VI Congreso Nacional de ConcesionesUn Ejercicio de Confianza para Chile
Política Tarifaria para Rutas y Autopistas:
Cómo volvemos a diseñar políticas públicas confiables para los ciudadanos
Alvaro GonzálezDirector Ejecutivo Latinoamérica Infraestructura
Consejero CPIOctubre 2016
El Problema de la Provisión deInfraestructura Pública
• El sistema de cobro de tarifas viales en Chile datadesde la instalación de la primera Plaza de Peajes“moderna” en Angostura en 1963. Entre 1964 y 1982(18 años) se instalaron 13 plazas de peajes encaminos públicos de la Dirección Nacional deVialidad.
• Sin embargo el cobro de peajes público, no estuvocorrelacionado con la construcción y mantenimientode los caminos. La inversión pública en caminossiempre han tenido mas bien una estrecha relacióncon el Presupuesto destinado a Obras Públicas y nocon el cobro de peajes.
• Antes de preguntarnos como calculamos tarifas encarreteras y autopistas, la pregunta anterior es ¿cómoproveemos Infraestructura Pública, de maneraconsistente con la demanda y las necesidades de laeconomía?
• Los sistemas de transportes, como las carreteras, losaeropuertos, los puertos así como el agua, la energíason Bienes Públicos que presentan característicasdiferentes como No Rivalidad en el Consumo y NoExclusión.
• Samuelson (Premio Nobel de Economía 1970)demostró que comportamientos “free rider” creancantidades subóptimas de bienes públicos y L.Hurwicz (Premio Nobel de Economía 2007) demostróque las condiciones para proveer Bienes Públicosrequiere de 3 condiciones mínimas(autofinanciamiento, revelación como estrategiadominante y cantidad optima social) que son
• La experiencia mundial de los últimos 100años ha permitido constatar que la conjeturaSamuelson-Hurwicz es una realidad y laprovisión de infraestructura por parte de losGobiernos en casi todos los países, inclusopaíses desarrollados, ha sido severamentesubóptima.
• La principal restricción de los países paraproveer infraestructura y un sistema detransportes eficiente ha sido sin lugar a dudael financiamiento.
• En Chile, a comienzos de los 90 elpresupuesto de mantenimiento yrehabilitación de la Ruta Panamericanaconsumía la mayor parte de los recursos dela Dirección de Vialidad del MOP.
• En 1995 la CChC estimaba que las pérdidasanuales en competitividad, debido al déficitde infraestructura vial, de US$ 1.700 mill/año(2,4% del PIB 1995).
Conjetura de la Falta de Provisión de Bienes Públicos
Déficit de Infraestructura = Déficit de Financiamiento Público
• En Vialidad Urbana por ejemplo, en 1994 el anilloAmérico Vespucio aun tenía un tramo importante enripio y tierra sin pavimentar. En 1998, 38 añosdespués del Plan Intercomunal de Santiago de1960, las principales obras de vialidad urbanaestructurante, como Costanera Norte, Norte Sur,General Velázquez y los Anillos viales no seencontraban construidas ni licitados con el estándarPlanificado.
• No solamente Chile experimentaba déficit eninversiones públicas en Transportes (Carreteras,Vías Urbanas, Aeropuertos, Puertos, etc.) si noademás en Agua Potable y Alcantarillado, Energía,Telecomunicaciones e Infraestructura Social.
Casa Isla Américo Vespucio
Financiamiento de Infraestructura:
¿Más Impuestos o Tarifas?
• Con la aprobación de la Ley de Concesiones en 1991 seavanza en el financiamiento de los principales ejesestructurantes viales interurbanos, urbanos y aeropuertos,vía tarifas e inversión privada.
• La decisión Política a comienzos de los 90, fue que elPresupuesto Público (impuestos) se destinaríaprincipalmente a Infraestructura Social y otrasnecesidades sociales. La Infraestructura Productiva sefinanciará a través del Sistema de Concesiones bajo elesquema “el que usa paga”.
• El mismo esquema de financiamiento público-privado seaplicaría a Aeropuertos, Puertos, Energía, Agua Potable ySaneamiento y Telecomunicaciones.
Tarifas Impuestos
• El financiamiento vía impuestos esobligatorio.
• No requiere una contraprestación.• Los pagan los ciudadanos y empresas,
no los usuarios.• Se enfoca en la equidad social y en las
necesidades de personas de menoresingresos.
• La transparencia se enfoca en laresponsabilidad fiscal y la eficiencia delgasto público.
• Los impuestos se fijan por Ley y nopueden ser destinados a finesespecíficos.
Tarifas Impuestos
• Las tarifas de infraestructura estánrelacionadas inversiones y costos de largoplazo.
• Las tarifas se asocian a Niveles de Serviciode la Infraestructura.
• El servicio prestado genera un beneficio(excedente) a los usuarios superior a latarifa.
• Las tarifas de congestión permitenincentivos para el uso racional de lainfraestructura.
• Los usuarios deben ser vistos comoclientes, que exigen calidad de servicio porel pago.
• La información entregada y la transparenciason importantes para usuarios
• El financiamiento vía impuestos esobligatorio.
• No requiere una contraprestación.• Los pagan los ciudadanos y empresas,
no los usuarios.• Se enfoca en la equidad social y en las
necesidades de personas de menoresingresos.
• La transparencia se enfoca en laresponsabilidad fiscal y la eficiencia delgasto público.
• Los impuestos se fijan por Ley y nopueden ser destinados a finesespecíficos.
Tarifas Impuestos
Las Tarifas y los Usuarios son el
“Corazón” del Sistema de Concesiones
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Inversión Pública del MOP
Inversión Materializada MOP (Mill US$ Corrientes)
Inversión Pública del MOP
130 000
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
3,50%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Inversión Pública MOP como %PIB (% cada año)
Inversión Privada Concesiones Inversión Pública del MOP
130 000
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
3,50%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Inversión Pública y Privada MOP como %PIB
(% cada año)
Tarifas
Impuestos
¿Cómo fueron calculadas las Tarifas para obtener el mayor Beneficio
Social?
Monopolio Natural Uniproducto
DEMANDA
COSTO MARGINAL
COSTO MEDIO
CANTIDAD
CMgE
TS R
U
q2 q1
En el gráfico la solución de 2do mejor está dada por el punto S donde la tarifa es igual al costo medio delmonopolio, la pérdida social por estar en un óptimo de segundo mejor en lugar de primer mejor es SUE.
P
PRECIO
Fallas de Mercado:Infraestructura de Transporte
BIEN PÚBLICO
MONOPOLIONATURAL
EXTERNALIDADES NEGATIVAS Y POSITIVAS
ASIMETRÍAS DE INFORMACIÓN
DIFICULTAD PARA SU FINANCIAMIENTO Y LA DEMANDA NO SE SATISFACE
SE PRODUCE MENOS QUE EL ÓPTIMO Y SE COBRA MAYOR PRECIO
ACCESO, CONGESTIÓN, CONTAMINACIÓN, ACCIDENTES, SUELOS
COSTO DE TRANSACCIÓNMUCHOS AGENTES CON DISTINTOS INCENTIVOS
Marco Regulatorio
EMPRESA MODELOYARDSTICK
COMPETITIION
RENTABILIDADMax (PQ-wL-rK)
s.a.(PQ-wL)/K < ROR
PRICE CAPS(RPI, RPI-X, RPI-X+K)
COMPETENCIA DEMSETZ(CONCESIONES, LICITACIONES PÚBLICAS)
MODELOSREGULATORIO
SEMPRESA MODELO
LICITACIONTARIFAS
• Primeros Proyectos del Sistema deConcesiones: Túnel El Melón, Camino de laMadera, Nogales Puchuncaví, Acceso Nortea Concepción.
• Tarifas calculadas Proyecto a Proyectobuscando autofinanciamiento.
• No considera los efectos en red del sistemade transporte, ni los efectos en otros modoscomo el Ferroviario, ni los costos decongestión.
• Licitación con ”Price Cap” o Tarifas Máximas.• El Concesionario puede “gestionar
comercialmente” las tarifas en base a laelasticidad precio, según su criterio.
Concesiones 1.0 Tarifas
• Primeros Proyectos del Sistema deConcesiones: Túnel El Melón, Camino de laMadera, Nogales Puchuncaví, Acceso Nortea Concepción.
• Tarifas calculadas Proyecto a Proyectobuscando autofinanciamiento.
• No considera los efectos en red del sistemade transporte, ni los efectos en otros modoscomo el Ferroviario, ni los costos decongestión.
• Licitación con ”Price Cap” o Tarifas Máximas.• El Concesionario puede “gestionar
comercialmente” las tarifas en base a laelasticidad precio, según su criterio.
• Se debe tarificar la red vial estructurante,es decir > 3.000 Km. Las vías masimportantes del país: Ruta 5, Ruta 68,Ruta 78, etc.
• La metodología de cálculo de tarifas es elCosto Incremental de Desarrollo y losVectores de Costo Marginal por tipo deVehículo.
• Considera el efecto de la red detransportes y no proyecto a proyecto.
• Considera que las tarifas tengan efectosneutrales sobre el desarrollo Ferroviario.
• Diseños equivalentes en nivel de serviciode autopistas implica igual tarifa, aunquetenga menor o mayor demanda.
• Restricciones a la gestión tarifaria.
Concesiones 1.0 Concesiones 2.0Tarifas
Concesión Ruta 5 y Autopistas Interurbanas
1995-2000
Concepción
Valparaíso
San Antonio
Los Andes
SANTIAGO
Túnel El MelónLa Serena
Puerto Montt
Talca
Los Vilos
Chillán
Río Bueno
Collipulli
Ruta 5Otras Rutas Interurbanas
Temuco
SANTIAGO
Carretera PanamericanaUS$ 2.100 millones
1.590 Kms
• Se desarrollan varios estudios paradeterminar el Vector de CostosMarginales por Tipo de Vehículo ylos Costos Incrementales deDesarrollo (Inversión y Costos deOperación y Mantenimiento).
• Estudio CITRA & Galvez (92,93),Ruta 5 MOP (94), PlaneamientoMOP (95), Jara & Munizaga (93),Hinojosa & Friedmann (95),Proconsult (93).
• Modelos HCM, Manual deCarreteras, HDM 3 y HDM 4, ASHTO86, 9 Clasificaciones de Caminos, 45Niveles de Demanda
Vector de Costos Marginales de Largo Plazo
Fuente: Galvez (1993)*El cuadro mantiene formato original de 23 años atrás
1 T
1,8 T
3,2 T
Esquemas de TarifasTarifas en Dólares cada 100 Km
4,55
1,85
1,17
1,12
2,1
3,75
1,37
5,54
6,06
0 1 2 3 4 5 6 7
La Serena - Los Vilos
Los Vilos - Santiago
Santiago - Talca
Talca - Chillán
Tramo Completo Autofinanciado
Chillán - Collipulli
Collipulli - Temuco
Temuco - Río Bueno
Río Bueno - Pto. Montt
US$
Esquemas de Pagos/Subsidios Cruzados Millones de Dólares por año
8,18
-7,02-8,18
-9,35
3,51
-2,34
5,857,02
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
La Serena -Los Vilos
Los Vilos -Santiago
Santiago -Talca
Talca - Chillán Chillán -Collipulli
Collipulli -Temuco
Temuco - RíoBueno
Río Bueno -Pto. Montt
Tarifa Vehículos Livianos($31/12/94)
$1.140
$1.000 $1.000
$898
$1.128
$1.000 $1.000 $1.000
$-
$200
$400
$600
$800
$1.000
$1.200
Los Vilos- LaSerena
Santiago- LosVilos
Santiago -Talca
Talca - Chillán Chillán -Collipulli
Collipulli -Temuco
Temuco - RíoBueno
Río Bueno -Puerto Montt
Inversión7.986 MUF
229 Km
Inversión8.200 MUF
218 Km
Inversión20.500 MUF
266 Km
Inversión4.500 MUF
193 Km
Inversión6.888 MUF
161 Km
Inversión6.638 MUF
144 Km
Inversión6.105 MUF
172 Km
Inversión5.680 MUF
134 Km
Equidad en la Tarificación
Equidad Espacial Peajes relativamente parecidos a lo largo del país, de acuerdo al nivel del servicio de la vía
Equidad Horizontal Los usuarios pagan de acuerdo a su categoría
Equidad Vertical
Se recomienda su aplicación en el caso de usuarios frecuentes o tráfico local
Equidad Generacional
Los usuarios pagan por un nivel de servicio durante un tiempo determinado
Cálculo de Tarifas para Concesiones Urbanas
de Santiago
Autopistas Urbanas en SantiagoDESCRIPCIÓN
• Autopista Costanera Norte
• Sistema Norte – Sur
• Américo Vespucio Sur
• Américo Vespucio Norte
• > 200 Kms.
• Sistema de TelepeajeInteroperable R-5 Sur
R-68
R-78
R-68
R-78
R-5 Sur
R-57
Tarificación por Congestión
CMeT K ( F )
C
Fm Flujo Fo Fs
Po
CMgTK ( F )
D
Costo Variable de Mantención ( CVM )
Costo de Operación del Vehículo
Costo del Tiempo
T Ps
Fuente: Muñoz et al (1999)
Tarifas Absolutas y ReajustesTarifas Máximas:
• Tres clases de tarifas (TBFB, TBP, TS)• Tarifas máximas se reajustarán por IPC + 3,5% por año• El sistema de cobro es Telepeaje Interoperable (Tag)• Cobro de Facturas, enforcement e información al usuario
responsabilidad de cada Concesionaria.
Concesiones Viales UrbanasTarifas por Kilómetro (US$)
1 T
2 T
3 T
Desafíos que vienen para el Sistema de Concesiones y para la Determinación de las
Tarifas del Sistema.
• ¿Cómo Relicitar Concesiones que terminan?• ¿Cómo deben ser las Tarifas de Largo Plazo en las
Licitaciones?• ¿Se debe considerar el modo ferroviario como parte del
sistema de transportes a evaluar?• ¿Hay otros factores a considerar en los Costos
Incrementales de Desarrollo como la redundancia(resiliencia) de las redes, la integración modal, lacontaminación, etc.?
• ¿Terceras Pistas, Renegociación/Relicitación, Nuevas Vias,Ferrocarriles?
• ¿Se debe incorporar la tecnología de peaje electrónico entodas las concesiones interurbanas obligatoriamente?
• ¿Cómo afecta las relicitaciones al Fondo deInfraestructura?
• ¿Cómo afectan los costos financieros y los riesgosfinancieros a las tarifas?
Concesiones 3.0
Concesiones Interurbanas
• ¿Pueden las Concesiones Urbanas ayudar a mitigar el uso racional delautomóvil o seguirá aumentando la congestión en las concesiones?
• ¿Qué hacemos con el reajuste del 3,5% y la caída en los niveles deservicio de las autopistas en horas punta?
• ¿Se puede integrar en el diseño nuevas autopistas urbanas con sistemasde Metro o Tranvía, como Américo Vespucio Sur o Norte-Sur?
• ¿Los impactos urbanos exigirán sólo autopistas soterradas, con elcorrespondiente aumento de inversión?¿Cuales serán las tarifas de largoplazo con estas inversiones?
• ¿Podemos incorporar nuevos diseños especializados como en otrospaíses: Carriles express, Carriles Especializados, Carriles Alta Ocupación,etc.?
• ¿Las tarifas incorporarán otros costos externos como contaminación(incentivo vehículos eléctricos e híbridos), ruido, etc?
• ¿Se pueden incorporar nuevas tecnologias como Big Data Analitycs paralas gestión del transporte?
• ¿Se pueden extender las redes de concesiones urbanas a otras ciudadesque presentan grandes déficits en su sistema de transporte?
Concesiones 3.0
Concesiones Urbanas
El Sistema de Concesiones ha sido exitoso en proveer de infraestructuravial de calidad, con tarifas equilibradas y acordes con el nivel de ingresos delos usuarios y los beneficios obtenidos por ellos. El sistema está sano.
Sin embargo estamos en un momento delicado para consolidar el sistema: Los usuarios exigen cada vez más calidad y capacidad por la tarifa que pagan, que las
inversiones sean oportunas y que el nivel de servicio tenga menos congestión. Los usuarios exigen más inversiones que mejoren sustantivamente el sistema de
transportes, tanto en autopistas, ferrocarriles, metro y tranvías, estaciones deintercambio, centros logísticos, vías urbanas,etc.
Las personas exigen cada vez más transparencia en los procesos: cada vez es másdifícil explicar la renegociación de los contratos de concesión.
La forma que diseñemos las relicitaciones de concesiones permitirá consolidar elsistema y tener un Fondo de Infraestructura sano y activo.
Las personas exigen más información, formas simplificadas e integradas para pagar lastarifas y consistencia entre los niveles de congestión y las tarifas cobradas.
Debemos recordar todo el tiempo…
“Las Tarifas no son impuestos, las Tarifas son el reflejo de Inversión y Calidad de Servicio a
los Usuarios”
¿Cómo avanzamos?
1. Reglamento para el cálculo Tarifas deLargo Plazo del Sistema Concesionado ypara la Valoración del capital del Fondode Infraestructura.
1. Plan de Inversiones y de ExpansiónQuinquenal de la Red Concesionada quedetermine las ampliaciones de cadaconcesión.
1. Fondo de Infraestructura como Fondo deGarantías, inversión y Financiamiento yno como empresa pública multipropósito
Reglamento para la Determinación de Tarifas Reguladas del Sistema de Transporte
Concesionado (*)1. Estimación de la Demanda de la Red
Concesionada, de los Proyectos, modoscompetitivos y complementarios, Costosde Inversión, etc.
2. Determinación de Costos Incrementalesde Largo Plazo de la Red y por Proyecto.
3. Determinación de Tarifas deAutofinanciamiento.
4. Determinación de Costos Externostarificados (Congestión, Contaminación,Ruido, Resiliencia, etc.)
5. Requerimientos para Autofinanciamiento:Aportes del Fondo de Infraestructura, Garantíasy Aportes Públicos.6. Niveles de Servicio de la Red y de cadaConcesión.7. Evaluación Social e Impactos Económicos delPlan Maestro Concesionado.8. Impactos Territoriales, en sostenibilidad yequidad del Plan Concesionado.
(*) Debe ser incluido en la Ley de Concesiones de OOPP, laLey del Fondo de Infraestructura y en una futura Ley de APP.
No da lo mismo que Fondo de Infraestructura queremos tener…
Esquema Fondo de InfraestructuraProyecto de Ley
(Empresa Pública S.A. Multipropósito)
Fondo de InfraestructuraS.A. Estatal
Aporte Fiscal
Bienes Físicos
Ingresos Tarifarios
Ejemplo AMB
Estado de Resultados
Ingresos (*)
Compartición de Ingresos por tarifas
Otros Ingresos
Ingresos Totales
Costos Operacionales
Costos Financieros
Margen Operacional
Impuestos (40%)
Utilidad Neta
77
23
100
(5)
-
95
(38)
57
Uso de Fondos
Retiros
Re-inversión (**)
Fondo Reserva
25
20
12
63
20
12(*) La recaudación de una S.A pública mediante la fijación detarifas mínimas fue rechazada por el Tribunal de LibreCompetencia en Licitación de Puertos.(**) Solo se pueden financiar Proyectos Propios de la S.A
Fisco
Inversión
Empresa
Esquema Fondo de InfraestructuraPropuesto
(Fondo de Garantía, Financiamiento e Inversión)
Fondo de InfraestructuraModalidad: Fondo Soberano
(Fideicomiso)
Aporte Fiscal Derechos Concesionales de los Proyectos (Capital)
InversiónOperacional
Ingresos por Garantías
Costos Operacionales
Margen Operacional
Impuestos (40%)
Utilidad Neta
10
(5)
5
(2)
3
Fuentes y Usos
Capital
Pagos Bienes y Derechos
Infraestructura Preexistente
Otros Pagos
Aporte de Capital
Re-Inversión
Fondo de Reserva
77
23
100
91
9
91Uso de Fondos
Retiros
Fondo Reserva0
3
Ejemplo AMB
Confianza de los Usuarios y los
Ciudadanos
• Tarifas se usan paraInversión y Mantenimientoy no para otras cosas.
• Mantenimiento y nuevasinversiones oportunas.
• Infraestructura redundantey mejora de las inversionesde la Red.
• Tarifas = Nivel de Servicio
Confianza de los Usuarios y los
Ciudadanos
• Tarifas se usan paraInversión y Mantenimientoy no para otras cosas.
• Mantenimiento y nuevasinversiones oportunas.
• Infraestructura redundantey mejora de las inversionesde la Red.
• Tarifas = Nivel de Servicio
• Cálculo justo de las tarifas,sin discriminación. El queusa paga.
• El que deteriora más y usamás, paga más.
• Sistema Tag es mas justo xKm.
• Transparencia en el cálculode las tarifas y reajustes.
• Buen Sistema deInformación a los usuarios.
• Contribución al usoracional del automóvil y adisminuir la congestión.
• Contribución a menorcontaminación, ruidos eimpactos urbanos(incentivos)
• Contribución al mejorartodo el sistema detransportes
Confianza de los Usuarios y los
Ciudadanos
• Tarifas se usan paraInversión y Mantenimientoy no para otras cosas.
• Mantenimiento y nuevasinversiones oportunas.
• Infraestructura redundantey mejora de las inversionesde la Red.
• Tarifas = Nivel de Servicio
• Cálculo justo de las tarifas,sin discriminación. El queusa paga.
• El que deteriora más y usamás, paga más.
• Sistema Tag es mas justo xKm.
• Transparencia en el cálculode las tarifas y reajustes.
• Buen Sistema deInformación a los usuarios.
• Transparencia en lasinversiones.
• Planes de Inversión versusrenegociación decontratos.
• No se admiten rentasmonopolicas.
• Licitaciones competitivas.
• No politización del lastarifas.
• No politización de lasinversiones.
• Proyectos conplanificación de LargoPlazo.
• Contribución al usoracional del automóvil y adisminuir la congestión.
• Contribución a menorcontaminación, ruidos eimpactos urbanos(incentivos)
• Contribución al mejorartodo el sistema detransportes
Confianza de los Usuarios y los
Ciudadanos
• Tarifas se usan paraInversión y Mantenimientoy no para otras cosas.
• Mantenimiento y nuevasinversiones oportunas.
• Infraestructura redundantey mejora de las inversionesde la Red.
• Tarifas = Nivel de Servicio
• Cálculo justo de las tarifas,sin discriminación. El queusa paga.
• El que deteriora más y usamás, paga más.
• Sistema Tag es mas justo xKm.
• Transparencia en el cálculode las tarifas y reajustes.
• Buen Sistema deInformación a los usuarios.
• Transparencia en lasinversiones.
• Planes de Inversión versusrenegociación decontratos.
• No se admiten rentasmonopolicas.
• Licitaciones competitivas.
• No politización del lastarifas.
• No politización de lasinversiones.
• Proyectos conplanificación de LargoPlazo.
• Contribución al usoracional del automóvil y adisminuir la congestión.
• Contribución a menorcontaminación, ruidos eimpactos urbanos(incentivos)
• Contribución al mejorartodo el sistema detransportes
0,00%
0,50%
1,00%
1,50%
2,00%
2,50%
3,00%
3,50%
4,00%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
La Visión 2030 Recuperar los niveles de inversión al 3,5% del
PIB(% cada año)
Inversión Privada Concesiones Inversión Pública del MOP
Muchas Gracias