2
Copyright © by Instytut Nauk Społeczno-Ekonomicznych Sp. z o. o.
Łódź 2010
Opracowanie merytoryczne – zespół w składzie:
dr Piotr Krajewski
dr Michał Mackiewicz
mgr Marta Stanios
mgr Bartłomiej Więckowski
Niniejszy materiał może byd cytowany wyłącznie z pełnym podaniem źródła.
ISBN 978-83-931218-0-9
3
Spis treści
Częśd I. Aspekty prawne wieloletniej prognozy finansowej .............................................. 5
A. Budowa wieloletniej prognozy finansowej .................................................................... 7
B. Tryb uchwalania wieloletniej prognozy finansowej ....................................................... 9
C. Realizm prognozy ......................................................................................................... 10
D. Szczegółowośd uchwały w sprawie WPF ...................................................................... 12
E. Pozostałe regulacje o wieloletniej prognozie finansowej ............................................ 13
F. Stosowanie wieloletniej prognozy finansowej w zarządzaniu finansami .................... 14
Częśd II. Deficyt i zadłużenie a procedury ostrożnościowe ................................................ 17
A. Procedury ostrożnościowe ........................................................................................... 17
B. Zasada zrównoważonego budżetu w zakresie wydatków bieżących........................... 19
Częśd III. Metodologia przygotowania wieloletniej prognozy finansowej ......................... 21
A. Tożsamości budżetowe ................................................................................................ 21
B. Pętla zadłużenia i zrównoważenie budżetu pierwotnego ........................................... 22
C. Etapy przygotowania wieloletniej prognozy finansowej ............................................. 24
D. Budowa wieloletniej prognozy finansowej w praktyce ............................................... 25
Częśd IV. Prognozowanie wydatków .................................................................................. 29
A. Etapy prognozowania ................................................................................................... 30
B. Zasady prognozowania ................................................................................................. 38
C. Wydatki Jednostek Samorządu Terytorialnego ........................................................... 39
Częśd V. Metody prognozowania dochodów ..................................................................... 41
A. Źródła dochodów ......................................................................................................... 41
B. Udział we wpływach z podatków dochodowych ......................................................... 43
C. Metody prognozowania dochodów ............................................................................. 45
D. Prognozowanie pozostałych dochodów ...................................................................... 49
Częśd VI. Wpływ koniunktury na dochody z udziałów w podatkach centralnych; analiza
wrażliwości, analiza wariantowa .............................................................................................. 51
A. Wpływ wahao koniunktury na kształtowanie się dochodów z podatku PIT ................ 52
B. Wpływ wahao koniunktury na kształtowanie się dochodów z podatku CIT ................ 59
Częśd VII. Prognozowanie poziomu zadłużenia i kosztów obsługi długu ............................ 61
A. Zadłużenie i koszty obsługi długu ................................................................................. 61
B. Prognozowanie poziomu zadłużenia i kosztów obsługi długu ..................................... 67
Bibliografia…... .......................................................................................................................... 69
Załączniki…….. ........................................................................................................................... 71
5
Część I. Aspekty prawne wieloletniej
prognozy finansowej
Na początku roku 2010 weszła w życie nowa Ustawa o finansach publicznych, wprowadzając
istotne zmiany funkcjonowania sektora finansów publicznych w Polsce.1 Z punktu widzenia
samorządów terytorialnych, obok m.in. zmian zasad opracowywania budżetów jednostek,
najistotniejsze znaczenie ma wprowadzenie nowego instrumentu wieloletniego planowania,
jakim jest wieloletnia prognoza finansowa (WPF). Wieloletnie prognozy finansowe,
przyjmowane przez Jednostki Samorządu Terytorialnego (JST), stanowią ważny instrument
nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi. Nowoczesnośd w tym przypadku polega
na większej racjonalności gospodarowania środkami publicznymi oraz zapewnieniu
przejrzystości polityki fiskalnej.
Uchwałę w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Jednostki Samorządu Terytorialnego
organ stanowiący podejmuje po raz pierwszy nie później, niż uchwałę budżetową na rok
następny. W związku z tym, że projekt uchwały o WPF ma byd przedstawiony organowi
stanowiącemu i Regionalnej Izbie Obrachunkowej (RIO) celem zaopiniowania razem
z projektem Uchwały budżetowej w odpowiednim terminie, kluczową rolę odgrywa
prowadzenie prac nad budżetem i WPF w sposób równoczesny i wzajemnie zgodny.
Ze względu na fakt, że przyjęte regulacje prawne stanowią bezprecedensową nowośd
w obszarze polskiego systemu finansów JST, tym bardziej istotne jest, aby już od początku
wdrażad wieloletnie prognozy opracowane z zastosowaniem profesjonalnej i prawidłowej
metodologii, przykładad znaczną wagę do ilościowej poprawności prognoz oraz w jak
największym stopniu i z pełną świadomością korzystad z atutów i możliwości strategicznych,
jakie są związane z wieloletnim planowaniem.
W stosunku do dotychczasowego systemu przyjęte rozwiązanie stanowi wydłużenie
horyzontu czasowego obowiązkowego planowania finansowego, gdyż WPF ma byd
sporządzana na okres co najmniej czteroletni (rok, którego dotyczy uchwała budżetowa
i 3 kolejne lata). Ten horyzont może ulec znacznemu wydłużeniu, ponieważ Ustawa zakłada
1 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz.U. Nr 157, poz. 1240.
6
koniecznośd przygotowania prognozy na okres nie krótszy niż okres, na który przyjęto limity
wydatków wieloletnich. Dodatkowo Ustawa nakłada wymóg przygotowania prognozy
poziomu zadłużenia na okres, na jaki zaciągnięto zobowiązania. Wydaje się, że należy
ten zapis interpretowad w następujący sposób: okres prognozy długu powinien obejmowad
lata aż do ostatniego roku, w którym nastąpi spłata wszystkich zobowiązao istniejących
w ostatnim roku, na jaki przygotowywana jest podstawowa częśd prognozy. Okres ten
nie obejmuje lat, na jakie mogą byd rolowane istniejące zobowiązania. Za interpretacją taką
przemawia również to, że nadmierne wydłużanie okresu prognozy znacznie zwiększa poziom
niepewności, naruszając nałożony w Ustawie warunek realizmu.
Art. 226-232 Ustawy o finansach publicznych precyzują warunki, jakie musi spełnid
wieloletnia prognoza finansowa oraz określają zawartośd projektu uchwały w tej sprawie.
Zgodnie z Ustawą, podstawowe składniki prognozy finansowej to dochody i wydatki
w podziale na bieżące i majątkowe, jak również wynik budżetu jednostki samorządu
terytorialnego. Ponadto muszą się znaleźd informacje o przeznaczeniu nadwyżki oraz
sposobie sfinansowania deficytu budżetowego. Wielkości te pozwalają na stworzenie
prognozy kwoty długu, która jest kluczową wielkością z punktu widzenia utrzymania
płynności finansowej w okresie prognozy.
Konstrukcja wieloletnich prognoz implementowana w Polsce zbliżona jest do konstrukcji
kroczących planów finansowych, przyjmowanych przez samorządy paostw skandynawskich,
które dla okresu 3-4 lat opracowują plan gospodarczy samorządu i monitorują m.in. poziom
deficytu. W pewnym stopniu WPF może mied ponadto charakter dokumentu strategicznego,
podobnie jak wieloletnie plany opracowywane przez samorządy w Belgii czy Portugalii.
Prognoza pozwoli określid szacowane możliwości inwestycyjne samorządu, co ma znaczenie
między innymi pod kątem oceny możliwości pozyskiwania środków z funduszy europejskich.
Kolejną korzyścią z opracowania WPF jest zwiększenie jawności i przejrzystości finansów
publicznych. Jeśli chodzi o transparentnośd planowania finansowego, to warto zauważyd,
że projekt uchwały o wieloletniej prognozie finansowej ma byd opiniowany razem
z projektem uchwały budżetowej, a także musi byd zgodny z budżetem jednostki
co do kluczowych wielkości. W konsekwencji, istnieje potrzeba prowadzenia w sposób
równoczesny i zgodny prac nad budżetem oraz WPF.
Jednym z głównych celów przygotowania wieloletniej prognozy finansowej jest umożliwienie
weryfikacji długookresowej stabilności finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
Pod pojęciem stabilności należy rozumied zdolnośd do obsługi zobowiązao i utrzymania
płynności finansowej w długiej perspektywie.2 Podejście takie znajduje swoje
2 Pojęcie długookresowej stabilności i metody jej oceny zostały szczegółowo omówione w opracowaniu
M. Mackiewicza (2010 ).
7
odzwierciedlenie m. in. w przepisach określających potrzebę wydłużenia prognozy kwoty
długu na cały okres, na jaki zaciągnięto zobowiązania. Dopiero tak długa perspektywa
planowania budżetowego może dad obraz sytuacji w zakresie kształtowania się płynności
budżetu jednostki i tym samym jej zdolności do terminowego regulowania zobowiązao.
Wartości dochodów, wydatków, jak też przychodów oraz rozchodów, zaplanowane
w wieloletniej prognozie finansowej, pozwalają na ocenę perspektyw utrzymania płynności
finansowej w przyszłości.
A. Budowa wieloletniej prognozy finansowej
Ważną cechą wieloletniej prognozy finansowej jest fakt, że ma ona charakter kroczący, czyli
corocznie jest przedłużana o kolejny rok. W ten sposób, w każdym przypadku obejmuje
ona rok budżetowy oraz minimum 3 następne lata. Ustawodawca nie nakłada przy tym
obowiązku, by w kolejnych prognozach dla tych samych lat widniały te same wartości.
Oznacza to, że prognozowane wartości budżetowe np. w roku 2014, mogą byd od siebie
różne w prognozie przygotowywanej w roku 2010 i następnej w roku 2011. Równocześnie
wymogi przejrzystości finansów publicznych pociągają za sobą koniecznośd by wyjaśniad
zaistniałe w ten sposób różnice. Oznacza to, że kolejne prognozy powinny byd
przygotowywane według tej samej (lub przynajmniej zbliżonej), szczegółowo
doprecyzowanej metodologii, pozwalającej jasno wykazad źródła zmian.
Horyzont prognozy obowiązkowo ulega wydłużeniu o czas, na jaki przyjęto limity wydatków
w poszczególnych latach dla każdego wieloletniego przedsięwzięcia planowanego
i realizowanego przez JST, które zostało określone w załączniku do uchwały w sprawie
wieloletniej prognozy finansowej. Prognozę kwoty długu, stanowiącą częśd wieloletniej
prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąd
zobowiązania.
Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje prognozę następujących wielkości:
1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu JST, w tym przeznaczone na obsługę
długu, gwarancje i poręczenia;
2) dochody majątkowe (w tym ze sprzedaży majątku) oraz wydatki majątkowe budżetu
JST;
3) wynik budżetu JST;
4) przeznaczenie uzyskanej nadwyżki finansowej albo sposób pokrycia deficytu;
8
5) przychody i rozchody budżetu z uwzględnieniem długu zaciągniętego
oraz planowanego do zaciągnięcia;
6) kwotę długu JST, w tym relację opisaną wskaźnikiem obsługi zadłużenia oraz sposób
sfinansowania spłaty długu.
W ramach prognozy należy również sformułowad objaśnienia tych wartości, które zostały
zawarte w dokumencie.
W załączniku do Uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie
dla każdego wieloletniego przedsięwzięcia (czyli dla: programu, projektu, zadania, umowy
z płatnościami wykraczającymi poza rok budżetowy, dla udzielanych gwarancji lub poręczeo):
1) nazwę i cel;
2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie
przedsięwzięcia;
3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe;
4) limity wydatków w poszczególnych latach;
5) limity zobowiązao.
W wydatkach określonych w WPF wyszczególnia się także:
1) kwotę wydatków bieżących i majątkowych, które wynikają z limitów wydatków
na planowane i realizowane wieloletnie przedsięwzięcia opisane we wspomnianym
załączniku;
2) kwotę wydatków na wynagrodzenia i składki od nich naliczane oraz wydatki związane
z funkcjonowaniem organów JST.
Obok wyżej wymienionych elementów, Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej
może zawierad upoważnienie dla Zarządu JST do zaciągania zobowiązao związanych
z realizacją opisanych w niej przedsięwzięd lub z tytułu umów, których płatności wykraczają
poza rok budżetowy, a ich realizacja jest niezbędna w celu zapewnienia ciągłości działania
Jednostki.
Zapisy Ustawy stanowią, iż konieczne jest, by zachodziła zgodnośd pomiędzy wartościami
zapisanymi w budżecie Jednostki i w WPF, co najmniej w zakresie wyniku budżetu
(i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów) oraz długu JST3. Dokonywanie
3 Art. 229 Ustawy o Finansach Publicznych.
9
niezbędnych zmian w WPF (z wyłączeniem limitów zobowiązao i kwot wydatków) leży
w gestii Zarządu JST. W odniesieniu do powyższych informacji, można zatem po raz kolejny
dostrzec potrzebę skoordynowania prac nad wieloletnią prognozą finansową oraz prac
nad budżetem Jednostki, pamiętając także o dopilnowaniu terminów ze względu
na opiniodawczą rolę RIO.
B. Tryb uchwalania wieloletniej prognozy finansowej
Do Zarządu JST należy inicjatywa w sprawie sporządzania projektu Uchwały o wieloletniej
prognozie finansowej, jak również możliwośd dokonywania w niej zmian (z wyłączeniem
zmian limitów zobowiązao i kwot wydatków na przedsięwzięcia)4.
Zarząd przedstawia projekt Uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej
następującym instytucjom:
1) Regionalnej Izbie Obrachunkowej (celem zaopiniowania);
2) organowi stanowiącemu Jednostki;
wraz z projektem uchwały budżetowej – w terminie ustawowym – czyli do 15 listopada roku
poprzedzającego rok budżetowy.
Regionalna Izba Obrachunkowa, na podstawie przyjętej przez JST Uchwały w sprawie
wieloletniej prognozy finansowej oraz Uchwały budżetowej (uwzględniając w szczególności
wymóg przestrzegania przepisów Ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów
w latach następnych), przedstawia opinię w sprawie prawidłowości kwoty długu JST,
wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązao. W przypadku negatywnej opinii Izby
w tym zakresie, Jednostka dokonuje takich zmian obu Uchwał, aby została zachowana relacja
określona przez wskaźnik obsługi zadłużenia.
Po otrzymaniu opinii od RIO organ stanowiący JST podejmuje Uchwałę w sprawie wieloletniej
prognozy finansowej nie później niż Uchwałę budżetową – czyli przed rozpoczęciem roku
budżetowego (w szczególnie uzasadnionych przypadkach nie później niż do dnia 31 stycznia
roku budżetowego). Organ stanowiący JST nie może uchylid obowiązującej Uchwały
w sprawie wieloletniej prognozy finansowej bez jednoczesnego podjęcia nowej Uchwały
w tej sprawie.
4 Zgodnie z art. 230 Ustawy o Finansach Publicznych
10
C. Realizm prognozy
Monitorowanie zagrożeo stabilności finansowej jest jednym z istotnych zadao nie tylko
władz poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, lecz również właściwych
Regionalnych Izb Obrachunkowych. Ważną, wymaganą ustawowo cechą wieloletniej
prognozy finansowej jest jej wiarygodnośd (określana w Ustawie jako „realizm”),
pozwalająca obydwu stronom na odpowiednie reagowanie na pojawiające się napięcia
finansowe. Prognoza jest realistyczna, jeżeli daje ona pełny i wiarygodny obraz najbardziej
prawdopodobnego kształtowania się zmiennych kluczowych dla stabilności budżetu
jednostki, odzwierciedlający pełną wiedzę o prognozowanym zjawisku dostępną
w momencie przygotowania prognozy. W celu właściwego określenia kształtowania się
prognozowanych wielkości budżetowych w przyszłości należy w analizie uwzględnid
wszystkie procesy i zdarzenia, które mogą wywierad wpływ na gospodarkę finansową
jednostki.
Można wskazad kilka warunków, które powinny byd spełnione, aby wieloletnią prognozę
finansową można było uznad za realistyczną. Przede wszystkim należy oddzielid pozycje,
które podlegają prognozowaniu od takich, które powinny byd przedmiotem planowania.
Zagadnienie to bardziej szczegółowo poruszone zostało w części poświęconej
prognozowaniu wydatków.
Należy pamiętad, że żadna prognoza nie stanowi wiernego obrazu przyszłości. Może byd
ona jedynie najbardziej prawdopodobnym scenariuszem, przygotowanym
przy wykorzystaniu całej wiedzy, jaka jest dostępna w momencie sporządzania prognozy.
Starannie wyselekcjonowane metody ekonometryczne umożliwiają zarówno minimalizację
błędu prognozy, jak i unikanie systematycznego zaniżania bądź zawyżania poszczególnych
kategorii budżetowych. Do metod takich zaliczyd można odpowiednio dobrane,
ekonometryczne techniki modelowania szeregów czasowych.5
Obok zastosowania właściwej metodologii, jednym z warunków realizmu prognozy jest
przeprowadzenie analizy wpływu zdarzeo nieoczekiwanych na sytuację budżetu. Nie jest
przy tym możliwe, aby analiza taka uwzględniała wpływ zjawisk tak znaczących i w praktyce
niemożliwych do prognozowania jak ostatni kryzys finansowy. Można jednak przeprowadzid
analizę wrażliwości budżetu na wahania koniunktury i inne zdarzenia losowe o standardowej
5 Wymienid tu należy przede wszystkim modele ARIMA oparte na odpowiednio skonstruowanej pojedynczej
zmiennej, modele VAR dla kilku zmiennych oraz modele VEqCM oparte na analizie kointegracji. Szczególnie
te ostatnie modele znajdują zastosowanie w przypadku modelowania takich kategorii jak dochody z udziałów
w podatkach, które są powiązane z wielkościami makroekonomicznymi takimi jak poziom dochodów.
Ich omówienie można znaleźd m. in. w pracy A. Welfe „Ekonometria. Metody i ich zastosowanie", PWE, 2008.
11
wielkości, których wystąpienie w każdym roku budżetowym jest prawdopodobne.
Oszacowanie ich rozmiaru i wpływu na budżet jest możliwe przy użyciu standardowych
metod statystycznych.
W takim przypadku należy przygotowad co najmniej dwa scenariusze. Pierwszy z nich
ma charakter bazowy i powinien służyd ocenie (między innymi przez Regionalne Izby
Obrachunkowe), czy w najbardziej prawdopodobnym wariancie rozwoju wydarzeo nie
zagrożone pozostanie spełnienie wskaźników bezpieczeostwa przewidzianych w Ustawie
i czy płynnośd jednostki w okresie prognozy zostanie zachowana. Wariant ostrzegawczy
(pesymistyczny) powinien natomiast służyd ocenie, jak duże zmiany polityki budżetowej będą
konieczne w sytuacji, gdy warunki, w jakich funkcjonuje samorząd, okażą się niesprzyjające.
Niespełnienie wymogów Ustawy w wariancie ostrzegawczym nie powinno byd przy tym
traktowane jako przesłanka do odrzucenia projektu uchwały, a jedynie jako wskazówka,
jakich napięd budżetowych można się spodziewad w przypadku niekorzystnego stanu
koniunktury.
Zarówno w przypadku prognozowania, jak i planowania zastosowana metodologia powinna
zostad odpowiednio szczegółowo opisana w projekcie uchwały w sprawie WPF. Dokładny
opis metodologii należy uznad za szczególnie istotny warunek spełnienia ustawowego
kryterium realizmu prognozy. Pozwala on na prześledzenie krok po kroku założeo leżących u
żródła prognozowania poszczególnych kategorii i umożliwia ocenę, czy założenia te budzą
wątpliwości. Pozwala również na weryfikację, czy w kolejnych latach stosowana metodologia
ulegała zmianom oraz czy zmiany te znajdowały uzasadnienie merytoryczne, czy też
podyktowane były zamiarem ukrycia pogarszającej się stabilności finansowej jednostki. Pełny
i wiarygodny opis założeo i metodologii obliczenia każdej pozycji należy rozumied jako
spełnienie wymogu art. 226 ust. 1. pkt 7 Ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą
WPF powinna zawierad „objaśnienia przyjętych wartości”. W świetle wymagania realizmu
prognozy uzasadnione jest, aby objaśnienia dotyczące metody obliczenia przyjętych wartości
stanowiły nawet największą objętościowo częśd uchwały o wieloletniej prognozie
finansowej.
Należy na koocu zauważyd, że określenie, czy prognoza finansowa jest realistyczna,
w nieunikniony sposób opiera się w znacznym stopniu na uznaniowości. Z tego względu
mogą zaistnied nieporozumienia interpretacyjne pomiędzy RIO a jednostkami
samorządowymi, czy pomiędzy organem stanowiącym a wykonawczym jednostki w zakresie
innego rozumienia warunku realizmu. Wydaje się jednak, że spełnienie przestawionych
powyżej warunków, w tym w szczególności warunku przejrzystego przedstawienia
stosowanej metodologii, zapewni podstawę do merytorycznej dyskusji w tym zakresie
i do uzyskania porozumienia satysfakcjonującego obie strony.
12
D. Szczegółowośd Uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej
Ustawa o finansach publicznych, obok określenia warunków dotyczących samej uchwały
o wieloletniej prognozie finansowej, precyzuje również zawartośd załącznika do uchwały.
Ust. 3 i 4 art. 226 wydają się jednymi z najbardziej kontrowersyjnych zapisów Ustawy
w części dotyczącej finansów samorządu terytorialnego. Wskazano tam, że w załączniku
do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej konieczne jest zawarcie listy
przedsięwzięd ze szczegółowym określeniem m. in.: nazwy i celu, jednostki organizacyjnej,
okresu realizacji i łącznych nakładów finansowych, limitów wydatków oraz zobowiązao
w poszczególnych latach. Przedsięwzięcia te obejmują:
1) wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:
a) programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5
ust. 1 pkt 2 i 3 (m.in. środki unijne),
b) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym;
2) wieloletnie umowy, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych
jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności
wykraczają poza rok budżetowy;
3) wieloletnie gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego.
Według jednej z możliwych interpretacji zapisy Ustawy nakładają obowiązek zawarcia
w załączniku planowanych wydatków wszystkich jednostek organizacyjnych danej jednostki
samorządu terytorialnego. Szczególnie w przypadku dużych miast spowoduje to koniecznośd
przygotowania prognoz ogromnej liczby kategorii (liczonej nawet w tysiącach). Takie
podejście do przygotowania wieloletniej prognozy finansowej przyczynia się niewątpliwie
do zwiększenia jej szczegółowości oraz, co nie bez znaczenia, objętości. Należy jednak
odpowiedzied na pytanie, czy taki wzrost szczegółowości przyczynia się do osiągnięcia celu
przygotowania prognozy, jakim jest ocena stabilności finansowej w długim okresie. Wątpliwe
jest, by taka szczegółowośd miała wspomóc rzetelną analizę stabilności finansowej. Wręcz
przeciwnie – może ona przeszkodzid w osiągnięciu pierwotnego celu. Za tak postawioną tezą
przemawia kilka argumentów.
Szczegółowośd nie powoduje, że prognozy kluczowych zmiennych – wyniku budżetu
oraz poziomu zadłużenia – stają się bardziej wiarygodne. Najistotniejszy wpływ na
przewidywany przebieg tych zmiennych ma będzie miała analiza ich historycznych
wartości oraz analiza zagregowanych pozycji dochodów i wydatków ogółem.
O wiarygodności będzie świadczyd np. racjonalne zaplanowanie inwestycji
13
czy zaciąganego kredytu, dokładnośd objaśnienia wielkości mających faktyczny wpływ
na stabilnośd gospodarki finansowej, nie zaś szczegółowośd pozycji o kilka rzędów
wielkości mniejszych.
Zwiększanie szczegółowości może w niektórych przypadkach spowodowad
zmniejszenie realizmu prognoz, ponieważ dane zebrane dla wyższej szczegółowości i
rozproszenia mogą byd niespójne lub niekompletne. W konsekwencji
prawdopodobne jest otrzymanie niedokładnych prognoz wartości wynikowych. Zbyt
duża liczba prognozowanych szeregów generuje problemy czysto techniczne
przy wykonaniu prognoz, ze szkodą dla jakości wszystkich otrzymanych wyników.
Łatwo można przy dużej liczbie danych przeoczyd zjawiska o największym zakresie
oddziaływania, które faktycznie przesądzają o stabilności finansowej lub jej braku.
Dokument o WPF może stad się nieczytelny i potencjalnie niezrozumiały, utrudniając
tym samym realizację postulatów dotyczących jawności i przejrzystości uchwał
dotyczących finansów publicznych. Nadmierne rozdrobnienie kategorii może byd
ponadto odebrane jako intencja zaciemnienia kluczowych pozycji przez przesłonięcie
ich znaczną liczbą detali.
Duża szczegółowośd załącznika nie ma wpływu na możliwośd oceny dokonywanej
przez Regionalną Izbę Obrachunkową, czy stabilnośd finansowa jest zagrożona. Dla
oceny stabilności ważne są wspomniane wcześniej główne pozycje budżetu.
Kluczowa będzie prognoza kwoty długu oraz wartości wchodzących w skład relacji
opisanej wskaźnikiem spłaty zadłużenia. Jeżeli przygotowanie tych elementów nie
będzie prawidłowe, to rozważana szczegółowośd w żadnym stopniu
nie zrekompensuje braków uniemożliwiających ocenę stabilności budżetu.
Przedstawione argumenty wskazują, że listę pozycji, które będą uwzględniane w załączniku
do projektu uchwały należy traktowad w sposób możliwie wąski, co pozwoli
na zminimalizowanie zagrożeo wynikających z nadmiernej szczegółowości zakresu WPF.
E. Pozostałe regulacje o wieloletniej prognozie finansowej
Zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięd może nastąpid na skutek podjęcia
Uchwały organu stanowiącego JST, która zmienia zakres wykonywania lub wstrzymuje
wykonywanie przedsięwzięcia. Uchwały budżetowe określają wydatki na realizowane
przedsięwzięcia w wysokości, jaka umożliwi ich terminowe zakooczenie.
Jeżeli organ stanowiący JST nie podejmie decyzji o zaniechaniu, okresowym wstrzymaniu
realizacji lub ograniczeniu zakresu przedsięwzięcia, a wydatki zaplanowane w projekcie
budżetu przez Zarząd nie różnią się od wydatków przewidzianych na realizację, organ
14
stanowiący nie może, bez zgody Zarządu, zmniejszyd wydatków zaplanowanych w Uchwale
budżetowej na realizację przedsięwzięcia.
F. Stosowanie wieloletniej prognozy finansowej w zarządzaniu finansami
Poza spełnieniem wymogów nowej Ustawy, opracowywanie WPF ma dla Samorządów dużo
szersze znaczenie i niesie ze sobą różnorodne korzyści, o których wspomniano już
na początku niniejszego opracowania. Znajomośd kształtowania się dochodów i wydatków
w wieloletniej perspektywie stanowi niezbędny element planowania strategicznego oraz
podstawę określenia możliwości inwestycyjnych Jednostki. Trzeba również pamiętad,
że wiarygodne zaplanowanie środków na inwestycje ma istotne znaczenie dla możliwości
pozyskania funduszy europejskich.
Określenie możliwości inwestycyjnych
Prognoza kształtowania się dochodów i wydatków umożliwia określenie wysokości wolnych
środków na inwestycje. Wyznaczenie wysokości wolnych środków w perspektywie
wieloletniej kolejno stanowi punkt wyjścia dla określenia nakładów inwestycyjnych
możliwych do poniesienia przez JST. Pozwala to również na przeprowadzenie symulacji
dopuszczalnego zadłużenia Jednostki, które nie zagrażałoby jej sytuacji finansowej.
Pozyskiwanie funduszy europejskich
Przeprowadzanie WPF ma znaczny wpływ na skuteczne pozyskiwanie funduszy pomocowych
z Unii Europejskiej. JST musi wykazad zdolnośd do wygenerowania środków
na współfinansowanie tego typu inwestycji. Merytoryczną podstawą gwarantującą
zabezpieczenie wkładu własnego w kolejnych latach jest umieszczenie zadania
w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym. Poprzedzający go wieloletni plan finansowy
lub prognozy stanowiące element analizy studium wykonalności będą miały zatem charakter
rzetelnego oszacowania możliwości finansowania inwestycji przez Jednostkę –
w poszczególnych latach.
Planowanie strategiczne
Znajomośd wieloletnich prognoz dochodów i wydatków JST stanowi punkt wyjścia
dla planowania strategicznego. Długookresowe prognozy wskazują możliwe kierunki zmian
w kondycji finansowej Samorządu i mogą stanowid wyraźne sygnały ostrzegawcze przed
niekorzystnymi wahaniami w budżecie. Wczesne wykrycie negatywnych tendencji umożliwia
15
podjęcie kroków zaradczych, np. bardziej restrykcyjną kontrolę wydatków. Ponadto,
prognozy umożliwiają ukazanie przewidywanych skutków finansowych działao
podejmowanych przez samorząd, np. skutków pobudzenia aktywności gospodarczej.
Analiza wrażliwości i scenariuszowa
Analiza wrażliwości wyników prognoz pozwoli na ustalenie zmiennych krytycznych, które
mają największy wpływ na zmiany prognozowanych wielkości. Natomiast ujęcie wyników
w sposób wariantowy umożliwi przedstawienie zestawu prawdopodobnych rozwiązao
w zależności od przyjętych alternatywnych scenariuszy - optymistycznego, pesymistycznego
i realistycznego. Analiza wrażliwości i analiza scenariuszowa stanowią źródło informacji
na temat potencjalnych konsekwencji podejmowanych działao oraz są ważnym narzędziem
aktywnego kształtowania budżetu w wieloletniej perspektywie.
17
Część II. Deficyt i zadłużenie a procedury
ostrożnościowe
Ujemna różnica pomiędzy dochodami a wydatkami stanowi deficyt budżetu JST. Deficyt
budżetu JST może zostad sfinansowany przychodami pochodzącymi z następujących źródeł6:
1) sprzedaży papierów wartościowych wyemitowanych przez JST;
2) kredytów;
3) pożyczek;
4) prywatyzacji majątku JST;
5) nadwyżki budżetu JST z lat ubiegłych;
6) wolnych środków – rozumianych jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku
bieżącym budżetu JST, wynikających z rozliczeo wyemitowanych papierów
wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.
A. Procedury ostrożnościowe
W nowej Ustawie nastąpiły częściowe zmiany procedur dla poszczególnych progów
ostrożnościowych, dotyczące również działao JST. To zagadnienie jest tym bardziej istotne,
że jak głosi uzasadnienie do projektu Ustawy budżetowej Paostwa na 2010 rok, relacja długu
publicznego do PKB w 2010 r. zwiększy się do 54,7% (z oczekiwanych 49,8%, jakie miały
miejsce w roku 2009), czyli ulegnie przekroczeniu pierwszy próg ostrożnościowy. Według
rządu relacja pozostanie na tak podwyższonym (lecz nie wyższym) poziomie do roku 2012.
6 Zgodnie z art. 217 ustęp 2 Ustawy o Finansach Publicznych
18
Zalecane jest jednak, by uwzględnid również scenariusz pesymistyczny, w którym powyższe
wskaźniki osiągają wartośd bardziej niekorzystną niż oczekiwano. Co więcej, według raportu
NBP7, istnieje jednak realne ryzyko przekroczenia nawet limitu 60% relacji długu publicznego
do PKB w 2011 r., co spowodowałoby jeszcze dalej idące konsekwencje dla JST.
Warto prześledzid poszczególne sankcje, które mogą wpłynąd na funkcjonowanie JST
i jednocześnie stanowią konsekwencję przekroczenia kolejnych progów ostrożnościowych.
Sankcje przy przekroczeniu progów ostrożnościowych
W przypadku, gdy wartośd relacji paostwowego długu publicznego do PKB jest w przedziale:
1) od 50% do 55% – to na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt Ustawy
budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu Paostwa do dochodów budżetu
Paostwa nie może byd wyższa niż ta relacja z roku bieżącego. W stosunku
do poprzedniej Ustawy dla tego progu nie ma już zapisu, że powyższa relacja stanowi
też górne ograniczenie relacji deficyt-dochód dla budżetów JST, co jest korzystniejsze
z punktu widzenia Samorządów.
2) od 55% do 60% – osiągnięcie wartości w tym przedziale ma wpływ na określone
w Uchwale na kolejny rok wydatki budżetu JST. W tym przypadku wydatki JST, wraz
z kwotą związaną z realizacją zadao ze środków Unii Europejskiej, nie mogą byd
wyższe niż dochody budżetu powiększone o nadwyżkę z lat ubiegłych oraz wolne
środki. W stosunku do poprzedniej Ustawy zrezygnowano ze specjalnie wyliczanego
współczynnika R zmniejszającego multiplikatywnie górne ograniczenie relacji deficytu
JST do jej dochodów, wyliczanego jako:
05,0/6,0
PKB
PDPR
gdzie:
PKB - oznacza wartośd produktu krajowego brutto; PDP - oznacza kwotę paostwowego długu publicznego;
gdzie obie wartości są ogłoszone za poprzedni rok budżetowy. Istotne jest, że w
nowej Ustawie dla tego progu (ale dla progu następnego już nie) utrzymano wyjątki,
ograniczające procedury ostrożnościowe (związane z finansowaniem deficytu
z nadwyżek oraz zadłużaniem się w związku z umową dotyczącą środków unijnych).
7 Raport NBP – "Polska wobec światowego kryzysu gospodarczego"
19
3) od 60% włącznie, Jednostki Samorządu Terytorialnego:
- nie mogą w Uchwale budżetowej na kolejny rok określid wydatków wyższych niż
dochody tego budżetu;
- nie mogą udzielad nowych poręczeo i gwarancji, poczynając od siódmego dnia
po ogłoszeniu w „Monitorze Polskim” relacji paostwowego długu publicznego do PKB.
Jak zostało już wspomniane, dla tego progu nie ma wyjątku uwzględniającego
nadwyżkę budżetową i wolne środki lub kwotę związaną z realizacją zadao
finansowanych ze środków unijnych. Warto też zauważyd, że ograniczenia tego progu
odnoszą się de facto jedynie do wydatków majątkowych. Natomiast sytuacja
wydatków bieżących została określona w odrębnych regulacjach, niezależnie
od wysokości długu publicznego (jako tzw. „zasada zrównoważonego budżetu”
w zakresie wydatków bieżących).
B. Zasada zrównoważonego budżetu w zakresie wydatków bieżących
Organ stanowiący JST nie może uchwalid budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są
wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych
i wolne środki. Również wykonane wydatki bieżące JST na koniec roku budżetowego
nie mogą byd wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową
z lat ubiegłych i wolne środki. Wyjątkiem od powyższych sytuacji jest kwota związana
z realizacją wydatków bieżących z udziałem środków unijnych. O kwotę tą wykonane wydatki
bieżące mogą byd większe od odpowiednio powiększonych dochodów bieżących,
w przypadku gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym.
Zasada zrównoważenia dochodów i wydatków bieżących, zgodnie z przepisami
wprowadzającymi8, ma zastosowanie po raz pierwszy w przypadku opracowania projektów
uchwał budżetowych na rok 2011.
8 Zgodnie z art. 121 ustęp 1 przepisów wprowadzających Ustawy o Finansach Publicznych
21
Część III. Metodologia przygotowania
wieloletniej prognozy finansowej
Wieloletnia prognoza finansowa jest modelem finansowym, który powinien cechowad się
wewnętrzną spójnością. Należy pamiętad, że zależności i wymaganie zachowania spójności
nie ma wyłącznie charakteru wewnątrzokresowego, ale dotyczy w równym stopniu relacji
międzyokresowych. Zmiana dowolnej pozycji dochodów lub wydatków w pierwszym roku
objętym WPF powoduje zmiany we wszystkich latach objętych prognozą, aż do jej ostatniego
roku. Dotyczy to nie tylko deficytu i poziomu zadłużenia, ale też kosztów obsługi długu JST, a
więc i ogólnego poziomu wydatków.
A. Tożsamości budżetowe
Przy budowie WPF należy rozróżnid prognozowanie części pierwotnej budżetu Jednostki
od prognozowania jej części powiązanej z poziomem zadłużenia. Wydatki pierwotne
definiuje się jako sumę wydatków, pomniejszoną o koszty obsługi zadłużenia (odsetki,
których płatnośd przypada na dany okres)9 Natomiast różnica pomiędzy dochodami
i wydatkami pierwotnymi stanowi pierwotne saldo budżetowe JST.10 Jeżeli różnica ta jest
ujemna, wygodniej jest posługiwad się kategorią deficytu pierwotnego, stanowiącą różnicę
pomiędzy wydatkami pierwotnymi i dochodami.
Punktem wyjścia dla międzyokresowej analizy budżetu jest równanie:
9 Por. Owsiak 2008, Moździerz 2009
10 Rozróżnienia na kategorie łączne i pierwotne nie stosuje się do strony dochodowej, dlatego łączne dochody
są równe dochodom pierwotnym.
22
(1) )()1( 1 ttttt HGBRB ,
gdzie:
t – oznaczenie roku budżetowego;
B – nominalny poziom zadłużenia na 31 grudnia roku t;
R – średnia nominalna stopa oprocentowania zadłużenia JST w roku t;
H – poziom dochodów ogółem;
G – poziom wydatków pierwotnych (tj. z wyłączeniem kosztów obsługi zadłużenia).
Saldo pierwotne definiowane jest jako:
(2) ttt GHS .
Oznacza to, że poziom zadłużenia na koniec roku jest równy wielkości zadłużenia
na początku roku (bądź na koocu roku poprzedniego), powiększonej o koszty obsługi
zadłużenia oraz pomniejszonej o wielkośd salda pierwotnego. Koszty obsługi zadłużenia
stanowią iloczyn wielkości zadłużenia na początku okresu oraz średniej nominalnej stopy
procentowej instrumentów dłużnych samorządu R. Łącznie poziom zadłużenia na koniec
roku można przestawid za pomocą formuły:
(3) ttttt SBRBB 11 .
Poziom zadłużenia jest więc „wypychany” w górę poprzez koszty obsługi istniejącego długu.
Dla zachowania równowagi powinien on byd również „ściągany” w dół
przez wypracowywanie odpowiednio wysokiej nadwyżki pierwotnej.
B. Pętla zadłużenia i zrównoważenie budżetu pierwotnego
Jeżeli wysokośd salda pierwotnego przez kilka lat (3-4 lat) z rzędu nie wystarcza na pokrycie
kosztów obsługi zadłużenia, można mówid o znalezieniu się przez JST w spirali zadłużenia.
Jeżeli bowiem saldo pierwotne jest mniejsze od wielkości odsetek (czyli 1 ttt BRS ),
to wielkośd długu w kolejnym roku jest większa niż w roku poprzednim.
Sytuacja taka jest określana mianem „pętli zadłużenia”, ponieważ charakterystyczną dla niej
tendencją jest pogłębianie się i zwiększająca intensywnośd. W miarę zwiększania się
zadłużenia rosną koszty odsetek, co powoduje, że coraz większa nadwyżka pierwotna jest
23
niezbędna, by przerwad proces wzrostu długu. Utrzymanie salda pierwotnego
na niezmiennym poziomie powoduje z kolei, że poziom zadłużenia przyrasta wykładniczo,
w sposób samoprzyspieszający.
Zjawiska takiego można uniknąd, jeżeli przyjmie się jako zasadę, że nadwyżka pierwotna
powinna byd co najmniej wystarczająca dla pokrycia wydatków na spłatę odsetek
od istniejącego zadłużenia. Zasadę taką można zapisad jako:
(4) 1 tttt BRGH .
Ogólnie ujmując, utrzymanie takiej zasady pozwala uniknąd wzrostu zadłużenia i stanowi
gwarancję racjonalnego gospodarowania budżetem w kategoriach międzyokresowych11.
Powyższa reguła nazywana jest w literaturze przedmiotu jako tzw. „zasada zrównoważonego
budżetu”.
W praktyce, na działania JST kluczowe znaczenie mają wydatki o charakterze majątkowym,
gdyż są one najczęstszą przyczyną zadłużania się Jednostek. O ile zadłużanie się na pokrycie
wydatków bieżących należy traktowad jako przejaw nieodpowiedzialności budżetowej i złego
zarządzania finansami samorządowymi, o tyle zaciąganie długu na sfinansowanie wydatków
inwestycyjnych (majątkowych) w pewnych sytuacjach ma swoje uzasadnienie.
Tzw. „złota reguła” finansów publicznych mówi, że jedynie wydatki publiczne o charakterze
bieżącym powinny znajdowad pokrycie w bieżących dochodach, natomiast właściwym
źródłem pokrycia wydatków o charakterze inwestycyjnym jest zaciąganie długu. Zdaniem
zwolenników „złotej reguły”, zapewnia ona właściwą dystrybucję bogactwa pomiędzy
kolejnymi pokoleniami. Dzieje się tak, ponieważ wydatki inwestycyjne tworzą majątek, z
którego w dużym stopniu korzystad będą przyszłe pokolenia, stąd uzasadnione jest również
obciążenie ich kosztami w postaci konieczności spłat zadłużenia.
Naprzeciw takiemu podejściu wychodzi Ustawa o Finansach Publicznych, w której zakłada
się, że nie można uchwalid budżetu, w którym „planowane wydatki bieżące są wyższe
11 Mniej restrykcyjną wersją tej reguły jest tzw. „stabilnośd budżetowa” (por. Mackiewicz, Krajewski 2009),
która wymaga jedynie, by wynik bieżący pozwalał na spłatę chociaż części odsetek od zadłużenia Jednostki.
Stabilnośd oznacza więc utrzymanie dodatniego salda pierwotnego, bez zakładania, ile powinna wynosid
nadwyżka. Chociaż koncepcja ta jest uzasadniona teoretycznie, utrzymanie stabilności budżetowej nie
gwarantuje uniknięcia wzrostu zadłużenia. Biorąc pod uwagę ograniczone zdolności JST do zaciągania pożyczek,
bezpieczniej jest przyjąd, że wysokośd salda pierwotnego powinna byd wystarczająca dla obsługi wcześniej
zaciągniętego długu.
24
niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne
środki”12.
Należy jednak pamiętad, że samo przestrzeganie „złotej reguły” zapisanej w Ustawie
o Finansach Publicznych nie gwarantuje utrzymania stabilności finansowej. Zrealizowanie
„ambitnego” planu inwestycyjnego może bowiem wygenerowad poziom zadłużenia, który
obciąży budżet do tego stopnia, że nawet przy zachowaniu „złotej reguły” wypłacalnośd
zostanie zagrożona. Dzieje się tak wówczas, gdy dokonane inwestycje same nie generują
wystarczających dochodów, a zaplanowana w budżecie nadwyżka bieżąca jest
niewystarczająca dla obsłużenia harmonogramu spłat zadłużenia.
Należy pamiętad, że najczęściej nie jest możliwe dostosowanie się do wymogów reguł
fiskalnych w krótkim okresie. Najważniejsze kategorie budżetowe – dochody, wydatki oraz
dług – cechują się znaczną inercją, co w znacznym stopniu ogranicza możliwośd szybkich
działao w przypadku, gdy stabilnośd finansowa zostaje zagrożona. Kształtowanie się
dochodów pozostaje nadal w przeważającym stopniu poza wpływem jednostek
samorządowych, zaś proces ograniczania wydatków jest trudny i długotrwały, z reguły
niemożliwy do przeprowadzenia z roku na rok. Z kolej akumulacja długu jest najczęściej
wynikiem naruszania równowagi budżetowej przez szereg lat z rzędu, stąd jego redukcja
również jest procesem wieloletnim. Dlatego jednym z kluczowych oczekiwao stawianych
wobec wieloletniej prognozy finansowej jest zapewnienie „systemu wczesnego ostrzegania”
przed negatywnymi tendencjami pojawiającymi się w kształtowaniu się finansów jednostki.
Ma to umożliwiad podejmowanie środków zaradczych z odpowiednim wyprzedzeniem
wtedy, gdy ich wdrażanie jest zarówno skuteczne, jak i pozwalające na rozłożenie kosztów na
wiele lat. Przy braku odpowiednio wczesnej informacji i podjętych w związku z tym środków
zaradczych, w razie wystąpienia problemów z płynnością lub złamania reguł fiskalnych
konieczne działania naprawcze stają się drastyczne i kosztowne.
C. Etapy przygotowania wieloletniej prognozy finansowej
Dla zapewnienia spójności WPF, jej poszczególne elementy powinny byd wyliczane według
odpowiedniej kolejności. Kolejnośd ta jest warunkiem poprawności metodologicznej
prognozy i umożliwia jej późniejszą kontrolę pod względem logicznym, formalnym
i ekonomicznym. Wypracowany algorytm powinien byd również zachowany przy ocenie
ryzyka związanego z poszczególnymi wariantami prognozy.
12 Art. 242 ustęp 1 Ustawy o Finansach Publicznych
25
Algorytm przygotowania WPF składa się z następujących etapów :
1) opracowanie prognozy dochodów i wydatków bieżących;
2) obliczenie salda bieżącego;
3) zaplanowanie wydatków i dochodów majątkowych;
4) symulacja zadłużenia i kosztów jego obsługi;
5) weryfikacja pod kątem reguł fiskalnych;
6) korekty dochodów i wydatków (zgodnie ze zdefiniowaną matrycą priorytetów);
7) w przypadku stwierdzenia niezgodności z określonymi regułami fiskalnymi konieczny
jest powrót do etapu prognozy dochodów i wydatków bieżących oraz do planowania
odpowiednich dochodów i wydatków majątkowych celem dokonania właściwych korekt;
8) określenie ryzyk;
9) analiza scenariuszowa;
10) obliczenie marginesów bezpieczeostwa;
11) w przypadku stwierdzenia istnienia zbyt małych marginesów bezpieczeostwa
dla podstawowego scenariusza z punktu widzenia założeo zarządzania finansowego
konieczny jest powrót do etapu prognozy dochodów i wydatków bieżących
oraz majątkowych celem dokonania odpowiednich korekt;
12) przygotowanie Pogłębionej Analizy Stabilności Budżetu (opcjonalnie).
D. Budowa wieloletniej prognozy finansowej w praktyce
Na każdym etapie tworzenia WPF konieczne jest stosowanie wszechstronnej kontroli
logicznej. Umożliwia to zachowanie spójności prognozy i zmniejsza ryzyko znaczących
błędów popełnionych przy prognozowaniu. Wśród narzędzi kontroli logicznej wymienid
można:
26
Etapy przygotowania WPF – schemat blokowy
1) analizę średniej;
Bez zastrzeżeo
Niezgodnośd z
regułami fiskalnymi
Zbyt małe marginesy bezpieczeostwa
dla podstawowego scenariusza
Opracowanie prognozy dochodów i wydatków bieżących
Obliczenie salda bieżącego
Zaplanowanie wydatków i dochodów majątkowych
Symulacja zadłużenia i kosztów jego obsługi
Weryfikacja pod
kątem reguł
fiskalnych
Korekta dochodów i wydatków
(zgodnie ze zdefiniowaną
matrycą priorytetów)
Określenie ryzyk
Analiza scenariuszowa
Bez zastrzeżeo
Weryfikacja
marginesów
bezpieczeostwa
Przygotowanie Pogłębionej Analizy Stabilności Budżetu
(opcjonalnie)
Przygotowanie
danych
27
1) analizę obserwacji skrajnych;
2) interpretację obserwacji odstających (outliers);
3) weryfikację trendów;
4) ocenę kierunków zależności.
Należy pamiętad, że osoba lub zespół przygotowujący WPF staną przed zadaniem analizy
znacznej liczby pozycji, w tym dochodów według źródeł, wydatków bieżących według
działów czy planowanych wydatków majątkowych.
Najczęściej koniecznośd dotrzymania terminu lub natłok innych obowiązków uniemożliwia
dokładne przeanalizowanie wszystkich elementów. Dla efektywności prac ważne jest zatem,
aby stosowad praktyczne podejście do zagadnienia, koncentrując się jednocześnie na dużych
pozycjach budżetu, gdyż to właśnie one będą najważniejsze w odniesieniu do całej prognozy.
29
Część IV. Prognozowanie wydatków
Prognozowanie wydatków jest czynnością wymagającą połączenia wiedzy ekonometrycznej
z wiedzą ekonomiczną dotyczącą prognozowanego zjawiska. Należy w sposób spójny
metodologicznie oddzielid pozycje, które podlegają prognozowaniu od takich, które powinny
byd przedmiotem planowania. Planowaniu podlegają takie pozycje budżetu, których
wielkości wynikają z zamierzonej polityki danej jednostki samorządowej i są pod jej znaczną
kontrolą. Do tej grupy zaliczyd można przede wszystkim wydatki majątkowe określone w
Wieloletnim Planie Inwestycyjnym oraz wydatki związane z realizacją podpisanych już umów
związanych z realizacją projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej.
Kształtowanie się większości pozostałych pozycji budżetu jest wypadkową zamierzonych
działao jednostki oraz zdarzeo losowych, podlegających prawu wielkich liczb. Taki charakter
ma większośd wydatków bieżących. W przypadku tych pozycji realizm może zostad
utrzymany dzięki analizie danych historycznych i obliczeniu prognoz przy użyciu metod
statystycznych. Prognozy takie powinny byd przeprowadzone przy użyciu spójnej
metodologii, dającej możliwie najmniejszy błąd w warunkach występowania zdarzeo
losowych.
Przy prognozowaniu mniejszych pozycji wydatków uzasadnione jest ich połączenie
w kategorie w zależności od ich zmienności w przeszłości i prognozowanie tych kategorii
metodami wyłącznie ekonometrycznymi. W przypadku dużych pozycji wydatków należy
natomiast w prognozowaniu połączyd podejście ekonomiczne z prognozowaniem
ekonometrycznym. W takim przypadku metody ekonometryczne służą do wyznaczenia
trendów badanego zjawiska i stworzenia scenariusza centralnego. Natomiast wiedza o
prognozowanym zjawisku umożliwia uwzględnienie zmian systemowych i właściwe
sklasyfikowanie szeregu danych historycznych w celu zastosowania optymalnej metody
statystycznej.
W prognozowaniu wydatków kluczowa jest właściwa analiza szeregów czasowych, czyli
sekwencji wartości liczbowych poszczególnych wydatków uporządkowanych w czasie. Kilka
takich szeregów różnego rodzaju wydatków przedstawionych zostało na Rysunku 1.
30
Rysunek 1. Szeregi czasowe wydatków wybranej JST
Źródło: Opracowanie własne
Poszczególne szeregi mają odmienne charakterystyki, tj. osiągają różny poziom bezwzględny,
przyjmują odmienny trend i inną dynamikę. Należy pamiętad o powiązaniu danych z wiedzą
o konkretnym szeregu, czyli uwzględnid specyfikę każdego rodzaju wydatków. Odpowiednie
metodologicznie prognozowanie możliwe jest, gdy połączy się techniki analizy szeregów
czasowych z wiedzą o zjawisku, które odzwierciedlają poszczególne szeregi. Wiadomo na
przykład, że wydatki na oświatę charakteryzują się większą stabilnością, zaś wielkośd tych
wydatków jest porównywalna przez cały okres (mała dynamika zmian). Z kolei wydatki
związane z budową oczyszczalni ścieków klasyfikują się do wydatków inwestycyjnych, które z
założenia są bardzo dynamiczne, uzależnione od aktualnych przedsięwzięd podejmowanych
przez JST.
A. Etapy prognozowania
Wyróżniamy następujące etapy prognozowania szeregów czasowych13:
1) przygotowanie danych, obejmujące również usunięcie trendów z szeregów czasowych;
2) analiza danych, w tym w szczególności ustalenie statystycznego typu poszczególnych
szeregów w oparciu o testy statystyczne i analizę wykresów;
13 Por. Cieślak 2005
31
3) analiza znaczenia ekonomicznego poszczególnych kategorii i powiązanie ich
z odpowiednimi metodami prognozowania;
4) decyzja dotycząca wyboru rodzaju szeregu czasowego, wraz z koocowym doborem
odpowiedniego narzędzia do danego typu szeregu;
5) opracowanie prognozy.
Przygotowanie danych
Istotną kwestią dla przygotowania danych jest dysponowanie szeregami czasowymi
obejmującymi odpowiednią liczbę lat. W przypadku za krótkich szeregów zakres informacji
jest ograniczony i nie pozwala w pełni wysunąd wniosków odnośnie kształtowania się
szeregu w przyszłości. W przypadku zbyt długich szeregów nasila się natomiast ryzyko
występowania obserwacji nietypowych. Może to wynikad z różnego rodzaju zmian
strukturalnych, zmian prawnych dotyczących np. ustawowych definicji, czy sposobów
kalkulacji określonych składników budżetu. W przypadku, gdy dane przed i po zmianie nie
zostaną doprowadzone do porównywalności, użycie takiego szeregu prowadzi do błędnych
wniosków i przygotowania nietrafnej prognozy.
Przy przygotowywaniu danych do prognozy pomocne jest stosowanie się do zasady Pareto –
czyli zasady 20/80. Zgodnie z nią, 20% badanych obiektów związanych jest z 80% zasobów,
zaś 20% kategorii wydatków będzie w przybliżeniu odpowiadało 80% wartości wszystkich
wydatków. Zgodnie z tą zasadą, należy w analizie skoncentrowad się głównie na wybranych,
większych pozycjach budżetu, gdyż ich prognoza będzie decydująca dla sytuacji budżetu.
W fazie przygotowywania danych (jak również przy samej prognozie) konieczne jest
przeprowadzanie kontroli logicznej. Można wyeliminowad ewentualne pomyłki (np. błędy we
wprowadzaniu danych oraz nieuwzględnione efekty zmian klasyfikacji), jeśli dla badanych
szeregów zostaną przeprowadzone:
1) kontrola tempa wzrostu (czy nie występuje nieuzasadniony wzrost/spadek
wskazujący na niezgodnośd);
2) kontrola udziałów (np. udziałów dochodów bieżących w dochodach ogółem,
sumowanie się poszczególnych wartości do odpowiedniej sumy całkowitej, itd.);
3) przegląd szeregów pod względem obserwacji nietypowych i ocenę prawidłowości ich
występowania.
32
Analiza danych
Jednym z najważniejszych elementów analizy szeregów czasowych jest wychwycenie
trendów obecnych w danych. Podstawowym i najbardziej oczywistym sposobem ich
rozpoznania jest analiza wykresów. Należy przy tym zwracad uwagę także na skalę wykresu,
aby nie wysnuwad jednakowych wniosków dla zmian o różnym zakresie wartości.
Niektóre szeregi czasowe podlegają naturalnemu wzrostowi w długim okresie. Przykłady
szeregów różniących się skalą występującego trendu zilustrowano na Rysunku 2.
Rysunek 2. Szeregi czasowe – trendy w danych
Źródło: Opracowanie własne
Należy podkreślid, że długookresowy wzrost dotyczy tylko określonych, a nie wszystkich
szeregów. Przyczynami wzrostu dla niektórych szeregów wydatków mogą byd zwłaszcza
wzrost cen (inflacja), wzrost realny wyrażony w dochodach i inne czynniki. Istotne jest, by nie
uzasadniad z pełnym zaufaniem obecności trendu w szeregu wyłącznie działaniem
wymienionych przyczyn. Nie budzące podejrzeo co do sensu ekonomicznego, normalne
tempa wzrostu spowodowane inflacją nie powinny przekraczad 10% lub 6% w wyniku
wzrostu realnego. Jeżeli wzrost ma charakter bardziej gwałtowny, stanowi to ważną
przesłankę do bardziej wnikliwej analizy.
W przypadku identyfikacji poprawnej tendencji rozwojowej w szeregu czasowym,
aby uzyskad informacje o zmienności szeregu, która nie została spowodowana naturalnym
wzrostem, można usunąd trend z danych (Rysunek 3). W tym celu można posłużyd się
różnicowaniem bądź wygładzaniem, np. przy pomocy średnich. Analizując tempo wzrostu
szeregu, warto zwrócid uwagę zarówno na indeksy łaocuchowe, jak również na indeksy
jednopodstawowe. Te pierwsze mówią o przyroście wartości z okresu na okres, zaś drugie
w każdym przypadku odnoszą zmianę w stosunku do okresu początkowego. Przeliczenie
jednych indeksów na drugie nie jest rachunkowo skomplikowane, a może dostarczyd
użytecznych informacji o zachowaniu zmiennej.
33
Rysunek 3. Szeregi czasowe – usuwanie trendu, indeksy
Źródło: Opracowanie własne
Konstruując prognozę szeregu z trendem można użyd odpowiednich modeli trendu,
począwszy od najprostszej metody naiwnej, przez modele wygładzania wykładniczego, jak
model Holta, modele autoregresji, czy model trendu funkcji regresji uzależniającej wartośd
zmiennej objaśnianej od zmiennej czasowej.
Użycie wymienionych metod może jednak budzid uzasadnione wątpliwości ekonomiczne. Nie
pozwalają one bowiem na odpowiednie uwzględnienie zmian strukturalnych oraz są
wrażliwe na zmienne nietypowe. Dlatego Instytut Nauk Społeczno-Ekonomicznych
rekomenduje metodę trzystopniową (zgodną z metodologią Region-stat), obejmującą:
1) usunięcie trendu;
2) weryfikację obserwacji nietypowych;
3) prognozę przeprowadzoną w oparciu o model ARIMA z wygaszaniem trendu.
Finalna prognoza otrzymywana jest poprzez uzupełnienie prognozy szeregu uzyskanej
w trzecim etapie o prognozę trendu otrzymaną przy użyciu makromodelu
ekonometrycznego.
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
10 11 12 13 14 15 16 17
[tys
. zł]
25% 22% 17% 11% 12% 5% 4%
100% 125% 153% 178% 197% 221% 231% 240%
34
Rodzaje szeregów czasowych
W modelowaniu wydatków można wyodrępbnid kilka podstawowych rodzajów szeregów
czasowych14:
1) Szereg (proces) stacjonarny
Rysunek 4. Stacjonarny szereg czasowy
Źródło: Opracowanie własne
Podstawowym rodzajem szeregu czasowego jest szereg stacjonarny, oscylujący wokół
średniej (Rysunek 4). Typowym przykładem procesu stacjonarnego podawany w literaturze
ekonometrycznej jest tzw. biały szum, którego realizacje są niezależne i mają identyczne
rozkłady, stałe w czasie, o skooczonej wartości oczekiwanej i wariancji.
Ze względu na wyżej wymienione własności, instrumentem do opisu takiego szeregu
są narzędzia opierające się na wartości średniej.
2) Szereg stacjonarny wokół trendu
Sama definicja zmiennej stacjonarnej jest niekiedy niewystarczająca. Jeżeli wartości zmiennej
oscylują nie wokół stałej, a wokół pewnego trendu, to mówi się, że szereg jest stacjonarny
wokół trendu (Rysunek 5). Tym samym szereg jest trendostacjonarny, gdy odchylenia
zmiennej od trendu są stacjonarne.
14 Por. Milo (1983)
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1 000
10 11 12 13 14 15 16 17
[tys
. zł]
35
Rysunek 5. Szereg czasowy stacjonarny wokół trendu
Źródło: Opracowanie własne
Narzędziem używanym do tego typu szeregów jest analiza regresji. Analiza ta polega
na estymacji parametrów równania teoretycznego regresji. Owa regresja w sposób
jak najbardziej dokładny odwzorowuje zachodzącą zależnośd pomiędzy wartością
oczekiwaną zmiennej objaśnianej (w tym przypadku – wydatków), a zadanymi wartościami
zmiennych objaśniających (w tym przypadku zmiennej czasowej odpowiadającej za trend).
3) Szereg niestacjonarny
Rysunek 6. Niestacjonarny szereg czasowy
Źródło: Opracowanie własne
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
10 11 12 13 14 15 16 17
[tys
. zł]
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
10 11 12 13 14 15 16 17
[tys
. zł]
36
Szereg niespełniający wymienionych wcześniej warunków stacjonarności (dla którego wpływ
zdarzeo losowych nie wygasa z czasem, wartośd oczekiwana zmienna w czasie oraz mający
skłonnośd do poruszania się w jednym kierunku) to szereg niestacjonarny.
Narzędzia, które mogą zostad wykorzystane w tym przypadku to:
ostatnia obserwacja – ekstrapolacja przyszłych wartości wnioskując na podstawie
ostatnich zaobserwowanych realizacji, aby przewidywany ruch zmiennej
jak najbardziej odpowiadał bieżącej sytuacji;
model średniej ruchomej – uśredniający zadaną ilośd opóźnionych obserwacji,
z możliwością nadania im arytmetycznie lub wykładniczo malejących wag;
trend z wygaszaniem – modele regresji względem zmiennej czasowej,
uwzględniające wygładzenie projekcji przy użyciu np. odpowiedniej funkcji
wykładniczej zbieżnej do założonego poziomu zgodnego z sensem ekonomicznym.
Z formalnego punktu widzenia zamiast wzrokowej oceny typu szeregu powinno się stosowad
testy statystyczne weryfikujące stacjonarnośd zmiennej, takie jak test Dickey-Fullera
i rozszerzony test Dickey-Fullera, czy test KPSS15. Za pomocą wyszczególnionych testów
można określid stopieo integracji zmiennej (to znaczy wskazad, po wyliczeniu którego z kolei
przyrostu zmienna staje się stacjonarna).
4) Szereg o zmiennej charakterystyce
Rysunek 7. Szereg o zmiennej charakterystyce
Źródło: Opracowanie własne
15 Por. Welfe (2003)
0
50
100
150
200
250
300
10 11 12 13 14 15 16 17
[tys
. zł]
37
Szereg, którego przebieg, ze względu na nieokreślone, różnokierunkowe fluktuacje
nie kwalifikuje bezpośrednio do wymienionych wcześniej grup, można traktowad jako szereg
niestacjonarny. Wówczas użytecznymi narzędziami analizy stają się wspomniane
już instrumenty: ostatnia zmiennośd, średnia ruchoma, trend z wygaszaniem. W takim
przypadku ważne jest, by zweryfikowad sens ekonomiczny takiej postaci szeregu.
5) Szereg skointegrowany
Rysunek 8. Szeregi skointegrowane
Źródło: Opracowanie własne
W przypadku rozpatrywania więcej niż jednego szeregu możliwa jest bardziej zaawansowana
analiza. Może się bowiem okazad, że dwa niestacjonarne szeregi mają wspólny trend
stochastyczny. Zmienne błądzą wobec tego w sposób przypadkowy, ale ich zachowanie jest
podobne, czyli różnice między nimi nie powiększają się. Pojęcie kointegracji umożliwia
analizę relacji długookresowych w przypadku zmiennych niestacjonarnych, gdyż wówczas
istnieje taka kombinacja liniowa tych zmiennych, która jest stacjonarna.
W tym przypadku stosowane narzędzia to:
dekompozycja prognozy (w sposób addytywny lub multiplikatywny wyodrębnienie
trendu, wahao sezonowych, wahao cyklicznych, zmian strukturalnych, czy też wahao
przypadkowych);
trend z wygaszaniem;
dane zewnętrzne - wykorzystanie ich w celu znalezienia osobnej zmiennej
ekonomicznej, która jest skointegrowana z danym szeregiem wydatków.
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
7 000
8 000
10 11 12 13 14 15 16 17
[tys
. zł]
38
B. Zasady prognozowania
1) Nie prognozuj tam, gdzie wiesz
Przyszłe kształtowanie się niektórych kategorii może byd znane z góry
lub zaplanowane. W takim przypadku nie ma potrzeby stosowania narzędzi
prognostycznych.
2) Szczegółowośd to nie dokładnośd
Nadmierne rozdrobnienie i skoncentrowanie na detalach nie stanowi o precyzji, gdyż
bardziej sprawdzą się projekcje mniejszej ilości większych, ważnych kategorii.
3) Wykresy, wykresy, wykresy
Graficzna analiza szeregów będzie nieocenionym źródłem wiedzy o danych i pierwszą
wskazówką co do używanego narzędzia.
4) Stosuj kontrolę logiczną
Bieżąca weryfikacja pozwoli wyeliminowad błędy w danych i dostrzec niespójności
spowodowane zmianami strukturalnymi.
5) Wyjaśniaj obserwacje nietypowe
Najczęściej każda z nich ma racjonalne wytłumaczenie, jeśli nie – należy zastanowid
się, czy nie jest wynikiem błędu.
6) Prognozowanie jest sztuką
39
C. Wydatki Jednostek Samorządu Terytorialnego
Prognoza wydatków danej Jednostki może byd wyznaczana w oparciu o trendy
wyodrębnione na podstawie liniowych funkcji regresji w ramach modelu VAR (wektorowej
autoregresji) przy użyciu specjalistycznego oprogramowania ekonometrycznego. Zmiennymi
objaśnianymi są wówczas wydatki Jednostki w ujęciu realnym, a zmienną objaśniającą jest
czas.
Model ten pozwala na podstawie danych historycznych i zmiennych makroekonomicznych
takich jak:
- tempo wzrostu PKB,
- tempo wzrostu płac,
- regionalne zróżnicowania zmiennych makro- i mezoekonomicznych,
- inflacja
określid trend kształtowania się w czasie poziomu wydatków danej Jednostki samorządowej.
Wymienione powyżej zmienne makroekonomiczne służą do budowy modelu
ekonometrycznego autoregresji wektorowej stopnia p VAR(p), uwzględniającego
współzależności między zmiennymi:
(5) yi,t = a0 + a1yi,t-1 + a2yi,t-2 + … + apyi,t-p + ei,t
gdzie:
yi,t – zmienna endogeniczna;
a0..p – parametry strukturalne modelu;
ei,t – składniki losowe.
Model VAR to model wielorównaniowy, o ilości równao odpowiadającej ilości
wprowadzonych zmiennych – co charakterystyczne – każda ze zmiennych jest endogeniczna,
czyli jest zmienną objaśnianą (zależną od innych zmiennych)16. Z ogólnego punktu widzenia
postad modelu i selekcja zmiennych, powinny byd uzależnione od opisanej wcześniej analizy
szeregów czasowych i ich indywidualnej specyfiki. W ten sposób jedne z kategorii wydatków
16 Por. Kusideł, Suchecki (2000), Welfe (2003)
40
będą w większym stopniu uzależnione od zmiennych makroekonomicznych ilustrujących
stan koniunktury, natomiast dla innych wskazane będzie, by położyd większy nacisk na
techniczne kształtowanie się szeregu w przeszłości (np. większa ilośd opóźnieo w modelu) i
ekstrapolację określonych tendencji tkwiących w danych.
Jako ilustrację możliwości metody zaprezentowano wykres roboczej prognozy wydatków
danej Jednostki Samorządu Terytorialnego (Rysunek 9). Warto zauważyd, że model VAR
wykonany w tym oprogramowaniu pozwala na tworzenie prognoz nie tylko na podstawowy
okres czasu Ustawy (czterech lat), lecz na znacznie więcej okresów wprzód.
Rysunek 9. Przykład: Prognoza poziomu wydatków za pomocą modelu VAR(2)
Źródło: Obliczenia własne (w programie STATA)
41
Część V. Metody prognozowania dochodów
Prognoza obejmuje następujące kategorie bieżących i majątkowych dochodów JST:
1) dochody własne (w tym udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób
fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych);
2) subwencja ogólna;
3) dotacje celowe z budżetu paostwa.
A. Źródła dochodów
Wśród prognozowanych dochodów własnych uwzględnione są w szczególności wysokośd
udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych
oraz17:
W przypadku gminy
1) wpływy z podatków: od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych,
dochodowego od osób fizycznych, opłacanego w formie karty podatkowej,
od spadków i darowizn, od czynności cywilnoprawnych;
2) wpływy z opłat: skarbowej, targowej, miejscowej, uzdrowiskowej i od posiadania
psów, eksploatacyjnej – w części określonej w Ustawie z dn. 4.02.1994 r. – Prawo
17 Zgodnie z Ustawą o Dochodach Jednostek Samorządu Terytorialnego
42
geologiczne i górnicze, innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych
na podstawie odrębnych przepisów;
3) dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych
zakładów budżetowych;
4) dochody z majątku gminy;
5) spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy;
6) dochody z kar pieniężnych i grzywien;
7) 5 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu paostwa w związku z realizacją zadao z
zakresu administracji rządowej;
8) odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę;
9) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności;
10) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy;
11) dotacje z budżetów innych JST;
12) inne dochody należne gminie.
W przypadku powiatu
1) wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych
przepisów;
2) dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty
od powiatowych zakładów budżetowych;
3) dochody z majątku powiatu;
4) spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu;
5) dochody z kar pieniężnych i grzywien;
6) 5,0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu paostwa w związku z realizacją zadao
z zakresu administracji rządowej oraz innych zadao zleconych ustawami;
7) odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat;
8) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu;
43
9) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu,
o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
10) dotacje z budżetów innych JST;
11) inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów.
W przypadku województwa
1) dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty
od wojewódzkich zakładów budżetowych;
2) dochody z majątku województwa;
3) spadki, zapisy i darowizny na rzecz województwa;
4) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach;
5) 5 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu paostwa w związku z realizacją zadao z
zakresu administracji rządowej oraz innych zadao zleconych ustawami;
6) odsetki od pożyczek udzielanych przez województwo;
7) odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody
województwa;
8) odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych
województwa, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;
9) dotacje z budżetów innych JST;
10) inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów.
B. Udział we wpływach z podatków dochodowych
Omawianie dochodów trzeba rozpocząd od przybliżenia problematyki wpływów z podatków
PIT i CIT, na które bardzo duży wpływ ma uwarunkowanie makroekonomiczne. Z tego też
względu wpływy z podatku PIT i CIT determinują w znacznym stopniu prognozy wyznaczane
przy użyciu podejścia uwzględniającego makroekonomiczne zależności w gospodarce.
44
Według Ustawy o dochodach JST18, wysokośd udziału każdego z trzech typów JST
we wpływach z podatków dochodowych kształtuje się następująco:
Kwotę udziału Jednostki Samorządu Terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego
od osób fizycznych (stanowiącego dochód budżetu paostwa) ustala się mnożąc:
1) ogólną kwotę wpływów z tego podatku przez
2) wysokośd udziału odpowiednią dla Jednostek danego typu
3) i wskaźnik równy udziałowi, należnego w roku poprzedzającym rok bazowy,
podatku PIT osób zamieszkałych na obszarze Jednostki, w ogólnej kwocie
należnego podatku w tym samym roku.
Odpowiednie wartości udziałów JST we wpływach z podatków dochodowych, zgodnie
z Ustawą o dochodach JST są następujące:
W przypadku gminy
PIT:
Wysokośd udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych od płatników
tego podatku, zamieszkujących na obszarze gmin, wynosi 39,34% z zastrzeżeniem art. 89.
Art. 89 ust. 1 Ustawy stanowi, iż udział gmin we wpływach z PIT zmniejsza się o liczbę
punktów procentowych odpowiadających iloczynowi 3,81 punktu procentowego i wskaźnika
obliczonego łącznie dla całego kraju. Wskaźnik ten ustala się dzieląc liczbę mieszkaoców
przyjętych przed dniem 1.01.2004 r. do domów pomocy społecznej (według stanu na dzieo
30.06 roku bazowego), przez liczbę mieszkaoców przyjętych przed dniem 1.01.2004 r.
(według stanu na dzieo 31.12.2003 r.). W 2010 r. wielkośd udziału gmin we wpływach
z podatku dochodowego od osób fizycznych wynosi 36,94%.
CIT:
Wysokośd udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych od płatników
tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze gminy, wynosi 6,71%.
18 Art. 9 Ustawy o Dochodach Jednostek Samorządu Terytorialnego
45
W przypadku powiatu
PIT:
Wysokośd udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych od płatników
tego podatku, zamieszkujących na obszarze powiatu, wynosi 10,25%.
CIT:
Wysokośd udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych od płatników
tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze powiatu, wynosi 1,40%.
W przypadku województwa
PIT:
Wysokośd udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych od płatników
tego podatku, zamieszkujących na obszarze województwa, wynosi 1,60%.
CIT:
Wysokośd udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych od płatników
tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze województwa, wynosi 14,75%19.
C. Metody prognozowania dochodów
Dochody z wpływów z podatku dochodowego prognozowane są przy użyciu metody
dwustopniowej składającej się z:
1) prognozy wpływów z PIT/CIT w skali całego kraju;
2) prognozy udziału PIT/CIT wypracowanego w danej Jednostce.
19 wchodzi w życie z dn. 1.01.2010 – zwiększone z 14,0% stosownie do art. 6 ustawy o zmianie ustawy o
autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym
46
Rysunek 10. Schemat dwustopniowej metody prognozowania dochodów
z wpływów z podatków centralnych
Źródło: opracowanie własne
Pierwszy etap prognozy
Prognozę wpływów z PIT w skali całego kraju wyznacza się na podstawie danych
makroekonomicznych dotyczących:
1) inflacji;
2) tempa wzrostu zatrudnienia;
3) tempa wzrostu wynagrodzeo;
4) tempa wzrostu przeciętnej emerytury i renty;
5) tempa wzrostu zysków;
6) wzrostu kwoty bazowej;
7) planowanych zmian systemowych (ulgi, stopy podatkowe).
1) kwota wpływów kraju z podatku (PROGNOZA)
Ustawowy udział danego typu Jednostki we
wpływach
2) udziałwypracowany w
danej Jednostcew ogólnej kwocie
podatku (PROGNOZA)
47
Prognozę wpływów z CIT w skali całego kraju wyznacza się na podstawie danych
makroekonomicznych dotyczących:
1) inflacji;
2) tempa wzrostu zysków;
3) tempa wzrostu PKB;
4) planowanych zmian systemowych (zmiany stopy podatkowej).
Wymienione powyżej zmienne makroekonomiczne służą do budowy, omawianego już
wcześniej (5), modelu ekonometrycznego autoregresji wektorowej stopnia p VAR(p),
uwzględniającego współzależności między zmiennymi.
Rysunek 11. Prognoza poziomu wpływów z CIT - model VAR
Źródło: Obliczenia własne
Drugi etap prognozy
Prognoza udziału PIT/CIT wypracowanego w danej Jednostce w PIT/CIT ogółem
w Jednostkach, według niniejszej metodologii, wyznaczana jest za pomocą modelu
prognozowania zmiennych na podstawie ultrakrótkich szeregów czasowych20, przy użyciu
profesjonalnego oprogramowania ekonometrycznego – STATA. Model ten pozwala
20 Zob. Mackiewicz, Krajewski i in. (2009)
48
na podstawie danych źródłowych określid trend kształtowania się w czasie udziału PIT
wypracowanego w danym JST.
Ten etap prognozowania składa się z następujących elementów:
1) sprowadzenie udziału ut do stacjonarności poprzez obliczenie pierwszych różnic
szeregu Δut
2) prognoza Δut za pomocą modeli autoregresji rzędu p:
(6) ut = a0 + a1ut-1 + a2ut-2 + … + aput-p + et
3) korekta wzrostu udziału funkcją wykładniczą:
(7)
asymptotycznie zbieżną do założonego poziomu M (granica wzrostu udziału w założonym
horyzoncie prognozy).
Poniżej zilustrowano roboczą prognozę udziału we wpływach z PIT dla przykładowej
Jednostki Samorządu Terytorialnego. Założony poziom M w tym przypadku wynosi 3% tak,
by w sposób racjonalny wygładzid wzrost udziału wynikający z tendencji zawartej w danych
źródłowych.
Rysunek 12. Wykres programu STATA prognozy udziału danej JST
we wpływach z PIT
Źródło: Obliczenia własne (w programie STATA)
49
D. Prognozowanie pozostałych dochodów
Prognoza podatków i opłat lokalnych może zostad wyznaczona w oparciu o trendy dotyczące
kształtowania się podatków i opłat lokalnych w ujęciu realnym (skorygowanych o inflację).
Wartości wynikające z trendów wyznacza się na podstawie liniowych funkcji regresji,
w których zmiennymi objaśnianymi są wpływy z podatków i opłat lokalnych w ujęciu
realnym, a zmienną objaśniającą jest czas. Na podstawie wartości wynikających z trendów
oraz prognoz inflacji wyznaczone zostanie nominalne kształtowanie się podatków i opłat
lokalnych.
Rysunek 13. Przykład: Prognoza poziomu dochodów za pomocą modelu
VAR(2)
Źródło: Obliczenia własne (w programie STATA)
Prognoza dochodów z majątku, dochodów jednostek budżetowych i pozostałych dochodów
własnych JST oraz dotacji celowych powinna byd wyznaczona w oparciu o analizę trendów
w ujęciu realnym z uwzględnieniem obserwacji nietypowych wynikających z przyczyn
przejściowych, np. sprzedaży majątku.
50
W związku ze złożonością wyznaczania (podawanych przez Ministerstwo Finansów) kwot
subwencji wyrównawczych/równoważących21, a także wysokiej indywidualizacji algorytmu
podziału subwencji oświatowej22 wskazane jest, by wysokośd subwencji była wyznaczana
na podstawie prognoz zbiorczej kwoty subwencji oraz zgodnie z kształtowaniem się prognoz
dochodów JST, jednakże przy przyjęciu założenia, że jej podział pomiędzy poszczególne
Jednostki nie ulegnie zmianie.
21 Kwoty te uzależnione są m.in. od wskaźników dochodów podatkowych, gęstości zaludnienia w Jednostce
oraz innych czynników.
22 Subwencja oświatowa uzależniona jest od liczby uczniów, zakresu zadao oświatowych i innych czynników.
51
Część VI. Wpływ koniunktury na dochody
z udziałów w podatkach centralnych; analiza
wrażliwości, analiza wariantowa
Istotnym aspektem w przeprowadzeniu wieloletniej prognozy finansowej jest szczegółowa
prognoza dochodów Jednostek Samorządu Terytorialnego z wpływów z podatku PIT i CIT.
Struktura dochodów JST opierająca się na dochodach z podatku PIT i CIT powoduje, iż są one
wrażliwe na zmianę aktualnego stanu gospodarki.
Wysokośd dochodów JST z podatków uzależniona jest od sytuacji gospodarczej kraju.
Ożywienie gospodarcze prowadzi do wzrostu wpływów z podatków, natomiast recesja do ich
ograniczenia. W dłuższej perspektywie niezbędne jest zatem uwzględnienie wskaźników
dla całej gospodarki (obrazujących wpływ koniunktury gospodarczej) na dochody budżetowe
z tytułu podatków, a następnie przełożenie uzyskanych wyników na zmianę dochodów
poszczególnych JST. Analiza wrażliwości umożliwia natomiast uwzględnienie wpływu
koniunktury na dochody Jednostek z podatków PIT i CIT.
Analiza wpływu koniunktury na dochody JST z podatków jest przeprowadzana w dwóch
etapach, które obejmują:
1) w oparciu o model ekonometryczny VAR określenie prognozy wpływów z PIT i CIT na
podstawie danych makroekonomicznych;
2) analizę wrażliwości dochodu z podatku PIT i CIT na zmianę stanu koniunktury.
Podatki PIT i CIT w różnej mierze reagują na zmiany koniunktury, zatem w celu precyzyjnego
określenia przyszłych dochodów JST konieczna jest osobna analiza wrażliwości dla każdego
z podatków.
52
A. Wpływ wahao koniunktury na kształtowanie się dochodów z podatku PIT
Obecna struktura dochodów podatkowych gmin opierająca się na udziałach z wpływów z PIT
i CIT powoduje, że najwyższe dochody z podatków wśród JST otrzymują miasta na prawach
powiatu oraz gminy, w których zameldowanych jest wielu podatników o stosunkowo
wysokich dochodach lub na terenie których działa wiele przedsiębiorstw. Najmniej natomiast
wpływa do kas gmin wiejskich.
Ministerstwo Finansów prognozowało, iż w perspektywie kooca roku 2009 dochody
z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) będą niższe od zaplanowanych o 14,5%
oraz jeszcze większe obniżenie będzie miało miejsce w przypadku wpływów z podatku
dochodowego od osób prawnych (CIT), sięgające 27,5%, co w konsekwencji oznacza spadek
dochodów JST z podatków.
Metody wyznaczania wpływu wahao koniunktury na zmiany wysokości dochodów bieżących
Wrażliwośd dochodów JST z podatków na wahania koniunktury analizuje się na podstawie
oszacowao krótkookresowych elastyczności wpływów podatkowych względem
PKB23:
(8)
YY
RR
YR
,
gdzie:
R- dochody JST;
Y– wysokośd PKB.
Istnieją trzy metody wyznaczania elastyczności dochodów JST z podatków:
1) wyznaczanie linii regresji uzależniającej wysokośd dochodów JST z PIT od kształto-
wania się PKB;
23 Zob. Krajewski (2005a)
)( ,YR
53
2) wyznaczenie elastyczności dochodów i wydatków JST na podstawie makromodelu
ekonometrycznego;
3) analiza ekonometryczna wpływu wahao produkcji na kształtowanie się bazy
podatkowej (wysokośd dochodów objętych podatkiem) powiązana z analizą
rozwiązao prawnych dotyczących systemu podatkowego.
Metody oparte na makromodelu ekonometrycznym
Przy wyznaczaniu elastyczności dochodów JST z podatku PIT względem PKB w oparciu o linię
regresji za zmienną objaśnianą przyjmuje się wysokośd analizowanego dochodu JST, a jako
zmienne objaśniające przyjmuje się:
1) zmiany w systemie podatkowym;
2) trend PKB;
3) cykliczny składnik PKB.
W przypadku makromodelu ekonometrycznego na podstawie symulacji wyznacza się wpływ
szoku, polegającego na zmianie wysokości luki produkcyjnej o 1 pkt. procentowy na dochody
JST z podatków. Podejście to umożliwia wyodrębnienie wpływu różnych rodzajów szoków
gospodarczych wynikających np. ze zmian konsumpcji prywatnej, inwestycji i eksportu.
Wysokośd otrzymanych na podstawie makromodelu ekonometrycznego elastyczności
dochodów i wydatków JST zależy od specyfikacji konkretnego makromodelu, co utrudnia
dokonywanie porównao.
Metoda oparta na analizie ekonometrycznej
W analizie ekonometrycznej każdy ze składników budżetu jest zdekomponowany
na strukturalną częśd wynikającą z produkcji potencjalnej i zmieniających się w czasie
parametrów polityki fiskalnej oraz na częśd cykliczną wynikającą z luki produkcyjnej:
(9) )ln(lnln ,, P
t
ti
P
tititiY
YYaR
gdzie:
Ri,t - dochody budżetowe kategorii i;
ai,t - parametr określający zmiany w polityce fiskalnej;
δi - długookresowa elastycznośd danej kategorii budżetowej względem PKB;
54
εi - krótkookresowa elastycznośd danej kategorii budżetowej względem PKB.
Jednakże metoda ta posiada kilka wad, takich jak:
1) wyznaczone elastyczności przedstawiają jedynie średni wpływ luki produkcyjnej
na dochody JST z podatków w całym analizowanym okresie;
2) ze względu na posiadanie niewielkiej liczby obserwacji wyniki mogą byd obarczone
dużym błędem;
3) dokładnośd oszacowao silnie zależy od adekwatności przyjętych zmiennych
określających systemowe zmiany w polityce fiskalnej.
W celu wyeliminowania powyższych ograniczeo szacowanie elastyczności dochodów JST
względem PKB oprzed można na analizie systemu podatkowego. Jest to metoda
dwustopniowa:
1) w pierwszym kroku na podstawie danych dotyczących systemu podatkowego bada
się zależnośd pomiędzy wpływami podatkowymi a bazą podatkową;
2) w drugim kroku wyznacza się równanie regresji między bazą podatkową (lub zmienną
makroekonomiczną stanowiącą przybliżenie bazy podatkowej) a PKB.
Elastycznośd dochodu JST z podatków względem PKB dzieli się na dwa komponenty:
1) elastyczności wysokości podatku względem bazy podatkowej;
2) elastycznośd bazy podatkowej względem PKB.
(10)
YY
TBTB
TBTB
RR
ETBER YTB
gdzie:
TB - baza podatkowa;
ERTB - krótkookresowa elastycznośd wysokości podatku względem bazy podatkowej;
ETBY - krótkookresowa elastycznośd bazy podatkowej względem PKB.
55
Dochody budżetowe z podatku PIT
Ze względu na odmienną reakcję poszczególnych kategorii wpływów z podatku płaconego
na zasadach ogólnych, na wahania aktywności gospodarczej, można rozróżnid wpływy z:
1) podatku płaconego przez podatników osiągających dochody wyłącznie
z wynagrodzenia za pracę;
2) podatku płaconego przez podatników osiągających dochody wyłącznie z emerytur
i rent;
3) podatku płaconego przez podatników osiągających dochody wyłącznie z działalności
gospodarczej;
4) podatku płaconego przez podatników osiągających dochody z więcej niż jednego
źródła.
Krótkookresowa elastycznośd podatku PIT płaconego przez podatników osiągających
dochody wyłącznie z wynagrodzenia za pracę:
Wpływ wahao PKB na wysokośd wpływów podatkowych do budżetów JST odbywa się
pośrednio poprzez oddziaływanie na wysokośd dochodów objętych podatkiem (bazy
podatkowej). Elastycznośd bazy podatkowej względem PKB zależy od elastyczności liczby
podatników i przeciętnego dochodu względem produkcji. Wzrost bazy podatkowej
wynikający ze wzrostu zatrudnienia (przy niezmienionej przeciętnej stawce płac) wpływa
na proporcjonalny wzrost wpływów podatkowych z PIT Jednostek Samorządu
Terytorialnego.
Przełożenie wahao przeciętnej stawki płac na wysokośd wpływów podatkowych zależy
od systemu podatkowego – im silniejsza progresja podatkowa, tym większe przełożenie
wzrostu przeciętnej stawki płac na przeciętną wysokośd płaconego podatku. Zmiany
funduszu wynagrodzeo, wynikające z wahao zatrudnienia, mogą przekładad się na relatywnie
mniejsze wahania wpływów podatkowych niż w przypadku takich samych, co do wielkości,
zmian funduszu wynagrodzeo, ale wynikających z wahao przeciętnego wynagrodzenia.
Równanie krótkookresowej elastyczności wpływów podatkowych względem produkcji
można zapisad następująco:
(11) EEEWEE wpitYPITwyn ,,
gdzie:
EE - krótkookresowa elastycznośd zatrudnienia względem produkcji;
EW - krótkookresowa elastycznośd przeciętnej stawki płac względem zatrudnienia;
56
)(,YerPIT
εpit,w - elastycznośd wpływów z PIT przypadających na jednego zatrudnionego względem
przeciętnej stawki płac.
Z przeprowadzonych przez INSE badao wynika, iż w przypadku podatku PIT płaconego
przez podatników osiągających dochody wyłącznie z wynagrodzeo, wahania wpływów
podatkowych do JST są relatywnie wyższe niż wahania produkcji (krótkookresowa
elastycznośd wpływów podatkowych względem produkcji wyniosła średnio 1,18).
Krótkookresowa elastycznośd zatrudnienia względem produkcji przyjmuje wartośd mniejszą
od jedności, czyli wahania produkcji prowadzą do mniej niż proporcjonalnych wahao
zatrudnienia. Wahania realnych wynagrodzeo są, w ramach cyklu, zdecydowanie słabsze niż
wahania PKB (elastycznośd stawki płac względem produkcji wynosi 0,29).
Krótkookresowe wahania wydajności pracy nie mają statystycznie istotnego wpływu
na kształtowanie się przeciętnej stawki płac. Elastycznośd przeciętnego podatku PIT
płaconego przez podatników osiągających dochody wyłącznie z wynagrodzeo względem
stawki płac jest wyższa od jedności, wynosi średnio 1,45. Wahania stawki płac przyczyniają
się zatem do więcej niż proporcjonalnych wahao wpływów z podatku PIT przypadających
na jednego zatrudnionego.
Krótkookresowa elastycznośd podatku PIT płaconego przez podatników osiągających
dochody wyłącznie z emerytur i rent:
Analogicznie jak w przypadku podatku PIT płaconego przez podatników osiągających
dochody z wynagrodzeo, krótkookresową elastycznośd wpływów podatkowych względem
produkcji dla podatku PIT płaconego przez podatników osiągających dochody wyłącznie
z emerytur i rent wyznaczyd można na podstawie wzoru:
(12)
ERPIT
w
w
ERPIT
w
Y
Y
w
er
er
er
er
er
erYPITer /
/,
gdzie:
PITer - wpływy z podatku PIT płaconego przez podatników osiągających dochody
wyłącznie z emerytur i rent;
ER - liczba emerytów i rencistów;
wer - wysokośd przeciętnej emerytury i renty.
Krótkookresowa elastycznośd wpływów z podatku PIT od emerytur i rent względem
produkcji równa jest iloczynowi krótkookresowej elastyczności przeciętnej emerytury i renty
względem produkcji i elastyczności wysokości podatku względem przeciętnego dochodu.
57
Liczba emerytów i rencistów nie zależy od koniunktury (ale od czynników demograficznych),
zatem krótkookresowa elastycznośd liczby emerytów i rencistów względem produkcji jest
równa zero.
Wyniki badao przeprowadzone przez INSE wykazały, iż otrzymane elastyczności wpływów
z podatku PIT od emerytur i rent względem produkcji są bliskie zeru. Wynika to z faktu,
iż występuje brak zależności między wahaniami koniunktury, a ilością podatników oraz
wpływ wahao produkcji na wysokośd przeciętnej emerytury i renty jest ograniczony.
Krótkookresowa elastycznośd podatku PIT płaconego przez podatników osiągających
dochody wyłącznie z działalności gospodarczej:
Krótkookresową elastycznośd podatku PIT płaconego przez podatników osiągających
dochody wyłącznie z działalności gospodarczej wyznaczono na podstawie wzoru:
(13)
dg
PIT
PIT
dg
PIT
PITYPIT
pit
z
z
pit
Z
Y
Y
Zdg ,
gdzie:
PITdg - wpływy z podatku PIT płaconego przez podatników osiągających dochody
wyłącznie z działalności gospodarczej;
ZPIT - średni poziom dochodu (zysku) przedsiębiorstw, będących płatnikami podatku PIT;
pitdg - średni podatek PIT płacony przez podatników osiągających dochody wyłącznie
z działalności gospodarczej.
Oszacowanie krótkookresowej elastyczności zysków brutto przedsiębiorstw względem PKB
uzyskano na poziomie 2,98. Kształtowanie się elastyczności przeciętnego dochodu z podatku
względem przeciętnego dochodu z działalności gospodarczej, wyznaczonych na podstawie
relacji kraocowych i przeciętnych stawek podatkowych, wynosiła średnio 1,48. Kształtowanie
krótkookresowej elastyczności wpływów podatkowych względem produkcji dla podatku PIT
płaconego przez podatników osiągających dochody wyłącznie z działalności gospodarczej
wynosiła średnio ponad 4. Wynika stąd, że wahania PKB przekładają się znacznie na wahania
wpływów z podatku.
Krótkookresowa elastycznośd podatku PIT płaconego przez podatników osiągających
dochody z więcej niż jednego źródła:
Krótkookresową elastycznośd wpływów podatkowych płaconych przez podatników
osiągających dochody z więcej niż jednego źródła względem produkcji można przedstawid
następująco:
58
dgerwyn ,,
(14)
gdzie:
PITwź- wpływy z podatku PIT płaconego przez podatników osiągających dochody z wielu
źródeł;
- udział dochodów odpowiednio z wynagrodzeo, emerytur i rent
oraz działalności gospodarczej w dochodach podatników osiągających dochody z wielu
źródeł;
- elastycznośd przeciętnego podatku względem przeciętnego dochodu
dla podatników osiągających dochody z wielu źródeł.
Krótkookresowa elastycznośd podatku PIT płaconego przez podatników osiągających
dochody z więcej niż jednego źródła względem produkcji wynosiła średnio 1,33.
Zestawiając wszystkie uzyskane dotychczas wyniki, można określid krótkookresową
elastycznośd łącznych wpływów z podatku PIT do budżetów JST względem produkcji. Została
ona wyznaczona jako średnia ważona krótkookresowych elastyczności poszczególnych
kategorii podatku PIT na podstawie równania:
(15)
Elastycznośd łącznych wpływów z podatków pośrednich względem PKB kształtowała się
na poziomie powyżej jedności i wynosiła średnio 1,23. Zatem wynikające z wahao PKB
wahania dochodów z podatku PIT były relatywnie większe niż fluktuacje produkcji. Wyższa
od jedności, krótkookresowa elastycznośd wpływów z PIT względem PKB oznacza też,
że ożywienie gospodarcze powinno przełożyd się na znaczny wzrost dochodów JST z podatku
dochodowego od osób fizycznych.
Analiza wrażliwości
Wynikające z fluktuacji PKB wahania wpływów podatkowych z PIT można zdekomponowad
na dwa elementy:
1) wynikające z wahao liczby podatników;
2) wynikające z wahao przeciętnego dochodu.
wź
wź
wź
wź
pit
tb
tb
pit
59
Zmiana liczby podatników przekłada się na proporcjonalną zmianę wpływów podatkowych.
Natomiast zmiana przeciętnego dochodu powoduje więcej niż proporcjonalną zmianę
(powyżej jedności), ze względu na progresywny system podatkowy.
Wrażliwośd na wahania koniunktury jest odmienna dla poszczególnych rodzajów podatku PIT
rozliczanego na zasadach ogólnych ze względu na odmienną reakcję poszczególnych
kategorii na fluktuacje gospodarcze.
Najwyższą wrażliwością na wahania PKB cechują się wpływy z podatku PIT rozliczanego
na zasadach ogólnych płaconego przez osoby uzyskujące dochody z działalności
gospodarczej, co wynika z faktu, że poziom zysków silnie reaguje na wahania produkcji.
B. Wpływ wahao koniunktury na kształtowanie się dochodów z podatku CIT
Krótkookresowa elastycznośd wpływów z CIT względem PKB
Wrażliwośd wpływów budżetowych z podatku dochodowego od osób prawnych na wahania
PKB oszacowana została na podstawie kształtowania się krótkookresowej elastyczności
wpływów z CIT względem PKB na podstawie równania24:
(16)
gdzie:
CIT- wpływy z podatku CIT;
ZCIT - średni poziom zysku przedsiębiorstw rozliczających się podatkiem CIT;
cit - średnia wysokośd podatku dochodowego od osób prawnych płaconego
przez przedsiębiorstwa rozliczające się podatkiem CIT.
Równanie to oznacza, że krótkookresową elastycznośd wpływów z podatku CIT względem
PKB można zdekomponowad na dwa rodzaje elastyczności:
24 Zob. Krajewski (2005c)
60
1) krótkookresową elastycznośd zysków przedsiębiorstw rozliczających się podatkiem
CIT względem PKB;
2) krótkookresową elastycznośd średniej wysokości podatku CIT względem średniego
poziomu zysku przedsiębiorstw rozliczających się podatkiem CIT.
Krótkookresowa elastycznośd wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych
względem PKB wyniosła średnio 3,33. Jest to stosunkowo duży wpływ (przy 1,23 dla podatku
PIT) i świadczy o silnym związku koniunktury i rozmiarów dochodów JST z podatku CIT.
61
Część VII. Prognozowanie poziomu zadłużenia
i kosztów obsługi długu
Kolejnym nowym i ważnym elementem Ustawy o Finansach Publicznych jest zasadnicza
zmiana zapisów mówiących o ograniczeniu długu Jednostki Samorządu Terytorialnego
oraz o wskaźniku dotyczącym relacji spłacanego zadłużenia do dochodów. Powyższe kwestie
będą od teraz regulowane za pomocą nowego, indywidualnie wyliczanego wskaźnika, który
również będzie musiał zostad określony w ramach wieloletniej prognozy finansowej.
Ze względu na duże znaczenie tej zmiany dla finansów samorządowych, problematyka ta
zostanie osobno omówiona poniżej.
A. Zadłużenie i koszty obsługi długu
W nowej Ustawie o Finansach Publicznych pominięto następujące zapisy, które były obecne
w poprzedniej Ustawie25:
1) łączna kwota długu Jednostki Samorządu Terytorialnego na koniec roku budżetowego
nie może przekroczyd 60% wykonanych dochodów ogółem tej Jednostki w tym roku
budżetowym;
2) w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu Jednostki Samorządu Terytorialnego
na koniec kwartału nie może przekraczad 60% planowanych w danym roku
budżetowym dochodów tej Jednostki.
25 Art. 170 ustęp 1 i 2 Ustawy o Finansach Publicznych z dnia 30.06.2005 r.
62
Zrezygnowano także ze stałej wartości wskaźnika obsługi zadłużenia, który wynosił
dotychczas maksymalnie 15% planowanych dochodów Jednostki (lub 12% planowanych
dochodów w przypadku, gdy relacja długu publicznego do PKB przekroczy 55%).
Zadłużenie JST nadal rozumiane jest jako łączna kwota:
1) spłat rat kredytów i pożyczek, wraz z należnymi odsetkami;
2) wykupów papierów wartościowych, wraz z odsetkami i dyskontem;
3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeo i gwarancji.
Jednakże, zamiast wspomnianych powyżej regulacji, nowa Ustawa określa specjalny wzór
na wskaźnik obliczany co roku przy użyciu danych z ostatnich trzech lat.
Wskaźnik obsługi zadłużenia
(17)
gdzie:
R - łączna kwota rat kredytów i pożyczek oraz wykupów papierów wartościowych
planowana na rok budżetowy;
O - odsetki od kredytów i pożyczek, odsetki i dyskonto od papierów wartościowych oraz
spłaty kwot wynikających z udzielonych poręczeo i gwarancji, planowane na rok
budżetowy;
D - dochody ogółem budżetu w danym roku budżetowym;
Db - dochody bieżące;
Sm - dochody ze sprzedaży majątku;
Wb - wydatki bieżące;
n - rok budżetowy, na który ustalana jest relacja;
n-1, n-2, n-3 – lata poprzedzające rok budżetowy.
Tym samym, organ stanowiący Jednostki Samorządu Terytorialnego nie może uchwalid
budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym (oraz w każdym roku
następującym po roku budżetowym) relacja łącznej kwoty zadłużenia do planowanych
63
dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich
3 lat relacji dochodów bieżących powiększonych o sprzedaż majątku oraz pomniejszonych
o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według podanego wcześniej
wzoru (17)26.
Przy obliczaniu wskaźnika:
1) dla roku poprzedzającego rok budżetowy przyjmuje się planowane wartości
wykazane w sprawozdaniu za trzy kwartały z wykonania budżetu Jednostki
Samorządu Terytorialnego;
2) dla poprzednich dwóch lat przyjmuje się wartości wykonane wynikające
ze sprawozdao rocznych.
Ograniczeo zadłużenia nie stosuje się do:
1) wykupów papierów wartościowych, spłat kredytów i pożyczek zaciągniętych
w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub zadania
finansowanego z udziałem środków z Unii Europejskiej, z wyłączeniem odsetek
od tych zobowiązao;
2) poręczeo i gwarancji udzielonych samorządowym osobom prawnym realizującym
zadania Jednostki Samorządu Terytorialnego w ramach programów finansowanych
z udziałem środków z Unii Europejskiej – w terminie nie dłuższym niż 90 dni
po zakooczeniu programu, projektu lub zadania i otrzymaniu refundacji z tych
środków.
W przypadku gdy określone w umowie środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej
oraz z pomocy udzielanej przez paostwa członkowskie EFTA, nie zostaną przekazane
lub po ich przekazaniu zostanie orzeczony ich zwrot – Jednostka Samorządu Terytorialnego
nie może emitowad papierów wartościowych, zaciągad kredytów, pożyczek, ani udzielad
poręczeo i gwarancji, do czasu spełnienia relacji obliczonej wg podanego wzoru (17).
Do łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym spłat i wykupów (rozumianych
jako zadłużenie) dodaje się (przypadające do spłaty w tym samym roku budżetowym) kwoty
zobowiązao związku współtworzonego przez daną Jednostkę:
1) w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wspólnej inwestycji współfinansowanej
kredytem, pożyczką lub emisją obligacji;
26 Zgodnie z art. 243 ustęp 1 Ustawy o Finansach Publicznych
64
2) w pozostałych przypadkach - w wysokości proporcjonalnej do jej udziału we wpłatach
wnoszonych na rzecz związku.
Łączna kwota spłat i wykupów Jednostki nie obejmuje zobowiązao związku,
na które Jednostka udzieliła gwarancji i poręczeo. Zarząd związku Jednostek informuje
Zarządy JST go tworzących oraz RIO o kwotach zobowiązao związku, w terminie 15 dni
od dnia ich zaciągnięcia.
Znaczenie zastosowania nowego wskaźnika
W praktyce nowa konstrukcja wskaźnika oznacza, że możliwości Jednostki odnośnie obsługi
zadłużenia uzależnione są od kondycji budżetu. Kondycja ta mierzona jest stosunkiem
tzw. nadwyżki operacyjnej (powiększonej o wpływy ze sprzedaży majątku) do dochodów
ogółem (biorąc pod uwagę 3 poprzednie lata), aby zapobiec przypadkowym wahaniom
związanym ze szczególnymi zdarzeniami w danym roku. Nadwyżka operacyjna to różnica
między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi. W ten sposób następuje
uelastycznienie i dywersyfikacja poziomu zadłużenia dla poszczególnych Jednostek,
przypisując każdej Jednostce teoretycznie najbardziej odpowiednią i bezpieczną maksymalną
granicę obsługi zadłużenia.
Nowy wskaźnik zastępując dotychczasowe limity – 60% dochodów dla łącznej kwoty długu
i 15% dochodów dla spłaty zobowiązao – znosi sztywne ograniczenia dla Jednostek,
dla których nawet wysokie zobowiązania mogą byd bezpiecznym instrumentem polityki
rozwojowej. Dyscyplinuje zaś lub nawet ogranicza zaciąganie kredytów przez te JST,
dla których obciążenie dochodów spłatami zobowiązao jest zbyt wysokie.
Artykuł Ustawy dotyczący spełnienia relacji zadłużenia do dochodu, określonej wzorem na
wskaźnik obsługi zadłużenia (17), będzie miał zastosowanie po raz pierwszy w przypadku
uchwał budżetowych JST na rok 201427. Jednakże należy pamiętad, iż w latach 2011-2013
do wieloletniej prognozy finansowej Jednostki Samorządu Terytorialnego Zarząd Jednostki
załącza informację o tej relacji obliczonej przy użyciu nowego wskaźnika.
W celu porównania potencjalnego wpływu zmiany wskaźnika z dotychczasową granicą
obsługi zadłużenia JST dokonano odpowiednich obliczeo uzyskując symulację dla dwóch
ostatnich lat i roku następnego, co zilustrowano na przykładzie powiatu sieradzkiego i gminy
Krosno w postaci Tabeli 1 oraz Rysunku 14 i 1528.
27 Zgodnie z art. 121 ustęp 2 przepisów wprowadzających Ustawę o Finansach Publicznych
28 Pozostałe przykłady wskaźnika zadłużenia obliczone dla innych Jednostek znajdują się w załącznikach
(Załącznik 1-4)
65
Tabela 1. Kwota maksymalnej obsługi zadłużenia oraz wskaźnik zadłużenia (porównanie z nową Ustawą)
POWIAT SIERADZKI
WYKONANIE PLAN PROGNOZA
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Dochody ogółem 77 078 336,00 zł 80 758 337,82 zł 81 978 489,74 zł 93 945 697,16 zł 91 829 210,00 zł 96 106 232,40 zł
Dochody bieżące 70 218 364,10 zł 72 462 035,90 zł 76 982 106,84 zł 87 233 819,30 zł 84 632 197,02 zł 89 354 269,46 zł
Dochody ze sprzedaży majątku
903 347,00 zł 442 949,45 zł 584 609,88 zł 19 380,73 zł - -
Wydatki bieżące 68 021 726,00 zł 70 688 371,96 zł 72 390 753,31 zł 83 491 032,40 zł 87 221 757,33 zł 95 073 047,05 zł
Wydatki majątkowe 7 445 462,00 zł 13 269 491,59 zł 6 681 228,04 zł 10 395 275,66 zł 11 641 732,67 zł 11 073 691,45 zł
Wydatki ogółem 75 467 188,00 zł 83 957 863,55 zł 79 071 981,35 zł 93 886 308,06 zł 98 863 490,00 zł 106 146 738,50 zł
Wskaźnik zadłużenia (poprzedni)
15,00% 15,00% 15,00% 15,00% 15,00% 15,00%
Wskaźnik zadłużenia (nowy) - - - 4,36% 4,35% 2,50%
Kwota maksymalnej obsługi zadłużenia (poprzedni wskaźnik)
11 561 750,40 zł 12 113 750,67 zł 12 296 773,46 zł 14 091 854,57 zł 13 774 381,50 zł 14 415 934,86 zł
Kwota maksymalnej obsługi zadłużenia (nowy wskaźnik)
0,00 zł 0,00 zł 0,00 zł 4 096 163,42 zł 3 998 603,41 zł 2 402 159,79 zł
W celu dokonania analizy zmiany wielkości wskaźników obsługi zadłużenia wykorzystano
poszczególne dane ze sprawozdao z wykonania budżetów Jednostek Samorządu
Terytorialnego (RB-27, RB-28) z lat 2005-2008. Dla roku 2009 przyjęto uchwałę budżetową
z początku roku. Na potrzeby obliczeo, przyjęto również uproszczony model prognozy
dochodów i wydatków ogółem na rok 2010 (bądź prognozy stworzone przez same JST,
jeśli były dostępne)29. Dochody i wydatki ogółem w 2010 roku według tych założeo wzrosną
w stosunku do roku 2009 o średnią dynamikę wzrostu z trzech ostatnich lat.
Analiza wartości poszczególnych wskaźników prowadzi do sformułowania szeregu wniosków:
1) Można zaobserwowad, iż nowa metoda obliczania wskaźnika obsługi zadłużenia jest
niekorzystna zwłaszcza dla powiatów. We wszystkich badanych przypadkach dla
powiatów nowy wskaźnik był mniejszy od poprzedniego średnio o 8 pkt. proc.
2) Dla gmin wskaźnik ten był z kolei bardziej sprzyjający, jednak wśród badanych gmin
nowy wskaźnik nadal był mniejszy od poprzedniego, średnio o 2 pkt. proc.
3) Występowały także przypadki gmin o dobrej kondycji budżetu, gdzie wskaźnik ten
był wyższy od dotychczasowego maksymalnego poziomu 15%, ale można sądzid,
iż takie sytuacje w skali kraju należą do rzadkości.
29 W analizie wykorzystano dane dostępne w momencie jej opracowywania, tj. w trzecim kwartale 2009 r.
66
Rysunek 14. Porównanie wybranego powiatu i gminy – kwota maksymalnej
obsługi zadłużenia
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetów JST (opracowanie własne)
Rysunek 15. Porównanie wybranego powiatu i gminy – wartośd wskaźnika
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetów JST (opracowanie własne)
Otrzymane wyniki empiryczne wskazują na wymierne znaczenie wskaźnika spłaty zadłużenia
dla gospodarowania finansami przez Jednostki Samorządu Terytorialnego, zwłaszcza
z punktu widzenia inwestycji i związanego z nimi długu. Monitorowanie spełnienia tej relacji
ma byd kluczową kwestią dla Regionalnych Izb Obrachunkowych, wobec tego przedstawione
rzeczywiste skutki rozważanej zmiany w wielu przypadkach faktycznie mogą byd silnie
odczuwane przez Jednostki. Mimo trzyletniego okresu przejściowego, w którym jeszcze
nie obowiązuje spełnienie relacji określonej wskaźnikiem, należałoby zastanowid się
nad uwzględnieniem w wieloletniej prognozie finansowej odpowiedniego dopasowania
struktury długu oraz dochodów i wydatków pod kątem wskaźnika spłaty zadłużenia,
gdyż prognoza obejmie już także okres jego obowiązywania.
14 091 855 13 774 38214 415 935
4 096 163 3 998 603
2 402 160
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
14 000 000
16 000 000
2008 2009 2010
POWIAT SIERADZKIMaksymalna obsługa zadłużenia
poprzednia ustawa nowa ustawa
30 686 71529 189 130
30 359 313
22 980 18425 067 246
21 779 732
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
2008 2009 2010
GMINA KROSNOMaksymalna obsługa zadłużenia
poprzednia ustawa nowa ustawa
0%
3%
6%
9%
12%
15%
18%
2008 2009 2010
POWIAT SIERADZKIMaksymalna obsługa zadłużenia
(%)
0%
3%
6%
9%
12%
15%
18%
2008 2009 2010
GMINA KROSNOMaksymalna obsługa zadłużenia
(%)
67
B. Prognozowanie poziomu zadłużenia i kosztów obsługi długu
Zgodnie z wymaganiami Ustawy, prognozowana jest ogólna kwota zadłużenia Jednostki
Samorządu Terytorialnego. Stosowana metoda prognozowania uwzględnia indywidualne
parametry długu danej Jednostki oraz opiera się o prognozy kosztów odsetek na bazie
projekcji stóp procentowych, rentowności obligacji itp. w perspektywie wieloletniej.
Otrzymane zostaną w ten sposób prognozy spłaty kredytów na dany rok R.
Prognozy kosztów oprocentowania zadłużenia wyznaczane są w oparciu o modele
ekonomiczne uwzględniające m. in. wpływ:
1) trendów kształtowania się głównych stóp procentowych (WIBOR);
2) ogólnej tendencji inflacji i oczekiwao inflacyjnych oraz zmian cen poszczególnych
ważnych działów gospodarki;
3) relacji popytu i podaży na pieniądz;
4) ogólnej sytuacji gospodarczej kraju (PKB).
Wskazane jest, by ilościowe metody prognozy kosztów zadłużenia były wsparte:
1) bieżącą oceną ekspercką;
2) obserwacją nastrojów na globalnym rynku monetarnym i finansowym, w tym analizą
wypowiedzi członków Rady Polityki Pieniężnej;
3) analizą informacji o aktywności inwestorów zagranicznych;
4) oraz innymi czynnikami, mającymi wpływ na wielkośd kosztów zadłużenia.
Prognoza wskaźnika spłaty zadłużenia wyliczanego według nowej konstrukcji (17) w znacznej
mierze opierad się będzie na prognozach istotnych jego elementów, opisanych wcześniej,
tj. projekcjach dochodów ogółem i dochodów bieżących, wpływów ze sprzedaży majątku
i wydatków bieżących. Silnie wskazane jest, by realizowad prognozy wariantowe (wariant
optymistyczny, realistyczny i pesymistyczny), które umożliwiają dokonanie analizy
jak poważne jest ryzyko przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia.
69
Bibliografia
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2009 nr 157 poz.
1240
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach
publicznych, Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1241
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2005 nr 249 poz.
2104
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,
Dz.U. 2003 nr 203 poz. 1966
Barreto H., Howland F.M. (2006), Introductory econometrics, Cambridge University
Press
Cieślak M., red. (2005), Prognozowanie gospodarcze. Metody i zastosowania, PWN,
Warszawa
Dylewski M. (2007), Planowanie budżetowe w podsektorze samorządowym.
Uwarunkowania, procedury, modele, Centrum Doradztwa i Informacji "Difin",
Warszawa
Jajuga K., Kowalewski G. (1998), Ekonometria : metody i analiza problemów
ekonomicznych, Wydaw. Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego, Wrocław
Jędrzejewski L. (2007), Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce,
Oficyna Wydawnicza "Branta", Warszawa
Krajewski P. (2005a), Wpływ koniunktury na kształtowanie się dochodów
budżetowych z podatków od dochodów osobistych, w: „Ekonomista” 1/2005
Krajewski P. (2005b), Wrażliwośd dochodów budżetowych z podatków pośrednich na
wahania koniunktury, w: „Wiadomości Statystyczne” 3/2005
70
Krajewski P. (2005c), Wrażliwośd podatku dochodowego od osób prawnych na
wahania koniunktury, w: „Wzrost gospodarczy, restrukturyzacja i rynek pracy w
Polsce. Ujęcie teoretyczne i empiryczne”, WUŁ, Łódź
Kusideł E., Suchecki B. (2000), Modele wektorowo-autoagresyjne VAR : metodologia i
zastosowania, Absolwent, Łódź
Mackiewicz M. (2006a), Przyczyny deficytu finansów publicznych w kontekście badao
nowej ekonomii politycznej, w: „Gospodarka Narodowa”, nr 3/2006
Mackiewicz M. (2006b), Reakcje polityki fiskalnej na wahania koniunkturalne –
przyczyny zróżnicowania, w: „Bank i Kredyt”, nr 10/2006
Mackiewicz M. (2006c), Problem wyboru reguł polityki fiskalnej w warunkach
gospodarki polskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź
Mackiewicz M., Krajewski P., Kuchta Z., Mazurek M., Nowakowski M. (2009),
Długookresowe prognozowanie zmiennych ekonomicznych na podstawie bardzo
krótkich szeregów czasowych, w: „Wiadomości Statystyczne”, nr 9/2009
Mackiewicz M. (2010), Metody weryfikacji stabilności fiskalnej – porównanie
własności, Bank i Kredyt Vol. 41 Nr 2, Narodowy Bank Polski, Warszawa
Maddala, G. S. (2008), Ekonometria, PWN, Warszawa
Milo W. (1983), Analiza szeregów czasowych, WUŁ, Łódź
Miszczuk M., Miszczuk M., Żuk K. (2008), Gospodarka samorządu terytorialnego,
PWN, Warszawa
Moździerz A. (2009), Nierównowaga finansów publicznych, Polskie Wydawnictwo
Ekonomiczne, Warszawa
Owsiak S. (2008), Finanse Publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa
Verbeek M. (2008), A Guide to Modern Econometrics, Wydawnictwo John Wiley &
Sons
Welfe A. (2003), Ekonometria : metody i ich zastosowanie, PWE, Warszawa
Zalewski A. (2007), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie
terytorialnym, Szkoła Główna Handlowa - Oficyna Wydawnicza, Warszawa
Zeliaś A., Pawełek B., Wanat S. (2004), Prognozowanie ekonomiczne. Teoria, przykłady, zadania, PWN, Warszawa
71
Załączniki
Załącznik 1. Porównanie wybranych powiatów – kwota maksymalnej
obsługi zadłużenia
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetów JST (opracowanie własne)
Załącznik 2. Porównanie wybranych powiatów – wartośd wskaźnika
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetów JST (opracowanie własne)
15 830 91017 052 567
19 191 582
8 330 317 8 358 5956 824 385
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
2008 2009 2010
POWIAT TCZEWSKIMaksymalna obsługa zadłużenia
poprzednia ustawa nowa ustawa
6 235 330
5 085 192
6 271 333
3 399 578
4 202 518
4 649 327
1 000 000
2 000 000
3 000 000
4 000 000
5 000 000
6 000 000
7 000 000
2008 2009 2010
POWIAT ŁÓDZKI WSCHODNIMaksymalna obsługa zadłużenia
poprzednia ustawa nowa ustawa
0%
3%
6%
9%
12%
15%
18%
2008 2009 2010
POWIAT TCZEWSKIMaksymalna obsługa
zadłużenia(%)
0%
3%
6%
9%
12%
15%
18%
2008 2009 2010
POWIAT ŁÓDZKI WSCHODNIMaksymalna obsługa
zadłużenia(%)
72
Załącznik 3. Porównanie wybranych gmin – kwota maksymalnej obsługi
zadłużenia
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetów JST (opracowanie własne)
Załącznik 4. Porównanie wybranych gmin – wartośd wskaźnika
Źródło: Sprawozdania z wykonania budżetów JST (opracowanie własne)
3 440 0133 684 846
3 961 489
2 845 161 2 921 920
3 502 522
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
3 500 000
4 000 000
4 500 000
2008 2009 2010
GMINA ALEKSANDRÓW KUJAWSKI
Maksymalna obsługa zadłużenia
poprzednia ustawa nowa ustawa
10 831 243
9 724 95810 263 644
13 769 339 14 171 557 14 279 952
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
12 000 000
14 000 000
16 000 000
2008 2009 2010
GMINA GOSTYŃMaksymalna obsługa zadłużenia
poprzednia ustawa nowa ustawa
0%
3%
6%
9%
12%
15%
18%
2008 2009 2010
GMINA ALEKSANDRÓW KUJAWSKI
Maksymalna obsługa zadłużenia (%)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
2008 2009 2010
GMINA GOSTYŃMaksymalna obsługa zadłużenia
(%)