AMPARO EN REVISIÓN 624/2019 QUEJOSA: **********.
PONENTE: MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA SECRETARIA: SONIA PATRICIA HERNÁNDEZ ÁVILA
SUMARIO
**********, por conducto de su representante legal, promovió
juicio de amparo indirecto en contra de los artículos 298,
inciso E), fracción I, y 305 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, así como de la
resolución emitida por el Pleno del Instituto Federal de
Telecomunicaciones contenida en el acuerdo **********, de
once de abril de dos mil dieciocho, por la cual se le impuso
una multa. El Juez de Distrito resolvió sobreseer y por otra
parte otorgar el amparo. El referido Instituto interpuso recurso
de revisión, al cual se adhirió la sociedad quejosa. El Tribunal
Colegiado que previno en el conocimiento del asunto resolvió
modificar la sentencia recurrida,infundado el recurso de
revisión adhesiva; fundado el recurso de revisión y reservó
jurisdicción a este Alto Tribunal para el análisis del tema de
constitucionalidad. De ahí que la litis de este asunto consistirá
en determinar si los conceptos de violación son suficientes
para otorgar el amparo y modificar sentencia.
CUESTIÓN A DILUCIDAR
¿El artículo 298, inciso E), fracción I de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión vulnera el artículo 22
constitucional? ¿El artículo 298, inciso E), fracción I de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión vulnera el
principio de proporcionalidad y razonabilidad? ¿Procede
reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado que previno en la
revisión?
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
2
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
día ____________________________.
I. ANTECEDENTES
I. Visitas para la vigilancia de frecuencias de
radiocomunicación privada en la Planta de **********,
ubicada en **********.
I.i. Mediante oficio **********de veinte de abril de dos mil
diecisiete, la Dirección General Adjunta de Vigilancia
del Espectro Radioeléctrico informó a la Dirección
General de Verificación, que con motivo de los
trabajos de radiomonitoreo y vigilancia, del espectro
radioeléctrico realizados con base en el oficio
**********, a través del cual se señaló que diversos
permisionarios continuaban haciendo uso de las
frecuencias originalmente asignadas pese a que su
permiso se encontraba vencido; se detectó que en la
población de **********, estaban siendo ocupadas y
utilizadas cuatro de las cinco frecuencias
originalmente otorgadas a **********.
I.ii. La Dirección General de Verificación emitió el
oficio **********, de ocho de mayo de dos mil
diecisiete, mediante el cual ordenó la práctica de la
visita de inspección-verificación ordinaria **********
dirigida a “********** y/o propietario, encargado,
responsable u ocupante de la planta de **********,
ubicada en **********. Así como de las
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3
Instalaciones y equipos de telecomunicaciones
localizados en el mismo...".
I.iii. En cumplimiento a lo anterior, en esa misma fecha
los verificadores se constituyeron en el domicilio
señalado en la orden y practicaron la visita de
verificación, en la que expusieron que habían
detectado instalados y en operación equipos con los
que se prestaba el servicio de radiocomunicación
privada sin contar con la concesión o autorización
correspondiente.
I.iv. Toda vez que quien recibió la visita no exhibió el
respectivo título de concesión o permiso otorgado
por autoridad competente que amparara la
prestación de servicios de telecomunicaciones
consistente en radiocomunicación privada, los
verificadores procedieron a solicitarle que apagara y
desconectara los equipos instalados en el inmueble.
La persona que recibió la visita manifestó que “...no
es posible apagar los equipos debido a que
nuestra operación es vía remota con el personal
de campo y del personal de sala de control,
cualquier disturbio sin comunicación nos puede
ocasionar algún daño a la integridad de nuestro
personal o maquinaria, no puedo apagar los
equipos ya que es por seguridad del personal y
en general de toda la planta pero me comprometo
a apagar lo antes posible”.
I.v. Los verificadores realizaron el aseguramiento de
los equipos de telecomunicaciones, quedando como
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4
interventor especial (depositario) de los mismos,
**********; y, se informó a la persona que recibió la
visita que, en el término de diez días hábiles
contados a partir del día hábil siguiente a dicha
actuación, podía exhibir las manifestaciones y
pruebas correspondientes en las oficinas del Instituto
Federal de Telecomunicaciones.
I.vi. En ese sentido, el veintidós de mayo de dos mil
diecisiete, **********, en su carácter de representante
legal de **********, realizó manifestaciones y ofreció
pruebas relativas a los hechos que se hicieron
constar en el acta de visita.
II. Visitas para la vigilancia de frecuencias de
radiocomunicación privada en la Planta de **********,
ubicada en **********.
II.i. Mediante oficio **********, de ocho de junio de
dos mil diecisiete, la Dirección General Adjunta de
Vigilancia del Espectro Radioeléctrico informó a la
Dirección General de Verificación, que con motivo
de los trabajos de radiomonitoreo y vigilancia del
espectro radioeléctrico en los Estados de
Tabasco, Sonora y Colima, al servicio de
radiocomunicación privada en la banda VHF
**********, se detectaron en operación, entre otras,
las frecuencias ********** en el domicilio ubicado
en **********, en las instalaciones que
presuntamente son propiedad y/o se encontraban
en posesión de **********, de las cuales, al
efectuar la consulta en el Registro Público de
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
5
Concesiones, no se encontró registro alguno para
su operación.
II.ii. La Dirección General de Verificación emitió el
oficio **********, de diez de julio de dos mil
diecisiete, mediante el cual ordenó la práctica de
la visita de inspección-verificación ordinaria
********** dirigida a “********** y/o propietario,
encargado, responsable u ocupante de la
Planta de **********, ubicada en: **********. Así
como de las instalaciones y equipos de
telecomunicaciones localizados en el
mismo...”.
II.iii. En cumplimiento a lo anterior, en esa misma
fecha los verificadores se constituyeron en el
domicilio señalado en la orden y practicaron la
visita de verificación, en la que expusieron que
habían detectado instalados y en operación
equipos con los que se prestaba el servicio de
radiocomunicación privada sin contar con la
concesión o autorización correspondiente.
II.iv. Toda vez que quien recibió la visita no exhibió el
respectivo título de concesión o permiso otorgado
por autoridad competente que amparara la
prestación de servicios de telecomunicaciones,
consistente en radiocomunicación privada, los
visitadores le solicitaron que apagara y
desconectara los equipos instalados en el
inmueble. La persona que recibió la visita
manifestó que "...en este momento procedo a
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6
apagar y desconectar el equipo de radio base
correspondiente y que utiliza la frecuencia
********** y a recopilar los 29 equipos portátiles
con los que se tiene comunicación".
II.v. Los verificadores realizaron el aseguramiento de
los equipos de telecomunicaciones, quedando
como interventor especial (depositario) de los
mismos, **********; y, se informó a la persona que
recibió la visita que, en el término de diez días
hábiles, podía exhibir las manifestaciones y
pruebas correspondientes en las oficinas del
Instituto Federal de Telecomunicaciones.
II.vi. En ese sentido, transcurrió el plazo de diez días
hábiles concedidos a **********, sin que existiera
constancia alguna de su parte, por lo que el
Instituto Federal de Telecomunicaciones tuvo por
precluido su derecho.
III. Acumulación de los dictámenes de las visitas
realizadas en las Plantas **********.
III.i. La Dirección General de Verificación determinó
que, ante la íntima conexión e identidad en las visitas
********** e **********, las mismas serían analizadas
en forma conjunta, procediendo a su acumulación en
un solo dictamen.
III.ii. Por lo que, mediante oficio ********** de once de
septiembre de dos mil diecisiete, la Dirección
General de Verificación remitió a la Dirección
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General de Sanciones un dictamen con el cual
propuso el inicio del procedimiento administrativo de
imposición de sanciones.
IV. Procedimiento administrativo de imposición de
sanciones y la declaratoria de pérdida de bienes,
instalaciones y equipos en contra de **********.
IV.i. Por acuerdo de veintiocho de septiembre de dos
mil diecisiete, el Titular de la Unidad de Cumplimiento
del Instituto Federal de Telecomunicaciones inició el
procedimiento administrativo de imposición de
sanción y declaratoria de pérdida de bienes,
instalaciones y equipos en contra de la empresa
**********, con motivo de la infracción a los artículos
66, en relación con el 67, fracción III; 69, en relación
con los artículos 75 y 76, fracción III, inciso a); y, la
actualización de la hipótesis normativa prevista en el
artículo 305, todos de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión.
Ello, al estimar que la empresa se encontraba
prestando servicios de telecomunicaciones,
consistentes en radiocomunicación privada,
haciendo uso de las frecuencias ********** en el
Estado de ********** y ********** en el Estado de
**********, sin contar con la concesión
correspondiente.
IV.ii. El dos de octubre de dos mil diecisiete, le fue
notificado a ********** el acuerdo de inicio del
procedimiento sancionatorio, concediéndole un plazo
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de quince días hábiles para que expusiera lo que a
su derecho conviniera y, en su caso, aportara las
pruebas con que contara.
IV.iii. El veintitrés de octubre de dos mil diecisiete, la
referida persona moral presentó un escrito mediante
el cual formuló sus manifestaciones y ofreció
pruebas; en consecuencia, por acuerdo del
veintisiete siguiente, el Director General de
Sanciones de la Unidad de Cumplimiento del Instituto
Federal de Telecomunicaciones (en adelante IFT),
tuvo por presentado el escrito, por hechas sus
manifestaciones y por admitidas las pruebas
ofrecidas.
IV.iv. En ese mismo acuerdo, tomando en
consideración las manifestaciones realizadas por
**********, el Director General de Sanciones de la
Unidad de Cumplimiento del IFT, ordenó que se le
remitieran los permisos otorgados a dicha empresa
para el uso de las frecuencias ********** en el Estado
de ********** y ********** en el Estado de **********.
IV.v. Seguidos los trámites correspondientes, por auto
de treinta de enero de dos mil dieciocho, el Director
General de Sanciones de la Unidad de Cumplimiento
del IFT, tuvo por recibida copia certificada de los
permisos otorgados a ********** en los Estados de
********** y **********; concediéndole a la empresa,
diez días hábiles para formular los alegatos que a su
derecho conviniera.
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9
V. Resolución emitida por el Pleno del Instituto Federal
de Telecomunicaciones.
V.i. El once de abril de dos mil dieciocho, el Pleno del
Instituto Federal de Telecomunicaciones, emitió
resolución en la que determinó, en la parte que
interesa, lo siguiente:
“PRIMERO. Conforme a lo expuesto en la
parte considerativa de la presente resolución
quedó acreditado que **********, infringió lo
establecido en los artículos 66, en relación
con el 67, fracción III; 69 en relación con los
artículos 75 y 76 fracción III, inciso a), de la
Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión al haberse acreditado que se
encontraba prestando servicios de
telecomunicaciones en su modalidad de
radiocomunicación privada haciendo uso de
las frecuencias ********** en el Estado de
********** y ********** en el Estado de **********,
sin contar con la concesión, permiso o
autorización correspondiente.
SEGUNDO. De conformidad con lo señalado
en los Considerandos Cuarto, Quinto, Sexto
y Séptimo de la presente resolución y con
fundamento en el artículo 298 inciso E)
fracción I, en relación con el 299, ambos de
la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, se impone a **********, una
multa mínima del 6.01% de sus ingresos
acumulables en el ejercicio de dos mil
dieciséis, la cual equivale a la cantidad de
$********** (**********).
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
10
TERCERO. **********, deberá cubrir ante la
Administración Local de Recaudación del
Servicio de Administración Tributaria, que
por razón de su domicilio fiscal le
corresponda, el importe de la multa impuesta
dentro del plazo de treinta días siguientes a
aquél en que haya surtido efectos la
notificación de la presente resolución, en
términos del artículo 65 del Código Fiscal de
la Federación.
CUARTO. Gírese oficio a la autoridad
exactora, a fin de que si la multa no es
cubierta dentro del término de ley, con
fundamento en el artículo 145 del Código
Fiscal de la Federación, proceda a hacer
efectivo el cobro de la misma.
QUINTO. De conformidad con lo señalado en
los considerados cuarto, quinto y sexto de la
presente resolución, quedó acreditado que
********** se encontraba prestando servicios
de telecomunicaciones en
radiocomunicación privada y en
consecuencia se produjo la invasión de una
vía general de comunicación que en el
presente caso lo constituyen las frecuencias
********** y en tal sentido se actualizó la
hipótesis prevista en el artículo 305 de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, se declara la pérdida en
beneficio de la Nación de los bienes y
equipos empleados en la comisión de dicha
infracción…”.
VI. Juicio de amparo **********.
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11
VI.i. En contra de la resolución emitida por el Pleno del
IFT1, ********** por conducto de su representante
legal, promovió juicio de amparo indirecto,2 en contra
del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la
Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores del
Congreso de la Unión y, en el ámbito de sus
respectivas competencias, reclamó la creación,
expedición y publicación de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, publicada en el
Diario Oficial de la Federación de catorce de julio de
dos mil catorce, en particular, el artículo 298, inciso
E), fracción I, y 305 de la citada ley. Además, del
Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones
reclamó la resolución del procedimiento
administrativo de imposición de sanción y
declaratoria de pérdida de bienes, instalaciones y
equipos en beneficio de la Nación, aprobada
mediante acuerdo **********, de fecha once de abril de
dos mil dieciocho.
VI.ii. Asimismo, refirió como derechos humanos
vulnerados los previstos en los artículos 1, 5, 6, 8, 14,
16, 17, 20, apartado B, fracción I, y 28 de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos narró los hechos relacionados con los
actos reclamados y expresó los conceptos de
violación.
1 Instituto Federal de Telecomunicaciones. 2 Ibid. Por escrito presentado el once de mayo de dos mil dieciocho en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito y Tribunales Colegiados en Materia Administrativa Especializados en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones y del Centro Auxiliar de la Primera Región con residencia en la Ciudad de México.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
12
VI.iii. De la demanda correspondió conocer a la Juez
Primero de Distrito en Materia Administrativa
Especializada en Competencia Económica,
Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia
en la Ciudad de México quien admitió la demanda
con el número **********.
VI.iv. Seguidos los trámites de ley, en sesión de
veintiocho de enero de dos mil diecinueve, la Juez
dictó sentencia, en la que determinó, por una parte,
sobreseer, y, por otra, conceder el amparo solicitado
por la moral quejosa; ello, con base en el siguiente
razonamiento:
En el considerando tercero determinó
sobreseer en el juicio, respecto al acto
consistente en la “creación de la Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión,
atribuida a las Cámaras de Diputados y
Senadores, al considerar que dicho acto era
inexistente. A su vez, en el considerando
cuarto determinó la existencia de los demás
actos reclamados.
En el considerando quinto desestimó las
causales de improcedencia hechas valer por el
presidente de la República Mexicana:
o No se pronuncia respecto a los motivos de
improcedencia de la orden de publicación
de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
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13
Radiodifusión, concretamente los artículos
298, inciso E), fracción I, 299 y 305; ya que
la parte quejosa no reclamó ese acto.
o No se actualiza la causal de procedencia
prevista en la fracción XII del numeral 61 de
la Ley de Amparo, respecto a la
promulgación de las normas reclamadas,
ya que éste no es un acto legislativo
autónomo sino que se reclama como
integrante del proceso legislativo, por lo
que debe estudiarse como una unidad.
o No se actualiza la causal de improcedencia
prevista en la fracción XVI del artículo 61
de la Ley de Amparo, ya que la
promulgación de las normas reclamadas
no es acto consumado de modo
irreparable, en virtud de que esa actuación
se encuentra materializada en un acto
concreto de aplicación, cuyos efectos han
trascendido a la esfera jurídica de la
quejosa, por lo que es susceptible de
subsanarse en caso de obtenerse la
protección federal solicitada.
o No se actualiza la causal de improcedencia
prevista en la fracción XIV del artículo 61
de la Ley de Amparo, ya que la
impugnación de los artículos 298, inciso E),
fracción I, 299 y 305 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión fue
efectuada por la quejosa dentro de los
quince días siguientes al en que le fueron
aplicados por primera vez a través de la
resolución E-IFT.UC.DG.SAN.I.0240/2017.
En el considerando sexto, señaló los temas
hechos valer en los conceptos de violación,
como se advierte de la siguiente transcripción:
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
14
“…De la lectura a la demanda de amparo
se desprende que la quejosa formula
dieciséis conceptos de violación, cuyo
contenido se advierte que propone temas
de constitucionalidad y de legalidad, como
se detalla a continuación:
I. Violaciones cometidas en los
procedimientos de verificación
administrativa.
- Las órdenes de visita de inspección no
fueron dirigidas correctamente a su
destinataria (noveno concepto de
violación).
- En las actas de visita no se asentaron el
nombre y firma del personal de la
Dirección de Vigilancia del Instituto
Federal de Telecomunicaciones que
supuestamente realizaron las diligencias
técnicas en los lugares inspeccionados
(décimo concepto de violación).
- Teoría de la prueba ilícita. La omisión en
que incurrió el personal de vigilancia trae
como consecuencia que las pruebas de
monitoreo que obtuvo en las visitas de
inspección sean ilícitas (décimo primer
concepto de violación).
- Las actas de visita vulneran el derecho
de no autocriminación, previsto en el
artículo 20, apartado B, fracción II, de la
Constitución Federal (octavo concepto de
violación).
- El oficio que ordenó la acumulación de
los procedimientos de verificación no fue
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15
dirigido correctamente a su destinataria
(noveno concepto de violación).
- La Dirección General de Verificación del
Instituto Federal de Telecomunicaciones
no hizo pronunciamiento sobre las
manifestaciones que expuso para
desvirtuar la conducta reprochada
(séptimo concepto de violación).
II. Violaciones cometidas en el procedimiento
de imposición de sanción.
- La inactividad procesal que tuvo la
autoridad en las etapas del procedimiento
sancionatorio trae como consecuencia
que opere la caducidad (cuarto concepto
de violación).
- La resolución reclamada no fue
emitida dentro del plazo legal establecido;
por tanto, la facultad sancionatoria de la
autoridad responsable se extinguió (tercer
concepto de violación).
III. Ilegalidad de la resolución impugnada.
- Tal actuación fue suscrita por seis de
los miembros que conforman el Pleno del
Instituto Federal de Telecomunicaciones, y
no por sus siete integrantes (quinto
concepto de violación).
- Transgresión del principio de
exhaustividad. La autoridad responsable
no tomó en cuenta las manifestaciones
que expuso en el procedimiento de
verificación (tendentes a desvirtuar la
conducta reprochada) y sobre las cuales la
Dirección General de Verificación del
Instituto Federal de Telecomunicaciones
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
16
omitió hacer el pronunciamiento
correspondiente (séptimo concepto de
violación).
- Violación al ‘principio constitucional
axiológico de moralidad administrativa’
(sexto concepto de violación).
- Contravención a los principios de
legalidad (falta de fundamentación e
indebida motivación) y tipicidad,
consagrados en los artículos 14 y 16 de la
Constitución Federal. La conducta o
irregularidad reprochada no actualiza el
supuesto normativo sobre el cual la
responsable sustentó las sanciones
combatidas (primer y segundo conceptos
de violación).
IV. Inconstitucionalidad de normas
(secundarias).
- Los artículos 298, inciso E), fracción I,
y 299 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión
violan los principios de tipicidad,
proporcionalidad y racionabilidad entre la
conducta reprochada y la sanción
aplicable, establecidos en los artículos 14,
16 y 22 de la Constitución Federal (décimo
segundo, décimo tercero, décimo cuarto y
décimo quinto conceptos de violación).
- El artículo 305 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión
infringe los artículos 22 y 28
constitucionales, al inobservar los
principios de proporcionalidad y
racionabilidad entre la conducta
reprochada y la sanción aplicable (décimo
sexto concepto de violación).
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
17
[…]
Por tanto, –en el orden reseñado por este
juzgado- serán abordados
preferentemente los temas de legalidad
propuestos, en la inteligencia que, de ser
fundado alguno de ellos, en su caso, este
órgano prescindirá del estudio de los
restantes planteamientos, inclusive los
de constitucionalidad…”.
En el considerando séptimo desestimó los
argumentos hechos valer en contra de las
órdenes de visita de inspección ordinarias, al
considerar que sí fueron dirigidas a **********,
máxime que la quejosa se apersonó a los
procedimientos de verificación e imposición de
sanciones.
En el considerando octavo determinó
conceder el amparo, al considerar que eran
fundados los argumentos de la quejosa
relativos a que las actas de visita son ilegales,
pues no se asentaron el nombre y firma del
personal de la Dirección de Vigilancia del IFT3
que supuestamente realizaron las diligencias
técnicas en los lugares inspeccionados.
VII. Recurso de Revisión y Adhesiva **********.
3 Instituto Federal de Telecomunicaciones.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
18
VII.i. Inconforme con la resolución emitida por el A Quo,
el quince de febrero de dos mil diecinueve, el Pleno
del IFT, por conducto de su Director General de
Defensa Jurídica, interpuso recurso de revisión ante
la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgados de Distrito y Tribunales Colegiados en
Materia Administrativa Especializados en
Competencia Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones y del Centro Auxiliar de la
Primera Región.
VII.ii. Por su parte, **********, por conducto de **********,
en su calidad de autorizado, interpuso recurso de
revisión adhesiva, mismo que fue admitido a trámite
en auto de catorce de marzo de dos mil diecinueve.
VII.iii. De los recursos tocó conocer al Primer
Tribunal Colegiado de Circuito en Materia
Administrativa Especializado en Competencia
Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones,
con residencia en la Ciudad de México, bajo el
número de expediente **********.
VII.iv. En sesión de cuatro de julio de dos mil
diecinueve, el referido Tribunal Colegiado emitió la
sentencia respectiva, en la que resolvió:
“PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la sentencia recurrida. SEGUNDO. Se declara infundado el recurso de revisión adhesiva interpuesto por **********.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
19
TERCERO. Se declara fundado el recurso de revisión interpuesto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones, lo que conduce a levantar la concesión del amparo. CUARTO. Por incompetencia de este Tribunal Colegiado, remítanse los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para lo que a bien tenga determinar en relación con la constitucionalidad respecto de los artículos 298, inciso E), fracción I, 299 y 305, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de julio de dos mil catorce.”
VII.v. El Tribunal Colegiado llegó a dicha resolución, al
estimar fundados los argumentos hechos valer por la
autoridad recurrente, toda vez que:
- Resulta incorrecta la determinación de la juez
del conocimiento, pues contrariamente a lo que
señaló, no era necesario que el personal
técnico adscrito a la Dirección General Adjunta
de Vigilancia del Espectro Radioeléctrico
asentara nombre y firma en el acta de
verificación, pues fue suficiente el hecho de
que se asentaran en el anexo siete, que es
referido en el acta.
- Es decir, que las actas de verificación sí
cumplen con lo previsto en la fracción IX del
numeral 67 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, ya que el personal técnico firmó
los anexos en los que se encuentran las
gráficas de los monitores que realizaron.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
20
- Por su parte, los agravios expuestos por la
recurrente adhesiva, resultan inoperantes al no
constituir un elemento novedoso que fortalezca
la decisión del A Quo, ya que dichos agravios
se encuentran dirigidos a evidenciar la
incongruencia de los argumentos hechos valer
por el IFT en el recurso de revisión y no así la
decisión adoptada por la juez.
- En la resolución reclamada, en la cual el Pleno
del IFT impuso una sanción a la moral quejosa,
sí se le aplicaron los artículos 298, inciso E),
fracción I, 299 y 305 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión;
asimismo en la demanda inicial, la quejosa hizo
valer planteamientos de inconstitucionalidad
respecto de dichos numerales, por lo que, al
subsistir cuestiones de constitucionalidad, el
Tribunal Colegiado carece de competencia
legal para continuar con el conocimiento del
asunto, por lo que se remite a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación para actualizar su
competencia originaria y conocer del presente
asunto.
- Ello, ya que “… si bien es cierto existen
planteamientos de legalidad, cuyo estudio
es competencia de este tribunal; lo cierto es
que, no se está en condiciones de
analizarlos, mientras no se resuelva lo
atinente a la constitucionalidad de los
artículos 298, inciso E), fracción I y 299 de
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
21
la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, ello de conformidad con el
Acuerdo General 5/2013 del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.”
VIII. Trámite ante esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación.
Mediante auto de trece de septiembre de dos mil
diecinueve, el Presidente de este Máximo Tribunal, determinó
asumir la competencia originaria para conocer del recurso de
revisión, el cual admitió con el número de expediente
624/2019; ordenó su radicación en esta Segunda Sala y lo
turnó a la Ministra Yasmín Esquivel Mossa para su estudio y
resolución.
IX. Avocamiento.
Posteriormente, en auto de quince de octubre de dos mil
diecinueve, el Ministro Presidente de esta Segunda Sala
ordenó su avocamiento, registro y remisión a la Ministra
Ponente para su resolución.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente
competente para conocer de este recurso de revisión, al tenor
de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en el Punto Décimo Cuarto del Acuerdo General
Plenario 5/2013, en el que establece que reasume su
competencia originaria para conocer del presente asunto, en
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
22
términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII,
inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; 21, fracciones II y XI, de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación; 81, fracción I inciso e) y 83
de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y
107 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
dos de abril de dos mil trece.
SEGUNDO. Oportunidad. Resulta innecesario analizar
la oportunidad en la presentación del presente recurso, en
virtud de que el Primer Tribunal Colegiado de Circuito en
Materia Administrativa Especializado en Competencia
Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con
residencia en la Ciudad de México se ocupó del estudio
correspondiente, concluyendo que fue presentado dentro del
término de diez días previsto en el artículo 86 de la Ley de
Amparo, como se advierte del considerando segundo de la
sentencia dictada dentro del recurso de revisión **********,
visible en la foja 91 de dicho cuaderno.
TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión fue
interpuesto por parte legítima, toda vez que lo hizo valer la
autoridad responsable, por conducto del Director General de
Defensa Jurídica del Instituto Federal de
Telecomunicaciones, quién actúa con fundamento en el
artículo 55, fracciones II y III, del Estatuto Orgánico del mismo
Instituto.
Por su parte el recurso de revisión adhesiva fue
interpuesto por parte legítima, toda vez que **********, tiene
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
23
reconocida su personalidad en el juicio de amparo como
autorizado de la parte quejosa, en términos amplios del
artículo 12 de la Ley de Amparo.
CUARTO. Conceptos de Violación. Para delimitar la
problemática jurídica del presente asunto, es necesario
sintetizar los planteamientos de constitucionalidad propuestos
en la demanda de amparo.
De la lectura de la demanda de amparo se desprende
que la quejosa hizo valer dieciséis conceptos de violación, en
los cuales establece temas tanto de legalidad como de
constitucionalidad.
En el presente considerando, se sintetizarán los
conceptos de violación que no fueron analizados por la Juez
de Distrito, en los cuales se incluyen aquellos tendentes a
impugnar la inconstitucionalidad de diversos artículos de la
Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
I. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN REFERENTES A LAS
SUPUESTAS VIOLACIONES COMETIDAS EN LOS
PROCEDIMIENTOS DE VERIFICACIÓN ADMINISTRATIVA:
I.i) “Violación del acto reclamado a las garantías de
legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos
14 y 16 constitucionales al ser un acto viciado de origen”
(DÉCIMO CONCEPTO DE VIOLACIÓN).
a) Que el acto reclamado, a través del cual se le impuso
sanción a la quejosa, resulta violatorio de las garantías
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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de legalidad y seguridad jurídica al encontrarse viciado
de origen, toda vez que carece de debida
fundamentación y motivación, al haber resultado de actas
de visitas de inspección-verificación que no cumplieron
con lo dispuesto por la fracción IX del artículo 67 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Pues, el
personal de la Dirección de Vigilancia que llevó a cabo el
monitoreo durante las visitas de inspección-verificación,
no se identificó en ningún momento, desconociendo con
ello si efectivamente eran personal de dicha Dirección.
b) Que el acto reclamado resulta violatorio de las garantías
de legalidad y seguridad jurídica, pues el artículo 67 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo (de
aplicación supletoria a la LFTYR) establece que uno de
los requisitos de las actas que deriven de las visitas de
verificación son el nombre y firma de quienes
intervinieron en la diligencia, incluyendo los nombre y
firmas de quienes la hubieren llevado a cabo.
- Que en el presente caso, las actas derivadas de las
visitas de verificación ********** (Planta de Cemento
**********) y ********** (Planta de Cemento **********),
de conformidad con el artículo 67 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, no se encuentran
debidamente fundadas ni motivadas, al no contener el
nombre y firma de las personas que intervinieron en
dicha diligencia incluyendo los de quien la hubieren
llevado a cabo;
- Que no solo las actas no contaban con los requisitos
establecidos en la ley, sino que el supuesto personal
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
25
de la Dirección de Vigilancia que realizó el monitoreo
del espectro radioeléctrico en ningún momento se
identificó con la quejosa, desconociendo con ello si
efectivamente eran personal de dicha dirección;
- Que derivado de lo anterior, el acto reclamado resulta
ilegal en términos del artículo 67, fracción IX, de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo.
I.ii) “La resolución definitiva atenta contra las garantías
constitucionales de legalidad y seguridad jurídica
previstas en los artículos 14 y 16 de la norma suprema;
análisis a la luz de la ‘teoría de la prueba ilícita’”
(DÉCIMO PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN).
a) Que la resolución definitiva fue emitida en contra de las
garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues el
personal de la Dirección de Vigilancia que llevó a cabo
el monitoreo durante las visitas de inspección-
verificación practicadas a ********** en sus Plantas de
********** y **********, no se identificaron en ningún
momento; violentando las garantías de legalidad y
seguridad jurídica.
b) Que la resolución definitiva, al ser resultado de visitas
de inspección-verificación sustentadas en pruebas
obtenidas en desapego a lo dispuesto por el artículo 20,
apartado A, fracción IX4 de la Constitución Federal,
4 “Art. 20.- El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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resulta nula al ser obtenida en violación de derechos
fundamentales.
I.iii) “La resolución definitiva es fruto de actos
viciados en virtud de que las visitas de verificación
practicadas en contra de CEMENTOS APASCO violaron
el derecho fundamental a no auto incriminarse previsto
en el artículo 20, apartado B, fracción II de la norma
suprema” (OCTAVO CONCEPTO DE VIOLACIÓN).
a) Que el artículo 20, apartado B, fracción II de la
Constitución Federal establece el derecho fundamental
específico del inculpado en materia penal denominado
“derecho a no autoincriminarse.
- Que el principio a no autoincriminarse debe
entenderse como la garantía constitucional que tiene
todo inculpado a no ser obligado a declarar, ya sea
confesando o negando los hechos que se le imputan,
prohibiendo así la incomunicación, intimidación,
tortura e incluso la confesión sin la presencia de su
defensor, pues de lo contrario carecería de valor
probatorio;
- Que la sanción administrativa, como ya fue
expresado, guarda una similitud fundamental con las
A. De los principios generales: (…) IX. Cualquier prueba obtenida con violación de derechos fundamentales será nula, y (…)”.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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penas, toda vez que ambas tienen lugar como
reacción frente a lo antijurídico y, en ese sentido, que
la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto
jurisprudencialmente que en la interpretación
constitucional de los principios del derecho
administrativo sancionador puede acudirse a los
principios penales sustantivos.
b) Que la resolución emitida a **********, es producto de
actos viciados, toda vez que las visitas de verificación
fueron practicadas en contravención a la Constitución
Federal, pues cuando los gobernados son sometidos a
una coacción para obtener pruebas y elementos que los
puedan delatar de su probable comisión de un ilícito, se
está en presencia de una violación directa al derecho
fundamental de no autovincularse.
- Que si bien es cierto que la quejosa manifestó
expresamente que: los equipos son propiedad de
**********; y, que no contaban con documento que
amparara el uso, aprovechamiento o explotación del
espectro radioeléctrico, las mismas no pueden ser
consideradas como confesiones expresas para
fincarle responsabilidad de infractora. Ello, ya que
dichas manifestaciones le fueron “arrancadas” dos
veces por parte de los verificadores supuestamente
adscritos al IFT, a través de los diversos
requerimientos de confesión **********, que se
traducen en las visitas de inspección y verificación;
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
28
- Que lo anterior se demuestra con los requerimientos
de información emitidos, en los que la autoridad
responsable actuó con coerción con la finalidad de
que ********** manifestara dos veces la información
con la que después se le condenaría por “confesiones
expresas”;
- Que la quejosa fue arrinconada a confesar los hechos
que se le imputaban, sin pleno conocimiento que
tiempo después sería condenada con sus propias
declaraciones arrancadas coactivamente para
imponer la referida multa en su contra, no obstante
que era obligación de los verificadores supuestamente
adscritos al IFT de comprobar y demostrar la supuesta
responsabilidad que se le pretendió fincar a la
quejosa;
- Que el convalidar la legalidad y constitucionalidad de
dichos interrogatorios llevaría a los gobernados a
otorgar a la Administración Pública lo que está
buscando para la imposición de responsabilidades,
cuando debería funcionar al revés, es decir, la
Administración debe demostrar las infracciones que
pretende imputar
- Que con las visitas de verificación practicadas a
**********, la autoridad responsable atentó contra el
derecho fundamental de no autoincriminación previsto
en el artículo 20, apartado B, fracción II de la
Constitución Federal, por lo que la resolución
definitiva, al ser fruto de actos viciados, no debe
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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generar efecto alguno sobre la esfera jurídica de la
quejosa.
II. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN REFERENTES A LAS
SUPUESTAS VIOLACIONES COMETIDAS EN EL
PROCEDIMIENTO DE IMPOSICIÓN DE SANCIÓN:
II.i) “La resolución definitiva atenta contra las garantías
constitucionales de legalidad, seguridad jurídica y
debido proceso previstas en los artículos 14 y 17 de la
ley fundamental, toda vez que la misma no fue emitida
dentro del plazo previsto en el artículo 74 de la LFPA”
(TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN).
a) Que la resolución definitiva resulta ilegal e
inconstitucional, toda vez que se emitió fuera del plazo de
diez días que prevé la Ley Federal del Procedimiento
Administrativo, atentando contra las garantías de
legalidad y seguridad jurídica y las formalidades
esenciales del procedimiento, así como los artículos 3,
fracciones V y VII, y 74 de la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo (de aplicación supletoria a
la LFTYR).
b) Que la resolución definitiva es violatoria de los artículos
14 y 17 constitucionales, así como de los artículos 3,
fracciones V y VII y 74 de la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo, toda vez que fue emitida
fuera del plazo que ésta última establece.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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- Mediante acuerdo de treinta de enero de dos mil
dieciocho, notificado a la moral quejosa el treinta y
uno siguiente, se pusieron a disposición de **********
los autos del expediente, para que dentro del término
de diez días hábiles contados a partir del día
siguiente a aquel en que surtiera efectos la
notificación de dicho acuerdo, la quejosa formulara
los alegatos que estimara convenientes, en el
entendido de que transcurrido el plazo, con o sin
alegatos, la autoridad responsable emitiría la
resolución correspondiente;
- Que lo anterior se desprende tanto del acuerdo de
treinta de enero de dos mil dieciocho, como del
artículo 74 de la Ley Federal del Procedimiento
Administrativo5;
- Que si la notificación a CEMENTOS APASCO fue
realizada el treinta y uno de enero de dos mil
dieciocho, el plazo de diez días hábiles transcurrió
del uno al quince de febrero del mismo año; y, si el
quince de febrero de ese año la quejosa presentó
sus alegatos, la autoridad responsable, a partir de la
fecha de la presentación de alegatos, corrieron los
diez días hábiles que marca la ley para emitir la
resolución correspondiente;
- Entonces, que la resolución debió ser emitida a más
tardar el uno de marzo de dos mil dieciocho; sin
5 “Artículo 74. Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y admitidas, se procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar por escrito la resolución que proceda, la cual será notificada en forma personal o por correo certificado.”
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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embargo, no fue sino hasta el once de abril de abril
de ese mismo año que la autoridad responsable
emitió la resolución definitiva; esto es, la autoridad
responsable excedió en más de un mes y medio
desde que concluyó el plazo para que emitiera la
resolución definitiva, contraviniendo con ello lo
dispuesto en el citado artículo 74;
- Una situación reglada por la ley debe de cumplirse a
cabalidad, pues cualquier autoridad que incumpliera
lo establecido en dicha disposición, estaría
transgrediendo los principios de legalidad y
seguridad jurídica, así como el de debido proceso;
- Que la autoridad responsable debió dictar su
resolución definitiva a más tardar el uno de marzo de
dos mil dieciocho, lo cual al no haber sucedido creó
un estado de inseguridad jurídica para la quejosa y
en consecuencia incumplió con un mandato
establecido por el legislador, por lo que tal actuación
tiene como consecuencia que se otorgue el amparo
a favor de la moral quejosa.
II.ii) “La resolución definitiva atenta contra las
garantías constitucionales de legalidad, seguridad
jurídica y debido proceso previstas en los artículos 14 y
17 de la ley fundamental, al actualizarse en diversas
acepciones la caducidad del procedimiento
administrativo seguido por el IFT” (CUARTO CONCEPTO
DE VIOLACIÓN).
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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a) Que la resolución definitiva transgrede, en perjuicio de
la quejosa, los derechos de legalidad y seguridad
jurídica, así como las formalidades esenciales del
procedimiento previstas en la Constitución Federal, toda
vez que el procedimiento administrativo seguido contra
********** se encontraba caduco al momento de emitir
dicha resolución recurrida; transgrediendo también los
artículos 3, fracciones V y VII, y 60 de la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo, los cuales son de
aplicación supletoria a la LFTYR, y que a l letra
establecen lo siguiente:
“ART. 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo: […] V. Estar fundado y motivado; […] VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley; […]. ART. 60.- En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando se produzca su paralización por causas imputables al mismo, la Administración Pública Federal le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin que el interesado requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración Pública Federal acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederá el recurso previsto en la presente Ley.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del particular, de la Administración Pública Federal, pero los procedimientos caducados no interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción. Cuando se trate de procedimientos iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.”
b) Que la resolución definitiva se emitió cuando el
procedimiento administrativo se encontraba caduco, en
atención a lo siguiente:
- Que siguiendo diversos trámites procesales,
mediante auto de treinta de enero de dos mil
dieciocho, con fundamento en el artículo 56 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, la
autoridad responsable puso a disposición de la
quejosa los autos del expediente para que en un
plazo de diez días hábiles formulara los alegatos que
a su derecho conviniera, para posteriormente emitir
la resolución definitiva;
- Que el quince de febrero de ese mismo año, la
quejosa presentó los referidos alegatos; no obstante,
que la resolución definitiva fue emitida hasta el once
de abril de dos mil dieciocho;
- Es decir, que los plazos entre cada actuación de la
autoridad fueron postergados, atentando con ello la
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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normatividad que lo regula y los principios de
economía, eficacia y celeridad procesal;
- Que ello genera inseguridad jurídica, al no saber
cuándo operará la caducidad, además que dicho
actuar generaría que el mismo perdiera su sentido,
al resultar una forma de concluir el procedimiento en
atención a la actitud pasiva de la administración, en
cuanto al dictado de su determinación en el tiempo
que fija la ley.
- En consecuencia, que la figura de caducidad debe
computarse conforme a los plazos previstos en la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo;
- Que en ese sentido, de conformidad con los artículos
60 y 74 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, el plazo que la autoridad tenía para
emitir la resolución recurrida hubiera vencido el
veintidós de noviembre de dos mil diecisiete y si se
toma en cuenta el plazo de treinta días previsto en
dicha ley, a fin de tener por caduco el procedimiento y
proceder al archivo de las actuaciones, dicho plazo
hubiese vencido el diecinueve de enero de dos mil
dieciocho y resultaría ilegal la resolución impugnada
que fue dictada el once de abril de dos mil dieciocho;
LO ACONTECIDO LO QUE DEBIÓ HABER
ACONTECIDO
El 2 de octubre de 2017 notificaron el oficio de inicio de procedimiento sancionatorio y dan 15 días para manifestarse.
El 2 de octubre de 2017 notificaron el oficio de inicio de procedimiento sancionador y dan 15 días para manifestarse.
El plazo de 15 días corrió del 3 al 23 de octubre de 2017.
El plazo de 15 días corrió del 3 al 23 de octubre de 2017.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
35
La quejosa presentó sus manifestaciones el 23 de octubre de 2017.
La quejosa presentó sus manifestaciones el 23 de octubre de 2017.
No fue sino hasta el 27 de octubre de 2017 que se emitió el acuerdo por el que se tuvo por hechas las manifestaciones, por admitidas y desahogadas las pruebas ofrecidas.
Al ser un procedimiento que tiene señalados sus plazos sucesivamente es que el 24 de octubre de 2017, se debió emitir el oficio mediante el cual se tuvieran por hechas las manifestaciones, por admitidas y desahogadas las pruebas ofrecidas.
Igualmente fue hasta el 31 de enero de 2018, que se acordó el oficio de 30 de enero del mismo año, mediante el cual se otorgó
a ********** su plazo para
presentar alegatos.
En esta misma línea, a través de dicho oficio se debió haber otorgado a la quejosa el plazo para presentar sus alegatos y no esperar 3 meses para realizar la actuación.
El plazo de 10 días transcurrió del 1° al 15 de febrero de 2018.
De haber otorgado el plazo de alegatos el 24 de octubre de 2017, dicho plazo hubiera transcurrido del 25 de octubre al 7 de noviembre de 2017.
La quejosa presentó sus alegatos el 15 de febrero de 2018.
El plazo previsto en el artículo 74 de la LFPA hubiera transcurrido del 8 al 22 de noviembre de 2017.
No fue sino hasta el 1° de marzo de 2018 que se acodaron los alegatos presentados por la quejosa.
El plazo de 30 días que prevé el artículo 60 de la LFPA para que se entendiera que el procedimiento administrativo caducó, corrió del 22 de noviembre de 2017 al 19 de enero de 2018.
Fue hasta el 11 de abril de 2018 que se emitió la resolución definitiva, misma que fue notificada a la quejosa el 19 de abril de 2018.
Toda vez que la resolución fue emitida hasta el 11 de abril, siendo notificada hasta el 19 siguiente, es que el presente procedimiento se encontraba caduco al momento de resolverse.
c) Que en el presente caso se actualizó la figura de
caducidad, en términos del artículo 60 de la LFTYR,
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
36
toda vez que en 2 ocasiones hubo inactividad procesal
injustificada por parte de la autoridad responsable.
- Que el primer momento en que el IFT incurrió en
inactividad procesal, fue posterior a las
manifestaciones realizadas por ********** derivado de
la visita de verificación que se llevó en su Planta de
Cemento en Veracruz, ya que desde el veintidós de
mayo de dos mil diecisiete fueron presentadas por la
quejosa; y, sin embargo, la autoridad responsable
emitió el respectivo auto de acumulación hasta el
cinco de septiembre e inició el procedimiento de
infracciones el 28 del mismo mes, todos de dos mil
diecisiete;
- Que entre el 22 de mayo y ya sea el 5 o 28 de
septiembre, transcurrieron en exceso los treinta días
previstos en el artículo 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo;
- Que el segundo momento en que el IFT incurrió en
inactividad procesal, fue después del escrito de
manifestaciones exhibido por la quejosa hasta el
procedimiento de sanción, al momento en que se le
otorgó su derecho de presentar los alegatos que
conviniera; pues, el IFT tuvo por admitidas dichas
manifestaciones el veintisiete de octubre de dos mil
diecisiete y hasta el treinta de enero de dos mil
dieciocho, le fue otorgado el referido derecho de
presentación de alegatos, excediendo nuevamente en
el plazo de 30 días previsto en la Ley Federal de
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
37
Procedimiento Administrativo, para que opere la
caducidad del procedimiento.
d) Que también se actualizó la figura de caducidad del
procedimiento, pues, desde otra acepción del artículo
60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
la inactividad de la autoridad por un plazo de treinta
días hábiles, tiene como consecuencia la caducidad
del procedimiento administrativo, no obstante aún no
se encuentre cerrada la instrucción.
III. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN REFERENTES A LA
RESOLUCIÓN IMPUGNADA:
III.i) “La resolución definitiva es contraria al artículo
16 de la Constitución Federal, por lo que hace al derecho
fundamental de legalidad y seguridad jurídica, así como
del diverso 14 constitucional en su vertiente de tipicidad
toda vez que ********** no presentó ni proveyó ningún
servicio de telecomunicaciones o radiodifusión.
Interpretación de los artículos 66, 67, fracción III, 69, 75,
76, fracción II, inciso a) en relación con las sanciones
previstas en los diversos artículos 298, inciso e),
fracción I y 305 todos de la LFTYR” (PRIMER CONCEPTO
DE VIOLACIÓN).
a) Que la resolución definitiva impugnada resulta violatoria
de los derechos fundamentales de legalidad y seguridad
jurídica de la quejosa, en relación con el principio de
tipicidad aplicable al derecho administrativo
sancionador, ya que la imposición de la multa en
cantidad de $********** (**********) y la declaratoria de la
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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pérdida en beneficio de la Nación de los bienes y
equipos empleados, no era procedente, pues la
conducta que realizó la quejosa no encuadró en los
supuestos normativos asociados a dichas sanciones.
- Que, tal y como lo ha establecido el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis
jurisprudencial P./J. 99/20066, las penas guardan
una similitud fundamental con las sanciones
administrativas, toda vez que ambas tienen lugar
como reacción a lo antijurídico; por lo que, con
ciertos matices y modulaciones, los principios del
derecho penal son aplicables al derecho
administrativo sancionador;
- Entonces, que en relación con la jurisprudencia P./J.
100/20067 emitida por el Pleno del Máximo Tribunal,
el citado principio de tipicidad resulta extensivo a las
infracciones y sanciones administrativas; en ese
sentido, si cierta disposición administrativa establece
una sanción por alguna infracción, la conducta
realizada por el afectado debe encuadrar
exactamente en la hipótesis normativa, sin que
resulte aplicable ampliarla por analogía o mayoría de
razón (exacta aplicación de la ley);
- Que lo anterior, fue sostenido por el Pleno de este
Alto Tribunal al resolver la acción de
inconstitucionalidad 4/2006.
6 XXXXXX 7 xxxxxx
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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b) Que la resolución definitiva resulta violatoria del principio
de tipicidad, en relación con los derechos de legalidad y
seguridad jurídica, al estar indebidamente fundada y
motivada, toda vez que la quejosa no realizó la conducta
infractora, consistente en la prestación de servicios de
telecomunicación o radiodifusión sin concesión; por
ende, al no encuadrar en la hipótesis normativa, no
debió ser acreedora de la referida sanción.
- Que de lo resuelto en la resolución definitiva se
desprende que el IFT encuadró a ********** en la
hipótesis de sanción prevista en el artículo 298,
inciso E), fracción I y 305 de la LFTYR, al considerar
que el uso de las citadas frecuencias de radio se
equipara con la prestación de servicios de
telecomunicaciones en la modalidad de
radiocomunicación privada; por lo que, el acto
reclamado se encuentra indebidamente fundado y
motivado, toda vez que la quejosa no realizó dicha
prestación de servicios (conducta infractora
señalada por la autoridad responsable), no
resultando acreedora de la sanción referida.
c) Se invoca como hecho notorio lo resuelto por el Primer
Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa
Especializada en Competencia Económica,
Radiodifusión y Telecomunicaciones con residencia en la
Ciudad de México en el amparo en revisión **********,
toda vez que en dicho asunto la sociedad quejosa y
recurrente fue encuadrada por el IFT en el mismo
supuesto de fracción que en el presente, por también
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
40
haber utilizado el espectro radioeléctrico d una
frecuencia, sin contar con concesión para ello.
- Que en el R.A. **********, el Tribunal Colegiado
resolvió conceder la protección constitucional a la
sociedad quejosa, al considerar que se actualizaba
la violación al principio de tipicidad aplicable en el
derecho administrativo sancionador, ya que la
autoridad responsable, IFT, hizo consistir el servicio
de telecomunicaciones objeto de la infracción en la
radiocomunicación privada, siendo que dicha
modalidad no implica la prestación de un servicio;
- Ahora bien, que en el presente caso, los hechos
imputados a ********** consistieron en “la prestación
de servicios de telecomunicaciones en su modalidad
de radiocomunicación privada sin contar con la
concesión correspondiente”, y con ello la autoridad
responsable los ubicó en las hipótesis de sanciones
previstas en la fracción I, inciso E) del artículo 298 y
del 305 de la LFTYR, en relación con los numerales
66, 67, fracción III, 75 y 76, fracción III, inciso a) de
la misma ley, los cuales señalan lo siguiente:
“Artículo 66. Se requerirá concesión única para prestar todo tipo de servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión. Artículo 67. De acuerdo con sus fines, la concesión única será: […]
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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III. Para uso privado: Confiere el derecho para servicios de telecomunicaciones con propósitos de comunicación privada, experimentación, comprobación de viabilidad técnica y económica de tecnologías en desarrollo o pruebas temporales de equipos sin fines de explotación comercial, y […] Artículo 69. Se requerirá concesión única para uso privado, solamente cuando se necesite utilizar o aprovechar bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico que no sean de uso libre o recursos orbitales, para lo cual se estará a lo dispuesto en el Capítulo III del presente Título. Artículo 75. Las concesiones para usar, aprovechar y explotar bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico de uso determinado y para la ocupación y explotación de recursos orbitales, se otorgarán por el Instituto por un plazo de hasta veinte años y podrán ser prorrogadas hasta por plazos iguales conforme a lo dispuesto en el Capítulo VI de este Título. Cuando la explotación de los servicios objeto de la concesión sobre el espectro radioeléctrico requiera de una concesión única, ésta última se otorgará en el mismo acto administrativo, salvo que el concesionario ya cuente con una concesión. Artículo 76. De acuerdo con sus fines, las concesiones a que se refiere este capítulo serán: […] III. Para uso privado: Confiere el derecho para usar y aprovechar bandas de
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
42
frecuencias del espectro radioeléctrico de uso determinado o para la ocupación y explotación de recursos orbitales, con propósitos de: a) Comunicación privada, o […]”
- Que los artículos citados, y en los que la moral
quejosa fue encuadrada, hacen alusión a “prestar
servicios públicos de telecomunicaciones y
radiodifusión”, lo que es definido por el artículo 3,
fracción LXV, de la LFTYR como:
Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: […] LXV. Servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión: Servicios de interés general que prestan los concesionarios al público en general con fines comerciales, públicos o sociales de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley y la Ley Federal de Competencia Económica; […]”
De dicha definición normativa se advierte que los
servicios públicos de telecomunicaciones y
radiodifusión: a) son de interés general; b) se
“prestan” al público general; y, c) persiguen fines
comerciales, públicos o sociales, nunca privados;
- En ese sentido, la conducta básica materia de
descripción de los citados numerales, consiste en la
prestación de un servicio de telecomunicaciones o
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
43
radiodifusión; y, lo que aquí se cuestiona es si
determinada sanción aplica a una conducta no
comprendida en el tipo específico de infracción
administrativa;
- Que en la resolución definitiva el supuesto de
infracción imputado a **********, de manera expresa
se señaló que consistió en la prestación del servicio
de telecomunicaciones “consistente en
radiocomunicación privada” sin contar con la
concesión correspondiente; no obstante que dicho
servicio no implica su prestación a un tercero, sino
meramente el uso para control interno de las plantas
de cemento donde se llevaron a cabo las visitas de
verificación, con lo cual la conducta imputada no
encuadra en las hipótesis normativas de los artículos
298, inciso E), fracción I, y 305 de la LFTYR,
vulnerando con ello el principio constitucional de
taxatividad/tipicidad previsto en la Constitución
Federal;
- Es decir, que a **********, siendo que no ofrecía
servicios de telecomunicaciones a personas ajenas
a su personal, se le imputó la prestación de servicios
y el uso de diversas bandas de frecuencia a través
de la radiocomunicación privada que establecía con
sus trabajadores para coordinar sus actividades
laborales internas; y si bien es cierto que no contaba
con el título habilitante respectivo, ello no la convierte
en infractora, toda vez que no encuadra en las
hipótesis anteriormente citadas, en relación con el
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
44
principio de tipicidad de las sanciones
administrativas;
- Que ********** es una empresa dedicada a la
manufactura, producción y/o elaboración de
concreto premezclado de todo tipo o forma conocida
o que en lo futuro se conozca, por cuenta propia o
ajena así como de confitillo, grava, balastro, arena,
mortero y otro tipo de productos relacionados que se
utilizan para o en la industria de la construcción e
industrias asociadas; acreditando que no explotaba
ni utilizaba las frecuencias involucradas para prestar
o proveer servicios de telecomunicaciones o
radiodifusión a un tercero o al público en general, ni
mucho menos que lucró con ese uso ni que obtuvo
ganancias del mismo.
d) Que la resolución reclamada se encuentra
indebidamente fundada y motivada, toda vez que la
quejosa no realizó la conducta infractora, contraviniendo
el principio de tipicidad en materia administrativa, en
relación con el derecho fundamental de legalidad y
seguridad jurídica.
- Que los artículos 66 y 67 de la LFTYR, contenidos
en sur capítulo I, señalan un régimen relativo a la
prestación de todo tipo de servicios públicos de
telecomunicaciones y radiodifusión; y, los artículos
75 y 76 del mismo ordenamiento, previstos en el
capítulo III, regulan un régimen respecto al uso,
aprovechamiento y explotación de bandas de
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frecuencias del espectro radioeléctrico de uso
determinado y para la ocupación y explotación de
recursos orbitales;
- Es decir, que la autoridad responsable pretendió
encuadrar a ********** en dos supuestos de
conducta: por un lado, que debía contar con la
concesión única prevista en los artículos 66 y 67 de
la LFTYR y, por otro, que debía contar con la
concesión sobre el espectro radioeléctrico y los
recursos orbitales;
- De lo que se desprende que el IFT pretende
encuadrar a la quejosa en diversas conductas
previstas en la LFTYR a fin de sancionarla por
cualquiera de ellas;
- Por su parte, el artículo 298, inciso E) de la LFTYR,
establece las sanciones aplicables a quienes
incurran en alguna infracción referente a la
prestación de todo tipo de servicios públicos de
telecomunicaciones y radiodifusión, con lo cual, en
relación al principio de tipicidad de las normas, no
resulta procedente imponer dicha sanción por
infracciones relacionadas con el uso,
aprovechamiento y explotación de bandas de
frecuencias del espectro radioeléctrico de uso
determinado y para la ocupación y explotación de
recursos orbitales, no existiendo adecuación entre el
motivo aducido por la responsable y las
disposiciones aplicables.
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e) Que el acto reclamado resulta inconstitucional toda vez
que la quejosa nunca prestó servicios públicos de
telecomunicación y radiodifusión, resultando
improcedente que se le haya impuesto una sanción
relacionada con una conducta que no cometió en
términos de los artículos 298, inciso E), fracción I, 299 y
305 de la LFTYR.
- Que conforme a las pruebas aportadas, el objeto
social de la quejosa comprende, entre otras
actividades, la fabricación de cemento de todo tipo,
confitillo, grava, balastro, arena, mortero, concreto
premezclado y cal, así como cualquier otro producto
o servicio que se utilice o para la industria de la
construcción o industrias asociadas, la fabricación
de las maquinarias, equipos y herramientas que se
utilicen para realizar dichas actividades, la
explotación de rocas y de los productos de su
descomposición que solo pueden utilizarse para la
fabricación de concretos premezclados o materiales
de construcción u ornamentación que se destinen
directamente a esos bienes, la adquisición,
enajenación, exploración y explotación de los lotes
mineros, entre otras;
- Que la quejosa no tiene como actividad
preponderante la prestación de servicios públicos de
telecomunicación y radiodifusión como parte de sus
actividades comerciales, actividades necesarias
para haber sido encuadrada en la conducta
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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infractora y sanciones que le impuso la autoridad
responsable;
- Que tal y como lo estableció el Primer Tribunal
Colegiado de Circuito en Materia Administrativa
Especializado en Competencia Económica,
Radiodifusión y Telecomunicaciones al resolver el
recurso de revisión **********, si al momento de
llevarse cabo la visita de verificación l quejosa se
encontraba prestando servicios de
telecomunicaciones en su modalidad de
radiocomunicación privada sin implicar la prestación
a un tercero, es indudable que no llevó a cabo la
conducta infractora consistente en la prestación de
servicios de telecomunicaciones en su modalidad de
radiocomunicación privada sin contar con la
concesión única respectiva y, por ende, que la
conducta desplegada no encuadró en la hipótesis
normativa de infracción bajo la cual se le sancionó.
III.i) “La resolución definitiva se encuentra
indebidamente motivada por un errónea interpretación
del concepto ‘servicio público’, en suma de que **********
no prestó ningún servicio ni comercial, ni público, ni
privado, ni social. Violación a los artículos 14 y 16 de la
Constitución Federal. Análisis de concesión y permiso
en materia administrativa” (SEGUNDO CONCEPTO DE
VIOLACIÓN).
a) Que la garantía de motivación, como principio de
seguridad jurídica contemplado en el artículo 16
constitucional, es la adecuación de los hechos concretos
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a las hipótesis contenidas en las normas; y, para
considerar que un acto de autoridad cumple con dicha
exigencia constitucional, es requisito indispensable que al
momento de su emisión, la autoridad señale las
circunstancias de hecho, causas inmediatas y razones
particulares que fueron tomadas en cuenta para proceder
en contra del particular, en la inteligencia de que deberá
existir una adecuación real y lógica entre los motivos y/o
razonamientos expresados por dicha autoridad;
b) Que la resolución definitiva es ilegal e inconstitucional al
encontrarse indebidamente motivada, toda vez que el
Pleno del IFT señaló que ********** infringió lo señalado
en la LFTYR por encontrarse prestando el servicio público
de telecomunicación privada sin contar con concesión o
permiso para ello, empleando erróneamente los
conceptos por los que determinó imponer las referidas
sanciones a la quejosa.
- Que erróneamente, el Pleno el IFT, en la resolución
definitiva, estableció que se acreditó que la quejosa
infringió, entre otros, lo señalado en los artículos 66,
67, fracción III, 69, 75 y 76, fracción III, inciso a) de
la LFTYR por supuestamente encontrarse prestando
servicios de telecomunicaciones en su modalidad de
radiocomunicación privada sin contar con la
concesión única correspondiente prevista en la
propia ley;
- En ese sentido, que el IFT confunde los conceptos
por los cuales sitúa a ********** en la referida
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49
conducta infractora, toda vez que la quejosa no
presta un servicio público y por lo tanto, no debe ser
objeto de la obtención de una concesión tramitada
ante dicha autoridad;
- Que la concesión de un servicio público consiste en
un acto de carácter contractual celebrado entre un
particular y el Estado, por virtud del cual el Estado,
al subrogar la prestación de algunos servicios y otras
actividades de interés público a favor del particular,
obtiene un ingreso del particular, mientras que el
particular obtienen el beneficio de utilizar dichos
bienes o servicios a su favor, con una finalidad
meramente comercial y económica;
- Que, en cambio, un permiso es un acto
administrativo por virtud del cual el Estado permite al
particular el uso de un bien o servicio público para el
ejercicio de un derecho preexistente, sin que la
finalidad del uso de dicho bien o servicio sea el
subrogar al Estado en sus atribuciones de proveedor
de servicios para el beneficio de la población, pues
ni siquiera existe la finalidad de obtener un provecho
económico de la explotación de dicho bien o servicio
público;
- Es decir, a través de la concesión se incrementan
los derechos de los particulares que prestan dicho
servicio o explotan el bien, mientras que el permiso
consiste únicamente en el retiro de un obstáculo
legal impuesto por motivos de seguridad pública con
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la finalidad de que el particular pueda ejercitar su
derecho;
- Que lo anterior, se refuerza con el criterio
jurisprudencial P./J. 67/2007 emitido por el Pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro:
“RADIO Y TELEVISIÓN. DIFERENCIAS ENTRE
CONCESIÓN Y PERMISO A LA LUZ DE LA LEY
FEDERAL RELATIVA”;
- Que la LFTYR solo se limita a usar el término de
concesión, pero refiriéndose indistintamente al
significado de ambos conceptos; dicha ley no utiliza
el concepto de permiso, aún y cuando en ocasiones
avoque a la descripción de situaciones normativas
que deberían corresponder a los permisos, pues no
en todo momento existe explotación con fines de
lucro ni se brinda un servicio a la población;
- El Pleno del IFT emplea incorrectamente los
términos concesión y permiso para motivar la
resolución definitiva, toda vez que ********** no
explotaba el espectro radioeléctrico con fines de
lucro, ni estaba subrogando las obligaciones del
Estado;
- Que no es posible concebir que la moral quejosa
requería una concesión, pues utilizaba las
frecuencias de radio para poder coordinar las
actividades laborales inherentes a su objeto social
con la finalidad de salvaguardar la integridad física
de sus empleados en las plantas de cemento de
********** y **********;
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- Que con el uso que la quejosa le dio al espectro
radioeléctrico, no pretendió crear un derecho en su
favor, sino que solo hizo uso de un derecho
preexistente;
- Que en 1994, la quejosa obtuvo un permiso para el
uso de las bandas de frecuencia por las cuales ahora
se le pretende sancionar de manera
desproporcional;
- Asimismo, que las frecuencias empleadas por
********** no fueron utilizadas con fines de lucro, tan
es así que las mismas ya han sido reclasificadas por
el IFT como frecuencias de uso libre, por lo que no
es dable que la quejosa requería de una concesión,
toda vez que el término es utilizado de forma
incorrecta;
- Que el motivo por el cual se iniciaron las visitas de
inspección-verificación fue porque se detectó el uso
de frecuencias del espectro radioeléctrico en las
plantas de cemento de Veracruz y Sonora; y, al
momento en que los verificadores llevaron a cabo
dichas visitas, reconocieron que los inmuebles
inspeccionados se utilizaban para las labores de
producción del concreto, tal y como les fue señalado
por los empleados de las plantas.
III.ii) “Violación al artículo 16 de la norma suprema
en sus vertientes de legalidad y seguridad jurídica;
inexistencia de voluntad administrativa porque los
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comisionados del IFT no funcionaron en Pleno”
(QUINTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN).
a) Que la competencia de la autoridad es un requisito
esencial para la validez jurídica del acto, ya que si es
emitido por una autoridad cuyas facultades no encuadran
en las hipótesis previstas en las normas que fundaron su
acto, éste no puede producir efecto alguno respecto de
aquellos individuos contra quienes se dicte.
b) Que las formalidades de las que deben revestir las
deliberaciones del Pleno del IFT son:
- CPEUM
“Artículo 28. […] Los órganos de gobierno, tanto de la Comisión Federal de Competencia Económica como del Instituto Federal de Telecomunicaciones se integrarán por siete Comisionados, incluyendo el Comisionado Presidente, designados en forma escalonada a propuesta del Ejecutivo Federal con la ratificación del Senado. […].”
- LFTYR
“Artículo 16. El Pleno es el órgano máximo de gobierno y decisión del Instituto, integrado por siete comisionados con voz y voto, incluido su presidente.” “Artículo 23. Corresponde a los comisionados: I. Participar en las sesiones y votar los asuntos que sean presentados al Pleno; […].”
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“Artículo 45. El Pleno deliberará en forma colegiada y decidirá los asuntos por mayoría de votos, salvo los que conforme a esta Ley requieran de una mayoría calificada, teniendo el Comisionado Presidente o, en su defecto, quien presida cuando se encuentre ausente, la obligación de ejercer su voto de calidad en caso de empate. Los comisionados no podrán abstenerse en las votaciones ni excusarse de votar los asuntos sometidos a consideración del Pleno, salvo impedimento legal. El Pleno calificará la existencia de los impedimentos. Los comisionados deberán asistir a las sesiones del Pleno, salvo causa justificada. Los comisionados que prevean su ausencia justificada, deberán emitir su voto razonado por escrito, con al menos veinticuatro horas de anticipación. En los casos de ausencia señalados en el párrafo que antecede, los comisionados podrán optar por asistir, participar y emitir su voto razonado en la sesión, utilizando cualquier medio de comunicación electrónica a distancia. El secretario técnico del Pleno asegurará que la comunicación quede plenamente grabada para su integración al expediente y su posterior consulta, y asentará en el acta de la sesión tales circunstancias. Bajo ningún supuesto será posible la suplencia de los comisionados.”
- Estatuto Orgánico del IFT
“Artículo 2. Para efectos de este Estatuto Orgánico se entenderá por: […] X. Pleno, el órgano máximo de gobierno y decisión del Instituto integrado por siete Comisionados con voz y voto, incluido su Presidente, y
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[…].” “Artículo 7. El Pleno será presidido por el Presidente y requerirá la presencia física o virtual de cuando menos cuatro Comisionados para sesionar válidamente; en los casos sustanciados conforme a la Ley de Competencia, las deliberaciones del Pleno deberán contar con los votos de todos los Comisionados, excepto que no puedan ejercerlo por causas debidamente justificadas o estén impedidos para ello.” “Artículo 8. El Pleno deliberará en forma colegiada y decidirá los asuntos por mayoría de votos, salvo los que conforme a la Ley de Telecomunicaciones y la Ley de Competencia requieran de una mayoría calificada, teniendo el Presidente o, en su defecto, el Comisionado que presida al Pleno en casos de ausencia del Presidente, la obligación de ejercer su voto de calidad en caso de empate. Los Comisionados deberán asistir a las sesiones del Pleno, salvo causa justificada. Los Comisionados que prevean su ausencia justificada, deberán emitir su voto razonado por escrito, con al menos veinticuatro horas de anticipación, salvo en los casos sustanciados conforme a la Ley de Competencia, en los cuales los Comisionados que se encuentren ausentes durante las sesiones del Pleno deberán emitir su voto por escrito antes de la sesión o dentro de los cinco días hábiles siguientes a la sesión respectiva. En los casos en que prevean su ausencia justificada en términos del párrafo que antecede, los Comisionados podrán optar por asistir, participar y emitir su voto razonado en la sesión, utilizando cualquier medio de comunicación electrónica a distancia. El Secretario Técnico del Pleno asegurará que la comunicación quede plenamente grabada para su integración al expediente y su posterior
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consulta, y asentará en el acta de la sesión tales circunstancias. Bajo ningún supuesto será posible la suplencia de los Comisionados.”
- Que sobre estas disposiciones, se advierte que el
Pleno del IFT, atentado directamente contra el texto
del artículo 45 de la LFTYR, resolvieron adicionar a
su Estatuto Orgánico, en específico el artículo 7, que
las deliberaciones del Pleno deberán contar con los
votos de todos los Comisionados pero únicamente
cuando se trate de casos sustanciados conforme a
la Ley Federal de Competencia Económica;
distinción que no hace la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, con lo cual la
autoridad responsable violentó el principio de
subordinación jerárquica, toda vez que dicha Ley
expresamente establece que “los comisionados no
podrán abstenerse en las votaciones”, sin hacer
distinción si es un asunto sobre la Ley Federal de
Competencia Económica o la LFTYR. De ahí que
deviene la inconstitucionalidad del artículo 7 del
referido Estatuto Orgánico.
c) Que las normas aplicables para las deliberaciones del
Pleno del IFT fueron violentadas en perjuicio de **********,
toda vez que la resolución definitiva reviste de una
inexistencia de voluntad administrativa, al no haberse
emitido en funciones del Pleno del IFT, lo que conduce a
una violación procesal en perjuicio de la quejosa, al
trastocar la garantía constitucional de seguridad jurídica en
sus vertientes de legalidad y seguridad.
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56
- Que de conformidad con lo establecido en el artículo
28 de la Constitución Federal, la LFTYR y su
Estatuto Orgánico, el IFT tiene un órgano de
gobierno integrado por siete Comisionados y que el
sentido en el que son emitidas las resoluciones, está
regido por el voto de todos los Comisionados que
conforman la mayoría del Pleno, esto es, siete votos,
y éstos no pueden abstenerse en las votaciones;
- En ese sentido, que debe concederse la protección
constitucional a la quejosa en contra de la resolución
definitiva y recurrida, toda vez que la misma reviste
de una inexistencia de voluntad por parte del Pleno
del IFT, pues únicamente contiene la firma de seis
Comisionados, de siete que al momento de la
votación debían conformar ese órgano colegiado;
- Que el hecho que la Comisionada ********** haya
dejado de estar en funciones desde el veintiocho de
febrero de dos mil dieciocho, ello no implica que
pudiera abstenerse de votar en la sesión de
veintiocho de febrero del mismo año, pues el artículo
45 de la LFTYR obliga a los Comisionados que
estuvieren ausentes por causas justificadas en la
sesión, a emitir su voto antes de la sesión; en ese
sentido, la Comisionada estuvo en aptitud de emitir
su voto antes de haber concluido sus funciones en
el IFT;
- Que si bien es cierto que la ausencia de la
Comisionada es justificada por tratarse de la
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conclusión de sus funciones, ello no implica que
pueda superarse la referida obligación legal;
- Con lo cual, que se está frente a un conducta a la
que el IFT se encuentra obligado a realizar por
mandato legal y al no haberlo hecho se demuestra
una conducta omisiva que actualizó una violación
procesal formal y que trasciende al resultado del
fallo; resultado suficiente para conceder el amparo.
d) Además, que se advierte la existencia de una laguna
legislativa en perjuicio de la esfera jurídica de **********,
toda vez que ni la LFTYR ni el Estatuto Orgánico del IFT
prevén la figura de suplencia por ausencia, tratándose de
los Comisionados que integran su máximo órgano, pues
únicamente se prevé la suplencia del Comisionado
Presidente, atentando con ello todo lo que el sistema
jurídico regula.
- Que la referida laguna legislativa resulta un agravio
en perjuicio de la quejosa, pues la resolución definitiva
fue emitida únicamente por seis Comisionados,
cuando la ausencia justificada de la Comisionada
**********, y suponiendo sin conceder que no tenía
que emitir su voto antes de la sesión, tuvo que haber
sido suplida por algún otro servidor público
competente, pues solo así podrían actualizarse las
funciones como verdadero Pleno; sin embargo, dicha
figura no está prevista en la normatividad aplicable,
atentando contra la certidumbre y seguridad jurídica
de la quejosa.
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58
III.iii) “Violación del acto reclamado al principio
constitucional axiológico de moralidad administrativa”
(SEXTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN).
a) Que la resolución definitiva es inconstitucional, ya que
violenta el principio constitucional axiológico de moralidad
administrativa, en tanto no persigue los fines valorativos y
éticos de cualquier orden jurídico mexicano.
- Que la moralidad administrativa es el conjunto de
principios, valores y virtudes fundamentales
aceptados por la generalidad de los individuos, que
deben informar permanentemente las actuaciones del
Estado, a través de sus organismos y agentes,
presentándose en dos niveles normativos: i) como
principio de la función administrativa, como aquel
parámetro de conducta ética de los servidores
públicos y particulares que ejercen dicha función; y, ii)
como derecho colectivo supone, en un aspecto
negativo, la abstinencia de ciertas conductas o, en
términos positivos, la realización material de un
determinado acto o hecho acorde con el orden
constitucional;
- Así, que la moralidad administrativa se rige por el
principio axiológico de la Constitución, que significa
que las normas jurídicas no pueden interpretarse
fuera de los contenidos materiales plasmados en los
principios y derechos fundamentales, lo que implica
para todos los servidores públicos el deber de actuar
con responsabilidad y ética;
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
59
- Que el acto reclamado es inconstitucional, toda vez
que la sanción impuesta a ********** vulnera el
principio constitucional axiológico de moralidad
administrativa; pues, no obstante que la autoridad
responsable, tal y como lo expresa en la multa
reclamada, conocía que la quejosa hasta antes de la
entrada en vigor de la LFTYR, contaba con permisos
para hacer uso de las frecuencias megahertz
originalmente asignadas y pagaba los derechos
correspondientes en términos de la Ley Federal de
telecomunicaciones abrogada, con motivo de la
entrada en vigor de la LFTYR, en contravención al
principio axiológico de moralidad administrativa,
decidió encuadrar de forma arbitraria la conducta de
la moral quejosa en un supuesto de infracción que no
le correspondía.
III.iv) “La resolución definitiva atenta contra las
garantías constitucionales de debida motivación y
exhaustividad previstas en los artículos 14, 16 y 17 de la
Constitución Federal; la autoridad responsable no
valoró debidamente las manifestaciones de derecho
formuladas por **********” (SÉPTIMO CONCEPTO DE
VIOLACIÓN).
a) Que conforme a los principios de legalidad, seguridad
jurídica, exhaustividad y congruencia, si la autoridad
emite una resolución incongruente, ésta adolecerá de
una indebida motivación, pues no habrá atendido a cada
una de las cuestiones planteadas y sometidas a su
consideración, resultando así ilegal. Además, que
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60
conforme al principio de congruencia externa, la
autoridad se encuentra obligada a emitir una resolución
que sea conforme a la litis planteada en el procedimiento,
sin omitir ni añadir cuestiones no hechas valer.
b) Que ********** sí contaba con el permiso correspondiente
para explotar las bandas de frecuencias **********, de
conformidad con el permiso expedido por la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes, bajo el número de
expediente **********, para su uso en la Planta de
Cemento **********;
- Que en la resolución recurrida, la autoridad
responsable señaló que las manifestaciones
realizadas por la quejosa no fueron suficientes para
desvirtuar el uso de las bandas del espectro
radioeléctrico, toda vez que el permiso expedido en
favor de ********** por la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes bajo el expediente
4/308 ya no tenía vigencia al momento en que se
realizó la visita de inspección y verificación;
- Que ********** sí cuenta con el permiso
correspondiente para explotar las bandas de
frecuencias **********, de conformidad con el permiso
expedido por la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, bajo el número de expediente **********,
para su uso en la Planta de Cemento **********;
- Que la entonces autoridad competente para conceder
ese tipo de permisos era la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, misma que contaba
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61
con las facultades que ahora tiene el IFT en la
expedición de permisos para el uso del espectro
radioeléctrico con la finalidad de realizar
comunicaciones privadas; con lo cual dicho permiso
con el que contaba la quejosa era válido;
- Además, que en la resolución definitiva se observa
que la Dirección de Adquisiciones, Recursos,
Materiales y Servicios Generales del IFT, mediante
oficio **********, señaló que remitía a la Dirección
General de Sanciones del mismo ordenamiento,
copias certificadas de los permisos otorgados por la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes a favor
de **********; con lo cual queda acreditado que la
quejosa sí cuenta con el permiso para el uso de las
frecuencias en la Planta de Cementos en **********;
- Que no obstante que el citado permiso tenía una
vigencia original de cinco años (contados a partir de la
fecha de su otorgamiento), la vigencia de dicho
permiso se extendió de manera tácita, pues **********
continuó cumpliendo con su obligación de realizar los
pagos correspondientes cada año, desde mil
novecientos noventa y cuatro y hasta dos mil catorce,
para cubrir el pago de los derechos por el uso del
espectro radioeléctrico, mientras que la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, en ese entonces
autoridad competente en el otorgamiento de dichos
permisos, continuó recibiendo los pagos hechos por la
quejosa y emitiendo los comprobantes de pago por
concepto de “las cuotas anuales por el derecho de uso
del espectro radioeléctrico por sistemas de
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
62
radiocomunicación privada”. Por ende, el permiso
otorgado por dicha Secretaría, bajo el número de
expediente **********, se encontraba vigente y
surtiendo plenos efectos legales;
- Que fue hasta el año dos mil quince que la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes se negó, por vez
primera, a recibir el pago de la cuota anual hecha por
la quejosa, sin indicar cuál era la autoridad
competente para recibirlo y amparar la vigencia y
continuidad del permiso, demostrando la mala fe con
la que actuó la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes, pues a pesar de que la misma tenía
pleno conocimiento de que el permiso ya había
vencido desde mil novecientos noventa y nueve, y no
solo no le indicó a la quejosa la situación acontecida
sino que además, continuó recibiendo los pagos
anuales para mantener la vigencia del permiso y
expidiendo los comprobantes de pago por dicho
concepto hasta el año de dos mil catorce, es decir,
durante quince años;
- Que la Dirección General de Verificación del IFT fue
omisa en dar respuesta a lo señalado por ********** en
su escrito de manifestaciones, presentado como
resultado del acta de verificación, en donde manifestó
que la quejosa continuó realizando el pago anual para
mantener vigente el permiso desde el año de mil
novecientos noventa y cuatro y hasta dos mil catorce;
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
63
- Además, que los referidos pagos no fueron tomados
en cuenta por el IFT al momento de emitir la resolución
definitiva:
- Que de considerarse como fundado el presente
concepto de violación, lo procedente será que los
montos erogados por **********, bajo el expediente
**********, desde el año de mil novecientos noventa y
cuatro y hasta dos mil catorce le sean íntegramente
devueltos, con sus intereses y actualizaciones.
IV. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN REFERENTES A LA
INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS.
IV.i) “El artículo 298, inciso E), fracción I de la LFTYR
es contrario al artículo 22 de la Constitución Federal al
no existir relación entre las conductas infractoras y las
sanciones aplicables; en consecuencia, la resolución
definitiva es inconstitucional” (DÉCIMO SEGUNDO
CONCEPTO DE VIOLACIÓN).
a) Que, de conformidad con el artículo 22 constitucional,
las penas o sanciones excesivas están prohibidas, y si
bien tal norma pareciera estar referida a la materia
penal, lo cierto es que es aplicable para todas las
normas que establezcan sanciones,
independientemente de la materia que traten, ya que lo
que dicho numeral procura es la proporcionalidad entre
la conducta y la sanción aplicable.
- Cabe destacar, que tal y como fue desarrollado en el
primer concepto de violación, las penas guardan una
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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similitud fundamental con las sanciones
administrativas por su reacción frente a lo antijurídico;
- Que siguiendo dicha línea argumentativa y en
relación con las multas excesivas, esta Suprema
Corte ha estimado que tienen tal carácter las
sanciones que no atienden a las posibilidades
económicas del infractor con relación a la gravedad
de la conducta punible, es decir, que debe existir una
relación razonable entre la gravedad y los efectos que
cada conducta produce;
- Que una multa será considerada excesiva e
inconstitucional en dos supuestos: i) cuando se fijen
parámetros que en si mismos entrañen un exceso; y,
ii) cuando los parámetros de imposición de multas no
concedan a las autoridades sancionadoras el arbitrio
para que analicen la gravedad del ilícito y el grado de
culpabilidad de los gobernados, a fin de que conforme
a cada caso en particular puedan imponer la multa en
atención a la relación con la conducta desplegada.
b) Que el artículo 298 de la LFTYR, que fue el fundamento
en la resolución definitiva, resulta inconstitucional.
“Artículo 298. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y a las disposiciones que deriven de ella, se sancionarán por el Instituto de conformidad con lo siguiente: A) Con multa por el equivalente de 0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado, por: I. Presentar de manera extemporánea avisos, reportes, documentos o información;
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II. Contravenir las disposiciones sobre homologación de equipos y cableados, o III. Incumplir con las obligaciones de registro establecidas en esta Ley. En el supuesto de que haya cumplimiento espontáneo del concesionario y no hubiere mediado requerimiento o visita de inspección o verificación del Instituto, no se aplicará la sanción referida en el presente inciso. En caso de que se trate de la primera infracción, el Instituto amonestará al infractor por única ocasión. B) Con multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado por: I. Bloquear, interferir, discriminar, entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier usuario del servicio de acceso a Internet; II. Contratar en exclusiva, propiedades para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones o radiodifusión, en contravención a las disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad; III. No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación, o IV. Otras violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo. C) Con multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado por: I. Celebrar acuerdos que impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros; II. Ofrecer de forma discriminatoria, los servicios y espacios de publicidad; III. No observar los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas, conforme a la normatividad aplicable; IV. Establecer barreras de cualquier naturaleza que impidan la conexión del equipo terminal del usuario con otros concesionarios que operen redes de telecomunicaciones;
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V. No cumplir con las obligaciones establecidas en esta Ley relacionadas con la colaboración con la justicia, o VI. Proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de directorios, de infraestructura o de cobro de servicios. D) Con multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado por: I. No cumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones; II. Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o autorizados con derecho a ello; III. Interceptar información que se transmita por las redes públicas de telecomunicaciones, salvo que medie resolución de autoridad competente; IV. Realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto, que afecten el funcionamiento e interoperabilidad de los equipos; V. No establecer las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad y privacidad de las comunicaciones de los usuarios; VI. Contravenir las disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que establezca el Instituto, o VII. Incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico establecidos por el Instituto. E) Con multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora que: I. Preste servicios de telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión o autorización, o II. Interrumpa, sin causa justificada o sin autorización del Instituto, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos.”
- Que para demostrar la referida inconstitucionalidad se
debe analizar el numeral en su conjunto;
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67
- Que el quinto grupo de sanciones, corresponden a las
conductas previstas en el inciso E), fracciones I y II
del artículo 298 de la LFTYR, y corresponde a las
conductas que se busca a toda costa no se presenten
y, de suceder, que la sanción sea totalmente
inhibitoria de nuevas infracciones de esta índole, ya
que esas conductas se consideran como las que
mayor afectación generan en los bienes tutelados (el
espectro radioeléctrico y en la prestación de servicios
de telecomunicaciones), como lo es la suspensión
injustificada del servicio o el uso indebido de ese bien
finito y limitado de la Nación
c) Que el inciso E), fracción I, del artículo 298 de la LFTYR,
utilizando como fundamento para sancionar a **********,
resulta inconstitucional.
- Que lo que el legislador pretendió con dicha norma
fue sancionar de la manera más severa, la prestación
de servicios de telecomunicaciones o radiodifusión
sin contar con autorización o concesión;
- Que la conducta reprochada a **********, consistió en
el uso de las frecuencias de uso determinado en los
estados de ********** y **********;
- Que contrario a lo establecido por el IFT en la
resolución definitiva, la quejosa no se encontraba
prestando servicios de telecomunicaciones en su
modalidad de radiocomunicación privada, toda vez
que como ya quedó asentado con anterioridad, ese
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
68
no es el objeto social de ********** y sus ingresos
anuales derivan exclusivamente de tales actividades;
- Que ********** no explotaba ni utilizaba las citadas
frecuencias para prestar o proveer servicios de
telecomunicaciones o radiodifusión a un tercero o al
público en general, ni mucho menos que lucró con
ese uso ni que obtuvo ganancias del mismo, sino que
únicamente usaba las frecuencias para su
comunicación de control interno en sus plantas de
cemento, lo que implica que ni siquiera se configuró
la hipótesis normativa en la que sustentó la sanción
reclamada;
- Que el uso que la quejosa daba a las frecuencias del
espectro radioeléctrico es completamente distinto y
no encuadra en una “prestación de servicios”, ya que
“el uso” sólo implica la utilización de la frecuencia
como destinatario final;
- Que si bien es cierto que el supuesto es claro al
establecer que quienes presten servicios de
telecomunicaciones o radiodifusión serán castigaos,
también lo es el que tal conducta no puede ser
extensible a quienes usen dichos servicios, en virtud
de que las consecuencias son distintas, pues las
primeras son con fines comerciales, públicos o
sociales;
- Que debe existir una relación entre la conducta
desplegada y la sanción aplicable, por lo que la
referida multa no resulta aplicable cuando se usen
dichos servicios de manera interna o privada;
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
69
- Que la norma tildada de inconstitucional no distingue
entre las posibles conductas que engloban la
radiodifusión o telecomunicaciones (prestar, proveer,
entregar o usar), de ahí que resulte su
inconstitucionalidad, pues no obstante sur notoria
distinción, todas las conductas se castigan con el
mismo peso, esto es, con el mínimo del 6.01% y hasta
el 10% de los ingresos acumulables del infractor;
- En ese sentido, que el legislador debió prever la
posibilidad de que los efectos producidos por ciertas
conductas indebidas, como el uso, sean menores a
los causados por las conductas en cuyo rango de
sanción estableció el porcentaje de multa para
infracciones derivadas de la prestación, entrega y
provisión de servicios de telecomunicaciones o
radiodifusión sin contar con concesión o autorización;
- Así, que el precepto citado limita las múltiples
variantes de conductas (prestar, entregar, proveer o
usar) en un rango mínimo determinado de sanción
que no necesariamente atiende a la gravedad de la
infracción, impidiendo valorar si la conducta
reprochada y los efectos por ella producidos son o no
de una entidad menor que justifique la imposición de
una sanción de menor proporción al porcentaje del
ingreso del infractor.
IV.ii) “El artículo 298, inciso E), fracción I de la LFTYR
es inconstitucional por ser violatoria al principio
constitucional de tipicidad previsto en el artículo 14 de
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
70
la Constitución Federal; conducta no sancionable ni
realizando un ejercicio de integración normativa”
(DÉCIMO TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN).
a) Que las sanciones administrativas deben estar
contempladas exhaustivamente en una norma legal, sin
dejar abierto ninguno de sus elementos a otra norma
legal y, mucho menos, a una norma de jerarquía
diversa, pues salvo que así se justifiquen en el modelo
del Estado regulador serán constitucionales, es decir,
que se prohíben los “tipos administrativos en blanco8”.
- Que el artículo 298, inciso E), fracción I, de la LFTYR
resulta inconstitucional por ser un tipo administrativo
en blanco, en virtud de que la conducta referente a
“usar” el espacio radioeléctrico para fines
privados/internos no está previsto en dicha sanción,
pero el problema es que el IFT se traslada a diversas
normas de manera complementaria para encuadrar
forzosamente a los infractores en dicha hipótesis
normativa, sin que ello resulte válido, toda vez que no
existe la conducta a sancionar ni con la
complementación de las normas;
- Que, como fue resuelto por la Primera Sala de este
Alto Tribunal en el amparo directo en revisión
**********, partiendo del principio de legalidad, se
derivan otros dos: el de tipicidad y el de reserva de
ley. El primero exige que una cierta materia sea
8 Es la técnica legislativa que permite al legislador establecer cierto contenido parcial de una conducta en una norma legal y reservar otra parte a otras normas legales o a normas de otra fuente jurídica.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
71
desarrollada exclusivamente por la ley y no por otro
instrumento y, el segundo, exige una
predeterminación normativa clara y precisa de las
conductas ilícitas y de las sanciones
correspondientes, como para permitirles a las
personas programar su comportamiento sin temor a
verse sorprendidos por sanciones que en modo
alguno pudieron prever;
- Que, tal y como ya fue establecido por la Primera Sala
de esta Suprema Corte, las normas que establecen
sanciones administrativas no vulneran los principios
de legalidad y seguridad jurídica, cuando en distintos
preceptos legales se encuentren definidas las
conductas a sancionar. Con lo cual, a contrario sensu,
si de ningún ordenamiento jurídico, después de su
interpretación, se desprende la conducta a castigar,
puesto que ni en las disposiciones complementarias
de puede apreciar para ser considerada punible,
entonces resultará inconstitucional.
b) Que el artículo 298, inciso E), fracción I, de la LFTYR
resulta inconstitucional, por atentar contra el principio de
tipicidad, previsto en el artículo 14 constitucional.
- Que de la disposición citada se desprende que la
conducta a sancionar es la prestación de servicios de
telecomunicaciones o radiodifusión por así haberlo
previsto expresamente el legislador, siempre y
cuando no se cuente con el permiso administrativo
necesario, sin que pueda acudirse a la interpretación
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
72
analógica de alguna otra conducta, pues ello atentaría
contra la Constitución Federal;
- Y, que como fue desarrollado en el primer concepto
de violación, para que se actualice la prestación de
servicios, debe necesariamente existir un tercero a
quien se provea de dichos servicios en materia de
telecomunicaciones y radiodifusión, sin que sea
válido asumir que existe la prestación propia, tal y
como lo establece la LFTYR en su artículo 3, fracción
LXV.
IV.iii) “El artículo 298, inciso E), fracción I de la LFTYR
es inconstitucional al transgredir el artículo 22 de la
Constitución al no atender al principio de
proporcionalidad y razonabilidad de la sanción o pena,
ya que el porcentaje mínimo de la multa del 6.01% es
excesivo” (DÉCIMO CUARTO CONCEPTO DE
VIOLACIÓN).
a) Que el artículo 298, inciso E), fracción I, de la LFTYR
resulta violatorio de lo dispuesto por el artículo 22 de la
Constitución Federal, al no existir una relación entre las
posibilidades económicas del infractor, la gravedad de
la conducta y la sanción procedente y no tomar en
consideración el principio de proporcionalidad y
razonabilidad de la sanción o pena.
- Que la autoridad responsable fundamenta la
resolución recurrida en el artículo 298, inciso E),
fracción I, de la LFTYR;
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
73
- Que el artículo 22 constitucional establece la
prohibición de las sanciones o penas excesivas, y si
bien tal norma pareciera estar referida a la materia
penal, lo cierto es que es aplicable para todas las
normas que establezcan sanciones,
independientemente de la materia que traten, ya que
lo que dicho numeral procura es la proporcionalidad
entre la conducta y la sanción aplicable;
- Que el citado artículo de la LFTYR contraviene lo
dispuesto por el 22 constitucional, al inobservar el
principio de proporcionalidad o razonabilidad, pues
prevé que el porcentaje mínimo para sancionar a las
personas infractoras inicie a partir del 6.01% de sus
ingresos, lo cual lo convierte en una multa excesiva y
desproporcional;
- Que como ya se señaló, ********** en ningún
momento prestó servicios de telecomunicaciones o
radiodifusión, sino que usó o aprovechó bandas de
frecuencia del espectro radioeléctrico con propósitos
de comunicación privada;
- Que la conducta que se le imputa a la quejosa no es
la correcta, además de que, como ya se desarrolló
anteriormente, el IFT la está encuadrando en dos
supuestos diferentes de la Ley y, en su caso, el
supuesto en el que encuadra sería el previsto en los
artículos 75 y 76, fracción III, inciso a) de la LFTYR,
que no tienen sanción alguna;
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
74
- En ese sentido, que la sanción imputada a la quejosa
resulta desproporcional por excesiva, al no atender a
la gravedad de la conducta sancionada, pues no
existe una relación razonable entre la conducta
reprochada y la sanción señalada;
- Que para que una norma cumpla con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad establecidos en el
artículo 22 constitucional, debe considerarse si esta
es acorde o no al fin constitucionalmente tutelado, lo
cual no es tomado en consideración por el artículo
298, inciso E), fracción I, de la LFTYR, al no distinguir
entre las diversas conductas que pudieran encuadrar
a consideración del IFT en la sanción prevista en
dicho numeral, las cuales pueden ser muy variadas,
entonces los efectos generados por cada una de esas
conductas particulares serán igualmente distintos,
generando diferentes grados de afectación al bien
jurídico protegido (espectro radioeléctrico), sin
embargo el referido precepto establece a dichas
conductas un mismo porcentaje mínimo de sanción,
lo cual impide distinguir el grado de afectación
producido con la conducta sancionable; la sanción
debe ser proporcional y razonable a la afectación.
IV.iv) “Violación del acto reclamado al fundarse en
los artículos 298, inciso E), fracción I en relación con el
artículo 299 de la LFTYR que contraviene el artículo 22
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos” (DÉCIMO QUINTO CONCEPTO DE
VIOLACIÓN).
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
75
a) Que el acto reclamado es inconstitucional, al fundarse
en el artículo 298, inciso E), fracción I, en relación con el
299, ambos de la LFTYR, al contravenir el diverso 22
constitucional, pues la multa impuesta, motivo de una
prestación de servicios de telecomunicaciones o
radiodifusión, se calculará con base en los ingresos
acumulables del particular para efectos del impuesto
sobre la renta del ejercicio, mismo que resulta
desproporcional.
- Que el veintisiete de enero de dos mil dieciséis de
publicó en el Diario Oficial de la Federación la
reforma en materia de desindexación del salario
mínimo, con la finalidad de homologar las sanciones
económicas en términos de las disposiciones
legales con el salario mínimo vigente y así evitar que
las mismas estuvieran sujetas a modificaciones en
función de fenómenos económicos que impactarían
en el patrimonio de los particulares;
- En ese sentido, que en su artículo tercero transitorio,
el referido Decreto establece que a la fecha de su
entrada en vigor, todas las menciones al salario
mínimo como unidad de cuenta, índice, base,
medida o referencia para determinar la cuantía de
las obligaciones y supuestos previstos en las leyes
federales, estatales, de la Ciudad de México, así
como en cualquier disposición jurídica que emane de
las anteriores, se entenderán referida a la Unidad de
Medida y Actualización (UMA);
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
76
- Entonces, que al prohibirse en la Constitución
Federal la utilización del salario mínimo como índice,
unidad, base, medida o referencia para fines ajenos
a sur naturaleza, resulta necesario contar con una
unidad de indexación que lo sustituya de dicha
función, por tanto, si la finalidad de dicha reforma fue
crear la UMA para determinar la cuantía de
obligaciones de particulares previstas en las leyes
federales, buscando que las sanciones que se
impongan no sean excesivas sino proporcionales al
bien jurídico afectado, el acto reclamado es
inconstitucional al fundarse en disposiciones que
contravienen el artículo 22 constitucional. Pues las
disposiciones reclamadas establecen que la sanción
imputada a la quejosa debe calcularse considerando
los ingresos acumulables del particular para efectos
del impuesto sobre la renta y no respecto a la UMA,
contraviniendo además el artículo 22 constitucional.
IV.v) “El artículo 305 de la LFTYR es inconstitucional
porque atenta contra el artículo 22 de la Constitución
Federal al no atender a la naturaleza de la infracción ni la
gravedad del daño causado” (DÉCIMO SEXTO
CONCEPTO DE VIOLACIÓN).
a) Que del artículo 22 constitucional, se desprende que
están prohibidas las multas o sanciones excesivas, así
como la confiscación de bienes y cualesquiera otras
penas inusitadas y trascendentales; y, que toda pena
deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien
jurídico afectado.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
77
- Que en esa línea de pensamiento, la multa impuesta
a la quejosa resulta excesiva, al ir más allá de lo lícito
y razonable, es decir, al resultar desproporcional a la
conducta que se le atribuye a **********.
b) Que el artículo 305 de la LFTYR resulta violatorio de lo
dispuesto en los artículos 22 y 28 de la Constitución
Federal, pues no distingue entre las conductas que
pudieran ser violatorias a la LFTYR ni la gravedad de las
mismas, sino que de manera genérica engloba todas las
posibles infracciones con una misma sanción, sin tomar
en consideración el principio de proporcionalidad y
razonabilidad de la sanción o pena ni la adecuación de la
conducta del presunto infractor a las conductas
sancionables.
c) Que el artículo 305 de la LFTYR es también violatorio de
los principios de legalidad y tipicidad, toda vez que el
Pleno del IFT determinó sancionar a ********** con la
pérdida de sus equipos de radiocomunicación, al situar a
la quejosa en un supuesto normativo que no le
correspondía en virtud de que la quejosa no se
encontraba prestando servicios de telecomunicaciones,
sino que meramente estaba haciendo uso del espectro
radioeléctrico como un usuario final del servicio de
telecomunicaciones y sin ánimo de obtener lucro de dicha
actividad.
QUINTO. Estudio de fondo. A continuación se
analizan los citados conceptos de violación expresados
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
78
por la sociedad quejosa, relativos a los temas de
constitucionalidad propuestos en el juicio de amparo, de
conformidad con lo siguiente:
Esta Segunda Sala procede al estudio de los
planteamientos constitucionalidad propuestas por la sociedad
quejosa, de los cuales, por cuestión metodológica, se
analizará en forma preferente el décimo tercer concepto de
violación sintetizado en el considerando, pues tal
planteamiento está encaminado a demostrar la
inconstitucionalidad del artículo 298, inciso E), fracción I, de
la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, por
violentar el principio de tipicidad, planteamiento que, de
resultar fundado produciría un mayor beneficio para la
quejosa, al demostrarse que la conducta reprochada a la
ahora recurrente no está prevista en la normatividad9.
El concepto en estudio es infundado porque el artículo
298, inciso E), fracción I, de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión se complementa con lo
previsto en ese mismo ordenamiento y las demás
disposiciones de la materia, a efecto de integrar el tipo; por
ende, ese precepto no viola los principios de legalidad,
seguridad jurídica, taxatividad o tipicidad.
9 Resulta aplicable la jurisprudencia de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES” (Novena Época, Registro: 179367, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Febrero de 2005, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 3/2005, Página: 5).
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
79
Como preámbulo, debe indicarse que de los principios
de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14
y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos deriva el principio de tipicidad o taxatividad,
conforme con el cual la conducta o infracción debe estar
prevista en una ley en sentido formal y material, lo que exige
el establecimiento claro y preciso de los elementos
necesarios para que el gobernado esté en posibilidad de
conocer en forma cierta sobre la conducta que puede generar
una sanción.
Así se desprende de la jurisprudencia de título y texto
siguientes:
“NORMAS PENALES. AL ANALIZAR SU
CONSTITUCIONALIDAD NO PROCEDE
REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN
CONFORME O INTEGRADORA. Si bien es cierto
que al realizar el análisis de constitucionalidad de
disposiciones generales es factible que la Suprema
Corte de Justicia de la Nación acuda a la
interpretación conforme, e incluso emita
resoluciones integradoras a efecto de corregir las
omisiones que generan la inconstitucionalidad,
también lo es que el empleo de dichas prácticas
interpretativas es inadmisible en materia penal, en
atención a las particularidades del principio de
legalidad en esta rama jurídica, como son: a)
Reserva de ley, por virtud del cual los delitos
sólo pueden establecerse en una ley formal y
material; b) La prohibición de aplicación
retroactiva de la ley en perjuicio de alguna persona
(verbigracia, leyes que crean delitos o aumenten
penas); y, c) El principio de tipicidad o
taxatividad, según el cual las conductas
punibles deben estar previstas en ley de forma
clara, limitada e inequívoca, sin reenvío a
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
80
parámetros extralegales, y que implica la
imposibilidad de imponer penas por analogía o
por mayoría de razón, y la prohibición de tipos
penales ambiguos. Además, la determinación
que haga el legislador al emitir la norma constituye
la esencia del respeto al principio de legalidad en
materia de imposición de penas, pues acorde con
los aspectos que abarca dicho principio aquél está
obligado a estructurar de manera clara los
elementos del tipo penal, delimitando su alcance
de acuerdo a los bienes tutelados, imponiendo la
determinación del sujeto responsable y de sus
condiciones particulares y especiales, así como a
establecer con toda claridad las penas que deben
aplicarse en cada caso”10.
En relación a la tipicidad o taxatividad de la conducta, en
sesión celebrada el veinticinco de mayo de dos mil seis, al
resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2006, el Pleno de
esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en
torno a ese principio, sobre el cual se determinó lo siguiente:
La pena administrativa guarda una similitud
fundamental con la sanción penal, toda vez que como
parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen
lugar como reacción frente a lo antijurídico. En uno y otro
supuesto, la conducta humana es ordenada o prohibida
bajo la sanción de una pena. Que esta pena la imponga
en un caso el tribunal y en otro la autoridad
administrativa, constituye una diferencia jurídico-material
entre los dos tipos de normas penales; no obstante, la
10 Novena Época, Registro: 167445, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis:
Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo XXIX, Abril de 2009, Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis: P. /J.
33/2009, Página: 1124.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
81
elección entre pena y sanción administrativa, no es
completamente disponible para el legislador en tanto que
es susceptible de ser controlable a través de un juicio de
proporcionalidad y razonabilidad, en sede constitucional.
El principio de tipicidad se manifiesta como una
exigencia de predeterminación normativa clara y precisa
de las conductas ilícitas y de las sanciones
correspondientes. Dicho en otras palabras, el principio de
tipicidad se cumple cuando consta en la norma una
predeterminación inteligible de la infracción y de la
sanción; supone en todo caso la presencia de una lex
certa que permita predecir con suficiente grado de
seguridad las conductas infractoras y las sanciones.
La descripción legislativa de las conductas ilícitas debe
gozar de tal claridad que el juzgador pueda conocer su
alcance y significado al realizar el proceso mental de
adecuación típica, sin necesidad de recurrir a
complementaciones legales que superen la
interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación
legal para suplir las imprecisiones de la norma.
Para garantizar debidamente la seguridad jurídica de los
ciudadanos, no bastaría con una tipificación confusa o
indeterminada que condujere a los gobernados a tener
que realizar labores de interpretación, para las que no
todos están preparados, y de esa manera tratar de
conocer lo que les está permitido y lo que les está vedado
hacer; por ello es esencial a toda formulación típica que
sea lo suficientemente clara y precisa como para
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
82
permitirles programar su comportamiento sin temor a
verse sorprendidos por sanciones que en modo alguno
pudieron prever. En este aspecto, lo que está proscrito
es que la norma penal induzca a errores o los favorezca
con motivo de su deficiente formulación.
El principio de tipicidad, normalmente referido a la
materia penal, debe hacerse extensivo a las infracciones
y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta
disposición administrativa establece una multa por
alguna infracción, la conducta realizada por el afectado
debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa
previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta
ni por analogía, ni por mayoría de razón.
Para dar continuidad a esta necesidad de certeza de la
ley y seguridad jurídica, el juez, en cumplimiento del
principio de exacta aplicación de la ley, no tiene más que
asegurarse de conocer el alcance y significado de la
norma al realizar el proceso mental de adecuación típica
y de la correlación entre sus elementos, sin que, como se
ha reiterado, se rebase la interpretación y se incurra en
el terreno de la creación legal, para superar las
deficiencias de la norma.
Dada la convergencia de los principios de tipicidad y
exacta aplicación de la ley en el diverso principio de
legalidad, se infiere que el segundo de los mencionados
no se circunscribe únicamente a los actos de aplicación,
sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la
que debe quedar redactada de tal forma que los términos
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
83
mediante los cuales especifique los elementos
respectivos sean claros, precisos y exactos; esto es, la
autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de
consignar en las leyes penales que expida, expresiones
y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las
penas y describir las conductas que señalen como
típicas, incluyendo todos sus elementos, características,
condiciones, términos y plazos, cuando ello sea
necesario para evitar confusiones en su aplicación o
demérito en la defensa del gobernado; por tanto, la ley
que carezca de tales requisitos de certeza resulta
violatoria de la garantía indicada prevista en el artículo 14
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
El principio de tipicidad significa fundamentalmente que
los caracteres esenciales de la conducta y la forma,
contenido y alcance de la infracción estén consignados
de manera expresa en la ley, de tal manera que no quede
margen para la arbitrariedad de las autoridades
encargadas de su aplicación. Esto, por lo demás, es
consecuencia del principio de legalidad reconocido por el
artículo 14 de la Ley Fundamental, conforme al cual,
ningún órgano del Estado puede realizar actos que no
estén previstos y autorizados por disposición general
anterior. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la
imposición de sanciones, por imprevisibilidad de la
infracción que no tenga un claro apoyo legal, debe
considerarse absolutamente proscrita en el régimen
constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con
que pretenda justificársele.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
84
Las anteriores consideraciones dieron como resultado
las jurisprudencias P.J. / 100/ 2006 y P.J. / 99/ 2006, que
llevan por rubro, respectivamente: "TIPICIDAD. EL
PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA
MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES
Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS”11 y “DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA
CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA
PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL
DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON
MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL
ESTADO”12.
Es importante destacar que en ese precedente se refirió
que tanto el derecho penal como el derecho administrativo
sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de
la potestad punitiva del Estado o ius puniendi, entendido
como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas
de seguridad ante la comisión de ilícitos y, conforme a ello y
de un análisis integral del régimen de infracciones
administrativas, se desprende que el derecho administrativo
sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad
en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones
reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de
policía para lograr los objetivos en ellas trazados, cuestión en
la que va inmerso el interés colectivo.
11 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXIV, Agosto de 2006, página 1667, registro 174326. 12 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tom: XXIV, Agosto de 2006, página 1565, registro 174488.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
85
En este orden, por sanción administrativa debe
entenderse un castigo infligido por la administración a un
administrado como consecuencia de una conducta tachada
como ilícita por la ley. Este castigo puede consistir en la
privación de un bien, de un derecho, la imposición de una
obligación de pago de una multa, arresto, etcétera.
La sanción administrativa cumple —en la ley y en la
práctica— distintos objetivos, ya sean preventivos o
represivos, correctivos, disciplinarios o de castigo.
Así, el valor superior perseguido mediante el principio
de tipicidad es la configuración de uno de los valores
superiores del orden jurídico, que previene la realización de
actos autoritarios e ilegales por parte de las autoridades
encargadas de vigilar el cumplimiento del orden jurídico.
Respecto de la forma de aplicar el principio de tipicidad
dentro del procedimiento administrativo sancionador, es
importante destacar que en la invocada jurisprudencia
P.J./99/2006, se indicó que “…dada la similitud y la unidad
de la potestad punitiva, en la interpretación
constitucional de los principios del derecho
administrativo sancionador puede acudirse a los
principios penales sustantivos, aun cuando la traslación
de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda
hacerse de forma automática, porque la aplicación de
dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es
posible en la medida en que resulten compatibles con su
naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de
estos principios en el campo administrativo sancionador
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
86
-apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas
algunas de las garantías del derecho penal- irá formando
los principios sancionadores propios para este campo de
la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto
esto sucede, es válido tomar de manera prudente las
técnicas garantistas del derecho penal…”.
Cabe señalar que si bien las sanciones administrativas
se rigen por el principio de exacta aplicación de la ley, el cual
constituye un derecho fundamental para todo gobernado en
los juicios del orden criminal, tal principio alcanza a las
sanciones administrativas, en cuanto a que no se podrá
aplicar a los gobernados una sanción de esa naturaleza que
previamente no esté prevista en la ley relativa y, por ende, la
garantía de exacta aplicación de la ley debe considerarse no
sólo al analizar la legalidad de una resolución administrativa
que afecte la esfera jurídica del particular, sino también al
resolver sobre la constitucionalidad de la mencionada ley
reglamentaria.
Sin embargo, si bien al procedimiento administrativo
sancionador le son aplicables los principios que el derecho
penal ha desarrollado en tanto en ambos se trata de una
manifestación de la potestad sancionadora del Estado,
también es cierto que esa aplicación no resulta irrestricta,
pues para ello es menester que los citados principios sean
útiles y pertinentes para la imposición de sanciones
administrativas en lo que no se opongan a las particularidades
de éstas, es decir, la traslación de los principios penales a los
ilícitos administrativos no puede operar en idénticos términos
o con iguales alcances.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
87
Las anteriores consideraciones las sostuvo el Tribunal
Pleno de este Alto Tribunal al fallar la contradicción de tesis
200/201313, en sesión de veintiocho de enero de dos mil
catorce, en la que se señaló que si bien los principios penales,
como lo sería en este caso el de tipicidad, aplican al
procedimiento administrativo sancionador, esta aplicación
debe realizarse bajo la óptica de cada caso en concreto.
Precisado lo anterior, es conveniente citar el contenido
del artículo cuya inconstitucionalidad se analiza, el cual
dispone:
“Artículo 298. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y
a las disposiciones que deriven de ella, se sancionarán por
el Instituto de conformidad con lo siguiente:
A) …
B)
C)
D)...
E) Con multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los
ingresos de la persona infractora que:
I. Preste servicios de telecomunicaciones o radiodifusión
sin contar con concesión o autorización, o
(…)”.
Del precepto transcrito se obtiene que incurrirá en
infracción la persona que preste servicios de
telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión
o autorización, y se sanciona con una multa equivalente de
6.01% hasta 10% de sus ingresos.
13 De la que derivó la jurisprudencia por contradicción tesis P. /J. 43/2014 (10ª), de rubro: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES” [Consultable en la Gaceta al Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, página 41 de la Décima Época].
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
88
Como se observa, la descripción típica de la infracción
administrativa prevista en dicho numeral condicionada a no
contar con concesión o autorización, consiste en prestar
servicios de telecomunicaciones o radiodifusión.
Para entender el significado normativo de esta
descripción típica es necesario tener presente, primero, cuál
es el alcance de la acepción "prestar" servicios de
telecomunicaciones o radiodifusión y, segundo, qué
comprende los servicios de telecomunicaciones o
radiodifusión.
Sobre la primera cuestión, es importante conocer el
significado de la palabra "prestar", toda vez que los tribunales
contendientes partieron de su definición para fijar su postura
al respecto.
De acuerdo con el diccionario electrónico de la Real
Academia Española,(8) la voz "prestar" proviene del latín
praestare, que denota:
1. Tr. Entregar algo a alguien para que lo utilice durante
algún tiempo y después lo restituya o devuelva.
2. Tr. Ayudar, asistir o contribuir al logro de algo.
3. Tr. Dar o comunicar.
4. Tr. Tener u observar. Prestar atención, paciencia,
silencio.
5. Intr. Aprovechar, ser útil o conveniente para la
consecución de un intento.
6. Intr. Dar de sí, extendiéndose.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
89
7. Prnl. Ofrecerse, allanarse, avenirse a algo.
8. Prnl. Dar motivo u ocasión para algo. Su actitud se
presta a malentendidos.
Como se observa, la Real Academia Española
considera a la voz "prestar" como un verbo que permite objeto
pero no siempre lo exige: transitivo cuando denota entregar
algo a alguien para que lo utilice durante algún tiempo y
después lo restituya o devuelva o ayudar, asistir o contribuir
al logro de algo, así como dar o comunicar, tener u observar;
e intransitivo, cuando conlleva la indicación de aprovechar,
ser útil o conveniente para la consecución de un intento, o dar
de sí, extendiéndose.
La transitividad(9) empleada en dicho vocablo, es una
relación de determinación semántica donde el verbo es el
determinado y el complemento directo es el que precisa,
orienta o determina la acción verbal. Así, los verbos transitivos
son los que necesitan acotación semántica porque su
significado es muy amplio, vago o general. Por el contrario,
los verbos intransitivos son aquellos que, siendo
autosuficientes semánticamente, no necesitan de ninguna
determinación o acotación.
Las oraciones transitivas, a diferencia de las
intransitivas, se caracterizan por tener como núcleo a un
verbo transitivo que debe llevar un complemento directo para
completar su significado más allá de que puedan aparecer en
la oración otros complementos verbales.
En este orden de ideas, no es exacto lo expuesto por
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
90
los tribunales contendientes que el vocablo "prestar", de
acuerdo con el diccionario electrónico de la Real Academia
Española, denote sólo la acción de "Entregar algo a alguien
para que lo utilice durante algún tiempo y después lo restituya
o devuelva. Ayudar, asistir o contribuir al logro de algo", para
concluir que solamente se trata de hacer algo en favor de un
tercero, y no de una acción que recaiga sobre sí mismo.
Lo anterior es así, pues como se acaba de ver, de
conformidad con la propia Real Academia Española, el
vocablo "prestar" también se emplea en expresiones que
denoten "aprovechar, ser útil o conveniente para la
consecución de un intento, o dar de sí, extendiéndose", por lo
que también puede concluirse que se trata de una acción que
puede recaer sobre sí mismo, no necesariamente hacia o
para con un tercero.
Así, a partir de la definición purista de la palabra
"prestar", no puede asumirse que la prestación del servicio de
telecomunicaciones y radiodifusión sin autorización o
concesión que sanciona la norma en examen, conlleve
necesariamente una acción frente a un tercero, o por el
contrario, denote sólo una acción por sí mismo.
Entonces, para entender el alcance que deba darse a la
locución que "preste servicios de telecomunicaciones y
radiodifusión sin contar con concesión o autorización" prevista
en la norma en estudio, es viable tener presente como la
propia ley de la materia emplea el vocablo "prestar" en
tratándose de servicios de telecomunicaciones.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
91
En algunas porciones normativas el legislador hizo
referencia a servicios que pueden prestarse, proveerse o
proporcionarse a sí mismo, como se advierte de los siguientes
preceptos:
“…Artículo 267. En lo que respecta al sector de
telecomunicaciones el instituto podrá imponer las
siguientes medidas al agente económico
preponderante:
...
X. Ofrecer y proveer los servicios a los
concesionarios de redes públicas de
telecomunicaciones en los mismos términos,
condiciones y calidad que se ofrece asimismo.
A tal efecto deberá atender las solicitudes y
provisionar los servicios de telecomunicaciones a
sus competidores en el mismo tiempo y forma en
que lo hace respecto de su operación, bajo el
principio el primero en solicitar es el primero en ser
atendido. El instituto estará facultado para
determinar los mecanismos que aseguren el
cumplimiento de esta obligación, incluyendo los
tiempos de entrega e instalación;
...
Para efectos de este artículo, cuando se haga
referencia a los servicios que se presta el agente
económico preponderante asimismo o a su
operación, se entenderá que incluye aquellos
servicios que preste a subsidiarias, filiales,
afiliadas o cualquier otra persona que forme parte
del agente económico.
…
Artículo 269. El instituto podrá imponer al agente
económico preponderante en el sector de las
telecomunicaciones las siguientes obligaciones
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
92
específicas en materia de desagregación de la red
pública de telecomunicaciones local:
I. Permitir a otros concesionarios de redes públicas
de telecomunicaciones el acceso de manera
desagregada a elementos, infraestructuras de
carácter activo y pasivo, servicios, capacidades y
funciones de sus redes sobre tarifas individuales
no discriminatorias que no excedan de aquellas
fijadas por el instituto.
El acceso deberá otorgarse al menos, en los
mismos términos y condiciones que se ofrece
asimismo, sus filiales o subsidiarias u otras
empresas del mismo grupo de interés económico.
...
VI. Permitir el acceso de otros concesionarios de
redes públicas de telecomunicaciones a los
recursos esenciales de su red, con base en el
modelo de costos que determine el instituto, mismo
que deberá promover la competencia efectiva y
considerar las mejores prácticas internacionales,
las asimetrías naturales de las redes y la
participación en el sector de cada concesionario. El
agente económico preponderante no podrá
imponer a los otros concesionarios de dichas redes
públicas términos y condiciones menos favorables
que los que se ofrece asimismo, a sus filiales y
subsidiarias y a las empresas que formen parte del
mismo grupo de interés económico; ...
Artículo 275. El instituto verificará de manera
trimestral y sancionará el incumplimiento de las
medidas y la regulación asimétrica que le hubiese
impuesto al agente económico preponderante y,
en su caso, determinará la extinción en sus efectos
de la totalidad o de algunas de las obligaciones
impuestas.
Para efectos del párrafo anterior, el instituto podrá
auxiliarse de un auditor externo, experto e
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
93
independiente, para llevar a cabo la verificación a
que se refiere el presente artículo.
De ser el caso, previamente a la contratación del
auditor externo, el instituto recibirá la opinión de los
concesionarios interesados que no tengan el
carácter de agentes económicos preponderantes
en el sector que corresponda y en el plazo que
para tal efecto establezca.
El instituto o, en su caso, el auditor externo,
formularán trimestralmente un informe de
cumplimiento de las obligaciones asimétricas,
obligaciones de desagregación de elementos de
red pública de telecomunicaciones local y del
cumplimiento de sus títulos de concesión del
agente económico preponderante. Tratándose de
servicios de telecomunicaciones, en el reporte
trimestral se incluirá un dictamen sobre la
integración de precios y tarifas de los servicios que
el operador preponderante se proporciona
asimismo, a terceros y a consumidores finales.
Los gastos y honorarios relacionados con el
desempeño de las funciones del auditor externo,
serán cubiertos por el instituto con los recursos que
anualmente se prevean en su presupuesto."
Estos preceptos transcritos, por citar algunos,
evidencian que existen casos en los que el legislador empleó
el vocablo "prestar" como algunos de sus sinónimos como
"ofrecer" o proporcionar" para referirse a servicios que se
aprovechan por el propio oferente, de lo que se sigue que el
empleo de esos conceptos no está limitado a acciones que se
realizan a favor de terceros, sino que pueden emplearse
cuando se hace referencia a servicios en beneficio propio.
Precisado qué comprende "prestar" servicios de
telecomunicaciones y radiodifusión, procede analizar la
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
94
segunda cuestión anunciada consistente en dilucidar el
alcance del concepto "servicios de telecomunicaciones y
radiodifusión" contenido en la norma sujeta a examen.
El artículo 6o, apartado B, fracciones II y III, de la
Constitución, señala que las telecomunicaciones y
radiodifusión son servicios públicos de interés general, como
se demuestra con su contenido:
"Artículo 6o. ...
...
B. En materia de radiodifusión y
telecomunicaciones:
...
II. Las telecomunicaciones son servicios públicos
de interés general, por lo que el Estado garantizará
que sean prestados en condiciones de
competencia, calidad, pluralidad, cobertura
universal, interconexión, convergencia,
continuidad, acceso libre y sin injerencias
arbitrarias.
III. La radiodifusión es un servicio público de
interés general, por lo que el Estado garantizará
que sea prestado en condiciones de competencia
y calidad y brinde los beneficios de la cultura a toda
la población, preservando la pluralidad y la
veracidad de la información, así como el fomento
de los valores de la identidad nacional,
contribuyendo a los fines establecidos en el
artículo 3o. de esta Constitución."
En relación con lo anterior, el artículo 28 constitucional
establece reglas sobre la concesión de los servicios públicos
de telecomunicaciones y radiodifusión, como se ve de su
contenido:
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
95
"Artículo 28. ...
...
"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en
casos de interés general, concesionar la prestación
de servicios públicos o la explotación, uso y
aprovechamiento de bienes de dominio de la
Federación, salvo las excepciones que las mismas
prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y
condiciones que aseguren la eficacia de la
prestación de los servicios y la utilización social de
los bienes, y evitarán fenómenos de concentración
que contraríen el interés público.
La sujeción a regímenes de servicio público se
apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo
podrá llevarse a cabo mediante ley.
...
Corresponde al instituto, el otorgamiento, la
revocación, así como la autorización de cesiones o
cambios de control accionario, titularidad u
operación de sociedades relacionadas con
concesiones en materia de radiodifusión y
telecomunicaciones. El instituto notificará al
secretario del ramo previo a su determinación,
quien podrá emitir una opinión técnica. Las
concesiones podrán ser para uso comercial,
público, privado y social que incluyen las
comunitarias y las indígenas, las que se sujetarán,
de acuerdo con sus fines, a los principios
establecidos en los artículos 2o., 3o., 6o. y 7o. de
esta Constitución. El instituto fijará el monto de las
contraprestaciones por el otorgamiento de las
concesiones, así como por la autorización de
servicios vinculados a éstas, previa opinión de la
autoridad hacendaria. Las opiniones a que se
refiere este párrafo no serán vinculantes y deberán
emitirse en un plazo no mayor de treinta días;
transcurrido dicho plazo sin que se emitan las
opiniones, el instituto continuará los trámites
correspondientes. ..."
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
96
De acuerdo con la norma constitucional trascrita, el
Estado, sujetándose a las leyes, puede en casos de interés
general, concesionar la prestación de servicios públicos,
como son los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones,
a la vez que establece que las concesiones en materia de
radiodifusión y telecomunicaciones pueden ser para uso
comercial, público, privado y social.
En la misma línea jurídica, la Ley Federal de
Telecomunicaciones señala en su artículo 2 que las
telecomunicaciones y la radiodifusión son servicios públicos
de interés general, y que el Estado, al ejercer la rectoría en la
materia, garantizará la eficiente prestación de los servicios
públicos de interés general de telecomunicaciones y
radiodifusión, pero además autoriza el uso, aprovechamiento
y explotación del espectro radioeléctrico y de los recursos
orbitales, conforme a las modalidades y requisitos
establecidos en la propia ley, como se lee de su contenido:
"Artículo 2. Las telecomunicaciones y la
radiodifusión son servicios públicos de interés
general.
En la prestación de dichos servicios estará
prohibida toda discriminación motivada por origen
étnico o nacional, el género, la edad, las
discapacidades, la condición social, las
condiciones de salud, la religión, las opiniones, las
preferencias sexuales, el estado civil o cualquier
otra que atente contra la dignidad humana y tenga
por objeto anular o menoscabar los derechos y
libertades de las personas.
El Estado, al ejercer la rectoría en la materia,
protegerá la seguridad y la soberanía de la nación
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
97
y garantizará la eficiente prestación de los servicios
públicos de interés general de telecomunicaciones
y radiodifusión, y para tales efectos establecerá
condiciones de competencia efectiva en la
prestación de dichos servicios.
En todo momento el Estado mantendrá el dominio
originario, inalienable e imprescriptible sobre el
espectro radioeléctrico.
Se podrá permitir el uso, aprovechamiento y
explotación del espectro radioeléctrico y de los
recursos orbitales, conforme a las modalidades y
requisitos establecidos en la presente ley y demás
disposiciones aplicables."
En relación con estas reglas, la fracción LXV del artículo
3 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión,
señala que por servicios públicos de telecomunicaciones y
radiodifusión debe entenderse que son aquellos de interés
general que prestan los concesionarios al público en general
con fines comerciales, públicos o sociales de conformidad con
lo ordenado en la propia ley y en la Ley Federal de
Competencia Económica, excluyendo a los servicios
privados.
Asimismo, las fracciones LIV y LXVIII del mismo
precepto definen lo que debe entenderse por radiodifusión,
que es la propagación de ondas electromagnéticas de
señales de audio o de audio y video asociado, haciendo uso,
aprovechamiento o explotación de las bandas de frecuencia
del espectro radioeléctrico, incluidas las asociadas a recursos
orbitales, atribuidas por el instituto a tal servicio, con el que la
población puede recibir de manera directa y gratuita las
señales de su emisor utilizando los dispositivos idóneos para
ello; y por telecomunicaciones, la cuales están constituidas
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
98
por toda emisión, transmisión o recepción de signos, señales,
datos, escritos, imágenes, voz, sonidos o información de
cualquier naturaleza que se efectúa a través de hilos,
radioelectricidad, medios ópticos, físicos u otros sistemas
electromagnéticos, pero no precisan si las
telecomunicaciones y radiodifusión están comprendidos
dentro de los servicios públicos o privados, como se ve de su
reproducción:
"Artículo 3. Para los efectos de esta ley se
entenderá por:
...
LIV. Radiodifusión: Propagación de ondas
electromagnéticas de señales de audio o de audio
y video asociado, haciendo uso, aprovechamiento
o explotación de las bandas de frecuencia del
espectro radioeléctrico, incluidas las asociadas a
recursos orbitales, atribuidas por el instituto a tal
servicio, con el que la población puede recibir de
manera directa y gratuita las señales de su emisor
utilizando los dispositivos idóneos para ello;
...
LXV. Servicios públicos de telecomunicaciones y
radiodifusión: Servicios de interés general que
prestan los concesionarios al público en general
con fines comerciales, públicos o sociales de
conformidad con lo dispuesto en la presente ley y
la Ley Federal de Competencia Económica.
...
LXVIII. Telecomunicaciones: Toda emisión,
transmisión o recepción de signos, señales, datos,
escritos, imágenes, voz, sonidos o información de
cualquier naturaleza que se efectúa a través de
hilos, radioelectricidad, medios ópticos, físicos u
otros sistemas electromagnéticos, sin incluir la
radiodifusión."
Esta evidencia normativa revela que si bien las
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
99
telecomunicaciones y radiodifusión son considerados como
servicios públicos de interés general, que prestan los
concesionarios al público en general, no todos los servicios
que se prestan a través de las redes de telecomunicaciones
son públicos, pues existen casos en los que se prestan para
uso de comunicaciones internas o privadas; así, las
concesiones en materia de radiodifusión y
telecomunicaciones pueden ser para uso comercial, público,
privado y social, como a continuación se demuestra:
Los artículos 66, 67, 69, 75 y 76 de la citada Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión establecen las reglas
para el otorgamiento de concesiones para prestar todo tipo de
servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, como se ve
de la siguiente reproducción:
"Artículo 66. Se requerirá concesión única para
prestar todo tipo de servicios públicos de
telecomunicaciones y radiodifusión.
Artículo 67. De acuerdo con sus fines, la concesión
única será:
I. Para uso comercial: Confiere el derecho a
personas físicas o morales para prestar servicios
públicos de telecomunicaciones y de radiodifusión,
con fines de lucro a través de una red pública de
telecomunicaciones;
II. Para uso público: Confiere el derecho a los
Poderes de la Unión, de los Estados, los órganos
de Gobierno del Distrito Federal, los Municipios, los
órganos constitucionales autónomos y las
instituciones de educación superior de carácter
público para proveer servicios de
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
100
telecomunicaciones y radiodifusión para el
cumplimiento de sus fines y atribuciones.
Bajo este tipo de concesiones se incluyen a los
concesionarios o permisionarios de servicios
públicos, distintos a los de telecomunicaciones o
de radiodifusión, cuando éstas sean necesarias
para la operación y seguridad del servicio de que
se trate.
En este tipo de concesiones no se podrán explotar
o prestar con fines de lucro servicios de
telecomunicaciones, de radiodifusión o capacidad
de red, de lo contrario, deberán obtener una
concesión para uso comercial;
III. Para uso privado: Confiere el derecho para
servicios de telecomunicaciones con propósitos de
comunicación privada, experimentación,
comprobación de viabilidad técnica y económica
de tecnologías en desarrollo o pruebas temporales
de equipos sin fines de explotación comercial, y
IV. Para uso social: Confiere el derecho de prestar
servicios de telecomunicaciones y radiodifusión
con propósitos culturales, científicos, educativos o
a la comunidad, sin fines de lucro. Quedan
comprendidas en esta categoría las concesiones
comunitarias y las indígenas; así como las que se
otorguen a instituciones de educación superior de
carácter privado.
Las concesiones para uso social comunitaria, se
podrán otorgar a organizaciones de la sociedad
civil que no persigan ni operen con fines de lucro y
que estén constituidas bajo los principios de
participación ciudadana directa, convivencia
social, equidad, igualdad de género y pluralidad.
Las concesiones para uso social indígena, se
podrán otorgar a los pueblos y comunidades
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
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indígenas del país de conformidad con los
lineamientos que emita el instituto y tendrán como
fin la promoción, desarrollo y preservación de sus
lenguas, su cultura, sus conocimientos
promoviendo sus tradiciones, normas internas y
bajo principios que respeten la igualdad de género,
permitan la integración de mujeres indígenas en la
participación de los objetivos para los que se
solicita la concesión y demás elementos que
constituyen las culturas e identidades indígenas.
…
Artículo 69. Se requerirá concesión única para uso
privado, solamente cuando se necesite utilizar o
aprovechar bandas de frecuencias del espectro
radioeléctrico que no sean de uso libre o recursos
orbitales, para lo cual se estará a lo dispuesto en
el capítulo III del presente título.
…
Artículo 75. Las concesiones para usar,
aprovechar y explotar bandas de frecuencias del
espectro radioeléctrico de uso determinado y para
la ocupación y explotación de recursos orbitales,
se otorgarán por el instituto por un plazo de hasta
veinte años y podrán ser prorrogadas hasta por
plazos iguales conforme a lo dispuesto en el
capítulo VI de este título.
Cuando la explotación de los servicios objeto de la
concesión sobre el espectro radioeléctrico requiera
de una concesión única, esta última se otorgará en
el mismo acto administrativo, salvo que el
concesionario ya cuente con una concesión.
Artículo 76. De acuerdo con sus fines, las
concesiones a que se refiere este capítulo serán:
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
102
I. Para uso comercial: Confiere el derecho a
personas físicas o morales para usar, aprovechar
y explotar bandas de frecuencias del espectro
radioeléctrico de uso determinado y para la
ocupación y explotación de recursos orbitales, con
fines de lucro;
II. Para uso público: Confiere el derecho a los
Poderes de la Unión, de los Estados, los órganos
de Gobierno del Distrito Federal, los Municipios, los
órganos constitucionales autónomos y las
instituciones de educación superior de carácter
público para proveer servicios de
telecomunicaciones y radiodifusión para el
cumplimiento de sus fines y atribuciones.
Bajo este tipo de concesiones se incluyen a los
concesionarios o permisionarios de servicios
públicos, distintos a los de telecomunicaciones o
de radiodifusión, cuando éstas sean necesarias
para la operación y seguridad del servicio de que
se trate.
En este tipo de concesiones no se podrán usar,
aprovechar o explotar con fines de lucro, bandas
de frecuencias del espectro radioeléctrico de uso
determinado o para la ocupación o explotación de
recursos orbitales, de lo contrario deberán obtener
una concesión para uso comercial;
III. Para uso privado: Confiere el derecho para usar
y aprovechar bandas de frecuencias del espectro
radioeléctrico de uso determinado o para la
ocupación y explotación de recursos orbitales, con
propósitos de:
a) Comunicación privada, o
b) Experimentación, comprobación de viabilidad
técnica y económica de tecnologías en desarrollo,
pruebas temporales de equipo o radioaficionados,
así como para satisfacer necesidades de
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
103
comunicación para embajadas o misiones
diplomáticas que visiten el país.
En este tipo de concesiones no se confiere el
derecho de usar, aprovechar y explotar
comercialmente bandas de frecuencias del
espectro radioeléctrico de uso determinado ni de
ocupar y explotar recursos orbitales, y
IV. Para uso social: Confiere el derecho de usar y
aprovechar bandas de frecuencias del espectro
radioeléctrico de uso determinado o recursos
orbitales para prestar servicios de
telecomunicaciones o radiodifusión con propósitos
culturales, científicos, educativos o a la comunidad,
sin fines de lucro. Quedan comprendidos en esta
categoría los medios comunitarios e indígenas
referidos en el artículo 67, fracción IV, así como las
instituciones de educación superior de carácter
privado."
De conformidad con estos preceptos, la concesión
única se emplea para prestar todo tipo de servicios "públicos"
de telecomunicaciones y radiodifusión, pero para uso
"privado", cuando se necesite utilizar o aprovechar bandas de
frecuencias del espectro radioeléctrico que no sean de uso
libre o recursos orbitales, esto es, concesión de espectro
radioeléctrico o de recursos orbitales.
Lo anterior se corrobora con la propia definición que da
la ley en su artículo 3, fracciones XII y XIII, de lo que debe
entenderse por concesión única y concesión de espectro
radioeléctrico o de recursos orbitales, según su contenido:
"Artículo 3. Para los efectos de esta ley se
entenderá por:
...
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
104
XII. Concesión única: Acto administrativo mediante
el cual el instituto confiere el derecho para prestar
de manera convergente, todo tipo de servicios
públicos de telecomunicaciones o radiodifusión. En
caso de que el concesionario requiera utilizar
bandas del espectro radioeléctrico o recursos
orbitales, deberá obtenerlos conforme a los
términos y modalidades establecidas en esta ley;
XIII. Concesión de espectro radioeléctrico o de
recursos orbitales: Acto administrativo mediante el
cual el instituto confiere el derecho para usar,
aprovechar o explotar bandas de frecuencia del
espectro radioeléctrico o recursos orbitales, en los
términos y modalidades establecidas en esta ley."
La concesión de uso privado para utilizar o aprovechar
bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico que no
sean de uso libre o recursos orbitales, que es la que a este
estudio interesa, de acuerdo con sus fines, puede ser para
uso comercial, público, privado y social.
Para uso comercial: Confiere el derecho a personas
físicas o morales para usar, aprovechar y explotar bandas de
frecuencias del espectro radioeléctrico de uso determinado y
para la ocupación y explotación de recursos orbitales, con
fines de lucro.
Para uso público: Confiere el derecho a los Poderes de
la Unión, de los Estados, los órganos de Gobierno del Distrito
Federal, los Municipios, los órganos constitucionales
autónomos y las instituciones de educación superior de
carácter público para proveer servicios de
telecomunicaciones y radiodifusión para el cumplimiento de
sus fines y atribuciones.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
105
Para uso privado: Confiere el derecho para usar y
aprovechar bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico
de uso determinado o para la ocupación y explotación de
recursos orbitales, con propósitos de: a) Comunicación
privada, o b) Experimentación, comprobación de viabilidad
técnica y económica de tecnologías en desarrollo, pruebas
temporales de equipo o radioaficionados, así como para
satisfacer necesidades de comunicación para embajadas o
misiones diplomáticas que visiten el país.
Y para uso social o indígena: Confiere el derecho de
usar y aprovechar bandas de frecuencias del espectro
radioeléctrico de uso determinado o recursos orbitales para
prestar servicios de telecomunicaciones o radiodifusión con
propósitos culturales, científicos, educativos o a la
comunidad, sin fines de lucro.
Tratándose de la concesión de espectro radioeléctrico o
de recursos orbitales para uso público, la ley señala que bajo
este tipo de concesiones se incluye también a los
concesionarios o permisionarios de servicios públicos,
distintos a los de telecomunicaciones o de radiodifusión,
siempre que sean necesarias para la operación y seguridad
del servicio de que se trate.
Asimismo, tratándose de la concesión de espectro
radioeléctrico o de recursos orbitales, la ley permite que se
emplee con propósitos privados, a través de las
telecomunicaciones o de radiodifusión, como la
radiocomunicación.
AMPARO EN REVISIÓN 624/2019
106
En efecto, el citado artículo 3, en su fracción LIII, señala
que la radiocomunicación es toda telecomunicación o
radiodifusión que es transmitida por ondas del espectro
radioeléctrico, como se ve del siguiente contenido:
"Artículo 3. Para los efectos de esta ley se
entenderá por:
...
LIII. Radiocomunicación: Toda
telecomunicación o radiodifusión que es
transmitida por ondas del espectro
radioeléctrico."
Sobre el particular, el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, al resolver la acción de
inconstitucionalidad ********** en sesión de siete de junio de
dos mil siete, examinó el régimen de concesiones para el uso,
aprovechamiento o explotación de las bandas de frecuencias
del espectro radioeléctrico de la Ley Federal de
Telecomunicaciones abrogada, y resolvió que es el uso que
se da a la banda de frecuencias para prestar los servicios lo
que origina la necesidad de obtener la concesión, según se
trate de estaciones comerciales, o de estaciones oficiales,
culturales, de experimentación, de escuelas radiofónicas o de
las entidades y organismos públicos para el cumplimiento de
sus fines y servicios.
Así, concluyó que el objeto propio de concesión no lo
constituye, aisladamente considerado, el espacio
radioeléctrico correspondiente a la frecuencia o frecuencias
asignadas al servicio de telecomunicación que se va a prestar,
sino que, tal frecuencia o frecuencias son atribuidas, en todos
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los casos, para un uso o varios usos determinados y
específicos, lo que permite concluir que existe una relación
indisoluble entre la concesión otorgada y el uso del bien
concesionado. Dicho de otra manera, la concesión se otorga
sobre la banda de frecuencia que corresponda al servicio que
se desea prestar, asignándose un canal o canales de
frecuencia o frecuencias que, por tanto, se encuentran
vinculados al servicio de telecomunicaciones que se prestará,
sea radio, televisión, telefonía, etcétera, e incluso con la
modalidad correspondiente del servicio relativo, como lo es
una estación de televisión comercial, cultural y demás.
El criterio que se comenta dio lugar a la tesis de
jurisprudencia P./J. 66/2007,(10) de rubro siguiente:
"CONCESIÓN O PERMISO SOBRE BANDAS DE
FRECUENCIA DEL ESPECTRO
RADIOELÉCTRICO. SE OTORGAN PARA UN
USO ESPECÍFICO."
Llevadas estas condiciones al estudio de la hipótesis
normativa del artículo 298, inciso E), fracción I, de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, se tiene que
cuando este precepto hace referencia a "servicios de
telecomunicaciones y radiodifusión", no comprende sólo a los
servicios "públicos", sino también a los servicios para uso
privado, dentro de los cuales quedan comprendidos tanto los
servicios públicos como privados.
Así, la interpretación que debe darse al concepto
servicios de telecomunicaciones y radiodifusión empleado en
su artículo 298, inciso E), fracción I, incluye los servicios
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108
públicos y privados, ya que para cualquiera de ellos se
requiere de concesión, y precisamente la falta de ella es la
que actualiza la infracción regulada en dicho precepto.
Desde luego, no pasa inadvertido para este Pleno de
Circuito que la sanción prevista en la norma examinada
consistente en "multa por el equivalente de 6.01% hasta 10%
de los ingresos de la persona infractora", podría revelar que
para el legislador se trata de una conducta grave; y que, en
ese sentido, podría argumentarse que la gravedad sólo podría
predicarse del supuesto en que se tratara de la prestación del
servicio público de telecomunicaciones o radiodifusión.
Sin embargo, se considera que ese enfoque
metodológico no resulta útil para discernir el significado de la
expresión normativa que se examina, porque de entenderlo
como se ha señalado, también quedaría comprendida en ese
supuesto la actividad con fines sociales, conforme a los
artículos 3, fracción LXV, 67, fracción IV y 76, fracción IV, de
la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, la
cual evidentemente no persigue fines de lucro.
En este orden de ideas, de atenderse al criterio de
gravedad, tendría que reconstruirse el supuesto normativo de
modo que el tribunal, más que interprete, se tornara en
legislador, lo cual excede claramente de su función como
operador de la norma.
En mérito de lo expuesto, la infracción regulada por el
numeral 298, inciso E), fracción I, de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión se actualiza cuando se
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109
faciliten (a sí mismo) o presten (a terceros) servicios de
telecomunicaciones o radiodifusión públicos o privados sin
contar con la concesión o autorización correspondiente.
En este orden, la conjunción de los referidos preceptos
legislativos no representa una arbitrariedad por parte de la
autoridad legislativa, ni crea inseguridad jurídica en torno a la
conducta que se contempla como infractora, ya que el artículo
298, inciso E), fracción I, de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión es posible conocer el
vínculo claro y preciso entre esos preceptos y determinar la
obligación a cumplir, así como la infracción ante su desacato.
De ahí que el artículo 298, inciso E), fracción I, de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión no
transgrede el principio de tipicidad por el hecho de no precisar
las conductas constitutivas de infracción, pues el referido
numeral debe relacionarse con los diversos preceptos del
mismo ordenamiento, con lo cual no se deja al arbitrio de la
autoridad la causa de la imposición de una sanción
determinada y el gobernado conoce cuáles son las conducta
que se consideran infracciones, respetando así el principio de
tipicidad; esto, con independencia que se prevean en diversos
preceptos del ordenamiento jurídico; de ahí lo infundado del
concepto expuesto.
Al caso es aplicable el criterio siguiente:
“TIPICIDAD. LAS NORMAS DE REMISIÓN NO
VULNERAN DICHO PRINCIPIO, CUANDO EL
SUPUESTO DE INFRACCIÓN QUE
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110
CONTIENEN SE COMPLEMENTA CON LO
PREVISTO POR EL PROPIO ORDENAMIENTO
O POR SUS DISPOSICIONES
REGLAMENTARIAS. El Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha sostenido
que dada la similitud y la unidad de la potestad
punitiva, en la interpretación constitucional de
los principios del derecho administrativo
sancionador puede acudirse a aquellos del
derecho penal sustantivo como el de legalidad
y, particularmente, al de tipicidad, que exige
una predeterminación normativa clara y
precisa de las conductas ilícitas y de las
sanciones correspondientes, de manera que
no quede margen a la arbitrariedad de las
autoridades encargadas de su aplicación.
Sobre esa base, cuando la norma que contiene
el supuesto de infracción establece: las demás
violaciones a esta ley y a sus disposiciones
reglamentarias o expresiones similares, no
vulnera el principio de tipicidad, siempre que
la conducta de reproche se desprenda de la
propia legislación o de sus disposiciones
reglamentarias y permita al gobernado su
previsibilidad, evitando con ello la
arbitrariedad de la autoridad administrativa al
establecer una sanción”14.
14 Décima Época, Registro: 2013245, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. CXXVI/2016 (10a.), Página: 919.
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111
Ahora procede dar respuesta a su concepto décimo
cuarto, y es respecto a que ¿El artículo 298, inciso E), fracción
I, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión
vulnera el principio de proporcionalidad y razonabilidad?
La respuesta es en sentido negativo. Por tanto resulta
infundado el argumento relativo a que aun cuando el
legislador goza de un amplio margen de atribuciones para
diseñar los tipos administrativos, no puede desatender el
principio de proporcionalidad, para lo cual se debe considerar
la gravedad del delito, la magnitud real del daño causado y el
margen a partir del cual se individualizará la sanción. Señala
que se obliga a pagar una multa sin distinguir si el hecho
generador verdaderamente afectó el espectro radioeléctrico y
de qué manera.
De conformidad con el artículo 22 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,15 están prohibidas
las penas o sanciones excesivas. Si bien la terminología
empleada en la norma constitucional pareciera estar referida
a la materia penal, dado que habla de pena y delito, lo cierto
es que tal norma es aplicable para todas las normas que
establezcan sanciones, con independencia de la materia de
que se trate, pues en realidad lo que se procura es la
proporcionalidad entre la conducta y la sanción aplicable.16
15 “Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado...”. 16 Cfr. Jurisprudencia 1a./J. 3/2012 (9a.), de rubro: “PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
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112
El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha determinado que dentro de las formas del derecho punitivo
del Estado, no solo encontramos al derecho penal, sino que
también es posible la imposición de sanciones de naturaleza
no penal, como son las correspondientes al derecho
administrativo sancionador, el cual tiene sus propios
principios constitucionales, pero esto no excluye la posibilidad
de acudir a los principios del derecho penal, ya que ambos
derivan de la potestad punitiva del Estado.17
Sin embargo, no todos los principios del derecho penal
son aplicables al derecho administrativo sancionador, pues
como se ha dicho, este tiene sus propios principios
constitucionales, de tal suerte que los principios rectores de
la materia penal aplican a la materia administrativa con ciertas
modulaciones.
Con relación a las multas excesivas, esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha estimado que tienen tal
carácter las sanciones que no atienden a las posibilidades
económicas del infractor con relación a la gravedad de la
conducta punible, es decir, cuando no exista una relación
razonable entre la conducta reprochable y la sanción
MEXICANOS”. Consultable en la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro V, febrero de 2012, tomo 1, página 503, registro 160280. 17 Cfr. Jurisprudencia P./J. 99/2006, de rubro: “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO”. Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, agosto de 2006, página 1565, registro 174488.
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procedente, en razón de la gravedad y efectos que cada
conducta produce, de tal suerte que cuando la irregularidad
es de gran trascendencia, la sanción sea considerablemente
excesiva y, por tanto, que sea significativa; a contrario, si la
conducta infractora es menor, entonces la sanción igualmente
tendrá que ser inferior.18
Como quedó precisado, el legislador estableció un
catálogo de sanciones que se estructuró sobre la base de la
gravedad, así en el quinto rango, previsto en el inciso E) del
artículo 298 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, se establece una multa por el equivalente de
6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora que
preste servicios de telecomunicaciones o radiodifusión
sin contar con concesión o autorización.
En particular, el Título Cuarto “Régimen de
Concesiones” de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión regula lo relativo a las concesiones, dentro del
cual se encuentra el artículo 66,19 que dispone que se
requerirá concesión única para prestar todo tipo de servicios
públicos de telecomunicaciones y radiodifusión.
De acuerdo con la fracción XII del artículo 3 de la Ley
referida, la concesión única confiere el derecho para prestar
de manera convergente todo tipo de servicios públicos de
18 Cfr. Jurisprudencia P./J. 9/95, de rubro: “MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE”. Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo II, julio de 1995, página 5, registro 200347. 19 “Artículo 66. Se requerirá concesión única para prestar todo tipo de servicios públicos de telecomunicaciones y radiodifusión”.
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telecomunicaciones o radiodifusión, pero en caso de que se
requiera utilizar bandas del espectro radioeléctrico o recursos
orbitales, se deberá obtener conforme a la Ley.
Por otra parte, el Título Sexto en el Capítulo I “De las
Autorizaciones”, el artículo 170, fracción I20, señala que se
requiere autorización del Instituto para establecer y operar o
explotar una comercializadora de servicios de
telecomunicaciones sin tener el carácter de concesionario;
instalar, operar o explotar estaciones terrenas para transmitir
señales satelitales; instalar equipos de telecomunicaciones y
medios de transmisión que crucen las fronteras; explotar los
derechos de emisión y recepción de señales y bandas de
frecuencias asociados a sistemas satelitales extranjeros que
cubran y puedan prestar servicios en el territorio nacional y
utilizar bandas del espectro para visitas diplomáticas.
Además, el artículo 174 establece que las comercializadoras
de servicios son responsables ante el usuario final por la
prestación de los servicios que oferten y deben cumplir con
las obligaciones relativas a los derechos de los usuarios.
De lo anterior se advierte que, el espectro radioeléctrico
es uno de los bienes jurídicos que se pretenden tutelar a
través del régimen de sanciones, pues precisamente al
describir los rangos previstos en el artículo 298, hizo
referencia a su afectación. Sin embargo, contrario a lo
afirmado por la recurrente, ello no significa que haya
pretendido justificar la sanción con base en el supuesto fin de
20 “Artículo 170. Se requiere autorización del Instituto para:
I.- Establecer y operar o explotar una comercializadora de servicios de
telecomunicaciones sin tener el carácter de concesionario;…”.
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115
la propia Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión,
ya que de ninguna manera se estableció dicha consideración
en la sentencia impugnada.
Del proceso legislativo, se advierte que el legislador,
atendiendo a las facultades establecidas la fracción XVII del
artículo 73, en relación con el 28 de la Constitución Federal,
estableció un régimen efectivo de sanciones, con la finalidad
de inhibir ciertas conductas, tal es el caso de la fracción I del
inciso E) del artículo 298 de la Ley Federal de
Telecomunicaciones y Radiodifusión, cuyo objeto es evitar
que las personas presten servicios de telecomunicaciones o
radiodifusión sin contar con una concesión o autorización y,
en su caso, sancionar su incumplimiento.
Cabe reiterar que, desde la iniciativa constitucional en
materia de telecomunicaciones y radiodifusión, se determinó
que el Instituto Federal de Telecomunicaciones tendría a su
cargo la regulación, promoción y supervisión del uso,
aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico,
las redes y la prestación de los servicios de
telecomunicaciones. Además, se estableció que el
otorgamiento de concesiones tiene como finalidad garantizar
el acceso a la banda ancha y a los servicios públicos de
radiodifusión y telecomunicaciones en condiciones de
competencia, pluralidad, calidad y convergencia, y
optimizando el uso del espectro radioeléctrico.
Así, la sanción establecida en la fracción I del inciso E)
del artículo 298 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión incide en que las personas que pretendan
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116
prestar los servicios públicos de radiodifusión y
telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet,
cumplan con la regulación aplicable.
Por ello, el objeto directo es lograr el funcionamiento
correcto y normalizado de los servicios públicos referidos, y el
objeto indirecto es garantizar que se presten en condiciones
de competencia y calidad.
Así, el precepto reclamado protege a otros prestadores
de servicios de telecomunicaciones y radiodifusión que sí
atienden a la regulación establecida por el Estado y a los
usuarios de los servicios, consumidores que pueden verse
engañados al contratar servicios que no cumplen con la
regulación.
En ese sentido, si bien uno de los objetivos de la
reforma constitucional en materia de telecomunicaciones fue
alcanzar en el mediano plazo la cobertura universal,
entendiendo por esta el acceso de la población en general a
los servicios de telecomunicaciones, lo que se reconoce en el
artículo 6 de la Constitución Federal, ello no significa que la
prestación de los servicios se realice sin atender al marco
normativo establecido por el Estado, en particular, sin contar
con el título habilitante necesario, concesión o autorización.
De ahí que, con independencia de que la recurrente
señale que la prestación del servicio de telecomunicaciones
sin necesidad de contar con un título habilitante puede
resultar en un mejor aprovechamiento dada la necesidad de
competencia en los mercados de telecomunicaciones, la
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117
regulación le corresponde al Estado.
Por otra parte, este Alto Tribunal ha indicado que las
disposiciones de observancia general que establecen las
sanciones administrativas pecuniarias en porcentajes
determinados entre un mínimo y un máximo no pueden
considerarse inconstitucionales, en virtud de que la autoridad
cuenta con un parámetro para su individualización, dentro del
cual, indudablemente deberá considerar una serie de
elementos como la eventual gravedad de la infracción, la
capacidad económica del infractor, la reincidencia y, en su
caso, las atenuantes de la sanción, lo que impide un
tratamiento desproporcionado o desigual y, a su vez,
garantiza la seguridad jurídica de los gobernados21.
El artículo 301 de la Ley Federal de Telecomunicaciones
y Radiodifusión22 establece que para determinar el monto de
las multas, la autoridad debe tomar en consideración la
gravedad de la infracción, la capacidad económica del
21 Cfr. Jurisprudencia P./J. 102/99, de rubro: “MULTAS. LAS LEYES QUE LAS ESTABLECEN EN PORCENTAJES DETERMINADOS ENTRE UN MÍNIMO Y UN MÁXIMO, NO SON INCONSTITUCIONALES”. Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo X, noviembre de 1999, página 31, registro 192858. 22 “Artículo 301. Para determinar el monto de las multas establecidas en el
presente Capítulo, el Instituto deberá considerar:
I. La gravedad de la infracción;
II. La capacidad económica del infractor;
III. La reincidencia, y
IV. En su caso, el cumplimiento espontáneo de las obligaciones que dieron
origen al procedimiento sancionatorio, el cual podrá considerarse como
atenuante de la sanción a imponerse”.
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infractor, la reincidencia y el cumplimiento espontáneo de las
obligaciones que dieron origen al procedimiento, el cual podrá
considerarse como atenuante de la sanción.
Por todo lo anterior se concluye que aun efectuando una
interpretación sistemática del ordenamiento, es posible
deducir que se contienen los parámetros necesarios para que
la autoridad determine el tipo de infracción cometida, lo que,
de conformidad con el artículo 298, oscila entre un porcentaje
mínimo y un máximo de los ingresos, lo cual también es
razonable situación que refleja el cumplimiento del estándar
constitucional exigible.
Similares consideraciones con sus matices se
sostuvieron al resolver la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia el amparo en revisión **********, en sesión de
diecisiete de octubre de dos mil dieciocho.
En relación a los argumentos sostenido en relación que
tanto el artículo 298, inciso E, fracción I de la LFTR,
contravienen el artículo 22 constitucional.
Finalmente, son inoperantes los argumentos de la
recurrente, en los que reitera que los ingresos acumulables
no necesariamente reflejan la capacidad económica del
infractor, pues los mismos no son el reflejo fiel de la empresa;
además de que, en todo caso, la sanción debe tomar como
base exclusivamente los ingresos acumulables directamente
relacionados con la hipótesis que originó la sanción, la
supuesta prestación de un servicio que no estaba autorizado
para tal efecto.
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119
Tema que fue tocado al resolver el amparo en revisión
**********23, en el sentido de que el concepto ingresos
acumulables, previsto en el artículo 299 de la Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión, se utiliza como un
parámetro objetivo, real y regulado, de carácter económico,
porque es un referente del resultado de la actividad que lleva
a cabo el sujeto sancionado, herramienta con base en la cual
se puede llevar a cabo una valoración para la determinación
de una sanción, e impide que la autoridad cuantifique la multa
con base en criterios subjetivos o discrecionales, lo que
implica a su vez, que acudir a la figura de ingreso acumulable
brinda seguridad jurídica a los sujetos del ordenamiento.
23 Emitida por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, por unanimidad de cinco votos, el cual integró la jurisprudencia 2a./J. 169/2017 (10a.), de rubro y texto: “TELECOMUNICACIONES Y RADIODIFUSIÓN. A LAS MULTAS IMPUESTAS CON BASE EN LA LEY FEDERAL RELATIVA NO LES RESULTA APLICABLE EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Conforme al artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, las multas previstas en el numeral 298 de ese ordenamiento se determinan sobre el ingreso acumulable del concesionario, autorizado o infractor, excluyendo los obtenidos de una fuente de riqueza ubicada en el extranjero, así como los gravables si éstos se encuentran sujetos a un régimen fiscal preferente para los efectos del Impuesto sobre la Renta del último ejercicio fiscal en que se haya incurrido en la infracción respectiva. Si bien la ley recurre a un concepto de carácter fiscal como lo es el ingreso acumulable, no menos cierto es que se trata de un ordenamiento relativo a la materia de telecomunicaciones, ajeno a cuestiones de carácter tributario y al cual no es aplicable el principio de proporcionalidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque la utilización de ese elemento del derecho fiscal sólo se entiende como un parámetro de carácter económico porque corresponde a un dato económico producto de la actividad que, en su caso, realiza el sujeto de la ley, por lo que su uso es un mero parámetro objetivo, real y regulado a través del cual se otorga seguridad jurídica en cuanto a la base sobre la cual se determinarán las sanciones aplicables. En este orden, son inoperantes los argumentos a través de los cuales se pretende demostrar que el referido precepto legal es contrario al principio de proporcionalidad tributaria por tratarse de una base para la imposición de sanciones que no atiende a la capacidad económica o contributiva real del sancionado”. Visible en la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación, libro 49, diciembre de 2017, tomo I, página 536, registro 2015829.
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120
Por último, ¿Procede reservar jurisdicción al Tribunal
Colegiado que previno en la revisión?
La respuesta a la pregunta planteada es en sentido
positivo. Pues como se ha visto el Tribunal Colegiado se
reservó su jurisdicción para aquéllos conceptos que
combaten la legalidad, por lo que procede reservar
jurisdicción al Tribunal Colegiado que previno en la revisión
respecto de los agravios segundo (escrito presentado por el
apoderado de la recurre.
Por lo expuesto y fundado se:
RESUELVE
PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de
esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni
protege a **********, en contra de los artículos 298, inciso E),
fracción I y 305 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al Primer Tribunal
Colegiado de Circuito en Materia Administrativa
Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México,
para los efectos precisados en esta resolución.
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Notifíquese, con testimonio de la resolución,
devuélvanse los autos al lugar de su origen, y en su
oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.