Dronningens politiske forpligtelse

I forlængelse af et fødselsdagsinterview med Dronningen, er debatten blusset op om Dronningens adgang til at forholde sig til politiske spørgsmål. Men i virkeligheden er interviewet en ‘non-event’ : Den virkelige politiske forpligtelse er indskrevet i Grundloven, og den gør Kongehuset intet for at leve op til. Af frygt for - netop - politiske konsekvenser.Jeg spørger: Er Dronningens stærke position i befolkningen, og hendes alder, måske en historisk mulighed for at vi kan få genskabt forfatningskontrol her i landet?

Nationens forhold til Kongehuset synes at være degenereret til et ceremonielt anliggende, men en ikke uvæsentlig del af ansvaret herfor er formentlig Kongehusets eget. Det er den udbredte fornemmelse i befolkningen, at Kongehusets virksomhed hovedsageligt udfoldes i kulørte magasiner; ved selskabeligt anlagte offentlige begivenheder; - og i forbindelse med lejlighedsvise folkefester, når kongehusets medlemmer fødes, giftes eller afgår ved døden. Det spørgsmål presser sig derfor på, om Kongehuset udfylder sit forfatningsbestemte medansvar, eller om kongemagten har ladet sin forfatningssikrede indflydelse fortolke af andre statslige institutioner med det resultat, at en væsentlig kontrolfunktion i forbindelse med ikrafttræden af ny lovgivning er sat ud af kraft, før regenten med sin kontrasignatur bekræfter lovenes forfatningskraft på vegne af den samlede befolkning.

Vor Grundlov er “indskrænket monarkisk” men tillægger kongemagten visse rettigheder og forpligtelser. Grundlovens §15 er bærende for den såkaldte “refleksbetragtning”, hvor ingen regering kan blive siddende hvis den har et flertal imod sig, men Grundloven giver ikke anvisning på regeringsdannelsen som sådan. Dette berøres istedet i Grundlovens §14 som omhandler “udnævnelseskompetancen”, og det er denne bestemmelse der er baggrund for det i befolkningen så velkendte forløb omkring “dronninge runder”, “forhandlings ledere” og “kongelig undersøger”. Siden Christian d. X’s uheldige forsøg på at blande sig i en regerings sammensætning (den såkaldte ‘Påskekrise’ i 1920), er ingen af disse grundlovsbestemmelser dog tillagt større politisk betydning, og det er vort folkestyret formentlig også bedst tjent ved. Problemet kan imidlertid opstå i en anden sammenhæng: Lad mig først sætte dette i en kontekst, der illustrerer den mulige problemstilling: Over få måneder i efteråret 2012 så vi den Tyske Forfatningsdomstol pålægge sin egen regering særlige begrænsninger ved tysk deltagelse i gældssaneringen af andre EU-lande, og næsten samtidigt blev vi vidne til et indgreb fra det franske Conseil d’Etat, hvor nye skattelove (“millionær skatter”) blev erklæret for diskriminerende, og derfor forfatningsstridige. Også i Portugal så vi i samme tidsrum, at den portugisiske præsident afviste ny lovgivning på pensionsområdet, fordi den blev anset for forfatningsstridig. Tre EU lande, hvoraf de 2 er G8 lande, udnyttede inden for kort tid forfatningsgarantier til at indskrænke statsmagtens mulighed for at iværksætte ny lovgivning, der umiddelbart forinden, var vedtaget i de respektive landes parlamenter af regeringernes eget flertal. Dermed melder det spørgsmål sig naturligvis, hvem der her i landet påtager sig dette ansvar, når situationen kræver det ?

Den danske forfatning indeholder ingen bestemmelser om et forfatningsråd (politisk sammensat) eller en Forfatnings Domstol (sammensat af den dømmende magt). Den oprindelige Grundlov opdelte Rigsdagen i to kamre, men erfaringerne fra provisiorietiden (op til systemskiftet i 1901), medførte at Landstingets sammensætning ikke var foreneligt med en velfungerende parlamentarisme ( hvor Folketingets politiske flertal lovgiver og sammensætter regeringen), og blev derfor nedlagt med den ny Grundlov i 1953. Tilsynet med at lovgivning her i landet ikke er forfatningsstridig står dermed på 3 - tør man tilføje - spinkle ben. Det ‘daglige tilsyn’ udøves af Justitsministeriets lovkontor, men alt den stund at ministeriet er en del af den udøvende magt, og da den udøvende magt til enhver tid har et flertal bag sig i den lovgivende magt, så er forfatningskontrol af denne art ikke af en kvalitet og en troværdighed der tåler sammenligning med de forfatninger hvor denne funktion er udskilt som en del af statens magtdeling. Det anden måde som forfatningstilsynet kan udøves på er ved at anlægge sag mod landets Statsminister ved domstolene, men det kan kun finde sted hvis dem der anlægger sagen har en særlig retslig interesse, og når dette undtagelsesvis godkendes af domstolene, da at man væbner sig med tålmodighed, da disse sager har en tendens til at trække ud før Højesteret afsiger en endelig kendelse. Den sidste mulighed, og den der for såvidt er indskrevet i vor Grundlov, er at kongemagten udøver dette tilsyn. Ikke på egne vegne, eller for at beskytte egne interesser, og heller ikke som et politisk værktøj i en forfatningskamp med lovgivningsmagt og regering her i landet, men som en nøgtern vurdering og kontrol af, at enhver lov som i Grundloven forudsætter regentens underskrift, er lovgivet på en sådan vis at den er i konformitet med Grundloven selv.

Regentens underskrift på enhver lov som gives her i landet, har næppe været tiltænkt som en symbolsk høflighed, hvor man ugentligt i knap 150 år mindes enevældets storhedstid, som enkelte folketingspolitikere i slutningen af 2011 tilsyneladende havde misforstået, da de kom med det forslag, at man helt kunne afskaffe Statsrådsmøderne “fordi de alligevel var blevet uden reel betydning”. Her blev den reelle politiske pointe imidlertid forbigået af de fleste: Problemet er nemlig ikke om Statsrådmøderne skal afskaffes fordi de er blevet uden reel betydning men tværtimod; at det tilsyneladende forholder sig sådan, at Statsrådsmøderne åbenbart er blevet uden reel betydning. Statsrådsmøderne er vor grundlovs naturlige konsekvens af, at vi ikke er en republik med en direkte- eller inddirekte valgt Præsident der som i feks. Italien, Grækenland og Portugal har visse tilsynsbeføjelser. Og at vi har heller ikke har indskrevet en forfatningsdomstol i Grundloven, som vi kender det fra feks. Tyskland og USA. Vor Grundlov har heller ikke bestemmelser om et egentligt forfatningsråd som i feks. Frankrig eller en tilsvarende effekt, som den der praktiseres i The House of Lord’s i England (hvor man iøvrigt ikke har en egentlig forfatning). Man kan forsåvidt indskrænke problemet til, at såfremt det er politisk virkelighed at Statsrådsmøderne i Danmark er blevet uden reel betydning eller indhold, og dermed er blevet af ren ceremoniel karakter, så er det for såvidt udtryk for en de-facto forfatningskrise, og har formentlig været det i lang tid. Et sådan problem løses ikke ved at tømme en grundlovsikret institution (Statsrådet) for indhold, men ved at reformere det, så det får det indhold som det er tiltænkt fra begyndelsen. Hvad er problemet så i praksis kan man spørge?

Problemet bliver i praksis, at vi ikke har nogen forfatningsretslig stopklods overfor konkret lovgivning som måtte befrygtes at tilsidesætte landets Grundlov. Beskyttelsen af befolkningerne mod sådanne mulige magtovergreb er sikret ved, at der i en række forfatninger i de demokratier vi sædvanligvis sammenligner os med, er indskrevet foranstaltninger der kommer til udtryk gennem tilstedeværelsen af Forfatnings Domstole, Forfatnings Råd eller Statschefer der er tillagt særlige beføjelser i disse anliggender. Foranstaltninger som i vor Grundlov er tillagt Kongemagten som både en ret og pligt, og repræsenteret ved regentens kontrasignatur på ny lovgivning. Det er i tilblivelsen af ny lovgivning at forfatningskontrol er afgørende, da det er ved ny lovgivning at ethvert demokratisk samfund kan bringes i skred. Løsningen ligger til gengæld lige for: Regentens kabinet må ved gennemgang af ny lovgivning sikres ressourcer, så regenten før sin underskrift er tilsikret en af den øvrige statsmagt uafhængig vurdering af enhver ny lovs medholdelighed i forhold til Grundloven, og i det omfang at dette måtte vise sig ikke at være tilfældet, da at underskriften holdes tilbage indtil Højesteret har taget stilling i spørgsmålet. Man kan i dag ikke forvente at Kongehuset selv iværksætter en sådan mere aktivistisk forfatningskontrol, og det vil heller næppe være klogt. Men det ændrer ikke på at forpligtelsen foreligger, og Justitsministeren må være den der har det politiske ansvar for at reagere. Hvis man politisk ikke tildeler ressourcer og legitimitet til Kongehusets tilsynsforpligtelse, så må den erstattes af noget andet med samme virkning. Undlades begge ting, så er landet i en (ikke anerkendt) forfatningskrise.

Klaus Riskær PedersenKøbenhavn d. 14 April 2015