집)에서는“기후변화대책법(안)” 입법과 관련한 여러 논점을 살펴보고,

특히 그 내용 가운데 온실가스‘거래배출권’에 관한 법리적 문제점으로서 배출권 개념

정의, 할당량등록부의 법적 성격, 선의취득, 할당량의 법적 성격, 회계처리 문제 등을

본격적으로 제기하였다는 점에서 그 함의가 크다고 볼 수 있다.

또한「온실가스 배출권거래제 도입 방향」(김용건, 2008 제91회 한국환경법학회 국제

학술대회 자료집)은 배출권거래제도의 주요 정책방향을 살피고, 도입시점의 결정과 강제

적․자발적 배출권거래제도 도입 가능성을 제시하고 있다. 그리고 거래제의 주요내용으로


서 적용대상의 범위, 배출권 초기할당방식으로서 단계적인 경매방식 도입 필요, 경매수

입을 배출업소가 부담하는 타 조세를 경감하는 데 활용하는 방안, 배출권 시장의 불안정

성 감소를 위한 보완적 가격 제한 병행, 배출권거래제의 단계적 도입과 대기배출권거래

제의 경험을 살려 적극적으로 연계 모색 등 배출권거래제의 도입 시 입법의 실체적 내용

형성에 중요한 방향을 설정할 수 있도록 하였다는 점에서 비록 경제학적 관점에서 이루어

진 연구이지만 법제도 설계에 있어서 실질적 입법의 근거 제시라는 점에서 연구의 함의가

크다고 볼 수 있다.

그리고「독일 온실가스배출권거래법의 제정배경과 체계」(이종영, 백옥선, 2008, 중

앙법학회)는 독일 배출권거래법 관련 신뢰보호, 존속력보호, 재산권의 잠재적 침해, 평등

원칙 등의 쟁점으로 헌법 합치성 여부와 유럽연합법령에의 합치성 여부에 관한 문제와

독일내 배출권거래제도의 필요성에 관한 문제 및 비용에 관한 문제를 소개하고 있다.

<2009년도>에는 배출권거래제도의 시행에 따른 법적 쟁점을 다루는 선행연구가 부분

적으로 이루어졌는데 이것은 주로 EU ETS의 1단계 시행결과와 2단계로의 전환에 따른

법적 소송이 어느 정도 축적된 결과가 아닌가 추측된다.「EU 및 영국의 배출권거래제도

- 현황과 법적 쟁점」(황형준)은 EU와 배출권거래제도 지침과 영국의 배출권거래 시행

사례 분석을 통한 정책적 시사점 도출하고자 하였다. 그 분석대상은 EU-ETS NAP

지침서, 독일 NAP 관련 법규 및 법적 분쟁현황 분석이며, 이를 통하여 우리나라의

관련 정책 도입을 위한 정책 제언을 하고자 하였다.

또한「독일의 기후변화 대응관련 주요 법적 소송 현황조사 및 분석」(김성우 외, 에너

지관리공단)은 독일의 국가할당계획(NAP) 분배과정에서 발생한 법적분쟁사례 분석을

통한 국내 정책적 시사점을 도출하고자 하였으며, EU-ETS NAP 지침서와 배출권거래

경험이 많은 독일의 배출권거래제도를 분석하고 배출권거래제도 실시과정에서 문제될

수 있는 법적 쟁점 및 정책 제언을 하고자 하였다.

「Litigation and the EU Emissions Trading Scheme」(Maurici, J. 2009)는

EU-ETS 지침서를 분석하고, EU-ETS NAP I, II 분쟁 케이스를 조사하였다. 또한

제1장 ․ 서론 ∣ 5

「Litigating Global Warming: Likely Legal Challenges to Emerging

Greenhouse Gas Cap-and-Trade Programs in the United States」(Stone, M.

2009)은 미국법 중심으로 배출권거래제 법적 쟁점 및 예상 분쟁 사례를 제시하고자

배출권거래제와 관련한 미국내 법 조사 분석과 미국에서 운용된 배출권거래제도와 관련

된 법적 분쟁 사례를 조사하고, 미국에서 논의되고 있는 온실가스 배출권거래제도 도입

시 향후 법적 쟁점을 분석한 바 있다.

<2010년도>에는「선진 외국의 온실가스 규제 법제 - 배출권거래제를 중심으로」(이

재협, 2010, 한국환경법학회 법정책포럼 자료집)는 미국, EU, 일본에서의 온실가스

규제법제의 고찰을 통해 우리나라의 총량제한 배출권거래제 법안 설계를 위한 시사점을

도출하고자 하였다.

이외에「배출권의 법적 성질」(최경진, 2010 제99회 한국환경법학회 학술대회 자료

집)은 배출권거래제 시행에 따른 민사법적 관점에서 권리관계를 분석하고자 하였다.

나. 주요 연구내용 및 추진방법

배출권거래제 관련 법적 쟁점들은 여러 관점에서 매우 다양하게 나타나고 있지만 이를

3가지 관점에서 정리하면 다음과 같다.

먼저, 배출권거래제 자체의 도입 여부에 관련된 다툼이 있으며, 이와 관련되어 온실가

스 직접 규제 및 탄소세 등 다른 규제방안들과의 관계 및 병행 도입의 가능성 여부에

대한 논쟁이 있다. 그리고 배출권거래제 도입 시 현행 수도권 대기오염물질 총량규제

및 배출권거래제도와 온실가스 목표관리제와의 연계 여부 등 관련 논쟁이 있다.

둘째, 배출권거래제의 개념 정의 및 법적 본질과 관련되어 법적 논쟁이 제기되어 있다.

즉 배출권 또는 할당량의 법적 성격과 관련하여 권리성을 인정할 것이지 아니면 단순한

지위 및 권한으로 볼 것인지, 권리성을 인정한다고 하더라도 기본권으로 볼 것인지,

아니면 단순한 법적 권리에 불과한 것으로 볼 것인지, 기본권으로 보더라도 자유권으로

보는 견해와 재산권으로 보는 견해 다툼이 있다.


셋째, 배출권거래제의 내용 형성과 관련하여 효율성과 형평성의 관점에서 여러 가지

문제점이 제기되는 바 배출권거래제의 도입 유형과 관련하여 자율성을 강조할 것인지

아니면 의무가입을 대상으로 할 것인지에 관한 논쟁이 있다.1) 또한 거래제 대상범위,

배출권의 할당 방법, 배출량의 정확한 모니터링과 그 결과의 제3자 검증, 거래소 설치,

크레디트 구입에 대한 감시, 파생상품 인정 여부, 국제거래 허용 여부, 제재조치 등에

관한 법적 쟁점들이 나타나고 있다.

본 연구는 총량제한 배출권거래 제도의 주요 내용을 살펴보고 유럽의 배출권거래 제도

를 중심으로 법적 분쟁사례 분석 및 한국의 배출권거래제 시행에 따른 법적 쟁점을 사전

에 파악하여 온실가스 배출권거래제 도입 시 갈등을 최소화하고 효과적인 정책으로 실행

되기 위한 시사점을 제시하고자 한다.

이를 위하여 국내외 문헌조사 및 전문가 워크숍을 통해 국내 배출권거래제 도입 시

법적 쟁점에 관한 의견을 수렴하고자 한다.

1) 정책을 평가하는 기준으로서 논의되는 요소 중에서 특히 중요한 요소는 효율과 공평이다. Susan J.

Kurkowski, Distributing the Right to Pollute in the European Union: Efficiency, Equity and

the Environment, 14 N.Y.U. Envtl. L. J. 698, 700-701 (2006).

제2장 ․ 배출권거래제의 도입배경 ∣ 7

∣ 제2장 ․ 배출권거래제의 도입배경 ∣

1. 기후변화협약의 체결 및 이행방안

세계적으로 지구온난화에 대한 과학적 근거가 필요하다는 인식이 확산됨에 따라 UN

주관으로 1992년 브라질 리우데이자네이루에서 열린 환경회의에서 국제기후 협약

(UNFCCC)이 채택되어 1994년 3월에 발효되었다.

<표 2-1> 기후변화협약이 체결되기까지 지구환경문제 논의 경위

년도 논의 내용

1972로마클럽 「The Limits to Growth」발간

스톡홀름 유엔인간환경회의(UN Conference on Human Environment

1979 제1차 세계기후회의

1985 온실가스의 기후변화에 대한 영향평가회의

1987 세계환경개발위원회 「Our Common Future」발간

1988변화하는 대기에 대한 세계회의 개최

기후변화에 관한 정부간 협의체(IPCC) 설립

1990 정부간 협상위원회(INC) 구성

1992리우 유엔환경개발회의(UN Conference on Environment and Development) 개최 (의제

21, 기후변화협약, 생물다양성 협약 채택)

기후협약은 현재 발생되고 있는 기후변화에 대한 과학적 확실성의 부족이 지구온난화

방지조치를 연기하는 이유가 될 수 있음을 강조, 기후변화의 예측, 방지를 위한 예방적

조치를 시행하고 모든 국가가 지속가능한 성장의 보장 등을 기본원칙으로 하고 있다.

(제3조). 기후시스템에 대해 인류의 활동에 의해 발생되는 위험하고 인위적인 영향이

미치지 않도록 대기중의 온실가스 농도를 안정화하는 것이 궁극적인 목표이다.

이를 위해 152개국이 모여 채택한 이 협약에서 선진국들은 자국의 2000년 온실가스

배출량을 1990년 수준으로 줄여보자는 자발적인 목표를 수립하였으며, 동협약의 차별화


된 공동부담원칙에 따라 가입 당사국을 아래의 표와 같이 부속서 국가와 비부속서 국가로

구분하여 각기 다른 의무를 부담하게 하고 있다.

<표 2-2> 기후변화협약의 국가별 협약 내용

Annex I국가 Annex II 국가 Non-Annex I국가

OECD 24개국, EU국가

동구권 국가 등 40개국

AnnexⅠ국가에서 동구권

국가를 제외한 OECD와 EU 국가

기후변화협약에서 지정한

AnnexⅠ이외의 국가

AnnexⅠ국가중에서 동구권

11개국을 제외한 OECD 24개국

및 EU 국가

한국, 중국, 인도 등

온실가스 배출량을 1990년 대비

평균 5.2% 감축

개발도상국에 재정지원 및

기술이전 의무

국가보고서 제출 등 협약상의

공통의무 수행

자료: 기후변화와 산림(산림청, 2009.) 수정

2. 교토의정서의 채택

가. 교토메커니즘

기후변화협약의 목표가 소극적인 자발성을 전제로 한다는 점에서 협약이행의 불확실

성 등 한계가 있다고 보고, 보다 적극적으로 온실가스 감축을 위한 국제법적 의무를

부과하고자 1997년 제3차 당사국 총회에서 온실가스 저감목표에 따른 교토의정서

(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate

Change)가 채택되었다.2)

이 의정서는 온실가스 저감을 위해 시장원리에 따른 경제적, 유연성 있는 수단으로서

다음 표와 같이 배출권거래제도, 공동이행제도, 청정개발체제라는 교토메커니즘을 인정

하고 있다.

2) 교토의정서에서는 온실가스 감축의무를 비용효과적으로 수행하기 위하여 배출권거래제도 이외에 공동이

행제도(JI: Joint Implementation)와 청정개발체제(CDM: Clean Development Mechanism)가 제시

되었다. 노상환, "EU ETS의 탄소배출권 시장 분석", 환경정책 제17권 제1호 (2009), p.26.


<그림 2-1> 교토의정서 3대 메커니즘

자료: 강원발전연구원(이원학, 2010)

이와 같은 교토메커니즘은 배출권거래제의 핵심인 배출권을 창출할 수 있는 대표적인

수단들을 제시하고 있다.3) 먼저 교토의정서 제3조에 의하면 거래가능한 배출권으로

가장 기본적인 형태로서 할당량단위(Assigned Amount Units, AAU)가 있다. AAU는

매년 일정비율로 배출량이 감축되는 방법으로 각국에 배출허용량이 정해지는데, 이러한

기준년 배출량과 목표수치로부터 산출되는 초기할당량이 바로 할당량단위이다. 당사국

은 정해진 온실가스 감축목표량보다 적게 배출하고 나머지 잉여배출량을 의정서 제17조

에 따라 다른 AnnexⅠ국가에 이전할 수 있다.

배출량감축단위(Emission Reduction Units, ERU)는 의정서 제6조 제1항에 의거하

여 AnnexⅠ국가간에 온실가스 배출량을 저감하거나 또는 흡수원을 향상하는 공동이행

(Joint Implementation)으로 인하여 발생하는 배출량의 감축이나 흡수원에 의한 제거

량의 추가적 증대를 말하며, 이로 인해 감축된 배출량의 일부를 자신의 온실가스 배출

감축의무 이행에 이용할 수 있도록 하고 있다.

3) Matthieu Wemaere & Charlotte Streck, Legal Ownership and Nature of Kyoto Units and EU

Allowances, in Legal aspects of Implementing the Kyoto Protocol Mechanism: Making Kyoto

Work, 35, 35-36(David Freestone et al. eds., 2005) 참조


인증배출량감축(Certified Emission Reductions, CER)은 의정서 제12조 제2항·제3

항·제45항에 근거하여 AnnexⅠ국가가 Non-AnnexⅠ국가에서 수행하는 온실가스 감

축사업인 청정개발체제(Clean Development Mechanism)로 부터 발생하는 발생감축

량을 인증받은 후 일정 한도 이내에서 자국의 감축의무 이행에 사용할 수 있다.

이와 같은 교토메커니즘에 따른 배출권의 유형간 차이는 아래의 표와 같다.4)

<표 2-3> 교토메커니즘의 배출권 유형

거래단위 메커니즘 1차 이행기간 중 활용한도 이월한도

AAU AnnexⅠ국가에 대한 할당량 한도없음 한도 없음

ERU 공동이행제도 한도없음구매국

할당량의 2.5%

CER 청정개발체제흡수원 사업에 따른 GER의

경우 구매국 할당량의 1%

구매국

할당량의 2.5%

RMUAnnex I 국가의 흡수원 감축량에

대해 발생된 배출권

산림경영에 대한 RMU의

경우 국가별 한도설정이월 불가능

자료: 국제 온실가스 배출권거래제도의 파급효과 분석(김용건/장기복, 2008).

다만 이러한 교토의정서상의 온실가스 배출량 거래는 국가간의 거래에 한정된 것으로

서 시장원리를 활용하여 국가간의 비용효과를 극대화하려는 것이다. 즉 온실가스 1톤당

의 한계배출감축비용은 각국마다 다르므로 한계비용이 보다 적은 국가에서 보다 많은

대책을 강구함으로써 가장 비용효과적인 방법으로 배출감축목표를 달성하려는 것이

다.5)

4) 다만 이와 별도로 산림을 통한 온실가스 흡수인 경우에는 RMU(Removal Unit)를 발행하여 거래할

수 있다.

5) 한귀현, "환경법상 배출권거래제도에 관한 연구", 공법학연구 제9권 제2호 (2008), p.356.


나. 각국의 대응 현황

교토의정서에 의하면 AnnexⅠ국가들은 1차 의무이행기간(2008∼2012년) 동안 연평

균 온실가스 배출량을 아래 그림에서 보는 바와 같이 1990년 대비 -8%∼+10%(평균

5.2%) 감축하기로 하였다.

<그림 2-2> Annex I 국가의 온실가스 감축목표

자료: 강원발전연구원(이원학, 2010)

온실가스 감축목표를 달성하기 위하여 아래의 표에서 보는 바와 같이 각국은 제1차

공약기간 이전부터 자국의 온실가스 감축을 위한 노력을 하고 있다. EU는 2002년까지

기준년도인 1990년 배출량의 -2.9%의 감축성과를 보이고 있음에도 불구하고, 현 추세

에서는 2010년까지 -0.5%밖에 감축하지 못할 것으로 예상(교토목표 : -8%)하고, 목표

달성을 위하여 2005년부터 지역 내 온실가스 배출권거래제도를 시행하고 있다.

교토의정서의 온실가스 감축 의무체계의 불합리성을 주장하는 미국도 신재생에너지

및 청정에너지기술에 투자를 집중하고 있으며 2012년까지 온실가스 배출집약도(온실가

스 배출량/GDP)를 18%까지 감축한다는 자체 계획을 수립, 시행하고 있고, 동북부 주를

중심으로 온실가스 배출권거래제도의 시행을 계획하고 있다. 일본의 경우도 국내외 감축


목표량을 설정하고, 청정개발체제/공동이행제 등을 통하여 국외협력사업의 활성화를

유도하는 한편, 2005년 중에 온실가스 배출권거래제도를 시행한다는 계획을 가지고

있다.

<표 2-4> 각국의 온실가스 감축을 위한 대응노력

거래단위 온실가스 감축수단

EU

교토의정서에 의한 1차 공약기간 이전부터 온실가스 감축을 위한 노력 지속

·2005-0207년까지 EU내에서 배출권거래제도 시행후 2단계 배출권거래제

시행중 : EU "Energy and climate package" 발표(2008)

·2020년까지 1990년 기준 배출량 20% 감축, 신재생에너지 비율 20% 확대 및

에너지 효율 개선 촉진

·EU집행위는‘2020년까지 EU의 온실가스 배출량을 1990년 대비 최소 20%,

여타 선진국 동참 시 30%까지 감축하겠다는 정책 기조 설정

·2050년까지는 60～80%감축(전 지구적으로는 50%감축)

영국·2050년까지 1990년 대비 온실가스 배출량 80% 감축 설정(2007.11)

·UK Climate Change Bill 상원통과(2008.3)

미국

2012년까지 온실가스 배출집약도(온실가스 배출량/GDP)를 18%까지 낮추는 자체

목표 수립

·동북부(RGGI)와 서부(WCI)의 주를 중심으로 배출권거래제 시행 준비 중

2025년까지 배출량 증가 억제를 목표로 설정

Lieberman-Warner‘s Act 상원 환경위 통과(2007.12)

·2050년까지 2005년 대비 70% 감축, Cap & Trade 도입 등

2017년까지 휘발유 소비량 20% 감축을 위한 대체에너지 비중 확대(3%→15%)

등 대책 발표(2007.1)

·켈리포니아주는 온실가스 배출을 2020년까지 25% 감축하는 법안 제정(2006년)

그밖에 버몬트, 뉴욕 등 29개 주에서 온실가스 감축 목표 수립

일본

지구 온난화 대책의 추진에 관한 법률 제정(1998) 및 개정(2006)

·내각총리를 본부장으로 하는 「지구온난화대책 추진본부」운영중

2050년까지 현재수준에서 60-80%의 온실가스 배출량 감축을 설정

2008년 말까지 국내 배출권거래제 시범사업 도입을 공표(2008.06)

중국

『National Climate Change Programme』발표(2007.6)

·2010년까지 2005년 대비 GDP당 에너지 소비량 20% 감축, 2020년까지 30%

추가 감축, 신재생에너지 10% 확대 목표 설정

자료: 환경부(내부자료)


다. Post-Kyoto체제 동향

2012년 이후 온실가스 감축을 위한 새로운 국제적 협약체결에 대한 기대에도 불구하

고 2009년 12월 개최된 제15차 코펜하겐 기후변화회의는 전 지구적인 기온 상승을 산업

화 이전 대비 2℃ 이내로 억제한다는 장기목표 설정과 개도국 지원기금(2010-2012년까

지 연간 300억$, 2020년까지 연간 1,000억$ 규모)에 합의한 바 있다. 그러나 중기

온실가스 감축목표에 대한 합의를 보지 못했으며 이와 관련해서는 선진국과 개도국 모두

2010년 1월말까지 중기감축목표와 감축행동계획을 UN기후변화협약에 제출하여 협상

시간을 1년 연장하기로 하고 후속협상으로서 2010년에 개최될 제16차 멕시코 칸쿤회의

로 연기하였다. 합의에 이르지 못한 주된 이유는 선진국과 개도국간의 주장이 평행선을

달리고 있기 때문이다. 즉 선진국들은 중국을 포함한 주요 개도국들이 실질적인 온실가

스 감축행동에 동참하기 위한 강제감축을 요구하고 있지만, 개도국들은 선진국들이 보다

더 적극적으로 감축목표를 상향 설정하고, 이와 더불어 개도국에 높은 수준의 기술 및

재정지원을 주장하고 있다.

한국은 Annex1 국가로 편입시키려는 선진국의 압력6)에 대응해서 2012년 이후 개도

국의 자발적인 감축활동에 인센티브를 제공하고자 하는 취지에서「개도국 감축 행동

등록부(NAMA Registry)」를 Post-2012 기후변화 협상 타결을 위한 대안으로 제시한

바 있다. NAMA(Nationally Appropriate Mitigation Action)는 개도국의 온실가스

감축과 관련된 연비 효율성 기준, 신재생에너지 발전비율 등 각종 정책 및 자발적 감축행

동 계획을 등록부(NAMA Registry)에 등록하고, 감축활동을 수행한 후 국제기구 등의

검증을 통해 그 행동에 따른 크래디트를 부여하는 방안이다. 이것이 채택될 경우 한국은

Non-Annex 국가로 계속 남아 있을 가능성이 높다고 볼 수 있다.

그리고 배출권거래제와 관련해서 Post-Kyoto 체제에서는 거래가격의 불안정이 문제

점으로 지적되었는데, 여기에는 두 가지 주된 원인이 있다. 우선, 온실가스 감축 노력과

6) 2007년 12월 부퍼탈 연구소의 보고서에 의하면 한국은 멕시코, 중국, 남아공과 달리 강제감축 대상으로,

그리고 2008년 12월 매킨지 보고서의 온실가스 감축 시뮬레이션 결과에서는 한국을 선진국 그룹으로

분류해 놓고 있다.


무관한 배출권(Hot-air) 발생은 CER과 ERU의 수요를 감소시켜 시장기능을 저하시키

고 있다. Hot-air란 주로 감축 의무대상 국가 가운데 주로 러시아 등 시장경제 전환국가

등에서 감축노력과 무관한 경제사정의 악화 등으로 인하여 온실가스의 자연적 감축이

이루어지는 경우에 이때 감축분 만큼 발생하는 배출권을 말한다. 이와 같은 Hot-air에

의하여 발생하는 배출권이 대규모인 경우에, 그만큼 배출권 공급량이 증가되어 이를

다른 의무감축 국가들이 구입하고자 한다면 배출권의 시장가격이 붕괴될 우려가 있다.

또 하나는 미국의 불참으로 인한 수요·공급의 불균형이 심화되어 가격의 불안정해진다

는 문제가 있다.

이들 문제에 대한 대응으로 Post-Kyoto 체제에서는 위에서 언급한 NAMA 이외에도,

신규 메커니즘으로서 산업별 배출권거래제(Sectoral Crediting & Trading), REDD

(Reduced Emissions from Deforestation and forest Degradation) 등이 그 대안으

로 검토되고 있다.

제3장 ․ 배출권거래제의 내용 ∣ 15

∣ 제3장 ․ 배출권거래제의 내용 ∣

1. 배출권거래제도의 개념

배출권거래제(ET: Emission Trading)는 국가마다 할당된 감축량 의무 달성을 위해

자국의 기업별, 부문별로 배출량을 할당하고 기업들은 할당된 온실가스 감축의무를 이행

하지 못할 경우 다른 나라 기업으로부터 할당량을 매입할 수 있도록 하는 제도이다.

이와 같은 탄소배출권거래제의 도입은 종래 영업행위와 가격에 대한 규제 위주의 명령-

규제제도(Command-and-Control system)가 가지는 경제적 비효율에 대한 반성적

고려에서, 기존 모두에게 이용과 접근이 개방되어 있던 자원인 대기에 대하여 일정하게

정해진 정도로 이용할 수 있는 권리를 개인에게 분할하고, 시장을 통하여 이를 재분배함

으로써 비용의 측면에서 효율을 극대화하려는 취지에서 도입된 것이다.7)

<그림 3-1> 배출권거래제도의 흐름도

자료 : 지식경제부 보도자료(2008. 9. 17)

7) Jonathan Baert Wiener, Global Environment Regulation: Instrument Choice in legal Context,

108 Yale L.J. 678, 709-710 (1998-1999).


탄소배출권거래제는 비용효율적인(cost-effective) 온실가스 감축수단으로 모든 기

업들의 한계비용이 동일해지면서 비용효율성이 충족된다.

2. 유형

배출권거래제의 유형은 그 거래방식에 따라 여러 가지 유형이 있을 수 있지만 지금까

지 유럽연합 등에서 채택한 탄소배출권거래제도 중 대표적인 방식으로 총량거래방식

(Cap-and-Trade System)과 감축량거래방식(Baseline-and-Credit System)을 들

수 있다. 총량거래방식은 배출되는 이산화탄소의 총량을 강제적으로 제한하고 이를 일정

한 범위에서 거래할 수 있도록 하는 것이다. 교토의정서의 할당량단위(AAU) 거래가

이에 해당하는 것으로 볼 수 있다.

한편 감축량거래방식은 이산화탄소의 배출량에 대하여 일정한 기준을 제시하고 그러

한 기준 이하로 배출을 감축하는 경우 이를 공식적으로 인증받아 당해 인증받은 감축분을

다른 사업자에게 판매할 수 있도록 하는 제도이다. 교토의정서의 배출량감축단위(ERU)

거래나 청정개발체제에 의한 인증배출량감축(CER) 거래가 이러한 방식에 의한 배출권

거래제도라 할 수 있다.

<그림 3-2> 배출권 거래방식과 절차


3. 도입 배경 및 근거

배출권거래제는 교토의정서 제17조에 근거를 두고 있으며 유럽에서는 이미 EU를 중

심으로 하여 배출권거래제가 법제적인 기반을 바탕으로 시행되어 탄소배출권거래시장이

형성되어 있다. 탄소배출권에 관한 시장의 80% 정도는 EU에 의하여 주도되고 있으며,

EU의 배출권거래 시스템을 EU-ETS(EU-Emission Trade System)라고 한다. 이렇

게 배출권거래제도의 모범이 되고 있는 EU의 법제는 EU Directive 2003/87/EG로서

교토의정서 제17조에 의한 배출권거래제를 주요 내용으로 하고 있다. 온실가스 감축과

관련하여 각국은 대부분 시장경제원리에 입각한 정책수단(market-based instruments)

으로서 배출권거래제(Cap-and-Trade)를 도입하고 있다.8) 오염물질과 관련된 최초의

배출권거래제는 미국에서 산성비를 줄이기 위해 1995년 아황산가스(SO2)를 배출하는

석탄화력발전소를 대상으로 도입한 바 있다. 국제적인 이산화탄소(CO2) 배출권거래제도

는 EU에서 2005년부터 시행 중이다. 이와 달리 탄소세(Carbon Tax)제도를 도입하고

있는 국가도 있다. 탄소세제는 온실가스 배출에 대해 세금을 부과하는 것으로 1990년

핀란드에서 최초로 도입, 스웨덴, 노르웨이, 덴마크 등에서 시행되고 있다.

탄소세제와 배출권거래제는 이론상 동일한 환경성과 경제성의 효율성이 있으나, 국가

마다 정책의 선호도에 따라 제도를 달리하여 시행하고 있으며, 국제사회에서는 일반적으

로 배출권거래제에 관심이 많다. 아래 <표3-1>에서 보듯이 배출권거래제는 탄소세제에

비해 기후변화 대응정책목표 달성에 확실성을 제공하고 각 주체간의 조화를 통한 비용의

최소화를 유도하는 측면에서 탄소세보다 선호되고 있는 것으로 판단된다.

8) 배출권거래제는 이미 20년 전부터 미국을 중심으로 아황산가스(SO2), 질소산화물(N2O), 먼지 등의 대기

오염물질에 대한 총량규제(cap-and-trade)방식으로 시행되어져 왔으며 온실가스 감축을 위한 시장기반

적인 환경정책수단으로서 제안되어 왔다(Haites, Erik F. and Fiona Mullins(2001), Linking

Domestic and Industry Greenhouse Gas Emission Trading Systems, EPRI, International

Energy Agency (IEA) and International Emissions Trading Association).


<표 3-1> 배출권거래제와 탄소세제 비교

구분 배출권거래제 탄소세

행정비용◦높은 행정비용 (할당, MRV, 의무

준수)

◦낮은 행정비용(기존 세제 활용)

* 탄소세율의 설정에는 행정비용 발생

환경목표 달성 용이성◦환경목표 달성에 용이

- 배출허용총량 할당

◦환경목표 달성 실패 가능성

- 최적 탄소세율 설정 필요

탄소가격 변동 ◦가격 변동폭이 비교적 큼. ◦고정된 탄소가격 형성

기술개발 측면 ◦감축기술 개발 속도 반영 용이◦감축기술 개발에 따른 효과는 중장기적으로

나타남.

제도의 국제 연계 ◦제도의 국제 연계에 용이 ◦국제 탄소세 도입 어려움

자료: 환경부(내부자료)

또한 온실가스 감축을 위한 직접규제와 배출권거래제를 비교한 결과 아래의 <표

3-1-1>과 같이 배출권거래제의 한계저감비용이 직접규제의 40.5∼42.0% 정도로 평가

되어 배출권거래제가 직접규제 방식보다 우수하다고 보고된 바 있다.

<표 3-1-1> 배출권거래제와 직접규제의 비교

시나리오

(2020년 배출량)

이산화탄소 감축비용

직접규제(A,조원)탄소배출권 거래제

(B,조원)비용 비율(B/A,%)

2007년 대비 8% 증가 36.7 15.4 42.0

2007년 수준으로 동결 64.5 26.7 41.4

2007년 대비 4% 감소 84.1 34.1 40.5

자료 : 탄소배출권 거래제의 경제적 효과. 삼성경제연구소 SERI 경제포커스 제266호(이지훈, 2009)

4. 도입 경과

가. 대기오염물질의 배출권거래제에 따른 경험 축적

시장기능을 활용한 환경오염에 대한 이론적 논의는 미국에서 1970년대부터 있었으며,

시범적으로나마 도입되기 시작한 것은 1974년 미국의 EPA에서 오염물질 배출권거래제

의 시범사업 시행이 그 효시를 이룬다.9) 본격적으로 도입되기 시작한 것은 1983년 거래

9) Robert W, Hahn & Gordon L. Hester, Where Did All the Markets Go? An analysis of EPA's


구분 Acid Rain Program RECLAIM NOx Budget Program

목적 산성비원인물질 저감 오존파괴물질 저감 오존파괴물질 저감

지역 미 전 지역 캘리포니아주 LA 지역 미 동북부 13개주

대상물질 SO2 SO2, NOx NOx

도입시기 1995년 1994년 1999년

참여대상

○발전소(의무)

-1단계(’94~’99):110개

-2단계(’00~):800개

○민간기업, NGO(자발)

○대규모 배출사업소

-연간 4톤 이상

(NOx:390개,

SO2:41개)

○기타 희망자

○화석연료사용 보일러

○205 mmbtu/hr 이상

열용량 설비

○15MW 이상

전력생산설비

시

행

효

과

감

축

○’05까지 ’90년대비 SO2

△35%(550만톤), NOx

△50%(300만톤)

○’03까지 ’93년대비

SO2 △59%, NOx △70%

○’03년까지 ’90년 대비

NOx △70%

비

용

○편익 1,220억$/년,

비용 30억$/년

(’10년까지, EPA)

○직접규제시

138.7백만$,

거래허용시 80.8백만$

N.O

거

래

○’06년까지 1만회,

93백만톤 거래

○톤당 150$

N.O

○초기 23개월간

1,651회, 27만톤 거래

○톤당 800$수준

가능한 배출권(tradable permit) 정책이며 이와 같은 거래제의 활용은 휘발류 첨가제로

사용한 납(PB) 함량 감축에 기여하였다. 이후 산성비 대응을 위해 SO2 배출권거래제가

전국적으로 도입되어 그 효율성이 입증됨에 따라 이후 오염물질 배출권거래제가 주요

환경정책이 되었다. 미국의 주요 대기오염물질 배출권거래제 시행과 관련된 사례는 아래

의 표와 같다.

<표 3-2> 미국 주요 대기오염물질 배출권거래제 시행사례

자료:“국내 온실가스 배출권거래제 시범사업 연구”.에너지관리공단(유상희, 2003).

그리고 네덜란드, 캘리포니아, 우리나라 등에서 질소산화물(NOx) 등 대기오염 규제를

위한 경제적 수단으로 오염물질 배출권거래제가 시행되고 있으며, 폐기물분야(영국),

수질오염(미국, 호주 등), 재생에너지(영국, 네덜란드, 이탈리아, 스웨덴) 분야에까지

그 대상 영역이 확대되고 있다.

Emissions Trading Program, 6 Yale J. on Reg., 109, 109-113 (1989) 참조.


나. EU의 ETS Directive에 의한 탄소배출권거래제 확립

EU는“EU 공동체 내의 온실가스 배출권거래제도 설립에 관한 유럽 의회 및 이사회

지침”(Directive 2003/87/EC(“2003년 지침”)을 발표하였는데 이것은 교토의정서에

서 규정한 1990년 온실가스 대비 배출량 8%의 저감목표를 달성하기 위해 2005년도에

EU 차원의 온실가스 배출권거래제도(EU-ETS)의 도입을 위한 것이었다.10) 또한 유럽

위원회는 회원국이 국가할당계획을 작성할 때 고려해야 할 기준 11가지를 지침서

(Directive 2003/87/EC)의 부속서 Ⅲ에 명시하였다.11)

이 지침에 의하면 시행기간은 3단계로 구분하여 Ⅰ단계인 2005년에서 2007년까지

3년 간의 시범사업기간(Phase I) 동안에는 자발적 참여와 무상 할당을 원칙으로 하여

5% 미만의 배출권에 관하여만 유상으로 할당을 하고, 페널티도 40Euro로 한정하였다.

그리고 교토의정서상의 공약기간(Phase II)인 2008년부터는 10% 미만의 배출권이 유상

으로 할당되도록 하고, 페널티도 100Euro로 보다 엄격하게 적용하도록 하였고, 국제

배출권거래제12)의 시행도 가능하도록 하고 있다. 또한“2003년 지침”도 수정되어 배출

할당량(AAU) 뿐만 아니라, CDM, JI 사업에서 발생하는 크레디트(credit : CER, ERU

등)도 거래 가능하도록 개선되었다(Directive 2004/101/EC,“2004년 수정지침”).13)

최근에 EU는, 배출권거래제의 본격적 시행 기간인 2013. 1. 1. 이후의 거래시행을 위하

10) Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council establishing a scheme

for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council

Directive 96/61/EC, Official Journal of the European Union L275, pp. 32-46, 13 October

2003.

11) Directive 2003/87/EC의 부속서 Ⅲ에 제시된 11가지 기준은 1) 교토의정서의 의무 목표량, 2) 배출량

증대에 대한 평가, 3) 배출감축 잠재성, 4) 타 법률과의 부합성, 5) 기업 혹은 부문 간의 비차별성,

6) 신규 진입자, 7) 조기행동, 8) 청정기술, 9) 대중의 참여, 10) 배출권거래제 참여 시설 목록, 11)

EU 외부와의 경쟁이다(European Commission, 2003b).

12) 국제 배출권거래제는 온실가스 감축 의무부담 국가간에만 허용되기 때문에 현재 의무부담 국가가 아닌

한국은 국제 배출권거래제에 참여할 수는 없다. 다만 한국은 제 2차 공약기간(2013~2018년)에는 의무

부담 국가가 될 가능성이 비교적 높기 때문에 이에 대비하여 국내 배출권거래제 시범 사업 추진 등

국가적으로 역량을 강화할 필요가 있을 것이다.

13) Directive 2004/101/EC of the European Parliament and of the Council amending Directive

2003/87/EC establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within

the Community, in respect of the Kyoto Protocol's project mechanisms, Official Journal of

the European Union L338, pp. 18-23, 27 October 2004.


Waxman-Markey(하원) Kerry-Boxer(상원)

배출량 • 2020년까지 2005년 대비 17% 감축 • 2020년까지 2005년 대비 20% 감축

여 경매 방식의 유상할당을 핵심내용으로 하는 기존의 EU-ETS 지침을 상당 부분 개정

하였다(Directive 2009/29/EC(“2009년 수정지침”).14) 아래의 <그림3-3>은 국제협

약과 EU-ETS체제의 경과를 정리한 것이다.

<그림 3-3> 국제협약과 EU-ETS 경과

자료: 이선화, EU ETS를 통해서 본 배출권 초기할당의 이슈와 쟁점, 한국경제연구원(2009)

미국은 코펜하겐 기후변화협약에 따라 자국의 온실가스 배출량을 2020년까지 2005

년 수준의 17%, 2050년까지 83%의 감축 목표를 제시하였다. 미국의 경우 기후변화

관련 법안 도입 등의 적극적인 대응노력으로 2009년 6월 하원에서 청정에너지 및 안보법

안(American Clean Energy and Security Act of 2009)이 통과되었으며, 2009년

10월에 청정에너지 일자리 및 미국 국력 법안(Clean Energy Jobs and American

Power Act of 2009)이 발의되어 상원 소관위원회를 통과하였다.

<표 3-3> 미국 기후변화관련 주요법안의 온실가스 감축에 관한 부분의 비교

14) Directive 2009/29/EC of the European Parliament and of the Council amending Directive

2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading

scheme of the Community, Official Journal of the European Union L140, pp. 63-87, 5 June

2009.


감축목표 • 2050년까지 83% 감축 • 2050년까지 83% 감축

배출권

할당

• 할당량 중 85%를 공공 및 민간기업

등에 배정, 15%는 경매

• 정해지지 않았으나 정부 부채 감소를

위해 25% 경매

참여대상 • 25,000톤CO2 이상(전체 약 85%) • 25,000톤CO2 이상(전체 약 85%)

상쇄

(offset)15)

• 20억 배출권을 한도로 국내외 각각

10억씩 허용

- 1.5국외 배출권=1.0국내 배출권으로

전용 가능

• 20억 배출권을 한도로 국내 15억,

국외 5억 허용

- 1.25국외 배출권=1.0국내 배출권으로

전용 가능

비용억제 • 상쇄를 통해 비용 최소화 • 상쇄를 통해 비용 최소화

기술

• 2020년까지 15% 이내 신재생에너지

발전기준 및 5% 상향된 에너지 효율화 표준

도입 등

• 탄소 포집 및 저장(CCS) 관련 국가 전략 및

확산 프로그램 개발, 원자력 확대 등

국제경쟁

력 유지

• 탄소감축 의무에 영향을 많이 받는 산업에게

한도 중 15% 할당하고 국제적인 협약 부재

시 2020년부터 관세 도입

• 탄소감축 의무에 영향을 많이 받는 산업에

한도 중 일부를 할당하고 국경 조치조항 도입

주요 내용

• 청정에너지 사용 확대

• 에너지 효율 향상

• 지구온난화 방지대책: 온실가스 감축

• 청정에너지 경제로의 전환

• 농업 및 산림 부문 상쇄

• 온실가스 감축 프로그램

• 기술개발 연구

• 기후변화 전환 및 적응

• 지구온난화 오염 감축 및 투자 프로그램

자료 : 탄소시장 : 포스트 교토의정서 체제(박형건, 2009)

다. 한국의 탄소배출권거래제 도입

한국은‘저탄소 녹색성장 기본법’이 2010. 1. 13. 공포되었고, 같은 해 4. 14. 시행되

었는데 이 법은 온실가스감축과 관련하여 온실가스 배출에 따른 권리·의무를 명확히

하고 이에 대한 시장거래를 허용함으로써 다양한 감축수단을 자율적으로 선택할 수 있도

록 하고 있다(법 제38조 제4호), 총량제한 배출권거래제 등을 도입할 것을 규정하고

이를 위한 배출허용량의 할당방법, 등록·관리방법 및 거래소 설치·운영 등은 따로

법률로 정하도록 되어 있다(동법 제46조). 이에 정부는 2010년 하반기 중 탄소 배출권거

래제 도입을 위한 입법안을 공고할 예정이다. 아래의 <표 3-4>는 한국을 포함한 각국의

배출권거래제 도입 현황이다.

15) 상쇄(offset)는 감축을 효과적으로 신속하게 저렴한 가격으로 가능하게 한다는 점에서 선호되고 있다.

상쇄에 있어서 가장 중요한 관심은 그 허용범위이다. 환경정의(environmental justice)의 관점에서도

상쇄 프로그램이 바람직하다는 취지의 주장으로는 Maxine Burkett, Just Solutions to Climate

Change: A Climate Justice Proposal for a Domestic Clean Development Mechanism, Buffalo

Law Review, Vol. 56(2008) 참조.


순위 국가CO2 배출량

(백만 t)점유율(%) 총할당제도입여부

배출권거래제의무

시행여부

1 미국 5,817 21.4 x x(일부 자발적)

2 중국 5,060 18.6 x x

3 러시아 1,544 5.7 x x

4 일본 1,214 4.5 x x(일부 자발적

5 인도 1,147 4.2 x x

6 독일 813 3.0 o o

7 캐나다 548 2.0 x x

8 영국 530 1.9 o o

9 이탈리아 454 1.7 o o

10 한국 449 1.7 x x

11 이란 407 1.5 x x

12 멕시코 389 1.4 x x

<표 3-4> 주요국 온실가스 배출량과 Cap&Trade 도입 현황

자료: Key world energy statistic, IEA, 2007.

5. 배출권거래제의 내용 개관

배출권거래제는 국가별로 배출된 온실가스를 흡수할 수 있는 대기의 능력에 대한 일종

의 재산권(property right), 즉 배출권(transferable discharge permit)을 배분하고

시장 규칙에 따라 시장 참여자들끼리 배출권을 거래할 수 있도록 허용하는 취지의 제도이

다. 교토의정서에 의하여 규정된 1차 의무이행 기간은 2008~2012년이며, 이 기간 중

온실가스 감축 의무 당사국은 배출 감축 목표치에 의해 해당국의 배출권(AAU :

Assigned Amount Unit)이 산정된다. 각국에 산정된 배출권은 각국의 배출권 할당계

획(NAP : National Allocation Plans)에 의하여 민간부문의 각 배출원별로 배출권

(Allowance)이 할당된다. EU는 회원국별로 다시 배출권을 할당하고, 회원국들은 자국

의 감축 목표치에 맞추어 주로 발전시설 등 주요 민간 배출시설에 대해 배출권을 할당하

고, 배출권을 할당받은 민간기업 등 배출원은 배출 목표를 달성하기 위해 에너지 효율화,

사용연료 전환 등의 각종 수단을 통해 자체 감축 노력을 전개하도록 되어 있다. 만약

이행기간 중 허용된 배출권보다 더 많이 온실가스를 감축했을 경우 추가적인 감축분

만큼을 거래소에 내다팔 수 있으며, 배출허용량을 초과해 온실가스를 배출했을 경우에는

초과분에 대해 다른 배출원으로부터 배출권을 사들이거나 CDM(Clean Development


구분 주요 내용

참여대상

∙ 약 25ktCO2 이상 다배출 사업장(에너지다소비 업종): 약 11,908개

- 에너지: 20MW이상 연소시설, 미네랄오일 정제시설, 코크스로

- 철강: 시간당 2.5톤 이상의 선철, 강철 생산설비

- 광물산업: 500톤/일 이상의 시멘트 클링커 생산설비 등

- 기타: 20톤/일 이상의 목재펄프, 종이, 섬유물질 생산설비 등

할당 및

감축현황

∙EU-ETS 1차기간(’05~’07)에는 기업별 세부 배출량 정보의 부재로 총 2.3%가

과다할당 (기업이 예상 배출량을 과다산정하여 보고한 결과)

연도 2005년 2006년 2007년 2008년 (할당강화)

할당량 20.96억톤 20.71억톤 21.53억톤 19.27억톤

실제배출량 20.14억톤(△4%) 20.35억톤(△2%) 21.21억톤(△1%) (미 발표)

∙감축량은 EU-ETS가 없었을 경우 대비 약 50~100백만톤 가량으로 분석(EEA)

∙감축수단 : 에너지효율개선(31%), 연료전환(27%), 공정개선(25%), 생산량 감소(17%)

할당방법

∙1차 기간(Phase Ⅰ)에 무상할당 99.31%, 유상할당 0.29% (덴마크, 아일랜드,

리투아니아 3개국만 유상할당 시행)16)

∙2차 기간(Phase Ⅱ)에는 무상할당량이 1차 대비 10.5% 감소하고 유상할당은

3.1%(프랑스, 헝가리, 라트비아, 네덜란드, 폴란드, 영국)로 할당 강화

∙유상할당 비율의 증가 : 발전 : 30%(’13)-> 100%(’20), 기타업종 : 20%(’13)->

70%

대상범위∙대상가스 : 1차기간 CO2 만 대상, 2차기간 N2O 포함, 3차기간 6대 온실가스포함

∙배출원 : 직접배출원(연소시설 등)만 포함

온실가스

산정·보고

·검증

∙온실가스 산정·보고·검증(MRV) 지침에 따라 산정보고서 및 모니터링 계획서를

의무적으로 제출해야 함

∙배출량은 반드시 공인된 제3자 기관의 검증을 거쳐야 함

레지스트리

∙각 회원국의 국가 레지스트리를 통하여 배출권의 발행, 취소, 이전, 청산 등

기록·관리를 수행하며, 유럽연합-레지스트리(CITL, Community International

Transaction Log)를 통하여 국가간 배출권 계좌 거래 현황을 관리

거래∙EU 지역에 약 7개의 탄소거래소17)가 설립되어 배출권 거래를 수행하였으며, 제3자

브로커(OTC)의 참여도 활성화

페널티 ∙1단계(’05~’07)는 톤당 40유로, 2단계(’08~’12)는 톤당 100유로의 벌금부과

Mechanism, 청정개발체제) 및 JI(Joint Implementation,공동이행제도) 등을 통해

생성된 크레디트를 구매하여 부족분을 채우는 방식으로 운영되고 있다.

그 내용을 대별해서 보면 단계별 이행기간 설정, 적용대상시설, 할당, 제재수단 강구

등으로 구분할 수 있다. 아래의 <표 3-5>는 EU-ETS 내용을 간략히 정리한 것이다.

<표 3-5> EU-ETS 내용 개관


PhaseⅠ PhaseⅡ PhaseⅢ

기간 2005-2007 2008-2012 2013-2020

관련

국제협약 • 의무협약 없음

• 교토의정서 1차 공약기간

-EU는 1990년 대비 전체

온실가스 8% 감축목표

• 발리행동계획

-UNFCCC 부속서Ⅰ국가의 경우

2020년까지 1990년 대비

25∼40% 감축목표

• EU목표

-EU전체로 최소 1990년 대비

20% 감축목표 달성을 결의

-국제협약 진전시 30%까지 감축

기간목표

• ETS제도 확립을 위한

시험가동 기간

• 등록, 감독, 보고,

인증 등 인프라 구축

• 배출권 총량의 연도별

평균 규모는 2,298

백만톤 CO2

• 1기의 문제점 점검 및 범위 확대

• 교토의정서 1차 공약기간 의무

감축목표 달성

• EU 자체 승인목표 달성

-전체 시설물 기준으로 연간

2,083백만톤CO2로 1기 대비

9.4%감축

-1기 대상시설물 기준으로

2,028백만톤CO2로 11.8%

감축

• 2020년까지 ETS 해당 시설물에

대한 배출권 총량을 2005년 대비

21%까지 감축

-2013년 이후 2008-2012년

기간 할당량의 중간 값을

기점으로 매년 1.74%씩 감축

-2020년 총할당량은 1,720백만

톤CO2로 추정됨

참여대상 • 25개국, 약 11,500개

사업장

• 30개국(EU회원국인

루마니아, 불가리아,

• 석유화학제품, 알루미늄 등 다수

부문 추가

이와 같은 배출권거래제도 단계별 이행 기간으로 구별하여 기간별로 시행되고 있다.

아래의 <표 3-6>은 EU ETS의 단계별 이행 기간에 따른 차이점을 정리한 것이다.

<표 3-6> EU ETS의 단계별 이행 기간에 따른 내용별 차이

16) 1단계 국가할당계획에서 덴마크는 전체 배출권의 5%(500백만개의 배출권), 헝가리는 전체 배출권의

2.5%(약 2.3백만 개의 배출권), 아일랜드는 0.75%(50만 개의 배출권), 그리고 리투아니아는 1.5%(약

55만개의 배출권)를 경매로 할당하도록 규정하였다. 아일랜드의 경우 경매시점은 1단계 EU-ETS가

종료되는 2007년 3월 1일 이후에 총량적으로 이루어질 것이다. 덴마크는 배출권 경매시장을 국외를

대상으로도 열어두었다. Ecofys, "Auctioning of CO2 emission allowances in the EU-ETS",

Report under the project 'Review of EU-ETS' (2006)).

17) 현재 세계 10여개 탄소거래소에서 배출권 거래가 이루어지고 있으며 그 중 7곳이 EU에 집중되어 있다.

ACX(Asia Carbon Exchange), CCX(Chicago Climate Exchange), ECX(European Climate

xchange), IPE ECX(International Petroleum Exchange), EEX(European Energy Exchange),

XAA(Austrian Energy Exchange), MCeX(Montreal Climate Exchange), Nord Pool(노르웨이),

MX(Polish Power Exchange), Powernext(프랑스)의 10개소이다. 박명섭, 홍란주, 허윤석, "EU의

탄소배출권거래제도에 관한 연구", 국제지역연구 제12권 제2호 (2008), p. 312


• 부속서Ⅰ에 지정된

시설물

• CDM 프로젝트에 의한

배출권 획득이 허용

비회원국인 노르웨이,

아이슬란드, 리히텐슈테인

추가)

• CDM과 JI 프로젝트에 의한

배출권 획득이 허용

• 항공부문 추가(EU 온실가스 배

출의 3% 차지)

• 소규모 사업장에 대한 선택 허용

초기할당

방식

• 부담배분협정에 의한 국가별 할당치 설정

• 과거실적 기준과 벤치마킹을 통한 무상할당

-국가할당계획에 의해 업종별, 사업장별로 할당

-EUSO 국가별 할당계획은 분권적 의사결정 구조를

가짐

• 조기행동: 벤치마킹

• 국가별로 일정비율(1기 5%, 2기 10%)까지 경매를 통한

유상배분 허용

• EU 차원의 단일 할당치만 설정

-국가할당계획 폐지

-중앙 집중화 된 할당방식 채택

• 경매를 주된 할당방식으로 선정

-전력부문 2013년부터 전량경매

• 기타 부문은 이행 기간 설정

-2013년에는 1기 연간 평균

배출량의 80% 무상할당

-2020년에 무상할당 비율이

30%가 될 때까지 매년 균등감축

-2027년 무상할당 전면 폐지

• 무상할당의 기준은 벤치마킹 임

거래대상 • 이산화탄소 • 교토의정서에 규정된 6개의 온실가스

거래기간

예대 • 예치와 대출 불가 • 다음 거래기로 배출권 예치 가능, 대출 불가18)

벌칙

• 40유로/톤 • 100유로/톤 • 100유로/톤

-유럽 소비자 물가지수 연동

• 업체 명단 공개

• 초과된 배출량은 이듬해 할당량으로부터 공제됨. 이 규정은 벌금과 무관하게 적용

자료: 이선화, 한국경제연구원(2009)

18) 배출권의 예치란 배출권거래제 이행기간에 할당된 배출권 중 의무이행을 충당하고 남은 양을 차기 이행기

간에 이용할 수 있게 하는 것이며, 배출권의 차입은 이행기간에 할당된 배출권을 전기의 의무이행을

위해 당겨 쓸 수 있도록 하는 것이다. 온실가스 배출권의 기간간 거래에 대한 연구는 Rubin(1996),

Leiby and Rubin(2001) 등에 의해 이루어졌다. 김영덕, 정호진, "유럽연합의 배출권거래제와 한국에

대한 시사점", 국제지역연구 제11권 제1호 (2007), p.208.

제4장 ․ 법적분쟁 사례 분석 및 시사점 ∣ 27

∣제4장 ․ 법적분쟁 사례 분석 및 시사점∣

1. 총설

가. 배출권의 개념 정의

배출권에 관한 용어 및 개념 정의는 각국마다 일정하지 않다.19) UNFCCC는 제1조에

서“배출(Emissions)”이라는 용어를 사용하면서, 그 의미를“특정지역에 특정기간동

안 온실가스 및/또는 그 전구물질을 대기 중으로 방출하는 것”20)으로 정의하였다. 이

개념을 바탕으로 교토의정서는 배출권거래제를 규정하였다.21)

EU-ETS지침에 의하면“온실가스 배출할당량(Greenhouse Gas Emission Allowance)”

이라는 용어를 사용하면서 그 개념을“특정기간 동안 동 지침의 요건을 충족시키기 위한

목적으로만 유효하고 동 지침의 규정에 따라 양도 가능한 l톤의 이산화탄소 등가물의

배출할당량”이라고 정의하고 있다.22) 영국의 배출권거래 규칙도 EU-ETS지침과 동일

한 용어 및 개념 정의를 취하고 있다. 독일은 배출권거래법(TEHG) 제3조 제4항에서

“배출권(Berechtigung)” 이라는 개념을 사용하면서,“특정한 기간 동안 1톤의 이산화

탄소 등가물을 배출할 수 있는 권한 또는 권능”으로 정의하고 있다.23) 일본은“지구온난

화대책의 추진에 관한 법률”에서“산정할당량” 이라는 개념을 사용하고 있다(동법 제2

조). 이와 같이 EU나 영국, 독일, 일본 등은 각각의 근거법규에서 배출권을 배출할

19) 다만 한국의“저탄소 녹색성장 기본법”과 그 시행령에서‘배출권’이라는 용어를 이미 사용하고 있다는

점에서 혼선을 최소화하기 위하여 여기서는‘배출권’이라는 용어를 편의상 그대로 사용하고자 한다.

20) Article 1 (Definitions).4.“Emissions” means the release of greenhouse gases and/or their

precursors into the atmosphere over a specified area and period of time.

21) 최경진,“배출권의 법적 성질”, (2010), p.421.

22) Article 3 (Definitions) For the purposes of this Directive the following definitions shall apply:

(a)‘Áallowance’means an allowance to emit one tonne of carbon dioxide eq 비valent during

a specified period, which shall be valid only for the purposes of meeting the requirements

of this Directive and shall be transferable in accordance with the provisions of this Directive;

23) TEHG 제3조 제4항: Berechtigung im Sinne dieses Gesetzes ist die Befugnis zur Emission

von einer Tonne Kohlendioxidäquivalent in einem bestimmten Zeitraum.


수 있는 개인의 주관적인 배출할 수 있는 권리(emission right)로서 명시하기를 거부하고

이를‘배출할 수 있는 허용 할당량(emission allowance)’의 의미에서‘allowance’의

용어를 사용하고 있다. 독일에서의‘Berechtigung’은 배출권거래법에 따르면 권리

(Recht)와 구별되는 권능(Befugnis)에 해당하며(동법 제3조 제4항 참조),24) 영어적

표현인‘allowance’에 가장 근접한 용어라는 점에서 사용되고 있다. 미국도 아황산가

스 배출거래시장을 규율하는 청정대기법(Clean Air Act)에서 배출권을‘allowance’라고

하면서 이것은 재산권(property right)이 아니며, 따라서 배출권의 취소(terminate)·

제한(limit)에 관한 연방정부의 권한행사를 제한할 수 없도록 규정하고 있다.25)

이와 달리 권리(right) 내지 재산(property)이라는 의미의 개념을 사용하고 있는 대표

적인 경우가 프랑스와 스페인, 호주이다. 프랑스의“환경법전(Code De L’Environnement)”에

의하면 배출권을 배출쿼터(les quotas d'émissions)로 표시하면서 배출쿼터는“제

L229-16조에 규정된 국가등록부에 있는 배출권 소지자의 계정에 기입됨으로써 배타적

으로 구체화되는 동산(biens meubles)”이라고 명시적으로 규정하였다(동법 제

L229-15조). 프랑스 민법전의 물건의 정의는 로마법적 물건 개념을 바탕으로 규정된

것으로서 무체물을 포함하므로, 배출쿼터(les quotas d'émissions)는 민법에 의하여

동산물권(droit reel mobilier)임을 의미한다. 즉 배출쿼터는“물리적 실체가 없는 비화

폐 자산”으로 하는 무형자산(immobilisations incorporelles)으로서, 무체동산(biens

meubles incorporeIs)이다. 이와 같은 쿼터의 부여는 행정법상의 개념인 배출허가

(permis d'émissions)의 성격을 가지면서 또한 계정에 등록된 이후에는 민법상의 배출

권(droits d’émissions) 성격을 띤다(동법 제 229.15조 참조). 스페인의“배출권 거래

법”에서는“배출권(Derecho de emission)”의 개념을“본 법의 적용을 받는 시설이

특정 기간 동안 1톤의 이산화탄소 등가물을 배출할 수 있는 주관적인 권리”로 명시하고

있다.26) 호주는 배출권을‘배출단위’(Emissions Unit)로 표기하면서 이것은 인적재산

24) Frenz, Emissionshandelsrecht, 2.Aufl., 2007.

25) 42 U.S.C. 7651b (1990).

26) LEY 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comerc io de derechos

de emis in de gases de efecto invernadero, Artículo 2 Definiciones. A efectos de 10 dispuesto


(personal property)이라고 명시하고 있다.27)

프랑스와 스페인, 호주를 제외하고 EU나 영국, 독일, 일본, 미국 등에서 권리(right)

내지 재산(property)이라는 용어를 명시하고 있지 않은 이유에 관해서는 명확히 알 수

없으나 참여자에게 할당되는 배출허용할당량이 정부에 의하여 제한·철회될 수 있는

잠정적인 것일 뿐 아니라 법적 성격이 명확하지 않다는 점에서 명시적으로 권리(right)

내지 재산(property)이라는 용어를 사용하지 않고 있는 것으로 보인다.

이와 같은 배출권의 용어 및 그 개념 정의에서 보듯이 그 불확실성은 배출권의 법적

성격을 어떻게 이해할 것인지의 문제와 연관되어 나타난다. 배출권의 법적 성격에 관한

논의는 위의 분쟁 사례에서 나타나듯이 할당대상인 특정시설의 운영자에 대한 권리 침해

와 연계되어 나타난다는 점을 고려할 때 배출권의 법적 성격에 관한 논의는 향후 거래제

시행의 경과와 더불어 배출권거래제의 핵심적 쟁점이 될 수밖에 없다.

나. 배출권거래제 시행의 법적 근거

EU 회원국에서의 배출권 할당에 관한 관련법제로서 가장 중요한 것은 2003년 10월

25일자로 발효한 EU 탄소배출권거래체계에 관한 입법지침(2003/87/EG)이다.28) 이

입법지침은 배출권거래제도에 시행에 관한 대강의 규정만을 제시하고 있으며, 각 회원국

은 일정한 재량 범위 내에서 각국의 실정에 맞도록 회원국의 국내법으로의 전환의무와

이행시기를 2004년 3월 31일까지로 명시하고 있다.

이에 따라 독일은 2004. 7. 8. 배출권거래법(TEHG)(BGBl. I S. 1578)이 발효되었고,

동법에 의하면 매 시행단위마다 새로운 법률을 제정·시행하도록 하고 있다. 동법 제7조

en esta Ley, se entenderá por: a) Derecho de emisin: el derecho subjetivo a emitir, desde

una instalacin incluida en el ámbito de aplicacin de esta Ley, una tonelada equivalente de

dixido de carbono, durante un período determinado.

27) Section 94 of CPRS Bill 2009.

28) EU ETS는 교토의정서 이행 후속조치로서 1998년 기후변화에 대한 유럽연합의 포스트 교토전략

(Climate Change-Towards an EU Post-Kyoto Strategy)에서 발의되어 2003년 EU지침

87/2003/EC에 의해 채택되었고 2004년 3월 국가배당계획(National Allocation Plans: 이하 NAPs)

제출을 마감하여 2005년부터 2007년까지 1기(Mandatory warm-up phase)를 시작하였다. 노상

환,“EU ETS의 탄소배출권 시장 분석”, 환경정책 제17권 제1호 (2009.5), p.29.


2문과 제9조 제1항에 근거하여 1차 시행기간에 한정하여 적용되는 한시법으로서 2004.

8. 31. 발효되는 배출권할당법(ZuG 2007)(BGBl. I S. 2211)이 제정되었다. 그리고

2차 시행기간에 적용되는 할당법( ZuG 2012)이 마련되어 현재 시행중에 있다.29)

영국도 EU지침에 따라“2003년 온실가스거래규칙”(The Greenhouse Gas

Emissions Trading Scheme Regulations 2003, 이하“2003년 규칙”, 2003. 12.

31. 시행)30)을 제정하고, 이후 2005년 EU-ETS의 1단계 시행(2005-2007) 및 현행

2단계 시행(2008-2012)을 위하여 동규칙을 개정한 바 있다.31) 또한 영국은 기후변화에

관한 개괄적 내용을 규정하고 있는 기본법으로서, 2008. 11. 26.“기후변화법(Climate

Change Act)”을 제정하여 시행 중인데.32) 동법 제3장에서‘배출권거래제도’(Trading

Schemes)에 관해서 규정하고 있다. 그러나 동법은 적용범위(동법 제45조), 관련기관(법

제47조), 하위법규 제정절차(법 제48조) 등이 포괄적으로 규정되어 있을 뿐 제도 자체의

도입 여부에 관해서는 강제하고 있지 않다. 다만 정부가 거래제를 도입하는 경우 그

근거법규로서 기능할 수 있도록 동법 별표4에서는 통지(별표4 제3조, 제4조), 거래정보

공개(별표4 제6조)에 관하여 규정하고 있으며. 별표2에서는 할당량의 배분·사용·배출

권 등에 관한 일반적 규정과 거래기간, 거래내용, 참여자, 인증서 등 이행절차와 등록,

모니터링 및 벌칙부과 등 행정절차에 관한 규정을 상세하게 규정하고 있다. 결과적으로

영국에서의 배출권거래에 관한 구체적 규율은 기후변화법과 EU지침을 근거로 한“온실

가스거래규칙”에 의해서 이루어지고 있다.

프랑스도 EU지침에 근거하여 온실가스 배출권거래제의 도입에 관한 2004년 4월 14

29) 독일의 탄소배출의 규모에 대한 법적 근거로 작용하는 것은 주로 배출권거래법(TEHG)과 배출권할당법

(ZuG)이라고 할 것이다. ZuG 2012가 ZuG 2007과 비교할 때 크게 변경된 부분은 먼저 여러 지엽적인

문제를 다루었던 특별규정들이 상당부분 삭제되었다. 그럼에도 불구하고 여전히‘뒤죽박죽

(verschachtelt)’이라는 평가를 받고 있다. 최봉경,“독일의 탄소배출권거래제도에 관한 소고”, 환경법

연구 제32권 제1호, p.455.

30) The Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations 2003 (S.I. 2003/3311), 31st

December 2003.

31) The Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations 2005 (S.I. 2005/925), 21st April

2005.

32) 영국 기후변화법의 원문 및 주요 내용은 영국 기후변화부의 다음 웹페이지 참조(2010. 3. 1. 최종 접속).

http://www.decc.gov.uk/en/content/cms/legislation/cc_act_08/cc_act_08.aspx


일 특별명령(ordonance)33)에 근거하여 프랑스 환경법전(Code De L’Environnement

229-1조 이하)에 배출권거래제에 관한 내용을 규정하고 있다. 호주는 지금까지 준비해

온 Carbon Pollution Reduction Scheme(CPRS)라는 Cap-and-Trade 방식의 배출

권 거래시스템을 채택하리라고 본다.34)

다. 배출허가 및 할당 절차

EU-ETS 입법지침에 의하면 각국의 탄소배출량의 절대적 상한선(Cap)을 설정한 후

이것을 다시 각국에서 할당하도록 하고 있다. 즉 각국은 동지침 제11조 제1항과 제2항에

정한 기간별로 각국의 할당계획을 수립하고, 그 할당계획에는 각 국의 할당량 규모와

할당방법을 포함하도록 하고 있다(동지침 제9조 제1항). 이 계획은 부칙 Ⅲ에 정한 기준

을 포함, 여론을 적절히 감안하여, 객관적이고도 투명한 기준에 따라 확립되도록 하고

있다. 그리고 그‘기준단위’로 도입한 것이 소위‘할당’(allowances)인데, 이것은 정

해진 기간 동안 1톤의 이산화탄소 등가물을 배출할 수 있는 권능을 말한다. 이 지침은

각 회원국들로 하여금 별지I에 규정된 활동을 하는 모든 사업자는 허가(permit)를 받지

않고는 당해 활동을 영위할 수 없도록 허가제도를 운영하도록 규정하고 있다(동지침

제4조).35) 배출시설의 운영자는 배출시설 및 배출활동의 내용, 온실가스를 발생시킬

가능성이 있는 원재료, 배출가스의 발생원, 측정 및 보고 등의 정보를 기재하여 배출허가

를 신청하여야 한다(동지침 제5조). 지침 제7조는 변경신고 의무 및 변경허가 절차를

규정하고 있으며, 위 배출허가제도가 각국의 IPPC 허가제도와 조화를 이루도록 마련되

33) Ordonnance no 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d’ðun système d’ñéchange

de quotas d’ðémission de gaz a effet de serre.

34) 호주정부는 EU-ETS와 같은 Cap-and-Trade 방식을 채택하여 2050년까지 온실가스 배출량을 2000

년 수준의 60%까지 감축하는 것을 목표로 2010년 배출권 거래를 시행할 예정이었지만 야당의 반대와

기후변화협약에 대한 논의 부족을 이유로 그 시행을 연기하기로 발표하였다(2010년 4월 27일).

35) 배출권에서‘권리’를 나타내는 permit은 영어로 다양하게 지칭된다. 가장 보편적으로 사용되는 permit

부터 시작해서 allowance, credit 등이 사용되기도 하는데, 특히 allowance는 미국의 산성비프로그램

에서 배출권을 지칭하는 공식적인 법률용어로 채택한 이후 permit 대신 자주 사용되고 있다. 박호정,

임재규, "유럽 탄소배출권의 최근 거래동향과 국내 전력산업에의 시사점", 에너지경제연구 제5권 제1호

(2006), p.85.


어야 한다는 점을 지적하고 있다(지침 제8조).36) 동지침 제10조는 제1차 기간(2005-2007)

인 3년 동안은 전체‘할당’ 중 95%를, 2차 기간(2008-20012) 부터는 90%를 무상으로

배분(grandfathering)한다. 결국 각 5~10%의‘할당’은 각국 정부가 유상매각 또는

경매(auctioning)할 수 있는 셈이다.37)

독일은 연방환경청을 배출권거래의 도입에 관한 주무관청으로 하면서, 배출권거래

업무를 관장하도록 배출권거래소(DEHSt)를 설치하였다. 배출권거래법(TEHG)에 의하면

동법의 적용을 받는 자는 온실가스를 배출하기 위해서는 배출허가(Emissionsgenehmigung)

를 받아야 하며, 허가를 받기 위해서는 시설 책임자가 온실가스 배출을 조사하고 보고하

도록 하고 있다(동법 제4조). 온실가스의 배출책임자는 배출권의 할당을 청구할 권리가

있음을 명시하고 있으며(동법 제9조), 할당은 할당행정청에 대한 서면신청으로 하도록

하고 있다(동법 제10조). 그리고 할당결정에 대하여 불복신청 및 취소소송을 제기할

수 있으며, 다만 집행정지효를 갖지 않는다고 명시하고 있다(동법 제12조). 그리고

2차 시행기간인 현재 적용되는 할당법( ZuG 2012)은 이 기간 동안의 독일 국가배출목표

를 규정하고(동법 제4조), 이를 달성하기 위한 배출권의 할당기준(동법 제6조 내지 제9

조) 등에서 상세하게 규정하고 있다(동법 제1조 참조). 또한 온실가스배출권의 할당에

관한 시행령(ZuV 2012)이 마련되어 배출권 할당의 기준과 양을 구체적으로 규정하고

있다.

영국도 마찬가지로 배출허가제를 운영하고 있다. 즉“온실가스 거래규칙”에 의하면

별표1의 지정된 물질을 배출하는 각 활동은 온실가스 배출허가를 받은 경우 그 한도

내에서만 허용하고 있다(동규칙 제7조). 이에 따라 별표1의 활동을 영위하고자 하는

사업자는 우선 규제청(regulator)인“환경청(Environment Agency)”38)에 대하여 동

규칙 제8조 제2항이 정하는 일정한 정보를 기입하여 배출허가를 신청하여야 하며, 규제

36) 이는 배출허가 제도가 IPPC 지침의 허가제도를 기초로 한 것이라는 점을 반영한 것이다.

37) 1단계 EU-ETS는 원칙적으로 전체 배출권의 5%에 한하여 경매를 허용하는 방식을 취하고 있지만

EU-25 가운데 1단계 EU-ETS에서 경매를 허용한 국가는 덴마크, 헝가리, 아일랜드, 리투아니아 4개국

뿐이다. 김영덕, 정호진,“유럽연합의 배출권거래제와 한국에 대한 시사점”, 국제지역연구 제11권 제1

호, p. 206.

38) 잉글랜드 및 웨일스 지역의 규제청(regulator)은“환경청(Environment Agency)”이다(규칙 제2조).


청은 신청서를 수령한 날로부터 2개월(또는 신청인이 서면으로 별도 합의한 기간) 이내

에 배출허가 여부를 결정하여 통지하여야 한다(동규칙 제9조 제1항). 만일 환경청이

위 기간 내에 통지를 하지 않는 경우, 위 신청은 거부된 것으로 간주된다(동규칙 제9조

제3항). 그리고 환경청은 배출허가를 함에 있어 규칙 제10조 제2항 또는 제6항에서

정하는 바와 같이 측정 및 감시에 관한 조건을 부가하여야 한다(규칙 제10조 제1항),

이 경우 그 조건은 언제나 변경할 수 있으며(동규칙 제14조 제1항), 시설운영자도 배출허

가 조건의 변경신청을 할 수 있도록 하고 있다(동규칙 제14조 제2항). 더 나아가 환경청은

언제든지 배출허가를 취소할 수 있으며, 이것은 시설운영자에게‘취소통지(revocation

notice)’를 함으로써 효력을 발생한다(규칙 제17조 제1항).

라. 법적 분쟁 현황

EU-ETS의 시행과 관련된 법적 분쟁의 유형은 분쟁 당사자에 따라 2가지로 대별할

수 있다. 먼저 EU 위원회와 회원국간의 분쟁 유형이 있고, 이와 달리 회원국가내의

정부와 시설사업장간의 법적 분쟁으로 구별할 수 있다.

먼저 EU 위원회와 회원국간의 분쟁사례를 요약하면, EU위원회는‘'EU조약’제226

조에 근거하여 회원국들이 부여된 의무를 이행하지 않을 경우 관련 회원국을 대상으로

법적 소송을 제기할 수 있다. 즉 회원국의 행위가‘유럽공동체조약’에 위배될 경우 먼저

최고장(1차경고)을 발송하고 해당 회원국에게 2개월 내에 행위에 대한 입장표명을 요구

할 수 있다. 그리고 특정 회원국의 위배사항에 대하여 EU법원에 제소할 수 있으며,

그 재판의 집행과 관련하여 해당 회원국이 판결에 따라 신속한 조처를 하도록 해야 하며,

해당 회원국이 이를 이행하지 않는 경우 EU조약 제228조에 의거, 회원국에 페널티(벌

금)를 부과할 수 있다.

EU-ETS Phase I 의 시행 전후 발생한 EU 위원회와 회원국간의 법적 분쟁은 대부분

NAP과 관련된 국가 배출권 총량에 대한 승인 및 EU지침의 국내법 전환과 관련한 것이

대부분인데, 이것은 배출권거래 시행에 앞서 회원국과 위원회 상호간의 의무이행과 권한


행사에 대한 이견에서 비롯된 것이다. NAP와 관련된 소송들 가운데 대표적인 사례로서

국가 배출권 할당량의‘사후조정(ex post adjustment)’의 타당성 내지 적법성을 둘러

싸고 독일과 EU 위원회간의 분쟁이 있다

이와 달리 EU회원국가와 시설사업장 상호간의 법적 분쟁은 다양한 분야에 걸쳐 대단

히 많은 소송이 각국의 법원을 통하여 제기된 바 있다. 예를 들면, 배출권거래와 관련하여

법적 분쟁이 가장 많이 제기되었던 독일에서는 Phase I 기간(2005-2007) 동안 ETS

도입 및 시행을 둘러싼 법률소송이 제기되었으며. NAP 수립과정과 관련된 소송이 806

건, 수수료 관련 소송이 604건이다.

<표 4-1> 2005~2007년 기간 배출권거래 관련 법률 소송의 유형

유형 내용 건수 비고

대상여부온실가스 배출권거래법

적용해당대상여부 2

배출권 거래소

결정에 대한

이의신청

NAP 수립과정806

(고소 409건)

수수료604

(고소 10건)

3건의

표본소송진행

배출권거래등록부의

이용조건86 이용조건 개정

환경정보법에 근거한

환경정보

8건

(고소 2건)

자료 : 독일연방환경청.

이와 관련된 법적 분쟁의 내용은 3가지로 구분할 수 있는데, 첫째, 배출권거래제 자체

의 정당성 문제, 둘째, 할당량 산정의 적정성 문제, 셋째, 정보공개 및 수수료 등에

관한 문제로 분류할 수 있다. 분쟁구조는 사인과 사인과의 분쟁이 아닌 국가와 관련

사업장간의 분쟁으로서‘할당’이라는 행정처분에 대한 이의제기의 형식구조를 띠고 있

으며, 따라서 소송유형도 행정소송의 형태로 전개되었다. 이것은 전형적인 제도시행

초기의 분쟁구조와 유형이지만 중장기적으로 거래제가 본격적으로 시행되어 사인간의

거래가 활발히 전개되는 경우에는 그에 따른 사인간의 법적 분쟁이 다수 발생하리라고


본다.

결론적으로 EU 위원회와 회원국간의 법적 분쟁은 유럽연방이라는 특수한 국가형태에

따른 분쟁으로서 그 성격이 단일국가형태를 띠고 있는 한국에서의 배출권거래제 도입에

따른 예상되는 법적 분쟁과는 그 성격을 달리하므로 이에 관한 상세한 기술은 생략한다.

이와 달리 EU회원국가와 시설사업장 상호간의 법적 분쟁은 한국에서의 거래제 도입시

유사한 분쟁이 제기될 가능성이 높으므로 이를 중심으로 논의하도록 한다. 이하에서는

배출권거래제의 정당성 문제, 할당량 산정의 적정성 문제, 정보공개 및 수수료 등에

관한 EU회원국가와 시설사업장 상호간의 법적 분쟁의 구체적 내용을 분석하고 정책적

시사점을 제시하고자 한다.

2. 배출권거래제의 헌법적 정당성에 관한 법적 분쟁

가. 관련 분쟁 사례 요약

탄소배출권거래제 시행에 관한 EU-ETS 지침이 자국 헌법상 기본권이나 EU법상의

평등원칙에 위배되는지 여부에 관한 다툼이 EU회원국가내 법원에 다수 제기된 바 있다.

이와 같은 법적 분쟁들은 배출권거래제 도입 자체가 헌법상의 직업의 자유를 침해하는지

여부와 특정 시설의 할당대상 적용 여부에 따른 적용 비대상 산업 또는 시설간의 부당한

차별로 인한 평등원칙 위배의 문제가 핵심이다. 관련 사례를 요약하면 다음과 같다.

<사례1> 2004년에 독일의 시멘트 업체는 온실가스배출권거래법(THEG) 제4조(배출

권), 제5조(NAP), 제6조(계획의 작성 및 보고)는 자신들의 기본법 제14조의 직업의

자유와 제12조의 기본권을 침해한다고 주장하였다. 또한 동법 제4조 제7항 제1문은 원고

에게 손실보상없이 배출할 수 있는 임미시온방지법에 따른 온실가스배출권을 수용하는

것으로 법률에 근거없이 이러한 권리를 수용함으로써 재산권을 침해한다고 주장하였다.

따라서 동법의 시행으로 인하여 기업의 손해가 발생한 경우 국가가 손해배상책임을 부담

해야 한다는 취지의 행정소송을 연방행정법원에 제기하였다. 이에 동법원은 동법상의

조항들은 재산권의 이용 규칙을 규정한 것에 불과하며, 더구나 대기(Air)는 개인에게


허락된 재산이 될 수 없으므로 EU법상의 재산권 침해 여부는 문제가 되지 않는다고

보았다. 그리고, 임미시온방지법에 따른 배출권의 보호는 배출권 자체가 아니라 이와

결합된 배출시설의 이용 가능성이며, 배출권에 대한 침해는 수용에 해당되지도 않는다고

판시하면서 청구를 기각한 바 있다(라이프치히 연방행정법원, VG7C26.04, 2005.6.30).39)

이와 유사한 사례로서 배출권거래제 시행에 관한 EU-ETS 지침이 헌법상 재산권,

영업의 자유를 침해한다는 주장을 기각한 사례(프랑스의 철강기업 Société Arcelor

Atlantique et Lorraine Case)도 있는데 그 구체적 내용은 <사례2>와 같다.

<사례2> 프랑스의 철강기업들이 배출권거래제 시행에 관한 EU-ETS 지침에 따른

프랑스 배출권거래명령40) 제1조에 대하여 이 조항은 헌법상 보장된 자신들의 재산권

및 영업의 자유를 침해하였을 뿐 아니라, 알루미늄 및 플라스틱 영역을 적용대상에서

제외한 반면 철강영역을 포함시킨 것은 같은 것을 차별적으로 취급함으로써 헌법상 평등

원칙을 위배했음을 이유로 프랑스 행정법원(Conseil d’État)에 제소하였다. 그러나 동

법원은 재산권 및 영업의 자유에 관한 침해에 관하여는 이유없다고 보아 기각하면서도,

평등원칙 위배 여부에 관하여는 위헌의 소지가 있음을 인정하고, 사건을 관할권이 있는

유럽법원에 이송하였다. 이에 유럽법원은 우선 EU-ETS 지침이 같은 것을 다르게 취급

한 것인가 하는 점에 관하여, 온실가스 배출의 측면에서 본다면 두 영역이 본질적으로

다르지 않기 때문에 위 지침은 같은 것을 다르게 취급한 경우에 해당한다고 보았다.

그러나 그러한 차별이 합리적 이유가 있는지 여부와 관련하여, 유럽공동체의 입법은

복잡한 평가 및 가치판단이 수반되는 정치적·경제적·사회적 선택에 관한 행동을 취함

에 있어서 광범위한 재량을 부여받기 때문에, 관련된 정보 및 이해관계를 충분히 고려하

여 정당한 목적을 달성하기 위한 차별적 취급을 한 것이라면, 이는 평등원칙의 위반이

아니라는 취지로 설시하면서, 이 사건의 경우에도 EU-ETS 지침이 화학 및 비철금속

39) 이와 동일하게 독일 뷔르츠부르크 행정법원도 임미시온방지법에 의한 배출시설에 대한 허가 자체가

탄소배출권을 부여하는 것이 아니므로 배출권거래법상 시설운영자에게 부여된 의무규정들은 기본법

제14조의 재산권 침해가 아니라고 보았다(v.9.11.2004).

40) Ordonnance no 2004,330 portant création d’un système d’échange de quotas d’émission

de gaz à effet de serre(Regulation No. 2004,330 establishing a scheme for greenhouse gas

emission allowance trading).


영역을 적용 범위에서 제외함으로써 발생한 차별적 취급은 여러 제반사정에 비추어 정당

화될 수 있다는 이유로 위 지침이 평등원칙을 위반한 것은 아니라고 판시하였다

(C-127/07).41)

또한 영국 정부가 I단계에서 시멘트 및 전력 산업에 대하여 적용시기를 늦추는 예외

규정을 II단계 국가할당계획에서 폐지하자, 시멘트 산업에 대한 부당한 차별로서 헌법상

평등원칙에 위배된다고 하여 영국 행정법원에 제소한 다음의 <사례3>도 위의 사례들과

유사하다(영국 Cemex Case).

<사례3> 영국의 시멘트 생산업체 Cemex는 영국 정부가 I단계에서 신속한 이행의

어려움을 고려하여 시멘트 및 전력 산업에 대하여 적용시기를 늦추어 주는 예외 규정을

적용하였으나 II단계 국가할당계획에서 위 규정을 폐지한 것은 감축의무의 이행이 심각

하게 곤란한 Rugby 지역의 시멘트 공장에 대하여 지나치게 낮은 수준의 할당을 하는

것이므로 EU법상의 평등원칙에 위배된다고 하여 영국 법원에 제소하였다. 이에 동법원

은 Cemex가 유지되어야 한다고 주장하는 예외 규정 자체가 오히려 특정시설 및 산업을

다른 산업과 차별하여 우대하는 것이며, 그럼에도 불구하고 영국 정부는 I단계의 경우

시멘트 및 전력산업의 특수성을 고려하여 특별히 유예를 인정한 시혜적 조치라고 판시하

였다. 그러나 이 사건 예외규정의 폐지할 시점에서는 그 예외조항을 연장할 정도로 특별

한 어려움을 인정할 수 없다고 하여 기각한 바 있다(T-13/17).42)

41) "Non-application to all sectors of emission trading scheme", EU Focus (2009) 246, pp.

15-16.

42) Cemex UK Cement Limited v Department for Environment, Food and Rural Affairs, etc.

[2006] EWHC 3207: Queen's Bench Division (Administrative Court), 13 December 2006.


나. 핵심쟁점

핵심 쟁점은 탄소배출권거래제 도입 자체가 헌법상의 기본권을 침해하는지 여부, 즉

헌법적 정당성이나 형평성 등 법적 기본원칙에 부합되는지 여부이다. 이를 논증하기

위해서는 다음과 같은 순차적인 논의가 필요하다. 즉 배출할당 또는 배출권이 기본권으

로서 보호될 수 있는지 여부이며, 기본권으로 인정된다고 하더라도 정부의 배출(권)

할당이 결과적으로 이들 기본권을 제한하고 있는지, 기본권을 제한하고 있다면 제한의

정당성을 충족하고 있는지 여부가 문제이다. 그리고 이와 달리 특정시설 또는 사업에

대한 거래제도의 적용이 상대적으로 그 적용에서 제외된 특정시설 또는 사업에 대하여

차별로 인한 불이익을 준다면 그 차별의 정당성이 있는지 여부가 중요 쟁점이다. 위의

쟁점 해소를 위해서는 위의 분쟁사례가 발생한 EU국가에서 배출권 할당을 어떻게 하고

있는지 그 관련법제와 실상을 파악할 필요가 있으며, 이와 같은 근거자료를 바탕으로

배출(권) 할당의 법적 성격을 규명하고, 그에 따른 기본권 침해여부를 규명할 필요가

있다.

이와 달리 위의 사례에서는 나타나지 않았지만 사인간의 배출권‘거래’에 따른 법적

규제에 관한 문제는 사인대 사인간의 (사)법적 분쟁이므로 배출권‘할당’에 따른 국가와

개인간의 (공)법적 분쟁과는 그 성격이 다르다는 점에서 양자는 구별되어 다루어져야

한다. 전자인 경우 탄소배출권의 이전거래는 자발적으로 감축에 따른 혜택이 부여되는

하나의 방식이며, 따라서 거래대상으로서의 탄소배출권은 법률에 의한 대기(Air)에 대한

재산권의 설정으로 이해된다. 이 경우 거래대상으로서의 배출권에 대한 국가의 폭넓은

규제가 가능해진다.

그러나 이하에서는 분석범위를 한정하여 유럽의 배출권거래제 시행에 따른 법적 분쟁

사례가 후자의‘할당’을 중심으로 나타나므로 이를 중심으로 설명하고자 한다.


다. 헌법상 기본권 침해 여부

1) 개요

위에서 살펴본 바에 따르면 탄소배출권거래제 도입 자체가 헌법상의 기본권을 침해하

는지 여부, 즉 헌법적 정당성이나 형평성 등 법적 기본원칙에 부합되는지 여부이다.43)

EU국가에서의 배출권 할당 대상시설 등 관련 법제를 살펴본 바에 따르면, 특정국가에서

특정 시설이나 사업장에 대한 배출권 거래의무 대상으로 지정하여 배출권거래제법에

따라 구체적으로 규율하는 것은 공권력의 행사·불행사에 따른 기본권 침해의 소지가

있다. 즉 배출권 할당의 법적 성격은‘처분’으로서 행정행위에 해당한다. 그리고 종래의

배출권 거래의무대상으로 지정되기 이전의 탄소배출행위는 금지되어 있지 않은 자연적

자유로서 직업수행의 한 내용으로서 인정되어 왔다. 그러나 EU-ETS 입법지침에 의하

면 각 회원국들로 하여금 별지I에 규정된 활동을 하는 모든 사업자는 허가(permit)를

받지 않고는 당해 활동을 영위할 수 없도록 허가제도를 운영하도록 규정하고 있다(동지

침 제4조). 독일의 배출권거래법(TEHG)에 의하면 동법의 적용을 받는 자는 온실가스를

배출하기 위해서는 배출허가(Emissionsgenehmigung)를 받도록 하고 있으며(동법 제

4조), 영국도 마찬가지로“온실가스거래제도규칙”에 의하면 별표1의 지정된 물질을 배

출하는 각 활동은 온실가스 배출허가를 받도록 하고 있다(동규칙 제7조). 따라서 각국의

국내법인 배출권거래제법에서 배출허가의 대상 시설이나 사업장임에도 불구하고 허가를

받지 못한 경우에는 이산화탄소 배출행위를 할 수 없도록 하고 있다.

그렇다면 국가의‘할당’은 배출허가에 따른 처분으로서 직업수행의 자유를 제한하는

것이라고 할 수 있다. 다만 그 제한이 정당한지 여부에 대한 판단을 하기 위해서는 몇

가지 사항에 대한 법적 검토가 선행될 필요가 있다.

43) 이에 대하여‘환경권은 환경을 보호하고자 하는 것이 목적이기는 하지만 환경권을 보호하는 과정에서

다른 기본권을 침해하는 일은 최소화하여야 한다. 한 당사자의 기본권 보호를 위하여 다른 자의 기본권을

일방적으로 도외시하여서는 아니 되며 기본권 사이의 충돌이 있는 경우 가급적 이들 사이의 충돌을

헌법조화적으로 해결할 수 있는 방법을 모색하여야만 한다.’라는 의견이 있다. 이비안,“대기오염물질

총량규제 및 배출권거래제도에 대한 검토”, 공법학연구 제8권 제1호 (2007), p.273.


2) 탄소배출허가에 따른 할당의 법적 성격

기존의 시설사업자의 탄소배출행위가 기본권으로서 보호될 수 있는지 여부의 문제는

탄소배출허가에 따른 할당의 법적 성격에 관한 문제와는 구별할 필요가 있다.

오늘날 독일의 일반적 견해에 따르면 주관적 공권이란 공법질서상 국가 등에 대하여

개인이 갖는 고유한 이익의 추구를 위해 객관적인 법에 의해 개인에게 주어지는 법적인

힘(Rechtsmacht) 또는 의사력(Willensmacht)을 말한다. 공권은 국가적 공권과 개인

적 공권으로 구분되지만 국가적 공권은 국가 통치권의 발현으로서 권리보다는 권한이라

고 보아 주관적 공권은 개인적 공권만을 의미한다고 본다. 그렇다면 위에서 살펴본 바와

같이 EU나 영국, 독일, 일본 등은 각각의 근거법규에서 배출권을 배출할 수 있는 개인의

주관적인 배출할 수 있는 권리(emission right)로서 명시하기를 거부하고 이를‘배출할

수 있는 허용 할당량(emission allowance)의 의미의‘allowance’라는 용어를 사용하

거나, 독일에서의 개인의 주관적 공권인 권리(Recht)와 구별되는 권한 내지 권능

(Befugnis)에 해당하는 배출권(Berechtigung)이라는 용어를 사용(동법 제3조 제4항

참조)하는 의도는 일단 개인에게 주관적 공권으로서의 권리창설을 부인하고자 한다는

점을 알 수 있다. 물론 이와 달리 권리(right) 내지 재산(property)이라는 의미의 개념을

사용하고 있는 프랑스와 스페인, 호주의 경우에는 탄소를 배출할 수 있는 권리를 입법을

통하여 창설해주고 있다고 볼 수 있다. 다만 이것이 사인간의 거래를 전제로 하는 사적

재산권으로서 성격이외에 주관적 공권으로서의 탄소배출의 자유를 공권으로서 인정하고

있는지에 대해서는 명확하지 않다. 여하튼 프랑스, 스페인, 호주를 제외하고 EU나 영국,

독일, 일본 등에서 권리(right) 내지 재산(property)이라는 용어를 명시하고 있지 않은

이유에 관해서는 명확히 알 수 없으나 온실가스 감축을 위한 수단으로서의 배출권거래제

에 대한 관리의 효율성을 고려한 조치가 아닌가 추론된다. 즉 거래제도의 공법적 목적

달성을 위하여 배출허용량을 새로 만들거나 취소할 수 있는 유연성이 필요하다는 점,

부적절하게 할당된 배출허용량을 철회하거나 유보할 필요성이 사실상 존재한다는 점,

배출권의 권리성을 명확히 인정하는 경우에 예상되는 재산권 침해 문제를 최소화할 수


있다는 점 등을 이유로 참여자에게 할당되는 배출허용할당량이 정부에 의하여 제한·철

회될 수 있는 잠정적인 것으로 본다는 취지가 아닌가 생각된다.44)

결론적으로 탄소배출 허가에 따른 할당의 법적 성격에 관한 부분은 각국마다 처한

상황에 따라 달리 규정하고자 함을 알 수 있지만 그 용어적 표현상 권리성 인정 여부에

관하여 입법으로서 어떠한 태도를 취하든 그 본질적 내용은 크게 다르지 않음을 알 수

있다. 따라서 할당의 본질적 내용에 근거하여 살펴 볼 때, 탄소배출허가에 따른‘할당’

의 법적 성격은 금지된 자유에 대한 허가를 통하여 배출할 수 있는 자유를 회복시켜주는

동시에 경제적 이익을 추구할 수 있는 권리를 창설해 주는 것이라는 점에서 시설운영자

입장에서는 자유권성과 재산권성의 이중성을 향유할 수 있다고 본다(할당의 이중성).

다만 거래제도의 공법적 목적 달성을 위하여 할당 이후에도 배출허용량의 제한·취소

등의 필요성이 있다는 점에서 그 제한이 보다 용이한 권리라고 본다.

3) 기존 시설사업자의 탄소배출행위의 법적 성격

윤리적 관점에서 탄소배출행위가 지구의 자연환경을 파괴하는 것으로 인식되고 있는

현시점에서 기본적인‘권리’로 인식하는 것은 문제가 있다는 점에서 배출권거래제 이전

의 기존 시설사업자의 탄소배출행위는 주관적 공권으로서의 직업의 자유로서 인정될

수 있는지 여부가 문제될 수 있다. 이와 관련해서 우선 탄소배출행위가 반사적 이익에

불과한지를 검토할 필요가 있다.45) 왜냐하면 반사적 이익은 주관적 공권이 아니므로

기본권으로서 헌법상 보장대상이 아니기 때문이다. 여기서 반사적 이익(Rechtsreflex)

이란 행정법규가 사회적 공동이익을 위하여 행정주체나 사인 등에게 작위․부작위를 명한

경우에 행정주체 등이 이를 실현하는 반사적 효과로서 관계된 특정인이 얻게 되는 이익을

말한다.46) 탄소배출행위는 일응 공공에 유해한 행위라는 점에서 종래까지 국가가 특정

44) MJ Mace, The Legal Nature 01 Emission Reductions and EU Allowances' Issues Addressed

in W7 International Workshop, 2 JEEPL 123 124 (2005).

45) 배출권을 통한 재산적 가치는 어디까지나 반사적인 이익으로서 창출되는 것이지 절대적으로 보호되어야

할 권리라고 보기는 어렵다. 이비안,“대기오염물질 총량규제 및 배출권거래제도에 대한 검토”, 공법학

연구 제8권 제1호 (2007), p.270.


인에 대한 탄소배출금지를 명하지 아니하여 얻게 되는 반사적 효과로서 반사적 이익에

불과하다고 볼 수도 있기 때문이다. 이러한 주장은 탄소배출행위가 지구의 자연환경을

파괴하는 것으로 보아 탄소배출행위를 법상 보호할 만한 가치가 없으므로 권리로서 인정

할 수 없다는 견해와 논리적으로 연계되기 쉽다. 특히 현행 헌법 제35조 제1항의 건강하

고 쾌적한 환경에서 생활한 권리와 국가와 국민의 환경보전 노력의무를 명시적으로 규정

하고 있는 현행 헌법의 취지를 고려할 때 탄소배출을 헌법상의 기본권에 의하여 보장하는

것은 허용될 수 없다는 주장도 있을 수 있다.47)

그러나 현행 헌법 제15조에 의하면“모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다”라고

규정함으로써 직업의 자유를 보장하고 있다. 여기서 말하는 직업(Beruf)이란 생활의

최소한의 생계를 유지하기 위해서 행해지는 경제적 성질을 가지는 모든 소득활동을 의미

한다. 직업의 개념으로서“생활수단성”이나“계속성”이 요구된다는 점에는 이설이 없

지만“공공무해성”이 헌법상 직업의 개념요소에 포함되어야 하는지 여부에 대하여 견해

가 대립하지만 긍정설이 다수설이다. 그러나 우리 헌법재판소는 직업의 개념적 속성과

관련하여‘생활수단성’과‘계속성’을 인정하고“그러한 내용의 활동인 한 그 종류나

성질을 불문”한다고 하여 직업선택의 자유를 비교적 폭넓게 인정하지만“공공무해성”

을 직업의 개념적 요소로 들지 않고 있다.48) 결론적으로 공공무해성의 판단기준이 법적

인 허용성(Erlaubtheit)을 의미한다면 헌법상의 직업의 자유는 법률에 따른 직업으로

전락되어 법률이 헌법에 우선하는 규범체계에 반하는 결과가 된다. 따라서 공공무해성은

직업의 개념요소로서 인정될 수는 없고 다만 입법자는 법률로서 공공에 유해하다고 판단

되는 직업을 비례성원칙에 따라 제한할 수 있을 뿐이다. 그렇다면 탄소배출행위는 공공

46) 미국의 CAA도“An allowances under this title is a limited authorization to emit sulfur

dioxide.... Such allowance does not constitute a property right”라고 하여 배출권이 재산권이

아님을 명시하고 있다. Hoong. n. Young, An Analysis of A Global CO2 Emissions Trading

Program, 14 J. Land Use & Environmental Law 125 (1998), p.139.

47)‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’상의 오염물질 배출허용총량 이전제도에서 오염물질을 배출할

수 있는 권리를 독립적인 권리로 보는 것에 이러한 어려움이 존재한다는 점은 김홍균, 앞의 글, p.

158 참조.

48) 헌재결 1998. 3.26. 97헌마194; 1993. 5. 13. 92헌마80.


에 유해한 행위이지만 직업의 자유의 한 내용으로서 보호될 수 있다고 본다.

4) 직업의 자유 제한의 정당성

가) 제한되는 기본권

EU-ETS와 같이 강제적 참여방식의 배출권거래제의 시행에 따른 할당은 그 참여대상

범위에 따라 제한되는 기본권이 동일하지 않다. 예를 들면 가정부문까지 포함되는 경우

에는 헌법 제10조의 행복추구권에 의하여 인정되고 있는 일반적 행동의 자유가 제한되지

만, 온실가스를 집중적으로 배출하는 영업시설 또는 활동에 한정하는 경우에는 주로

직업의 자유제한이 문제된다(한국의 배출권거래제의 참여범위는 중장기적으로는 가정

부문까지 포함하여 시행되어야 하지만 제도시행의 효율성 측면에서 초기에는 주로 이산

화탄소 배출기업을 중심으로 참여범위가 설정될 것이 예상되므로 이하에서는 후자를

중심으로 설명한다). 즉 자발적 참여와 달리 강제적 참여방식의 배출권거래제도가 시행

되는 경우에는 이제까지 자유롭게 허용되었던 온실가스의 배출행위가 허가를 받아야만

가능한 행위가 되고, 할당받은 배출허용량을 초과하는 배출행위를 하기 위해서는 상당한

비용으로 배출권을 구입하여야 하므로, 배출권거래제의 적용대상 시설이나 사업장

의 운영자 입장에서 보면 영업의 자유 및 재산권이 제한이 되는 결과를 초래하게 된다.49)

또한 헌법재판소는“직업의 자유는 영업의 자유와 기업의 자유를 포함”한다고 하면

서, 더 나아가“이러한 영업 및 기업의 자유를 근거로 원칙적으로 누구나가 자유롭게

경쟁에 참여할 수 있는” 경쟁의 자유를 인정하고 있다. 그리고 이러한“경쟁의 자유는

기본권의 주체가 직업의 자유를 실제로 행사하는 데에서 나오는 결과이므로 당연히 직업

의 자유에 의하여 보장되고, 다른 기업과의 경쟁에서 국가의 간섭이나 방해를 받지 않고

기업활동을 할 수 있는 자유를 의미한다.”고 판시하였다.50) 배출권거래제의 시행에 따

른 국가의 특정 시설이나 사업장에 대한 탄소배출권의 할당처분은 충분한 배출권이 확보

49) Herbert Posser and Stefan Altenschmidt, "European Union Emissions Trading Directive",

Journal of Energy and Natural Resources Law Vol.23 No.1(2005), p. 67.

50) 헌재결 1996. 12. 26. 96헌가18.


되지 않는 한 이는 새로운 시장진입을 제약하는 요인으로 작용하게 된다.51) EU-ETS의

경우 Ⅱ단계에서는 배출권의 93%를 기존 시설에 무상으로 배분하고, 7%는 경매의 방식

으로 배분하며, 추가로 6.6%를 신규진입자를 위해 준비분으로 마련하고 있는데, 규모의

경제가 현저한 분야의 경우에는 6.6% 이상의 배분이 필요할 수도 있다는 점 및 기존

시설에는 무상으로 배분하면서도 신규진입자에게는 무상 배분 여부가 확실하지 않은

점 등은 잠재적 진입장벽으로 작용하게 될 가능성이 높다.52) 이와 같은 경우에는 기업경

쟁의 자유가 제약되는 결과를 초래할 수 있다.

나) 직업의 자유 제한의 정당성 판단기준

이와 같이 직업수행의 자유와 재산권은 물론 직업결정의 자유도 제한대상이 될 수

있지만 그 제한이 공공의 목적을 위하여 비례의 원칙에 따라 이루어진다면 이는 EU법상

은 물론 한국 헌법 제37조 제2항에 의하여 정당한 제한이 된다. 즉 헌법 제37조 제2항에

의하면“국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장․질서유지 또는 공공복리를 위하여

필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의

본질적인 내용을 침해할 수 없다”라고 규정하고 있다. 여기서‘필요한 경우에 한하여’

라는 표현이 비례성 원칙을 징표하고 있다고 보아 그 근거로서 인정하는 견해가 일반적이

다. 우리 헌법재판소도“비례의 원칙”,“비례성원칙”,“비례성의 원칙”,“과잉금지의

원칙”,“과잉규제금지원칙” 등을 혼용하고 있으며, 부분원칙으로서 목적의 정당성, 방

법의 적정성, 피해최소성, 법익균형성을 인정하고 있다. EC의 판례법상 비례원칙53)도

목적의 정당성을 제외하고 나머지 부분원칙의 내용이 유사하다. 즉 부분원칙으로서 첫

째, 기본권 제한의 목적이 정당하여야 한다(목적의 정당성). 둘째, 기본권 제한의 구체적

수단은 달성하고자 하는 목적에 적합한 것이어야 한다(방법의 적합성). 셋째, 기본권제한

51) Herbert Posser and Stefan Altenschmidt, Ibid., p.68.

52) 박상인·윤순진·이봉의, 환경규제와 경쟁정책, 공정거래조정원(2008), 150쪽.

53) European Court of Justice, Riccardo Prisco Srl v Amministrazione delle Finanze dello Stato

(Case C-216/99) and Ministero delle Finanze v CASER SpA (Case C-229/99), 10 September

2002, para 20 참조.


에 따른 피해는 그 목적의 달성을 위하여 필요 최소한에 그쳐야 한다(피해의 최소성).

넷째, 기본권 제한으로 인한 당사자의 피해(이익 상실)와 추구되는 공익을 비교형량하여

공익이 보다 더 크거나 최소한 균형을 이루어야 한다(법익균형성).

직업의 자유 제한의 정당성 판단기준과 관련해서 헌법재판소가 일반적으로 직업결정

의 자유와 직업이탈의 자유는 내심의 작용을 그 보호대상으로 하는 자유이기 때문에

원칙적으로는 법률에 의한 제한대상이 되기는 어렵겠지만, 직업수행의 자유는 법률에

의한 제한대상이 비교적 쉽게 될 수 있다. 이와 같은 차이점은 각각의 제한의 정당성에

관한 판단기준의 차이로 나타난다. 다만 과잉금지원칙 또는 비례성원칙 등 직업의 자유

제한의 정당성 판단기준과 관련해서 독일에서는 연방헌법재판소의 판례에 의하여 확립

된 단계이론이 있다. 이 이론에 따르면 침해의 심각성이 가장 가벼운 경우가 직업행사의

자유를 제한할 경우이고, 제2단계가 주관적 사유에 근거한 직업선택의 제한, 그리고

마지막 제3단계가 객관적 사유에 의한 직업선택의 제한이 된다. 단계가 높을수록 침해의

심각성이 크므로 더 엄격한 심사가 요구된다. 즉 직업의 자유를 제한하는 경우에도 방법

상 침해의 진지성이 낮은 방법부터 단계적으로 적용할 것을 요구하는 원칙이다. 독일

연방헌법재판소는 소위 약국판결에서 약국개설의 허가제를 규정하고 있는 바이에른주의

약사법에 대하여“단계이론”을 적용하여 위 허가제는 객관적 요건에 의한 3단계 제한으

로서 고도의 개연성이 있는 중대한 위험만이 그 규제를 정당화할 수 있다고 보아 위헌이

라고 판시하였다.54) 단계이론은 피해최소성 원칙을 직업의 자유에 적용한 것으로서 우

리 헌법재판소도 이를 수용하고 있다.55) 다만 단계별 제한은 그 구별이 명확한 것은

아니다. 따라서 그 구별은 절대시할 필요는 없고, 다만 직업수행의 자유에 대한 제한일지

라도 그 제한으로 인한 진지성과 심각성을 고려하여 직업선택의 자유를 제한하는 것과

마찬가지로 다루어야 한다.56) 탄소배출행위에 대한 제한이 배출권거래제법의 제정을

통하여 특정한 직업활동의 영역을 축소하는 결과를 가져온다는 점에서 직업수행의 자유

54) BVerfGE 7, 377. 1958. 6. 11.

55) 헌재결 1995. 6. 29. 90헌바43.

56) 직업수행의 자유를 제한하는 법률에 대하여 엄격한 심사기준인 과잉금지원칙을 판단기준으로 적용한

사례로는 2009. 4. 30. 선고 2007헌마103 판결 등 참조.


에 대한 제한이라 하더라도 그 제한에 따른 탄소배출행위를 할 수 없다면 그 직업수행

자체가 불가능한 경우가 발생할 수 있다는 점에서 제한의 심각성이 인정된다. 특히 직업

수행 자체가 불가능한 경우의 사업자에게는 단순한 직업수행의 자유를 벗어나 직업결정

의 자유를 제한하는 측면도 있다는 점에서 보다 엄격한 제한의 판단기준이 적용될 수

있다.

따라서 구체적 분쟁 사례에 따라 당해 사업자에 대한 단순한 직업수행의 자유에 대한

규제인 경우에는 완화된 심사기준인 공익을 위한 합목적성만 충족된다면 제한의 정당성

이 인정될 수 있지만, 보다 심각한 결과를 초래하는 직업결정의 자유제한을 초래하는

경우에는 압도적으로 중요한 공익에 대한 입증이 가능하거나 고도의 개연성이 있는 중대

한 위험만이 그 규제를 정당화할 수 있다(명백하고 현존하는 위험원칙 적용단계).

다) 비례성원칙의 위배 여부

그렇다면 배출권거래 입법을 함에 있어서는 심각한 제한인 경우를 염두에 두고 입법을

하여야 하며, 이 경우 국가는 압도적으로 중요한 공익에 대한 입증가능성이나 고도의

개연성이 있는 중대한 위험성을 입증할 수 있어야 한다. 이것은 무상배분은 물론, 특히

배출권을 경매방식의 유상으로 할당하는 경우에 보다 엄격한 제한기준으로 비례성 원칙

또는 과잉금지원칙이 적용될 수 있다.

먼저 직업의 자유 제한 수단으로서 강제참여 방식의 배출권거래제에 따른 할당은 이설

이 있지만 온실가스의 배출 저감에 기여함으로써 지구온난화를 약화시킨다는 공공복리

에 부합된다는 점에서 목적의 정당성을 충족시킨다고 본다.

둘째, 방법의 적합성과 관련하여 국내 배출권거래제의 도입에 따른 온실가스 감축이라

는 목표 달성에 기여할 수 있다는 점에서 어느 정도의 온실가스를 감축할 수 있는지57)의

문제는 별론으로 하더라도 적합성도 인정된다.58)

57) 유럽위원회의 추산에 따르면, EU-ETS의 거래 대상이 되는 이산화탄소 배출량은 전세계 이산화탄소

배출량의 10%에 불과하다고 한다(Herbert Posser and Stefan Altenschmidt, Ibid, 68-69).

58) European Court of Justice, United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v

Commission of the European Communities (Case C-180/96), 5 May 1998, para 97; Herbert


셋째, 기본권 제한에 따른 피해는 그 목적의 달성을 위하여 필요 최소한에 그쳐야

한다는 피해의 최소성 원칙이 충족되어야 한다. 이 원칙은 목적 달성에 가능한 수많은

방법가운데 그 피해가 최소한에 그치는 방법을 채택하여야 한다는 원칙이다. 따라서

온실가스의 감축이라는 목표를 달성하기 위하여 강제참여 방식의 배출권거래제에 따른

할당방법 이외에, 직접적인 온실가스 배출규제나 자발적 감축제도, 탄소세제도 또는

교토의정서의 다른 신축성 메커니즘인 청정개발체계(CDM), 공동이행제도(JI) 등을 각

각 비교하여 그 효율성 대비 피해가 최소한에 그치는 방법을 채택하여야 한다. 물론

이 가운데 하나의 방법이 채택되거나 다수의 방법이 동시에 적용되어도 무방하다.59)

이와 같은 피해의 최소성 원칙은 본질적으로 대단히 엄격한 심사기준으로서 당해 배출권

거래제에 대하여도 적용될 수 있는지 이설이 있을 수 있다. 이와 관련하여 유럽법원은,

유럽공동체가 정책목적을 달성하기 위하여 스스로 가장 효과적이라고 생각하는 수단을

선택할 수 있으며, 이에 대한 법원의 심사권한은 제한된다고 하였다.60) 그러나 이 경우에

도 구체적 사례에서의 피해의 정도와 배출권거래제에 피해 최소성 원칙이 적용될 수는

있다. 그렇지만, 위의 <사례2>에서 프랑스 행정법원(Conseil d’État)도 유럽공동체의

입법은 복잡한 평가 및 가치판단이 수반되는 정치적·경제적·사회적 선택에 관한 행동

을 취함에 있어서 광범위한 재량을 인정하고 있듯이 입법자의 입법형성재량을 고려하여

그 기준을 완화하여 적용할 필요가 있다. 즉 배출권거래제가 형량될 수 있는 수많은

방법가운데 피해가‘현저한’ 경우에 해당되지 않는다면 피해최소성 원칙에 위배된다고

볼 수 없다. 예를 들면 앞에서 설명한 바와 같이 배출권거래제는 탄소세제에 비해 기후변

화 대응정책 목표 달성에 확실성을 제공하고 기후변화 대응을 위한 제도의 신뢰성, 각

주체간의 조화를 통한 비용의 최소화를 유도하는 등 제도적 효율 등을 고려한다면 배출권

거래제를 도입하더라도 피해최소성 원칙에 위배된다고 보기는 어렵다.

Posser and Stefan Altenschmidt, Ibid., p.69.

59) 현재 배출권거래제 시행과 관련하여 이들 수단들은 모두 병행하여 시행될 수 있으며, 다만 각각의 제도

시행에 각국의 사정을 고려하여 도입단계별 시행시기의 차이가 있을 수 있다.

60) European Court of Justice, Federal Republic of Germany v Council of the European Union

(Case C-280/93), 5 October, 1994, para 94.


마지막으로 법익의 균형성원칙과 관련해서는 강제참여방식의 배출권거래제도의 시행

으로 인하여 부담하게 되는 당해 사업자의 피해의 정도 등을 면밀히 검토하여 추구되는

공익과 균형을 이루도록 하여야 한다. 중요한 것은 일반적으로 법익균형성을 충족하였다

고 하더라도 배출권거래제에 따른 구체적이고 개별적인 피해가 현저한 경우, 예를 들면

감축여력이 없는 산업이나 시설 등은 다른 시설이나 사업장과 비교하여 거래제 시행이

사업포기를 강제하는 결과를 초래하는 경우에는 거래제의 목적을 훼손하지 않는 범위에

서 합리적 대안을 제시하는 것이 필수적이다. 따라서 이와 같은 시설이나 사업자에 대한

적용상의 예외를 허용할 수 있는 규정을 사전에 마련하여야 한다. EU의 2009년 수정지

침에 따르면, 유상할당의 적극적 확대 실시에 따른 탄소피난(carbon leakage) 효과가

발생할 것으로 우려되는 산업 분야에 대하여는 100%의 무상할당도 가능하도록 예외

규정을 두는 것도 이와 같은 법익균형성 충족을 위하여 필요하다.61) 물론 이와 같은

조치는 거래제의 근간을 훼손시키지 않는 범위 내에서 이루어지기 때문에 주로 영속적이

지 않고 한시적으로 규정하는 것도 한 방안이다. 또한 해당산업이나 사업장이 거래제에

충분히 대비할 수 있도록 일정기간을 설정하는 것이나 할당방법과 관련하여 초기에는

무상할당 위주로, 차후 유상할당으로 유도하는 것, 그리고 대상범위를 점차 확대하는

것 등 충분한 시간을 두고 단계별로 접근하는 것도 피해의 최소성 원칙 충족과 법익

균형성 등 비례성 원칙의 위배 여부에 대한 판단근거로서 매우 중요하게 작용하리라고

본다.

5) 형평성원칙의 위배 여부

가) 개요

배출권거래제 시행에 있어서 특정 시설의 할당대상 적용 여부에 따른 평등원칙 위배의

문제는 전형적인 법적 쟁점이다. 유럽의 사례에서 이미 보았듯이 프랑스 철강기업 사례

에서는 알루미늄 및 플라스틱 영역을 적용범위에서 제외한 반면 철강영역을 포함시킨

61) Herbert Posser and Stefan Altenschmidt, Ibid., p.70.


것은 같은 것을 다르게 취급함으로써 헌법상 평등원칙을 위반한 것이라고 하여 법원에

제소한 사례이고, 영국 Cemex 사례는 영국 정부가 I단계에서 시멘트 및 전력 산업에

대하여 적용시기를 늦추는 예외 규정을 II단계 국가할당계획에서 폐지하자 시멘트 산업

에 대한 부당한 차별로서 헌법상 평등원칙에 위배된다고 하여 영국 행정법원에 제소한

사건이다.

배출권거래제에 따른 할당대상과 관련하여 위에서 설명한 바와 같이 현행 EU-ETS

하에서는 모든 이산화탄소 배출자들이 포함되는 것이 아니라, 시행상의 효율성과 현실적

문제점 등을 고려하여 일부만이 포함되어 있다.62) 부문별로 보면 주로 산업부문이 해당

되고 항공운송 이외의 교통 부문과 가정·상업부문의 경우에는 아직 EU-ETS의 적용대

상이 되지 않고 있다. 뿐만 아니라, 산업부문이라 하더라도 분야에 따라 적용 여부를

달리하는데 EU-ETS가 논의되던 2000년에는 에너지, 제강·제철, 광물, 시멘트, 펄

프·제지, 정유, 알루미늄, 화학 분야가 참여대상에 포함되었었지만, 알루미늄과 화학

산업의 경우 비회원국 대비 경쟁력 저하에 대한 우려로 인해 최종 지침서에는 제외되었

다. 그 대신 에너지 부문의 범위가 50MW 이상에서 20MW 이상으로 확대되었는데

이것은 동종의 시설인 경우라 하더라도 20MW 이상의 에너지 투입량을 갖는 경우가

아니라면 적용대상에 포함되지 아니한다.

나) 평등 위반 심사구조

일반적으로 평등위배여부에 대한 심사구조는 규제내용에 따라 비교대상과 비교관점이

정해지고, 그에 따라 비교되는 대상에 대한 취급이 합리적인지 여부가 결정된다. 본질적

으로 동일한 것을 다르게 취급하고 있는지(또는 그 반대) 여부는 비교되는 집단간의

본질적인 동일성이 존재하는지의 여부에 따라 판단된다. 그런데 본질적 동일성 여부는

일정한 비교의 관점이 전제되어야 판단될 수 있다. 여기서 비교관점(기준)은 기본권의

62) 이산화탄소 배출권거래의 대상은 효율성과 형평성 측면에서 볼 때 대부분의 배출원을 모두 포함시켜야만

하는데, 다만 그러한 체제는 집행상의 난점이 있다. 이재협,“기후변화입법의 성공적 요소”, 법학논총

제26권 제4호 (2009), p.183.


‘보호영역의 설정’ 문제와 마찬가지로 개별적 차별입법의 의미와 목적을 통하여 정하

여 진다. 여하튼 비교관점에 따라 비교대상이 정해지고 양자가 본질적으로 동일한지

여부가 정해진 다음, 그 차별이 헌법상 정당한지 여부가 결정될 것이다.

이것을 좀 더 구체적으로 보면, 비교되는 대상이 규제대상과 다르게 취급되어 불이익

(또는 이익)을 받는지, 아니면 비교대상과 같게 취급되어 불이익(또는 이익)을 받고 있는

지에 대한 판단이 가능하게 된다. 이때 법률에서 규제되는 대상(a)과 관점(c)과의 관계

(ac)와 비교되는 대상(b)과 관점(c)과의 관계(bc)가 당해 본질적으로 같은 것인지, 아니

면 다른 것인지에 따라 평등원칙위배 여부가 정해진다. 즉, 본질적으로 ac=bc이면 a와

b는 같게 취급되어야 하며, ac≠bc이면 a와 b는 다르게 취급되어야 한다. 이와 같은

취급은 평등위배의 소지가 없다(또는 이 경우‘차별’이 존재하지 않는다고 한다). 여기

서 ac=bc로 볼 것인지, 아니면 ac≠bc로 볼 것인지 1차적인 판단은 입법자의 판단에

맡겨야 한다. 여기서는 이것을 평등원칙 규정인 헌법 제11조 제1항 1문이 갖는 제1차적인

규범적 의미라고 본다. 그러나 본질적으로 ac=bc인 경우임에도 a와 b를 다르게 취급하

거나, 또는 ac≠bc임에도 a와 b를 같게 취급하는 경우에는 평등위배의 소지가 있게

된다(또는 이 경우‘차별’이 존재한다고 한다). 이 경우에는 입법자 등 규율주체가 규율

대상과 비교대상간의 상호 모순된 평가를 하였다는 의심이 존재하는 경우라고 본다.63)

그러나 이와 같은 경우라 하더라도 곧 평등 위반은 아니다. 즉 같은 것을 다르게 취급하거

나, 다른 것을 같게 취급한다고 하더라도‘차별’이 존재하여 평등위배의 위험이 있지만

그‘차별’의 정당한 사유가 존재하고, 그 사유와 차별의 비례성이 충족된다면 평등위배

라고 볼 수 없기 때문이다.64)

위에서 설명한 분쟁 사례 가운데 프랑스의 철강기업사례에서 프랑스 행정법원

(Conseil d’État)은 규제대상으로서의 철강기업(a)과 비교관점인 배출권거래에 따른

온실가스감축(c)과의 관계(ac)가 비교대상인 알루미늄 및 플라스틱(b)과 비교관점인 배

출권거래에 따른 온실가스감축(c)과의 관계(bc)가 본질적으로 동일하다(ac=bc)고 보고,

63) 정태호, 일반적 평등권 침해 여부의 심사, 고시계 2002/9, p.22-23.

64) 이욱한, 자유권과 평등권의 사법심사구조, 사법행정 2003/3, p.12.


그럼에도 달리 취급하고 있음을 들어서 평등원칙 위배의 소지가 있음을 인정하고 이를

관할법원인 유럽법원에 이송하였는데, 유럽법원에서도 양자는 본질적으로 같은 것이라

고 보아 달리 취급하는 것은‘차별’에 해당하지만 위와 같은 차별이 합리적 이유가

있다고 보아 평등원칙에 위배되지 않았다고 보았다.

다) 심사기준 및 차별의 정당성

차별의 정당성과 관련하여 그 판단기준에 관하여는 검토할 필요가 있다. 본질적으로

같은 것을 다르게 취급하거나, 다른 것을 같게 취급하여‘차별’이 존재하더라도 그‘차

별’이 정당화 될 수 있다면 평등원칙에 위배되는 것은 아니다. 문제는 차별의 정당성

여부에 대한 심사기준이 어떠해야 하는가이다. 전통적으로 평등의 구체적 내용 형성은

입법자에게 유보되어 있음을 이유로 헌법상 평등심사는 대단히 완화된 기준이 적용되었

다. 미국의‘합리성 원칙’과 독일의‘자의금지원칙’이 대표적이다. 그러나 2차대전을

거치면서 지구촌 사회가 점차 국제화․개방화되고, 개인간의 정보교류의 증대 및 지식의

대중화는 기존의 법제도에 잠재되었던 사회적 불평등에 대한 소수계층이나 사회적 약자

의 불만으로 나타났으며, 이것은 사회통합의 결정적 장애요소로 등장하였다. 이에 대응

하여 각국의 헌법재판기관은 보다 적극적인 평등 구현을 위하여 종래의 완화된 평등심사

기준을 대체하는 새로운 심사기준으로서 엄격한 기준을 적용하게 되었다. 이러한 흐름은

한국을 포함하여 세계 각국의 평등심사기준으로 이중기준이 채택된 배경이 되었다.

우리 헌법재판소도 평등심사기준을 엄격심사인 비례성 심사와 완화심사인 자의금지원

칙으로 이원화하여 판단하고 있는데, 자의금지원칙은 원칙적인 평등심사기준으로서 차

별입법에 대한 명백성의 통제(Evidenzkontrolle), 즉 차별의 불합리성이 명백한 경우에

만 평등 위반이라고 평가된다. 다만 차별입법에 대한‘자의’여부나‘합리성’여부를 판

단하는 구체적 기준으로서 인간존엄성설과 입법목적설이 대립하였다. 인간존엄성설에

의하면 인격의 가치는 모든 인간에게 평등하게 인정되어야 한다는 이념에 위반하는가를

기준으로‘합리성’ 여부를 판단하여야 한다고 보았다. 이에 반하여 입법목적설에 의하


면 일정한 입법목적을 달성하기 위하여 차별이 불가피하고 또 그것이 사회통념상 적정한

것인가를 기준으로 합리적 차별인가의 여부를 판단하여야 한다고 본다. 독일연방헌법재

판소는 인간존엄성설을 취하고 있지만 우리 헌법재판소는 합리적 차별여부의 판단은

인간의 존엄성 존중이라는 헌법의 최고원리와 정당한 입법목적의 달성 및 수단의 적정성

이라는 세 가지 복합적 요소를 기준으로 판단하여야 한다고 본다.65) 이와 같은 자의금지

원칙은 헌법재판소 판례에 의하면 비례성 원칙이 요구되지 않는 기타의 차별에 대하여

적용된다.

이와 달리 엄격한 심사로서 비례성원칙에 따른 심사는 차별취급의 목적과 수단간에

엄격한 비례관계가 성립하는지를 기준으로 한 심사를 말한다.66) 그리고 엄격심사가 적

용되는 경우를 다음의 두가지 경우로 한정하였다.67) 첫째, 헌법에서 특별히 평등을 요구

하고 있는 경우, 즉 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니되는 기준을 제시하거나

차별을 특히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있다면 그러한 기준을 근거로 한 차별이나

그러한 영역에서의 차별인 경우, 둘째, 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한

중대한 제한을 초래하게 되는 경우로서 위 두가지 경우에 어느 하나에만 해당되면 비례성

원칙이 적용된다.

유럽법원은 EU-ETS 지침이 같은 것을 다르게 취급하고 있지만 그 차별은 EU가

광범위한 입법재량권 가진다는 점, 관련된 정보 및 이해관계를 충분히 고려하여 정당한

목적을 달성하기 위한 것이라는 점을 근거로 불합리한 차별적 취급이 아니라고 판시하였

다. 이와 같은 유럽법원의 입장은 당해사례에서 적용될 심사기준으로서 완화된 기준인

자의금지원칙 또는 합리성원칙을 적용하여 판단하였다고 본다. 즉 EU-ETS 지침이

화학 및 비철금속 영역을 적용 범위에서 제외함으로써 발생한 철강기업에 대한 차별적

취급은 일정한 입법목적을 달성하기 위하여 차별이 불가피하고 또 그것이 사회통념상

적정한 것이라고 보아 차별의 합리성을 인정한 사례이다. 이와 달리 영국 Cemex 사례에

65) 헌재결 1996. 11. 28. 96헌가13.

66) 헌재결 1999. 12. 23. 98헌마363등.

67) 이것은 법적·사실상 불이익을 입은 자에 대한 보상으로 인한 차별, 즉 일종의 역평등조치에 대해서도

적용된다고 보았다.


서는 영국 정부가 I단계에서의 시멘트 및 전력산업에 대한 적용 유보의 예외 규정을

II단계 국가할당계획에서 폐지하자, 시멘트산업에 대한 부당한 차별인지 여부와 관련하

여 영국법원은 예외 규정 자체가 시멘트 및 전력산업의 특수성을 고려하여 특별히 유예를

인정한 시혜적 조치라고 보고, 이를 폐지한 것은 원래 같은 것을 같게 취급하고자 환원한

것이므로 평등원칙 위배가 아니라고 보았다. 그러나 시멘트 및 전력산업의 특수성을

고려하는 것은 국가의 시혜적 조치가 아니라 같은 산업부문이라 하더라도 분야별 특수성

을 고려하여야 하는 것은 다르게 취급할 사유가 있음을 전제로 당연히 다르게 취급하여야

한다는 평등원칙에 따른 것이고, 다르게 취급할 사유가 소멸한 경우에는 동일하게 취급

하여야 한다는 평등원칙에 따라 헌법상 국가의 의무로서 요구되는 것이다.

라. 정책적 시사점

탄소배출권거래제 도입에 따른 다양한 법적 분쟁은 주로 헌법상의 기본권이나 기본원

칙에 위배되는지 여부가 대부분이다. 이 가운데 배출권거래제 자체에 대한 법적 분쟁도

앞에서 설명하고 있듯이 헌법적 정당성이나 형평성 등 법적 기본원칙에 부합되는지 여부

가 주된 쟁점임을 알 수 있다. 이하에서는 위의 사례에서 다루어진 법적 쟁점의 분석을

통하여 향후 한국에서 배출권거래제를 도입하는 경우 입법적으로 고려해야 할 정책적

시사점은 다음과 같다.

첫째, 특정 시설이나 사업장에 대한 배출권 거래의무 대상으로 지정하여 배출권거래제

법에 따라 배출허가와 배출권을 할당하는 것은‘처분’으로서 행정행위에 해당한다.

이것은 권력적 행정행위로서 행정쟁송(행정심판과 행정소송)의 대상이 되며, 공권력

의 행사·불행사를 대상으로 하고 있는 헌법소원의 대상으로 인정되어 다투어 질 수

있음을 의미한다.

둘째, 탄소배출허가에 따른‘할당’의 법적 성격은 금지된 자유에 대한 허가를 통하여

배출할 수 있는 자유를 회복시켜 주는 동시에 경제적 이익을 추구할 수 있는 권리를

창설해 주는 것이라는 점에서 자유권성과 재산권성의 이중성을 띠고 있다(할당의 이중성).


공법적으로 할당은 배출의 자유에 관한 권리를 법률상 설정하면서, 이를 등록하는

경우에는 배출할 수 있는 자유와 더불어 배출하지 아니하고 거래를 통하여 경제적 이익을

추구할 수 있는 재산권성이 있다. 다만 거래제도의 공법적 목적 달성을 위하여 할당

이후에도 배출허용량의 제한·취소 등의 필요성이 있다는 점에서 그 제한이 보다 용이한

권리라고 본다.

셋째, 배출권거래제 이전의 기존 시설사업자의 탄소배출행위는 주관적 공권으로서의

직업의 자유로서 인정될 수 있으며, 이와 더불어 대상 시설에 대한 재산권 행사의 자유로

서도 인정될 수 있다.

이와 같은 직업의 자유 및 재산권 행사의 자유는 현행 헌법 제35조 제1항의 환경권과

상충할 수 있지만 이것은 기본권의 상충에 따른 문제이므로 규범조화적 해석을 통하여

해소될 수 있다.

넷째, 배출권거래제도는 직업의 자유제한 수단으로서 비례성 원칙의 부분원칙인 피해

최소성 원칙이 충족되기 위해서는 온실가스 감축 수단으로서 배출권거래제 자체가 다른

수단과의 비교형량 결과 그 피해가 최소한도에 머물러야 한다.

온실가스의 감축이라는 목표를 달성하기 위하여“강제참여 방식의 배출권거래제”를

예정했을 때 직접적인 온실가스 배출규제나 자발적 감축제도, 탄소세제 또는 교토의정서

상의 다른 신축성 메커니즘인 청정개발체계(CDM), 공동이행제도(JI) 등을 각각 비교하

여 그 효율성 대비 피해가 최소한에 그쳐야 한다. 따라서 위의 수단들의 단독 또는 병행

적용의 다양한 순열조합 등 다양한 온실가스 감축 시나리오에 근거한 분석 결과에 근거하

여 그 피해가 가능한 최소한에 그칠 수 있는 정책조합(Policy Mixing)을 찾아내는 것은

피해 최소성 원칙을 충족시킬수 있는 핵심이라고 본다.

다섯째, 법익 균형성 원칙과 관련해서는 강제참여방식의 배출권거래제도를 시행함으

로 인하여 부담하게 되는 당해 사업자의 피해의 정도 등을 면밀히 검토하여 추구되는

공익과 균형을 이루도록 하여야 한다.

따라서 감축여력이 없는 산업부문이나 시설 등은 다른 시설이나 사업장과 비교하여

거래제 시행으로 사업포기를 결과적으로 강제하는 결과를 초래하는 경우에는 거래제의


목적을 훼손하지 않는 범위에서 입법을 통하여 합리적 대안을 제시하는 것이 필수적으로

요구된다.

이를 위하여 시행 초기에는 적용범위를 한정할 필요가 있고, 시행기간도 충분히 대비

할 수 있도록 단계별 기간 설정이 요구된다. 또한 적용상의 예외를 허용할 수 있는 규정을

사전에 마련하거나 순응계수 적용에 있어서의 특칙을 규정하는 것도 한 방안이 될 수

있다. 물론 이와 같은 조치는 거래제의 근간을 훼손시키지 않는 범위내에서 이루어지기

때문에 주로 영속적이지 않고 한시적으로 규정할 필요가 있다.

여섯째, 배출권거래제의 시행상 특정 부문이나 사업장에 대한 차별의 정당성과 관련하

여 일반적으로 자의적 차별이 아닌 입법목적 달성을 위하여 그 차별의 필요성이 인정된다

면 평등원칙 위반이 아니다.

다만 특정 사례인 경우에는 차별로 인하여 직업수행의 자유나 재산권 등 기본권에

대한 중대한 제한을 초래하는 경우에 있어서는 엄격심사인 비례성 원칙이 적용될 수

있다.

3. 배출권거래 적용대상인‘시설’의 개념 및 범위의 문제


배출권거래대상으로서의‘시설’의 개념 및 범위와 관련된 분쟁 사례는 대표적으로

두가지가 문제될 수 있다. 첫째, 배출권거래제 적용대상‘시설’여부에 관한 확인과 관련

된 분쟁, 둘째, 기존의 허가 받은 공동시설을 분리하여 개별시설로서 할당신청 할 수

있는지 여부에 관한 분쟁이다.

<사례1> 배출권거래제 적용대상‘시설’여부에 관한 확인을 구하는 사례(독일 화학공

장 사례)

신청인은 화학제품제조업자로서 폴리에스테르의 원료인 DMT생산시설을 연방공해방

지법에 따라 허가를 받고 운영하고 있는데, DMT시설에는 고온설비와 폐수슬러지소각설


비, 잔폐물소각설비(이하‘고온설비 등’이라 함)가 각각 포함되어 있다. 청구인은 이들

고온설비 등이 배출권 할당대상 시설에 포함되는지 여부에 대한 확인을 연방과 지방정부

에 요구하였다.

신청인은 고온설비 등이 화학시설인 DMT의 설비이므로 거래법 적용대상이 되지 않

고, 폐수슬러지소각설비, 잔폐물소각설비는 유해폐기물소각시설이므로, 그리고 고온설

비 등 각각의 설비용량이 20MW 미만이므로 역시 거래법 적용대상에서 제외된다고

보았다. 이와 같은 이유로 신청인은 독일연방정부(연방환경청, 배출권거래소)와 바이에

른 주정부(아우크스부르크 시청)에 법적 구속력있는 확인을 요구하였지만 양자 모두

타방의 관할이라고 주장하며 이를 거부하자 이를 행정법원에 가처분신청을 하였다. 이와

같은 신청은 할당신청기간(할당법 시행 후 3주 이내)이 도과되면 할당청구권이 소멸하기

때문이다.

이에 법원은 신청인의 고온설비는 거래법상의 적용대상에 포함되어 배출권거래의무가

있음을 판시하고 기각결정하였다. 즉 배출권거래법 제2조 제1항에 의하면 동법은 부칙

제1조에서 규정한 시설에 적용되는데, 부칙 제1조에서 규정하지 않았더라도 연방공해방

지법에 따른 허가를 필요로 하는 시설의 부분설비 또는 부수설비에도 적용된다. 신청인

의 고온설비의 경우는 배출권거래법 부칙 제1조에서 규정하고 있는 범주Ⅱ시설에 포함되

며, 다만 이를 명시하지 않은 이유는 연방공해방지법적 허가가 필요한 시설이기 때문이

다. 따라서 산업분류가 화학부문이라는 것으로 자신의 고온설비가 적용대상에서 제외된

다는 주장은 타당하지 않다고 판시하였다. 그리고 특정 시설이 적용대상에 포함되는지

여부에 대한 사전확인절차가 법률로서 규정되어 있지 않으므로 확인적 행정행위와 같은

법적 구속력있는 확인을 요청할 권리가 없다고 보았다(2004. 9.1. Au A E 04.1237).

<쟁점>

1.‘고온설비 등’ 특정시설이 적용대상‘시설’에 포함되는지 여부

2. 특정 시설이 적용대상에 포함되는지 여부에 대한 법적 구속력있는 확인 청구가

사전에 허용되는지 여부


<사례2> 관련법상 공동시설로 운영허가받은 시설을 개별시설로 분리하여 배출권을

신청하는 경우의 타당성에 관한 사례(독일의 전력생산업체 Case)

독일의 전력생산업체가 <연방공해방지법>에 따라 공동시설로 허가받은 시설을 각각

개별시설로 분리하여 배출권을 신청하였으나, 배출권거래소는 연방공해방지법상의 공

동시설로 허가받은 시설만이 배출권거래제의 적용 대상시설이 될 수 있다고 보고 신청자

의 청구와 달리 개별시설이 아닌 공동시설에 대한 할당량을 배분하였는데, 이로 인하여

전력생산업체는 신청한 할당량보다 부족한 할당량(약 4Mt감소)을 배정받자 베를린 행정

법원에 소송을 제기하였다. 이에 법원은 배출권거래제의 적용대상인‘배출시설’은 연방

공해방지법상‘독립적으로’ 운영허가를 받은 시설을 의미한다고 보아 배출권거래소의

판단은 적법하다고 판시하였다(2007. VG 10 A 261.06). 여기서‘독립적(eigenständig)’

이란 연방공해방지법상 여러 배출시설이 하나의 공정라인으로 운영허가가 난 경우를

말한다. 이 사건의 경우에 전체시설을 하나의 독립시설로 간주하고 할당량을 배분하게

되며 각각의 배출시설에 대해서는 개별적으로 할당량을 받을 수 없다는 취지이다. 따라

서 청구인이 공동시설을 개별시설로 자의적으로 세분화하여 더 많은 할당량을 청구하더

라도 이는 허용될 수 없다는 점을 명시적으로 확인한 사례이다.

<쟁점>

1. 관련법상 공동시설로 운영허가 받은 시설을 개별시설로 분리하여 배출권을 신청하

는 경우의 타당성 : 소극

2.‘독립적’시설운영의 개념

나. 쟁점분석

1) 배출권거래제의 적용대상의‘법률’상 명시 여부

<사례1>에서 보듯이 특히 배출권거래제가 시행되는 초창기에는 시설운영자 입장에

서는 자신의 시설이 그 적용대상에 포함되는지 여부가 불명확한 경우에 이에 대한 문의가

관련기관에 폭증하리하는 예상은 그리 어렵지 않다. 다만 이 사례에서는 고온설비 등이


법상 거래제의 적용대상이라는 점이 청구인의 주장에도 불구하고 법규정상 명백한 사안

이라 특별히 문제가 되지는 않는다. 다만 배출권거래제 입법을 함에 있어서 감축의무

활동에 참여하게 될 개별사업장에 대한 명확한 기준을 설정하는 것은 제도 시행의 혼선을

최소화할 수 있고, 또한 제도 시행의 효율성을 높일 수 있다는 점에서 제도설계시 반드시

고려되어야 할 사항이라고 판단된다. 한편 헌법 제37조 제2항의 기본권의 법률유보

원칙에 따라 배출권거래제에 따른 직업의 자유 등 기본권의 제한은 원칙적으로 의회에서

제정한‘법률’로서 하여야 한다. 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근

거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요

한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권 실현과 관련된 영역에 있어서는 국민의 대표자

인 입법자가 그 본질적 사항에 대해서 스스로 결정하여야 한다는 요구까지 내포하고

있다(의회유보원칙).68)

그렇다면 배출권거래제법의 적용범위에 관한 온실가스의 범위와 대상시설의 범위에

관한 기본적 사항은 법률로 정하여야 한다. 다만 그 구체적 사항만 헌법 제75조의 포괄위

임금지원칙에 부합되도록 시행령에 위임할 수 있을 뿐이다. 즉 구체적으로 범위를 정하

여 위임해야 하고, 일반적·포괄적 위임은 엄격히 금지된다. 구체적 위임이 되기 위해서

는 법률에 규정된 사항만으로도 하위법령에서 정해질 내용의 개요를 파악할 수 있어야

되며, 하위법령에서 정해질 내용의 개요는 해당 조문과 관련 조문에 의하여 파악되어야

하고, 적어도 해당 법률의 목적·취지 등으로 보아 어느 정도 확정될 수 있어야 한다.

다만, 구체적인 위임의 가능성 여부와 정도는 법률 규정의 실질적인 내용이 권리를 침해

하거나 의무를 부과하는 것인지 아니면 의무의 면제나 급부의 제공 등과 같이 혜택을

주는 것인지에 따라서 신축적으로 판단되어진다.

배출권거래제법이 어떤 시설에 대하여 적용할 것인지에 관한 기본적 사항, 예를 들면

이른바 상류할당과 하류할당 등에 관한 규제범위 등을 법률로서 명시하고, 해당 시설을

특정하여 규정하되 부칙상의 별표 등으로 규정하는 것이 법적 안정성과 예측가능성을

68) 헌재결 1999. 5. 27. 98헌바70.


고려한 합리적 입법방안으로 판단된다. 다만 전력 산업시설 등 특정시설을 제외할 것인

지 여부 등 여건 변화에 따른 탄력적 적용의 필요성이 있는 경우에는 시행령에 위임하는

것이 제도시행의 효율성을 제고할 수 있다고 본다. 이와 같은 적용대상 설정에 있어서

중요한 고려요소로서, 적용대상인 ETS 참여 부문에서의 한계저감비용이 비적용대상인

Non-ETS부문보다 저렴하여 온실가스 감축에 있어서 ETS 참여부문이 상대적으로 더

많은 기여를 하도록 설정해야 한다. 이와 같은 적용대상 시설의 명확성은 배출권의‘할

당’과 이후의 비적용대상도 참여할 수 있는‘거래’의 유기적 연계성을 강화할 수 있게

된다. 이와 같은 관점에서 각국의 배출권거래제 입법과 그 적용범위에 관하여 살펴볼

필요가 있다.

먼저 EU-ETS 지침에 의하면 적용대상범위와 관련하여 제도가 논의되던 초창기인

2000년에는 에너지, 제강·제철, 광물, 시멘트, 펄프·제지, 정유, 알루미늄, 화학 분야

가 참여대상에 포함되었었지만, 알루미늄과 화학산업의 경우 비회원국 대비 경쟁력 저하

에 대한 우려로 인해 최종 지침서에는 제외되었다. 그 대신 에너지 부문의 범위가 50MW

이상에서 20MW 이상으로 확대되었다(조용성 등, 2008). 또한, 2008년 수정지침을

통해 항공 영역에서의 배출활동 역시 EU-ETS 지침의 적용대상 활동에 포함되었다.69)

여기서 할당대상‘생산시설’이라 함은 아래<표4-2>와 같이 동지침 부칙 I에 나열된

단수 또는 복수의 행위 및 다른 이와 직접적으로 연관된 행위가 행해지는 정착된 기술적

생산단위를 말한다.

69) 2008년 수정지침에 따르면, 지침은‘회원국 영토에 위치한 공항에 도착하거나 이를 출발하는 모든

항공활동’에 대하여 적용하는 것을 원칙으로 하되, 비회원국 수반의 공무상 운항, 군사 또는 경찰 목적인

경우 등과 같은 일정한 예외를 인정하고 있다.


활동 배출물질

에너지

20메가와트 이상의 열투입량을 갖는 소각시설

원유정제활동

코크스 제조활동

이산화탄소

이산화탄소

이산화탄소

철강 제조 및 가공

철광석(황화물질 포함) 가공시설

시간당 2.5톤 이상의 선철 또는 강철의 제조/가공시설

이산화탄소

이산화탄소

광물 제조

일일 500톤 이상의 시멘트 용재 생산시설 또는 일일 50톤 이상의 석회 용재

생산시설

일일 20톤 이상의 유리(유리섬유 포함) 제조시설

화로의 생산능력이 일일 75톤 이상이고 용량이 4㎡ 이상이며 밀도가

300kg/㎡ 이상인 화로를 이용한 세라믹(지붕용 타일, 타일, 벽돌, 자기 등

포함) 제품의 생산시설

이산화탄소

이산화탄소

이산화탄소

기타

목재 또는 섬유재로부터 펄프를 생산하는 산업공장

종이 및 합판을 생산하는 산업공장

이산화탄소

이산화탄소

<표 4-2> 배출활동 영역

자료: Directive 2003/87/EC 별지 I.

이 활동들은 이곳에서 행해진 행위와 기술적 연관성이 있으며 배출 및 환경오염에

영향을 미칠 수 있는 것들이다. 이와 관련하여‘운영자’라 함은 생산시설을 운영하거나

점유하거나 생산시설의 기술적 운영에 관한 결정적인 경제적 대리권을 가진 자를 말한

다. 이상의 적용대상 배출활동은 모두, EU 통합오염방지통제(Integrated Pollution

Prevention and Control, "IPPC") 지침의 별지 I에서 규정하고 있는 규제활동 목록에서

발췌한 것으로서, 대부분 이산화탄소를 집중적으로 배출하는 활동에 해당한다.

EU 회원국은 이와 같은 EU-ETS 지침이 규정하는 적용대상만을 규제할 수 있는

것은 아니며, 자국의 사정에 맞추어 2008년부터 적용범위를 확장하는 것이 허용된다(동

지침 제24조). 영국의 경우는 기후변화법(Climate Change Act) 제45조에서 적용범위

에 관하여 포괄적으로 규정하고, 별표에서 좀 더 구체적인 규정을 두고 있다. 기후변화법

제45조에 의하면 거래제도가 적용되는 활동은 (a) 에너지의 소비 (b) 그 생산과정에서

에너지가 소비된 제품의 사용 (c) 그 생산과정에서 에너지가 소비된 제품의 재활용 이외


활동 온실가스

에너지변화와 에너지변환

I. 연소시설 (예를 들면 발전소, 화력발전소, 발열시설, 가스터빈장치, 연소모터장치, 기타

발화장치와 같은)에 발화연료를 투입하여 전기, 증기, 온수, 폐기열이나 뜨거운 폐기가스를

생산하는 50MW나 그 이상의 발열능력과 기관보일러는 가신 시설들

CO2

II. 연소시설(예를 들면 발전소, 화력발전소, 발열시설, 가스터빈장치, 연소모터장치, 기타

발화장치와 같은)에 석탄, 코크스, 그리고 광유코크스, 연탄, 이탄연탄, 발화이탄, 천연

상태의 나무, 유화된 자연피치, 난방유, 가스 형태의 발화연로(특히 코크스난로가스,

탄광가스, 제철가스, 정유가스, 합성가스, 원유의 Tertiaer채쿨로 부터의 천연가스,

하수가스, 바이오가스), 메탄올, 에탄올, 자연 상태의 식물성 기름, 식물성 기름, 자연상태의

천연가스, 액화가스, 공공의 가스 공급으로 부터의 가스나 수소를 투입하여 전기, 증기,

온스, 폐기열이나 가열된 폐기가스를 생산하는 20-50MW 발열능력과 기관보일러를 가진

의 처분 (d) 그 사용이 직접적으로 온실가스의 배출을 야기하거나 배출에 기여하는 물건

의 생산 또는 공급이다. 그리고 동법 별표2 제3조와 제4조에서‘규칙’에 위임해서 정해

야 될 사항에 관하여 나열하여 규정하고 있다. 이와 같은 동법 별표2 제3조와 제4조의

위임에 따라 온실가스거래규칙 별표1에서 적용대상의 범위 및 기준에 관하여 규정하고

있는데 그 내용은 앞에서 본 EU지침이 규정하고 있는 적용범위와 동일하다.

독일은 온실가스배출권거래법(TEHG) 제2조의 적용범위에 관한 규정에서 동법상의

별표1(아래의 표 참조)에 명시된 활동으로 규정하고 있다. 이것은 20MW급 이상의 에너

지시설과 광물가공 등에 에너지집약시설이 주요대상이며,“제2차 독일의 국가할당계획

(NAPII)”은 유럽연합위원회의 할당계획에 포함되는 이산화탄소 배출량이 많은 공장만

을 배출거래의 대상기업의 범위에 포함시켰고70), 여기에 포함되는 공장과 이산화탄소배

출량은 현재 유럽연합과 독일에 있는 것만을 대상으로 하였다. 이와 같은 온실가스 배출

거래 대상기업의 확대는 타당한 것으로 평가되며71), 독일 배출거래법 부록에서 배출권

거래에 참여하여야 하는 시설이나 사업장을 열거하고 있다.

<표 4-3> 배출권거래 참여 시설 및 사업장

70) NAP II, S.12 f.

71) D.Weinreich, Klimaschutzrecht in Deutschland: Stand und Entwicklung der nationalen

Gesetzgebung zum Klimaschutz, ZUR 2006, S.400 ff.


시설들(그러나 천공장치나 비상발전기를 위한 연소모터장치들은 제외)

III. 연소시설(예를 들면 발전소, 화력발전소, 발열시설, 가스터빈장치, 연소모터장치, 기타

발화장치)에 번호 II에서 언급한 고체나 액체의 발화연료들을 투입하여, 전기, 증기, 온수,

폐기열이나 가열된 폐기가스를 생산하는 20-50MW 발열능력과 기관보일러를 가진 시설들

IV. 난방유 EL(Extra Leicht, Extra Light: 난방유 품질 표시), 디젤연료, 메탄올, 에탄올,

천연 식물유, 식물유메틸에테르나 가스형태의 발화연료들 (특히 코크스난로가스, 탄광가스,

제철가스, 정유가스, 합성가스, 제3기층에 있는 원유 시추 시 발생하는 가스, 하수가스,

비오가스, 천연가스, 공공의 가스공급으로부터의 액화가스, 수소)의 투입을 위한 작업 기계에

동력을 제공하는 20MW나 그 이상의 발열능력을 가진 연소모터장치들 (20-50MW 의

발열능력을 가진 천공장치를 위한 연소모터장치는 제외)

V. 난방유 EL, 디젤연료, 메탄올, 에탄올, 천연 식물유, 식뮬유메틸에테르나 가스형태의

발화연로들(특히 코크스난로가스, 탄광가스, 제철가스, 정유가스, 합성가스, 제3기층에

있는 원유 시추 시 발생하는 가스, 하수가스, 바이오가스, 천연가스, 공고의 가스공급으로

부터의 액화가스, 수소)의 투입을 위한 작업기계에 동력을 제공하는 20-50MW의 발열능력

을 가진 가스터빈 시설들 (단 20-50MW)의 발열능력과 함께 제한된 운행 장치들 제외)

VI. 광유나 윤활제 정유공장에서 원유나 원유 산출물들의 증류나 정체 또는 기타 가공을

위한 시설들

VII 석탄이나 갈탄(코크스의 제조)의 건조증류를 위한 시설들

첡철금속 생산과 가공

VIII 철광석을 굽고 녹이거나 소결(Sintern)을 위한 장치들

IX. 응축물 또는 이차 원료가 투입되고 통합 제련소에서 작업되는 한에서는 시간당 2.5톤

이상의 용해능력을 가진, 선철 또는 강철의 생산이나 용해를 위한 시설들

IXa 20MW 이상의 발열능력을 가진 가공공정단위를 가진 통합 제련소(제철공정과 가공공정

이 함께 존재하고 기능적 관점에서 서로 결합되어 있는, 선철의 획득과 조강으로 가공을

위한 시설들)

IXb 번호 IXa번에 따른 활동의 한 부분이 아닌 한, 20MW 이상의 발열능력을 가진 통합

제련소 내의 가공공정단위들(강철이나 주물의 압연 시설, 금속 보호층을 만들기 위한 시설들)

금속가공 산업

X 회전가마에서는 하루 500톤 이상, 다른 가마에서는 하루 50톤 이상의 생산능력을 가진

소괴(클링커)의 생산을 위한 시설

XI 하루 50톤 이상의 가성석회나 구워진 백회암의 생산능력을 가진 석회석이나 백회암을


굽기 위한 시설들

XII 하루 20톤 이상의 용해능력을 가진 유리섬유의 생산시설을 포함하여, 그것이 폐유리로부

터 생산되는 한에서는 유리 생산을 위한 시설들

XIIa 광섬유의 생산을 위한 시설을 포함하여, 하루 20톤 이상의 용해 능력을 가진 광물질의

요해를 위한 시설

XIII 연소장치의 체적이 4m3 또는 그 이상이고 단위 부피 당 용적률이 300 kg/m3 또는

그 이상인 한, 하루 75톤 이상의 생산능력을 가진 도자기 생산물의 연소를 위한 시설들

기타 산업 부분

XIV 나무, 짚 또는 섬유물질과 같은 것으로부터 섬유소의 획득을 위한 시설들

XV 하루 20톤 이상의 생산능력을 가진 종이, 종이박스 또는 판지의 생산을 위한 시설들

XVI 하루 5만톤 또는 그 이상의 생산능력을 가진 프로필렌 또는 에틸렌의 생산을 위한

시설들

XVII 20MW 또는 그 이상의 발열능력을 가진 탄소 생산을 위한 시설들

XVIII 20MW 또는 그 이상의 발열능력을 가진 원유 또는 가스의 바다나 육지 운반저장소에서

발생하는 가스 형태의 물질들의 소각을 위한 시설들

자료: 독일 온실가스배출권거래법(TEHG) 제2조의 별표1.

프랑스 정부도 유럽위원회의 결정에 따라 적용범위를 화학, 농식품, 비철금속 자동차,

직물, 교육기관, 병원, 공항 등 모든 산업에서의 20MW 이상으로 확대하였다(프랑스

환겨법전 229-7조·8조). 스페인은 온실가스배출권거래법 제4조에서 적용대상시설을

규정하고 있으며(별표1에서 열거), 그 대상은 발전, 정제, 철강금속의 생산 및 처리,

시멘트, 석회, 유리, 세라믹, 펄프, 종이 및 판지이다.

호주는 CPRS에서 아직 시행 예정이지만 연간 온실가스 등가물의 배출량이 25,000톤

을 상회하는 시설이거나 호주내의 화석연료 또는 합성온실가스의 생산자 또는 수입업자

에 국한되며, 여기에 해당하는 사업장 또는 기업은 약 1000여개로서 호주 전체 기업의

약 1%에 해당한다(동법안 제17조 내지 제22조 참조).

미국의 RGGI는 북동부 10개 주가 계약상 의무에 기초하여 자발적으로 온실가스 배출

을 감축하기 위해 설립한 거래시스템으로서 탄소배출 경매가 2008년부터 시행되고 있으

며, 그 대상은 25,000kW 이상의 발전소로서 약 225개 전력회사가 이에 해당된다.72)

72) RGGI는 CO2, CH4, SF6 세 가지 온실가스를 대상으로 다음의 다섯 종류의 상쇄 프로그램을 운영하고


독일기준

- 온실가스배출권거래법 별표1 로 규정

- 20MW급 이상의 에너지시설과 광물가공 등에 에너지집약시설이 주요대상

수 1850개소

호주기준

- CPRS에서 규정하고 있음

-연간 온실가스 등가물의 배출량이 25,000톤을 상회하는 시설

-호주 내의 화석연료 또는 합성온실가스의 생산자 또는 수입업자

수 - 호주 내 약 1,000개 정도의 기업(호주 전체 기업 수의 약 1%에 해당)

영국

- 기후변화법(Climate Change Act) 제45조 포괄적 규정

- 온실가스거래규칙 별표1에서 상세히 규정

- EU-ETS의 적용범위와 동일

미국 연간 2만5천톤 이상 온실가스 배출 사업장

일본 자발적 감축목표에 참여한 사업자

그리고 캘리포니아의‘지구온난화해결법(Global Wanning solutions Act)’은 2007년

1월부터 시행되고 있으며, 주요 오염물질 배출업체인 발전소, 정유공장, 시멘트 건조장

등을 대상으로 한다. 미국 연방법안으로서 2009년에 발의된 Waxman-Markey 법안

(하원)과 Kerry-Boxer법안(상원)에서는 양자 모두 25,000톤CO2 이상을 배출하는 시

설이나 사업장(전체 약 85%)을 대상으로 한다. 현재 미국 EPA는 2009년 9월 온실가스

배출량 의무보고 최종 규칙을 발표하였다. 화석연료와 화학물질 공급자, 자동차와 엔진

생산자, 연간 25,000톤 이상의 온실가스 배출시설(약 1만개로 미국 온실가스 배출량의

85%를 차지)은 2011년부터 매년 3월말까지 전년도 배출량을 EPA에 보고하도록 강제하

고 있다. 참고로 각국의 배출권거래제 적용대상에 관한 내용은 아래의 <표4-4>와 같다.

<표 4-4> 각국의 배출권거래 적용범위 및 기준

이상의 각국의 적용대상 시설 및 사업장에 관한 규정에서도 알 수 있듯이 각국마다

약간의 차이가 있지만 배출권거래법에서 그 적용대상의 범위 및 기준을 제시하고 있으

있다:① 쓰레기 매립장 메탄 포집, ② SF6 (육불화황) 배출 감축, ③ 조림을 통한 이산화탐소 감축,

④ 건물의 에너지 효율 개선, ⑤ 축산시설의 메탄가스 배출 감축이 그것이다. Michael B. Gerrard

(ed.), Global Climate Change and U.S. Law, American Bar Association (2007), p.324.


며, 이와 같은 점을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 독일도 위의 분쟁 등을 고려하여

이후‘시설’개념을 보다 더 명확히 하기 위해서 2007. 8. 7. 온실가스배출권거래법

제3조 제3항을 개정하여“연방공해방지법 제4조 제1항 제3호에 의한 허가대상시설의

경우 동법상의 허가의 확정은 결정적이다.”라는 문구를 추가하였다.

2) 배출권 적용대상시설 여부에 관한 확인적 행정행위 인정 여부

<사례1>에서 보았듯이 특정시설운영자 입장에서 당해 시설이 적용대상에 포함되는지

여부에 관하여 신청인은 독일연방정부(연방환경청, 배출권거래소)와 바이에른 주정부

(대행은 아욱스브르크 시청)에 법적 구속력있는 확인을 요구하였지만 양자 모두 타방의

관할이라고 주장하자 이에 대하여 법원에 제소한 사례이다. 이에 대하여 법원은 특정

시설이 적용대상에 포함되는지 여부에 대한 사전확인절차가 법률로서 규정되어 있지

않음을 이유로 확인적 행정행위와 같은 법적 구속력 있는 확인을 요청할 권리가 없다고

판시하였다.

행정법상‘확인’은 특정한 사실 또는 법률관계의 존부 또는 정부에 관하여 의문이

있거나 다툼이 있는 경우에 행정청이 이를 공적으로 판단 및 확정하는 행정행위를 말한

다.73) 이와 같은 확인은 일종의 판단행위이므로 기속행위이다. 따라서 확인 후에는 불가

변력이 발생하므로 확인은 법적 근거가 있어야 하며, 법에서 정한 형식에 따라 이루어져

야 한다. 그리고 그 효과도 법상 정한 바에 따라 발생된다. 이와 같은‘확인’은 배출권거

래제 시행에 따른 특정시설의 적용 여부에 적용되는 것은 부적당하다고 본다. 다만 제도

시행 초기에는 혼란을 최소화하기 위하여 특정시설의 적용 여부에 관하여 전문가로 구성

된 그룹을 활용하여 사전에 적용 여부에 관한 전문적 조언을 줄 수 있는 정책적 배려는

가능하다고 본다.

73) 장태주. 행정법개론, 현암사, 2007, p.197-198.


3) 공동시설을 개별시설로 분리하여 배출권을 신청하는 경우의 타당성

위의 <사례2>에서 관련법상 공동시설로 운영허가 받은 시설을 개별시설로 분리하

여 배출권을 신청하는 경우의 타당성과 관련하여 당해 법원은 배출권거래제의 적용대상

인‘배출시설’은 연방공해방지법상‘독립적으로’ 운영허가를 받은 시설을 의미하므로

관련법상 공동시설로 운영허가 받은 시설을 개별시설로 분리하여 배출권을 신청하는

것은 인정될 수 없다고 보았다.

이와 관련되어 EU지침에는 배출시설 운영자의 신청에 비추어 측정 및 보고가 적정

히 이루어질 수 있다고 인정되는 경우, 각국의 관리청은 시설의 전부 또는 일부에 대하여

배출허가를 발급하여야 한다. 관리청은 같은 운영자가 같은 장소에서 운영하는 여러

시설에 대하여도 하나의 배출허가를 발급할 수 있다고 규정하고 있다(지침 제6조 제1항).

영국의 온실가스거래규칙은‘같은 사업자가 같은 장소에서 운영하는 여러 시설’에 대하

여 하나의 배출허가를 발급할 수 있다고 규정하고 있다(규칙 제9조 제7항). 독일 온실가

스배출권거래법(THEG)은 제2조 제3항에서 같은 종류의 시설 여러 개가 공간적 운영기

술면에서 밀접하게 연계되어, 이를 전체 설비가 표준적인 성능한계 또는 시설규모에

도달 또는 초과하는 경우에도 공동시설로서 하나의 배출허가를 발급하도록 규정하고

있다. 그리고 동조 동항에서“공간적 운영기술면에서 밀접하게 연계”되어 있음은 1.

같은 사업장에 위치함 2. 공동 운영 설비에 연결되어 있음 3. 유사한 기술적 목적에

기여함을 의미한다고 규정하고 있다. 호주 CPRS에 의하면 복수의 배출시설 또는 사업장

을 운영하는 경우는 대표 사업장이 참여자로 등록하여 배출권을 거래할 수 있도록 하고

기업그룹의 경우에는 대표기업의 등록으로 거래에 참여할 수 있도록 하고 있다

다. 정책적 시사점

배출권거래 적용대상인‘시설’의 개념 및 범위와 관련하여 분쟁사례의 분석을 통하여

도출할 수 있는 정책적 시사점은 다음과 같다.

첫째, 배출권거래제에 관한 법률을 제정하는 경우 그 적용범위에 관하여 기본적 사항


을‘법률’로서 제정할 필요가 있다.

만일‘법률’에서 적용범위에 관한 규정을 두면서도 포괄적으로 행정입법으로 위임하

는 경우에는 적용대상 및 그 기준은 거래제도의 기본적 사항에 해당하기 때문에 헌법

제75조의 포괄위임 금지원칙에 정면으로 위배되는 결과를 초래할 수 있다. 또한 제도시

행에 따른 초기의 혼란을 고려할 때, 적용범위에 관한 명확한 규정은 적용 여부에 관한

시설운영자의 판단을 용이하게 하여 법률의 명확성과 예측가능성을 제고시킬 수 있으므

로 그 혼란을 최소화할 수 있다. 배출권거래제를 시행하고 있거나 예정인 각국에서도

‘법률’적 차원에서 그 적용대상의 범위 및 기준을 제시하고 있는 것도 이와 같은 점을

적극적으로 고려한 결과라고 본다.

둘째, 배출권거래제법의 적용범위를 설정함에 있어서는 적용대상 부문과 비적용대상

부문과의 차별에 따른 평등원칙 위배의 문제점을 극복하기 위하여 그 차별의 합리성이

충족되어야 한다.

적용범위에 관한 입법의 설계 시 고려요소로서 첫째, 온실가스 감축에 소요되는 한계

저감비용이 가장 작은 시설이나 사업장을 주된 적용대상으로 하여야 한다. 둘째, 적용대

상 범위의 설정은 배출권의‘할당’에만 초점이 맞추어져서는 안되고 할당 이후의 비적

용대상도 참여할 수 있는‘거래’의 활성화를 위한 유기적 연계성이 고려되어야 한다.

셋째, 제도 시행 초기에는 혼란을 최소화하기 위하여 특정시설의 적용 여부에 관하여

관련 전문가 그룹을 활용하여 사전에 적용 여부에 관한 전문적 조언이 가능한 정책적

배려를 검토할 필요성이 있다.

<사례1>에서와 같이 특정시설의 적용 여부에 관한‘확인’을 요청하는 민원이 관련기

관에 쇄도할 수 있으며, 이와 같은 문제에 대하여 행정청이 이를 공적으로 판단 및 확정하

는 근거규정을 설정하거나 아니면 전문가 그룹을 통한 조언과 자문을 해줄 수 있는 정책

적 배려는 가능하지만 법제도적으로 후자가 보다 효율적이라고 본다.

넷째, 배출권거래제의 적용대상범위 설정 시 그 단위로서‘시설’에‘공동시설’에

대한 정의 규정도 포함하여 검토할 필요가 있다.

<사례2>에서와 같이 관련법상 공동시설로 운영허가 받은 시설을 개별시설로 분리하여


배출권을 신청하는 경우를 방지하기 위하여 적용대상 시설로서의 공동시설에 관한 규정

이 명시될 필요가 있다. 이것은 법률의‘시설’ 개념 규정에 두거나,‘적용범위’에서

규정할 수 있다. 배출권거래제 도입에 있어서 적용 여부는 물론 할당에 관한 분쟁을

최소화하기 위한 기본적 입법사항으로서 각국의 공동시설에 관한 규정을 고려하여 개념

규정을 둘 필요가 있다,

다섯째, 배출허가에 관한 규정에서 기존의 관련법상의 특정시설에 대한 오염물질 배출

권과 구별되는 온실가스배출허가에 관한 규정을 명시할 필요가 있다.

관련법상 운영허가 받은 기존시설에 대하여 새로이 온실가스배출권의 허가를 강제하는

경우에 이에 대한 법해석상 분쟁이나 이중규제라는 비판을 방지하기 위해서는 독립적인

온실가스배출 허가제를 법률에 명시할 필요가 있다. 물론 이 경우에 기존의 오염물질배

출허가제와의 연관성을 어느 정도 고려할 것인지 제도설계 당시에 검토할 필요가 있다.

4. 할당량 산정의 적정성 문제


할당량 산정의 적정성에 관한 법적 분쟁의 유형도 다양하지만 이를 유형화하면 할당량

신청 시 할당량 산정기준으로서의 순응계수 적용에 따른 비례배분적 삭감의 타당성,

할당량 산정 시 조기행동의 인정범위 및 기간, 특정산업상의 배출을 공정배출로 볼 수

있는지의 문제, BAT 적용에 따른 할당량 조정, 예외규정의 적용 여부 등으로 구분할

수 있다.

1) 순응계수 적용에 따른 할당량 감축의 타당성(독일 에너지공급업체 Case)

<사례1> 순응계수는 할당된 총량을 사업장별로 산정한 총량으로 나눈 값을 말하는데

<2007년 할당법> 제5조에서 규정한 순응계수(1차 순응계수라고도 함)와 동법 제4조

제4항에서 규정한 일률적 또는 비례적 감축을 위한 순응계수(1차 순응계수와 구별하여

2차 순응계수라고 함)로 구분된다. 동법 제5조는“2005-2007년 기간에 적용되는 순응


계수는 0.9709”라고 명시하고 있으며, 동법 제4조 제4항은“이 법에 따라 할당된 배출

권 총량이 연간 495MtCO2를 초과할 경우, 순응계수가 적용되는 시설들에 따라 이루어

진 할당은 일률적으로 감축”되도록 규정하고 있다. 할당은 2가지 기준에 따라 이루어졌

는데 첫째, 기준기간의 과거 배출량을 기준과 둘째, 사업장에서 신고한 배출량자료를

기준에 근거하여 이루어졌다. 과거배출량 기준이 적용되는 사업장은 2002. 12. 31.을

기준으로 그 이전에 가동개시한 시설이며, 신고량 기준이 적용되는 사업장은

2003-2004년 사이에 가동개시한 시설이다. 이들 사업장은 모두 1차 순응계수가 적용되

어 할당이 각각 예정되어 있다. 그런데 2005-2007년간 유럽위원회가 독일에 할당된

배출권 총량이 연간 495MtCO2인데, 배출권신청량이 이를 초과(약 2.8%)하자 정부는

<2007년 할당법> 제4조 제4항에 따라 2차 순응계수를 산출(0.9538)하여 일률적 감축을

하였다. 이와 달리 신고배출량을 기준으로 할당을 받는 경우 배출시설 운영자는 검증기

관의 평가서를 거래소에 제출하도록 되어 있는데, 정부는 배출량에 대한 심사를 통하여

신고배출량과 실제배출량을 일치시키기 위하여 사후적으로 수정을 할 수 있다. 즉

2003-2004년 사이에 가동개시한 시설과 신규시설(2005. 1.1 .이후 가동개시시설)에

대해서는 이와 같은 사후수정의 대상이 된다.

이와 관련하여 독일 에너지공급업체인 원자력발전소와 열병합발전시설은 EU

Directive (2003/87/EC)에서는 순응계수의 산출방식인 할당량 결정방식에 대하여 명

확하게 규정하고 있지 않기 때문에 순응계수의 적용이 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에

위배되며, 또한 청구인들의 재산권 및 직업의 자유를 침해한다고 주장하면서 순응계수의

적용금지와 사후조정으로 환수된 배출권을 통한 손실보상을 청구하는 소송을 제기하였

다. 원고들은 먼저 베를린행정법원에 제소하여 패소하였으며, 이후 베를린-브란덴부르

크 고등행정법원에 항고하였으나 기각당하자 이를 연방행정법원에 상고하였다.

이에 대하여 상고심인 연방행정법원은 비례배분적 삭감이 EU지침에 규정되지 않았더

라도 동지침은 강제 규정들을 포함하고 있지 않고, 법적 구속력이 있는 규정 목표의

달성을 위해 회원국에게 형식과 수단의 선택을 양도하고 있기 때문에 EU지침상의 명확

성의 원칙에 반하지 아니한다고 판시하였다. <2007년 할당법> 제4조 제4항에 따른


비례배분적 삭감이 어떤 특정한 할당시스템을 제시하는 것도 아니므로 청구인들의 기본

권을 침해하지 않는다고 판시하였다. 효율적인 권리보호권(<기본법> 제19조 제4항)은

법률적, 실제적인 측면에서 법적 분쟁의 대상이 된 조처에 완전한 재심사를 원칙적으로

보장한다. 그러나 그것이 관계 당국의 실체법적 구속력과 <2007년 할당법> 제4조 제4항

에 근거해 비례배분적 삭감에서 중요한 의미를 지니는 할당총량에 대해 관할 관청이

내린 평가보다 더한 권능을 부여하는 것은 아니기 때문에 심사밀도의 적절한 제한이

원고들의 효율적인 권리보호권을 침해하는 것은 아니다. 그리고 할당과 관련된 입법자의

형성재량을 고려할 때 시설의 노후화 정도, 감축 잠재력을 감안하여 할당법에서 순응계

수의 적용 여부에 차별을 하는 것도 합리성이 있다고 보았다. 그리고 옵션시설에 대한

사후수정으로부터 환수된 배출권이 원고들이 주장하는 비례 배분적 삭감에 대한 보상을

위해 가용될 수 있는지의 문제는 법률상 보상규칙을 규정하고 있지 않기 때문에 판단의

대상이 아니다. 다만 기존의 배출시설에 해당되지만 과거 실제 배출량이 아니라 신규시

설의 경우와 같이 예상 배출량을 토대로 배출권 할당을 신청할 수 있다는 <2007년 할당

법〉제7조 12항의 이른바 옵션규정에 따라 기존시설이라도 배출권이 과거 실제배출량이

아닌 예상배출량을 토대로 할당되었다면 감축대상에 포함되지 않는다고 판시하며 두

곳의 화력발전업체와 한 곳의 유리업체 그리고 또 한 곳의 시멘트 제조업체가 제소한

배출권감축에 대해서는 원고승소 판결을 내린 바 있다.<2007.10.16. BVerwG 7 C

33.07 (VG 10 A 276.05, VG 10 A 444.05, OVG 12 B 13.06, OVG 12 B 14.16>.

<쟁점>

1. <2007년 할당법> 제4조 제4항에서 규정한 일률적 또는 비례적 감축을 위한 순응계

수(2차 순응계수라고 함)의 적용이 EU법상 명확성 원칙의 위배 여부 및 헌법상 재산권,

직업의 자유 및 평등원칙 침해 여부: 소극

2. <2007년 할당법> 제4조 제4항에 대한 규범심사밀도

3. 사후조정으로 환수된 배출권을 통한 손실보상 청구의 정당성: 소극

4. 옵션규정에 따라 기존시설임에도 과거 실제배출량이 아닌 예상배출량을 토대로

할당된 경우 일률적 비례감축대상에 포함되는지 여부: 소극


2) 예외규정의 적용 여부

<사례2> 예외규정의 적용이 거부당한 기업사례

독일 <2007년 할당법> 제7조 제10항과 11항에 따르면 예외 규정을 두고 있는데 그

사유는 2가지이다. 첫째, 천재지변 혹은 기기의 일시적 중단 등 특별한 사정에 의해

과거 배출량과 예상배출량 간의 현저한 차이가 증명될 경우(동법 제10항), 둘째, 이로

인하여 리스크를 부담하게 될 기업에 과도한 경제적 불이익이 발생할 경우(동법 제11항)

이다. 즉 ETS Phase Ⅰ에 참여하는 배출시설 운영자가 위의 예외적 사유에 해당되면

신고한 배출량에 의거하여 배출권을 할당받을 수 있었다(2012년 할당법에서는 적용되지

않음). 독일의 124개 시설(1849총 시설대비 6.7%)이 예외규정 적용을 신청하였으나

거부당한 경우(55개 시설)에는 대부분 법원에 소송을 제기하면서 예외규정의 적용 거부

가 기본법상 재산권과 평등원칙에 위배되는지 여부 및 그 판단기준의 모호성에 대한

문제를 같이 제기하였다.

이에 대하여 베를린 행정법원은 배출권 거래소의‘현저한’ 또는‘과도한’이라는 개

념의 적용과 관련하여 이 사건법률 제7조 제11항의‘과도한 부담’이라는 개념은 동종

산업 부문에 속하고 동일한 경제활동을 하는 타 기업들과의 비교를 통해 적용되어야

한다고 판단하고, 만약 어떠한 상황이 동종 산업부문에 속한 모든 기업 또는 동일한

경제활동을 수행하는 모든 기업에 동일한 정도의 영향을 미친다고 한다면, 이 가운데

일부 개별기업에게 과도한 부담을 주는 것은 아니라고 하였다.‘현저한 경제적 불이익’

과 관련하여 예상치에 근거한 배출권 할당량이 2002년과 2003년 표준기업의 일반적인

경영활동에 따른 평균 배출량보다 1% 이하 적게 할당된 경우에는 기업에 현저한 경제적

불이익을 초래하지 않는 것으로 보았고, 이러한 거래소의 판단은 <기본법> 제14조의

사적재산보호 및 제3조 제1항의 동등 대우규정을 위반한 것이라 할 수 없다고 판시하였다.

<쟁점>

1. 예외규정의 적용이 기본법상 재산권과 평등원칙에 위배되는지 여부

2.‘과도한 부담’의 판단기준


3. 표준기업의 평균 배출량보다 1% 이하 적게 할당된 경우‘현저한 경제적 불이익’에

해당하는지 여부

3) 할당량 산정 시 조기행동의 인정범위 및 기간

<사례3> 독일 작센-안할트 주정부 Case

구 동독 지역의 작센, 튀링RPS, 브라덴부르크 주정부는 2004년 3월 1990년대 이후

현재까지 에너지 산업분야에 적극적 투자로 최대의 CO2 감축을 하여 더 이상의 감축은

어려우며, 따라서 ETS 시행은 전력요금 인상으로 이어져 구동독 지역경제의 산업경쟁력

악화를 초래할 수 있다고 주장하면서 1990년대 이들 주가 수행한 감축조치를 조기행동으

로 인정해 줄 것을 요청하였다. 이 가운데 특히 작센-안할트(Sachsen-Anhalt) 주정부

는 2005년 4월 조기행동에 관하여 규정하고 있는 <2007년할당법〉제12조는 l994년부

터 2002년까지의 기간 동안의 감축조치만 인정하고 있음을 이유로 1990년대 초에 이미

감축조치를 취한 시설들에 대하여 불합리한 차별조치이므로 평등원칙에 위배된다고 하

여 독일연방헌법재판소에 추상적 규범통제로서의 위헌법률심판을 제기하였다. 이에 대

하여 헌법재판소는 <2007년할당법〉제정 이전의 개선조치에 대한 감축조치는 온실가스

감축이라는 측면에서 그 효과가 미미하고, 1994년 이전의 개선조치는 입증하기 어려움

을 이유로 동법 제12조는 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다고 판시하였다(2007.3.13.

BVfge.105).

<쟁점>

조기행동 인정기간을 규정하고 있는 <2007년 할당법〉제12조가 평등원칙에 위배되

는지 여부 : 소극

4) 특정산업상의 CO2 배출의 공정배출 인정 여부의 문제

<사례4> 독일 요업제조공장 사례


독일 요업부문 기업들이 핵심원료인 점토(clay) 소성과정에서 발생되는 CO2 배출을

공정배출로 인정할 것을 요청하였으나 2007년 할당법 제13조와 2007년 할당법 시행규

정(ZnV 2007) 제6조 1항에 근거하여 거래소가 공정배출로 인정하지 아니하자 이에

대하여 55건의 소송이 베를린 행정법원에 제출되었다. 이에 법원은 23건의 표본소송심

사를 거친 후 총유기탄소(TOC, total organic carbon)를 공정배출로 인정하지 않는

독일 배출권거래소의 판단은 적법하다고 판시하고 원고청구를 기각하였다(2006.11.17.

VG 10 A 23.06)

<쟁점> 점토(clay) 소성과정에서 발생되는 CO2 배출이 공정배출인지 여부: 소극

<사례5> 세라믹제조업체 사례

세라믹 제품생산업체들이 제품생산과정에서 점토와 톱밥에 함유된 유기탄소로부터

발생하는 CO2 배출을 공정배출로 인정해줄 것을 주장하며 라이프치히 연방행정법원에

제소하였다. 이에 법원은 공정배출이란 제품의 생산과정에서 효율적인 방안을 강구하더

라도 단지 제한된 양만을 줄일 수 있는 배출이고, 2007년 할당법에서는 공정배출을

“연소가 아닌 화학적 반응의 산물”로 규정하고 있으므로 당해 사례에서의 배출은 생산

과정에서의 연소공정으로부터 발생하는 것이므로 공정배출이 아니라고 판시하고 기각한

바 있다.

<쟁점> 세라믹 생산과정에서의 점토와 톱밥에 함유된 유기탄소로부터 발생하는 배출

이 공정배출인지 여부: 소극

5) BAT 적용에 따른 할당량 조정

<사례6> 독일 에너지공급업체 BAT적용에 따른 할당량 분쟁 사례

2007할당법에 근거하여 이산화탄소의 배출량은‘현재의 시점에서 적용할 수 있는

최고의 기술(BAT)’을 채택한 시설을 기준으로 할당하였으며, 시멘트, 유리, 요업 부문

에는 각각 단일의 배출량 기준이 마련되었지만 전력, 스팀, 온수 부문은 BAT에 따라


최대배출량과 최소배출량을 설정하여 배출권을 할당하였다. 예를 들면 전력생산으로

이산화탄소 배출량은 2007할당법 제11조 제1항 제2호에 의하면 최대 750 CO2 g/kWh,

최소365 CO2 g/kWh로 규정하고 있다. 이에 독일 에너지공급업체들은 BAT를 적용하여

신청하였으나 배출권거래소는 이들 업체가 신고한 배출량이 기준치인 최대배출량을 초

과하여 실제로 BAT를 적용할 경우 더욱 감소될 수 있다고 판단하고 신청 할당량보다

적은 양의 배출권을 교부하였다. 이에 업체들은 베를린 행정법원에 제소한 상태이지만

(VG 7 C 29.07), <2012년 할당법>이 적용되면서 이와 같은 문제점은 해소되었다. 그

이유는 2007년 8월 11일부터 효력이 발생한 <2012년 할당법>은 전력생산，터빈운전，

열생산에 대한 배출량을 명확히 규정하고 있고, 배출권거래소가 2005-2007년 기간

동안 적용한 배출량은 ETS Phase II 기간에는 적용되지 않기 때문이다. 또한 PhaseⅠ

기간에 거래됐던 배출권은 2008년 4월 30일로 효력 만료일을 앞두고 거의 가치를 상실

할 정도로 가격이 하락했기 때문이다. 이에 따라，2007년 말부터 2008년 4월까지 최고

적용기술을 둘러싼 법정 소송들은 조정과 타협을 통해 해소되었다.

<쟁점> BAT 적용에 따른 적정 감축할당량

나. 쟁점 분석

할당량 산정의 적정성에 관한 법적 분쟁은 할당기준이나 방식이 법에 규정되어

있더라도 불명확하거나 불합리하게 규정되어 있는 경우에 발생한다.

1) 순응계수의 적법성 문제

먼저 할당기준과 관련해서는 순응계수 적용에 따른 문제가 대표적이다. <사례1>에서

보듯이 순응계수는 할당된 총량을 사업장별로 산정한 총량으로 나눈 값을 말한다.74)

74) 적응계수(Compliance Factor, 혹은 순응계수로 번역됨)는 Top down 방식으로 정해지는 감축목표량과

Bottom up방식으로 산출된 실제배출량을 일치시키기 위한 값이다. 이때 일치하지 않는 감축량을 해당

부문에 일정하게 배분(1/n)하는 방식과 산업별로 가중치를 두어 배분하는 방식이 있다. 김인숙, 이해

춘,“유럽연합 사업장 탄소배출권 할당 사례 연구”, 포스코경연연구소 제10권 제1호 (2010), p.102.


이와 같은 순응계수의 적용은 교토의정서 의무에 합당한 배출량 산정을 위한 배출권거래

제의 핵심적 사항으로서 명확하게 규정될 필요가 있다. 독일의 할당법에서도 <사례1>에

서 보았듯이 순응계수는 1차,2차에 걸쳐 적용되는데 이러한 순응계수 도출의 타당성과

적용시점, 중복의무 부가의 적법성 여부가 문제된 것이다.

<사례1>에서는 명시적으로 규정한 소위 1차 순응계수 이외에 불확실한 2차 순응계수

의 적용이 분쟁의 원인을 제공하였다. 당해 사례와 관련하여 법원은 판단기준으로서

기본법이 아닌 EU지침을 인정하고 동지침은 회원국가에 광범위한 입법형성 재량을 부여

하고 있음을 이유로 독일 2007할당법상 2차 순응계수에 관한 규정은 명확성의 원칙에

반하지 아니한다고 판시하였다. 같은 관점에서 할당법상의 순응계수에 관한 규범심사밀

도도 완화해서 판단해야 한다고 하면서 할당과 관련된 입법자의 형성재량을 고려하여

시설의 노후화 정도, 감축 잠재력을 감안하여 순응계수의 적용 여부에 차별을 두는 것도

합리적 이유가 있다고 본 사례이다. 그리고 개별할당에 대한 사후조정은 실제 생산량이

할당신청 때 신고했던 생산량에 못 미쳤을 경우, 시설 운영자의 예상에 근거하여 할당한

배출권을 실제적으로 필요한 규모에 맞추기 위해서 필요하다. 이는 개선된 시설에 대한

할당(<2007년 할당법> 제8조 제4항), 추가적인 신규시설(동법 제11조 제5항) 및 옵션시

설(동법 제11조 제5항과 관련한 동법 제7조 제12항)에 적용되는 것으로, 이 경우 과거의

할당량은 취소되고 새로운 배출권 규모가 확정될 수 있다. 할당 취소결정이 내려지면,

시설 운영자는 자신에게 과다할당된 배출권을 반납해야 한다. 이러한 사후수정이 EU<공

동체법>의 규정과 합치하는지의 문제는 현재 유럽1심법원에 계류중이다(사건번호:

T-374/04).

일반적으로 NAP 수립을 위한 1단계에서는 국가 수준에서의 총 할당량 목표(적용+비

적용부문)를 결정하는 하향식(Top-down) 분석방법이 적용되고, 2단계에서는 개별사

업장수준의 할당량을 결정하기 위하여 상향식(Bottom-up) 시설별 자료 수집방식이

적용된다. 3단계에서는 1단계와 2단계에서의 취합한 정보를 결합하여 1단계에서의 총량

한도 이내에서 상향식 할당량을 산정하기 위한 2단계 할당량 산정결과의 조정이 필요하

다. 조정수단으로서 순응계수가 적용되어 4단계에서 업종 및 시설별 할당량이 설정된다.


이 경우에 산업부문간 또는 업종·시설간에 할당량의 차별이 발생할 수 있으며, 차별의

합리성을 충족시키기 위해서는 순응계수의 산정방식에 대한 명확한 기준을 법률에서

제시할 필요가 있다. 또한 순응계수의 적용과 관련하여 적용기간은 물론이고 적용 제외

사유에 관한 명시적인 규정도 법률로서 정하는 것이 필요하다. 독일 2007 할당법은

제3절 할당규칙에서 일반규칙과 달리 순응계수의 적용상의 예외에 해당하는 특칙을 두

고 있다. 이와 같은 특칙은 조기감축활동, 공정배출로 인정되는 경우, 열병합시설에

따른 특별할당, 가동중지를 고려한 원자력 발전소와 관련된 특별할당에 관한 것으로서

이에 해당되는 경우에는 사업장에서 신청한 배출권 신청량을 순응계수를 적용하지 않고

(순응계수 1) 그대로 인정해 주도록 되어 있다. 이와 같은 특칙들은 독일의 경우 이해관계

자간의 형평성을 적절하게 고려하지 못한 결과 1차 이행기간의 초과할당의 원인이 되기

도 하였다.75)

2) 할당방법의 적정성 문제

할당방법과 관련해서는 선택 가능한 방식 자체의 본질에서 문제가 발생될 수 있다.

일반적으로 할당방식은 무상할당과 유상할당으로 구분하는데, 무상할당은 다시 과거

실적치를 이용하는 방식으로서 불변실적기준 무상분배방식(grandfathering)과 표준을

정해 실적을 기간에 따라 조정하는 방식(benchmarking)으로 구분된다.76) 이와 달리

유상할당은 경매방식으로서 이차 거래시장의 성과와 무관하게 경제주체들에게 인센티브

를 제공하는 방식으로서, 정책적 부담이 없고, 투명한 가격신호를 통해 기업들의 합리적

인 투자를 유도함으로써 예상되는 비유동적인 2차시장에서의 가격변동을 완화시킬 수

있다. 따라서 신규 진입기업 및 퇴출기업과 관련된 배분적 비효율성을 감소시킬 수 있다

75) 펄프산업의 경우에는 약 2배 이상의 많은 할당량을 받은 사업장이 있었으며, 세라믹 업체는 배출량에

비하여 약 28% 이상 초과할당을 받았다.

76) 배출권 할당규칙을 설정하기 위해서는 각각의 할당규칙에 따른 경제적인 파급효과를 분석하고 이를

토대로 가장 효율적인 국내 배출권거래제도가 설계되어야 한다. 구체적으로 산업계 사업장에 대한 배출

권 할당방식으로 벤치마킹의 무상할당과 경매를 통한 유상할당 등이 거론될 수 있다. 김인숙, 이해춘,

“유럽연합 사업장 탄소배출권 할당 사례 연구”, 포스코경연연구소 제10권 제1호 (2010), p.89.


는 장점이 있다.

이와 같은 측면에서 초기할당에 있어서도 배출집약적 산업의 충격 완화를 위해 기존

투자자에 대한 보상차원의 무상할당 방식을 취하더라도 최소한 일정부분은 경매할당이

바람직하다. EU-ETS가 채택하고 있는 할당방식도 과거의 평균배출량을 기초로 하는

무상할당 방식인데, 이것은 장래의 배출량을 정확히 예측하기 곤란할 뿐 아니라 경기변

동 또는 시장변화로 인한 각 사업자의 변화하는 배출 수요에 적절히 대응하기 어려운

문제가 있다. 또한 EU사례에서 나타났듯이 무상할당의 비중이 높은 Phase I(95% 무상)

기간 배출권 판매를 통한 막대한 이익을 챙기면서도 기업의 투자의지가 감소되는 역효과

가 발생하였다. 또한 <사례2>에서 보듯이 사업구조상 추가적인 배출 저감이 어려운

경우 등 예외규정 인정여부나, <사례3 >에서 보았듯이 사업자가 미리 배출량을 감축하는

조기행동(early action)을 한 경우와 관련하여 법적 분쟁이 발생할 수 있다.77) 이와

같은 분쟁은 할당방식뿐만 아니라 할당기준과 관련된 순응계수의 적용 제외에 관한 특칙

과 맞물려 발생하며, 이를 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

가) 예외규정의 적용 여부

위의 <사례2>에서 보았듯이 예외규정의 적용 거부에 관해서 수많은 기업이 그 부당함

을 법원소송으로 제기하는 사례가 많은데 그 이유는 예외규정 적용 시“예상배출량과

과거배출량간의 현저한 차이”에서의“현저한”의 개념과“과도한 경제적 불이익” 에서

의“과도한”이라는 규정의 불명확성에서 기인하는 바가 크다. 다만 당해 사례에서 이와

같은 규정에 대하여 법원은 명확성의 원칙에 반하지 않음을 전제로 그 해석을 통한 구체

화를 판례를 통하여 시도하고 있다. 2009년 현재 <2007년 할당법>이 규정한 예외조항과

관련하여 베를린 행정법원에 제출된 27건의 소송 중 10건에 대한 판결이 내려졌는데,

이 가운데 예외규정 적용의 거절에 불복한 8건의 소송은 모두 기각된 반면, 동법 동조

동항을 근거로 할 당시 적용한 일률적 감축에 대해 이의를 제기했던 2건의 소송에 대해서

77) 독일연방정부는 이러한 무상할당 문제를 해소하기 위하여 Phase III(2013~2017)부터는 전력생산부문

에 한해 100% 경매를 통해 배출권을 구입하도록 할 예정이다.


는 승소판결이 내려졌다. 독일은 2012년 할당법에서는 더 이상 예외규정의 적용되지

않고 있다. 국가감축목표 이행에 있어 산업특수성 및 인구현황 등 국가별 특수한 상황을

고려할 때 배출시설에 대한 예외없는 규정의 적용은 비례성 원칙에 관한 앞에서의 검토와

같이 피해최소성 원칙이나 특히 법익균형성의 원칙을 충족하기 어려운 측면이 있으며,

평등원칙의 관점에서도 위헌 소지가 강하다. 따라서 배출권거래제 시행의 초기단계에서

는 이와 같은 시설에 대한 예비할 수 있는 일정기간을 설정하여 적용하는 것이 필요하다

고 본다. 그러나 그 예외의 사유는 제도 시행의 효율성을 고려하여 갈등과 혼란을 최소화

할 수 있도록 반드시 고려해야 할 필요가 있는 최소한의 시설로 국한하여 간명하게 규정

할 필요가 있다.

나) 할당량 산정 시 조기행동의 인정에 관한 문제

할당량 산정 시 조기행동의 인정범위 및 기간과 관련하여 <사례3>의 독일 작센-안할

트 주정부 Case에서는 <2007년할당법〉제12조에 의하면 l994년부터 2002년까지의

기간 동안의 감축조치만 인정하고 1990년대 초에 이미 원고들이 감축조치를 취한 시설들

에 대하여는 인정하고 있지 않는 것에 대하여 독일 연방헌법재판소는 <2007년할당법〉

제정 이전의 개선조치에 대한 감축조치는 온실가스감축이라는 측면에서 그 효과가 미미

하고 입증하기 어렵다는 점을 이유로 평등원칙에 위배되지 않는다고 판시하였다. 이와

같은 사례를 통하여 배출권거래제법상에 조기감축 인정기간 설정과 조기감축 행동효과

를 입증할 만한 명확한 기준이 필요하며, 그 방법과 비율에 관해서도 명시적 규정이

필요하다. 즉 조기행동에 관한 입법내용으로서 반드시 고려되어야 하는 것은 일정 수준

의 입증이 요구된다는 점과 순응계수 적용에 따라 요구되는 감축량은 조기행동 만료시점

에 따라 다르게 적용된다는 점, 조기행동에 대한 허용 여부에서 제외되는 항목의 설정(예

를 들면 시설가동 중지, 생산량 감소, 법적 조치로 인한 배출량 감축) 등이다. 그런

점에서 다음 <표>의 독일 <2007년할당법〉제12조의 조기행동 인정 근거조항은 우리

입법 시 참고할 만하다고 본다.


할당법 제12조(조기감축) 할당신청에 대해 제7조(과거배출량기준할당)를 적용할 경우, l994년 1월

1일 이후 시행한 설비개선조치로 인해 배출량 감축을 증명하는 배출시설 운영자에 한해 순응계수 1을

적용함. 이 조항은 시설가동의 중지나 생산량의 감소 또는 법적인 조치로 야기된 배출량 감축에 대해서는

적용되지 않으며 증명을 요구하는 배출 감축량의 정도는 최종 설비개선조치가 끝난 시점에 따라 달리

적용됨. 설비개선조치의 만료시점과 증명이 요구되는 감축 수준은 아래와 같음.

- 1994년 12월 31까지 총합하여 최소한 7%,

- 1995년 12월 31까지 총합하여 최소한 8%,

- 1996년 12월 31까지 총합하여 최소한 9%,

- 1997년 12월 31까지 총합하여 최소한 10%,

- 1998년 12월 31까지 총합하여 최소한 11%,

- 1999년 12월 31까지 총합하여 최소한 12%,

- 2000년 12월 31까지 총합하여 최소한 13%,

- 2001년 12월 31까지 총합하여 최소한 14%,

- 2002년 12월 31까지 총합하여 최소한 15%

<표 4-5> 독일 <2007년할당법〉제12조의 조기행동 인정 근거

다) 공정배출 인정 여부 등의 문제

지금까지 위에서 다룬 분쟁은 할당방식뿐만 아니라 할당기준과 관련된 순응계수의

적용 여부와 관련하여 <사례3> <사례4>의 공정 배출인정 여부나, <사례5> BAT 적용에

따른 문제 등 다양한 법적 분쟁을 발생시켰다.

먼저, 특정산업상의 CO2 배출의 공정배출 인정 여부의 문제와 관련하여 <사례3> 독일

요업제조공장 사례에서는 점토(clay) 소성과정에서 발생되는 CO2 배출을 공정배출로

볼 것인지가 문제가 되었으며, <사례4> 세라믹제조업체 사례에서는 제품생산과정에서

점토와 톱밥에 함유된 유기탄소로부터 발생하는 CO2 배출을 역시 공정배출로 인정할

수 있는지 여부가 문제가 되었으나 법원은 각각 공정배출에 해당되지 아니한다고 판시하

였다. 즉 공정배출이란 2007년 할당법상“연소가 아닌 화학적 반응의 산물”로 규정하고

있음을 근거로 당해 사례에서의 CO2 배출은 생산과정에서의 연소공정으로부터 발생하

는 것이라고 보았다. 이와 같은 공정배출에 관한 문제는 공정배출에 해당되는 경우에는

할당의 특칙이 적용되어 순응계수 1이 적용된다는 점에서 기업 입장에서는 더 많은 배출

권을 할당받을 수 있다는 이유에서 발생한다. 따라서 이와 같은 법적 쟁점을 최소화하기

위해서는 법률상 화석연료 연소에 의한 이산화탄소 배출과 물리적 화학적 공정을 통한

이산화탄소 배출을 명확히 구별할 수 있는 기준을 마련할 필요가 있으며, 이를 위해서는


관련 산업분야별로 구체적 지침이 사전에 제시될 필요가 있다. 이와 같은 구별은 인벤토

리 구축 시 이중산정되어 향후 할당량 배분에 있어 배출권이 추가적으로 할당될 가능성을

사전에 방지한다는 차원에서도 중요한 의미가 있다.

또한 BAT78) 적용에 따른 할당량 조정과 관련된 <사례5>의 독일 에너지공급업체 사례

에서는 BAT(Best Available Technology) 적용과 관련된 중요한 시사점을 내포하고

있다. 즉 이산화탄소의 배출량은‘현재의 시점에서 적용할 수 있는 최고의 기술(BAT)’

을 채택한 시설을 기준으로 할당하도록 하였으며, 이를 부문별로 적용되는 BAT에 따라

배출량의 할당을 달리하도록 하고 있다는 점이다. 이와 같은 BAT는 유럽의 통합환경관

리(IPPC)에 기반을 둔 통합적 배출허가시스템에 기초하고 있다는 점에서 아직 이를

도입하고 있지 않은 경우에는 유럽의 BAT를 그대로 적용할 수 없는 문제가 있다. 다만

기존의 특정 제품의 제조 공정별 BAT의 적용은 가능하다는 점에서 BAT 적용에 따른

배출권할당 조정제도의 도입도 고려할 수 있다고 본다. 이 경우 <사례5>에서와 같은

BAT를 적용한 시설임을 이유로 배출권을 과다 신청하는 경우 이를 통제할 수 있는

수단을 사전에 마련할 필요가 있다. 즉 BAT의 선정 및 선정된 BAT의 감축효과를 명확하

게 제시할 수 있도록 사전에 면밀하게 기술적 대응을 검토할 필요가 있다.


할당의 적정성과 관련된 분쟁은 주로 헌법상의 재산권 및 직업의 자유, 그리고

평등권 침해 여부가 주요한 쟁점이 되었다. 이러한 법적 분쟁들은 본질적으로 배출

권거래제도의 도입 초기에 발생하는 구조적인 문제이기도 하지만 노력을 통하여 그 폐해

를 최소화할 수 있다. 즉 부문간 사업장별 현황과 특성을 적절하게 고려하는 것이 중요하

며 이를 위하여 배출권거래법에 특정 부문·특정 사업장에 대한 특별 할당이 인정될

수 있도록 합리적 이유를 명확히 제시할 필요성이 있다. 부문별, 사업장별 특성의 반영과

78) 벤치마킹 할당방식에서 사용되는 BAT는“유럽연합 산업계 통합 오염예방및관리지침”(Directive

96/61/EC IPPC(integrated pollution prevention and control)에서 제시한 값을 활용한다. IPPC,

OJ L 257 (1996.10.10), p.26.


할당량 산정에 있어서 기술적 측면은 가장 중요한 고려사항이므로 국가는 배출량 할당을

위한 데이터의 신뢰성 확보를 위하여 배출시설의 정보공개와 공청회를 적극 개최하여

부문간·사업장간의 차별에 대한 사회적 합의를 형성할 수 있도록 하여야 한다.

그 정책적 시사점은 다음과 같다.

첫째, 배출권거래제의 핵심적 사항인 할당량 산정의 적정성을 보장하기 위한 기본적

사항을 시행령이 아니라‘법률’에 명시할 필요가 있다. 따라서 할당기준이나 할당방식

에 관한 법률적 근거를 마련할 필요가 있다.

둘째, 순응계수의 적용은 교토의정서 의무에 합당한 배출량 산정을 위한 배출권

거래제의 핵심적 사항으로서 법률상 명시할 필요가 있다.

특히 조정수단으로서 순응계수가 적용되어 업종 및 시설별 할당량 산정 시 합리성을

충족시키기 위한 순응계수의 산정방식에 대한 명확한 기준을 법률에서 제시할 필요가

있다. 또한 순응계수의 적용기간은 물론이고 적용 제외 사유에 관한 명시적인 규정도

법률로서 정하는 것이 필요하다.

셋째, 초기할당에 있어서도 배출집약적 산업의 충격 완화를 위해 기존 투자자에 대한

보상 차원의 무상할당 방식을 취하더라도 최소한 일정부분은 경매할당이 바람직하다.

넷째, 배출권거래제법상 조기감축 인정기간 설정과 조기감축 행동효과를 입증할 만한

명확한 기준이 필요하며, 그 방법과 비율에 관해서도 명시적 규정이 필요하다.

조기감축에 관한 입법내용으로서 반드시 고려되어야 하는 것은 일정‘수준’별 입증

요구와 순응계수 적용에 따라 요구되는 감축량은 조기행동 만료시점에 따라 다르게 적용

된다는 점, 조기행동에 대한 허용 여부에서 제외되는 항목의 설정(예를 들면 시설가동

중지, 생산량 감소, 법적 조치로 인한 배출량 감축) 등이다.

다섯째, 배출권거래제 적용대상의 예외 규정을 법률로서 명시할 필요가 있다.

배출시설에 대한 예외없는 규정의 적용은 비례성 원칙상 법익균형성의 원칙을

충족하기 어려운 측면이 있다. 배출권거래제 시행의 초기단계에서는 이와 같은 시

설에 대한 예비할 수 있는 일정기간을 설정하여 적용하는 것이 필요하다. 그러나

그 예외의 사유는 반드시 고려해야 할 필요가 있는 최소한의 시설로 국한하여 간명


하게 규정할 필요가 있다.

여섯째, 특정산업상의 CO2 배출이‘공정배출’에 해당하는지 여부에 관한 기준이 마

련되어야 한다.

공정배출의 개념을 법률에 명시할 필요가 있으며, 관련 산업분야별로 구체적 지침이

사전에 마련될 필요가 있다. 인벤토리 구축 시 이중산정의 문제를 사전에 방지한다는

차원에서도 중요하게 고려되어야 할 사항이다.

일곱째, 배출권 할당은‘현재의 시점에서 적용할 수 있는 최고의 기술(BAT)’을 채택

한 시설을 기준으로 할당하도록 할 필요가 있다.

EU차원에서의 BAT는 유럽의 통합환경관리(IPPC)에 기반을 둔 통합적 배출허

가시스템에 기초하고 있다는 점에서 한국은 통합환경관리제도를 아직 도입하고

있지 않으므로 유럽의 BAT를 그대로 적용할 수 없다. 다만 기존의 특정 제품의 제조

공정별 BAT의 적용은 가능하다는 점에서 BAT 적용에 따른 배출권할당 조정제도의

도입도 고려할 수 있다고 본다. 이를 위해서는 BAT 선정 및 선정된 BAT의 감축효과를

명확하게 제시할 수 있도록 사전에 기술적 대응을 검토할 필요가 있다.

5. 정보공개, 신청기간 및 수수료의 문제


기타 배출권거래제 시행에 따른 법적 분쟁으로서 먼저, 시설운영자들이 다른 시설의

할당결정과 관련된 정보공개 요청에 대한 그 공개범위가 문제가 되었으며, 둘째, 할당신

청기간의 도과에 따른 법적 효력으로서 할당청구권이 소멸하는지 여부가 문제이다. 마지

막으로 할당된 배출권에 대해 수수료를 부과하는 것이 적법한 것인지 여부가 문제가

되었다.

1) 정보공개의 문제

<사례1> 배출시설 운영자의 정보공개 요구 사례


배출권 거래대상인 배출시설의 운영자들은 배출권거래소를 대상으로 독일 환경

정보법에 근거하여 타기업의 할당결정에 대한 정보공개를 요청하자 배출권거래소

는 환경정보법 제9조 제1항에 근거하여 청구인의 요구정보가 타기업의 경영기밀에

해당하고 또한 해당 기업의 동의가 없음을 이유로 이를 거부하자 이를 베를린 행정법원에

제소하였다. 이에 대하여 법원은 확정판결은 아니지만 동법상의‘배출에 관한 환경정

보’의 의미는 온실가스의 종류와 배출량에 국한하여야 한다는 의견을 제시한 바 있다(계

류중, 2006.11.17. VG 10 A 6.06).

<쟁점> 할당기업의 정보공개 범위

2) 할당신청기간의 법적 의미

<사례2> 할당량 신청기간 내 할당신청을 못한 배출시설 및 할당수정을 필요로

하는 배출시설 운영자들이 기간이 도과된 이후에 신청 및 수정을 요구하자 배출권

거래소는 배출권거래법 제10조 제3항의 신청기간은 실권기간과 동일하므로 기간 도과

이후의 신청은 인정될 수 없다고 하여 거부하자 이를 베를린 행정법워에 제소하였다.

이에 대하여 법원은 배출권거래소와 동일한 입장에서 원고패소 판결을 하였다

(2006.11.7. VG 10 A 520.05).

<쟁점> 할당신청기간의 도과에 따른 법적 효력: 할당청구권 소멸

3) 배출권 수수료의 적법성 여부

<사례3> 배출권거래소는 <2007년 배출권거래비용규정>에 근거하여 배출권

수수료를 부과하자 배출시설 운영자들은 할당된 배출권에 대해 수수료를 부과하는

것은 비용보상(cost coverage) 및 형평성의 원칙에 위반한다고 주장하며 이의를 제기하

자, 배출권거래소는 2005년 2월 당시 배출권거래소는 무상으로 할당받은 배출권 가격이

20유로에 이르는데 비해 배출권 수수료는 톤당 단지 1.5-3.5센트에 불과하므로 커다란

부담이 아니라고 주장하였다. 이에 거래소측은 원고들과 합의하여 3건의 사례를 표본사


례로 정하여 베를린 행정법원에 소송을 제기하였다. 이와 같은 문제에 대해서는 이미

2005년 11월 28일에 베를린-브란덴부르크 고등행정법원이 적법하다고 판시한 바 있는

데, 동법원은 <배출권거래비용규정>에서 책정한 수수료 금액은 <헌법>에서 규정한 형평

성의 원칙에 위배되지 않으며 동규정의 수수료 할인 및 변제조항도 보조금 금지 및 공동

체법적 평등원칙에 저촉되지 않는다고 판시한 바 있었다. 그러나 2008년 2월 1일 이

사건 관할 법원인 베를린 행정법원은 일반적 배출권거래 수수료는 위법이며 시설운영자

들에게 징수된 수수료는 반환되어야 한다고 판결하였다(VG 10 A 438.0551). 배출권거

래소는 이러한 베를린 행정법원의 판결은 기존의 고등법원의 판단과 배치된다고 보고

이에 불복하여 베를린 브란덴부르크 고등행정법원에 항소하였다. 이에 베를린-브란덴

부르크 고등행정법원은 2009년 3월 5일 기존의 입장과 달리 2005-2007년 기간에 배출

권거래소가 기업에게 징수한 일반적 배출권 수수료는 무효라는 판결을 내린 바 있다.

<쟁점> 일반 배출권거래 수수료의 위법성 여부: 적극

나. 쟁점분석

1) 정보공개의 문제

위의 <사례1>에서 보듯이 배출권 거래대상인 배출시설의 운영자들은 배출권거

래소를 대상으로 독일 환경정보법에 근거하여 타기업의 할당결정에 대한 정보공개

를 요청한 경우 그 청구가 적법한 것이지, 적법한 청구라고 할 경우 그 공개의 범위를

어떻게 설정할 것인지가 문제의 핵심이다. 이와 관련하여 독일은 환경정보법이 마련되어

있으므로 그 청구가 법적 근거(동법 제9조 제1항)가 있음에도 배출권거래소는 청구인의

요구정보가 타기업의 경영기밀에 해당하고 또한 해당 기업의 동의가 없음을 이유로 이를

거부하였다. 이에 대한 법원의 판단은‘배출에 관한 환경정보’의 의미는 온실가스의

종류와 배출량에 국한하여야 한다는 의견을 제시하였다. 한국은 독일과 달리 환경정보공

개법이 없으므로“공공기관의 정보공개에 관한 법률”에 따라 규율된다. 동법에 따르면

공공기관이 보유·관리하는 정보는 타법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 이 법이


정하는 바에 따라 공개하는 것을 원칙으로 하고 있다(동법 제3조 참조). 따라서 배출권거

래소가 보유·관리하는 정보도 공개대상이 된다. 다만 일정한 경우에는 공개가 제한될

수 있는데(동법 제9조 제1항 참조), 배출권거래제도와 관련하여 특히 문제가 되는 것은

법인·단체 또는 개인(이하 "법인 등"이라 한다)의 경영·영업상 비밀에 관한 사항으로

서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보(동조

동항 제7호)는 공개가 제한되는데 이에 해당하는지 여부이다. 즉“법인등의 정당한 이익

을 현저히 해할 우려”가 있는 경우인지 여부에 관한 구체적 판단을 요구하는 법적 분쟁을

예상할 수 있으며, 이를 최소화하기 위해서는 할당결정과 관련된 해당항목별로 면밀한

검토를 통한 지침이 마련될 필요가 있으며, 이 경우 관련 기업의 의견이 고려될 필요가

있다.

2) 할당신청기간 및 배출권 수수료의 문제

위의 <사례2>에서 다룬 신청기간의 의미는 법제도 시행의 혼란을 최소화하기

위해서는 독일과 마찬가지로 실권기간으로 인정하는 것이 효율적이라고 본다. 다만

그 의미를 법규정상에 명시하는 것도 관련 분쟁을 사전에 방지할 수 있다는 점에서

검토할 필요가 있다.

또한 <사례3>의 배출권 수수료의 적법성 여부와 관련하여 독일의 <2007년 배출권거

래비용규정>은 배출권거래소가 징수할 수 있는 수수료에 대한 규정과 함께 수수료의

할인과 면제에 대해 명시하고 있었다. 동규정에 따르면 일반 배출권거래수수료는 시설

규모에 따른 기본요금과 할당된 배출권 규모에 따라 책정되는 가변 요금으로 구성되어

있고, 그 밖의 수수료로는 형식상 결함이 있는 할당신청서 처리비용, 배출권거래등록부

개설비용, 소송비용 등으로 구분되어 있었다. 그리고 일반적 배출권거래 수수료의 경우,

할당된 배출권 규모가 0.l5 MtCO2 이하인 시설은 기본요금 3,200유로에 CO2톤당 3.5

센트의 수수료가 부과되며，0.15MtCO2 이상 1.5MtC02 이하인 시설에 대해서는 기본요

금 6,400유로에 처음의 0.15MtCO2에 대해서는 톤당 3.5센트 그리고 초과분에 대해서


는 3센트의 수수료가 부과되었으며, 이와 달리 할당규모가 0.03MtCO2 이하인 배출시설

에 대해서는 수수료의 할인 또는 면제 규정이 적용되었다. 그러나 <사례3>에서 보았듯이

일반적 배출권거래수수료는 위법이라는 고등행정법원의 최종판결이 있기 전에 이미 독

일연방환경부는 일반적 배출권 수수료에 대한 기업들의 항의를 받아들여 EU-ETS

Phase II 기간에는 배출권 수수료를 철폐하고 배출권거래에 따른 행정비용을 <2012년

할당법> 제5조에 따라 배출권 예비확보분(reserve) 의 매각을 통해 충당하기로 하였

다.79) 한국의 경우, 국가할당계획 및 배출권거래제 시행에 소요되는 행정비용을 위한

재원 마련을 위하여 배출허가의 신청과 처리에 소요되는 비용을 수익자에게 부담시키고

자 한다면 평등원칙 위반의 법적 문제가 제기될 수 있다. 이를 사전에 방지하기 위하여

일반적 배출권 거래수수료 부과에 대해서는 다른 대안도 검토할 필요가 있다. 예를 들면

비적용부문에서의 조세수입과 적용부문의 미이행에 따른 제재금의 수입 중 일정 비율을

배출신청과 처리에 소요되는 비용으로 충당할 수 있도록 하는 것이다.


배출권거래제 시행에 따른 법적 분쟁과 관련하여 정보공개 및 신청기간, 그리고 수수

료와 관련된 위의 쟁점분석을 통하여 도출된 정책적 시사점은 다음과 같다.

첫째, 정보공개의 범위와 관련하여 배출권거래제법상 명시적 규정을 두지 않더라

도 법인 등의 경영·영업상 비밀상의 이익을 현저히 해할 우려가 있는지 여부에 관한

판단기준을 지침의 형식으로 마련할 필요가 있다.

둘째, 할당신청기간을 제도 시행 초기의 혼란을 최소화하기 위해서는 독일과 마

찬가지로 실권기간으로 인정하는 것이 효율적이라고 본다. 다만 그 의미를 법규정

상에 명시하는 것도 관련 분쟁을 사전에 방지할 수 있다는 점에서 검토할 필요가

79) 배출허용총량제는 제도를 따르도록 하는 유인이 없는 경우에는 실패의 가능성이 적지 아니하다. 그

결과 지방정부는 상시적으로 개별 사업장을 감시하여야 하고, 제도가 규율하는 바대로 실행되고 있는지

에 대한 피드백을 받기 위한 노력을 기울여야 하는 바, 이에 소요되는 행정비용이 적지 않은 것이 사실이

다. OECD, Voluntary Approaches For Environmental Policy, Effectiveness, Efficiency And

Usage In Policy Mix, 93 OECD, Paris (2003).


있다.

셋째, 일반 배출권거래의 수수료 부과는 배출권거래제도의 시행 취지 등을 고려할

때 비적용부문과의 형평성 원칙에 위배될 소지가 있으므로 별도의 소요비용 마련을 위한

대안을 검토하는 것이 바람직하다고 판단된다.

독일의 사례를 참고하여 배출권 예비확보분(reserve)의 매각을 통해 충당하든지, 아

니면 비적용부문에서의 조세수입과 적용부문의 미이행에 따른 제재금의 수입중 일정

비율을 배출신청과 처리에 소요되는 비용으로 충당할 수 있도록 하는 것 등이다.


∣ 제5장 ․ 결론 ∣

1. 배출권거래제 도입을 위한 국내 현황

가. 저탄소 녹색성장기본법상 시행근거 마련

우리나라의 저탄소 녹색성장을 국가적인 패러다임으로 뒷받침하고 녹색성장 정책에

추진기반을 마련하기 위하여 정부는 2010년 4월 공포·시행되고 있는“저탄소녹색성장

기본법 및 동법 시행령”을 통하여 본격적인 온실가스 규제를 위한 법적 토대를 마련하였

고, 이 법령에 근거하여 올해 구속력 있는 다양한 온실가스 규제 정책을 수립할 예정이다.

녹색성장기본법령은 기후변화뿐만 아니라 에너지, 녹색기술과 R&D, 녹색산업구조로의

전환과 지원, 녹색국토·도시·건물·교통, 녹색생활 등을 포괄적으로 규정하는 종합법

으로서 국가 사회 및 경제에 매우 큰 영향을 끼치고 있으며 그 영향은 점차 확대될

것으로 보인다. 특히 동법 제46조는 온실가스 중기감축목표 달성을 위해 시장기능을

활용한 온실가스 배출권거래제 도입을 명시하고 있고, 그 실시를 위한 구체적인 사항을

개별 법률로 정하도록 하고 있다. 동법 제46조는“총량제한 배출권거래제 등의 도입”이

라는 제목으로, 정부는 시장기능을 활용하여 효율적으로 국가의 온실가스 감축목표를

달성하기 위하여 온실가스 배출권을 거래하는 제도를 운영할 수 있도록 하고 있다(동조

제1항). 그리고 배출권거래제도에는 온실가스 배출허용총량을 설정하고 배출권을 거래

하는 제도 및 기타 국제적으로 인정되는 거래제도를 포함한다고 하여, Cap & Trade

방식뿐만 아니라 기타의 방식에 의한 거래제도의 도입도 고려될 수 있음을 명시하고

있다(동조 제2항). 정부는 이와 같은 제도를 실시할 경우 기후변화 관련 국제협상을

고려하여야 하고, 국제경쟁력이 현저하게 약화될 우려가 있는 동법 제42조 제5항의

관리업체에 대하여는 필요한 조치를 강구할 수 있는 특칙의 근거규정을 두고 있다(동조

제3항). 배출권거래제도의 실시를 위한 배출허용총량의 할당방법, 등록·관리방법 및

거래소 설치·운영 등은 따로 법률로 정하도록 함으로써 타법률에 위임하는 규정을 두고

제5장 ․ 결론 ∣ 89

있다(동조 제4항). 이와 같이 동법 제46조 제4항에 근거하여 구체적인 배출권거래제

기본계획을 마련하고, 다양한 이해관계자와 의견을 수렴하는 등 배출권거래제도 도입을

위한 본격적인 논의가 시작되고 있는 시점이다.

나. 대기오염물질 총량관리 및 배출권거래제 시행

환경부는 2007년 7월부터‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법’을 근거로 서울, 인

천, 경기를 중심으로 대기오염물질 총량관리 및 배출권거래제를 시범실시하고 있다.

또한 본격적인 온실가스 배출권거래제도 도입을 전제로 시범사업으로서 환경친화기업,

지자체 공공기관 등을 대상으로 2010-2012년 탄소배출권거래제를 시행하고 있다.

다. 온실가스·에너지 목표관리제 시행

이와 달리, 지식경제부는 2007년부터 자발적인‘기업 온실가스 감축실적 등록제도’

를 실시하고 있고, 이를 통해 발생되는 크래디트를 KCER(Korea Certified Emission

Reduction)로 호칭하고 있다. 또한 2010년부터는“저탄소 녹색성장 기본법” 시행에

따라 법의 핵심제도인“온실가스·에너지 목표관리” 제도를 본격 실시하고 있다. 이것

은 에너지를 많이 사용하고 온실가스를 다량으로 배출하는 대규모 배출원에 대해 온실가

스 배출량과 에너지 사용량 목표를 부과하고, 보고를 통해 이행상황을 점검·관리하는

것이다. 이들 관리업체는 사업장 단위로 600여개가 될 것으로 보이며, 국가 전체 온실가

스 배출량의 약 70%, 산업계 배출량의 90% 이상을 차지하여 효과적인 온실가스 감축이

가능해진다. 이를 위하여 목표관리제 시범사업이 시행되고 있으며, 2010년에 총 132만

TOE의 감축목표를 설정하고 이에 47개 사업장(38개 기업)이 참여하고 있다.

2. 배출권거래제 시행을 위한 입법적 고려사항

배출권거래제 도입 시에는 국내의 상황에 적합한 온실가스 감축의 기본 방향이 설정되

도록 배출권의 법적 성격과 대상범위, 할당에 관한 기본적 사항들이 입법에 명시되어야


한다. 또한 국제규범에 부합하는 산정·보고·검증방식을 도입하고, 다양한 시장참여자

가 참여하고 공정한 시장이 형성될 수 있도록 배출권거래소 등 거래와 관련된 제반 문제

및 향후 국제시장의 연계를 고려한 입법의 검토도 필요하다. 또한 배출허용총량의 실제

준수 여부를 확인할 수 있는 행정청의 집행능력이 제고되어야 한다. 다만 이하에서는

본래의 연구범위에 한정하여 유럽을 중심으로 한 배출권거래제 시행에 따른 법적 분쟁의

쟁점에 한정하여 향후 배출권거래제 시행을 위한 입법적 고려사항을 제시하고자 한다.

가. 다른 온실가스감축 수단들과의 Policy Mixing

배출권거래제도는 직업의 자유제한을 기본권 제한의 결과를 초래하므로 비례성 원칙

의 부분원칙인 피해최소성 원칙이 충족되어야 한다. 이를 위해서는 온실가스 감축 수단

으로서 배출권거래제 자체가 다른 수단과의 비교형량 결과 그 피해가 최소한도에 머물러

야 한다.

1) 다른 유연성 체제와의 연계 고려

온실가스의 감축이라는 목표를 달성하기 위하여“강제참여 방식의 배출권거래제”를

예정했을 때 직접적인 온실가스 배출규제나 자발적 감축제도, 탄소세제 또는 교토의정서

상의 다른 신축성 메커니즘인 청정개발체계(CDM), 공동이행제도(JI) 등을 각각 비교하

여 그 효율성 대비 피해가 최소한에 그쳐야 한다. 따라서 위의 수단들의 단독 또는 병행

적용의 다양한 순열조합 등 다양한 온실가스 감축 시나리오에 근거한 분석 결과에 근거하

여 그 피해가 가능한 최소한에 그칠 수 있는 정책 조합(Policy Mixing)을 찾아내는

것은 피해최소성 원칙을 충족시킬 수 있는 핵심이라고 본다. 일반적으로 탄소시장의

연계는 배출권 (Allowance) 자체를 직접 각국 기업 상호간의 의무이행에 활용하는 방식

과, 교토메커니즘에 따른 크레디트 (Credit)를 통하여 간접적으로 각국 기업의 의무이행

에 활용하도록 하는 방식이 있다. 국제배출권거래협회(International Emissions

Trading Association; IETA)는 2015년경 OECD 국가를 중심으로 2020년경에는 이를

제5장 ․ 결론 ∣ 91

확장한 명실상부한 지구촌 탄소시장이 개설되리라고 전망하고 있는데, 이와 같은 국제

탄소시장과의 연계를 위해서는 국제기준에 따른 대상범위나 이행기간, 제도의 연속성

등 각각의 요소에 대한 동질적 제도 구축이 선행될 필요가 있으며, 이를 위해서는 배출량

산정․보고․검증 (MRV) 분야에 대한 국가간 협력 및 정보교류 체제를 갖출 필요가 있다.

2) 감축여력이 없는 산업부문이나 시설 등에 대한 고려

법익 균형성 원칙과 관련해서는 강제참여방식의 배출권거래제도를 시행함으로써 부담

하게 되는 당해 사업자의 피해의 정도 등을 면밀히 검토하여 추구되는 공익과 균형을

이루도록 하여야 한다. 따라서 감축여력이 없는 산업부문이나 시설 등은 다른 시설이나

사업장과 비교하여 거래제 시행으로 사업포기를 결과적으로 강제하는 결과를 초래하는

경우에는 거래제의 목적을 훼손하지 않는 범위에서 합리적 대안을 입법을 통하여 제시하

는 것이 필수적으로 요구된다. 이를 위하여 시행 초기에는 적용범위를 한정할 필요가

있고, 시행기간도 충분히 대비할 수 있도록 단계별 기간 설정이 요구된다. 또한 적용상의

예외를 허용할 수 있는 규정을 사전에 마련하거나 순응계수 적용에 있어서의 특칙을

규정하는 것도 한 방안이 될 수 있다. 물론 이와 같은 조치는 거래제의 근간을 훼손시키지

않는 범위 내에서 이루어지기 때문에 주로 영속적이지 않고 한시적으로 규정할 필요가

있다.

3) 온실가스·에너지 목표관리제와의 연계

“저탄소 녹색성장 기본법” 시행에 따라 법의 핵심제도인“온실가스·에너지 목표관

리” 제도가 이미 시행되고 있으며, 이들 관리업체는 사업장 단위로 향후 600여개가

될 것으로 보이며, 국가 전체 온실가스 배출량의 약 70%, 산업계 배출량의 90% 이상을

차지하여 효과적인 온실가스 감축이 가능해진다. 관리업체의 기준은 최근 3년간 업체의

온실가스 배출량 합이 125천톤CO2, 에너지 사용량 합이 500테라줄80) 기준을 모두 초과

80) 100테라줄은 약 2,4000TOE에 해당(1TJ=23.88TOE).


하는 업체이고, 사업장은 25천톤CO2, 에너지 사용량 합이 100테라줄을 초과하는 사업장

이 해당된다. 배출권거래제 시행에 있어서 이와 같은 목표관리제와의 연계를 하는 경우

에 기존의 목표관리제와의 중복 규제의 문제점이 제기될 수 있으므로 이를 해소하기

위하여 목표관리제를 배출권거래제에 흡수하여 시행하는 방안이 우선적으로 검토되어야

한다(통합운영). 둘째, 양자의 제도적 취지와 배경이 다르므로 목표관리제를 배출권거래

제와 양립하여 운영하는 방안이 고려될 수 있다. 전자의 경우에는 배출권거래제 시행에

따른 초기의 혼란을 고려할 때 기존의 목표관리제도의 병행은 혼선만 가중시킨다는 비판

이 예상된다는 점에서 바람직한 방안으로 판단된다. 그리고 현행 목표관리제에 관한

근거조항인 녹색성장기본법의 시행령을 개정할 필요성이 있다. 이와 달리 온실가스배출

규제를 위한 직접적 규제수단으로서 목표관리제도도를 존치하는 경우에 있어서도 각각

의 제도의 참여대상을 별개로 할 것인지 여부가 검토되어야 한다. 즉 목표관리제 참여대

상과 배출권거래제 참여대상을 설정하는 경우 각각의 제도의 중복 적용을 받도록 할

것인지, 아니면 각각 적용대상을 달리할 것인지 여부가 중요하게 검토되어야 한다. 예를

들면 목표관리대상 사업장(약 600개 예상) 모두를 배출권거래제의 대상으로 할 것인지

아니면 목표관리제 대상가운데 일부의 사업장만을 대상으로 할 것인지 여부, 그리고

일부의 해당 사업장만을 배출권거래제의 대상으로 하는 경우 목표관리제 대상에서 제외

할 것인지 여부가 사전에 명확히 정해져야 한다. 이와 같이 배출권거래제와 목표관리제

를 병행하는 경우에 대상시설의 규모와 기준을 동일하게 하더라도 어느 제도의 적용을

받을 것인지에 대한 대상사업장별 자율적 선택권을 부여하는 방안도 고려될 수 있으며,

이와 반대로 강제 부여를 할 것인지도 명확히 설정되어야 한다.

또한 배출권거래제가 시행되는 경우에 위에서 살펴 본 목표관리제뿐만 아니라, 온실가

스 감축을 위한 기존의 제도에 대한 체계적인 법 개정이 요구된다. 즉 기존의 에너지이용

합리화법에 준해 시행중인 여러 가지 정책들 예를 들면 자발적 협약이나 에너지사용신고

의무제, 에너지진단의무제 등에 관한 중복 및 모순 충돌의 가능성이 있는 법제도에 관한

법제 개정이 수반되어야 한다. 이와 같은 기존의 법제도에 따른 여타의 온실가스 감축행

동(early action)에 대하여도 배출권거래제 입법 시 이를 반영하여 연계성을 고려할

제5장 ․ 결론 ∣ 93

필요가 있다.

나.‘배출권’의 법적 개념 규정

배출권거래제도에 대한 각 나라의 사례에서도 볼 수 있듯이‘배출권’에 대한 법적

정의는‘일정기간 동안 온실가스 혹은 이산화탄소 등가물 1톤을 배출할 수 있는 권리’로

정의하는 것이 간명하다고 본다.

탄소배출 허가에 따른‘할당’은 배출권을 할당하는 것이며, 이와 같은‘할당’의 법적

성격은 금지된 자유에 대한 허가를 통하여 배출할 수 있는 자유를 회복시켜주는 동시에

경제적 이익을 추구할 수 있는 권리를 창설해 주는 것이라는 점에서 배출권은 자유권성과

재산권성의 이중성을 띠고 있다(배출권의 이중성). 공법적으로 할당에 의한 배출권의

설정은 온실가스 배출의 자유에 관한 권리를 법률상 설정하면서, 이를 등록하는 경우에

는 배출할 수 있는 자유와 더불어 배출하지 아니하고 거래를 통하여 경제적 이익을 추구

할 수 있는 재산권성이 있다. 다만 거래제도의 공법적 목적달성을 위하여 할당이후에도

배출허용량의 제한·취소 등의 필요성이 있다는 점에서 그 제한이 보다 용이한 권리라고

본다. 권리는 이에 따른 의무가 수반되어야 하기 때문에 정부로부터 배출권을 부여하는

측면과 시장에서 거래하는 측면을 동시에 부합되도록 법적성질에 대한 정의가 필요하다

는 점에서 배출권의 법적 성격을‘권리’로 인정하면서 그 이중성을 인정하는 것이 배출

권거래제 시행에 따른 공사법상의 법적 분쟁 발생을 효율적으로 해소할 수 있는 방안이라

고 본다.

그리고 배출권거래제 이전의 기존 시설사업자의 탄소배출행위는 주관적 공권으

로서의 직업의 자유로서 인정될 수 있으며, 이와 더불어 대상 시설에 대한 재산권

행사의 자유로서도 인정될 수 있으므로 헌법상 보호될 수 있는 여지가 더욱 커진다

고 본다. 이와 같은 직업의 자유 및 재산권 행사의 자유는 현행 헌법 제35조 제1항의

환경권과 상충할 수 있지만 이것은 기본권의 상충에 따른 문제이므로 규범 조화적

해석을 통하여 해소될 수 있다.


다. 적용대상 범위의 선정(Coverage & Scope)

1) 적용대상의‘법률’규정

유럽의 사례에서도 볼 수 있듯이 규제대상 시설이나 사업장에 대한 명확한 법적 기준

이 마련되지 않으면 법적 분쟁의 소지가 크다. 따라서 배출권거래제에 관한 법률을 제정

하는 경우 그 적용범위에 관하여 기본적 사항을‘법률’로서 제정할 필요가 있다. 만일

‘법률’에서 적용범위에 관한 규정을 두면서도 포괄적으로 행정입법으로 위임하는 경우

에는 적용대상 및 그 기준은 거래제도의 기본적 사항에 해당하기 때문에 헌법 제75조의

포괄위임금지원칙에 정면으로 위배되는 결과를 초래할 수 있다. 또한 제도시행에 따른

초기의 혼란을 고려할 때, 적용범위에 관한 명확한 규정은 적용 여부에 관한 시설운영자

의 판단을 용이하게 하여 법률의 명확성과 예측가능성을 제고시킬 수 있으므로 그 혼란을

최소화할 수 있다. 배출권거래제를 시행하고 있거나 예정인 각국에서도‘법률’적 차원

에서 그 적용대상의 범위 및 기준을 제시하고 있는 것도 이와 같은 점을 적극적으로

고려한 결과라고 본다.

2) 적용대상의 기준 설정과 근거

적용대상의 범위 설정과 관련하여 핵심은 적용대상 부문과 비적용대상 부문과의 차별

에 따른 평등원칙 위배의 문제인데, 이를 극복하기 위해서는 그 차별의 합리성이 충족되

어야 한다. 따라서 적용범위에 관한 입법의 설계 시 고려요소로서 첫째, 온실가스 감축에

소요되는 한계저감비용이 가장 적은 시설이나 사업장을 주된 적용대상으로 하여야 한다.

둘째, 적용대상 범위의 설정은 배출권의‘할당’에만 초점이 맞추어져서는 안되고, 할당

이후의 비적용대상도 참여할 수 있는‘거래’의 활성화를 위한 유기적 연계성이 고려되

어야 한다.

국내 온실가스 감축대상은 하류할당과 전력분야처리 부문을 유력하게 검토되고 있는

데, 하류식 접근은 오염자부담원칙에 입각해 직접 에너지를 소비하는 온실가스 배출사업

장을 말하는 것으로 생산, 수입, 판매자라 할 수 있다. 또한 정부는 배출량 정보축적

제5장 ․ 결론 ∣ 95

등을 위해‘온실가스 의무보고제도’를 선 시행하는 것으로 하여 1단계에서 부문별 적합

성을 검토하여 배출량을 산정한 다음에 적용범위와 대상을 결정하는 방안이 논의되고

있다. 적용대상 범위의 설정 시 기존에 시행하고 있는 목표관리제와의 연계를 통한 일관

성있는 기준의 설정이 요구된다는 점에서 최근 3년간 업체의 온실가스 배출량 합이

125천톤CO2, 에너지 사용량 합이 500테라줄 기준을 모두 초과하는 업체이고, 사업장은

25천톤CO2, 에너지 사용량 합이 100테라줄을 초과하는 사업장이 적용 대상 선정 기준이

되리라고 본다. 그러나 이와 같은 적용대상 범위의 선정기준에 관해서는 목표관리제하에

서도 제시된 바가 없기 때문에 배출권거래제 시행과 관련하여 이와 같은 기준을 적용하는

합리적 근거를 제시하는 것이 매우 중요하다. 외국에서의 이와 같은 선정기준이 일반화

되어 있다고 하더라도 경제규모나 현황 및 산업구조 등이 다르다는 점을 고려할 때 한국

에서의 설정기준의 합리적 근거는 확보되어야 할 필요가 있으며, 이것은 차후 대상범위

에 포함되는 적용사업장과 비적용사업장 상호간의 차별에 관한 합리적 근거로서 작용한

다는 점에서 더욱 필요하다.

또한 일부에서는 그 적용대상의 범위와 관련하여 경제활동에 직접적 연관성이 낮은

건물부분을 포함하여 강력한 수요관리 및 감축을 유도하는 실질적인 결과를 얻기 위해서

는 산업계 뿐만 아니라 비산업계의 경우에도 적용대상으로 포함할 것을 추진하고 있다.

그러나 배출권거래제는 사전계획 수립부터 모니터링에 이루기까지 많은 행정노력과 비

용이 소요되므로 자칫 관리비용만 높아져 제도의 실효성이 떨어질 수 있는 위험도 있다는

점을 감안하여 점차 단계별 확대방안이 타당하다고 본다.

그리고 제도 시행 초기에는 혼란을 최소화하기 위하여 특정시설의 적용 여부에 관하여

관련 전문가 그룹을 활용하여 사전에 적용 여부에 관한 전문적 조언이 가능한 정책적

배려를 검토할 필요성이 있다. 위의 분쟁사례에서와 같이 특정시설의 적용 여부에 관한

‘확인’을 요청하는 민원이 관련기관에 쇄도할 수 있으며(목표관리제와 연계된 대상시

설을 설정하는 경우에는 이와 같은 문제가 발생될 소지가 매우 적음), 이와 같은 문제에

대하여 행정청이 이를 공적으로 판단 및 확정하는 근거규정을 설정하거나 아니면 전문가

그룹을 통한 조언과 자문을 해줄 수 있는 정책적 배려는 가능하지만 법제도적으로 후자가


보다 효율적이라고 본다.

3) 적용대상의 설정단위 명확화

또한 적용대상 범위 설정시 그 단위를‘시설’인지, 아니면 시설의 사업장을 기준할

것인지 에 따라 배출량 산정이 상이해질 수 있기 때문에 하나의 시스템에서 어느 부분까

지를 단위시설로 정의할 것인가에 대한 보다 명확한 규정이 필요하다. 이와 관련하여

‘공동시설’에 대한 정의 규정도 포함하여 검토할 필요가 있다. 관련법상 공동시설로

운영허가받은 시설을 개별시설로 분리하여 배출권을 신청하는 경우를 방지하기 위하여

적용대상 시설로서의 공동시설에 관한 규정이 명시될 필요가 있다. 이것은 법률의‘시

설’ 개념 규정에 두거나,‘적용범위’에서 규정할 수 있다.

4) 공동시설 개념 명시

배출권거래제 도입에 있어서 적용 여부는 물론 할당에 관한 분쟁을 최소화하기 위한

기본적 입법사항으로서 각국의 공동시설에 관한 규정을 고려하여 개념 규정을 둘 필요가

있다. 그리고 기존의 관련법상의 특정시설에 대한 오염물질 배출권과 구별되는 온실가스

배출허가에 관한 규정을 명시할 필요가 있다. 관련법상 운영허가받은 기존시설에 대하여

새로이 온실가스배출권의 허가를 강제하는 경우에 이에 대한 법해석상 분쟁이나 이중규

제라는 비판을 방지하기 위해서는 독립적인 온실가스 배출허가제를 법률에 명시할 필요

가 있다. 물론 이 경우에 기존의 오염물질 배출허가제와 의 연관성을 어느 정도 고려할

것인지 제도 설계 당시에 검토할 필요가 있다.

라. 배출량의 할당

1) 할당기준의‘법률’상 명시

배출권거래제의 핵심적 사항인“할당량 산정”의 적정성을 보장하기 위한 기본적 사항

을 시행령이 아니라‘법률’에 명시할 필요가 있다. 따라서 할당기준이나 할당방식에

제5장 ․ 결론 ∣ 97

관한 내용을 법률에 근거를 마련할 필요가 있다. 정부안으로서 제시된 것 가운데는 배출

량 할당계획은 초기단계의 할당 수준은 중기(2020년) 국가 온실가스 감축목표 수준과

연계하여 결정할 예정이다. 배출권 할당방법은 배출집약적 산업의 충격 완화를 위해

기존 투자자에 대한 보상차원의 무상할당 방식을 취하더라도 최소한 일정부분은 경매할

당을 하는 것이 바람직하다. 즉 무상할당과 유상할당을 동시에 진행하는 혼합방식을

설정하고, 기업에 선택권을 부여하는 것으로 연차별로 유상할당의 범위를 3년 혹은 5년

단위로 그 비율을 점진적 확대하는 방안도 고려될 수 있다. 문제는 무상할당의 경우에

법적분쟁 이 발생할 소지가 특히 크다는 점에서 무상할당의 기준 및 원칙을 법률에 명시

하는 것이 중요하다.

2) 순응계수의 산정 및 적용

배출량의 할당을 명확히 하기 위해서는 사전자료의 명확한 확보가 중요한데 순응계수

의 적용은 교토의정서 의무에 합당한 배출량 산정을 위한 배출권거래제의 핵심적 사항으

로서 법률상 명시할 필요가 있다. 특히 조정수단으로서 순응계수가 적용되어 업종 및

시설별 할당량 산정 시 합리성을 충족시키기 위한 순응계수의 산정방식에 대한 명확한

기준을 법률에서 제시할 필요가 있다. 이는 장기적으로 우리나라 전체의 국가할당부문의

초과할당의 문제를 발생시킬 수 도 있다는 점에서 대단히 중요한 의미가 있다. 또한

순응계수의 적용기간은 물론이고 적용 제외 사유에 관한 명시적인 규정도 법률로서 정하

는 것이 필요하다.

3) 조기행동

조기행동에 대해서는 EU-ETS의 모든 회원국이 공감하나 인정방식과 시간적

범위에 결정문제가 상당히 난해해 분쟁의 소지가 높다. 배출권거래제법상 조기감축 인정

기간 설정과 조기감축 행동효과를 입증할 만한 명확한 기준이 필요하며, 그 방법과 비율

에 관해서도 명시적 규정이 필요한데, 이것은 무상할당 기준 및 원칙 관점에서 풀릴


수 있을 것으로 예상된다. 조기감축에 관한 입법내용으로서 반드시 고려되어야 하는

것은 일정‘수준’별 입증요구와 순응계수 적용에 따라 요구되는 감축량은 조기행동

만료시점에 따라 다르게 적용된다는 점, 조기행동에 대한 허용 여부에서 제외되는 항목

의 설정(예를 들면 시설 가동 중지, 생산량 감소, 법적 조치로 인한 배출량 감축) 등이다.

4) 예외규정의 적용범위

그리고 배출권거래제 적용대상의 예외 규정을 법률로서 명시할 필요가 있다. 배

출시설에 대한 예외없는 규정의 적용은 비례성 원칙상 법익균형성의 원칙을 충족하기

어려운 측면이 있다. 예를 들면 무역노출도가 높은 산업(자동차, 반도체, 철강, 조선

등 제조업)에 대한 배려 여부, 기후변화에 특히 취약한 분야(예; 석탄발전소 등)의 배려여

부가 주로 쟁점화될 가능성이 높다. 배출권거래제 시행의 초기단계에서는 이와 같은

시설에 대해 예비할 수 있는 일정기간을 설정하여 적용하는 것이 필요하다. 그러나 그

예외의 사유는 반드시 고려해야 할 필요가 있는 최소한의 시설로 국한하여 간명하게

규정할 필요가 있다.

5) 공정배출 및 BAT 적용

이외에도 특정산업상의 CO2 배출이‘공정배출’에 해당하는지 여부에 관한 기준이

마련되어야 한다. 공정배출의 개념을 법률에 명시할 필요가 있으며, 관련 산업분야별로

구체적 지침이 사전에 마련될 필요가 있다. 인벤토리 구축 시 이중산정의 문제를 사전에

방지한다는 차원에서도 중요하게 고려되어야 할 사항이다.

또한, 배출권 할당은‘현재의 시점에서 적용할 수 있는 최고의 기술(BAT)’을 채택한

시설을 기준으로 할당하도록 할 필요가 있다. EU차원에서의 BAT는 유럽의 통합환경관

리(IPPC)에 기반을 둔 통합적 배출허가시스템에 기초하고 있다는 점에서 한국은 통합환

경관리제도를 아직 도입하고 있지 않으므로 유럽의 BAT를 그대로 적용할 수는 없다.

다만 기존의 특정 제품의 제조 공정별 BAT의 적용은 가능하다는 점에서 BAT 적용에

제5장 ․ 결론 ∣ 99

따른 배출권할당 조정제도의 도입도 고려할 수 있다고 본다. 이를 위해서는 BAT 선정

및 선정된 BAT의 감축효과를 명확하게 제시할 수 있도록 사전에 면밀히 기술적 대응을

검토할 필요가 있다.

마. 기타 정보 공개 및 수수료

배출권거래제 시행에 따른 법적 분쟁과 관련하여 정보공개의 범위와 관련하여 배출권

거래제법상 명시적 규정을 두지 않더라도 법인 등의 경영·영업상 비밀상의 이익을 현저

히 해할 우려가 있는지 여부에 관한 판단기준을 지침의 형식으로 마련할 필요가 있다.

일반 배출권거래의 수수료 부과는 배출권거래제도의 시행 취지 등을 고려할 때 비적용

부문과의 형평성 원칙에 위배될 소지가 있으므로 별도의 소요비용 마련을 위한 대안을

검토하는 것이 바람직하다고 판단된다. 독일의 사례를 참고하여 배출권 예비확보분

(reserve)의 매각을 통해 충당하든지, 아니면 비적용부문에서의 조세수입과 적용부문의

미이행에 따른 제재금의 수입 중 일정 비율을 배출신청과 처리에 소요되는 비용으로

충당할 수 있도록 하는 것 등이다.

마지막으로 할당신청기간을 제도 시행 초기의 혼란을 최소화하기 위해서는 독일

과 마찬가지로 실권기간으로 인정하는 것이 효율적이라고 본다. 다만 그 의미를

법규정상에 명시하는 것도 관련 분쟁을 사전에 방지할 수 있다는 점에서 검토할

필요가 있다.

3. 전망

배출권거래제 시행을 위한 법률은 국내 배출권거래제의 정책적 도입 목적을 명확히

하여야 하며, 특히 그 내용들은 국내의 배출권거래시장 전망에 기초하여 관련된 법적

규정이 마련될 필요가 있다. 먼저 배출권거래제 도입 목적의 관점에서 배출권 거래 시행

을 위한 입법 설계 시 고려해야 될 요소로서는 첫째, 배출권거래제는 국가의 감축목표

달성을 위한 이행수단이 주된 목적이어야 한다는 점이다. 따라서 감축목표수단으로서


기존의 목표관리제 등 기타 수단들이 있음에도 불구하고 국가가 배출권거래제를 도입하

고자 한다면 그 의미는 무엇인지 분명히 할 필요가 있다. 이것은 배출권거래제도를 통하

여 온실가스 감축목표를 달성하고자 하는 경우 이를 핵심적인 주된 수단으로 보아 거래제

를 도입하는 경우에는 배출권거래제에 따른 파생상품의 필요성이 강하게 제기될 수 있으

며, 이에 따른 법적 규율이 요구된다. 이와 반대로, 배출권거래제를 단지 감축목표 달성

을 위한 수단가운데 하나에 불과하다고 보거나 또는 다른 감축수단의 보조적 수단에

불과하다고 본다면 감축을 위한 다양한 행정목적 달성을 위하여 그 제한에 관한 다양한

입법이 필요할 것이다.

다음으로 배출권 거래시장 전망에 기초할 때, 국내에서의 배출권거래제는 해외시장과

비교하여 상대적으로 소수의 참가자, 소규모의 거래가 일반적으로 예상된다. 그럼에도

불구하고 국내에서 논의되고 있는 배출권거래제도는 현재 non Annex I 국가로서 상당

히 앞선 제도이다. 이와 같은 점을 고려할 때, 점차적으로 시장을 확대해 나가는 단계적

접근이 요구되며, 시범기간 및 단계별 이행기간의 설정을 통하여 단계별 시행에 따른

문제점에 대해서는 유연하게 대처할 수 있도록 입법을 할 필요가 있다.

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Abstract ∣ 105

Abstract

Analysis of Legal Issues Involved in Emissions Trading Schemes

of Selected Foreign Countries

The Korean government has established the Framework Act on Low-carbon

Green Growth and the Enforcement Degree of the Act, which both came into

effect on April 14, 2010. The Law includes a system of mandatory reporting

of carbon emission by all carbon and energy-intensive industries. It also

provides a basis for the creation of a greenhouse gases (GHG) trading system.

Mandated by this law, the Government has been recently discussing the

deployment of a GHG emissions trading scheme that is most suitable and

effective under the Korean economy conditions. Against this backdrop, this

paper seeks to identify major issues involving GHG emissions trading scheme,

analyze legal dispute cases of the European carbon trading schemes, and

suggest policy recommendations for the Korean legislative preparation of its

own trading scheme in the near future.

Generally, the most important factors to be considered in the emissions trading

law is to stipulate fundamental concepts and standards for the legal nature

of emissions permits, the scope of applicable entities, and the methodologies

for allocation so that the law minimizes potential confusion and disputes. It

also needs to create a fair and robust domestic carbon market which is

comparable with the international markets. The regulatory capability of

relevant authorities to verify the compliance is also important in law making

process.


More precisely, following suggestions are recommended for the legislation of

the Korean GHG trading scheme.

First, the legal scheme should ensure the “the least-harm” principle. A

cap-and-trade system by nature restricts the freedom of business, which is

considered as one of fundamental rights of individuals and business entities.

Thus, the scheme should balance the public benefit and the consequential harm

to the business caused by the restriction of carbon emissions. The policy-mix

with other schemes and incentives would be an appropriate approach. The

limited scope of applicable entities as well as the gradual timeline with a

sufficient preparation period should be considered.

Second, it would be the most appropriate to define the legal nature of emission

permits as “a special right to emit greenhouse gases or carbon equivalence

within a particular period.” Emissions permit has both characteristics of

“natural liberty” and “property right” because it regains the emissions right

once restricted and also receives economical benefits through a trading scheme.

To recognize the “dual” legal nature of emissions permit and to define it as

a special right would minimize any potential legal disputes in legal

interpretations under the private and public laws.

Third, the clear standard for the scope of applicable entities or facilities should

be prescribed by law. Without a rational and reasonable ground for setting

the threshold for entities and facilities to be applicable to the new scheme would

risk the principle of equity. Thus, various careful considerations should be

ensured in policy setting, such as different marginal reduction costs among

different industries, opportunities for voluntary participations for the benefit

of economies of scale, and access to expert advice and evaluation of

applicability for those in question.

Fourth, a key method or methodology for emissions allocation should be

prescribed in “laws” as opposed to by administrative regulations. How to

allocate initial emissions limits is the most critical decision in designing carbon

Abstract ∣ 107

trading scheme. A clear standard for compliance factors, used in calculating

allocation by industries and by facilities for an adequate adjustment measure,

should be also prescribed in laws for minimizing any potential disputes. This

is a critical issue to avoid over-allocation, which have been major problems

in the European trading scheme. A special treatment for early action,

elimination of double-counting in the industrial process, and the requirement

of the best applicable technology (BAT) should be also considered.

Lastly, the administrative regulations of the emission trading law should

include the criteria and standard for the treatment of business related

confidential information which may adversely affects the regulated entities.

Also, the law should consider creating a special fund to cover administrative

fees involved in emissions trading. The fact that only the regulated entities

are imposed to pay such fees may risk the principle of equity. A special fund

under the law could be generated by the sale proceeds of emissions reserve

or the tax revenue from unregulated entities.

∣KEI 연구보고서 목록∣2005~2010

기본연구

2005년 RE-01 기후변화 영향평가 및 적응시스템 구축 Ⅰ (한화진 외)

RE-02 Greenhouse Gas Emissions Trading Schemes - Recent Development and Policy

Recommendations for Korea (김용건, Erik F. Haites)

RE-03 지속가능한 하구역 관리방안(Ⅱ) (이창희 외)

RE-04 농촌의 경관가치평가와 관리 방안 (김광임 외)

RE-05 신재생에너지전력 시장활성화 방안 연구 (이창훈 외)

RE-06 에너지부문의 환경세 도입이 환경 및 경제에 미치는 영향 (강만옥 외)

RE-07 The Impact Analysis of Urban Growth on Environment Using the Econometric Regional

Impact Model (여준호 외)

RE-08 도시토지이용의 생태 효율 제고방안 연구 (박창석 외)

RE-09 지방단위 지속가능발전지표 연구 (정회성 외)

RE-10 총량관리체계 하에서의 지역환경관리 (문현주, 황석준)

RE-11 배출허가체계 개선 방안 연구 (이병국 외)

RE-12 Pharmaceuticals in the Environment and Management Approaches in Korea (박정임)

RE-13 멸종위기 야생동 ․ 식물종의 선정 평가기법 연구 (방상원, 안선영)

RE-14 GIS-based Wildlife Habitat Management Strategies in Korea (노백호 외)

RE-15 녹지의 대기환경영향에 관한 연구 - 도심지역에서의 녹지와 국지적 대기환경영향과의 상관관계

를 중심으로 (주현수 외)

RE-16 An Econometric Analysis on the Costs of Carbon Sequestration in Korea (안소은)

RE-17 동북아 환경협력체계 효율화 방안 연구 (추장민 외)

RE-18 보호대상 식물종에 대한 환경영향평가기법 개선방안 연구 (이현우 외)

RE-19 환경영향평가시 대기확신모델의 적용에 관한 연구 (문난경 외)

RE-20 터널로 인한 지하수 영향 저감방안 연구 (이정호 외)

RE-21 해양매립사업으로 인한 환경영향의 효율적인 저감방안에 관한 연구 (맹준호 외)

RE-22 지형 ․ 지질을 고려한 개발사업의 입지선정에 관한 연구 - 골프장 및 석산개발 입지에 관하여

(김지영 외)

2006년 RE-01 기후변화 영향평가 및 적응시스템 구축 Ⅱ (한화진 외)

RE-02 지속가능한 하구역 관리방안 Ⅲ (노백호 외)

RE-03 통합적 환경관리체계 구축을 위한 정책방안 연구 I (정회성 외)

RE-04 도시지역에서의 바람길과 대기질 영향에 관한 연구 (주현수 외)

RE-05 An Approach for Developing Aquatic Environmental Risk Assessment Framework for

Pharmaceuticals in Korea (박정임 외)

RE-06 지속가능한 물질관리를 위한 자원순환정책 방안 (김광임 외)

RE-07 Job Creation and Environment (황욱 외)

RE-08 An Application of Benefit Transfer to Outdoor Recreation Values in Korea (안소은 외)

RE-09 Estimating Climate Change Damage Using PAGE Model (채여라 외)

RE-10 A Study on the Endogenous Process of Implementing International Environmental

Standards (황욱 외)

RE-11 Air Quality Modeling System Ⅰ - Development of Emissions Preparation System with

the CAPSS (문난경 외)

RE-12 수생태계 복원을 위한 제도정비 방안과 추진전략 (이병국, 노태호)

RE-13 습지보전을 위한 정책방안 연구 - 습지은행제도(Wetland Banking)를 중심으로 (방상원 외)

RE-14 Improving Coherence between Soil and Groundwater Quality Standards (황상일 외)

RE-15 유해화학물질 함유 제품의 소비자노출기법 적용 방안 (신용승 외)

RE-16 지방자치단체 환경예산제도의 발전방향 연구 (이창훈, 김영미)

RE-17 산업 클러스터 구축정책과 환경관리 (최진석)

RE-18 환경평가에 있어 생물다양성 항목의 도입 방안 (권영한 외)

RE-19 항공기소음의 영향예측기법 개선방안 (선효성, 박영민)

RE-20 고압송전선로 전자파에 대한 노출범위 설정 방안 (전인수, 김한나)

RE-21 해안개발사업에 따른 해안침식영향 저감방안 연구 (조광우 외)

RE-22 대기업과 중소기업의 환경관리 양극화 현황과 정책과제 (이창훈, 이윤미)

2007년 RE-01 기후변화 영향평가 및 적응시스템 구축 Ⅲ (한화진 외)

RE-02 도시지역 저소득계층 보호를 위한 환경정책연구 (추장민 외)

RE-03 에너지 ․ 전력부문 보조금의 환경친화적 개편방안과 파급효과 연구 I (강만옥 외)

RE-04 통합적 환경관리체계 구축을 위한 방안 연구 Ⅱ -「배출시설규제에관한법률(가칭)」 제정

안을 중심으로 (한상운 외)

RE-05 도시생태네트워크 구축을 위한 토지이용계획 연구 (박창석, 오규식)

RE-06 Environmental Risk Assessment of Pharmaceuticals - Model Application for Estimating

Pharmaceutical Exposures in the Han River Basin (박정임 외)

RE-07 축차 동태형 환경경제 통합 모형 연구 (강상인, 김재준)

RE-08 환경평가와 지속가능발전지표 연계운용방안에 관한 연구 (김호석 외)

RE-09 제품군별 대기 및 수질 오염물질 배출량 추정 (공성용 외)

RE-10 환경자원의 가치평가체계 구축 I - 조건부 가치 평가법의 가상편의 검증 및 개선 방안

(이진권, 임영아)

RE-11 수생태계 보호를 위한 토사 관리 방안 (김익재 외)

RE-12 Risk Management of Hazardous Chemicals Considering Interaction between Indoor and

Outdoor Sources (신용승 외)

RE-13 해안지역 지하수 수자원 통합관리방안 연구Ⅰ (이정호 외)

RE-14 Development of a Methodology Assessing Rice Production Vulnerability to Climate

Change (유가영, 김정은)

RE-15 Estimation of Costs and Impacts for Various Options of Post-Kyoto Climate Regime

(채여라 외)

RE-16 지하수자원의 합리적 이용 ․ 관리를 위한 정책방향 (문현주)

RE-17 생태축 분석을 위한 경관생태학적 방법론 연구 (이상범)

RE-18 갯벌매립사업 환경평가 개선방안에 관한 연구 (맹준호 외)

RE-19 Air Quality Modeling System Ⅱ (문난경 외)

RE-20 자연친화적인 자연재난완화정책(Hazard Mitigation Policy)에 관한 연구 - 토지이용계획 및

관리를 통한 홍수피해완화 방안 (정주철 외)

2008년 RE-01 도시지역 저소득계층 보호를 위한 환경정책연구 Ⅱ (추장민 외)

RE-02 통합적 환경관리체계 구축을 위한 정책방안 연구 Ⅲ (한상운 외)

RE-03 지속가능한 생태문화도시의 방향설정 및 추진방안 (진종헌 외)

RE-04 기후변화 대응 온실가스 감축을 위한 국가할당방안 연구 (이상엽, 이정인)

RE-05 기후변화 취약성 평가 지표의 개발 및 도입방안 (유가영, 김인애)

RE-06 에너지 ․ 전력부문 보조금의 환경친화적 개편방안과 파급효과 연구 Ⅱ (강만옥, 이상용)

RE-07 국토연안생태네트워크 구축과 계획적 관리방안 (박창석 외)

RE-08 수질오염총량관리를 위한 배출권거래제 도입방안 (문현주)

RE-09 수생태계 보호를 위한 소하천 관리 방안 (김익재, 한대호)

RE-10 해안지역 지하수 수자원 통합관리방안 연구 Ⅱ (문유리 외)

RE-11 국제 온실가스 배출권 거래제도의 파급효과 분석 (김용건, 장기복)

RE-12 환경평가제도 30년의 성과분석과 발전방향 (조공장 외)

RE-13 도시개발사업에서 환경생태계획의 체계적 도입방안 (최희선 외)

RE-14 한국의 지질유산 정보구축과 관리방안 (이수재 외)

RE-15 동북아 생태네트워크 추진체계 구축을 위한 연구 (전성우 외)

RE-16 북한의 자연재해 취약지 추정 및 남북협력 방안 연구 (명수정 외)

2009년 2009-01 도시지역 저소득계층 보호를 위한 환경정책연구 Ⅲ (추장민 외)

2009-02 해양 유류유출사고의 중장기적 영향분석 및 제도개선 방안 (신용승 외)

2009-03 환경가치를 고려한 통합정책평가 연구 Ⅰ (안소은)

2009-04 수질오염총량관리를 위한 배출권거래제 적용방안 연구 (문현주)

2009-05 하천 건전성 평가모델 LOCOPEM을 적용한 환경평가 예측기법 (노태호 외)

2009-06 환경평가를 활용한 토지이용계획 수립방안에 관한 연구 - 도시 및 택지개발을 중심으로

(정주철 외)

2009-07 관광개발 다양화에 따른 친환경적 계획수립 및 평가방안에 관한 연구 (사공희 외)

2009-08 Noise map을 활용한 환경소음의 관리방안 마련 (선효성 외)

2009-09 제품분류에 따른 대기오염물질 직 ․간접 배출량 추정과 변화요인 분석 (공성용 외)

2009-10 기후변화 대응 온실가스 감축을 위한 국가할당방안 연구 Ⅱ (이상엽 외)

2009-11 식생과 토양의 역할을 고려한 저탄소 토지이용계획 수립방안 Ⅰ (황상일 외)

2009-12 북한의 가뭄재해 취약지 분석 및 대응에 관한 연구 (명수정 외)

2009-13 기후변화 대응을 위한 물환경 관리 전략 및 정책방향 Ⅰ (김익재 외)

2009-14 지구온난화에 따른 지역규모 대기질 영향평가 Ⅰ (문난경 외)

2009-15 미래 녹색도시 구현을 위한 복합기능 도시습지의 복원 및 조성 방안 연구 Ⅰ (방상원 외)

2009-16 국토연안생태네트워크 구축과 계획적 관리방안 Ⅱ (박창석 외)

2009-17 환경시장의 구조 변화와 정책 과제 (김종호 외)

2009-18 그린화학제도 활성화 및 산업체 지원방안 (박정규)

2010년 2010-01 기후변화 대응을 위한 물산업 육성 정책방안 (김종호 외)

2010-02 기후변화 통합영향평가모형 체계 개발 : 정책연계모형개발을 중심으로 (전성우 외)

2010-03 녹색 생활양식 확산을 통한 온실가스 감축방안 연구 (명수정 외)

2010-04 택지 및 산업단지 개발사업의 환경평가 단계별 성과분석 (신경희 외)

2010-05 온실가스 감축을 위한 폐기물 관리방안 연구 - 폐기물 부문의 온실가스 전과정 평가

(주현수 외)

2010-06 기후변화와 대기오염이 환경 관련 질환에 미치는 영향 - 기온상승과 오존농도 증가의 상호작용을

중심으로 (배현주 외)

2010-07 공유하천 물안보 체계 구축을 위한 협력방안 (김익재 외)

2010-08 도서지역의 친환경적 용수공급계획 수립방안 (문유리 외)

2010-09 도시기본계획의 전략환경평가 방법론 연구 (조공장 외)

2010-10 폐금속자원 재활용 촉진을 위한 제도·기술적 방안 : 폐전자제품을 중심으로 (김광임 외)

2010-11 미래 녹색도시 구현을 위한 복합기능 도시습지의 복원 및 조성 방안 연구Ⅱ (방상원 외)

2010-12 물환경 거버넌스를 위한 의사결정체제 구축 (이진희 외)

2010-13 법정보호 야생조류의 서식환경 평가방안 (노백호 외)

2010-14 식생과 토양의 역할을 고려한 저탄소 토지이용계획 수립 방안 Ⅱ (황상일 외)

2010-15 세대간 생체전이성 화학물질 현황 및 관리방향 (박정규, 김용성)

2010-16 수변지역 도시재생에 있어 저영향개발기법(LID) 의 적용 방안 및 효과

(최희선 외)

2010-17 대기 중 이산화탄소 분포에 대한 이해 : 위성관측과 GEOS-Chem 결과를 중심으로

(심창섭)

2010-18 온실가스 배출권 초기할당 방식에 관한 연구 (김용건 외)

2010-19 저소득계층의 기후변화 적응역량 강화를 위한 정책방안 연구Ⅰ (추장민 외)

2010-20 지구온난화에 따른 지역규모 대기질 영향평가 Ⅱ (문난경 외)

2010-21 환경가치를 고려한 통합정책평가연구 Ⅱ (안소은 외)

2010-22 환경책임과 환경피해보험제도의 제도화방안에 관한 연구 (한상운, 박시원)

2010-23 해양유류유출사고의 중장기적 영향분석 및 제도개선 방안 Ⅱ (신용승 외)

2010-24 개발사업의 종합환경영향 평가지수 산정에 관한 연구 (유헌석 외)

수시연구

2005년 WO-01 Joint Pilot Studies between Korea and Mongolia on Assessment of Environmental

Management System in Gold Mining Industry of Mongolia Ⅱ (Jeongho LEE 외)

WO-02 유역관리를 통한 다목적댐 저수지의 효율적인 탁수관리방안 (최지용 외)

WO-03 휴·폐금속광산지역의 토양오염관리방안 (박용하, 서경원)

WO-04 녹색구매 대상제품의 화학적 안전성 제고를 위한 정책연구 (신용승, 김효정)

WO-05 A Study on the Integrated Product Policy of EU and Corresponding Tasks

(공성용, 최형진)

WO-06 Korea Environmental Policy Bulletin Ⅲ (이병국, 송영일)

2006년 WO-01 Joint research between Korea and Mongolia on water quality and contamination of

transboundary watershed in Northern Mongolia (이영준 외)

WO-02 A National CGE modeling for Resource Circular Economy (강상인 외)

WO-03 OECD의 환경유해보조금 개혁 논의동향과 국내 정책과제 (강만옥, 이상용)

WO-04 산지를 활용한 친환경적 골프장 조성에 관한 연구 (권영한, 김지용)

WO-05 Leaf Area Index (LAI) Analysis of Landsat Satellite Images for Monitoring of the Future

CDM Afforestation/Reforestation Project in North Korea (이상범, 홍현정)

WO-06 주요 지질별 지하수개발이용 특성 및 수질관리실태 비교연구 (문유리, 유은혜)

WO-07 다목적 댐 저수지의 비점오염실태 및 친환경적 관리방안 연구 (최지용 외)

WO-08 Korea Environmental Policy Bulletin Ⅳ (이병국)

WO-09 누적영향평가를 위한 평가범위 산정에 대한 연구 - 생활환경분야 (이영수, 김영하)

WO-10 수자원 계획 관련 거버넌스와 환경갈등관리 방안 (정회성 외)

WO-11 국방·군사시설에 대한 환경영향평가 개선 방향 - 군사훈련장 사업을 중심으로

(최준규, 강재구)

WO-14 소수력발전소 개발사업의 환경적 고찰 (권영한, 김지영)

2007년 WO-01 지역커뮤니티의 지속가능한 발전을 위한 환경평가 방법론 연구 - 주민참여의 개선방안을

중심으로 (조공장)

WO-02 연구효율성 향상을 위한 원시자료 공유체계 구축 - KEI 연구보고서를 중심으로

(전성우, 하종식)

WO-03 지하수 수질기준 및 정화기준 재설정에 대한 정책방향 (이정호, 김훈미)

WO-04 편익이전 방법을 이용한 습지가치 추정: 메타회귀분석을 중심으로 (안소은, 노백호)

WO-05 골프장 조성사업의 합리적 환경평가 방안 (황상일 외)

WO-06 저수지 비점오염원 저감을 위한 인공습지의 설치효과 및 개선방안 (최지용, 반양진)

WO-07 Comparative Study on Environmental Impact Assessment between Korea and China

(유헌석)

2008년 WO-01 부처별 비점오염원 관리사업의 효율적 추진 방안 (최지용)

WO-02 환경성을 고려한 태양광, 풍력발전소 입지선정 가이드라인 (권영한 외)

WO-03 허베이 스피리트호 원유유출사고의 정책적 진단 및 향후과제 (신용승, 임혜숙)

WO-04 다목적댐 상류 소유역 관리 방안 연구 (최지용, 박인상)

WO-05 상하수도 부문 전략적 재정계획 - 한국의 사례 (문현주)

WO-06 해양 유류유출사고 방제종료기준 설정 방안 (황상일, 신용승)

2009년 2009-01 저탄소 ․ 자원순환형 사회 구축을 위한 환경정책 (장기복 외)

2009-02 Integrated Water Management Model on the Selenge River Basin Ⅱ (추장민 외)

2009-03 4대강 살리기 사업지역의 하천 환경현황 분석 방안 연구 (이수재)

2009-04 합리적인 수리권 및 수자원에의 기여와 보상체계 연구 (문현주)

2009-05 지속가능발전 관점에서의 녹색성장 의미와 평가방안에 관한 연구 (김호석 외)

2009-06 남 ․ 북한 공유하천의 관리 현황과 물안보 확보방향 (김익재 외)

2009-07 미세먼지의 농도 변화를 이용한 다중 이용시설의 흡연으로 인한 실내공기질 관리 정책

평가 (김성렬 외)

2009-08 유네스코 지질공원의 특성과 시사점 연구 (이수재 외)

2009-09 4대강 살리기 사업을 위한 필요 전문기술인력 추정 (안종호 외)

2010년 2010-01 기후변화에 대한 생물종의 민감성 평가방안 연구 (이현우)

2010-02 Integrated Water Management Model on the Selenge River Basin Phase III

(추장민 외)

2010-03 녹색생활 지표 개발 및 활용방안 (명수정, 강민수)

2010-04 지하수자원의 합리적 이용․관리를 위한 비용 분담체계 및 지하수재정 운영방안 연구

(문현주)

2010-05 낙동강 조류발생 특성분석 및 관리 정책방안 (정유진 외)

2010-06 지자체 기후변화 적응능력 평가를 위한 지표체계 개발 및 시범적용 (이정호 외)

2010-07 수용성 향상을 위한 조력발전의 환경친화적 건설방안 (이희선 외)

2010-08 환경성평가에 있어서 서식지 조사 및 보전방안 (노백호, 이현우)

2010-09 기후변화와 사회통합에 관한 정책과제 개발 연구 (추장민 외)

2010-10 하천․호소 퇴적물 관리 및 준설물질 활용방안 (김익재 외)

2010-11 국가 온실가스 배출정보 작성 및 관리체계 개선방안 (김호석)

2010-12 외국의 배출권거래제 시행에 따른 법적 쟁점 분석 (한상운, 박시원)

2010-13 상수원지역의 친환경 토지관리방안 (최지용)

2010-14 기후변화 취약성 지수분석을 통한 국가적응역량 제고방안 모색 (김연주 외)

2010-15 도시농업의 온실가스 저감효과 및 정책방안 (이현우 외)

2010-16 물자원 이용과 관리를 위한 비용분담체계와 가격정책 연구 (문현주)

2010-17 대기질개선 특별대책 추진 경험 및 성과 평가 (강광규 외)

기초연구

2007년 2007-01 교통소음의 건강영향에 대한 환경적 고찰 (선효성)

2007-02 국토개발사업의 지속가능성 평가 - 평가체계 정립과 녹지총량관점에서의 실험 평가

(이현우, 이관규)

2007-03 남북한의 환경법제에 관한 비교 연구 (한상운 외)

2007-04 2008년도 기본연구사업 추진을 위한 기획 연구 (이병국, 이현우)

2007-05 식물사회학적 이론에 의한 생태모델숲 조성기법 (정흥락 외)

2007-06 기후변화협약 신축성 메커니즘의 경제적 파급효과 비교 연구 (황욱)

2008년 2008-01 도시기본계획의 환경부문 계획수립 실태 및 개선방안에 관한 연구 (최준규, 주용준)

2008-02 지방자치단체의 환경분야 자주재원 확충방안 연구 - 지방환경세 도입을 중심으로 (이창훈 외)

2008-03 지하수관리 관점에서의 노로바이러스 질병 발생에 관한 고찰 (방상원, 조미경)

2008-04 환경 친화적인 노동조합 활동 동향과 정책적 시사점 연구 (황욱, 이상용)

2008-05 사업단계 전략환경평가를 위한 환경가치 활용방안 (안소은)

2008-06 식생분석을 위한 고분광영상(Hyperspectral Image) 활용방안 (이상범)

2008-07 환경정책연구사업 추진 5개년('08-'12) 계획 (노태호 외)

2009년 2009-01 다목적댐 상류 폐광산 등 비점오염원 관리방안 (최지용 외)

2009-02 도서지역 용수공급체계에 관한 고찰 (문유리 외)

2009-03 폐기물 재활용 규제 선진화 방안 - 포장 및 가전폐기물을 중심으로 (김광임)

2009-04 유해물질 관리를 위한 SFA(물질흐름분석) 방법론 적용 연구 (주현수)

2009-05 녹색정화(Green Remediation) 최적관리기법 도입을 위한 기초연구 (황상일, 조한나)

2009-06 물환경 기준의 통합적 관리방안에 관한 연구 (한대호, 최지용)

2009-07 기후변화가 생태계에 미치는 영향 고찰 - 습지식물상을 중심으로 (권영한, 최홍근)

2009-08 도시지역의 기후변화 적응을 위한 열섬효과 완화방안 연구 (명수정)

2009-09 4대강 관련 법률 및 제도의 현황분석과 효율적 개선방안 (김태형 외)

2009-10 지역단위 하수재이용 활성화를 위한 기초연구 (조을생)

2009-11 기후변화 관련 환경보건 통합 데이터베이스 구축 (김성렬)

2009-12 환경책임과 환경피해보험제도의 제도화방안에 관한 기초 연구 (한상운)

2009-13 실시간 수질 모니터링 및 모델링 체계에 관한 고찰 (정유진)

2009-14 수질보전을 위한 새만금호 배수갑문 운영 대안에 관한 연구 (이진희)

2009-15 식물생태계가 대기 중 오존농도에 미치는 영향 - 기후변화와 관련하여 (심창섭)

2009-16 풍력발전시설에서 발생하는 환경소음 및 저주파음의 영향 (박영민, 정태량)

2009-17 신도시의 물순환 건전화를 위한 그린인프라 조성 기준에 대한 연구 (장수환)

2009-18 저탄소 생태관광지표 개발 및 평가 (배민기, 박창석)

2009-19 기후변화에 따른 연안역의 해역-육역 통합 범람 예측 방안에 관한 기초 연구 - 해석 모형

비교 ․분석을 중심으로 (김경준 외)

2009-20 기업 환경보호지출과 오염배출량의 상관관계 분석 - 대기분야를 중심으로 (하종식 외)

Working Paper

2010년 2010-01 주요 교역국의 화학물질 규제동향 분석 (박정규, 김용성)

2010-02 국내 자원순환지표 변화 추이 (김광임 외)

2010-03 나노물질의 안전한 사용을 위한 환경․사회안전망 구축방안 연구 (홍용석)

2010-04 수문․식생 모사를 위한 지표모델의 동아시아 적용 타당성 분석 (김연주)

2010-05 어류의 물리서식처 적합도 지수 산정 방안 고찰 (강형식 외)

2010-06 북한의 탄소시장 잠재력 추정 연구 - 에너지부문을 중심으로 (강광규, 이우평)

2010-07 야간조명으로 인한 생태계 영향 평가 방안에 관한 연구 : 해외사례를 중심으로 (이상범)

2010-08 고령화 사회의 생활패턴 변화 및 환경이슈 조사 연구 (공성용)

2010-09 고온으로 인한 사망 누적효과 분석 방법론 연구 (하종식, 신용승)

2010-10 CMAQ을 적용한 환경영향평가서 작성에 대한 매뉴얼 (문난경)

2010-11 해안개발사업 환경평가 영향예측 결과에 근거한 해양동․식물상 조사정점 선정방안

(맹준호, 조범준)

2010-12 산업단지 사업에서의 수질오염 영향범위 설정방안 (조한나, 송영일)

2010-13 개발사업 생태계훼손사고 대응 매뉴얼 구축 (박하늘, 전동준)

2010-14 지형 특성을 고려한 지형변화의 적정량 평가방안 (사공희, 정재현)

2010-15 소음지도를 활용한 소음평가 개선 방안 연구 : 택지개발사업을 중심으로 (선효성)

2010-16 CCS 관련 해외 환경관리 제도 및 연구동향 분석 (신경희)

녹색성장연구

2009년 2009-01 국내 대기오염규제의 온실가스 저감효과 제고방안 (김호석 외)

2009-02 환경정보와 가이드라인 제공에 의한 자율적 환경평가 지원 (이영준 외)

2009-03 환경정보체계에 기반한 공간환경계획 수립 가이드라인 마련 (최희선 외)

2009-04 환경평가 절차 효율화를 위한 스크리닝의 단계별 도입방안 (신경희 외)

2009-05 환경가치 DB 구축 및 원단위 추정 Ⅰ (안소은 외)

2009-06 국토자연자원의 현명한 이용전략 수립 Ⅰ (박창석 외)

2009-07 온실가스 감축의무 협상동향 및 대응방향 연구 Ⅰ(김용건 외)

2009-08 온실가스 저감잠재성 분석 및 감축정책 연구 - 수송 및 건물부문 (강만옥 외)

2009-09 재생에너지의 환경성 평가 및 환경친화적 개발 Ⅰ - 태양광 및 풍력에너지를 중심으로

(이희선 외)

2009-10 기후변화 적응 강화를 위한 사회기반시설의 취약성 분석 및 대응방안 연구 Ⅰ (명수정 외)

2009-11 물관리 취약성과 물안보 전략 Ⅰ (안종호 외)

2009-12 해수면 상승에 따른 취약성 분석 및 효과적인 대응정책 수립 Ⅰ - 해안침식 영향평가

(조광우 외)

2009-13 기후변화 대응을 위한 적정 하천공간 확보방안 연구 (정주철 외)

2009-14 기후변화 연동 4대강 유역 지하수 함양 및 이용가능량 산정 기법 개발 Ⅰ (이정호 외)

2010년 2010-01 녹색성장 촉진을 위한 환경규제 선진화 방안Ⅰ (김종호 외)

2010-02 녹색성장 평가를 위한 지표체계 개발 및 활용방안 연구 (김종호 외)

2010-03 환경정보체계에 기반한 공간환경계획 수립 가이드라인 마련 Ⅱ (최희선 외)

2010-04 연접개발에 대한 사전환경성검토 개선 방안 (선효성 외)

2010-05 환경가치 DB 구축 및 원단위 추정 Ⅱ (안소은 외)

2010-06 국토자연자원의 현명한 이용전략 수립 Ⅱ (박창석 외)

2010-07 환경문제를 둘러싼 지역갈등 해소 및 거버넌스 강화 방안 (이정석 외)

2010-08 온실가스 감축의무 협상동향 및 대응방향 연구 Ⅱ (박시원 외)

2010-09 국제 탄소시장 동향 및 전망 (이윤, 손원익)

2010-10 국내 에너지 시장구조를 고려한 온실가스 배출권 거래제 설계 방안-발전부문 참여방안을 중심

으로 (신상철 외)

2010-11 기후변화 대응을 위한 탄소세 도입방안 (신상철 외)

2010-12 재생에너지의 환경성 평가 및 활성화 방안 - 폐자원을 중심으로 (이희선 외)

2010-13 기후변화 적응 강화를 위한 사회기반시설의 취약성 분석 및 대응방안 연구(II) (명수정 외)

2010-14 물관리 취약성과 물안보 전략 Ⅱ (김익재 외)

2010-15 해수면 상승에 따른 취약성 분석 및 효과적인 대응정책 수립 Ⅱ : 연안역 범람평가 및 대응방향

(조광우 외)

2010-16 기후변화 대응을 위한 적정 하천공간 확보방안 Ⅱ (강형식 외)

2010-17 기후변화 대응을 위한 수자원 네트워크 구축 방안Ⅰ (이진희 외)

2010-18 기후변화 연동 4대강 유역 지하수 함양량 예측 및 이용 가능량 산정 Ⅱ (이정호 외)

2010-19 기후변화 대응을 위한 수질 제어 및 관리방안Ⅰ (안종호 외)

※ KEI 설립 이후 현재까지의 보고서 원문은 KEI 홈페이지(www.kei.re.kr)에서 보실 수 있습니다.

외국의 배출권거래제 시행에 따른 법적 쟁점 분석 -...

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