Presidência da República
Controladoria-Geral da União
Secretaria Federal de Controle Interno
Unidade Examinada: FUNDACAO UNIVERS.FED. DE
MATO GROSSO DO SUL
Introdução
1. Introdução
Este Relatório trata do resultado de ação de controle desenvolvida em função de situações
presumidamente irregulares, ocorridas em FUNDACAO UNIVERSIDADE FEDERAL DE
MATO GROSSO DO SUL, apontadas à Controladoria-Geral da União - CGU, que deram
origem ao Processo nº 00211.000043/2015-02.
A fiscalização teve como objetivo analisar a contratação e execução de serviços repassados a
agências de viagens, no período de 2010 a 2015.
Os trabalhos de campo foram realizados no período de 29/06/2015 a 11/09/2015 sobre a
aplicação de recursos federais do programa 2032 - Educação Superior - Graduação, Pós-
Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão / 20RK - Funcionamento de Instituições Federais de
Ensino Superior no município de Campo Grande/MS.
Os exames foram realizados em estrita observância às normas de fiscalização aplicáveis ao
Serviço Público Federal, tendo sido utilizadas, dentre outras, técnicas de inspeção física e
registros fotográficos, análise documental, realização de entrevistas e aplicação de
questionários.
Os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre os fatos relatados,
tendo se manifestado em 30/11/2015, cabendo ao Ministério supervisor, nos casos pertinentes,
Relatório de Demandas
Externas
Número do relatório: 201503716
adotar as providências corretivas visando à consecução das políticas públicas, bem como à
apuração das responsabilidades.
1.1. Informações sobre a Ação de Controle
Ordem de Serviço: 201503716
Número do Processo: 00211.000043/2015-02
Município/UF: Campo Grande/MS
Órgão: MINISTERIO DA EDUCACAO
Instrumento de Transferência: Não se Aplica
Unidade Examinada: FUNDACAO UNIVERS.FED. DE MATO GROSSO DO SUL
Montante de Recursos Financeiros: R$ 487.137,73
Prejuízo: R$ 144.819,05
2. Resultados dos Exames
Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito responsável pela
tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela existência
de monitoramento a ser realizada por esta Controladoria.
2.1 Parte 1
Os fatos apresentados a seguir destinam-se aos órgãos e entidades da Administração Pública
Federal - gestores federais dos programas de execução descentralizada. A princípio, tais fatos
demandarão a adoção de medidas preventivas e corretivas por parte desses gestores, visando
à melhoria da execução dos Programas de Governo ou à instauração da competente Tomada
de Contas Especial, as quais serão monitoradas pela Controladoria-Geral da União.
2.1.1.
Fato
Breve histórico
Trata-se de análise das contratações de agências de viagens pela UFMS no período de 2010 a
2015. Tal fiscalização teve origem em pedido do Ministério Público Federal, por meio do
Ofício nº 41, de 27/01/2015, cujo objetivo central seria subsidiar o Inquérito Civil Público nº
1.21.000.000826/2012-35 com informações relativas à execução de contrato firmado entre a
UFMS e a empresa Condor Turismo. Tendo em vista que o contrato da UFMS com a empresa
Condor Turismo foi celebrado em 2010, optou-se por avaliar também as contratações
subsequentes, com o mesmo objeto, até o início de 2015.
1) Pregão Eletrônico nº 30/2010 - processo administrativo nº 23140.000577/2010-39
O primeiro certame, Pregão Eletrônico nº 30/2010, foi instruído por meio do processo
administrativo nº 23140.000577/2010-39, cujo objeto foi a contratação de empresa
especializada para a prestação de serviços de emissão, marcação e remarcação de bilhetes de
passagens aéreas e terrestres, nacionais e internacionais; agenciamento de serviços de
hospedagem; locação de meio de transportes de passageiros; fretes e transporte de
encomendas nacionais e internacionais; e armazenagem relativa à importação e exportação.
O referido pregão, ocorrido no dia 08/03/2010, contou com a participação de nove empresas
do ramo de agenciamento de viagens, tendo por vencedora a empresa Condor Turismo Ltda.
EPP (CNPJ nº 02.964.393/0001-89), com o menor preço de R$ 3.579.975,00. Tal certame,
conforme fl. 134 do processo, foi conduzido pelo pregoeiro oficial A. A. (CPF nº ***.749.171-
**), e pelos membros da equipe de apoio, E.S. (CPF nº ***.838.531-**) e H. E. S. (CPF nº
***.222.241-**).
Em 08/04/2010, o contrato administrativo nº 08/2010 foi firmado pelas partes, tendo a UFMS
sido representada pelo Pró-reitor de Administração J. C. G. (CPF nº ***.087.188-**),
enquanto a signatária de Condor Turismo foi a sócia A. B. A. I. (CPF nº ***.952.851-**). O
prazo de vigência estabelecido na cláusula terceira foi de doze meses a partir da assinatura (fl.
145), com possibilidade de prorrogação, e o valor contratado resultou em R$ 3.579.975,00 (fl.
151).
No dia 31/03/2011, a UFMS e a Condor Turismo celebraram o primeiro aditivo ao contrato
nº 08/2010, prorrogando a vigência do ajuste por mais doze meses (fl. 216). No ano seguinte,
2012, houve nova prorrogação da vigência do contrato por mais doze meses, conforme termo
aditivo assinado em 27/03/2012 (fl. 248). Por fim, em outubro de 2012, por meio do 3º aditivo,
ocorreu revisão na forma de remuneração do contrato em vista da modificação no modo de
relacionamento entre as companhias aéreas e as agências de viagens. No caso, as companhias
aéreas deixaram de pagar comissões às agências de viagens, o que ensejou a necessidade de
promover o reequilíbrio econômico financeiro do contrato para que as agências fossem
remuneradas pelos serviços efetivamente prestados, e não mais oferecendo descontos sobre
as faturas.
2) Pregão Eletrônico nº 27/2013 – processo 23104.001179/2013-82
Em 2013, a UFMS promoveu o Pregão Eletrônico nº 27/2013, o qual não foi objeto de análise,
no intuito de contratar agência de viagem para prestar os mesmos serviços licitados no pregão
anterior. Novamente, a vencedora foi a empresa Condor Turismo Ltda. EPP (CNPJ nº
02.964.393/0001-89), a qual celebrou com a Universidade o Contrato nº 08/2013, em
08/04/2013.
Já no ano seguinte, em janeiro de 2014, a UFMS teve ciência de penalidade administrativa
sofrida pela Condor Turismo, consubstanciada no impedimento de licitar e contratar com a
administração pública federal no período de 02/12/2013 até 01/12/2014, punição aplicada pelo
Ministério do Trabalho e Emprego. Em razão disso, a UFMS ficou impossibilitada de
prorrogar o contrato com a Condor Turismo e deu início aos procedimentos de nova licitação.
3) Pregão Eletrônico nº 21/2014 - processo nº 23104.000530/2014-07
O Edital da nova licitação, Pregão Eletrônico nº 21/2014 (processo nº 23104.000530/2014-
07), previu oito itens em disputa:
- Item 01: Emissão, remarcação e cancelamento de passagens aéreas nacionais e
internacionais;
- Item 02: Agenciamento de viagens;
- Item 03: Emissão de passagens rodoviárias nacionais e internacionais;
- Item 04: Seguro de viagem internacional;
- Item 05: Hospedagem (com refeição para o hóspede);
- Item 06: Locação de meio de transporte de passageiros;
- Item 07: Frete, transportes e armazenagem de encomendas;
- Item 08: Armazenagem de importação e exportação.
O valor total estimado pela UFMS para essa contratação foi de R$ 5.420.000,00, sendo o
montante mais significativo atribuído ao item 01, no valor de R$ 2.400.000,00.
Para condução do pregão, foi designada comissão composta pelos seguintes servidores: D. C.
B. A. (CPF nº ***.121.821-**), M. C. G. F. (CPF nº ***.977.671-**), e K. B. A. (CPF nº
***.322.091-**).
A vencedora do certame, com o menor preço de R$ 4.230.800,0001, foi a empresa Almeida
Turismo Eireli (CNPJ nº 16.927.19/0001-93), sendo o contrato nº 44/2014 firmado pelas
partes em 07/04/2014 (fls. 265/272). Por fim, as servidoras C. F. G. (CPF nº ***.203.421-**)
e N. S. C. A. (CPF nº ***.945.731-**) foram designadas, respectivamente, fiscal e fiscal
substituta do contrato nº 44/2014, por meio da Instrução de Serviço nº 73, de 06/05/2014 (fl.
309).
Durante a execução do contrato, alguns questionamentos relacionados aos preços de
passagens e de hospedagens foram levantados por servidores da UFMS, haja vista que os
valores consultados por eles nos sítios das companhias aéreas, ou mesmo após ligações para
hotéis, divergiram significativamente dos faturados pela empresa Almeida Turismo.
Dessa forma, em 12/05/2014, o Pró-Reitor de Administração, C. F. S. (CPF nº ***.051.831-
**), solicitou esclarecimentos da empresa, a qual apresentou resposta, datada de 13/05/2014,
alegando que os descontos oferecidos no pregão eletrônico foram sobre as comissões das
agências de viagens, no valor de 12%, e não sobre o valor global contratado com as
companhias aéreas e hotéis. Além disso, informou que a proximidade da Copa Mundo teria
causado muitas oscilações nos preços das passagens aéreas, repercutindo nas cotações
disponíveis nos sítios das companhias aéreas. Por último, diante dessa interpretação
equivocada do edital do certame, a empresa Almeida Turismo pediu que os descontos
oferecidos por ela na licitação fossem sobre a comissão de 12% e não sobre o valor contratado
com os demais fornecedores (fls. 370/372).
Após análise da situação, consta do processo um parecer da Auditoria Interna da UFMS
dirigido à Pró-Reitoria de Administração, recomendando que nova licitação fosse realizada,
em virtude da inexequibilidade da proposta oferecida por Almeida Turismo no âmbito do
Pregão nº 21/2014 (fl. 398).
Em seguida, o Pró-Reitor de Administração C. F. S. (CPF nº ***.051.831-**) encaminhou à
empresa Almeida Turismo o Ofício nº 20/2014-GAB/PRAD, de 26/05/2014, por meio do qual
indeferiu o pedido da contratada e reiterou a necessidade de cumprimento do contrato
conforme avençado (fl. 402). Como resposta, por meio de documento datado de 03/06/2014,
a empresa Almeida Turismo solicitou rescisão contratual amigável em razão do desequilíbrio
econômico que a execução geraria caso fosse realizada conforme a “errônea” interpretação
que a empresa teve dos termos do edital. Diante de tal demanda, o Pró-Reitor de
Administração, por meio do Ofício nº 21/2014, de 06/06/2014, indeferiu o pleito de rescisão
contratual e reiterou a necessidade de cumprimento das cláusulas conforme ajustado
inicialmente. Irresignada, a empresa Almeida Turismo apresentou novo pedido de rescisão
contratual, com data de 09/06/2014, onde deu maiores detalhes do resultado financeiro
negativo a que estaria sujeita caso cumprisse o contrato de acordo com o entendimento da
UFMS. Por derradeiro, o Ofício nº 22/2014-GAB/PRAD, de 23/06/2014, assinado pelo Pró-
Reitor de Administração, acatou, discricionariamente, o pedido de rescisão contratual
consensual apresentado por Almeida Turismo.
Ato contínuo, o processo foi encaminhado à Procuradoria Jurídica da UFMS, a qual se
manifestou, em 03/07/2014, de forma contrária à rescisão contratual amigável, haja vista que
a empresa teria dado causa ao descumprimento do contrato e, por esse motivo, deveria sofrer
as penalidades previstas no contrato (fls. 419/421).
Diante do parecer da Procuradoria Jurídica da UFMS, o Pró-Reitor de Administração
determinou a instauração do processo nº 23104.004441/2014-21 para apuração dos fatos
envolvendo o inadimplemento da empresa Almeida Turismo (fl. 424).
Entretanto, com base no despacho de 25/09/2014, de autoria do servidor D. C. B. A. (CPF nº
***.121.821-**), Coordenador de Gestão de Materiais e pregoeiro, o Pró-Reitor de
Administração determinou o arquivamento do processo nº 23104.004441/2014-21 e ordenou
a elaboração de termo de rescisão contratual amigável com a empresa Almeida Turismo. No
entanto, a formalização da rescisão ocorreu somente em março de 2015 (fl. 434), com
publicação do extrato no Diário Oficial da União em 07/04/2015.
4) Dispensa emergencial - processo administrativo nº 23104.007044/2014-10
Paralelamente a todo esse trâmite, que culminou na “suposta” rescisão contratual amigável
com a empresa Almeida Turismo, foi instaurado o processo administrativo nº
23104.007044/2014-10, cujo objeto foi a contratação emergencial, por dispensa de licitação,
de empresa para prestar o serviço de agenciamento de viagens para a UFMS.
O despacho de abertura do processo, datado de 23/06/2014, possui a mesma data do Ofício nº
22/2014-GAB/PRAD, assinado pelo Pró-Reitor de Administração, que acatou o pedido de
rescisão amigável apresentado por Almeida Turismo, no âmbito do processo nº
23104.000530/2014-07. Do mesmo modo, à fl. 36 do processo de dispensa emergencial, há
despacho, com data de 23/06/2014, da Pró-Reitoria de Administração dirigido à
Coordenadoria de Gestão de Materiais para providências em relação à contratação de nova
agência de viagens.
Entretanto, o Coordenador D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**) já havia se antecipado e
enviado em 18/06/2014 mensagem eletrônica a diversas empresas solicitando cotação de
preços para a contratação emergencial (fl. 37). Essa mensagem eletrônica foi encaminhada
para nove endereços digitais, cujos domínios permitiram identificar de quais empresas se
tratavam:
- @terraemarturismo.com.br (Terra & Mar Viagens e Turismo - CNPJ nº 00.926.729/0001-
93);
- [email protected] (Aquidauana Viagens e Turismo - CNPJ nº 00.922.286/0001-62);
- @classicturismo.com.br (Classic Operadora de Viagens e Turismo – CNPJ nº
07.320.871/0001-31);
- @viaberrini.com.br (Via Berrini Turismo e Eventos - CNPJ º 12.281.922/0001-01);
- @trapiche.tur.br (Trapiche Turismo - CNPJ nº 23.601.040/0001-94);
- legalizaçã[email protected] (DF Turismo e Representações - CNPJ nº
07.832.586/0001-08)*;
- [email protected] (Abril Tour Viagens e Turismo - CNPJ nº 37.287.521/0001-81);
- @timetour.com.br (JB Turismo Eireli - CNPJ nº 11.285.702/0001-85);
- [email protected] (Campus do Pantanal da UFMS)
*O domínio “cpmarra” é do CNPJ nº 11.317.269/0001-12, escritório de contabilidade de JB Turismo.
Em despacho do dia 26/06/2014 (fl. 70), o Coordenador D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**)
solicitou ao Pró-Reitor de Administração o prosseguimento da contratação, tendo a empresa
Via Berrini apresentado a menor proposta dentre as empresas consultadas, no valor de R$
2.548.950,00. No dia seguinte, em 27/06/2014, o Pró-Reitor de Administração autorizou o
prosseguimento dos trâmites para a contratação da agência.
Curiosamente, no dia 30/06/2014, o Pró-Reitor de Administração restituiu o processo ao
Coordenador D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**) com nova proposta de preços, desta vez
da empresa Scolpitori Negócios Empresariais (CNPJ nº 02.543.962/0001-12), com data de
29/06/2014, no valor global de R$ 2.537.300,00. Ressalte-se, aliás, que tal empresa não foi
contactada pelo Coordenador de Gestão de Materiais na mensagem eletrônica do dia
18/06/2014. Ainda no dia 29/06/2014, o Coordenador D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**)
analisou a proposta, bem como os demais documentos, e constatou que atendiam aos
requisitos legais, devolvendo o processo à Pró-Reitoria de Administração para seguimento
dos trâmites administrativos. Em seguida, por meio do despacho nº 101/2014 (fl. 88), de
30/06/2014, o Pró-Reitor de Administração autorizou a realização da despesa com a
contratação da empresa Scolpitori Negócios Empresariais, sendo o contrato administrativo nº
80/2014 (fls. 113/126) assinado em 09/07/2014 pelo Pró-Reitor de Administração (UFMS) e
por G. R. S. (CPF nº ***.396.091-**), da empresa Scolpitori. Por fim, em 07/07/2014, houve
ratificação da contratação por parte da Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O. (CPF nº
***.751.938-**) (fl. 132).
Entretanto, antes mesmo da assinatura do contrato, em 08/07/2014, a empresa Scolpitori
protocolou proposta de alteração contratual (fls. 179/182) em virtude da existência de cláusula
que a obrigaria a ser cadastrada diretamente junto às companhias aéreas, o que não permitiria
o cumprimento dos valores ofertados em sua proposta. Em decorrência dessa demanda, a
UFMS “firmou” o primeiro apostilamento do Contrato nº 80/2014, em 23/07/2014, alterando
as cláusulas solicitadas pela empresa. Por derradeiro, em 12/09/2014, houve o segundo
apostilamento, desta vez em razão de alteração da razão social da empresa, que passou a ser
denominada Escultoria Negócios Empresariais e Eventos Ltda.
Para uma melhor compreensão dos eventos narrados, segue uma descrição com os principais
fatos em ordem cronológica:
- Contratação de Condor Turismo, por meio do Pregão Eletrônico nº 30/2010;
- Contratação de Condor Turismo, por meio do Pregão Eletrônico nº 27/2013;
- Impedimento de prorrogação do contrato com Condor Turismo em razão de penalidade
sofrida pela empresa;
- Abertura do Pregão Eletrônico nº 21/2014 para contratação de agência de viagens;
- Contratação de Almeida Turismo, por ter apresentado o menor preço no Pregão Eletrônico
nº 21/2014;
- Questionamentos de servidores da UFMS em relação aos preços faturados por Almeida
Turismo;
- Notificação da empresa para se manifestar sobre os questionamentos;
- Alegação da empresa no sentido de que interpretou errado dos termos do edital em relação
ao comissionamento;
- Notificação da empresa para cumprir o contrato conforme ajustado inicialmente;
- Pedido de rescisão amigável por Almeida Turismo em razão da incapacidade financeira de
cumprir o contrato;
- Indeferimento da UFMS e reiteração no sentido de cumprir o contrato;
- Novo pedido de rescisão amigável por Almeida Turismo, desta vez com maiores detalhes
sobre sua incapacidade financeira de cumprir o contrato;
- Deferimento da rescisão amigável por parte da UFMS;
- Abertura de dispensa emergencial de licitação para contratação de nova agência de viagens;
- Parecer contrário da Procuradoria Jurídica da UFMS (Projur) em relação à rescisão amigável;
- Contratação de Escultoria Negócios Empresariais, por dispensa de licitação, para prestar os
serviços antes executados por Almeida Turismo;
- Autuação do processo nº 23104.004441/2014-21 para apuração dos fatos relativos à
prestação do serviço de Almeida Turismo em razão do parecer da Projur;
- Despacho do coordenador e pregoeiro D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**) solicitando o
deferimento da rescisão amigável;
- Concordância do Pró-Reitor de Administração, arquivando o processo nº
23104.004084/2014-00 e ordenando a rescisão amigável.
No que se refere aos pagamentos efetuados aos contratados acima mencionados, segue quadro
contendo os valores faturados no período de maio de 2010 até março de 2015:
Quadro 01 – Faturamento por empresa contratada no período de maio de 2010 até março de 2015:
Empresa Valor faturado
Condor Turismo – Pregões nº 30/2010 e 27/2013 R$ 2.017.569,36
Almeida Turismo – Pregão nº 21/2014 R$ 636.697,49
Escultoria Negócios Empresariais – Dispensa
Emergencial
R$ 1.759.525,32
Total R$ 4.413.792,17
Fonte: Processos de pagamentos disponibilizados pela UFMS
Ante o exposto, buscou-se verificar a regularidade dos pagamentos efetuados pela UFMS às
agências de viagens contratadas. Para tanto, de todos os processos de pagamentos
disponibilizados pela UFMS, em atendimento à Solicitação de Auditoria nº 201503716/001,
extraiu-se uma amostra aleatória com 50 processos para análise da regularidade documental,
bem como para verificação dos valores cobrados (se tais valores corresponderam efetivamente
aos valores cobrados pelos fornecedores, acrescidos das comissões apresentadas pelas
licitantes contratadas). Além disso, nos casos em que foram feitos pagamentos por
hospedagens, passagens aéreas, e locações de containers, efetivou-se uma avaliação dos
preços pagos em comparação com os valores de mercado, quando possível.
Por fim, expõe-se, abaixo, individualmente, análise quanto à legalidade da condução dos
certames licitatórios por parte da UFMS, com irregularidades identificadas que, associadas à
fragilidade no acompanhamento contratual e no trâmite do processo, acabaram por
proporcionar vultoso prejuízo ao Erário.
##/Fato##
2.1.2. Superestimativa do item "emissão de passagens" do Pregão Eletrônico nº 30/2010
com potencial redução da competitividade do certame.
Fato
O Pregão Eletrônico nº 30/2010 foi instruído por meio do processo administrativo nº
23140.000577/2010-39, cujo objeto foi a contratação de empresa especializada para a
prestação de serviços de emissão, marcação e remarcação de bilhetes de passagens aéreas e
terrestres, nacionais e internacionais; agenciamento de serviços de hospedagem; locação de
meio de transportes de passageiros; fretes e transporte de encomendas nacionais e
internacionais; e armazenagem relativa à importação e exportação.
De acordo com o Termo de Referência do Pregão Eletrônico nº 30/2010 (fls. 62/63), o objeto
licitado foi dividido em cinco itens de um mesmo lote em disputa, sendo vencedor o licitante
que apresentasse a maior soma de descontos. Tal termo de referência constou como Anexo I
do Edital do certame, o qual foi elaborado pelo Pró-reitor de Administração J. C. G. (CPF nº
***.087.188-**), muito embora o documento acostado ao processo não esteja assinado.
Abaixo, segue quadro contendo os itens licitados por meio do pregão eletrônico:
Quadro 02 – Objetos licitados no Pregão Eletrônico nº 30/2010 da UFMS.
Item Objeto Valor estimado
01 Emissão de passagens aéreas e
terrestres
R$ 2.600.000,00
02 Hospedagem no Brasil e exterior R$ 400.000,00
03 Locação de meio de transportes
de passageiros
R$ 500.000,00
04 Fretes e transportes de
encomendas nacionais e
internacionais
R$ 250.000,00
05 Armazenagem relativa à
importação e exportação
R$ 150.000,00
Fonte: Termo de Referência do Pregão Eletrônico nº 30/2010 (fls. 62/63)
No item 01 acima, o valor anual estimado pela UFMS para emissão de passagens aéreas e
terrestres foi de R$ 2.600.000,00. Entretanto, em consulta ao Sistema de Concessão de Diárias
e Passagens do Governo Federal (SCDP), verificou-se que a UFMS nunca adquiriu tamanha
quantidade de passagens aéreas e terrestres, conforme pode ser visto no gráfico abaixo:
Gráfico 01: Total de gastos com passagens aéreas e terrestres da UFMS por exercício.
* As informações de 2009 referem-se ao período de junho a dezembro
Fonte: Sistema de Concessão de Diárias e Passagens do Governo Federal (SCDP)
Em 2010, exercício de maior consumo, a UFMS adquiriu pouco mais de um milhão de reais
em passagens aéreas e terrestres, o que representou algo em torno de 42% do valor estimado
para tal item no Pregão Eletrônico nº 30/2010 (R$ 2.600.000,00).
Tal fato demonstra a ausência de planejamento da unidade no momento de definir os
quantitativos e custos que fundamentariam a competição, impactando diretamente o número
de licitantes aptos a participarem da licitação. Além disso, importa ressaltar que o item 9.2 do
edital exigiu dos licitantes atestado de capacidade técnica que comprovasse a emissão de R$
1.300.000,00 em passagens aéreas e terrestres (50% do estimado), valor que poucas empresas
teriam condição de comprovar. Prova disso é que no Pregão Eletrônico nº 30/2010 da UFMS
houve a participação de apenas nove empresas, enquanto outros pregões com o mesmo objeto,
em período próximo, contaram com a participação de um número bem maior de competidores,
como pode ser observado no seguinte quadro:
Quadro 03 – Relação entre os valores estimados dos pregões eletrônicos para aquisição de passagens e o número
de participantes.
Órgão promotor da
licitação
Nº do Pregão
Eletrônico
Data do evento Valor estimado Nº de
participantes
Delegacia da
Receita Federal de
Julgamento de
Ribeirão Preto
07/2010 24/11/2010 R$ 130.000,00 22
Instituto Nacional
de Traumato-
Ortopedia (RJ)
161/2010 10/11/2010 R$ 1.717.991,05* 24
TRT 11ª Região
(AM) 60/2010 10/11/2010 R$ 313.700,00 23
Embrapa (RR) 47/2010 12/11/2010 R$ 111.201,90 17
TRF 5ª Região (SE) 30/2010 19/11/2010 R$ 95.000,00 17
R$-
R$200.000,00
R$400.000,00
R$600.000,00
R$800.000,00
R$1.000.000,00
R$1.200.000,00
2009* 2010 2011 2012 2013
Despesas com passagens aéreas e terrestres da UFMS
Despesas com passagensaéreas e terrestres da UFMS
Delegacia Regional
do Trabalho (MS) 06/2010 11/11/2010 R$ 123.929,07 18
Embrapa (PI) 18/2010 18/11/2010 R$ 190.000,00 16
IBAMA/SC 01/2010 10/02/2010 R$ 70.000,00 18
Depósito Naval de
Salvador (BA) 01/2010 10/02/2010 R$ 550.000,00 20
IFES (ES) 03/2010 10/02/2010 R$ 330.000,00 27
Conab-DF 04/2010 10/02/2010 R$ 1.332.000,00 23
UFMS 30/2010 08/03/2010 R$ 2.600.000,00 09
* Apesar do alto valor, o edital exigiu apenas atestado de capacidade técnica que comprovasse experiência com
o objeto, sem especificar quantitativos.
Fonte: www.comprasgovernamentais.gov.br
Do quadro acima é possível extrair que certames que estimam menores quantitativos de
passagens têm o condão de atrair um número maior de competidores, o que pode conduzir a
aquisições mais vantajosas para a administração.
Desse modo, demonstra-se que a previsão superestimada do item “aquisição de passagens”
pela UFMS, associada a exigência injustificada de atestado de comprovação de emissão de
50% deste valor, contrariou o art. 6° do Decreto-Lei n° 200/67, que estabelece o planejamento
como princípio fundamental para as atividades da Administração Federal, bem como
restringiu o caráter competitivo do certame.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Primeiramente, registra-se que não é o Pró-Reitor de Administração quem elabora o Termo
de Referência, conforme se afirmou no Relatório Preliminar, a quem coube solicitar a
elaboração junto aos setores técnicos da Pró-Reitoria que o elaborassem, neste caso o
Gestor/Fiscal e o Chefe da Coordenadoria de Gestão de Materiais. Feitas essas
considerações, é importante esclarecer sobre o mapeamento do processo de abertura do
edital de licitação/celebração de contratos para aquisição de bens e serviços na UFMS, e
tecer alguns comentários quanto aos trâmites processuais:
1. A unidade requerente dos serviços encaminha à Pró-Reitoria de Administração o
pedido de abertura de processo de licitação e o Termo de Referência com as
justificativas técnicas necessárias, e orçamentos;
2. O processo é encaminhado à Coordenadoria de Gestão de Materiais para Análise
e Parecer Técnico sobre viabilidade da contratação; e orçamentos
complementares, quando for o caso;
3. O chefe da Coordenadoria de Gestão de Materiais solicita Análise e Parecer
Jurídico no Termo de Referencia, Edital e na minuta de Contrato do objeto a ser
licitado a Procuradoria Jurídica (PROJUR);
4. Processo de abertura de licitação é encaminhado ao Pró-Reitor de Administração
para autorizar a abertura ou não deste processo (que decide com base nos
pareceres Técnico e Jurídico) e posteriormente encaminha-se ao Setor de
Contratos para formalização do instrumento;
5. A unidade requerente (PRAD, Setor de Diárias e Passagens – SCDP), é acionada
para elaborar minuta e colaborar com as cláusulas necessárias ao cumprimento
do Termo de Referência, já elaborada anteriormente;
6. O Setor de Contratos (PRAD) recebe a minuta do contrato, e conclui a
formatação dos termos e cláusulas e encaminha à Procuradoria Jurídica
PROJUR/UFMS, para a emissão de Parecer quanto à legalidade;
7. Com o aval da Procuradoria Jurídica, o Pró-Reitor de Administração assina o
contrato com a Empresa vencedora do processo licitatório;
8. Designação de um Gestor/Fiscal de contrato (em anexo IS PRAD º 119, de
10/05/2010), indicado pela unidade requerente do serviço a ser executado.
Nota-se que, ao encaminhar aos setores competentes, em sintonia com a administração
descentralizada que vigora nas IFES em geral, a Administração transfere (e não poderia ser
diferente) a responsabilidade pela análise formal e legal de seus processos, desde a origem
da demanda, para que assegurar maior segurança técnica e jurídica em todos os seus atos.
Do contrário, isso significaria uma suposta obrigatoriedade que tem o Administrador público
de acompanhar pessoalmente todo o desenrolar dos atos, independentemente da existência
em todas as searas administrativas, dos postulados da descentralização e, consequentemente,
da distribuição de atribuições entre diversos setores e pessoas.
Assim, a autoridade decidiu com base no analisado anteriormente pelos setores competentes,
e pela análise técnica da unidade requerente, inclusive, tendo-se, dessa forma, plenamente
demonstrada a ausência de qualquer responsabilidade dolosa ou de má-fé, não sendo exigível
conduta diversa do gestor à época, que agiu na compreensão de que atendia ao interesse
público e à legalidade.
Feitas essas considerações, no que concerne à ausência de planejamento da unidade no
momento de definir os quantitativos e custos do pregão 30/2010, discordamos da análise
feita, pois a UFMS planejou à época um aumento na expectativa de uso maior de passagens
(conforme despacho da Pró-Reitora de Planejamento em 28/01/2010 - folha 03 do Processo
em anexo), considerando o início de gestão 2009/2012, e tínhamos realizado uma nova
repactuação no Programa Reuni/MEC (Reestruturação e Expansão das Universidades
Federais), instituído pelo Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, e é uma das ações que
integram o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), momento em que o Governo
Federal adotou uma série de medidas para retomar o crescimento do ensino superior público,
criando condições para que as universidades federais promovessem a expansão física,
acadêmica e pedagógica da rede federal de educação superior.
Os efeitos da iniciativa podem ser percebidos pelos expressivos números da expansão,
iniciada em 2007, e com previsão de conclusão até 2012. As ações do programa contemplam
o aumento de vagas nos cursos de graduação, a ampliação da oferta de cursos noturnos, a
promoção de inovações pedagógicas e o combate à evasão, a contratação de novos Técnicos
e Docentes, entre outras metas que têm o propósito de diminuir as desigualdades sociais no
país. No período em que o Pregão nº 30/2010 foi realizado, foram criados mais quatro
Campus Universitários (Ponta Porã, Bonito, Naviraí e Nova Andradina), além da expansão
dos atuais 6 Campus já existentes (Campo Grande, Coxim, Corumbá, Aquidauana, Três
Lagoas, Paranaíba e Chapadão do Sul).
Não bastasse o Programa Reuni, a UFMS passou neste período 2009/2012 pela maior
expansão da Pós-graduação de sua história, com a criação de pelo menos 20 mestrados e 2
doutorados. Todo este aumento (expansão) da Graduação e Pós-graduação com certeza
exigiria um valor maior de passagens a serem licitadas do que no contrato anterior, que já
era insuficiente (aproximadamente R$ 800.000,00), principalmente para as bancas de defesa
de dissertações e teses, onde a CAPES recomenta a participação de membros externos das
IFES nas bancas de defesa.
Outra necessidade urgente inerente ao valor licitado estava no aumento dos recursos
recebidos anualmente pela UFMS de forma descentralizadas por outras Unidades do
Governo (Federal, Estadual e Municipal) através de convênios ou acordos de cooperação
para desenvolver projetos de pesquisa e extensão que poderiam ter a necessidade de se
utilizarem do contrato vigente (expectativa alertada pela PROPLAN na fl. 03 do processo),
Ensino à Distância/EAD, Incubadora Tecnológica/APITT, além da perspectiva do aumento
de autorizações para realização de Concursos públicos de Técnicos e Docentes dentro do
programa REUNI.
No entanto nos anos subsequentes a abertura do Pregão eletrônico nº 30/2010, e a assinatura
do Contrato nº 08/2010, a UFMS teve seu planejamento prejudicado (conforme demostrado
no Relatório Preliminar no Gráfico 01, fl. 02) pelos Decretos nº 7.446/2011 e nº 7.689/2012,
e Portaria MEC nº 446, de 20 de abril de 2011 (em anexo), que estabelecem, no âmbito do
Poder Executivo, limites e procedimentos para empenho de despesas com diárias, passagens
e locomoção no exercício 2011 e 2012.
Nesse contexto, tem-se que o Governo Federal instituiu normativos restringindo a utilização
de diárias e passagens aos órgãos do governo, frustrando-se, assim, todas as expectativas da
UFMS em querer utilizar, principalmente, as passagens planejadas para este contrato.
Desse modo, demostra-se que não houve por parte da UFMS a falta de planejamento ou a
previsão superestimada do item “aquisição de passagens”, mas sim uma restrição
significativa, imposta por um Decreto posterior.” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em síntese, os gestores da UFMS argumentaram no sentido de que o Termo de Referência
não teria sido elaborado pelo Pró-Reitor de Administração; que a partir de 2009 houve uma
grande expansão das ações da UFMS, com abertura e ampliação de Campus Universitários
decorrentes da criação de novos cursos de graduação e pós-graduação; e que o planejamento
foi prejudicado por contingenciamentos de diárias e passagens levados a efeito pelos Decretos
nº 7.446/2011 e 7.689/2012, bem como pela Portaria MEC nº 446/2011.
Em relação ao fato de que o Termo de Referência não teria sido elaborado pelo Pró-Reitor de
Administração, mas sim seguido um fluxo administrativo interno o qual culminou na
aprovação por esse último, cabem alguns esclarecimentos. Na fl. 02, o termo de referência
inicial do processo é assinado por M. G. S. (CPF nº ***.024.251-**) e autorizado pelo Pró-
Reitor de Administração J. C. G. (CPF nº ***.087.188-**). Já na fl. 18, a minuta do edital do
certame, da qual o termo de referência é anexo, está assinada pelo Pró-Reitor de
Administração J. C. G. (CPF nº ***.087.188-**). Por fim, o edital que foi divulgado ao
público, após a aprovação da assessoria jurídica da UFMS, também está com a inscrição do
Pró-Reitor de Administração J. C. G., muito embora não haja assinatura ou rubrica nesse
documento (fl. 61). Dessa forma, conquanto o documento em questão (termo de referência)
não tenha sido objeto de criação/elaboração pelo Pró-Reitor de Administração, fica claro que
o mesmo assumiu as responsabilidades do ato ao colocar sua assinatura no documento e
autorizar seu prosseguimento. Nesse sentido, convém mencionar o disposto no art. 22 da Lei
nº 9.784/99, a qual regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública
Federal:
“Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão
quando a lei expressamente a exigir.
§ 1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e
o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável. (grifo nosso”)
Como se verifica acima, a lei não exige que o ato administrativo tenha sido efetivamente
“elaborado” pela autoridade competente. No entanto, ao assinar o documento, a autoridade
está assumindo a responsabilidade pelos efeitos do ato, não havendo que se falar “em decisão
com base no analisado pelos setores competentes”, uma vez que se insere nas atribuições do
administrador público a avaliação criteriosa do mérito do ato a ser praticado.
Nesse sentido posiciona-se o Tribunal de Contas da União, conforme o entendimento abaixo,
contido no Acórdão nº 544/2002 – 2ª Câmara:
“(...) Ao anuir aos pareceres, o superior também se responsabiliza, pois a ele cabe argüir
qualquer falha na condução do procedimento. É justamente essa a razão de ser da
hierarquia. Caso assim não fosse, não haveria sentido em que todos os componentes da
cadeia decisória participassem da contratação. Hely Lopes Meirelles, em sua obra
‘Direito Administrativo’, 24ª Edição, define o Poder Hierárquico e suas atribuições,
dentre as quais, o de fiscalizar e rever os atos dos subordinados (pág. 105/106)”
Assim, embora o Pró-Reitor de Administração J. C. G. não tenha sido o elaborador do termo
de referência, foi a autoridade competente para prática do ato administrativo,
responsabilizando-se por eventuais impropriedades ocorridas.
No que toca à questão de aumento dos quantitativos de passagens em razão da expansão das
ações da UFMS, tal argumento também não merece prosperar. No período de junho até
dezembro de 2009, a UFMS realizou despesas com passagens aéreas e terrestres na ordem de
R$ 734.758,04, conforme dados obtidos no Sistema de Concessão de Diárias e Passagens
(SCDP). Dividindo esse valor por sete meses de execução (junho até dezembro) e depois
multiplicando por doze (meses) chega-se ao valor anual estimado para 2009 de R$
1.259.585,21. Logo, a estimativa de R$ 2.600.000,00 para 2010 seria 106,42% superior ao
nível das despesas de 2009, demonstrando certa desproporcionalidade mesmo ao se considerar
a expansão porque passou a UFMS no período. Além disso, os gestores citaram normativos
de 2011 e 2012 como sendo responsáveis pela limitação das despesas com passagens aéreas e
terrestres, ocasionando prejuízos ao planejamento inicial, entretanto, no exercício de 2010,
antes dos citados normativos, a UFMS consumiu apenas 42% do valor estimado para as
passagens aéreas e terrestres (R$ 2.600.000,00), demonstrando que houve, de fato, uma
superestimativa nesse item do Pregão Eletrônico nº 30/2010.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Implemente procedimentos de controle no setor de planejamento de
compras de modo a compatibilizar a real demanda da UFMS com as aquisições futuras.
2.1.3. Ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem os quantitativos e
os custos unitários dos serviços licitados no Pregão Eletrônico nº 30/2010.
Fato
O item 3.2 do Termo de Referência (Anexo I do Edital) do Pregão nº 30/2010, previsto às fl.
62/63 do processo, dispôs acerca do valor anual estimado para os itens que menciona:
Entretanto, inexiste no processo previsão de quantitativos de cada serviço a ser contratado,
dificultando tanto a elaboração da proposta por parte dos licitantes quanto a estimativa de
recursos orçamentários para assegurar os pagamentos das obrigações decorrentes dos serviços
executados.
No caso de emissão de passagens aéreas e terrestres, por exemplo, há somente o valor anual
estimado de R$ 2.600.000,00, sem detalhamento de como se chegou a esse valor. Um
empresário interessado em participar do pregão poderia se questionar: desse valor estimado,
quanto seria para passagens aéreas? Quanto seria de passagens terrestres?. Tal dúvida poderia
interferir diretamente nos descontos oferecidos pelo empresário na medida em que as
comissões pagas por companhias aéreas e rodoviárias podem variar significativamente.
Um exemplo pode elucidar melhor a questão: ao supor que as agências de viagem recebam
comissão de 10% e 5%, respectivamente de companhias aéreas e rodoviárias, seria muito mais
vantajoso ao empresário que a totalidade do valor estimado (R$ 2.600.000,00) fosse
direcionado para passagens aéreas. Nesse caso, ele poderia ser mais agressivo na disputa pelo
contrato, atendendo ao espirito da norma, que incentiva a competição. No entanto, ao
desconhecer os quantitativos do objeto, o licitante adotará uma postura mais cautelosa na
definição dos descontos máximos que poderá oferecer, reduzindo a vantajosidade da
contratação da administração.
O mesmo ocorreu em relação aos demais itens (2, 3, 4 e 5), à medida que o edital
disponibilizou somente a informação do valor global estimado, sem qualquer previsão de
quantitativos.
No item 04 – Frete e transporte de encomendas nacionais e internacionais – não há qualquer
parâmetro para a definição dos preços a serem ofertados, tais como: qual tipo de frete? Quais
rodovias (pavimentadas ou não pavimentadas)? Há previsão de utilização de frete aéreo? Qual
tipo de mercadoria? Qual o tamanho/volume máximo das mercadorias? etc.
A título de exemplo, segue um quadro previsto no edital do Pregão Eletrônico nº 04/2013, da
Delegacia da Receita Federal de Manaus/AM, contendo os quantitativos e os custos unitários
estimados para contratação de passagens aéreas, sendo que a mesma metodologia poderia ser
usada para todos os itens do pregão nº 30/2010, com as devidas adaptações:
A falta de detalhamento dos custos unitários e dos quantitativos é vedada pela legislação que
disciplina as contratações da administração pública. A Lei nº 8.666/93, aplicada
subsidiariamente ao pregão (art. 9º da Lei nº 10.520/2002), por exemplo, traz vários
dispositivos que tratam dessa questão, como se observa abaixo:
“Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços
obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos
os seus custos unitários;
§ 4o É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de
materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não
correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo. (grifo nosso)
...
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome
da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o
tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para
recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos
envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
§ 2o Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;”(grifo
nosso)
No mesmo sentido dispõe o Decreto nº 5.450/2005, que disciplina o pregão eletrônico na
esfera federal:
“Art. 9o Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o
seguinte:
§ 2o O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de
propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado,
definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de
acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso,
critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante,
procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e
sanções, de forma clara, concisa e objetiva.” (grifo nosso)
Em face de todo o exposto, conclui-se que a ausência do detalhamento dos quantitativos e dos
custos unitários dos serviços licitados por meio do Pregão Eletrônico nº 30/2010 afrontou o
art. 7º, § 2º, II, e § 4º, da Lei nº 8.666/93 e o art. 9º, § 2º da Lei nº 10.520/2002.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Deve-se asseverar as dificuldades de se detalhar a estimativa de custo envolvido em cada
item. Nesse caso, é possível que a norma do art. 7º, § 2º, II, da Lei 8.666/93 não seja
minuciosamente atendida pela Administração, como bem asseverou Marçal Justen Filho:
‘A regra do inc. II não poderá ser cumprida rigorosamente, em todos os casos.
Determina a obrigatoriedade de previsão detalhada das despesas, através de
planilhas que indiquem os custos unitários. Ora, a Administração não deterá
condições, muitas vezes, de promover a apuração desses montantes. Como não
atua empresarialmente em certos setores, a Administração não disporá de
elementos para fixar o orçamento detalhado. Mas isso não elimina o dever de
estimar custos, pois não é lícito a Administração iniciar a licitação sem previsão
dos valores a desembolsar. (...)’ (Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, 11ª edição, Dialética, pág. 107).
Não obstante, entendemos, no caso concreto, que a impropriedade não prejudicou a
formulação de propostas, o que significa que esta ausência não se revestiu de gravidade
suficiente para frustrar o maior número de participantes no pregão eletrônico, o que se
pretende evitar. Além disso, com base no Termo de Referência do edital a entidade obteve
cotações relativas às estimativas de preços de três empresas na fase interna da licitação, e
tendo havido a participação de nove empresas com propostas durante o a realização do
pregão.
Portanto, apesar de ausente o orçamento detalhado em planilhas que expressem os
quantitativos e os custos unitários dos serviços licitados no Pregão Eletrônico nº 30/2010,
nove empresas foram capazes de cotar ou oferecer propostas para os serviços, o que significa
que esta impropriedade não restringiu o caráter competitivo da licitação.” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Os gestores da UFMS alegaram que a exigência de orçamento detalhado não pode ser
cumprida em todos os casos, e que tal impropriedade não prejudicou a competição haja vista
a participação de nove empresas do certame.
Discorda-se dos argumentos da UFMS uma vez que somente em situações muito específicas
haverá dificuldades para elaboração dos orçamentos detalhados em planilhas. No pregão em
questão, a UFMS objetivou a aquisição de passagens aéreas e terrestres, a locação de meios
de transporte, bem como a contratação de hospedagens, fretes e armazenagens. Ora, bastaria
buscar o consumo do ano anterior, acrescer um percentual razoável de aumento da demanda,
se fosse o caso, pesquisar preços no mercado, e concluir o orçamento detalhado em planilhas.
Por exemplo, caso em 2009 a UFMS tivesse necessitado locar 30 ônibus ao longo do ano,
poderia estimar uma demanda de 35 locações em 2010 (aumento de 16%). Além disso,
considerando as características das viagens realizadas em 2009, seria possível orçar valores
das despesas futuras, promovendo maior segurança tanto para os licitantes quanto para a
UFMS.
O TCU, em questão semelhante, posicionou-se da seguinte forma:
“A abertura de processo licitatório pressupõe a existência de prévio planejamento que
vise a atender às necessidades da Administração. No entanto, não consta dos autos
qualquer estudo que estime a demanda das unidades do MMA por serviços de impressão.
Dessa forma, foi desrespeitado o art. 7º, § 4º, da Lei nº 8.666/93, segundo o qual é vedada
a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de materiais e serviços sem previsão
de quantidades (Acórdão nº 8.117/2011 – 1ª Câmara)”
Desse modo, os argumentos apresentados pelos gestores da UFMS não merecem ser
acolhidos, haja vista a possibilidade efetiva de elaboração de orçamento detalhado em
planilhas, com inclusão de quantitativos da demanda.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Implemente procedimentos de controle, no setor de planejamento de
compras, de modo a prever os quantitativos e custos das futuras aquisições.
2.1.4. Ausência de parcelamento do objeto do Pregão Eletrônico n° 30/2010.
Fato
O Termo de Referência do Pregão Eletrônico nº 30/2010 (fls. 62/63) dividiu o objeto do
certame em cinco itens de um mesmo lote: emissão de passagens; hospedagem; locação de
meios de transporte; fretes e transportes de encomendas; e armazenagem relativa à importação
e exportação. No caso, os licitantes apresentariam propostas com descontos para cada item,
sendo que o vencedor do lote seria aquele que obtivesse a maior soma de descontos.
Contudo, a manutenção de todos esses itens em um mesmo lote afrontou o disposto no art. 23,
§ 1º da Lei nº 8.666/93, que exige a divisão dos serviços “em tantas parcelas quantas se
comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao
melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da
competitividade sem perda da economia de escala”.
Nesse sentido, cabe mencionar que o TCU tem entendimento consolidado de que o
parcelamento (divisão) dos objetos é uma obrigatoriedade, a qual somente pode ser dispensada
caso demonstrada, no processo, a inviabilidade técnica ou econômica de tal procedimento
(Acórdãos nº 966/2011, 1.808/2011, 1.865/2012, 2.006/2012, 180/2015 – todos do Plenário).
Entretanto, não há no processo administrativo nº 23140.000577/2010-39 qualquer estudo
técnico demonstrando a viabilidade técnica ou econômica de se reunir em um mesmo lote
objetos de naturezas tão diferentes (passagens, hospedagem, fretes, etc.), configurando, desse
modo, restrição à competitividade do certame. Neste caso, somente empresas com condições
de ofertar os 05 tipos de serviços, não relacionados, como por exemplo, aquisição de
passagens aéreas e frete de mercadorias, teriam condições de participar do certame.
A fim de se comprovar a possibilidade de separação dos objetos em lotes ou licitações
diferentes, efetuou-se pesquisa na página do governo federal
http://comprasnet.gov.br/acesso.asp?url=/ConsultaLicitacoes/ConsLicitacao_texto.asp, onde
foi possível identificar exemplos de pregões específicos para passagens, hospedagens, e
transporte de mercadorias:
Quadro 04: Pregões Eletrônicos específicos para contratação dos serviços de hospedagem, de transporte, e
fornecimento de passagens.
Órgão promotor da
licitação
Nº do Pregão
Eletrônico
Objeto
Universidade Federal do
Acre
14/2014 Serviços de hospedagem e alimentação em hotel de
no mínimo 03 (três) estrelas, na cidade de Rio
Branco.
Universidade Federal
Rural de Pernambuco
31/2014 Contratação de hotel para prestação de serviço de
hospedagem, na cidade do Recife, com execução
mediante o regime de Preço Global, visando atender
às necessidades da Universidade Federal Rural de
Pernambuco – UFRPE.
Universidade Federal do
Maranhão
51/2014 Prestação de serviços continuados de hospedagem
em hotel (categoria luxo) com fornecimento de café
da manhã, almoço e jantar, que possua unidade(s) de
hotel(eis) instalado(s) e em funcionamento na Cidade
de São Luís.
Universidade Federal
Fluminense
23/2014 Prestação serviços para a locação de veículos
automotores de transporte rodoviário de passageiros
tipo ônibus e micro-ônibus.
Universidade Federal da
Integração Latino-
Americana
41/2014 Prestação de serviços de transporte rodoviário de
passageiros com ônibus, micro-ônibus, van e
veículo executivo.
Universidade Federal do
Rio Grande do Norte
110/2014 Locação de ônibus e micro-ônibus, para transporte
de professores, estudantes e servidores da UFRN.
INCRA/PA 06/2015 Contratação de empresa especializada no
fornecimento de passagens aéreas, nos termos da
Instrução Normativa SLTI nº 3, de 11 de fevereiro de
2015.
TRE/RO 02/2015 Contratação da prestação de serviço agenciamento de
viagens, por intermédio de empresa especializada,
compreendendo a emissão, remarcação e
cancelamento de passagens aéreas nacionais e
internacionais.
Universidade Federal de
Ouro Preto
22/2015 Prestação de serviços de reserva, emissão,
cancelamento e remarcação de bilhetes de passagens
aéreas, nacionais e internacionais, e assessoramento
do melhor roteiro aéreo, para atender aos
deslocamentos a serviço da Universidade Federal de
Ouro Preto.
Fonte: http://comprasnet.gov.br/acesso.asp?url=/ConsultaLicitacoes/ConsLicitacao_texto.asp
Do exposto, fica demonstrado que a reunião dos objetos do Pregão Eletrônico nº 30/2010 em
um mesmo lote afrontou o disposto no art. 23, § 1º da Lei nº 8.666/93 e a jurisprudência
dominante do TCU, com inequívoca restrição à competitividade do certame.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Considerando que uma das finalidades da licitação é a garantia da vantajosidade das
aquisições públicas, conforme art. 3º da lei nº 8.666/93:
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional
da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a
promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada
em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento
objetivo e dos que lhes são correlatos. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de
2010)
A licitação em comento, em observância ao princípio da legalidade, buscou alcançar a
proposta mais vantajosa para a Administração agrupando todos os seus itens em um único
lote, pois à época foi este o melhor entendimento da Administração. Somado a isso, em um
único evento poderia se utilizar de vários itens ora licitados (passagem terrestre, passagem
aérea, serviço de hospedagem e locação de veículo) por se tratar de serviços correlatos
prestados por empresa especializada no ramo.
A vantajosidade da licitação estaria presente ao se contratar uma única empresa para
execução do objeto licitado, pois traria economia de escala e consequentemente redução nos
preços ofertados, além da celeridade na prestação do serviço face a logística de se optar pela
melhor opção que satisfaça os interesses da Administração dentro dos itens contratados.
Cumpre esclarecer que, nos autos do processo, sobretudo na fase externa da licitação, não
restou prejudicado o caráter competitivo do certame, posto que nove empresas participaram
da disputa na fase de lances, o que por outra banda permite concluir que várias empresas
reuniam condições de atender ao objeto da licitação. Ressalta-se, ainda, não ter havido
nenhuma impugnação ao edital que questionasse a forma em que foram agrupados os itens,
portanto, não tendo que se falar em restrição ao caráter competitivo.
É salutar informar que a execução contratual não foi frustrada por ter havido o agrupamento
dos itens, visto que a empresa contratada conseguiu atender todo o objeto do contrato.” (ipsis
litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Os gestores da UFMS alegaram, em síntese, que o agrupamento dos itens em somente um lote
foi o melhor entendimento da Administração, que os serviços eram correlatos, que a
contratação de uma única empresa traria economia de escala, e que não houve prejuízo à
competitividade do certame.
Em relação ao primeiro ponto, de que o agrupamento teria sido o melhor entendimento da
Administração, resta dizer que inexiste no processo qualquer estudo técnico ou documento
que demonstre que o agrupamento era a melhor opção. A súmula nº 247 da jurisprudência do
TCU estabelece o seguinte:
“É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais
das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto
seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de
economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de
licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou
aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades
autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.”
Desse modo, percebe-se que a regra é o parcelamento do objeto, somente admitindo-se a
unificação em lotes quando comprovada a inviabilidade técnica e econômica, o que deve ser
demonstrado pelo administrador público no processo, medida não tomada no presente caso.
No que tange ao argumento de os serviços serem correlatos, novamente entende-se que tal
justificativa não merece prosperar. A aquisição de passagens possui características próprias e
em nada se assemelham a locações de meios de transporte ou contratação de fretes. No
entender da equipe de fiscalização, cada item do Pregão Eletrônico nº 30/2010 possui
características singulares que permitiria a competição específica e não por meio de um único
lote. O TCU já enfrentou situação idêntica (Acórdão nº 3.155/2011 - Plenário) e considerou
irregular o agrupamento em lote único promovido pela Universidade de Brasília:
8. No caso em tela, a inclusão, em lote único, dos serviços de transporte terrestre e aéreo
(reserva, emissão de bilhetes, marcação, remarcação, fornecimento de passagens,
excesso de bagagens e seguro viagem), de hospedagem e de locação de meios de
transporte, com licitação do tipo menor preço global por lote, poderá excluir do certame
empresas com potencial de prestar apenas um ou dois desses serviços com proposta mais
vantajosa para a Administração.
9.3. determinar à FUB que, caso decida promover novo procedimento licitatório, adote
providências no sentido de realizar prévias avaliações técnica e econômica quanto ao
parcelamento do objeto do certame, antes de autorizá-lo ou descartá-lo, fazendo constar
do respectivo processo os documentos comprobatórios dessa condição, nos termos do
art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/93.
Por fim, não há como acolher o argumento de que não houve prejuízo à competitividade do
certame. Conforme mencionado no Quadro nº 03, em várias licitações pesquisadas para
aquisição de passagens aéreas houve mais de 20 empresas participantes enquanto no Pregão
Eletrônico nº 30/2010 constaram somente nove interessadas.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Implemente procedimentos de controle, no setor de planejamento de
compras, de modo a parcelar os objetos quando inviável técnica e economicamente a licitação
em conjunto.
2.1.5. Restrição da competitividade do certame pela não admissão do somatório de
atestados de capacidade técnica no Pregão Eletrônico nº 30/2010.
Fato
O item 9.2 – “d” do edital do Pregão Eletrônico nº 30/2010 exigiu, como condição
habilitatória, a apresentação de atestado de capacidade técnica fornecido por pessoa jurídica
de direto público ou privado, que comprovasse o seu desempenho na prestação dos serviços,
nas parcelas de maior relevância, compatíveis em características, valores e prazos. Tal
condição, por si só, estaria condizente com os normativos e condições a serem exigidos na
condução de um pregão eletrônico.
No entanto, nota-se que tal exigência extrapola a razoabilidade, uma vez que exigem,
injustificadamente, comprovação excessiva da prestação de serviços em parcelas de maior
relevância, em características, valores e prazos compatíveis aos licitados. No caso de emissão
de passagens, o item “d.1” exigiu a comprovação mínima de faturamento de R$ 1.300.000,00,
enquanto para os serviços de hospedagem, o mínimo previsto foi de R$ 200.000,00, ambos
representando 50% do valor estimado para os itens.
Entretanto, o item 9.2 – “d.2” estabeleceu uma restrição à competitividade ao impedir que os
licitantes somassem atestados de uma única parcela ou item:
Desse modo, somente empresas que tivessem contratos com grandes empresas ou órgãos
públicos teriam condições de atender ao requisito do edital, em vista da impossibilidade de
somatório de atestados. Para se ter ideia do tamanho da restrição, consultou-se os valores
faturados pelos maiores órgãos públicos do Mato Grosso do Sul para o elemento de despesa
“passagens e despesas com locomoção” no exercício de 2014, os quais estão listados no
quadro abaixo:
Quadro 05 – Valores pagos a agências de turismo por órgãos públicos de Mato Grosso do Sul
em 2014.
Órgão/Entidade Empresa contratada Valor recebido em 2014
Superintendência Federal
de Agricultura/MS
Aquidauana Viagens e
Turismo
R$ 110.112,54
Instituto Federal de Mato
Grosso do Sul
Its Viagens e Turismo R$ 283.398,34
Superintendência de Polícia
Federal/MS
Apolo Agência de Viagens
e Turismo
R$ 283.026,76
Superintendência Estadual
do INCRA/MS
Aquidauana Viagens e
Turismo
R$ 76.316,78
UFGD
Le Soleil Turismo R$ 272.594,02
Aquidauana Viagens e
Turismo
R$ 189.213,33
Condor Turismo R$ 126.924,41
Total R$ 1.341.586,18
Fonte: www.portaldatransparencia.gov.br
Como se verifica acima, mesmo que uma mesma agência de viagens prestasse o serviço de
emissão de passagens aéreas para os cinco órgãos públicos listados, perfazendo um total de
R$ 1.341.586,18 em passagens emitidas, não poderia ser habilitada porquanto o edital da
UFMS impediu o somatório de atestados.
Tal exigência contrariou frontalmente o entendimento do TCU sobre a questão, o qual pode
ser visualizado nos excertos abaixo:
Acórdão nº 1.231/2012 – Plenário: 9.1.2. inclusão, no edital de Concorrência
5/2011/CPL/PMM, de cláusula vedando o somatório de atestados, em infringência aos arts.
3º e 30 da Lei 8.666/93;
Acórdão nº 1.865/2012 – Plenário: 9.2.2. abstenha-se de estipular a necessidade de que a
prova da execução anterior de determinados serviços se faça num único atestado, o que
potencializa a restrição à competitividade, a não ser que a vedação ao somatório esteja
devida e amplamente fundamentada nos autos do procedimento licitatório, em consonância
com o disposto nos Acórdãos ns. 1636/2007, 2150/2008, 342/2012, todos do Plenário, dentre
outros julgados deste Tribunal.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Considerando a complexidade organizacional e as peculiaridades da Universidade, por ser
uma Instituição multicampi e com atividades finalísticas diversas (ensino, pesquisa e
extensão), a Administração, preocupada em contratar empresa capaz de cumprir com as
obrigações contratuais, entendeu à época que tal exigência serviria para cercar a Instituição
de bons fornecedores e salvaguardar a eficiência da gestão.
Cumpre esclarecer que tal exigência não teve o propósito de frustrar o caráter competitivo
do certame, mas tão-somente o objetivo de assegurar que os serviços fossem perfeitamente
executados sem quaisquer complicações.
Diante disso, entendemos que a exigência de apresentação de atestados para fins de
qualificação técnica em licitação, prevista no art. 30, § 1º da Lei nº 8.666/93, tem como
finalidade verificar se o licitante possui condições técnicas necessárias e suficientes para, em
se sagrando vencedor do certame, cumprir o objeto de forma satisfatória. Desta forma, os
atestados revelam a experiência anterior do licitante na execução de objetos similares ao
licitado, em características, quantidades e prazos. A lógica que baseia a qualificação técnica
envolve uma presunção de capacidade, e reconhece que o sujeito que comprovar já ter
realizado um objeto equivalente ao licitado será presumido “apto” para desenvolver o objeto
da licitação, razão pela qual haverá de ser habilitado.
Com base nisso, em um primeiro momento, seria possível entender que quanto maior o grau
de exigências, maior a presunção de que aqueles que as cumprem são capazes de executar as
obrigações contratuais e, consequentemente, maior a segurança da Administração. Em
outras palavras, no presente caso, optou-se por habilitar empresas que comprovassem
possuir uma estrutura administrativa que comprovassem experiência nos serviços exigidos
simultaneamente.
Ainda que, nos atuais editais esta prática (vedação de somatório para uma única parcela)
não mais persiste, é importante esclarecer que, no caso concreto, entendeu a Administração
que a execução sucessiva de objetos de pequena dimensão não capacitaria a empresa
automaticamente para a execução de objetos maiores. Logo, tal exigência apenas buscou
assegurar o satisfatório cumprimento do objeto, conforme se depreende da decisão do TCU,
abaixo:
- Assunto: LICITAÇÕES. DOU de 26.09.2011, S. 1, p. 169. Ementa: o TCU
cientificou ao 38º Batalhão de Infantaria do Exército que: a) o edital deve
estabelecer, com a necessária objetividade, a forma de comprovação da aptidão
para o desempenho de atividades pertinentes e compatíveis em características,
quantidades e prazos com o objeto da licitação; b) o edital deve estabelecer os
elementos que devem constar dos atestados de capacidade técnica para fins de
comprovação da realização de serviços compatíveis com os descritos no objeto
do certame; c) que a inabilitação por não comprovação de exigência de
qualificação técnica deve ser objetivamente motivada, nos termos do art. 2º, III e
do art. 50, I, da Lei nº 9.784/1999 (itens 9.2.1 a 9.2.3, TC-026.443/2011-2,
Acórdão nº 8.430/2011-1ª Câmara).
Ademais, cumpre ressaltar que, no entendimento da Administração, não houve restrição ao
caráter competitivo do certame, o que fica evidenciado com a ausência de questionamentos
por parte das empresas interessadas, de impugnações ao edital ou qualquer pedido de
recurso, bem como pela participação de pelo menos nove empresas na fase de lances do
certame. ” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em síntese, a UFMS argumenta que exigiu atestados de capacidade técnica para assegurar a
contratação de empresas aptas à execução do contrato, que à época entendeu-se que a
execução sucessiva de objetos de pequena dimensão não capacitaria as empresas, e que não
houve restrição ao caráter competitivo.
De fato, os atestados de capacidade técnica têm a função de comprovar a experiência das
potenciais contratadas na execução de determinado objeto. Entretanto, a crítica constante do
relato não se deu em relação à execução sucessiva de objetos de pequena dimensão, como se
fez entender da justificativa dos gestores, mas sim da impossibilidade de somatório de
atestados por objetos executados concomitantemente. Imagine-se a situação de uma empresa
que tivesse executado, em 2009, três contratos de fornecimento de passagens, cada um no
montante de R$ 500.000,00. No total, a empresa conseguiu executar concomitantemente três
contratos que, somados, perfizeram R$ 1.500.000,00. No entanto, não poderia participar do
Pregão Eletrônico nº 30/2010, pois ficaria impossibilitada de somar os atestados e atingir o
valor mínimo de R$ 1.300.000,00 exigido como condição habilitatória.
A própria Condor Turismo, vencedora do Pregão Eletrônico nº 30/2010, considerou as
exigências da UFMS muita elevadas, conforme se verifica na imagem abaixo (fl. 48):
Em face do exposto, a par das justificativas da UFMS, reiteramos nosso entendimento de que
houve restrição à competitividade do certame pela não admissão do somatório de atestados de
capacidade técnica.
##/AnaliseControleInterno##
2.1.6. Contratação do serviço de seguro com Condor Turismo sem prévia licitação.
Fato
Em relação ao Contrato nº 08/2010, decorrente do Pregão nº 030/2010, constam dos itens 10
e 11 da cláusula nº 4.1-II as seguintes obrigações:
No entanto, a contratação de seguro de viagem não constou dos itens em disputa no Pregão
Eletrônico nº 30/2010:
Assim, constata-se que a UFMS, por meio do Pró-reitor de Administração J. C. G. (CPF nº
***.087.188-**), signatário do Contrato nº 08/2010, firmou contrato de prestação do serviço
de seguro com a empresa Condor Turismo sem o prévio procedimento licitatório, afrontando
o disposto no art. 37, XXI, do Texto Constitucional, o qual dispõe que:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e
alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure
igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da
lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (grifo nosso)
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Neste caso entendemos que ocorreu um “erro formal” durante a redação da minuta do
Contrato nº 08/2010, pois, conforme citado no Relatório Preliminar, não constava dos itens
em disputa no Pregão Eletrônico nº 30/2010 a contratação de seguro de viagem. Este fato,
“erro formal”, fica demostrado durante toda a vigência do contrato, quando o Gestor/Fiscal
não se utilizou deste item “seguro de viagem”.
Assim entendemos não ter havido má-fé ou prejuízo à Administração Pública. Este “erro
formal” já foi corrigido pela administração da UFMS quando da nova licitação em 2013,
momento em que foi previsto este item.
Segundo MARÇAL JUSTEN FILHO (Parecer publicado no ILC – Informativo de Licitações
e Contratos, Curitiba, n.º 94, dez/2001,p. 996- 1024), “Constatada a irregularidade, a
Administração tem o dever de examinar se houve infração ao interesse público ou
comprometimento à competitividade do certame. Ademais disso, deve apurar se o defeito
comprometeu a manifestação da vontade do licitante. E imperioso apurar se o defeito reside
na forma da manifestação da vontade ou na vontade propriamente dita. Se, não obstante o
equívoco quanto à forma, a declaração de vontade do licitante for adequada e satisfatória,
não há cabimento em impor alguma sanção”.
Dessa forma, tem-se que o erro formal identificado não acarretou qualquer prejuízo ou
infração legal posterior, pois, repisa-se, não houve nenhuma despesa para este item na
vigência do contrato. Além disso, grave seria o contrário, caso fosse previsto em edital e não
contratado posteriormente, pois assim haveria uma suposta restrição na competitividade, o
que não ocorreu neste caso.” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Os gestores da UFMS argumentam, em síntese, que a inclusão dos seguros de viagem no
Contrato nº 08/2010 decorreu de “erro formal”, o qual não comprometeu a execução
contratual haja vista a não realização de despesas para esse serviço.
Concorda-se com a UFMS no ponto em se menciona a não realização de despesas com seguro
de viagem durante a execução contratual. No entanto, é incontroverso que houve previsão
contratual de serviço que não foi previamente licitado, configurando uma irregularidade
administrativa praticada por servidores da instituição.
Assim, embora não se tenha realizado despesas com seguros de viagem, mantém-se a presente
constatação em vista da irregular inserção no contrato de serviço não licitado.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Implemente procedimentos de controle, no setor de planejamento de
compras, de modo a evitar a contratação de objetos que não foram previamente licitados.
2.1.7. Pagamentos por refeições e outros itens de consumo sem prévia licitação.
Fato
Da análise de processos de pagamento da empresa Condor Turismo, constatou-se que a UFMS
efetuou pagamentos pelo fornecimento de refeições e outros itens de consumo sem que tais
objetos tivessem sido objeto de prévia licitação. No caso, as empresas contratadas por Condor
Turismo para prestar serviços de hospedagem forneceram alimentação na forma de almoço,
jantar, e lanches, muito embora não houvesse qualquer previsão nesse sentido no termo de
referência do Pregão Eletrônico nº 30/2010 (fls. 62/63) ou no contrato nº 08/2010.
O termo de referência discriminou cinco itens em disputa no certame: emissão de passagens,
hospedagem, locação de meio de transporte, fretes e transporte de encomendas, e
armazenagem. Já o contrato nº 08/2010 listou as obrigações da contratada na cláusula quarta
do instrumento, sem que mencionasse em nenhum momento o encargo de oferecer refeições
para hóspedes. Abaixo, visualiza-se o trecho do contrato que faz referência às obrigações de
reservas de hotéis (fl. 147):
Não obstante a ausência de contrato para fornecimento de refeições, constatou-se que em
várias situações a UFMS efetuou pagamentos por esse tipo de despesa, conforme se verifica
no exemplo abaixo:
Em razão disso, a partir de amostra formada por cinco processos de pagamentos, realizou-se
um levantamento dos pagamentos realizados pela UFMS por despesas relacionadas a
refeições e outros itens de consumo em hotéis:
Quadro 06 – Pagamentos de refeições e outros itens de consumo realizados pela UFMS para
Condor Turismo no período da vigência do Contrato nº 08/2010.
Processo Nº da fatura Data de emissão Valor
23104.002669/2012-15
441261 05/05/2012 R$ 54,00
451331 21/07/2012 R$ 239,60
465351 09/11/2012 R$ 39,50
465361 09/11/2012 R$ 18,00
465371 09/11/2012 R$ 37,00
465441 10/11/2012 R$ 49,50
23104.003805/2013-75 495201 10/04/2013 R$ 61,10
23104.004771/2012-55 44805 29/06/2012 R$ 34,00
44806 29/06/2012 R$ 408,00
23104.007183/2012-73
45935 21/09/2012 R$ 480,00
47338 22/12/2012 R$ 116,00
47371 26/12/2012 R$ 14,90
47372 26/12/2012 R$ 770,00
47373 26/12/2012 R$ 3,00
47374 26/12/2012 R$ 330,11
47375 26/12/2012 R$ 796,00
47407 28/12/2012 R$ 436,00
23104.009221/2012-22
471121 10/12/2012 R$ 121,60
471591 13/12/2012 R$ 307,00
472021 14/12/2012 R$ 511,39
Total R$ 4.826,70
1 Faturas atestadas por E. Y. A. (CPF nº ***.864.531-**) muito embora não seja fiscal ou substituto do fiscal
do Contrato nº 08/2010. As demais faturas foram atestadas pela fiscal do contrato C. F. G. (CPF nº ***.203.421-
**).
Do exposto acima, demonstrou-se que a UFMS pagou, no âmbito dos processos auditados,
R$ 4.826,70 por refeições e outros itens de consumo sem que houvesse licitação prévia para
tais despesas, configurando contrato verbal com a administração, prática vedada pelo
parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8.666/93.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Primeiramente, cumpre esclarecer que o chamado “contrato verbal”, conforme
estabelecido no parágrafo único do art. 60, da Lei nº 8.666/1993, somente possui efeito nas
hipóteses de pequenas compras de pronto pagamento, como ocorreu no presente caso.
A despeito da soma dos pagamentos (R$ 4.826,70) ultrapassar o limite de R$ 4.000,00,
previsto no parágrafo único do artigo 60, verifica-se que o gasto de R$ 4.826,70 ocorreu ao
longo de mais de um exercício, conforme demonstrado no Quadro “06” da fl. 12 do relatório.
Individualmente os valores sempre foram baixos. O gasto com as referidas alimentações
decorreram de situações as quais os beneficiários são colaboradores da nossa instituição
participando de atividades acadêmicas sem nenhum tipo de retribuição pecuniária, apenas
pela cobertura de suas despesas de hospedagem e alimentação.
Muitos dos colaboradores são professores que atendem ao chamado da nossa Instituição para
participarem de bancas examinadoras de concursos, defesas de trabalhos de conclusão de
curso, dissertações de mestrados e teses de doutoramento, bem como ministrarem palestras
em cursos e minicursos vinculados a projetos de ensino, pesquisa e extensão.
A motivação dos pagamentos por um tempo tão extenso se baseou no entendimento que era
obrigação da nossa Instituição alimentar os colaboradores, embora o item “refeição”
somente fosse incluído no Edital do Pregão Eletrônico 21/2014, devido à necessidade, é
preciso argumentar que se tratou de um erro material muito distante do conluio ou da desídia,
tanto que os documentos que demonstram a despesa real realizada estão presentes no
processo de pagamento. Também não há que se falar em enriquecimento ilícito de qualquer
agente, considerando que as despesas se referem a bens e serviços efetivamente prestados e
comprovados.” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em síntese, os gestores da UFMS aduziram que o “contrato verbal” é cabível em pequenas
compras de pronto pagamento; que a despesa de R$ 4.826,70 ultrapassou o limite de R$
4.000,00, mas foi realizada no transcurso de mais de um exercício financeiro; que os gastos
com alimentação são para colaboradores da Universidade que vêm auxiliar nas atividades
finalísticas da instituição; e que não houve má-fé quando da realização de tais gastos.
O primeiro ponto alegado diz respeito à utilização do contrato verbal para pequenas compras
de pronto pagamento, o que teria ocorrido nas despesas com alimentação de colaboradores.
Tal argumento, no entanto, não merece prosperar.
Segundo o parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8.666/93, “é nulo e de nenhum efeito o contrato
verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim
entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no
art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.” Ou seja, a lei
somente aceita contrato verbal para pequenas compras de pronto pagamento em regime de
adiantamento.
Já a Lei nº 4.320/64 estabelece no art. 68 que “o regime de adiantamento é aplicável aos casos
de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor,
sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não
possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.” (grifo nosso). Assim, da leitura
conjunta dos dispositivos acima, percebe-se que o contrato verbal somente seria cabível para
pequenas compras que não pudessem se submeter ao processo normal de aplicação, isto é, ao
procedimento licitatório ou sua eventual dispensa.
Por exemplo, o planejamento da troca de todas as lâmpadas de um órgão público para o
próximo exercício, no valor estimado de R$ 3.000,00, não pode ser realizado em regime de
adiantamento, mesmo estando dentro do limite previsto na Lei nº 8.666/93, que é de R$
4.000,00 (5% do limite do art. 23, II, “a”). Nesse caso, o gestor tem de decidir se realiza uma
licitação ou se adquire as lâmpadas por dispensa de licitação com base no reduzido valor.
Diferente seria o caso de uma tempestade ocasionar a “queima” de todas as lâmpadas de uma
só vez, demandando a aquisição emergencial para não interromper as atividades do órgão. Aí
sim caberia o contrato verbal em regime de adiantamento, uma vez que seria impossível
realizar o processo normal de aplicação nesse caso.
Dito isso, verifica-se que o argumento da UFMS não pode ser acolhido. Se houve um
planejamento da UFMS que impôs a contratação de hospedagem para colaboradores, implícita
está a obrigação de fornecimento de alimentação. Dessa forma, constata-se que as despesas
com refeições poderiam ter se submetido a um processo de licitação para escolha da proposta
mais vantajosa. Cite-se o exemplo do Pregão Eletrônico nº 92/2013, promovido pela
Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT), que objetivou a contratação de hospedagem
com e sem fornecimento de refeições:
“Item 4 do lote 01 - Hospedagem com pensão completa (café da manhã, almoço, jantar
e uma garrafa de água mineral 497ml), em apartamento simples, com ar condicionado,
TV colorida, frigobar, banheiro privativo, telefone, armário, closet ou local específico
para guardar roupa, mesa de cabeceira simples, lâmpada de leitura junto a cabeceira,
cortina ou similar, vedação opaca nas janelas, água quente em chuveiros ou lavatórios,
limpeza diária, frequência de troca de roupas de cama e banho diariamente. Campus
Cuiabá.”
No item acima, do pregão da UFMT, já havia previsão no edital do fornecimento de
alimentação, assegurando-se, dessa forma, o oferecimento de uma refeição básica sem que
ocorressem abusos por parte dos colaboradores.
Outro ponto alegado diz respeito ao fato de que as despesas superaram o limite da lei no
transcurso de mais de um exercício, o que não pode ser considerado pertinente. O valor de R$
4.826,70 foi obtido a partir da análise de uma amostra de cinco processos de pagamentos, o
que não garante que o valor não seria superior se um número maior de processos fosse
analisado. Além disso, imperioso mencionar que tal limite não se aplica ao presente caso, pois
a UFMS planejou a contratação das hospedagens, porém não incluiu as refeições dos
colaboradores, as quais deveriam se submeter ao procedimento licitatório.
Por derradeiro, a UFMS informou que as refeições foram destinadas aos colaboradores da
instituição e que não houve má-fé. Quanto a isso, não há questionamentos da equipe de
fiscalização, uma vez que compreende-se a pertinência da despesa em relação aos objetivos
institucionais da UFMS. Entretanto, o modo como se realizou tal despesa foi irregular, uma
vez que contrariou os normativos que regulam as compras públicas.
Desse modo, verifica-se que os argumentos apresentados não foram suficientes para elidir a
constatação.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Recomenda-se o ressarcimento dos valores apurados como indevidos na
amostra realizada (R$ 4.826,70), sem prejuízo de novos levantamentos e apurações visando a
identificação e ressarcimento de todos os valores devidos.
2.1.8. Ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem os quantitativos e
os custos unitários dos serviços licitados no pregão eletrônico nº 21/2014.
Fato
O Edital do Pregão Eletrônico nº 21/2014 (processo nº 23104.000530/2014-07) previu oito
itens em disputa, sendo de R$ 5.420.000,00 o valor anual estimado pela UFMS para a
contratação. O montante mais significativo foi atribuído ao item 01, emissão de passagens
aéreas, no valor de R$ 2.400.000,00.
Tais informações constam do Termo de Referência do Pregão Eletrônico nº 21/2014, o qual
foi elaborado pelo Pró-Reitor de Administração C. F. S. (CPF nº ***.051.831-**), em
30/01/2014 (fl. 94).
O item 3.3 do Termo de Referência (Anexo I do Edital), previsto à fl. 145, dispôs acerca dos
demais itens em disputa:
Entretanto, inexiste no processo previsão de quantitativos de cada serviço a ser contratado,
dificultando tanto a elaboração da proposta por parte dos licitantes quanto a estimativa de
previsão de recursos orçamentários para assegurar os pagamentos das obrigações decorrentes
dos serviços executados.
No caso de emissão de passagens rodoviárias, objeto do item 03, há somente o valor anual
estimado de R$ 700.000,00, sem detalhamento de como se chegou a esse valor. Alguns
questionamentos poderiam ser feitos em relação a isso: quantas viagens rodoviárias foram
consideradas para se chegar a esse valor? Qual o custo médio das passagens? Existe um trecho
com maior frequência de viagens, considerando o histórico da UFMS? As respostas a essas
perguntas são imprescindíveis para que o empresário possa formular uma proposta de preços
condizente com sua expectativa de lucros, ainda mais considerando o item 3.4 do Termo de
Referência que diz que “os valores informados nos demonstrativos acima são estimativos e
não indicam qualquer compromisso futuro para o (órgão ou entidade)”.
Ora, o percentual de desconto oferecido pelo licitante no pregão (critério de julgamento)
levará em consideração o volume de emissões de passagens rodoviárias no período do
contrato. Contudo, o empresário não possui a informação da quantidade média anual de
passagens que são necessárias para a UFMS, apenas um valor estimado. Além disso, o licitante
pode conseguir melhores descontos com as empresas de transporte rodoviário dependendo do
maior fluxo de viagens em determinadas rotas, o que também é considerado no momento de
definir até onde pode chegar seu desconto na proposta de preços. Nessa situação de incertezas,
presume-se que o licitante adotará uma postura mais cautelosa na definição dos descontos
máximos que poderá oferecer na licitação, reduzindo a vantajosidade da contratação da
administração.
O mesmo ocorreu em relação aos demais itens (4, 5, 6, 7 e 8) na medida em que o edital
disponibilizou somente a informação do valor global estimado, sem qualquer previsão de
quantitativos. Nesse mesmo sentido, convém mencionar que no item 5, hospedagem com
refeição, sequer foi especificado o tipo de apartamento que se está licitando: simples ou duplo?
Com banheiro? Com frigobar? Com ar-condicionado? Aliás, a única informação sobre
hospedagem, no edital da licitação, fora do quadro acima, não prevê qualquer detalhamento
das especificações dos quartos e refeições:
Oportuno destacar, aliás, que as especificações dos quartos representam importantes subsídios
para o empresário ajustar sua proposta de preços de acordo com a margem de lucro esperada.
Com efeito, dependendo do padrão de luxo do apartamento, a agência de viagens pode
conseguir maiores ou menores descontos com os hotéis, o que pode levar a empresa a alocar
os servidores da contratante em apartamentos que alavanquem seus lucros em detrimento dos
interesses da UFMS.
No caso de seguros de viagens internacionais, objeto do item 04, há somente o valor anual
estimado de R$ 20.000,00, com algumas descrições do serviço contidas no item “k” do termo
de referência (fl. 146). Em nenhum momento, entretanto, se informou o quantitativo estimado
de viagens internacionais que necessitariam de seguro. Dito isso, surge a dúvida para o
empresário quando da elaboração da proposta: se o valor médio da cada seguro cotado pela
UFMS for de R$ 200,00, então a previsão é da ordem de 100 (cem) seguros de viagens; porém,
se o valor cotado pela UFMS for de R$ 400,00, a estimativa é reduzida para 50 (cinquenta)
viagens. Como o licitante não tem conhecimento do quantitativo estimado, não há como saber
o valor médio de cada seguro cotado pela UFMS, o que impacta a formulação de sua proposta
haja vista que quanto maior o número de seguros contratados, pode ser maior o desconto
obtido com as seguradoras.
A título de exemplo, segue um quadro previsto no edital do Pregão Eletrônico nº 04/2013, da
Delegacia da Receita Federal de Manaus/AM, contendo os quantitativos e os custos unitários
estimados para contratação de passagens aéreas, sendo que a mesma metodologia poderia ser
usada para todos os itens do pregão nº 21/2014, com as devidas adaptações:
Essa ausência de detalhamento dos custos unitários e dos quantitativos é vedada pela
legislação que disciplina as contratações da administração pública. A Lei nº 8.666/93, aplicada
subsidiariamente ao pregão (art. 9º da Lei nº 10.520/2002), por exemplo, traz vários
dispositivos que tratam dessa questão, como se observa abaixo:
Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços
obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos
os seus custos unitários;
§ 4o É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de
materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não
correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo. (grifo nosso)
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome
da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o
tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para
recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos
envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
§ 2o Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;(grifo
nosso)
O Decreto nº 5.450/2005, que disciplina o pregão eletrônico na esfera federal, também é
expresso no ponto em que exige orçamento detalhado em planilhas:
Art. 9o Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o
seguinte:
§ 2o O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de
propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado,
definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de
acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso,
critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante,
procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e
sanções, de forma clara, concisa e objetiva. (grifo nosso)
Em face de todo o exposto, conclui-se que a ausência do detalhamento dos quantitativos e dos
custos unitários dos serviços licitados por meio do Pregão Eletrônico nº 21/2014 afrontou o
art. 7º, § 2º, II, e § 4º, da Lei nº 8.666/93 e o art. 9º, § 2º da Lei nº 10.520/2002.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Especificamente sobre o item 03, “Emissão de passagens rodoviárias nacionais e
internacionais”, inicialmente cumpre argumentar que o valor de referência estimado de R$
700.000,00 surgiu da expectativa estimada para um contrato com vigência de 60 (sessenta)
meses. Mesmo havendo planejamento efetivo de todas as ações que supostamente poderão
ocorrer, no caso particular, inexistem as condições materiais adequadas ao cumprimento
efetivo da demanda planejada de forma objetiva, mesmo considerando o histórico de viagens
do contrato anterior.
Isso porque, uma das condições presentes na realidade da nossa Instituição é a
imprevisibilidade dos trechos a serem utilizados, por exemplo: no exercício de 2013 foram
realizadas 1305 viagens rodoviárias no computo geral (fonte SCDP), sendo que, destas, 675
(fonte SCDP) foram realizadas por servidores compreendendo o trecho Câmpus/sede ou
Sede/Câmpus e outras localidades do País; o restante dos trechos, representado por 630
viagens, foi realizado por alunos ou colaboradores eventuais nos mais diversos assuntos. Isso
significa que 48,27% do total das viagens não se tinha como prever no momento do
planejamento.
Essa imprevisibilidade decorre de atividades acadêmicas como “encontros, fóruns e
congressos” que possui como uma das características principais a mudança anual do local
de sua ocorrência, e também das chamadas “saídas de campo”, das quais os professores
levam os acadêmicos para realização de pesquisa objetos de seus trabalhos de conclusão de
curso, dissertações de mestrados e teses de doutoramento.
Além disso, a expansão de cursos no interior do Estado, nos onze Campi da UFMS, ampliou
a ocorrência de viagens rodoviárias para eventos acadêmicos no país, motivo pelo qual
entendeu-se que o valor estimado deveria ser maior que o contrato anterior previu.
Somada a essas condições já expostas, considerando uma contratação para 60 (sessenta)
meses, chamamos a atenção para uma situação que dificulta ainda mais o planejamento que
são os projetos, programas e atividades objetos de interesse de vários Ministérios, nos quais
a nossa Instituição é convocada a contribuir, sem qualquer previsão antecipada, a exemplo
dos programas para atendimento a comunidade indígena, educação no campo e formação de
professores da educação básica, que implicam em diversos deslocamentos, e grande
quantidade de usuários.
Assim a definição antecipada de roteiros, trajetos e trechos torna-se um exercício hercúleo,
que não irá satisfazer completamente a necessidade do planejamento, bem como do valor
estimado para contratação, considerando que somente pode-se alterar um contrato no limite
de 25%, portanto, a previsão de um valor baixo geraria um risco enorme de não poder
executar as atividades pretendidas, e prejudicar o atendimento às finalidades institucionais.
Foi dentro desta perspectiva que se previu o valor de R$ 700.000,00.
Por fim, é preciso considerar que a contratação é indireta, não contratamos as empresas de
transporte rodoviário, desse modo, não há que se referir em descontos sobre as passagens
que são tabeladas. O Edital definiu, tão somente, que a empresa interessada, caso contratada,
ofereceria um desconto de 2% sobre as faturas de passagens rodoviárias.
Também é importante salientar que, ainda que houvesse falhas no planejamento desta
contratação, isso somente ocorreu devido à forma abrupta que fomos obrigados a rescindir
o contrato anterior, prejudicando sobremaneira qualquer planejamento cauteloso ante a
urgência de não prejudicar as atividades em execução.
Hospedagem:
Quanto a ausência de definição das especificações dos quartos a serem contratados nas
hospedagens solicitadas, lembramos que a contratação é indireta, não nos relacionamos
diretamente com hotéis, pousadas e congêneres. Antecipadamente, é preciso considerar que
o universo considerado é bastante complexo, potencialmente em torno 19.975 acadêmicos
espalhados por onze Campus, e da mesma forma 3.400 servidores efetivos em atividade.
Diante deste cenário, considerando a dificuldade para prever tanto a origem (Campus da
UFMS) quanto o destino da viagem, optou-se por definir a especificação dos quartos quando
da apresentação da necessidade.
Seguro Internacional:
O Decreto nº 1.387, de 7 de fevereiro de 1995, que regula o afastamento do país, prevê em
seu art. 1º o afastamento nas seguintes hipóteses: I – negociação ou formalização de
contratações internacionais que, comprovadamente, não possam ser realizadas no Brasil ou
por intermédio de embaixadas, representações ou escritórios sediados no exterior; II –
missões militares; III –prestação de serviços diplomáticos; IV – serviço ou aperfeiçoamento
relacionado com a atividade fim da Instituição, de necessidade reconhecida pelo Ministro de
Estado; V –intercâmbio cultural, cientifico ou tecnológico, acordado com interveniência do
Ministério das Relações Exteriores, ou de utilidade reconhecida pelo Ministro de Estado; VI
– bolsa de estudo para curso de pós-graduação stricto sensu; e VII – participação em
congressos internacionais. Como pode ser observado pelas condições de autorização para
afastamento do país, dificilmente é possível prever, para um período de 60 meses, quais serão
os destinos de todas as atividades e quantas serão.
Assim, optou-se por prever no edital apenas um valor estimado relativamente baixo, tendo
em vista a pouca ocorrência de viagens internacionais, tanto que não houve nenhuma
despesa para este item na vigência do contrato, assim como no contrato anterior, buscando-
se, assim, negociar com a seguradora em cada caso.” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Os gestores justificaram-se no sentido de que não foi realizado um orçamento detalhado de
custos e quantitativos em razão das dificuldades de se planejar com antecedência os
deslocamentos e os locais de hospedagem para tantos alunos, servidores e colaboradores da
UFMS. Também mencionaram especificamente as particularidades de hospedagens, seguro
internacional e transporte rodoviário de passageiros, sendo que em relação a esse último,
informou que a previsão de R$ 700.000,00 seria a expectativa para um contrato com vigência
de 60 meses.
De fato, é evidente que existe algum grau de dificuldade e subjetivismo na definição dos
quantitativos futuros dos mais variados objetos de contratação. O que a Lei nº 8.666/93 veda,
no entanto, é a ausência de qualquer estimativa da demanda da Administração:
“Proíbe-se a aplicação de recursos públicos em empreendimentos com dimensões não
estimadas ou estimadas com perspectivas irreais, inexequíveis, onerosas ou não
isonômicas” (JUSTEN FILHO, 2014, p. 178)
No caso das licitações para contratação de agências de viagens, os gestores da UFMS se
desconectaram totalmente do histórico anterior, o qual poderia/deveria servir de referência,
estimando valores significativamente superiores aos efetivamente executados. Entre 2010 e
2014, a UFMS promoveu três pregões eletrônicos no intuito de contratar o fornecimento de
passagens aéreas e terrestres, bem como os serviços de hospedagem, locação de meios de
transporte, fretes e armazenagem, conforme dados da imagem abaixo:
Analisando os dados acima, é possível constatar que a estimativa anual de despesas da UFMS,
para os objetos do certame, em fevereiro de 2010, era de R$ 3.900.000,00 (mês anterior à
sessão do Pregão nº 30/2010). Desse modo, podemos extrair as seguintes conclusões:
- Entre fevereiro de 2010 e fevereiro de 2011: estimativa de R$ 3.900.000,00 (PE nº 30/2010)
- Entre fevereiro de 2011 e fevereiro de 2012: estimativa de R$ 3.900.000,00 (PE nº 30/2010)
- Entre fevereiro de 2012 e fevereiro de 2013: estimativa de R$ 3.900.000,00 (PE nº 30/2010)
- Entre março de 2013 e março de 2014: estimativa de R$ 4.390.000,00 (PE nº 27/2013)
- Entre março de 2014 e março de 2015: estimativa de R$ 5.648.000,00 (PE nº 21/2014)
Ou seja, entre fevereiro de 2010 e março de 2015, a estimativa de despesas da UFMS para o
fornecimento de passagens e os serviços de hospedagem, locação, fretes e armazenagem
perfez R$ 21.738.000,00. Entretanto, em consulta aos valores recebidos nesse período pelas
empresas Condor Turismo, Almeida Turismo, e Escultoria Negócios Empresariais, o
montante total foi muito inferior (R$ 7.270.383,22):
Enquanto a UFMS estimou despesas de R$ 21.738.000,00 no período, executou somente R$
7.270.383,22, o que equivale a 33,44%, demonstrando a falha no planejamento de suas
contratações, sobretudo pela ausência de um orçamento de custos e quantitativos, o qual
dificultaria a ocorrência de irregularidades como essa.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Implemente procedimentos de controle, no setor de planejamento de
compras, de modo a prever os quantitativos e custos das futuras aquisições.
2.1.9. Ausência de segregação de funções durante o trâmite do processo administrativo
do Pregão Eletrônico nº 21/2014.
Fato
Da análise do processo administrativo do Pregão Eletrônico nº 21/2014, o qual culminou na
contratação da empresa Almeida Turismo, observou-se que diversas condutas foram
praticadas pelo Coordenador de Gestão de Materiais, Sr. D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-
**), em afronta ao Princípio da Segregação de Funções.
Autuado o processo inicialmente na Pró-Reitoria de Administração, já na folha nº 02 existe
despacho movimentando o processo aos cuidados do Coordenador de Gestão de Materiais
para os procedimentos de contratação. Na folha nº 81, há despacho do coordenador alegando
que em virtude da urgência na contratação utilizaria os mesmos padrões de desconto do Pregão
nº 27/2013.
Em seguida, à fl. 95, o coordenador encaminhou ao Pró-Reitor sugestões de alteração do
Termo de Referência e solicitou autorização para deflagração da licitação, a qual foi dada em
27/02/2014.
Em 06/03/2014, o coordenador encaminhou o processo para a Procuradoria Jurídica da UFMS
para aprovação do edital (fl. 124). Por fim, conforme fl. 142, o Coordenador de Gestão de
Materiais foi designado pregoeiro do certame.
Por ter sido indicado como pregoeiro, todo o trâmite seguinte do processo teve a participação
efetiva do servidor D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**).
Após a homologação do certame e início da execução do contrato pela empresa Almeida
Turismo, surgiram diversos questionamentos de servidores da UFMS em relação a
divergências entre os preços das companhias aéreas e hotéis com os faturados pela contratada.
Desse modo, a empresa foi notificada e apresentou defesa escrita (fls. 370/372), a qual foi
direcionada ao chefe da Coordenadoria de Gestão de Materiais, Sr. D. C. B. A. (CPF nº
***.121.821-**), para apreciação (fl. 369). Da análise dessa defesa, o servidor entendeu pela
inviabilidade do pedido da empresa e sugeriu a rescisão do contrato (fl. 378).
Em um primeiro momento, o Pró-Reitor de Administração orientou a empresa Almeida
Turismo no sentido de cumprir o contrato conforme ajustado originalmente. Contudo, a
empresa alegou que a execução do contrato a conduziria à insolvência, e por esse motivo,
solicitou a rescisão amigável do contrato, a qual foi deferida pelo Pró-Reitor, conforme Ofício
nº 22/2014 (fl. 414). Todavia, em virtude da discordância da Procuradoria Jurídica em relação
à rescisão amigável, a Pró-Reitoria encaminhou novamente o processo para o Coordenador
D. C. B. A. para manifestação sobre penalidades a serem aplicadas à empresa em caso de
rescisão contratual (fl. 422).
À fl. 423, há despacho do coordenador ao Pró-Reitor, datado de 07/07/2014, sugerindo a
abertura de outro processo para apuração dos fatos e aplicação de eventuais penalidades à
empresa. Apesar da autuação desse processo, há novo despacho do coordenador, com a data
de 25/09/2014, sugerindo ao Pró- Reitor o deferimento do pedido de rescisão contratual
amigável, o que foi aceito pela autoridade.
Do exposto, está demonstrado que houve atuação do mesmo servidor nos procedimentos
internos de compra, julgamento das propostas e manifestações sobre a execução do contrato,
em clara afronta ao Princípio da Segregação de Funções. Nesse ínterim, cabe trazer
determinação expedida pelo TCU no Acórdão nº 686/2011 – Plenário:
9.12. determinar ao Município de Cachoeiro de Itapemirim/ES que:
9.12.1 abstenha-se de designar para compor comissão de licitação o servidor
ocupante de cargo com atuação na fase interna do procedimento licitatório, em
atenção ao princípio da segregação de funções.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa, editada no nomes das pessoas, a fim de preservá-las:
“Cabe esclarecer que, em que pese o servidor D. C. B. A. ter atuado na fase interna e externa
do pregão 21/2014, o mesmo não atuou na elaboração do Termo de Referência e do Edital
de Licitação do referido pregão, sendo que as sugestões de alteração no Termo de Referência,
citadas no despacho à fl. 95 do processo nº 23104.000530/2014-07, foram realizadas pela
equipe da Divisão de Termo de Referência e Orçamento/DITO/CGM/PRAD e o Edital de
Licitação foi elaborado pela Divisão de Compras/Comissão Permanente de Licitações da
UFMS.
Temos ainda que, dos nove pregoeiros designados pela Portaria nº 376, de 22 de abril de
2013, apenas quatro atuavam efetivamente como pregoeiros, visto que os demais servidores
não mais atuavam por estarem desenvolvendo suas atividades em unidades que não
permitiam a liberação dos mesmos para abertura de pregões. Da mesma forma, a exclusão
do Coordenador de Gestão de Materiais da equipe que continuava atuando, para respeitar o
princípio da segregação de funções, comprometeria todo o planejamento de abertura de
licitações, inviabilizando boa parte das aquisições e contratações da UFMS.
Cumpre esclarecer, ainda, que o ato de despachar nos processos não aduz, necessariamente,
a execução das tarefas relativas ao que está sendo despachado, cabendo lembrar que a
Coordenadoria de Gestão de Materiais é composta por Divisões e Seções que
operacionalizam as tarefas relativas às aquisições, dessa forma o Coordenador tem a
competência de revisar e encaminhar o resultado dessas atividades, sem necessariamente,
executá-las.
Além disso, cumpre salientar que a atuação do Coordenador de Gestão de Materiais como
pregoeiro a UFMS constituiu medida necessária para atender a necessidade pela falta de
pessoal capacitado à época. Periodicamente, a UFMS promove o rodízio dos membros da
comissão de licitação para garantir maior lisura e imparcialidade ao processo.” (ipsis
litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em síntese, o gestor da UFMS informou que o servidor D. C. B. A. não atuou na elaboração
do termo de referência e do edital, que dos nove pregoeiros designados somente quatro
atuavam efetivamente na função, que os despachos do servidor eram meros encaminhamentos,
e que a falta de pessoal contribuiu para a concentração de funções.
No que tange a não participação do servidor D.C.B.A. na formulação do edital ou termo de
referência, a UFMS informou que o despacho da fl. 95, que sugere alterações do termo de
referência, teria sido elaborado pela Divisão de Termo de Referência e Orçamento e não pelo
servidor. Entretanto, a UFMS não apresentou nenhum documento que comprovasse sua
afirmação, sendo que se tem até o momento unicamente o despacho abaixo, constante do
processo (fl. 95):
*imagem editada no nome das pessoas, a fim de preservá-las;
Quanto ao fato de existirem somente quatro pregoeiros à disposição, dentre os nove
designados, novamente a UFMS não comprovou o que disse. Pelo princípio da segregação de
funções, deveria alocar outro pregoeiro para atuar no Pregão nº 21/2014 haja vista que o
servidor D. C. B. A. já tinha atuado na fase interna do certame.
Por fim, a alegação de que os despachos são meros encaminhamentos e que a falta de pessoal
impediu a segregação das funções não merece acolhida. Por mais que os despachos
representem a movimentação de atos praticados por outros servidores, o despachante não
deixa de participar do ato, tomando conhecimento de inúmeros procedimentos do processo. É
justamente isso que o princípio da separação de funções deseja evitar, que o mesmo servidor
atue em várias fases do processo.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Implemente procedimentos de controle, no setor de planejamento de
compras, de modo a impedir a concentração de atos processuais sobre um mesmo servidor,
assegurando o cumprimento do princípio da segregação de funções.
2.1.10. Indícios de direcionamento do objeto do Pregão Eletrônico nº 21/2014 para a
empresa Almeida Turismo.
Fato
Da análise do processo administrativo nº 23104.000530/2014-07, por meio do qual foi
conduzido o Pregão Eletrônico nº 21/2014, identificaram-se indícios de direcionamento do
objeto do certame para a empresa Almeida Turismo (CNPJ nº 16.927.198/0001-93).
A primeira circunstância que indicou irregularidade na condução da licitação ocorreu durante
a sessão de julgamento das propostas de preços. Após a declaração de Almeida Turismo como
vencedora, a empresa Via Berrini apresentou intenção de recurso alegando que o desconto
oferecido para o item 6 (Locação de meios de transporte de passageiros) era muito alto, mais
de 90%, e que as duas primeiras colocadas, Almeida Turismo (CNPJ nº 16.927.198/0001-93)
e Le Soleil (CNPJ nº 03.320.995/0001-66), possuíam o mesmo telefone fixo e se encontravam
estabelecidas no mesmo prédio (fl. 245):
No entanto, o pregoeiro D. C. B. A. (CPF nº ***.121.821-**) recusou a intenção de recurso
da empresa por considerá-la meramente protelatória (fl. 245):
De acordo com o pregoeiro, diligência teria demonstrado que as duas primeiras colocadas são
vizinhas e possuem quadro societário distinto. Além disso, haveria declaração da vencedora
informando que estariam inclusos nos seus preços todos os custos para atendimento do objeto.
Segue, abaixo, despacho do pregoeiro apresentando o resultado de sua diligência (fl. 211):
De acordo com o pregoeiro, em consulta ao SICAF (cadastro federal de fornecedores), CNPJ
e Google Earth, foi possível verificar que as empresas Almeida Turismo e Le Soleil Turismo
são independentes e “aparentemente sem qualquer relação”. Contudo, o pregoeiro não se
manifestou sobre um fato narrado na intenção de recurso, de que as duas empresas possuiriam
o mesmo nº de telefone fixo (3325-3940).
Para verificar se os fundamentos adotados pelo pregoeiro foram pertinentes, analisaram-se os
mesmos documentos juntados por ele ao processo, resultantes da diligência realizada (fls.
192/210). Com base nos registros das empresas no SICAF, citados pelo pregoeiro, identificou-
se pertinência nos fatos apontados pela empresa impetrante da intenção de recurso, uma vez
que as licitantes Almeida Turismo e Le Soleil Turismo apresentam aparente grau de
vinculação, na medida em que possuem o mesmo número de telefone fixo, o mesmo domínio
de e-mail de seus sócios, bem como o fato de as sócias de ambas as empresas serem irmãs.
Abaixo, as páginas do processo para não restarem dúvidas:
Em vista do exposto, constatou-se que a conclusão da diligência não retratou a realidade, tendo
em vista que os registros cadastrais de Almeida Turismo e Le Soleil demonstraram ligação
entre as empresas, conquanto o pregoeiro tenha entendido que aparentemente não houvesse
relação entre elas.
Além da questão do suposto vínculo entre as empresas Almeida Turismo e Le Soleil, arguida
pela recorrente, foi mencionada a suposta inexequibilidade da proposta de desconto de 91%
para o item 6 (locação de veículos). No entanto, o pregoeiro desconsiderou esse argumento
nos seguintes termos:
“quanto ao percentual a empresa apresenta declarações (anexos) nas quais informa que
estão inclusos nos preços todos os custos p/ atendimento ao objeto”
Obviamente que a empresa Almeida Turismo poderia declarar que teria condições de arcar
com o desconto de 91% no item 06 (Locação de meios de transporte de passageiros), como o
fez nessa passagem de sua proposta (fl. 184):
Entretanto, no caso concreto tal condição se mostrava supostamente inexequível. Suponha-se,
por exemplo, que a UFMS tivesse a necessidade de locar um ônibus para conduzir estudantes
para outro Estado ao custo de R$ 10.000,00 pela locação. No caso, a empresa Almeida
Turismo aplicaria um desconto de 91% sobre R$ 10.000,00, de modo que a UFMS teria uma
despesa de R$ 900,00 enquanto Almeida Turismo deveria pagar R$ 10.000,00 para a locadora
do ônibus, circunstância de difícil compreensão.
Fora isso, é importante mencionar o estranho desenrolar dos fatos ocorridos em relação ao
item 06 (locação de veículos), conforme se verificou na ata da sessão de julgamento. Antes da
fase de lances do pregão (na qual as licitantes competem entre si), as propostas apresentadas
pelas empresas variaram entre 0,001 a 5% de desconto em relação ao valor orçado. No
decorrer da fase de lances, no entanto, algumas empresas ofereceram descontos muito
elevados, algo não verificado nos demais itens em disputa. Abaixo, seguem os eventos que
chamaram a atenção na disputa do item 6:
Quadro 07 – Eventos ocorridos durante a disputa do item locação de veículos no Pregão
Eletrônico nº 21/2014.
Evento Momento do registro –
horário
Desconto oferecido
Lance de Almeida Turismo 09:18:35 10%
Lance de Via Berrini
Turismo
09:20:49 10%
Lance de Almeida Turismo 09:29:23 50,9%
Lance de Aquidauana
Turismo
09:34:20 80%
Lance de Almeida
Turismo
09:35:01 100%
Lance de Aquidauana
Turismo
09:39:55 90%
Lance de Le Soleil 09:43:26 90%
Exclusão do desconto de
100%, pelo pregoeiro, por
ter sido considerado
inexequível
09:53:22 -
Lance de Almeida
Turismo
09:54:08 91%
Conforme se verifica acima, a empresa Almeida Turismo ofereceu um desconto de 100% às
09:35:01. Em seguida, às 09:39 e 09:43, as empresas Aquidauana e Le Soleil ofereceram
descontos de 90% nas locações de veículos. Dez minutos após o último lance, o pregoeiro
excluiu o desconto de 100% oferecido por Almeida Turismo, comunicando tal decisão no
“chat” do sistema, o qual é aberto a todos os licitantes. Menos de um minuto depois, a empresa
Almeida Turismo ofereceu o lance vencedor de 91% de desconto.
Em relação a tais fatos, duas questões merecem destaque. Primeiro, inexiste base legal para
exclusão do lance considerado inexequível, mantendo o licitante na disputa. Tanto a Lei nº
8.666/93 (art. 48) quanto o Decreto nº 5.450/2005 (art. 22) tratam unicamente da
desclassificação da proposta em desconformidade com o edital ou considerada inexequível,
conforme se verifica abaixo:
Art. 48. Serão desclassificadas:
II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços
manifestamente inexeqüiveis, assim considerados aqueles que não venham a ter
demonstrada sua viabilidade através de documentação que comprove que os custos
dos insumos são coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade
são compatíveis com a execução do objeto do contrato, condições estas
necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação. (Redação dada pela
Lei nº 8.883, de 1994)
Art. 22. A partir do horário previsto no edital, a sessão pública na internet será
aberta por comando do pregoeiro com a utilização de sua chave de acesso e senha.
§ 2o O pregoeiro verificará as propostas apresentadas, desclassificando aquelas
que não estejam em conformidade com os requisitos estabelecidos no edital.
Dessa forma, afigura-se irregular a conduta do pregoeiro que excluiu o lance “inexequível”
de Almeida Turismo, a trazendo novamente para a disputa ao invés de desclassificá-la.
Em segundo lugar, é importante destacar que o pregoeiro excluiu o lance com desconto de
100%, porém não o fez em relação ao desconto de 91%, ambos da mesma empresa, e com
indícios significativos de inexequibilidade.
Desse modo, configura-se irregular a conduta do pregoeiro de recusar a intenção de recurso
da empresa Via Berrini por considerá-la meramente protelatória. Isso porque o Decreto nº
5.450/2005 é claro ao dispor no art. 26 que “qualquer licitante poderá, durante a sessão
pública, de forma imediata e motivada, em campo próprio do sistema, manifestar sua intenção
de recorrer, quando lhe será concedido o prazo de três dias para apresentar as razões de
recurso” (grifo nosso). Com efeito, o TCU entende que nesse primeiro momento, o pregoeiro
deve unicamente observar se os pressupostos recursais estão presentes, sem adentrar o mérito
da questão:
“oriente seus pregoeiros, ao procederem ao juízo de admissibilidade das intenções
de recurso manifestadas pelos licitantes nas sessões públicas (pregão eletrônico ou
presencial), que busquem verificar tão somente a presença dos pressupostos
recursais, ou seja, sucumbência, tempestividade, legitimidade, interesse e
motivação, abstendo-se de analisar, de antemão, o mérito do recurso” (Acórdão nº
339/2010 - Plenário).
Oportuno informar, também, que o contrato administrativo previu na cláusula sexta a
prestação de garantia no valor de 5% do valor contratado (R$ 4.230.800,00), o que resultaria
em uma garantia no montante de R$ 211.540,00. Entretanto, inexiste no processo
comprovação de que tal exigência tenha sido cumprida pela empresa.
Nessa mesma linha de raciocínio, destaca-se que após diversas reclamações de servidores da
UFMS no sentido de existirem diferenças significativas entre os preços de mercado das
passagens aéreas e de hotéis e os faturados por Almeida Turismo, houve notificação da
empresa por parte da UFMS para apresentação de justificativas. Como resultado das
negociações entre a UFMS e Almeida Turismo, o Pró-Reitor de Administração concordou
com o pedido da empresa, contido no Ofício nº 15/2014 (fl. 411), no sentido de rescindir
amigavelmente o contrato em virtude de erros de interpretação dos termos do edital por parte
da empresa, o que a levaria à insolvência (fl. 414/415).
Contudo, a Procuradoria Jurídica da UFMS rechaçou esse entendimento da Pró-Reitoria de
Administração, haja vista ter sido a empresa a causadora do descumprimento do contrato, e
por esse motivo deveria sofrer as penalidades previstas no instrumento (fls. 419/421).
Em face de tal parecer, o Pró-Reitor de Administração determinou a autuação de outro
processo para apuração dos fatos envolvendo a prestação do serviço por Almeida Turismo (fl.
424). Entretanto, em despacho de 25/09/2014 (sem numeração), o pregoeiro responsável pelo
Pregão nº 21/2014 sugeriu ao Pró-Reitor a manutenção da decisão de rescisão amigável, ainda
que contrariando o entendimento da Procuradoria Jurídica, com base nos seguintes
argumentos:
De posse desse despacho, o Pró-Reitor de Administração determinou o arquivamento do
processo administrativo de apuração dos fatos e ordenou a rescisão amigável do contrato com
a empresa Almeida Turismo.
Entretanto, os argumentos apresentados acima para justificar a rescisão amigável não se
sustentam. De acordo com o servidor que elaborou o parecer (pregoeiro do Pregão nº
21/2014), a cláusula 10ª do contrato permitiria a denúncia no prazo de 30 dias, conforme texto
abaixo:
Da leitura do excerto, é possível constatar que caberia à parte prejudicada por inadimplemento
ou pela infringência de dispositivos da Lei nº 10.520/2002, denunciar o contrato no prazo de
30 dias. No presente caso, inquestionavelmente, a parte prejudicada foi a UFMS tendo em
vista as diferenças apuradas nas cobranças da empresa e justificadas por falhas de
interpretação do edital. Contudo, o entendimento do parecerista (pregoeiro do Pregão nº
21/2014) foi no sentido de que a empresa Almeida Turismo é que teria sido prejudicada, pois
somente assim caberia a ela denunciar o contrato.
Outro argumento constante no parecer apresentado refere-se a conveniência da rescisão
amigável diante da necessidade de nova licitação para o mesmo objeto – “7. Considerando
que, a administração entendeu ser conveniente a rescisão contratual consensual, diante da
necessidade de nova licitação para aquisição do objeto do contrato...”. No entanto, a
realização de nova licitação para contratação de outra empresa não justifica a rescisão
amigável, uma vez que, independentemente de a rescisão ser unilateral ou amigável, a nova
licitação pode correr em paralelo, sem prejuízo à apuração das supostas faltas da empresa.
Por fim, o parecerista alegou que um processo administrativo naquele momento seria
prejudicial à UFMS em virtude de indenizações por danos que poderiam ser requeridas pela
empresa em face do acolhimento do pedido da rescisão amigável pela UFMS, previsto no
Ofício nº 22/2014. Tal argumento, entretanto, não merece prosperar haja vista que a rescisão
amigável sequer havia sido formalizada pela UFMS, não produzindo efeitos jurídicos que
poderiam ensejar a responsabilização da Administração. No mesmo sentido, havia parecer da
própria Procuradoria Jurídica da UFMS, a qual se manifestou, em 03/07/2014, de forma
contrária à rescisão contratual amigável, haja vista que a empresa teria dado causa ao
descumprimento do contrato e, por esse motivo, deveria sofrer as penalidades previstas no
contrato (fls. 419/421)
Em relação à questão da rescisão amigável, acatada pela UFMS, convém trazer entendimento
do TCU sobre a matéria, consubstanciado no Acórdão nº 740/2013 – Plenário:
“a entidade contratante não possui a liberdade discricionária de deixar de promover
a rescisão unilateral do ajuste caso seja configurado o inadimplemento do particular
..., só existe campo para a rescisão amigável de um contrato administrativo quando
houver conveniência para a Administração e não ocorrer nenhuma das hipóteses
previstas para a rescisão unilateral da avença”
Assim, visualiza-se que houve um direcionamento do objeto do Pregão Eletrônico nº 21/2014
para a empresa Almeida Turismo, com favorecimento à empresa durante a execução
contratual, em prejuízo à Administração, com base nos seguintes fatos:
- recusa do pregoeiro em apreciar recurso da empresa Via Berrini, por considerá-lo
meramente protelatório, ainda que fosse plenamente possível verificar a estreita ligação entre
as duas primeiras colocadas;
- não apreciação pelo pregoeiro do argumento da proposta inexequível, levantado
pela empresa Via Berrini;
- exclusão ilegal, pelo pregoeiro, do lance de 100% da empresa Almeida Turismo,
trazendo-a novamente para a disputa, ao invés da desclassificação da empresa;
- ausência de prestação de garantia no valor de R$ 211.540,00 por parte de Almeida
Turismo, sem qualquer questionamento por parte da UFMS;
- concordância do pregoeiro e do Pró-Reitor de Administração com o pedido de
rescisão amigável da empresa Almeida Turismo, ainda que a mesma tenha dado causa ao
inadimplemento contratual;
- desconsideração, pelo pregoeiro e pelo Pró-Reitor de Administração, do parecer da
Procuradoria Jurídica, no sentido de que a UFMS deveria rescindir unilateralmente o contrato
e aplicar as penalidades devidas.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“O Relatório Preliminar sugere que haveria irregularidades na condução do pregão e
indícios de direcionamento do objeto.
Inicialmente cabe informar que nos surpreende a afirmação de direcionamento, visto que o
objeto é comum e que as sugestões de alteração do Termo de Referência encaminhadas à fl.
95, baseiam-se em modelos utilizados, à época, pelo TCU e pela própria CGU.
A seguir, o Relatório sugere que o inicio das irregularidades teria ocorrido no momento da
recusa da Intenção de Recurso interposta pela empresa Via Berrini, entretanto o relatório,
em sua sequência, faz referência a eventos ocorridos antes da manifestação de intenção de
recursos, acreditamos que o melhor entendimento se dará seguindo a ordem de ocorrência
desses eventos, e nesse sentido seguimos:
01. A abertura da sessão pública ocorreu em 04 de abril de 2014, às 8:03 horas (hora local);
02. O pregoeiro declara aberta a sessão, informa da verificação antes da fase da lances de
atendimento ao item 5.3.1 do edital;
03. Ato continuo o pregoeiro realiza a verificação e desclassifica as empresas Terra & Mar
Viagens e Turismo Ltda - ME e Abril Tour Viagens e Turismo Ltda – ME, por
desobediência ao item 5.3 “b” do edital;
Cabe aqui a contestação do que aponta o relatório em sua folha 24, acerca do assunto
desclassificação.
Está pacificado na Doutrina e no entendimento do TCU de que a desclassificação baseada
na inexequibilidade da proposta deve estar largamente comprovada, não bastando para a
desclassificação a mera suposição de que o preço é inexequível, ou seja, qual a legalidade
em desclassificar uma proposta ainda na fase de lances por supor que o valor é inexequível?
Em que pese o relatório estabelecer relação entre os artigos 48, Inciso II da Lei nº 8.666/93
e o artigo 22 do Decreto 5.450/2005, tal relação é no mínimo improvável, visto que o artigo
22 do citado Decreto refere-se especificamente à verificação antes da fase competitiva, senão
vejamos que o mesmo estabelece em seus artigos 24 do mesmo Decreto:
Art. 23. O sistema ordenará, automaticamente, as propostas classificadas pelo
pregoeiro, sendo que somente estas participarão da fase de lance.
Art. 24. Classificadas as propostas, o pregoeiro dará início à fase competitiva,
quando então os licitantes poderão encaminhar lances exclusivamente por meio
do sistema eletrônico.
De fato o pregoeiro desclassificou as propostas que não estavam em conformidade com o
edital, conforme determina o art. 22 do Decreto 5.450/2005, de forma alguma poderia o
pregoeiro desclassificar proposta durante a fase competitiva (fase de lances), visto que o
sistema não permite tal operação nessa fase, somente antes ou após sua finalização.
04. Após isso, os itens foram abertos para lances e às 09:26 horas o Grupo G1 entrou em
iminência até 09:31 horas;
05. Às 9:53 horas o pregoeiro exclui o lance que oferta 100% de desconto da empresa
Almeida Turismo EIRELI – ME, acerca dessa exclusão cabem algumas considerações;
O pregão Eletrônico, diferente das demais modalidades, permite ao pregoeiro a exclusão de
lances que considere inexequíveis, essa funcionalidade está presente no sistema
COMPRASNET e auxilia o pregoeiro na condução da sessão. O próprio sistema emite
mensagem alertando da exclusão e informando que, caso o licitante discorde poderá
apresentar novo lance, conforme mensagem abaixo.
Pregoeiro 04/04/2014
09:53:22
Sr. Fornecedor: O lance de 100,0000% do item 6 do GRUPO 1 foi
excluído por este pregoeiro por ter sido considerado inexequível.
Caso não concorde com a exclusão, favor reenviar o lance.
Repisa-se que, apesar de constar como emissor o pregoeiro, a mensagem é automaticamente
enviada pelo sistema no ato da exclusão.
A intenção do pregoeiro ao excluir o lance era a de excluir todos os lances enviados acima
de 50% de desconto, ocorre que antes da exclusão do segundo lance a empresa Almeida
Turismo já havia reenviado o lance ofertando desconto de 91%, diante dessa situação o
pregoeiro optou por verificar a situação após o encerramento da fase de lances.
Fica evidente então que não há irregularidade na exclusão de lances, como sugere o
relatório, visto que é procedimento regular chancelado por operacionalidade do sistema.
A não exclusão dos demais lances inclusive o de 91% citado no relatório reside na percepção
que o sistema, ao alertar o licitante da exclusão, solicita que o mesmo reenvie o lance caso
não concorde com a exclusão, daí que, ao observar que três empresas concorriam com lances
muito próximos optou-se por não desclassificar mais nenhuma proposta sob pena de
prejudicar algum participante em razão do certame estar em “tempo aleatório”, podendo
encerrar-se a qualquer momento, colocando em risco a possibilidade de reenvio informada
pelo sistema, para aqueles que não concordassem com a exclusão.
Além disso, a atitude do pregoeiro em considerar inexequível o desconto de 100%, mas
considerar a exequibilidade dos lances de 90% e 91% de desconto ocorreu da orientação do
TCU em casos semelhantes, a exemplo das Ementas abaixo:
- Assuntos: INEXEQUIBILIDADE, PASSAGENS e PREGÃO ELETRÔNICO.
DOU de 10.10.2011, S. 1, p. 100. Ementa: o TCU determinou a oitiva de um
pregoeiro para que apresentasse justificativas sobre a economicidade de uma
contratação de empresa privada de turismo, tendo em vista que o valor do
desconto não foi definido durante o certame e o preço com desconto constante da
ata do pregão eletrônico, igual a R$ 0,00 (zero reais), se mostra inexequível, o
que viola o estabelecido no art. 48, inc. II, da Lei nº 8.666/1993 (item 9.2.2, TC-
030.765/2011-0, Acórdão nº 2.667/2011-Plenário).
- Assunto: PREGÃO. DOU de 22.04.2014, S. 1, p. 125. Ementa: o TCU deu
ciência à Universidade Estadual do Maranhão de que, em pregão presencial,
verificou-se não aceitação de proposta de taxa de administração com percentual
igual ou inferior a zero, assinalada no edital, não obstante o TCU tenha
jurisprudência no sentido de que em processos licitatórios custeados com
recursos federais para operacionalização de vale-refeição, vale-alimentação,
vale-combustível e cartão combustível, deve ser avaliado, no caso concreto, se a
admissão de ofertas de taxas de administração negativas ou de valor zero é
exequível, a partir de critérios previamente fixados em edital, conforme Decisão
nº 38/1996-P (item 9.2, TC-033.083/2013-4, Acórdão nº 1.556/2014-2ª Câmara).
06. Encerrada a fase de lances o pregoeiro convocou, às 09:58 horas, a licitante vencedora
para apresentação de sua proposta e documentos de habilitação;
07. Enquanto aguardava-se o prazo de envio da documentação o pregoeiro iniciou suas
diligências a fim de apurar possível inexequibilidade da proposta, ao mesmo tempo
recebe ligação telefônica de pessoa que se identificava como representante da empresa
Via Berrini Turismo e Eventos Ltda. sugerindo irregularidades conforme relatado à
fl.211;
Novamente os fatos aqui apontados merecem considerações:
Inicialmente o pregoeiro tratou de verificar a irregularidade denunciada por telefone,
verificando endereço, quadro societário, entre outras, conforme relatado no relatório de
diligência, note-se, nesse relatório, não há qualquer menção ao vinculo familiar dos sócios
das duas empresas, isso porquê o próprio TCU considera que o vínculo familiar ou mesmo
sócios em comum não configuram, por si só, fatores impeditivos de participação, a exemplo
do julgado abaixo:
Acórdão 1448/2013-Plenário, relator Ministro Walton Alencar Rodrigues.
Não existe vedação legal à participação, em uma mesma licitação, de empresas
com sócios com relação de parentesco. Entretanto, essas relações podem e devem
ser levadas em conta sempre que houver indícios consistentes de conluio.
Esse entendimento foi explanado também no Acórdão 526/2013-Plenário, quando o relator
Ministro Marcos Bemquerer Costa assim anotou: “a interpretação teleológica da legislação,
especialmente a do princípio da igualdade de condições a todos os interessados, conduz ao
entendimento de que o concurso de licitantes pertencentes a sócios comuns somente é
irregular quando puder alijar do certame outros potenciais participantes”. Acrescentou que,
de acordo com o precedente revelado pelo Acórdão 297/2009 – Plenário, a participação
simultânea de empresas que tenham sócios comuns em um mesmo certame configuraria
irregularidade nos casos de: “a) convite; b) contratação por dispensa de licitação; c)
existência de relação entre as licitantes e a empresa responsável pela elaboração do projeto
executivo; d) contratação de uma das empresas para fiscalizar serviço prestado por outra”.
O relator consignou naquele caso, porém, que, nos processos em que tal exigência indevida
foi identificada, não houve exclusão de nenhuma empresa por essa razão, nem foram
apontados indícios de conluio ou fraude.
Nesse sentido o pregoeiro verificou entre as participantes a ocorrência de disputa efetiva,
sendo que as duas empresas finalizaram o pregão classificadas em primeiro e segundo lugar
respectivamente, e decorrido o prazo de envio de proposta a empresa classificada em
primeiro lugar apresentou sua proposta e documentos de habilitação conforme estabelece o
edital, daí a convicção do pregoeiro da inexistência de qualquer tipo de conluio ou acordo
entre as empresas, afinal, não se vislumbra qual a vantagem obtida já que disputou, lance a
lance, até o final do certame, se houvesse conluio qual a explicação para a disputa entre as
duas empresas?
Haveria indícios de fraude somente caso o vencedor atuasse como “licitante coelho”, aquele
que apresenta preços inexequíveis para desestimular a disputa entre os concorrentes e
favorecer o segundo colocado, ante uma desistência ou inabilitação posterior, o que não
ocorreu no caso concreto.
08. A partir da convicção da inexistência de irregularidade na participação das empresas,
o pregoeiro retornou a ligação ao “denunciante” questionando se haveriam outros
indícios, sem que houvesse a indicação de novos indícios, mais robustos, o pregoeiro
encerrou sua diligência.
Após esse fato, o pregoeiro cuidou da verificação da exequibilidade da proposta da empresa
classificada em primeiro lugar, como não consta do edital qualquer critério objetivo para
desclassificação por inexequibilidade, o pregoeiro optou por utilizar os critérios
estabelecidos pelo Parágrafo 1º, Alínea a, do Artigo 48 da Lei 8.666/93, repisa-se que não
há no edital qualquer critério objetivo, e ainda que três empresas ofertaram lances entre
90% e 91% de desconto, ou seja havia disputa entre concorrentes distintos, diante da disputa
e da similaridade dos percentuais ofertados pelas empresas melhor classificadas o pregoeiro
entendeu estar presente a exequibilidade das propostas.
E mais, ao considerar que o pregão foi realizado com critério de aceitação de menor preço
global, certamente as concorrentes poderiam sacrificar sua margem em algum item com
vistas a vencer o lote, parece-nos claro que a boa parte das concorrente optou por reduzir ou
sacrificar sua margem no mesmo item do grupo.
09. As 10:34 a empresa Almeida Turismo EIRELI – ME, apresentou sua anexou sua
proposta no COMPRASNET;
10. Concluídas as diligências e verificada a documentação enviada pela empresa Almeida
Turismo e após sanado o questionamento feito às 11:48 horas o pregoeiro aceitou a
proposta, habilitou o fornecedor e abriu prazo para intenção de recursos às 11:53
horas; e
11. Às 12:08 horas a empresa Via Berrini manifestou intenção de recurso, novamente aqui
cabem considerações sobre o relatório.
Como se pode verificar da intenção de recursos abaixo, a empresa, quanto ao desconto
ofertado, apresenta o motivo “Questionar quanto ao desconto ofertado”, sem no entanto
apresentar motivação para tal questionamento, quanto ao segundo motivo, solicitar diligência,
a mesma empresa já havia questionado e já havia sido informada de que a mera relação de
parentesco entre sócios não é motivo de exclusão das licitantes.
Motivo Intenção: VIA BERRINI TURISMO E EVENTOS LTDA, no uso de seu direito
constitucional, amparo pela Lei 10.520/02 e subsidiariamente a Lei 8.666/93 e suas alterações
e o Edital PE n.º 021/2014, vem interpor a INTENÇÃO DE RECURSO, com base nas seguintes
fundamentações: 1) Questionar quanto ao percentual de desconto praticado pela empresa (+
90%); 2) Solicitação diligência, pois as empresas que ficarão 1º e 2º lugares possuem o mesmo
nº tel. fixo (67) 3325-3940 e encontra-se no mesmo prédio?
No que tange a admissibilidade de intenção de recurso o Tribunal de Contas da União
registrou, no Acórdão nº 3.151/2006 - 2ª Câmara, a necessidade de o pregoeiro exercer o juízo
de admissibilidade acerca das manifestações de intenção de recorrer que lhes são
apresentadas. Ficou gravado no voto do Min. Relator que: a finalidade da norma é permitir
ao pregoeiro afastar do certame licitatório aquelas manifestações de licitantes que, à primeira
vista, revelam-se nitidamente proletatórias seja por ausência do interesse de agir,
demonstrada pela falta da necessidade e da utilidade da via recursal, seja por ausência de
requisitos extrínsecos como o da tempestividade.
Conforme entendimento firmado pela Corte de Contas, o pregoeiro possui competência para
rejeitar a intenção de recorrer, "quando o licitante não demonstra a existência de
contrariedade à específica decisão da comissão julgadora". Nas situações em que restar
evidente a ausência de interesse de agir e de motivação do recurso, a rejeição da intenção de
recorrer pelo pregoeiro não representará a antecipação do julgamento do mérito do recurso.
Nota-se então que a Via Berrini não demonstrou contrariedade à decisão do pregoeiro visto
que solicitou diligência sem qualquer indicação da motivação. Ora, como já exposto
anteriormente, o pregoeiro já havia cuidado da diligência requerida, e mais, não está expressa
na intenção de recurso que solicita a diligência qual a finalidade da mesma? Qual a
motivação?
Daí entendemos que não houve análise do mérito do recurso, como sugere o relatório, mas sim
ausência de motivação.
Quanto ao pedido de rescisão amigável, note-se que assim que a administração tomou
conhecimento das reclamações dos usuários dos serviços contratados, imediatamente tomou
providências no sentido de notificar, em 12/05/2014, quanto a apresentação de justificativas
aos preços praticados e descumprimento de cláusulas contratuais, conforme se vê à fl. 311 dos
autos.
Assim, em 13/05/2014 a empresa apresentou suas justificativas e pedido de alteração de valor,
na mesma data apresenta novo documento com considerações de variações de tarifas,
metodologia da cias aéreas, transporte rodoviário e hospedagem
Importante frisar que, após a análise da manifestação da contratada e anterior ao parecer
jurídico, tanto a Coordenadoria de Gestão de Materiais, fls. 376 a 378, quanto a Auditoria
Interna da UFMS fls. 398 a 400, já sugeriam a possibilidade de rescisão do contrato e a
realização de nova licitação.
Saliente-se aqui nossa discordância com a lógica utilizada no relatório, em especial com o
suposto direcionamento da licitação para a empresa Almeida Turismo EIRELI – ME, visto que
a Administração atuou vigorosamente no sentido de coibir a contratação a preços diferentes
do contratado, bem como não permitiu que o contrato fosse alterado como solicitava a
empresa, questionamos qual seria a lógica de direcionar a contratação de uma empresa para,
em seguida, rescindir o contrato?
Quanto à manifestação do Coordenador de Gestão de Materiais, repisa-se que a convicção
formou-se a partir do deferimento do pedido através do oficio 22/2015, visto que, entendemos
no mínimo temerária a alegação de que um documento oficial da administração não produziria
efeitos jurídicos, no caso em tela, entendemos que a existência de oficio da Administração
aceitando a solicitação da contratada, gera efeitos jurídicos à luz do Código de Processo Civil.
Diante de tudo o que foi exposto entendemos que:
- A administração agiu imediatamente após tomar conhecimento da tentativa de praticar
preços divergentes do contratado, notificando a empresa e exigindo a correta execução;
- Como informado anteriormente o pregoeiro entendeu que inexistia motivação na intenção de
recurso, motivo pelo qual a mesma foi recusada;
- Não houve exclusão ilegal de lance visto que a exclusão de lances é ferramenta disponível ao
pregoeiro durante a fase de lances, se ilegal fosse, não haveria de estar presente;
- A empresa demonstrou com documentos e em reuniões, conforme relatado nos autos que não
teria condições de cumprir o contrato, assim sendo e identificada a ausência de má-fé a
Administração optou por rescindir amigavelmente, sem que houvesse sido registrado prejuízo
para qualquer das partes;
- O prazo de 30 dias para que a parte prejudicada denunciasse o contrato para, de comum
acordo, rescindi-lo, é contado a partir da ocorrência do fato, e não da assinatura do contrato,
como se fez entender no Relatório, pois, de fato, a UFMS somente pôde questionar os preços
faturados a partir da nota fiscal apresentada pela empresa, o que somente ocorreu decorridos
mais de 30 dias da assinatura do contrato;
- Embora o parecer jurídico opinasse contra a rescisão amigável, o próprio parecerista afirma
que seu parecer é opinativo, e mais, o parecer cita recorrentemente que a rescisão é unilateral,
sendo que, de fato, a empresa pleiteou desde o início a rescisão amigável, por esse motivo e
por entender que a comunicação oficial enviada antes do parecer poderia produzir efeitos
jurídicos a Administração optou por rescindir o contrato.” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Os gestores da UFMS alegaram que a exclusão do lance da empresa Almeida Turismo não foi
ilegal; que a desclassificação por inexequibilidade deve estar largamente comprovada; que se
optou por não desclassificar outros lances para não prejudicar os participantes; que a conduta
do pregoeiro de não desclassificação de outras empresas está amparada em decisões do TCU;
que o pregoeiro recebeu, por telefone, denúncia de irregularidade por pessoa que se identificou
como representante da empresa Via Berrini, e como resultado da diligência não mencionou
vínculo familiar pois o TCU não considera tal fato impeditivo de participação em licitações;
que houve disputa efetiva entre as empresas, não indicando ocorrência de conluio; que por não
haver no edital critério objetivo de desclassificação por inexequibilidade, e diante da
similaridade dos percentuais ofertados por diferentes empresas, considerou os lances
exequíveis; que em razão do critério de julgamento ser o menor preço global, haveria a
possibilidade de sacrifício de margens de um item em detrimento de outro; que em face da
ausência de motivação da recorrente o pregoeiro rejeitou a intenção de recurso; que a
Administração sugeriu a rescisão contratual e optou pela rescisão amigável diante da boa-fé da
contratada; que o prazo de trinta dias para rescisão se dá a partir da ocorrência do fato e não da
assinatura do contrato; e que, embora o parecer jurídico opinasse contra a rescisão amigável, o
pregoeiro entendeu que a comunicação oficial à empresa da rescisão amigável impediria a
rescisão unilateral com possíveis punições à empresa.
Antes de analisar o mérito dos argumentos dos gestores, importante mencionar que não houve
contestação em relação à falta de prestação de garantia por parte de Almeida Turismo, no valor
de R$ 211.540,00, o que permite concluir que os gestores da UFMS reputaram como verdadeiro
e incontroverso o fato descrito no relatório.
Em relação às justificativas apresentadas, dividir-se-ão os argumentos por assunto no intuito de
facilitar o entendimento:
- SESSÃO DE JULGAMENTO DO PREGÃO
Em que pese a Lei nº 10.520/2002 e o Decreto nº 5.450/2005 não mencionarem a possibilidade
de exclusão de lances na fase competitiva do pregão eletrônico, o Manual do Pregoeiro
(http://www.comprasgovernamentais.gov.br/arquivos/manuais/manual-pregao-eletronico-
pregoeiro-parte-i-01062015.pdf/view), elaborado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão, estabelece, de fato, essa faculdade ao pregoeiro. Entretanto, o edital do Pregão
Eletrônico nº 21/2014 também não tratou dessa possibilidade de exclusão de lances durante a
fase competitiva, motivo pelo qual se entende que a conduta do pregoeiro feriu o princípio da
vinculação ao instrumento convocatório, o que poderia ter sido alegado por qualquer licitante
que se sentisse prejudicado pela exclusão do lance supostamente “inexequível” e retorno da
empresa Almeida Turismo à disputa para oferecimento de novos lances. Para tanto, cita-se a
disposição contida no item 20 do Edital do Pregão Eletrônico nº 85/2014 do TCU:
“Durante a fase de lances, o Pregoeiro poderá excluir, justificadamente, lance cujo valor
seja manifestamente inexequível.”
No caso concreto, houve a exclusão do lance da empresa Almeida Turismo sem que houvesse
previsão desse procedimento no edital, bem como inexiste, no processo, justificativa para a
inexequibilidade da proposta. A bem da verdade, um lance com desconto de 100% tem todos
os indícios de inexequibilidade, assim como lances com 90% ou 91% de desconto. Nesse caso,
considera-se que houve um benefício à empresa Almeida Turismo na medida em que seu lance
com 100% de desconto foi excluído do certame, enquanto o de 91% foi considerado exequível
sem qualquer justificativa, a despeito da intenção de recurso de outra licitante.
Seguindo nesse raciocínio, embora os gestores argumentem que “a desclassificação baseada
na inexequibilidade da proposta deve estar largamente comprovada”, o pregoeiro considerou
inexequível sem qualquer justificativa um desconto de 100% mas não considerou inexequíveis
dois lances com 90% e um com 91% de desconto (da mesma empresa que ofereceu 100% de
desconto). Nesse ponto é importante destacar que os próprios gestores afirmaram em suas
justificativas que “não consta do edital qualquer critério objetivo para desclassificação por
inexequibilidade”. Ora, qual critério foi então utilizado pelo pregoeiro para desclassificar o
lance? No termo de referência há previsão de valor mínimo de 2% de desconto para o item em
questão. Pergunta-se então, 100% de desconto é passível de desclassificação, mas 90% não?
Nesse sentido, a justificativa da UFMS aduziu que a conduta do pregoeiro de desclassificar
lances com 100% de desconto e não desclassificar os de 90% e 91% seguiu orientações do
TCU. No entanto, a Corte de Contas possui até súmula dispondo que deve ser oferecida aos
licitantes a oportunidade de demonstrar a exequibilidade de sua proposta:
“Súmula nº 262 - o critério definido no art. 48, inciso II, § 1º, alíneas ‘a’ e ‘b’, da Lei nº
8.666/93 conduz a uma presunção relativa de inexequibilidade de preços, devendo a
Administração dar à licitante a oportunidade de demonstrar a exequibilidade da sua
proposta.”
Após toda a análise, concluiu-se que os argumentos dos gestores da UFMS não foram
suficientes para afastar a irregularidade da desclassificação de ofertas por inexequibilidade sem
qualquer critério objetivo para tal, excluindo do certame propostas de 100% de desconto e
mantendo outras com 90% e 91% de desconto.
- DILIGÊNCIAS
Dentre os argumentos apresentados, está o de que vínculo familiar entre licitantes não é
impeditivo de participação em licitações. De fato, o mero vínculo familiar não é suficiente para
excluir as empresas de qualquer certame. Por outro lado, a existência de vínculo familiar entre
as empresas, mesmo número de telefone, o mesmo domínio da internet nos endereços de e-mail
dos sócios (@medturismo.com.br), e o fato de as empresas serem vizinhas deveria, ao menos,
despertar a atenção dos condutores da licitação. E foi justamente isso o que fez a empresa Via
Berrini ao apresentar intenção de recurso, alegando a questão da inexequibilidade da proposta
de mais de 90% e o fato de as primeiras colocadas possuírem o mesmo telefone e dividirem o
mesmo imóvel. No entanto, mesmo com indícios consistentes de possíveis irregularidades, o
pregoeiro achou por bem recusar a intenção de recurso, alegando que a mesma era meramente
protelatória. Nesse sentido, segue orientação do TCU no caso de detecção de vínculos entre
licitantes:
“(…) oriente todos os órgãos/entidades da Administração Pública a verificarem,
quando da realização de licitações, junto aos sistemas Sicaf, Siasg, CNPJ e CPF, estes
dois últimos administrados pela Receita Federal, o quadro societário e o endereço dos
licitantes com vistas a verificar a existência de sócios comuns, endereços idênticos ou
relações de parentesco, fato que, analisado em conjunto com outras informações,
poderá indicar a ocorrência de fraudes contra o certame.” (Acórdão nº 2.136/2006-
TCU-1ª Câmara)
Além disso, dentre as justificativas trazidas, o pregoeiro alegou que a empresa Via Berrini não
demonstrou contrariedade à sua decisão, somente solicitando diligências sem indicar qualquer
motivação. Ora, está bem clara, na intenção de recurso, a contrariedade da empresa à aceitação
do desconto de mais de 90% proposto por Almeida Turismo, ao tempo em que trouxe ao
pregoeiro informações valiosas que vinculavam a primeira e a segunda colocadas. Entretanto,
mesmo com indícios fortes de ocorrência de irregularidades, o pregoeiro recusou a intenção de
recurso e prosseguiu com o certame, contrariando entendimentos do TCU, no sentido de que
essa análise de admissibilidade deve se concentrar somente nos aspectos de legitimidade,
sucumbência, tempestividade, interesse e motivação, sem adentrar o mérito da questão.
Por fim, é importante destacar a jurisprudência consolidada do TCU no que tange às diligências
para comprovar a exequibilidade das propostas:
“nas próximas licitações que vier a realizar [...], quando se constatar eventual
inexequibilidade de proposta, promova diligência complementar junto ao proponente,
facultando-lhe a possibilidade de comprovar, documentalmente, por meio de planilhas
de custos e demonstrativos, a real exequibilidade de sua oferta”. Precedentes citados:
Acórdão n.o 559/2009-1ª Câmara, Acórdão n.o 1.079/2009-2ª Câmara e Acórdãos n.os
2.093/2009, 141/2008, 1.616/2008, 1.679/2008, 2.705/2008 e 1.100/2008, todos do
Plenário. (Acórdão n.º 1092/2010-2ª Câmara)
- RESCISÃO CONTRATUAL
No que toca aos fatos relacionados à rescisão contratual, os gestores da UFMS argumentaram,
em síntese, que as providências foram tomadas corretamente, e que pela ausência de má-fé da
empresa Almeida Turismo, dentre outras circunstâncias, optou-se pela rescisão amigável do
contrato, a despeito do parecer contrário da Procuradoria Jurídica da UFMS.
Embora os gestores da UFMS argumentem em sentido contrário, não fazia nenhum sentido
rescindir amigavelmente o contrato de uma empresa que superfaturava os valores a ela devidos
em prejuízo à Universidade. Por mais que a empresa tenha justificado seus atos, ficou claro o
descumprimento das cláusulas contratuais por Almeida Turismo, o que sujeitaria a empresa a
um processo de apuração, podendo resultar em punições e ressarcimentos de valores cobrados
indevidamente da UFMS. Inexplicavelmente, os gestores da UFMS acataram o pedido de
rescisão amigável da empresa, embora contrariando o Parecer do Procurador Federal da UFMS.
Convém ressaltar que um dos argumentos citados pelos gestores da UFMS seria o fato de a
empresa ter sido cientificada do deferimento do pedido de rescisão amigável, e que contrariar
tal decisão poderia ser prejudicial aos interesses da UFMS. Ora, o órgão competente para
apreciar questões jurídicas da UFMS (Projur) deu parecer no sentido de que o correto seria a
rescisão unilateral do contrato com aplicação de penalidades, e mesmo assim os gestores
entenderam que poderia haver prejuízo à UFMS.
De tudo o que foi exposto, conclui-se que as justificativas dos gestores da UFMS não foram
suficientes para alterar o entendimento da CGU de que houve indícios de que a empresa
Almeida Turismo tenha sido beneficiada na licitação e durante a execução contratual.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Recomenda-se a apuração de responsabilidades dos servidores da UFMS e
da empresa Almeida Turismo em relação ao suposto favorecimento que a última recebeu na
licitação e execução contratual.
2.1.11. Superfaturamento apurado de R$ 20.184,77 na aquisição de passagens aéreas por
Almeida Turismo.
Fato
O anexo I (termo de referência) do Edital do Pregão Eletrônico nº 21/2014 trouxe alguns
detalhes acerca do serviço de agenciamento de viagens que foi objeto do certame:
Pelo exposto acima, está demonstrado que a agência de viagens vencedora do pregão faria jus
a uma “comissão” a cada emissão, remarcação ou cancelamento de passagem aérea que
realizasse em benefício da UFMS. Tal ponto fica mais evidente ao se visualizar o item 3.2 do
termo de referência:
Com efeito, na quinta coluna do quadro acima está o valor cotado pela UFMS para o serviço
de agenciamento de viagens, no caso R$ 76,00 por procedimento de emissão, remarcação ou
cancelamento de passagens.
Além disso, no item 04 do termo de referência são dados maiores detalhes do serviço a ser
prestado pela empresa contratada, destacando-se as letras “g” e “h”:
Em que pese a UFMS ter cotado em R$ 76,00 o valor do serviço de agenciamento de viagens,
durante a realização do pregão eletrônico nº 21/2014 tal valor foi reduzido a R$ 0,0001 na
proposta de Almeida Turismo (fl. 227):
Por fim, o Contrato nº 44/2014 (fl. 265/272), firmado entre a UFMS e a empresa Almeida
Turismo, previu a seguinte obrigação da contratada:
Com base nas informações acima, evidencia-se que a empresa Almeida Turismo deveria
pesquisar o menor preço de passagens para o trecho solicitado pela UFMS, inclusive tarifas
promocionais, recebendo a “comissão de agenciamento” por cada emissão, remarcação ou
cancelamento efetuados, comissão esta pactuada em R$ 0,0001, conforme a proposta
homologada pela Administração.
Entretanto, o procedimento acima não foi verificado no decorrer da análise de onze processos
de pagamentos da UFMS, contendo um total de 94 passagens emitidas. Por meio da consulta
às páginas das companhias aéreas Azul Linhas Aéreas Brasileiras
(https://viajemais.voeazul.com.br/RetrieveBooking.aspx) e Gol Linhas Aéreas Inteligentes
(https://compre2.voegol.com.br/RetrieveBooking.aspx) na internet, constatou-se divergência
entre os valores cobrados pelas companhias aéreas da empresa Almeida Turismo e aqueles
cobrados por essa última da UFMS. Abaixo, segue exemplo da inconformidade observada
com o localizador “UBBCXV”:
Comprovante de passagem aérea extraída do próprio site da Gol Linhas Inteligentes,
referente a trecho entre Recife/PE e Campo Grande/MS, no dia 01/06/14, no valor de R$
423,90 – localizador UBBCXV
Cobrança apresentada pela empresa Almeida Turismo de passagem aérea emitida pela
companhia aérea Gol Linhas Inteligentes, referente a trecho entre Recife/PE e Campo
Grande/MS, no dia 01/06/14, no valor de R$ 635,90 – localizador UBBCXV.
Comparando as imagens acima, constatou-se que na página da “Gol” o valor do trecho foi de
R$ 423,90, enquanto que na mensagem eletrônica enviada por Almeida Turismo para a UFMS
o valor da passagem foi de R$ 635,90 – valor 50,01% superior. E foi justamente esse último
o valor pago pela UFMS, conforme a imagem da fatura expedida por Almeida Turismo:
Assim, nota-se que, mesmo com claras condições pactuadas no termo de referência e no
contrato assinado, de que a agência de viagens contratada deveria, obrigatoriamente, repassar
todos os descontos conseguidos nas companhias aéreas à UFMS, a empresa Almeida Turismo
majorou o preço desta passagem aérea em 50,01%, com claro descumprimento contratual e
prejuízo ao Erário.
Dando seguimento às análises, verificou-se que a empresa Almeida Turismo tinha ciência das
diferenças cobradas a maior, tanto é que após o Ofício nº 18, de 12/05/2014, por meio do qual
a UFMS solicitou esclarecimentos acerca das diferenças apuradas por servidores, a empresa
emitiu faturas com valores corretos:
Comprovante de passagem aérea extraída do próprio site de Azul Linhas Aéreas, referente
a trecho entre Campo Grande/MS e Ribeirão Preto/SP, ida no dia 02/06/14 e volta no dia
03/06/14, no valor de R$ 519,80 – localizador IF2Q3E.
Cobrança apresentada pela empresa Almeida Turismo de passagem aérea emitida pela
companhia aérea Azul Linhas Aéreas, referente a trecho entre Campo Grande/MS e
Ribeirão Preto/SP, ida no dia 02/06/14 e volta no dia 03/06/14, no valor de R$ 519,80 –
localizador IF2Q3E.
Assim sendo, apresenta-se abaixo quadro com os valores superfaturados por Almeida Turismo
em amostra de 50 processos de pagamentos analisados:
Quadro 08 – Superfaturamento (R$) apurado em passagens emitidas por Almeida Turismo.
PCD Nome Localiz.
Cia
aérea
Valor site
– R$
Fatura –
R$
Superfaturamento
– R$
84/14 G. D. W. NCCCSQ Azul 869,90 1169,90 300,00
803/14 M. E. C. C. N2WCUB Azul 199,9 349,90 150,00
814/14 M. A. V. P. WGQLQT GOL 524,9 784,90 260,00
814/14 M. A. V. P. LBLL2A Azul 699,9 1089,90 390,00
823/14 V. M. V. P. EY742S GOL 638,9 1063,90 425,00
825/14 F. DA P. DE B. G4BN4V Azul 604,8 815,9 211,10
845/14 L. F. R. R. E7WE5Z Azul 1.104,8 1.534,8 430,00
868/14 M. L. F. B. KFLI3R Azul 199,9 599,90 400,00
868/14 M. L. F. B. JEMQGW GOL 243,9 543,90 300,00
878/14 A. R. F. DE A. N8VSJZ Azul 1.739,8 2.139,8 400,00
1175/14 G. G. O. SGCMXG GOL 811,8 877,80 66,00
1223/14 C. M. G. MCZGKQ Azul 1.016,8 1.224,80 208,00
1253/14 M. A. D. T2KCTR Azul 1.523,8 1.598,80 75,00
1273/14 L. C. J3H93Y Azul 977,8 1.183,80 206,00
1771/14 E. DA C. V. KCNWNP GOL 634,8 734,80 100,00
1777/14 I. A. C. AIIVPK GOL 422,8 442,80 20,00
1785/14 F. E. S. M. AYLLUF GOL 418,9 428,90 10,00
684/14 J. P. G. DKJ9ME GOL 930,80 1.110,80 180,00
810/14 E. R. CBN4HA Azul 287,9 411,90 124
1318/14 V. L. L. X2NINR Azul 314,8 421,80 107,00
1344/14 G. M. S. ZLD85E GOL 254,9 291,90 37,00
1346/14 M. F. G. DA S. DDSQ7H Azul 395,8 490,80 95,00
770/14 E. DOS R. K7II2M Azul 581,8 925,19 343,39
771/14 E. P. F. E S. DY71XG Azul 581,8 925,19 343,39
826/14 J. O. P. P. K84EFM Azul 1.149,9 1.479,90 330,00
862/14 M. T. L. P. P. U77Z2P Azul 2.011,9 2.461,90 450,00
865/14 S. T. G. WBHRGF GOL 254,9 474,90 220
907/14 J. P. M. E S. N4GWKY Azul 263,9 423,90 160,00
923/14 E. A. M. IYM3GT Azul 846,8 1246,8 400,00
823/14 V. M. V. P. HEJR6U Azul 292,9 799,89 506,99
864/14 P. H. DE A. X3ZDFB Azul 1.143,8 1.631,80 488,00
935/14 S. A. M. NFBPRH Azul 499,8 848,90 349,10
938/14 W. M. J. MKDU3E GOL 655,9 867,90 212
1085/14 L. DA C. L. VFEDTX Azul 199,9 319,90 120,00
1488/14 S. S. DO N. FFU1PT GOL 181,8 380,00 198,20
943/14 J. A. DE S. JD5H6K Azul 1.274,8 2.029,80 755,00
944/14 R. A. M. DE S. B8Z74J Azul 1.736,9 2.436,90 700,00
947/14 D. H. L. UBBCXV GOL 423,9 635,90 212,00
947/14 D. H. L. QEL55H Azul 1.029,9 1.379,90 350,00
957/14 J. M. R. ECE6XP GOL 275,9 575,00 299,10
957/14 J. M. R. FBUF8N Azul 145,9 305,90 160,00
973/14 M. L. R. M. S7QLKP Azul 266,9 660,90 394,00
973/14 M. L. R. M. OCTERA Azul 1.613,9 2.063,90 450,00
1405/14 M. G. Q. S58ITY Azul 529,8 799,80 270,00
1086/14 J. P. M. E S. KGBK6B Azul 390,8 788,80 398,00
1095/14 R. R. L. FBGJ7A Azul 294,9 513,90 219,00
1096/14 A. N. DE O. Y6W2JF Azul 657,8 1.110,80 453,00
1097/14 L. M. P. B41T5V Azul 657,8 1.110,80 453,00
1098/14 M. D. L. PBKGGD Azul 978,8 1.404,80 426,00
1103/14 A. L. Q. S. ACIC5K Azul 978,8 1.394,80 416,00
1107/14 E. M. C. B8JDWZ Azul 185,9 681,80 495,90
1558/14 L. A. S. WFP1FH Azul 507,8 619,80 112,00
1642/14 R. M. R. DE A. RBRHFD Azul 478,8 623,80 145,00
1117/14 A. L. B9MUGG Azul 1.109,8 1.274,80 165,00
1080/14 A. DE S. M. MF12JH Azul 986,8 1.245,90 259,10
1614/14 C. A. M. F. Z9RC5J Azul 586,8 694,80 108,00
1114/14 A. R. C. J65MFS Azul 575,9 765,90 190,00
1131/14 O. A. DE A. YB5H6F GOL 469,9 639,90 170,00
769/14 T. P. DE O. SYDT9V GOL 497 657,00 160,00
1058/14 R. M. DOS S. I. FH26XB Azul 799,8 1.099,80 300,00
1135/14 R. G. D. N. VKGLFH GOL 516,8 786,80 270,00
1140/14 R. A. S. DOS S. B8LLVZ Azul 428,9 588,90 160,00
1142/14 D. M. S. UFCGUX Azul 689,9 787,90 98,00
1143/14 A. DE S. M. GFBQRG GOL 284,9 376,90 92,00
1143/14 A. DE S. M. MB9WRT Azul 428,9 588,90 160,00
1156/14 R. L. B. K3TDML Azul 399,8 654,80 255,00
1088/14 M. L. F. N. Q9KIVZ Azul 344,9 599,80 254,90
1099/14 L. L. F. C. KGITMD GOL 228,9 428,90 200,00
1133/14 T. S. MIB35K GOL 514,9 636,90 122,00
1133/14 T. S. K6K5US Azul 659,9 757,90 98,00
1145/14 S. S. TEWPQZ GOL 215,9 345,90 130,00
1145/14 S. S. M6NW4P Azul 129,9 249,90 120,00
1148/14 C. M. S. C. O. I9NGKI GOL 340,9 414,90 74,00
1181/14 Y. M. P. GJW7RH GOL 753,9 903,90 150,00
1186/14 M. T. L. P. P. AL1EPR GOL 286,9 346,90 60,00
1209/14 V. R. F. S. MER42U Azul 659,8 902,80 243,00
1541/14 C. M. S. C. O. K9TWHI GOL 228,9 348,90 120,00
1630/14 M. M. DE A. NFMY7E Azul 652,8 711,86 59,06
1660/14 V. T. G DE M. V6SBQF Azul 328,9 427,90 99,00
1661/14 A. F. D. Q86UWP Azul 417,9 458,90 41,00
1665/14 A. R. C. M. DE C. TC4IJS GOL 880,8 995,80 115,00
1677/14 R. K. LBF6XT Azul 765,8 845,80 80,00
1685/14 A. F. CG5NSR Azul 893,8 978,80 85,00
1711/14 A. DE O. F. QHZY9Q GOL 232,9 284,90 52,00
1721/14 C. D. R. UM9B4B GOL 613,8 747,34 133,54
1759/14 D. M. B. P. HIW27X GOL 152,9 212,90 60,00
1759/14 D. M. B. P. T7PGNC Azul 374,9 430,90 56,00
1085/14 L. DA C. L. PF7TFW GOL 249,9 371,90 122,00
Total 53.616,40 73.801,17 20.184,77
Em face do acima expendido, constatou-se um superfaturamento de R$ 20.184,77 (37,64%)
sobre o serviço de agenciamento de viagens por parte de Almeida Turismo, na amostra de
onze processos analisados.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Considerando as informações contidas no quadro “08”, fls. 36 a 38, em que se verificou
sobrepreço praticado pela contratada na aquisição de passagens aéreas, cumpre, no entanto,
para fins de justificativa evidenciar nossos procedimentos internos de controle antes do
efetivo pagamento.
Como pode ser observado, a vigência do contrato firmado com a empresa Almeida Turismo
Ltda teve início em 07/04/2014, e logo no início de maio de 2014, como de praxe, tem início
os procedimentos de fechamento para fins de medição do contrato e posterior pagamento;
período no qual foram constatadas as irregularidades pelos usuários e que motivou todos os
atos que culminaram na rescisão do referido contrato.
Os procedimentos para medição do contrato exigem uma verificação de toda documentação
enviada pela contratada e tal verificação se restringia a época. Exigia-se como obrigação da
contratada, a comprovação de que o preço faturado está de acordo com o que foi emitido
pelas companhias aéreas referentes às passagens compradas pelo órgão.
Essa verificação do preço praticado por meio de cruzamento eletrônico de dados, utilizando-
se o código “localizador”, não era de conhecimento da Administração, e ainda que auxilie
substancialmente no controle, não é medida totalmente eficaz uma vez que esta consulta é
restrita às companhias GOL e AZUL, já que as companhias TAM e AVIANCA não
disponibilizaram ainda esta facilidade.
Não obstante, é imperioso constatar que, até aquele momento, desconhecíamos por completo
a existência do chamado “consolidador”, que, segundo explanação da contratada, a presença
deste é uma condição imposta pelo mercado, ou seja, as agências de viagens de menor porte
utilizam uma empresa consolidadora, que garanta o crédito, para ter acesso às companhias
aéreas. Assim, neste sentido entre nossa Instituição e as companhias aéreas existiam 2 (dois)
intermediários: a agência de viagem e os consolidadores.
A propósito, vê-se que no Voto do Acórdão nº 1.973/2013 – TCU – Plenário, o Ministro
Relator Raimundo Carrero reconheceu a necessidade de se criar ferramentas institucionais
para comprar passagens diretamente das companhias aéreas, por meio do SCDP, eliminando
a antieconomicidade dessas intermediações:
21. A título de contribuição para o aprimoramento da questão, é oportuno
destacar a alternativa discutida no Painel de Referência, sobre a possibilidade de
contratação direta das companhias aéreas para fornecimento das passagens
aéreas. É notório que com o advento da internet, grande parte dos consumidores
privados tem comprado bilhetes de passagem diretamente das companhias
aéreas pela internet. Assim, com foco na busca de maior economia para a
Administração Pública, foi discutida essa alternativa também para as compras
governamentais, o que eliminaria os custos de intermediação das agências de
viagens e também os riscos decorrentes das fragilidades inerentes ao processo,
tratadas descritas ao longo do Relatório antecedente.
22. Entretanto, apesar de interessante, essa possibilidade ainda é limitada
por dificuldades operacionais apontadas durante a realização do Painel de
Referência, como questões fiscais, por exemplo. Não obstante, julgo ser plausível
que os entraves para a implementação da medida possam ser superados. Assim,
oportuno determinar à SLTI que estude a viabilidade e oportunidade de
implementação desse mecanismo. (grifos nossos)
Ainda sobre as inconsistências identificadas, e ante a insegurança quanto aos valores
praticados pela contratada, foi convocada uma reunião com o representante da empresa na
expectativa de que o cenário de incertezas fosse desfeito. Na reunião realizada em 22/05/2014
as explanações da empresa não convenceram os usuários e por sugestão da Auditoria Interna
começamos os procedimentos para uma nova licitação, todavia, a extinção do contrato de
imediato era impossível visto que os serviços atendidos pelo mesmo não podiam ser
interrompidos.
Conforme observado, todos os pagamentos foram realizados com balizamento de
comprovantes fornecidos pela contratada em que os valores entre a fatura emitida e os
comprovantes da companhia aérea (e-ticket) eram idênticos. Observando os comprovantes
(e-ticket), era constatada a impressão do timbre da companhia aérea nos dando “garantia”,
com base na confiança e na boa-fé, de que o valor da passagem era mesmo aquele constante
do e-ticket.
Como desconhecíamos o modo de verificação por intermédio do “localizador”, inclusive é
preciso afirmar que somente tomamos conhecimento deste modo de verificação a partir do
presente Relatório Preliminar, de modo que as suspeitas sobre o sobrepreço não tinham
condições de materialidade para investigação, objetivamente não tínhamos como aferir os
valores cobrados e desse modo confrontar a contratada de maneira a corrigir os valores à
época.
Considerando a metodologia aplicada por nossa Instituição no momento da liquidação da
despesa é preciso esclarecer que foram seguidas as orientações do que dispõe o Art. 63 da
Lei nº 4.320/64, abaixo:
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo
credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo
crédito”.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá
por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
Infere-se, portanto, que a lei não recomenda expressamente a obrigatoriedade de realização
de diligencias na perspectiva apurar a veracidade de documento, ainda que esta medida
constituísse uma boa pratica administrativa, e um aprimoramento do processo de controle.”
(ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Os gestores da UFMS alegaram, em resumo, que não tinham condições de apurar o
superfaturamento no valor das passagens, haja vista que a documentação apresentada pela
empresa Almeida Turismo continha o timbre das companhias aéreas, o que garantia a
legitimidade dos valores cobrados.
De fato, na forma como o trâmite dos pagamentos foi executado, com apresentação das faturas
acompanhadas de dados dos e-tickets das companhias aéreas, dificilmente o fiscal do contrato
teria condições de identificar as irregularidades.
No entanto, conforme mencionado no relatório, alguns servidores da instituição notaram
divergências entre as informações obtidas no sítio das companhias aéreas e aquelas constantes
das faturas emitidas pela empresa Almeida Turismo. Disso resultou a rescisão contratual com
a empresa, contudo, o processo de apuração dos fatos irregulares (23104.004441/2014-21) foi
arquivado por determinação do Pró-Reitor de Administração C. F. S., atendendo a parecer do
pregoeiro D. C. B. A (fl. 431).
Do exposto, demonstra-se que as justificativas apresentadas pelos gestores da UFMS não
confrontaram especificamente o superfaturamento apurado, pelo contrário, somente se
limitaram a mencionar a dificuldade de identificação das irregularidades.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Recomenda-se o ressarcimento dos valores apurados como
superfaturamento na amostra realizada (R$ 20.184,77), sem prejuízo de novos levantamentos
e apurações visando a identificação e ressarcimento de todos os valores devidos.
2.1.12. Superfaturamento apurado de R$ 100.098,41 na contratação de serviços de
hospedagem por Almeida Turismo.
Fato
De acordo com a letra “m” do item 4.1 do termo de referência do Pregão Eletrônico nº 21/2014
(fl. 146), seria obrigação da contratada “providenciar reservas em hotéis ou em
estabelecimento congênere (com refeições para o hóspede se necessário), e em qualquer lugar
do Brasil ou do exterior”.
Como o critério de julgamento do item hospedagem com refeição foi o maior desconto, a
empresa vencedora deveria oferecer à UFMS um desconto em face do valor cobrado pelo
hotel ou estabelecimento congênere. No caso, a empresa Almeida Turismo venceu o Pregão
Eletrônico nº 21/2014 com o melhor lance de 28% de desconto (fl. 228) para as diárias e
refeições:
No entanto, conforme se verificou, a empresa Almeida Turismo superfaturou o valor das
diárias cobradas pelos hotéis nas faturas emitidas para a UFMS. Para se chegar a tal conclusão,
foram realizados contatos por telefone e por mensagens eletrônicas com os hotéis contratados
a fim de se identificar os valores atuais das diárias.
No primeiro caso de superfaturamento apurado, a UFMS solicitou de Almeida Turismo a
cotação de hotéis em Coxim/MS para uma diária no dia 19/05/2014. Dentre as cotações
apresentadas, o Hotel Rio (http://www.tripadvisor.com.br/Hotel_Review-g1599520-
d4511904-Reviews-Hotel_Rio-Coxim_State_of_Mato_Grosso_do_Sul.html) foi o que
apresentou o menor preço. Dessa forma, foram reservados dois quartos duplos (R$ 285,00
cada) e um quarto simples (R$ 142,00), ao custo total de R$ 712,00.
Nessa contratação, chamou a atenção o fato de a nota fiscal de serviços não ter sido emitida
pelo Hotel Rio, mas sim pela empresa Le Soleil Turismo, justamente a empresa que possui
vinculações com Almeida Turismo, aspecto não identificado pelo pregoeiro da UFMS após
recurso apresentado no Pregão nº 21/2014:
Em seguida, mensagem eletrônica foi enviada pela equipe da CGU para o Hotel Rio, em
24/08/2015, no intuito de se obter o valor atual das diárias no referido hotel, ou seja, em data
superior a 01 ano do faturamento por Almeida Turismo. Ressalta-se que, neste período, houve
no país índice de inflação superior a 5% (IPCA) e, consequentemente, não há que se falar em
redução nas tarifas de hotéis. Abaixo, segue a resposta obtida:
Cotejando as informações acima, identificou-se um superfaturamento de R$ 267,84, levando
em consideração o valor atual da diária e a incidência de 28% de desconto:
Quadro 09 – Superfaturamento apurado na contratação do Hotel Rio em Coxim/MS.
Quarto Valor da
diária no
Hotel Rio em
agosto de
2015
Desconto de
28% (melhor
lance no
pregão)
Valor devido
pela UFMS
Valor pago
pela UFMS
(com
desconto de
28%)
Superfaturamento
por quarto
Individual R$ 80,00 R$ 22,40 R$ 57,60 R$ 102,24 R$ 44,64
Casal (duplo) R$ 130,00 R$ 36,40 R$ 93,60 R$ 205,20 R$ 111,60
Casal (duplo) R$ 130,00 R$ 36,40 R$ 93,60 R$ 205,20 R$ 111,60
Total R$ 267,84
No mesmo processo de pagamento, foi apurado outro superfaturamento utilizando a mesma
metodologia descrita acima. Houve pagamentos de duas diárias no Nacional Palace Hotel, em
Corumbá/MS, ao custo total de R$ 851,40, valor reduzido a R$ 634,68 após a concessão do
desconto de 28%. Entretanto, verificou-se que a diária para quarto individual no Nacional
Palace Hotel é de R$ 195,00, mais taxa de 5%, conforme consulta realizada em 12/08/2015.
Desse modo, duas diárias de R$ 204,75 (R$ 195,00+5%) com a incidência de 28% de
descontos resultariam em R$ 294,84, gerando um superfaturamento de R$ 339,84.
Outra situação que merece destaque se refere ao superfaturamento apurado na contratação dos
serviços de hotelaria em Anastácio/MS para o projeto do Curso de Licenciatura Indígena
“Povos do Pantanal”. No caso, a UFMS solicitou de Almeida Turismo a contratação de
hospedagem para 106 acadêmicos, 05 professores e 03 babás, no período de 02 a 25 de julho
de 2014 (período da tarde), totalizando 2736 diárias. A imagem abaixo traz a nota fiscal nº
212, emitida pela Pousada Araunã (CNPJ nº 11.463.998/0002-68), onde se verifica o valor
unitário de R$ 89,00 cobrado pela diária:
No entanto, por meio de consulta em 14/08/2015 (mensagem eletrônica), obteve-se da
Pousada Aruanã a informação de que sua diária variava entre cinquenta e sessenta reais, de
acordo com as características do quarto:
Como as informações do processo não indicam quais tipos de quarto foram disponibilizados
na ocasião, adotou-se como referência o valor de R$ 60,00 por diária (apartamento Stand).
Dessa forma, as 2.736 diárias contratadas ao custo de R$ 60,00 totalizaram R$ 164.160,00.
Aplicando-se o desconto de 28%, oferecido por Almeida Turismo em sua proposta, chegou-
se ao montante de R$ 118.195,20, inferior ao cobrado por Almeida Turismo da UFMS, de R$
175.322,88, configurando um superfaturamento de R$ 57.127,68. Esse valor também pode ser
obtido pela diferença cobrada entre as diárias:
R$ 89,00 – R$ 60,00 = R$ 29,00
R$ 29,00 x 2736 diárias = R$ 79.344,00
R$ 79.344,00 com desconto de 28% = R$ 57.127,68
Além disso, constatou-se que a empresa Almeida Turismo não aplicou o desconto de 28%
sobre as refeições ofertadas pela Pousada Aruanã, detalhe não identificado pela fiscal do
contrato C. F. G. (CPF nº ***.203.421-**), gerando um prejuízo à UFMS de R$ 40.602,24.
O quadro abaixo demonstra os superfaturamentos em serviços de hospedagens identificados
na amostra de processos analisados da empresa Almeida Turismo, considerando os valores
atuais das diárias:
Quadro 10 – Superfaturamentos apurados em contratações de hotéis por Almeida Turismo.
Processo Hotel Valor faturado por
Almeida Turismo
(com desconto de
28%)1
Valor em agosto
de 2015 (com
desconto de 28%)2
Superfaturamento
23104.003882/2014-14 Hotel Rio R$ 512,64 R$ 244,80 R$ 267,84
23104.003882/2014-14 Nacional
Palace Hotel
R$ 634,68 R$ 294,84 R$ 339,84
23104.004168/2014-35 Nacional
Palace Hotel
(fatura 723)
R$ 182,04 R$ 147,42 R$ 34,62
23104.004168/2014-35 Nacional
Palace Hotel
(fatura 726)
R$ 182,04 R$ 147,42 R$ 34,62
23104.004168/2014-35 Indaiá Hotel R$ 611,573 R$ 493,89 R$ 117,68
23104.004168/2014-35 Grand Park
Hotel
R$ 298,80 R$ 144,00 R$ 154,80
23104.004168/2014-35 Indaiá Hotel R$ 707,104 R$ 574,65 R$ 132,45
23104.004290/2014-10 Pousada
Aruanã
R$ 320.330,88 R$ 222.600,96 R$ 97.729,92
23104.004290/2014-10 Hotel Beira Rio
(fatura 629)
R$ 114,48 R$ 57,60 R$ 56,88
23104.004290/2014-10 Hotel Beira Rio
(fatura 630)
R$ 114,48 R$ 57,60 R$ 56,88
Total R$ 98.925,53 1 Diárias apresentadas por Almeida Turismo: Hotel Rio (R$ 142,00 individual e R$ 285,00 duplo), Nacional
Palace Hotel (R$ 425,00), Indaiá Hotel (R$ 259,33 individual e R$ 330,75 duplo), Grand Park Hotel (R$ 415,00),
Pousada Aruanã (R$ 89,00), Hotel Beira Rio (R$ 159,00).
2 Diárias obtidas pela CGU em agosto de 2015: Hotel Rio (R$ 80,00 individual e R$ 130,00 duplo), Nacional
Palace Hotel (R$ 195+5%), Indaiá Hotel (R$ 204,75 individual e R$ 259,35 duplo), Grand Park Hotel (R$
200,00), Pousada Aruanã (R$ 60,00), Hotel Beira Rio (R$ 80,00). 3 Extras de R$ 41,00, sobre os quais não foi dado o desconto de 28%. 4 Extras de R$ 253,50, sobre os quais não foi dado desconto de 28%.
Por fim, importa destacar que da análise da fatura nº 719, do processo nº 23104.004290/2014-
10, constatou-se efetivamente a ocorrência de superfaturamento, haja vista a confirmação da
proprietária do hotel dos valores recebidos de Almeida Turismo. No caso, a UFMS solicitou
de Almeida Turismo a disponibilização de quartos para um grupo de 50 pessoas, entre os dias
05 e 07 de junho de 2014, para participação no projeto “Saberes Indígenas na Escola”, que
seria realizado em Dourados/MS. Para tanto, a contratada apresentou a seguinte cotação de
preços para a UFMS:
O valor acima, R$ 10.258,00, foi efetivamente faturado para pagamento da UFMS, conforme
imagens abaixo:
Entretanto, de acordo com a filha da proprietária do Hotel Grandelli (CNPJ nº
00.933.333/0001-73), V. M. N. (CPF nº ***.600.061-**), o valor contratado por ela com
Almeida Turismo difere do listado acima:
Conforme a mensagem acima, o Hotel Grandelli cobrou R$ 240,00, R$ 190,00, e R$ 150,00,
respectivamente para os quartos quádruplos, triplos e duplos. Já a empresa Almeida Turismo
cobrou da UFMS R$ 359,00, R$ 290,00 e R$ 217,00 pelos mesmos quartos. Dessa forma,
chega-se ao resultado abaixo:
Quarto Quantidade
contratada (a)
Valor cobrado por
Almeida com
desconto de 28% (b)
Valor que devido
pela UFMS (c)
Superfaturamento
((b – c) x a)
Quádruplo 3 R$ 258,48 R$ 172,80 R$ 257,04
Triplo 2 R$ 208,80 R$ 136,80 R$ 144,00
Duplo 16 R$ 156,24 R$ 108,00 R$ 771,84
Total R$ 1.172,88
De todo o exposto, constatou-se superfaturamento da ordem de R$ 100.098,41 nos serviços
de hospedagem contratados pela empresa Almeida Turismo em um montante total analisado
de R$ 331.074,47 (30,23% de superfaturamento).
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Objetivamente cumpre asseverar novamente que os procedimentos para medição do
contrato exigem uma verificação de toda documentação enviada pela contratada e tal
verificação se restringia a época, em análise de documentos presentes no processo e como já
afirmado todos os pagamentos foram balizados em documentos até então fieis.
Uma vez reconhecida a boa-fé nas relações travadas entre administrados e Administração
Pública como regra, enquanto a má-fé tem de ser provada, de modo líquido e incontestável,
verifica-se, nesse ponto, com escólio na razoabilidade, que não se pode admitir no direito a
presunção segundo a qual documentos apresentados não representam a veracidade das
informações ali contidas.
Isso porque, é cediço que as empresas disponíveis no mercado oferecessem preços mais
baixos e vantajosos para o cliente comum, e mais altos quando o interessado é a
Administração Pública, prática que não é novidade para os órgãos de controle e para quem
atua diretamente nos processos de aquisição.
Tal fato foi constatado em diligências efetuadas por essa CGU/MS. A UFMS pagou por
aqueles valores faturados por essas mesmas empresas à contratada, e conforme já salientado,
com presunção de que tais notas eram fidedignas, mas que chegavam a 50% maior do que o
preço efetivamente pago.
A título de exemplo, assim como todas as notas fiscais apresentadas na mesma situação, a
mesma empresa que emitiu recibo à Almeida Turismo e Escultoria Negócios Empresariais
pela locação mensal de container (FURGOVALE) sob o valor de R$ 800,00 (oitocentos reais),
afirmou à CGU/MS que seu preço real recebido pelas referidas empresas foi de R$ 400,00
(quatrocentos reais). Ora, qual a intenção de se emitir recibo com o dobro do valor real?
Vê-se, por meio dessa situação, uma confissão de fraude contra a Administração, em conluio
com as empresas ora contratadas, situação em que a UFMS, então prejudicada, não teria
condições de supor a composição desses valores.
Por outro lado, todo o superfaturamento apurado em notas fiscais apresentadas, e que foram
pagas pela Administração, não decorreram da deficiência dos atos de gestão, pois todos os
documentos necessários à efetiva medição foram exigidos, bem como a comprovação dos
custos realizados pela contratada.
Além do mais, quando esta gestão tomou conhecimento de que havia um superfaturamento
nas referidas notas, adotou todas as medidas para esclarecer junto à empresa essas
diferenças, o que resultou na posterior rescisão contratual, evidenciando, a toda prova, a
intenção da Administração em mitigar riscos de atos antieconômicos nos contratos vigentes.
Corrobora-se a esse argumento o fato, reconhecido à fl. 35 do Relatório Preliminar, de que,
após os questionamentos feitos pela Administração,
verificou-se que a empresa Almeida Turismo emitiu faturas com valores corretos,
evidenciando saneamento quanto aos questionamentos referentes às passagens aéreas.
No entanto, com relação às demais notas fiscais, apresentadas pelas empresas
subcontratadas e identificadas com indícios de superfaturamento, tivemos que reconhecer a
legalidade dos mesmos ante a presunção de idoneidade desses documentos. De outra forma,
caso a Administração conferisse os valores de cada item subcontratado, por meio de
diligências à origem, poderia paralisar as atividades regulares dos setores e servidores
envolvidos no processo.
Da mesma forma,“não se pode, tampouco, pretender que todas as informações de subalternos
sejam checadas por seus superiores, sob o risco de inviabilizar-se a Administração. Aliás, se
assim o fosse, não seriam necessários os servidores subalternos. bastariam os chefes [...]”
(Acórdão n.º 65/1997-TCU-Plenário).” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Os gestores da UFMS alegaram, em resumo, que não tinham condições de apurar o
superfaturamento, haja vista que a documentação apresentada pela empresa Almeida Turismo
era considerada idônea.
De fato, na forma como o trâmite dos pagamentos foi executado, com apresentação das faturas
acompanhadas de outros documentos que asseguravam que os preços eram verdadeiros,
dificilmente o fiscal do contrato teria condições de identificar as irregularidades.
No entanto, conforme mencionado no relatório, alguns servidores da instituição perceberam
divergências entre as informações obtidas junto às companhias aéreas e hotéis e aquelas
constantes das faturas emitidas pela empresa Almeida Turismo. Disso resultou a rescisão
contratual com a empresa, contudo, o processo de apuração dos fatos irregulares
(23104.004441/2014-21) foi arquivado por determinação do Pró-Reitor de Administração C.
F. S., atendendo a parecer do pregoeiro D. C. B. A (fl. 431).
Do exposto, demonstra-se que as justificativas apresentadas pelos gestores da UFMS não
confrontaram especificamente o superfaturamento apurado, pelo contrário, somente se
limitaram a mencionar a dificuldade de identificação das irregularidades.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Recomenda-se o ressarcimento dos valores apurados como
superfaturamento na amostra realizada (R$ 100.098,41), sem prejuízo de novos levantamentos
e apurações visando a identificação e ressarcimento de todos os valores devidos.
2.1.13. Superfaturamento apurado de R$ 3.408,00 na locação de containers por Almeida
Turismo.
Fato
A empresa Almeida Turismo venceu o item 07 do Pregão Eletrônico nº 21/2014 com o maior
desconto ofertado, de 29% sobre os preços dos fornecedores. Assim, nos serviços de frete,
transporte de encomendas, e locação de containers, a empresa Almeida Turismo deveria
conceder desconto de 29% para a UFMS sobre o valor ajustado com as prestadoras de serviço
e locadoras de containers. Contudo, da análise de processos de pagamento relativo a locações
de containers, constatou-se que houve superfaturamento dos valores contratados.
Junto às faturas apresentadas por Almeida Turismo para cobrar da UFMS o pagamento pela
locação de containers, sempre foi apresentado um recibo, não assinado, com as inscrições de
H. S. (CPF nº ***.507.449-**), representante de empresa Furgovale (CNPJ nº
13.955.738/0001-54), locadora dos containers. Em todas as faturas analisadas, o valor cobrado
da UFMS foi de R$ 800,00 pela locação mensal de cada container. Entretanto, por meio de
circularização junto ao Sr. H. S. (CPF nº ***.507.449-**), foi confirmada a cobrança de R$
400,00 pela locação mensal de cada container para a empresa Almeida Turismo, a qual os
repassava para a UFMS. Além disso, o Sr. H. S. informou que não emitiu os recibos em seu
nome. Abaixo, seguem imagens do recibo não assinado e do termo de circularização nº
01/2015:
Desse modo, constatou-se que houve superfaturamento dos valores cobrados pela locação de
containers, como pode ser observado no quadro abaixo:
Quadro 11 – Superfaturamento na locação de containers por Almeida Turismo.
Processo Valor cobrado pela
Almeida Turismo (com
desconto de 29%)
Valor devido (com
desconto de 29%)
Superfaturamento
23104.003960/2014-72 R$ 1.136,001 R$ 568,00 R$ 568,00
23104.004155/2014-66 R$ 3.408,002 R$ 1.704,00 R$ 1.704,00
23104.004291/2014-56 R$ 1.136,003 R$ 568,00 R$ 568,00
23104.004357/2014-16 R$ 1.136,004 R$ 568,00 R$ 568,00
Total R$ 3.408,00 1 Locação de dois containers no mês de maio de 2014 2 Locação de seis containers no mês de junho de 2014 3 Locação de dois containers entre maio e junho de 2014 4 Locação de dois containers no mês de junho de 2014
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Objetivamente cumpre asseverar novamente que os procedimentos para medição do
contrato exigem uma verificação de toda documentação enviada pela contratada e tal
verificação se restringia a época, em análise de documentos presentes no processo e como já
afirmado todos os pagamentos foram balizados em documentos até então fieis.
Uma vez reconhecida a boa-fé nas relações travadas entre administrados e Administração
Pública como regra, enquanto a má-fé tem de ser provada, de modo líquido e incontestável,
verifica-se, nesse ponto, com escólio na razoabilidade, que não se pode admitir no direito a
presunção segundo a qual documentos apresentados não representam a veracidade das
informações ali contidas.
Isso porque, é cediço que as empresas disponíveis no mercado oferecessem preços mais
baixos e vantajosos para o cliente comum, e mais altos quando o interessado é a
Administração Pública, prática que não é novidade para os órgãos de controle e para quem
atua diretamente nos processos de aquisição.
Tal fato foi constatado em diligências efetuadas por essa CGU/MS. A UFMS pagou por
aqueles valores faturados por essas mesmas empresas à contratada, e conforme já salientado,
com presunção de que tais notas eram fidedignas, mas que chegavam a 50% maior do que o
preço efetivamente pago.
A título de exemplo, assim como todas as notas fiscais apresentadas na mesma situação, a
mesma empresa que emitiu recibo à Almeida Turismo e Escultoria Negócios Empresariais
pela locação mensal de container (FURGOVALE) sob o valor de R$ 800,00 (oitocentos reais),
afirmou à CGU/MS que seu preço real recebido pelas referidas empresas foi de R$ 400,00
(quatrocentos reais). Ora, qual a intenção de se emitir recibo com o dobro do valor real?
Vê-se, por meio dessa situação, uma confissão de fraude contra a Administração, em conluio
com as empresas ora contratadas, situação em que a UFMS, então prejudicada, não teria
condições de supor a composição desses valores.
Por outro lado, todo o superfaturamento apurado em notas fiscais apresentadas, e que foram
pagas pela Administração, não decorreram da deficiência dos atos de gestão, pois todos os
documentos necessários à efetiva medição foram exigidos, bem como a comprovação dos
custos realizados pela contratada.
Além do mais, quando esta gestão tomou conhecimento de que havia um superfaturamento
nas referidas notas, adotou todas as medidas para esclarecer junto à empresa essas
diferenças, o que resultou na posterior rescisão contratual, evidenciando, a toda prova, a
intenção da Administração em mitigar riscos de atos antieconômicos nos contratos vigentes.
Corrobora-se a esse argumento o fato, reconhecido à fl. 35 do Relatório Preliminar, de que,
após os questionamentos feitos pela Administração, verificou-se que a empresa Almeida
Turismo emitiu faturas com valores corretos, evidenciando saneamento quanto aos
questionamentos referentes às passagens aéreas.
No entanto, com relação às demais notas fiscais, apresentadas pelas empresas
subcontratadas e identificadas com indícios de superfaturamento, tivemos que reconhecer a
legalidade dos mesmos ante a presunção de idoneidade desses documentos. De outra forma,
caso a Administração conferisse os valores de cada item subcontratado, por meio de
diligências à origem, poderia paralisar as atividades regulares dos setores e servidores
envolvidos no processo.
Da mesma forma,“não se pode, tampouco, pretender que todas as informações de subalternos
sejam checadas por seus superiores, sob o risco de inviabilizar-se a Administração. Aliás, se
assim o fosse, não seriam necessários os servidores subalternos. bastariam os chefes [...]”
(Acórdão n.º 65/1997-TCU-Plenário).” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Os gestores da UFMS alegaram, em resumo, que não tinham condições de apurar o
superfaturamento, haja vista que a documentação apresentada pela empresa Almeida Turismo
era considerada idônea.
De fato, na forma como o trâmite dos pagamentos foi executado, com apresentação das faturas
acompanhadas de outros documentos que asseguravam que os preços eram verdadeiros,
dificilmente o fiscal do contrato teria condições de identificar as irregularidades.
No entanto, conforme mencionado no relatório, alguns servidores da instituição perceberam
divergências entre as informações obtidas junto às companhias aéreas e hotéis e aquelas
constantes das faturas emitidas pela empresa Almeida Turismo. Disso resultou a rescisão
contratual com a empresa, contudo, o processo de apuração dos fatos irregulares
(23104.004441/2014-21) foi arquivado por determinação do Pró-Reitor de Administração C.
F. S., atendendo a parecer do pregoeiro D. C. B. A (fl. 431).
Do exposto, demonstra-se que as justificativas apresentadas pelos gestores da UFMS não
confrontaram especificamente o superfaturamento apurado, pelo contrário, somente se
limitaram a mencionar a dificuldade de identificação das irregularidades.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Recomenda-se o ressarcimento dos valores apurados como
superfaturamento na amostra realizada (R$ 3.408,00), sem prejuízo de novos levantamentos
e apurações visando a identificação e ressarcimento de todos os valores devidos.
2.1.14. Superfaturamento apurado de R$ 7.045,17 na aquisição de passagens aéreas por
Escultoria Negócios Empresariais.
Fato
Em decorrência da interrupção dos serviços prestados por Almeida Turismo, a UFMS realizou
dispensa emergencial de licitação para contratação de novo prestador de serviços, restando
vencedora a empresa Escultoria Negócios Empresariais.
Em 09/07/2014, a UFMS e a empresa Escultoria Negócios Empresariais celebraram o contrato
nº 80/2014, o qual estabelecia as seguintes obrigações para a contratada:
Embora não esteja descrito no contrato, conforme proposta apresentada por Escultoria
Negócios Empresariais (fl. 75), o valor do agenciamento seria de R$ 10,00 para cada emissão,
remarcação ou cancelamento de passagem aérea:
Em que pese a UFMS e Escultoria Negócios Empresariais terem estabelecido “comissão”
como forma de remuneração da contratada, verificou-se que em alguns casos as tarifas das
passagens aéreas foram superfaturadas, aumentando o lucro da empresa, em prejuízo ao
Erário.
Por meio da consulta às páginas das companhias aéreas Azul Linhas Aéreas Brasileiras
(https://viajemais.voeazul.com.br/RetrieveBooking.aspx) e Gol Linhas Aéreas Inteligentes
(https://compre2.voegol.com.br/RetrieveBooking.aspx) na internet, constatou-se divergência
entre os valores cobrados pelas companhias aéreas da empresa Escultoria e aqueles cobrados
por essa última da UFMS. Abaixo, segue exemplo da inconformidade observada com o
localizador “LLVG9R”:
Comprovante de passagem aérea extraída do próprio site da Gol Linhas Inteligentes,
referente a trecho entre Campo Grande/MS e Brasília/DF, no dia 05/02/14, no valor total
de R$ 1.207,80 – localizador LLVG9R.
Cobrança apresentada pela empresa Escultoria de passagem aérea emitida pela companhia
aérea Gol Linhas Inteligentes, referente a trecho entre Campo Grande/MS e Brasília/DF, no
dia 05/02/14, no valor de R$ 1.387,80 – localizador LLVG9R.
Comparando os dados das imagens acima, constatou-se que na página da “Gol” o valor dos
trechos foi de R$ 1.207,80 (R$ 603,90 + R$ 603,90), enquanto que na fatura o valor das
passagens é de R$ 1.387,80, configurando um superfaturamento de R$ 180,00.
Assim sendo, a partir de amostra de processos de pagamentos analisados, apresenta-se abaixo
quadro com os valores superfaturados por Escultoria Negócios Empresariais, com
consequente prejuízo ao Erário
Quadro 12 – Superfaturamento nas aquisições de passagens aéreas por Escultoria.
PCD Nome Localiz.
Cia
aérea Valor site Fatura Superfaturamento
01/15 S. S. DFW55R AZUL 781,9 860,09 78,19
37/15 J. R. T. LLVG9R GOL 1207,8 1387,80 180,00
38/15 P. H. J. T8V6YP AZUL 2150,82 2390,00 239,18
49/15 K. H. KEMDQK AZUL 505,71 618,09 112,38
3876/14 L. M. ZG6YVX AZUL 1399,8 1649,78 249,98
3991/14 M. DA C. YBKBKI GOL 946,8 1094,51 147,71
4140/14 M. B. CE3B4H AZUL 409,9 450,89 40,99
4706/14 M. A. IYTSSG AZUL 443,8 544,20 100,40
3526/14 A. P. UB3ZQW AZUL 1394,8 1447,35 52,55
3600/14 D. D. N. AY2B8T AZUL 806,8 1151,35 344,55
3661/14 N. S. U57JFY AZUL 945,8 1546,51 600,71
3754/14 A. C. JG272R AZUL 677,8 742,69 64,89
3810/14 T. G. ZYTYNJ AZUL 1641,8 1939,88 298,08
3818/14 S. A. T. C415GY AZUL 839,9 940,84 100,94
3818/14 S. A. T. TEFPGM GOL 867,9 976,26 108,36
3841/14 J. F. ZCTYND AZUL 434,8 1045,69 610,89
3868/14 R. B. DA S. OKQPHH GOL 449,8 559,80 110,00
3891/14 L. Y. JDC5NN AZUL 433,8 493,80 60,00
3897/14 J. F. QF33GX AZUL 677,8 1025,63 347,83
3928/14 A. C. A. CBN69A AZUL 523,8 1155,22 631,42
4305/14 J. A. L. VDKMMA AZUL 279,9 598,67 318,77
4637/14 A. DE S. M. B7HT5M AZUL 358,9 394,79 35,89
4637/14 A. DE S. M. FJTUQX GOL 351,9 391,90 40,00
4377/14 R. P. DA C. QG1M8G GOL 703,8 889,39 185,59
4402/14 N. C. TB9W4T AZUL 2167,9 2564,21 396,31
4402/14 N. C. YBQK3F GOL 966,9 1021,00 54,10
4403/14 T. T. X6IF6F AZUL 3313,8 3679,08 365,28
4506/14 C. B. O. ZCRTHF GOL 1109,9 1365,37 255,47
4513/14 M. P. ZJ9LNA GOL 1109,9 1420,12 310,22
4516/14 R. M. JF7WXX AZUL 1718,8 2202,78 483,98
3846/14 S. R. E7LJ2M AZUL 719,8 840,31 120,51
Total 30.342,83 37.388,00 7.045,17
Em face do acima expendido, constatou-se um superfaturamento de R$ 7.045,17 (23,22%)
sobre o serviço de agenciamento de viagens por parte de Escultoria Negócios Empresariais,
na amostra de processos analisados.
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Objetivamente cumpre asseverar novamente que os procedimentos para medição do contrato
exigem uma verificação de toda documentação enviada pela contratada e tal verificação se
restringia a época, em análise de documentos presentes no processo e como já afirmado todos
os pagamentos foram balizados em documentos até então fieis.
Uma vez reconhecida a boa-fé nas relações travadas entre administrados e Administração
Pública como regra, enquanto a má-fé tem de ser provada, de modo líquido e incontestável,
verifica-se, nesse ponto, com escólio na razoabilidade, que não se pode admitir no direito a
presunção segundo a qual documentos apresentados não representam a veracidade das
informações ali contidas.
Isso porque, é cediço que as empresas disponíveis no mercado oferecessem preços mais
baixos e vantajosos para o cliente comum, e mais altos quando o interessado é a
Administração Pública, prática que não é novidade para os órgãos de controle e para quem
atua diretamente nos processos de aquisição.
Tal fato foi constatado em diligências efetuadas por essa CGU/MS. A UFMS pagou por
aqueles valores faturados por essas mesmas empresas à contratada, e conforme já salientado,
com presunção de que tais notas eram fidedignas, mas que chegavam a 50% maior do que o
preço efetivamente pago.
A título de exemplo, assim como todas as notas fiscais apresentadas na mesma situação, a
mesma empresa que emitiu recibo à Almeida Turismo e Escultoria Negócios Empresariais
pela locação mensal de container (FURGOVALE) sob o valor de R$ 800,00 (oitocentos reais),
afirmou à CGU/MS que seu preço real recebido pelas referidas empresas foi de R$ 400,00
(quatrocentos reais). Ora, qual a intenção de se emitir recibo com o dobro do valor real?
Vê-se, por meio dessa situação, uma confissão de fraude contra a Administração, em conluio
com as empresas ora contratadas, situação em que a UFMS, então prejudicada, não teria
condições de supor a composição desses valores.
Por outro lado, todo o superfaturamento apurado em notas fiscais apresentadas, e que foram
pagas pela Administração, não decorreram da deficiência dos atos de gestão, pois todos os
documentos necessários à efetiva medição foram exigidos, bem como a comprovação dos
custos realizados pela contratada.
Além do mais, quando esta gestão tomou conhecimento de que havia um superfaturamento
nas referidas notas, adotou todas as medidas para esclarecer junto à empresa essas
diferenças, o que resultou na posterior rescisão contratual, evidenciando, a toda prova, a
intenção da Administração em mitigar riscos de atos antieconômicos nos contratos vigentes.
Corrobora-se a esse argumento o fato, reconhecido à fl. 35 do Relatório Preliminar, de que,
após os questionamentos feitos pela Administração,
verificou-se que a empresa Almeida Turismo emitiu faturas com valores corretos,
evidenciando saneamento quanto aos questionamentos referentes às passagens aéreas.
No entanto, com relação às demais notas fiscais, apresentadas pelas empresas
subcontratadas e identificadas com indícios de superfaturamento, tivemos que reconhecer a
legalidade dos mesmos ante a presunção de idoneidade desses documentos. De outra forma,
caso a Administração conferisse os valores de cada item subcontratado, por meio de
diligências à origem, poderia paralisar as atividades regulares dos setores e servidores
envolvidos no processo.
Da mesma forma,“não se pode, tampouco, pretender que todas as informações de subalternos
sejam checadas por seus superiores, sob o risco de inviabilizar-se a Administração. Aliás, se
assim o fosse, não seriam necessários os servidores subalternos. bastariam os chefes [...]”
(Acórdão n.º 65/1997-TCU-Plenário).” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Os gestores da UFMS alegaram, em resumo, que não tinham condições de apurar o
superfaturamento, haja vista que a documentação apresentada pela empresa Escultoria
Negócios Empresariais era considerada idônea.
De fato, na forma como o trâmite dos pagamentos foi executado, com apresentação das faturas
acompanhadas de outros documentos que asseguravam que os preços eram verdadeiros,
dificilmente o fiscal do contrato teria condições de identificar as irregularidades.
Do exposto, demonstra-se que as justificativas apresentadas pelos gestores da UFMS não
confrontaram especificamente o superfaturamento apurado, pelo contrário, somente se
limitaram a mencionar a dificuldade de identificação das irregularidades.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Recomenda-se o ressarcimento dos valores apurados como
superfaturamento na amostra realizada (R$ 7.045,17), sem prejuízo de novos levantamentos
e apurações visando a identificação e ressarcimento de todos os valores devidos.
2.1.15. Superfaturamento apurado de R$ 9.256,00 na locação de containers por
Escultoria Negócios Empresariais.
Fato
A empresa Escultoria Negócios Empresariais foi contratada por dispensa de licitação após a
interrupção da prestação de serviços por Almeida Turismo. Dentre vários serviços que
deveriam ser prestados por Escultoria Negócios Empresariais, foram objeto de análise os
serviços de frete, transporte de encomendas, e locação de containers. No caso, a empresa
Escultoria deveria conceder desconto de 11% para a UFMS sobre o valor ajustado com as
prestadoras de serviço e locadoras de containers (fl. 76):
Contudo, da análise de processos de pagamento relativo a locações de containers, constatou-
se que houve superfaturamento dos valores contratados.
Junto às faturas apresentadas por Escultoria para cobrar da UFMS o pagamento pela locação
de containers, sempre foi apresentado um recibo, não assinado, com as inscrições de H. S.
(CPF nº ***.507.449-**), representante de empresa Furgovale (CNPJ nº 13.955.738/0001-
54), locadora dos containers. Em todas as faturas analisadas, o valor cobrado da UFMS foi de
R$ 800,00 pela locação mensal de cada container. Entretanto, por meio de circularização junto
ao Sr. H. S. (CPF nº ***.507.449-**), foi confirmada a cobrança de R$ 400,00 pela locação
mensal de cada container para a empresa Escultoria, a qual repassava para a UFMS. Além
disso, o Sr. H. S. informou que não emitiu os recibos em seu nome. Abaixo, seguem imagens
do recibo não assinado e do termo de circularização nº 01/2015:
Desse modo, constatou-se que houve superfaturamento dos valores cobrados pela locação de
containers, como pode ser observado no quadro abaixo:
Quadro 13 – Superfaturamento apurado na locação de containers por Escultoria.
Processo Valor cobrado por
Escultoria (com
desconto de 11%)
Valor devido (com
desconto de 11%)
Superfaturamento
23104.006287/2014-22 R$ 18.512,001 R$ 9.256,00 R$ 9.256,00
Total R$ 9.256,00 1 Locação de containers entre agosto e dezembro de 2014 2 Locação de seis containers no mês de junho de 2014 3 Locação de dois containers entre maio e junho de 2014 4 Locação de dois containers no mês de junho de 2014
##/Fato##
Manifestação da Unidade Examinada
A Reitora da UFMS, Sra. C. M. S. C. O., por meio do Ofício nº 339, de 26/11/2015, apresentou
a seguinte justificativa:
“Objetivamente cumpre asseverar novamente que os procedimentos para medição do contrato
exigem uma verificação de toda documentação enviada pela contratada e tal verificação se
restringia a época, em análise de documentos presentes no processo e como já afirmado todos
os pagamentos foram balizados em documentos até então fieis.
Uma vez reconhecida a boa-fé nas relações travadas entre administrados e Administração
Pública como regra, enquanto a má-fé tem de ser provada, de modo líquido e incontestável,
verifica-se, nesse ponto, com escólio na razoabilidade, que não se pode admitir no direito a
presunção segundo a qual documentos apresentados não representam a veracidade das
informações ali contidas.
Isso porque, é cediço que as empresas disponíveis no mercado oferecessem preços mais
baixos e vantajosos para o cliente comum, e mais altos quando o interessado é a
Administração Pública, prática que não é novidade para os órgãos de controle e para quem
atua diretamente nos processos de aquisição.
Tal fato foi constatado em diligências efetuadas por essa CGU/MS. A UFMS pagou por
aqueles valores faturados por essas mesmas empresas à contratada, e conforme já salientado,
com presunção de que tais notas eram fidedignas, mas que chegavam a 50% maior do que o
preço efetivamente pago.
A título de exemplo, assim como todas as notas fiscais apresentadas na mesma situação, a
mesma empresa que emitiu recibo à Almeida Turismo e Escultoria Negócios Empresariais
pela locação mensal de container (FURGOVALE) sob o valor de R$ 800,00 (oitocentos reais),
afirmou à CGU/MS que seu preço real recebido pelas referidas empresas foi de R$ 400,00
(quatrocentos reais). Ora, qual a intenção de se emitir recibo com o dobro do valor real?
Vê-se, por meio dessa situação, uma confissão de fraude contra a Administração, em conluio
com as empresas ora contratadas, situação em que a UFMS, então prejudicada, não teria
condições de supor a composição desses valores.
Por outro lado, todo o superfaturamento apurado em notas fiscais apresentadas, e que foram
pagas pela Administração, não decorreram da deficiência dos atos de gestão, pois todos os
documentos necessários à efetiva medição foram exigidos, bem como a comprovação dos
custos realizados pela contratada.
Além do mais, quando esta gestão tomou conhecimento de que havia um superfaturamento
nas referidas notas, adotou todas as medidas para esclarecer junto à empresa essas
diferenças, o que resultou na posterior rescisão contratual, evidenciando, a toda prova, a
intenção da Administração em mitigar riscos de atos antieconômicos nos contratos vigentes.
Corrobora-se a esse argumento o fato, reconhecido à fl. 35 do Relatório Preliminar, de que,
após os questionamentos feitos pela Administração,
verificou-se que a empresa Almeida Turismo emitiu faturas com valores corretos,
evidenciando saneamento quanto aos questionamentos referentes às passagens aéreas.
No entanto, com relação às demais notas fiscais, apresentadas pelas empresas
subcontratadas e identificadas com indícios de superfaturamento, tivemos que reconhecer a
legalidade dos mesmos ante a presunção de idoneidade desses documentos. De outra forma,
caso a Administração conferisse os valores de cada item subcontratado, por meio de
diligências à origem, poderia paralisar as atividades regulares dos setores e servidores
envolvidos no processo.
Da mesma forma,“não se pode, tampouco, pretender que todas as informações de subalternos
sejam checadas por seus superiores, sob o risco de inviabilizar-se a Administração. Aliás, se
assim o fosse, não seriam necessários os servidores subalternos. bastariam os chefes [...]”
(Acórdão n.º 65/1997-TCU-Plenário).” (ipsis litteris)
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Os gestores da UFMS alegaram, em resumo, que não tinham condições de apurar o
superfaturamento, haja vista que a documentação apresentada pela empresa Escultoria
Negócios Empresariais era considerada idônea.
De fato, na forma como o trâmite dos pagamentos foi executado, com apresentação das faturas
acompanhadas de outros documentos que asseguravam que os preços eram verdadeiros,
dificilmente o fiscal do contrato teria condições de identificar as irregularidades.
Do exposto, demonstra-se que as justificativas apresentadas pelos gestores da UFMS não
confrontaram especificamente o superfaturamento apurado, pelo contrário, somente se
limitaram a mencionar a dificuldade de identificação das irregularidades.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Recomenda-se o ressarcimento dos valores apurados como
superfaturamento na amostra realizada (R$ 9.256,00), sem prejuízo de novos levantamentos
e apurações visando a identificação e ressarcimento de todos os valores devidos.
2.2 Parte 2
Não houve situações a serem apresentadas nesta parte, cuja competência para a adoção de
medidas preventivas e corretivas seja do executor do recurso federal descentralizado.
3. Consolidação de Resultados
Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais não está
adequada e exige providências de regularização por parte dos gestores federais.
Do montante fiscalizado de R$ 487.137,73 (quatrocentos e oitenta e sete mil, cento e trinta e
sete reais e setenta e três centavos), foi identificado prejuízo de R$ 144.819,05 (cento e
quarenta e quatro mil, oitocentos e dezenove reais e cinco centavos), referente aos itens 2.1.7,
2.1.11, 2.1.12, 2.1.13, 2.1.14, e 2.1.15.