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VS
DIRECTOR DE ASUNTOS
INTERNOS Y CONTRALORIA DE
LA PROCURADURIA GENERAL DE
JUSTICIA DEL ESTADO.
EXPEDIENTE 532/2009 S.S.
RECURSO DE REVISIÓN
Mexicali, Baja California, veintitrés de abril de dos mil doce.
V I S T O S los autos para resolver en definitiva, en el
Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, el
recurso de revisión interpuesto por la parte actora en contra de la
resolución dictada el veintidós de noviembre de dos mil diez por la
Segunda Sala de este Tribunal, en el juicio contencioso
administrativo número 532/2009 S.S., y...
R E S U L T A N D O
I.- Por escrito presentado el nueve de febrero de dos mil
once la parte actora interpuso recurso de revisión en contra de la
resolución antes mencionada.
II.- Mediante acuerdo de admisión dictado el once de abril
de dos mil once, el Magistrado Presidente ordenó dar vista a las
partes por el término de cinco días para que manifestaran lo que a su
derecho conviniese.
III.- Que la sentencia impugnada, en sus puntos
resolutivos establece:
“PRIMERO.- En atención a los razonamientos expuestos en el Considerando IV de esta resolución, y de conformidad con lo previsto por el
artículo 83 fracción IV de la Ley que rige a este Tribunal, se declara la nulidad de la resolución emitida por el Director de Asuntos Internos y Contraloría de la Procuraduría General de Justicia del Estado en fecha
veintisiete de julio de dos mil nueve, dentro del expediente de remoción número **********, instruida en contra del actor **********.
SEGUNDO.- Atento a lo dispuesto por el artículo 84 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, se condena a la autoridad demandada Director de Asuntos Internos y Contraloría de la Procuraduría
General de Justicia del Estado, a efecto de que en la resolución que emita, ordene se tilden las anotaciones en los libros correspondientes y en el
expediente personal de la actora, así como ante las autoridades que se mencionan en los oficios que obran a fojas 784 a 787 del sumario. TERCERO.- Se condena a la autoridad demandada a que se le cubra al
actor ********** la indemnización a la que tiene derecho y se le paguen las prestaciones económicas que dejó de percibir desde que fue removido
ilegalmente del cargo hasta la fecha en que se le entregue la indemnización
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antes referida, entregándole un desglose pormenorizado de los conceptos y cantidades pagadas y de los descuentos efectuados, en su caso. CUARTO.-
Notifíquese personalmente a la parte actora y por oficio a la autoridad demandada y toda vez que la misma tiene su domicilio en la ciudad Mexicali, Baja California, gírese oficio a la Magistrada de la Primera Sala de
este H. Tribunal, a fin de que en auxilio y por comisión de esta Segunda Sala, ordene a quien corresponda, se lleve a cabo la notificación de la
presente resolución a las autoridades mencionadas, en sus oficinas públicas, y hecho que sea, devuelva las constancias correspondientes, seguro de reciprocidad en casos análogos.”
IV.- Que habiéndose agotado el procedimiento ordenado
por la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado,
se procede a dictar la resolución correspondiente, de acuerdo a los
siguientes:
C O N S I D E R A N D O S
PRIMERO.- El Pleno de este Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado es competente para conocer del recurso de
referencia, conforme a lo dispuesto por los artículos 17, fracción II y
94, de la Ley que lo rige.
SEGUNDO.- Para una mejor comprensión del asunto
conviene precisar lo siguiente:
El acto impugnado en el presente juicio consistió en la
resolución emitida por el Director de Asuntos Internos y Contraloría
de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California
en el expediente administrativo de queja **********, mediante la
cual se declaró responsable a la parte actora de faltas administrativas
y se le sancionó con el cese o destitución en el empleo.
La responsabilidad fincada al actor consistió en que, en su
carácter de Agente del Ministerio Público adscrito al Juzgado Primero
Penal de Primera Instancia en Tijuana, Baja California, el día 20 de
junio de 2005, al momento de elaborar conclusiones acusatorias
dentro de los autos del Proceso Penal número ********** incoado en
contra de **********por su probable responsabilidad en la comisión
del delito de Evasión de Reos por Culpa, omitió solicitar la aplicación
de la pena prevista para el caso concreto y que ante tal omisión en el
recurso de apelación correspondiente en contra de la sentencia
absolutoria dictada por el juez de la causa los Magistrados
integrantes de la Cuarta Sala del Tribunal Superior de Justicia del
Estado por unanimidad de votos resolvieron que existía impedimento
para imponer pena alguna.
La autoridad demandada determinó que tal omisión de la
parte actora actualizó el incumplimiento a lo dispuesto en el artículo
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38, fracciones VII, XII y XXVII de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de Justicia del Estado.
La sentencia recurrida declaró la nulidad de la resolución
impugnada, con fundamento en el artículo 83, fracción IV, de la ley
que rige a este Tribunal, por considerar que la facultad sancionadora
de la autoridad a la fecha en que emitió la resolución impugnada en
el juicio se encontraba prescrita. Se condenó a la autoridad para el
efecto de que ordene se tilden las anotaciones en los libros
correspondientes y en el expediente personal del actor, así como, a
cubrirle al actor la indemnización a la que tiene derecho y se le
paguen las prestaciones económicas que dejó de percibir desde que
fue removido ilegalmente del cargo, hasta la fecha en que se le
entregue la indemnización antes referida, entregándole un desglose
pormenorizado de los conceptos y cantidades pagadas y de los
descuentos efectuados en su caso.
TERCERO.- El recurrente plantea los siguientes agravios:
“Primero.- Hecho infractor.- La sentencia definitiva dictada el día 22
de noviembre del 2010, notificada el diverso 25 de enero del 2011, recurrida única y exclusivamente en cuanto a el Tercer Punto Resolutivo de
la determinación mencionada y en lo referente a lo que dejo de expresar en el sentido de que la demandada estaba obligada a reinstalar al actor en el cargo que venia desempeñando, según se advierte de del contenido de
dicho punto resolutivo: …… ……se condena a la autoridad demandada a que se le cubra al actor la
indemnización a la que tiene derecho y se le paguen las percepciones económicas que dejo de percibir desde que fue removido ilegalmente del cargo hasta su reinstalacion o en
su caso, hasta la fecha en que se le entregue la indemnización antes referida, con entrega de un desglose pormenorizado de los conceptos y cantidades pagadas y de los descuentos efectuados en su caso punto resolutivo que dejo de condenar a la demandada NO OBSTANTE DE QUE TENIA DERECHO A LA REINSTALACION EN EL CARGO QUE VENIA OCUPANDO EL ACTOR
Segundo.- Disposiciones Legales Violadas y Conceptos de Violación.-
La sentencia recurrida es violatoria de los artículos 81, 82 y 84 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso y Administrativo para el Estado de Baja
California, porque en mi concepto Usted omite tomar en consideración que el actor no obstante de que no se le encontró responsabilidad administrativa alguna y si bien es cierto que en la misma resolución indica
que; Se aprecia que de la fecha en que la autoridad demandada tuvo conocimiento de los hechos, a la fecha en que la demandada emitió la
resolución impugnada, transcurrió mas de un ano y por tanto se encontraba prescrita la facultada de la autoridad para determinara la existencia de responsabilidad administrativa en el procedimiento administrativo
**********, está más que claro que no puede ahora establecer que: de conformidad con el artículo 84 que rige a este Tribunal, el efecto de las
sentencias que dicta, es volver las cosas al estado que estas tenían hasta antes de la afectación del derecho, en el caso de Agentes del Ministerio Publico el articulo de referencia debe aplicarse a la luz de las reformas a la
fracción XIII de Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Periódico Oficial de la
Federación el día 18 de junio del 2008.... Reformas Constitucionales que no son aplicables al caso por la sencilla razón de que estas son de fecha 18 de junio del 2008 y los hechos que motivaron la queja **********la
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demandada tuvo conocimiento hace más de un ano, a la fecha en que la demandada emite la resolución sancionadora, transcurriendo más de un
ano, por ello no es dable que se aplique retroactivamente en mi perjuicio las citadas Reformas y me niegue a la demanda (sic) Directora de Asuntos Internos y contraloría de la Procuraduría General de Justicia del Estado para
que me Reinstale o No, cuando en la sentencia debió de establecer con toda claridad que el efecto de la nulidad que decretaba era el de que se me
Reinstalara y se me pagaran los salarios y demás percepciones que tengo derecho a percibir desde la fecha en que fui removido del cargo, como Agente del Ministerio Publico, para que entonces si se estuviera cumpliendo
con lo previsto por el artículo 84 de la Ley que rige a este H. Tribunal, pues al no hacerlo así el efecto en cuanto a la retroactividad en mi perjuicio de la
expuesta Reforma me para perjuicio: por otra parte es de hacerse notar que la determinación que Usted hace en dicho sentido en la resolución
impugnada, resulta incorrecta, atento que como se ha dicho al señalar Usted mismo y reconocer que de la fecha en que la demandada tuvo conocimiento de los hechos y que la resolución se emitió un año posterior,
está más que claro que la aplicación de la Reforma Constitucional se encuentra excluida por no encontrase en vigor en esa fecha y la aplicación
es ilegal en mi contra, puesto que esta nace el día 18 de julio del 2008, por ello, no puede regir en mi perjuicio y ahora en beneficio de la demandada, ya que no es válido retrotraer la reforma constitucional cuando lo hechos
acontecieron antes de su vigencia, por ello no se me puede aplicar la nueva ley, pues ello traería como consecuencia el privarme de las prerrogativas y
derechos que me confería el anterior ordenamiento legal que no daba opción a la demanda a reinstalarme o no.
Sobre el particular, son aplicables las tesis de jurisprudencia
siguientes: No. Registro: 191,757 Jurisprudencia Materia.(s): Laboral
Novena Epoca Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XI, Junio de 2000 Tesis: II.T. J/6 Página: 546 TRABAJADORES DE CONFIANZA. RETROACTIVIDAD DE LA LEY (LEGISLACIÓN DEL
ESTADO DE MÉXICO). De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5o., del Estatuto Jurídico de los
Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, de los Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados de Carácter Estatal, tienen el carácter de empleados de confianza, únicamente los puntualizados en el mismo y en términos de su numeral 15, el nombramiento aceptado, obliga a cumplir las condiciones fijadas en él y las consecuencias,
que sean conforme a la buena fe, al uso o a la ley. En esas condiciones, si el burócrata fue
contratado durante la vigencia de dicho ordenamiento, sus derechos y obligaciones surgieron al amparo del mismo y no es dable aplicar en su perjuicio la nueva ley (publicada el 23 de octubre de 1998). Por ende, cuando la autoridad, fundándose en los dispositivos reformados, estima de confianza una actividad e incluso, absuelve de las prestaciones vinculadas con la estabilidad en el servicio, transgrede lo previsto en el artículo 14 de la Constitución, porque aplica en forma retroactiva un cuerpo legal.
(…)
No. Registro: 183,715 Tesis aislada Materia(s): Administrativa Novena Época Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XVIII, Julio de 2003
Tesis: VI.2o.A.49 A Página: 1204 RETROACTIVIDAD DE' LA NORMA JURÍDICA. HIPÓTESIS EN QUE OPERA (MATERIA
FISCAL).
Denominase retroactividad a la traslación de la vigencia de una norma jurídica creada en un determinado momento histórico, a un lapso anterior al de su creación. Desde el punto de vista lógico, esa figura (retroactividad) implica subsumir ciertas situaciones de
derecho pretéritas que estaban reguladas por normas vigentes al tiempo de su existencia dentro del ámbito regulativo de las nuevas normas creadas; el artículo 14 constitucional establece que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna,
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principio este que rige de acuerdo a la doctrina y a la jurisprudencia, respecto de las normas de derecho sustantivo como de las adjetivas o procesales. La aplicación retroactiva de las leyes a partir del enfoque sustantivo, se refiere a los efectos que tienen sobre situaciones jurídicas concretas o derechos adquiridos por los gobernados con anterioridad a su entrada en vigor, al constatar si la nueva norma desconoce tales
situaciones o derechos al obrar sobre el pasado, lo que va contra el principio de irretroactividad de las leyes inmerso en el artículo constitucional citado; en cuanto hace a las leyes del procedimiento, éstas no pueden producir efectos retroactivos, dado que los actos de esa naturaleza se rigen por las disposiciones vigentes en la época en la que se actualizan. En ese contexto, si el contribuyente, en atención al saldo a favor que obtuvo en un año, adquirió el derecho de acreditarlo en la forma prevista por el precepto 6o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, vigente en esa época (contra el impuesto a su cargo
que le corresponda en los meses siguientes hasta agotarlo), es incorrecto que la Sala
examinara la litis, al tenor de lo que dispone el último numeral en cita, vigente en dos mil, en tanto que se aplica este en forma retroactiva, en perjuicio de la peticionaria, al sostener que la resolución administrativa impugnada en el juicio de nulidad es válida, porque con esa conclusión se obliga a efectuar un acreditamiento que pugna contra la legislación de dos mil, cuando lo procedente es que para tal fin se atendiera a la norma en
vigor durante el año en que se generó el derecho para acreditar el saldo a favor, contra el impuesto a cargo del contribuyente beneficiado, acorde con la cual podía realizarse la acreditación aludida en los meses siguientes.
(…)”
CUARTO.- El recurrente alega, en esencia, que la Sala
indebidamente resolvió aplicar la reforma constitucional del artículo
123, apartado B, fracción XIII, publicada en el Diario Oficial de la
Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho y no condenar a la
autoridad a su reinstalación, dado que dicha reforma constitucional
no es aplicable al caso particular.
Aduce el recurrente, que la reforma constitucional no es
aplicable porque la fecha de la reforma es de dieciocho de junio de
dos mil ocho y la demandada tuvo conocimiento de los hechos que
motivaron la queja un año antes de que emitiera la resolución
sancionadora y que por ello no es dable que se aplique
retroactivamente en su perjuicio la reforma en mención.
Que la aplicación de la reforma, en el caso particular, se
encuentra excluida por no encontrarse en vigor al momento en que
sucedieron los hechos, y que al aplicarla trae como consecuencia
privarlo de las prerrogativas y derechos que le confería el anterior
ordenamiento legal que no impedía la reinstalación.
El agravio es inoperante.
En la especie, al ordenar la condena, la Sala de
conocimiento aplicó lo dispuesto en el artículo 123, apartado B,
fracción XIII, reformado mediante decreto publicado el dieciocho de
junio de dos mil ocho.
Sobre el tema, existe jurisprudencia sustentada por la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la nación, de
subsecuente inserción, en la que se establece que la aplicación del
artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución General de
la República no es retroactiva si la sentencia que resuelve sobre la
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remoción se dictó una vez que entró en vigor la reforma de dicho
artículo, pues el derecho a la reinstalación constituía una simple
expectativa.
“SEGURIDAD PÚBLICA. LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 123, APARTADO B,
FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA,
REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE
LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, EN LA SENTENCIA QUE
RESUELVE EL JUICIO EN EL QUE SE IMPUGNA LA REMOCIÓN DE UN
POLICÍA CESADO ANTES DE SU VIGENCIA, NO ES RETROACTIVA SI SE
DICTA CUANDO YA ENTRÓ EN VIGOR. Conforme al citado precepto
constitucional, anterior al decreto de reforma aludido, los miembros de las
corporaciones policiacas cesados no tendrían derecho a su reinstalación salvo que
en el juicio en el que se combatiera la baja demostraran que no dejaron de cumplir
con los requisitos de permanencia exigibles, de donde se sigue que dichos
servidores, por el simple hecho de haber sido cesados, no tenían incorporado a su
esfera jurídica el derecho a la reinstalación, pues éste nacería cuando se dictara la
sentencia en la que se determinara que el cese fue injustificado. En congruencia
con lo anterior, si durante la tramitación del juicio entró en vigor el mencionado
decreto conforme al cual no procede la reinstalación de los policías, es claro que el
artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución General de la República
no destruyó o modificó en su perjuicio el derecho a ser reinstalados, toda vez que
éste no había nacido en la medida en que estaba siendo controvertido en juicio y,
por ende, su aplicación en la sentencia correspondiente no es retroactiva, pues el
derecho a la reinstalación constituía una simple expectativa.”
Registro No. 164226. Localización: Novena Época. Instancia: Segunda Sala.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXXII, Julio de 2010.
Página: 309. Tesis: 2a./J. 102/2010. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional,
laboral.
Si bien la tesis de jurisprudencia antes transcrita se refiere
al caso de los miembros de las corporaciones policiacas cesados y, en
el caso particular, se trata de una Agente del Ministerio Público, la
tesis de jurisprudencia resulta aplicable por analogía, por lo
siguiente:
1).- La prohibición a los órganos jurisdiccionales de
ordenar la reinstalación cualquiera que sea el resultado del juicio
contenida en la reforma constitucional del artículo 123, apartado B,
fracción XIII, publicada el dieciocho de junio de dos mil ocho, se
refiere no solamente a los miembros de las corporaciones policiacas,
sino también a los Agentes del Ministerio Público, y Peritos.
2).- En la tesis de jurisprudencia la Corte resuelve si la
reforma se aplica no obstante que los hechos de la resolución
administrativa son previos a la reforma, es decir si tiene aplicación
retroactiva, argumento de agravio que hace valer el recurrente.
Conviene transcribir los argumentos de la Corte que
sustentan la tesis de jurisprudencia invocada:
“Por cuestión de orden, en este considerando se examinará el
primero de los problemas jurídicos a dilucidar el cual, según se vio, se
constriñe en determinar si la aplicación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución reformado mediante decreto de dieciocho
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de junio de dos mil ocho, en la sentencia que resuelve el juicio en el que se impugna la remoción de un policía, es o no retroactiva cuando tal remoción
acaeció con anterioridad a la referida reforma pero la mencionada sentencia se emitió cuando aquella ya estaba en vigor.
Para definir el criterio que debe prevalecer es necesario precisar
el momento en que el referido decreto de reformas entró en vigor y establecer si en las circunstancias relatadas se actualiza o no un problema
de aplicación retroactiva de una disposición constitucional. Al respecto, debe decirse que el artículo primero transitorio del decreto de reformas a la Constitución General publicado en el Diario Oficial de la Federación de
dieciocho de junio de dos mil ocho dispone:
"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de lo dispuesto en los artículos transitorios
siguientes."
Cabe precisar que los artículos transitorios subsecuentes del mencionado
decreto están referidos única y exclusivamente a la entrada en vigor de las reformas constitucionales en materia de justicia penal y del Sistema Nacional de Seguridad Pública. De aquí se sigue que la reforma al artículo
123, apartado B, fracción XIII, de la Ley Fundamental entró en vigor el diecinueve de junio del citado año.
Ahora bien, para resolver el problema de retroactividad de una disposición, tanto desde el punto de vista de su expedición como de
su aplicación, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha acudido a la teoría de los derechos adquiridos y a la teoría de los
componentes de la norma. Conviene destacar que aun cuando dichas teorías están referidas a disposiciones legales, lo cierto es que resultan plenamente aplicables a preceptos constitucionales.
En la primera de ellas, se distingue entre dos conceptos, a saber: el
de derecho adquirido que lo define como aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, a su dominio o a su haber jurídico, y el de
expectativa de derecho, el cual ha sido definido como la pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a
generar con posterioridad un derecho, es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde a algo que en el mundo fáctico no se ha
materializado. Por consiguiente, sostiene que si una ley o acto concreto de aplicación no afecta derechos adquiridos sino simples
expectativas de derecho no se viola la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el artículo 14 de la Constitución Federal
(teoría de los derechos adquiridos). En efecto, esta teoría que se apoya en la distinción fundamental entre
derechos adquiridos y las meras expectativas de derecho, establece que no se pueden afectar o modificar derechos adquiridos durante la vigencia de
una ley anterior, ya que aquéllos se regirán siempre por la ley a cuyo amparo nacieron y entraron a formar parte del patrimonio de las personas, aun cuando esa ley hubiese dejado de tener vigencia al haber sido
sustituida por otra diferente; en cambio, una nueva ley podrá afectar simples expectativas o esperanzas de gozar de un derecho que aún no ha
nacido en el momento en que entró en vigor, sin que se considere retroactiva en perjuicio del gobernado.
Corrobora lo anterior la tesis 2a. LXXXVIII/2001, sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la
página 306 del Tomo XIII, correspondiente al mes de junio de dos mil uno,
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de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es: "IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación
que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos
casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que
ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples
expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado."
De los razonamientos anteriores, se debe concluir que una ley (o
precepto constitucional) es retroactiva cuando trata de modificar o destruir en perjuicio de una persona los derechos que adquirió bajo
la vigencia de la ley anterior, toda vez que éstos ya entraron en el patrimonio o en la esfera jurídica del gobernado, y no cuando se aplica a meras expectativas de derecho.
Por consiguiente, la garantía de la irretroactividad de las leyes que
establece el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, determina que no se pueden modificar o afectar los derechos que adquirió un gobernado bajo la vigencia de una ley
anterior con la entrada de una nueva disposición, pero sí se pueden regular por las nuevas disposiciones legales las meras expectativas
de derecho, sin que se contravenga el citado precepto fundamental. Por lo que se refiere a la teoría de los componentes de la norma, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación parte de la idea de que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de modo que si aquél se
realiza, ésta debe producirse, generándose así los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, que los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y de cumplir con éstas. Sin embargo, el
supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo, por
lo que para que se pueda analizar la retroactividad o irretroactividad de las normas es necesario analizar las siguientes hipótesis que pueden llegar a generarse a través del tiempo:
a) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan de modo
inmediato el supuesto y la consecuencia en ella regulados, no se puede variar, suprimir o modificar ese supuesto o la consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad de las normas, toda vez que ambos nacieron a
la vida jurídica con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva ley.
b) Cuando la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si el supuesto y algunas de las consecuencias se realizan bajo la vigencia de una ley, quedando pendientes algunas de las consecuencias
jurídicas al momento de entrar en vigor una nueva disposición jurídica, dicha ley no podría modificar el supuesto ni las consecuencias ya
realizadas.
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c) Cuando la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior no se producen durante su vigencia, pero cuya realización no
depende de los supuestos previstos en esa ley, sino únicamente estaban diferidas en el tiempo por el establecimiento de un plazo o término específico, en este caso la nueva disposición tampoco podría suprimir,
modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, toda vez que estas últimas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley.
d) Cuando para la ejecución o realización de las consecuencias previstas en la disposición anterior, pendientes de producirse, es necesario que los
supuestos señalados en aquélla se realicen después de que entró en vigor la nueva norma, tales consecuencias deberán ejecutarse conforme a lo
establecido en ésta, en atención a que antes de la vigencia de dicha ley no se actualizaron ni ejecutaron ninguno de los componentes de la ley anterior
(supuestos y consecuencias que acontecen bajo la vigencia de la nueva disposición).
El criterio que antecede se encuentra contenido en la jurisprudencia número 87/97 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
visible en la página 7 del Tomo VI, correspondiente al mes de noviembre de mil novecientos noventa y siete, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son: "IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14
constitucional, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el
supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá
variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna
norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y
una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma
posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan."
En tal orden de ideas, con base en la teoría de los componentes de la norma, para estar en posibilidad de determinar si una disposición
normativa o su aplicación es retroactiva, es menester tener en cuenta los distintos momentos en que se realiza el supuesto o
supuestos jurídicos, la consecuencia o consecuencias que de ellos derivan y la fecha en que entra en vigor la nueva disposición.
Por tanto, de conformidad con las teorías admitidas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, resulta que una norma es
retroactiva cuando trata de modificar o alterar derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos que nacieron bajo la
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vigencia de una disposición anterior, lo que sin lugar a dudas es contrario a lo establecido en el artículo 14 constitucional, pero esto
no sucede cuando se está en presencia de meras expectativas de derecho o de situaciones que aún no se han realizado o consecuencias no derivadas de los supuestos regulados en la ley
anterior, pues en esos casos sí se permite que la nueva norma las regule.
Sentado lo anterior, debe decirse que en los casos que dieron origen a la presente contradicción de tesis los ceses de los miembros de las
corporaciones policiacas se decretaron antes del diecinueve de junio de dos mil ocho, esto es, previamente a que entrara en vigor el decreto por el que
se reformó el artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional. Sin embargo, los afectados por el cese promovieron sendos juicios
contenciosos administrativos los cuales fueron resueltos con posterioridad a dicha fecha, es decir, cuando el mencionado decreto de reformas ya había entrado en vigor.
Ahora bien, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de San
Luis Potosí, al emitir las sentencias correspondientes, determinó que no procedía la reinstalación de los actores en virtud de que el texto del citado precepto constitucional reformado es categórico en establecer que tal
reinstalación no procede en ningún caso. La cuestión a dilucidar es si tal aplicación del precepto constitucional, en las circunstancias
expuestas (es decir, cuando las remociones tuvieron verificativo antes del diecinueve de junio de dos mil ocho), es o no retroactiva.
Al respecto, debe decirse que el texto del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución General antes del decreto de reformas a que se ha
hecho alusión era el siguiente: "Artículo 123. ... "A. ... "B. ... "XIII. ... "Los miembros de las instituciones policiales de los Municipios, entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio ordinario de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización. La remoción de los demás servidores públicos a que se refiere la presente fracción, se regirá por lo que dispongan los preceptos legales aplicables. ..."
La disposición constitucional transcrita fue interpretada por esta Segunda
Sala en la jurisprudencia visible en la página 356 del Tomo XVI, correspondiente al mes de julio de dos mil dos, de la Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: "SEGURIDAD PÚBLICA. EL PÁRRAFO TERCERO DE LA FRACCIÓN XIII DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE OCHO DE MARZO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y NUEVE, ÚNICAMENTE PROHÍBE LA REINSTALACIÓN DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES POLICIALES QUE AL MOMENTO DE LA REMOCIÓN NO LLENARON LOS REQUISITOS DE PERMANENCIA EXIGIDOS POR LAS LEYES VIGENTES. Del análisis del proceso legislativo que culminó con la adición de un tercer párrafo a la fracción XIII del
apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que el propósito de la reforma fue agilizar la depuración y profesionalización de los cuerpos policiacos, mediante un procedimiento consistente en la remoción de quienes no satisfagan los requisitos de permanencia exigidos por las leyes vigentes, sin derecho a ser reinstalados sino sólo a recibir una indemnización, pues de esta manera se garantiza que
únicamente permanezcan en las corporaciones quienes cubran el nuevo perfil del policía requerido por la ley secundaria, anteponiendo así la norma constitucional el interés de la
sociedad de contar con mejores elementos que coadyuven con ésta en el combate a la delincuencia, al interés particular de un grupo de gobernados de continuar en el cargo. Sin embargo, la improcedencia de la reinstalación en el cargo no debe entenderse como una prohibición absoluta, sino en el sentido de que no podrán ser reinstalados, únicamente,
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quienes no reúnan aquella característica, pero sí podrán serlo quienes la satisfagan, ya que de no estimarlo así se propiciaría no sólo que se presenten remociones arbitrarias e injustas, sino también que pudieran quedar fuera de las instituciones policiacas los buenos elementos."
Del citado criterio jurisprudencial se desprende, en lo que aquí interesa, que los policías que fueran cesados por no satisfacer los requisitos de
permanencia exigidos por las leyes no tendrían derecho a la reinstalación sino únicamente a una indemnización. Del propio criterio se aprecia que la improcedencia de la reinstalación en el cargo no era absoluta, toda vez que
podrían ser reinstalados los miembros que satisficieran dichos requisitos.
Como se ve, antes de que entrara en vigor el decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación de dieciocho de junio de dos mil ocho, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional ya
contenía la prohibición de reinstalar a quienes no cumplieran con los requisitos de permanencia. Tal prohibición lógicamente determinaba que
para estar en aptitud de establecer si procedía o no la reincorporación del policía, en el juicio en el que se combatiera la remoción debía acreditarse si
éste dejó o no de cumplir con los requisitos de permanencia que exigían las leyes correspondientes. Esta cuestión resulta especialmente importante toda vez que de ella se sigue que los policías cesados bajo el texto del
mencionado precepto constitucional (anterior al decreto de reformas de dieciocho de junio de dos mil nueve) no tenían incorporado a su esfera
jurídica, por el simple hecho de haber sido cesados, el derecho a ser restituidos, pues tal derecho es precisamente el que se estaba cuestionando en el juicio correspondiente.
En efecto, si la materia del juicio respectivo era determinar si el policía
cesado cumplió o no con los requisitos que las leyes exigen para su permanencia en el cargo y, en consecuencia, si tenía o no derecho a la reinstalación, es claro que no puede válidamente considerarse que tal
policía tenía el derecho adquirido a ser reinstalado, pues ese derecho es precisamente el que se cuestionaba en juicio. Así, el derecho a la
reincorporación se adquiriría hasta que se dictara la sentencia en la que se determinara que el policía en ningún momento dejó de cumplir con los requisitos de permanencia que le eran legalmente exigibles.
En el orden de ideas expuesto, si durante la tramitación del juicio
correspondiente -antes del pronunciamiento de la sentencia respectiva- entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de dieciocho de junio de dos mil ocho, por el que se reformó el artículo 123,
apartado B, fracción XIII, de la Constitución General conforme al cual en ningún caso procede la reinstalación de los policías, es claro que tal
precepto no destruyó o modificó en perjuicio de los policías derecho alguno, en concreto el derecho a ser reinstalado, pues éste no se había incorporado a la esfera jurídico de aquéllos, en la medida en que estaba siendo
controvertido en juicio.
Siendo así, se considera que la aplicación del mencionado precepto constitucional reformado en la sentencia correspondiente no puede considerarse retroactiva, pues con tal aplicación no se destruye derecho
alguno que los policías hubiesen adquirido bajo la vigencia del propio precepto antes de las reformas. Esto es así, porque según se vio, el
derecho de que se trata era precisamente la materia de controversia en el juicio contencioso administrativo, por lo que mientras no se dictara
sentencia en éste, el actor únicamente tenía un expectativa de derecho. Por otra parte, a la luz de la teoría de los componentes de la norma
tampoco se actualiza un problema de aplicación retroactiva en perjuicio de los interesados. En efecto, conforme al artículo 123, apartado B, fracción
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XIII, de la Constitución (anterior al decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación de dieciocho de junio de dos mil ocho) y a la
interpretación que hizo esta Segunda Sala, tendrían derecho a la reinstalación únicamente los policías que hubiesen sido cesados a pesar de que siempre cumplieron con los requisitos de permanencia aplicables. Así,
el derecho a ser reinstalado nacería en el momento en que se pronunciara sentencia en el juicio que se hubiese promovido para combatir la remoción,
en la que se determinara que el policía nunca dejó de cumplir con los referidos requisitos. Una vez configurado ese supuesto, es decir, una vez establecido que el actor no dejó de cumplir con aquéllos, se generaría la
consecuencia consistente en reinstalarlo.
En los casos materia de la presente contradicción de tesis, antes de que se dictara la sentencia en la que se determinara si los
interesados satisficieron o no los requisitos de que se trata, entró en vigor el decreto por el que se reformó, entre otros, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional para quedar como
sigue: "Artículo. 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley. "... "A. ... "B. ... "XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes. "Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. ..."
Conforme a la disposición constitucional transcrita y de acuerdo con lo que se sostendrá en el considerando siguiente, actualmente los servidores públicos que se mencionan en aquella que sean cesados,
en ningún caso tendrán derecho a reincorporarse en el servicio. En este sentido, aun cuando la autoridad jurisdiccional, en el juicio que
se promueva para combatir la remoción, determine que ésta fue injustificada, lo único que procederá es el pago de una indemnización mas no la reinstalación.
En el orden de ideas expuesto, si todavía no se dictaba sentencia en
los juicios en los que se controvirtió la remoción que se actualizó cuando aún no entraba en vigor la reforma de dieciocho de junio de dos mil ocho, es claro que no nació el derecho de los interesados en
ser reinstalados, pues según se vio, tal derecho se hubiese generado en el momento en el que se hubiese determinado que fue
cesado a pesar de que no dejó de cumplir con los requisitos de permanencia. En este sentido, el supuesto jurídico no acaeció durante la vigencia del mencionado precepto constitucional no
reformado, sino que se actualizó cuando ya había entrado en vigor la reforma de que se trata. Esto es así, porque las sentencias
correspondientes se pronunciaron con posterioridad al diecinueve de junio de dos mil nueve. Por consiguiente, es claro que no hubo
aplicación retroactiva, pues el supuesto jurídico nació bajo la vigencia del artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional reformado.
Para ilustrar más claramente lo antes expuesto, conviene mencionar que la
retroactividad en perjuicio de los interesados se hubiese actualizado si la sentencia se hubiese dictado antes de que entrara en vigor la citada
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reforma constitucional y en aquélla se determinara que nunca se dejaron de cumplir con los requisitos de permanencia aplicables, y antes de llevar a
cabo la reinstalación correspondiente entrara en vigor la reforma y tal reinstalación no se ejecutara por lo dispuesto en el Texto Constitucional reformado. En un supuesto como el que se expone sí se darían a la reforma
efectos retroactivos, pues el derecho a ser reinstalado ya habría nacido con motivo de la sentencia y se habría incorporado a la esfera jurídica del
interesado, cuestión que ya no podría modificarse válidamente por el nuevo texto de la Ley Fundamental.
Lo hasta aquí expuesto permite concluir que la aplicación del artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional reformado
mediante decreto de dieciocho de junio de dos mil ocho, en la sentencia que resuelve el juicio en el que se impugna la remoción
de uno de los servidores mencionados en dicho precepto, no es retroactiva cuando tal remoción acaeció con anterioridad a la referida reforma pero la sentencia respectiva se emitió cuando
aquélla ya estaba en vigor.
Lo hasta aquí expuesto se robustece si se considera que la reforma constitucional de que se trata entró en vigor el diecinueve de junio de dos mil ocho sin hacer distingo alguno respecto de su aplicación, lo que implica
que a partir de su vigencia en ningún caso procede la reinstalación con independencia de la época de la separación o la fecha en la que ésta se
hubiese decretado, pues estos actos ordinarios no pueden prevalecer sobre la cláusula suprema.”
De los argumentos transcritos, se advierte que la Suprema
Corte resolvió que no existe aplicación retroactiva del artículo
123, apartado B, fracción XIII, constitucional reformado mediante
decreto de dieciocho de junio de dos mil ocho, cuando la sentencia
que resuelve el juicio en el que se impugna la remoción o cese se
emite cuando la reforma en mención ya estaba en vigor, no obstante
que la remoción decretada en contra del servidor público haya
acaecido con anterioridad a la referida reforma.
Tal como aconteció en la especie, ya que la sentencia
recurrida mediante la cual se declaró la nulidad del cese decretado en
contra de la parte actora se emitió el veintidós de noviembre de dos
mil diez, fecha que se ubica dentro del ámbito temporal de validez de
la norma constitucional reformada.
Por consiguiente, tomando en cuenta que el artículo 193
de la Ley de Amparo establece que la jurisprudencia de los Tribunales
Colegiados es obligatoria para este tribunal, y que como quedó
expuesto el criterio sustentado por la Corte resulta aplicable al caso
particular, lo procedente es aplicar la jurisprudencia en cita y, por
consiguiente, confirmar la sentencia recurrida, resultando inoperante
el agravio hecho valer, ante la existencia y obligatoriedad de la
jurisprudencia en cita.
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En apoyo a lo resuelto, se invoca la tesis de jurisprudencia
sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación que enseguida se transcribe:
“AGRAVIOS INOPERANTES. INNECESARIO SU ANÁLISIS CUANDO EXISTE JURISPRUDENCIA. Resulta innecesario realizar las
consideraciones que sustenten la inoperancia de los agravios hechos valer, si existe jurisprudencia aplicable, ya que, en todo caso, con la aplicación de
dicha tesis se da respuesta en forma integral al tema de fondo planteado.” Novena Época. No. Registro: 198920. Instancia: Primera Sala. Jurisprudencia. Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. V, Abril de 1997. Materia(s): Común. Tesis: 1a./J. 14/97. Página 21.
En congruencia con lo expuesto, ante lo infundado de los
agravios hechos valer, lo procedente es confirmar la sentencia
recurrida.
Por lo expuesto y fundado y con fundamento, además, en
lo dispuesto por el artículo 94 de la ley que rige a este órgano
jurisdiccional, es de resolver y se...
R E S U E L V E
PRIMERO.- Es infundado el agravio hecho valer.
SEGUNDO.- Se confirma la sentencia dictada el veintidós
de noviembre de dos mil diez por la Segunda Sala de este Tribunal,
materia del presente recurso.
TERCERO.- Notifíquese personalmente a la parte actora y
por oficio a las autoridades demandadas.
Así lo resolvió el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Estado de Baja California por unanimidad de votos de los
Magistrados Licenciados: Martha Irene Soleno Escobar; Flora Arguilés
Robert y Alberto Loaiza Martínez, siendo ponente el último de los
nombrados, quienes firman ante la presencia de la Secretaria General
de Acuerdos, Licenciada Claudia Carolina Gómez Torres, que da fe.
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LA SUSCRITA, CLAUDIA CAROLINA GOMEZ TORRES, SECRETARIA GENERAL DE
ACUERDOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
ESTADO DE BAJA CALIFORNIA, HACE CONSTAR:-----------------------------------------
QUE LO TRANSCRITO CON ANTERIORIDAD CORRESPONDE A UNA VERSION
PUBLICA DE LA RESOLUCION DICTADA POR EL PLENO DEL TRIBUNAL DE
FECHA VEINTITRES DE ABRIL DE DOS MIL DOCE, RELATIVA AL RECURSO DE
REVISION PROMOVIDO EN EL EXPEDIENTE 532/2009 S.S, EN LA QUE SE
SUPRIMIERON DATOS QUE SE HAN CONSIDERADO COMO LEGALMENTE
RESERVADOS O CONFIDENCIALES, CUBRIENDO EL ESPACIO
CORRESPONDIENTE MEDIANTE LA UTILIZACION DE DIEZ ASTERISCOS; VERSION
QUE VA EN CATORCE FOJAS UTILES. LO ANTERIOR CON APOYO EN LA
FRACCION I, DEL ARTICULO 34 DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A
LA INFORMACION PUBLICA PARA EL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA Y 15 DEL
REGLAMENTO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL
ESTADO DE BAJA CALIFORNIA EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A
LA INFORMACION PUBLICA. LO QUE SE HACE CONSTAR PARA LOS EFECTOS
LEGALES A QUE HAYA LUGAR, EN LA CIUDAD DE MEXICALI, BAJA
CALIFORNIA, A SEIS DE ABRIL DE DOS MIL DIECISEIS. DOY FE.
