Agosto 2007 - Na. 38 - Universidad Tecnológica de El Salvador
Programas implementados paraerradicar la pobreza extrema sobrela base del objetivo 1 del Milenio
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Programa de la Red SolidaríaPor Blanca Ruth Orantes
A manera de introducción
El estudio sobre la pobreza ha sido abordado desdediferentes ópticas atendiendo a sus múltiplesdimensiones en que prevalece el de la pobrezaestructural como efecto del círculo vicioso de la misma.El Salvador es un país tipificado como subdesarrollado
y con un nivel de dependencia económica arraigadoque se refleja en la balanza de pagos, en cuanto a queseñala como ingreso principal las remesas del exteriory no por la producción interna, la cual ocupa un segundolugar. Ambos aspectos están relacionados con el temade la pobreza, fenómeno que hace que algunos de sushabitantes se lancen desesperados a buscar el ansiado
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bienestar económico a otros países, la mayoría lo hacea los Estados Unidos de Norte América; y por otra losque nos quedamos no somos capaces de elevar laproducción interna a un primer lugar. Lo anterior nosindica lo grave de la situación, es decir, no podemossolventar nuestros propios problemas. No obstante, talcomo se describe más adelante, el fenómeno, oproblema de la pobreza como queramos llamarlo, noes exclusivo de este país, por ello es que la comunidadde Estados asociada en la Organización de lasNaciones Unidas (ONU), incluyó en su agenda el temaen mención, y se comenzó a trabajar en un programaa largo plazo que erradicara la pobreza y el hambre, alcual se le denominó "Objetivos del Milenio (ODM)".
En este contexto El Salvador se compromete areorientar las políticas sociales ampliándola ydiseñándola de tal forma que se vuelva a mediano ylargo plazo más eficaz. En este marco lanza elprograma "Oportunidades", cuyo componente estra-tégico le denomina "Programa de la Red Solidaria".
Es oportuno aclarar que este estudio no constituye unaevaluación del Programa Red Solidaria, primero porqueaún sería prematuro y solamente arrojaría resultadosparciales que podrían incidir en el ambiente político enque nos encontramos, a emitir juicios apresurados einterpretados conforme a intereses particulares,situación que no comulga con la filosofía académica;por ello solo se exponen algunas acciones que elGobierno de El Salvador a través del ente competenteha desarrollado para iniciar un tratamiento pronto alfenómeno de la pobreza y opiniones de la poblaciónobjeto y/o participante en el programa.
Base metodológica
El método seleccionado fue el cualitativo comoherramienta de análisis situacional. El punto de par-tida fue el análisis participativo. El tipo de estudiodescriptivo, presentando los eventos tal como
ocurrieron identificando las propiedades y carac-terísticas propias de las unidades de análisis. Para elcaso la unidad de análisis fue la Red Solidaria comoprograma para erradicar la pobreza extrema en los 32municipios que presentan pobreza extrema severa, yque por limitantes en el tiempo y financieras solamentese seleccionaron 12 municipios escogidos por zonaspara observar el impacto parcial de esos programaspara erradicar la pobreza extrema severa.
Se realizaron entrevistas no estructuradas y abiertas aprofesores, vecinos y líderes comunales y algunosalcaldes. También se utilizó la hoja de observación endonde se registraron datos complementarios obtenidosde las fuentes directas, la información recolectada seincluye en el análisis. Los municipios seleccionadospara realizar la investigación de campo fueron: Caluco,San Antonio de los Ranchos, Guaymango, Jutiapa,Masahuat, Paraíso de Osorio, San Agustín, SanEsteban Catarina, Cinquera, Torola, Santa Clara y LaLaguna. La muestra fue no probabilística e intencionadaconforme a las circunstancias.
Marco de referencia
La evolución de la humanidad ha dejado progreso ydesarrollo, también en esa dinámica han surgidofenómenos que en alguna medida son malesendémicos difíciles de erradicar, tal es el caso de lapobreza. Fenómeno que elevado a la categoría deproblema, deja de ser eminente de las ciencias sociales,cuando en el proceso evolutivo natural de toda sociedadsurgen cambios que exigen dar saltos cualitativos, esel caso del desarrollo tecnológico, el cual cada vez dejaal descubierto las debilidades en el contexto de país,sin poder manejar niveles de pobreza lesivos para eldesarrollo y competitividad.
Atrás de ese fenómeno se encuentran personashumanas, que ante la evolución misma ya no seobservan como simples conglomerados sociales dentro
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de un Estado, sino más bien el objeto y fin de todo paísy por ende un asunto de la comunidad internacional,por ello la ONU retoma el tema de la pobreza como unasunto de todos y con carácter prioritario. En este marconacen los Objetivos del Milenio (ODM), principalmenteel objetivo uno "erradicar la pobreza y el hambre". Deahí el compromiso de combatir este fenómeno conmayor prioridad, por parte de los estados. Estoscompromisos al igual que otros estados, fueroncontraídos por el Gobierno de El Salvador (GOES) antelas Naciones Unidas.
La pobreza es un fenómeno histórico y global,profundamente arraigado en las sociedades del mundoentero, El Salvador por supuesto no es la excepción.Sus causas están en la estructura de la sociedad,manifestadas en los ciclos de crisis económica, social,etc.; también son el reflejo de los problemas en lasupraestructura, producto de la desigualdad, la injusticiasocial, corrupción, impunidad, etc. es decir no bastacarecer de lo material para ser pobre, sino que tambiénexisten aspectos ideológicos culturales que no permitenel desarrollo individual y familiar. Como ejemplo, sepuede citar que en algunas familias con pobrezaextrema severa, se observan cultura deresponsabilidad, en contrario otras no; por ello elacompañamiento a las familias, no da el mismoresultado para todas, algunas de ellas presentan mayorsensibilización y concientización, en otras pareciera que
no están conscientes, no les interesa o los problemasson más graves que nos les permite aprovechar lasoportunidades.
El planteamiento de la Red Solidaria por parte delGOES, está basado en un proyecto social a largo plazo,no obstante se vincula colateralmente en la políticaeconómica para reducir la pobreza, busca crearcondiciones básicas para el desarrollo local. Con loanterior se pretende tener la posibilidad de lograr unamejora del ingreso real de las familias. Se esperamejorar las condiciones de salud, educación, vivienday vestido, los dos primeros se consideran un factorimportante para el desarrollo de capital humano. Segúnfuentes este programa ha sido posible implementarlocon préstamos y cooperación internacional, por lo quese observa baja capacidad de inversión social propia.El programa Red Solidaria resulta un programa atractivopara disminuir la pobreza en general y la extremasevera en particular, pero funciona con escasosrecursos, por lo que no se puede calificar de integral yeficiente.
Aunado a ello la política económica actual no es capazde generar las fuentes de empleo formales para ab-sorber a toda la población en edad y en algunos casoscon capacidad productiva. Significa que no bastamejorar la salud de la población rural, ni la asistenciaescolar, si esta población tan vulnerable no puedeacceder a fuentes de empleo digno y condiciones dehabitat y de alimentación que en este país, solo puedeser a través de un ingreso fijo básico.
Las situaciones paralelas que se generan, tales comoel alza en los precios, la dependencia de las remesasy la inflación en general hacen mas grave la situacióny aún cuando el discurso presidencial, las estadísticasde las instituciones del Estado y de la sociedad civil afavor del gobierno, y un vistazo a la infraestructura deEl Salvador muestran resultados positivos, lo cierto esque la falta de fuentes de empleo, la efervescencia
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social, la delincuencia, los altos índices de carenciasbásicas y de morbilidad en la población en extremapobreza, entre otros, son el reflejo de la situación realdel país, que no es nada alentadora.
En El Salvador existen 32 municipios en extremapobreza severa con un promedio de 49.92% hogaresen pobreza, lo que implica según el mapa de la pobreza175,038 habitantes. En relación a la población total yla población en pobreza extrema severa son dos losdepartamentos que presentan mayores índices depobreza: en el caso de Morazán que es el departamentoque tiene la población con mayor pobreza extremasevera, casi el 17.5% de la población vive en esasituación. Otro caso que se puede citar esChalatenango en donde aproximadamente el 12% dela población presenta el fenómeno en mención. Nosignifica que los otros departamentos señalados notengan índices preocupantes de este tipo de población,pero en estos dos departamentos mencionados sonlos que la situación es más difícil. La situación anteriorllevó al Gobierno de El Salvador (GOES) orientar supolítica de la Red Solidaria a focalizar sus esfuerzosprincipalmente en estas áreas que las consideranurgentes.
El programa se aplica en los sectores que presentanfamilias en extrema pobreza severa, es decir combatirel problema en las personas que estaban ensituaciones "pobrísimas". No obstante para lanzarese programa si bien es cierto se requería esta basefilosófica, también de una base operativa y legal. Paraello en febrero de 2005 se presentó en el ÓrganoEjecutivo el documento Programa social de Atencióna las Familias en Extrema Pobreza: Red Solidaria.Este documento está basado en los principiosmencionados en el párrafo anterior y sobre la basedel cumplimiento de compromisos y respon-sabilidades, así como monitoreo y evaluación de los
resultados. En este orden el 4 de marzo del año 2005,se emite el Decreto de Creación del Programa RedSolidaria1 como una respuesta a la necesidad decumplir el compromiso del Estado con sus habitantes,principalmente en la búsqueda de bienestareconómico.
Programa a ejecutarse en el periodo 2005-2009, bajoel objetivo fundamental de "brindar atención a lasfamilias en extrema pobreza en el país, mejorando aun corto plazo los indicadores de nutrición y salud delos niños, niñas y las madres; al igual que los indi-cadores educativos en materia de educación básica;mejorando además los servicios de agua potable ysaneamiento, electrificación y caminos de acceso a lascomunidades más pobres del área rural del país"2 Esdecir se pretende fomentar el tejido social y comunitariopor medio de acciones conjuntamente a la superaciónde la pobreza extrema, es otra de las característicasdel programa, con ello se pretende lograr involucraractivamente a la comunidad en el esfuerzo, buscandouna gestión participativa.
Es importante señalar, que han existido agentesexternos cooperando para combatir la pobreza, sepuede mencionar el Banco Mundial mantiene su plande acción "Estrategia de asistencia al país", cuyoobjetivo es reducir la pobreza de forma general, entreotros. El Salvador como prioridad es beneficiario deeste programa, siendo los objetivos principales:asistencia para el crecimiento económico, creación deoportunidades nuevas y optimización de la eficienciadel sector público. Así en este orden la Unión Europea,la Junta de Extremadura - España, la Junta deAndalucía - España, Departamento para el DesarrolloInternacional del Reino Unido, Agencia de Suiza parael Desarrollo y la Cooperación -COSUDE-, la AgenciaEspañola de Cooperación Internacional -AECI-, laAgencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
1 Decreto del Programa Red Solidaria. D.E. No. 11,04/03/2005. D.0.45, Tomo 366, Publicado el 3/04/2005.2 Art. 1 Decreto Red Solidaria Ibídem
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Internacional -USAID- la Agencia de CooperaciónInternacional del Japón -JICA-, Agencia Canadiensede Desarrollo Internacional -ACDI- y la AgenciaAlemana de Cooperación Técnica -GTZ., entre otros.Cabe destacar que Japón ha contribuido en proyectosde agua potable, por ejemplo en Ahuachapán lo hahecho a través del "Proyecto de Abastecimiento deAgua Potable". Este proyecto es parte de la AsistenciaFinanciera no Reembolsable para ProyectosComunitarios Humanos (APCS).
La ayuda externa ha sido oportuna, no obstante comose mencionó anteriormente, la gestión participativaes básica. Por ello el Programa de la Red Solidaria3
se diseñó sobre la base de tres ejes principales: Redsolidaria a la familia; servicios básicos y sostenibilidada la Familia: Gestión, inserción a la Red de ServiciosBásicos, acercamiento de las familias a los serviciosde salud, educación, redes comunitarias, se desarrollael fortalecimiento institucional local de la red social ysensibilizar a los agentes locales para potenciar unfácil acceso a los servicios de las familias marginadas.En cuanto al desarrollo y autonomía. Dentro delproceso de intervención se requiere que la familiacolabore directamente en el mejoramiento de losestándares de vida dentro de la comunidad y querealice prácticas de apoyo mutuo que permitan lograrmayor autonomía y sostenibilidad de los beneficiosinicialmente con las trasferencias directas.
Las corresponsabilidades de las beneficiarás de Redsolidaria se han manejado de la siguiente forma: Antesde entregar por primera vez el bono de salud y/oeducación a una familia, la titular de ésta, firmavoluntariamente un convenio donde se compromete conRed Solidaria a cumplir con las corresponsabilidadesde salud, educación y asistir a las capacitaciones quebrinda el Programa. Existen tres tipos de familias quereciben los bonos de educación y salud, en los eventos
3 Programa Red Solidaria Opus cit.' Ibídem
que se realizan cada dos meses por el FISDL. Dondehay niños y niñas menores de 5 años y/o con mujeresembarazadas al momento del censo, tienen derechoal bono de salud por $15.00, en donde hay niños yniñas entre los 5 años y menores de 15, sin habercursado el sexto grado, el bono de educación es de$15.00 y donde hay niños y niñas de 5 años y/o mujeresembarazadas, además de niños y niñas de 5 años ymenores de 15 sin haber cursado el sexto grado, tienenderecho al bono de salud y educación por $20.004.
Las personas firmantes del convenio, se comprometena cumplir las corresponsabilidades (asegurar laasistencia de sus hijos a la escuela y a los programasde salud) para continuar recibiendo el bono deeducación y/o salud. Las instancias responsables deverificar son el FISDL, el Ministerio de Educación,MINEO y el Ministerio de Salud Pública y AsistenciaSocial, MSPAS; con el apoyo de organizaciones nogubernamentales de Seguimiento y Apoyo Familiarcontratadas, realizan un trabajo coordinado ypermanente, respetando el rol que cada entidad debedesempeñar. Se indagó que el FISDL, es el principalorganismo ejecutor de Red Solidaria, es el encargadode crear y administrar el Registro de Beneficiarios yremitir a cada escuela y cada Unidad de Salud de losmunicipios Red Solidaria, la lista de los niños y niñasque deben asistir todos los días a la escuela, así comoaquellos que requieren de atención médica preventiva,incluyendo a las mujeres embarazadas.
Datos oficíales
En cuanto a la oferta de educación, en 32 municipiosse tienen 40 Redes Escolares Efectivas, beneficiandoa 43 mil estudiantes. Se tienen 27 secciones deeducación acelerada, para atenderá 702 estudiantes,y se han invertido $2.5 millones en ampliación yrehabilitación de 36 centros, según fuente del FISDL.
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Las fuentes del GOES estiman el impacto hasta 2006,de la siguiente manera para 25 municipios: 9.23% deaumento de la matrícula de primaria en zona rural y23% de aumento matrícula de parvularia zona rural
Lo referente al criterio salud, en alguna medida segúnfuentes oficiales ha habido extensión de Cobertura deServicios de Salud, el Ministerio de Salud habeneficiado a 314,755 personas en 65 municipios deRed Solidaria. Según la misma el MSPAS, un estudiosobre el estado actual comparativo I trimestre 2005 conI trimestre 2006 en 12 municipios de pobreza extremasevera demuestra las siguientes mejoras: 83% de in-cremento en los controles infantiles (en menores de 1año), 43% de incremento en los controles prenatales y62% de incremento en los controles puerperales. Saludtambién ha desarrollado Jornadas Integrales de Salud,simultáneamente a las entregas de los bonos. Un casoque se puede citar es el municipio de Torola, que hamostrado un salto cualitativo, pues del 2005 al 2006,aumentó en un 20% los controles infantiles5. Se haconsiderado iniciar con componentes productivos y almicro crédito como una herramienta clave para apoyara los agricultores a diversificar sus fuentes de ingresoy aumentar la productividad y gestión ambiental.
El Programa Tú Crédito, que también forma parte delPlan Oportunidades, busca facilitar el financiamiento alos microempresarios interesados en ampliar o iniciaruna actividad productiva. Según fuentes oficiales, enel ámbito nacional se ha logrado la colocación de unacartera de $1,338,507.25 por medio de 1,813 créditosotorgados en los municipios de Red Solidaria quepresentan pobreza extrema severa, en donde la Severarecibió 663 créditos por un monto de $359,340.58 y laalta 1,151 por un monto de $979.166.976.
En cuanto al componente productivo, por medio del
Ministerio de Agricultura se han beneficiado a 11,825familias, hasta septiembre de 2006, en 34 municipios,con actividades como las siguientes: a) entrega deinsumes (semilla de maíz, sorgo, fríjol, etc.) b)capacitación: inseminación artificial, ampliación deplaguicidas, entre otros. Asistencia Técnica: granosbásicos, frutas y hortalizas, fitozoosanidad, etc. Facilitarobtención de Créditos. Establecimiento de sistemasde micro riego. Ejecución de proyectos agroproductivos, etc. La inversión asciende a $690,106.007.Los municipios beneficiados son Arcatao, Caluco, Caro-lina, Cinquera, Cuisnahuat, Estancuelas, Gualococti,Guatajiagua, Guaymango, Joateca, Jutiapa, La Laguna,Las Vueltas, Masahuat, Nueva Granada, Ojos de Agua,Paraíso de Osorio, Potonico, San Agustín, San JoséCancasque, San Pablo Tacachico, San Simón, SantaClara, Santiago de la Frontera, Santo Domingo deGuzmán, Tecoluca y Torola. Lo anterior es lo captadode fuentes oficiales, no obstante se realizaron algunasentrevistas en los lugares visitados, y a continuaciónse presenta un resumen analítico.
Análisis de entrevistas en municipiosmuestra
La mayoría de padres y madres están contentos con elbono que cada dos meses reciben, y respetan elcompromiso, aunque dicen que es muy poco, no ob-stante existe un porcentaje que no hace, por lo quequedan fuera del programa. Sin embargo segúnopiniones los servicios de educación han mejorado enrelación a los de salud.
No hay problema en el acceso a escuelas de primaria,pues caminan máximo 15 minutos. Hay algunos niños yniñas que no llegan pues se quedan ayudando al padreen su trabajo en el campo y/o las niñas a sus madres encasa. Así otros dicen que no hay pisto para darles estudio.
5 Informes mensuales Unidad de Salud de Corola. 2006.6 Secretaria Técnica de la Presidencia. Resultados del Programa Tu Crédito por departamento. Nov. 2005.7 Ibídem.
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En las escuelas rurales, algunos dijeron que hay muypocos maestros y que por eso los niños reciben susclases unidos todos los grados (multigrados). Simanifestaron las personas que se entrevistaron que faltanmucho los maestros. En cuanto a los centros escolaresque ofrecen 7°. A 9°. Grados y bachillerato quedanretirados, pues en su mayoría están ubicados en loscentros urbanos, las distancias hacen que caminen hasta4 horas para llegar y cuando llueve es peor.
Manifestaba una maestra entrevistada, que son muchoslos hogares de extrema pobreza que son liderados pormadres, pero aunque en algunos hay hombres, sonlas primeras las que son más responsables.
Manifiestan que en su mayoría los promotores de saludson del MSPAS, casi no hay de otras organizaciones,y esto les favorece, pues las unidades de salud quedanmuy lejos y a veces no hay pisto para llevarlos ycomprarles las medicinas, exámenes, etc. Por esoalgunos dijeron que preferían la medicina natural.
La alimentación básica de estas personas es la tortilla demaíz, frijoles y arroz, muchas presentan problemas dedesnutrición y altos niveles de morbilidad, ademáspresentan un comportamiento del ingreso rural sumamentebajo e inestable, impacto directo de los altos índices deexclusión socioeconómica en materia de salud.
Conclusión
Siendo la pobreza un problema histórico, no
desaparecerá en largo tiempo, aunque sí disminuirá
en la medida que se involucren todos los actores de la
sociedad política y civil. Aún existen problemas
económicos, que siguen excluyendo en lo social a
muchas familias, lo que implica el no acceso a
educación y salud.
No hay un mecanismo permanente para evaluar
resultados del programa Red Solidaria que permitan
evaluar integralmente los resultados, así como las
confrontaciones políticas no permite visualizar
objetivamente si hay avances o retrocesos.
Según la percepción de los entrevistados y lo
observado en este estudio, en educación hay logros
parciales, pero en salud se requiere mayores
esfuerzos para dar cobertura domiciliara los cantones
mas lejanos.
A manera de recomendaciones
Sin duda que el GOES debe buscar mayor apoyo
de los organismos internacionales, países amigos
y las organizaciones de la sociedad civil para
ejecutar el Programa Red Solidaria con mayores
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recursos y eficacia, para que se convierta en unverdadero plan estratégico. Los resultadosparciales de los planes del GOES para erradicar lapobreza extrema, no solo deben ser transmitidospor él mismo, sino que debe haber participaciónactiva y permanente vigilancia de los compromisosinternacionales, y ésta no necesariamente debe serpartidaria, pueden ser las organizaciones de lasociedad civil.
Las zonas francas deberían descentralizarse y ubicarsealgunas de ellas cercanas a los municipios más pobrespara que estas personas puedan acceder a un ingresofijo. Asimismo comprometer a estas empresas acapacitar o tecnificar mano de obra.
Promover el turismo en estos municipios, princi-palmente en aquellos que presentan bajos niveles dedelincuencia y en los que no ejecutar planes efectivosde seguridad. Al mismo tiempo apoyarlos financiera,administrativa y técnicamente en proyectos turísticos,para que se puedan desarrollar. Por otra parte invitarala población salvadoreña a visitar esos lugares paraque contribuyan al desarrollo local.
Aumentar aún más los recursos para educación y saludcomo ejes básicos de desarrollo. En el caso deeducación rediseñar las estrategias para combatir elausentismo y falta de maestros. En cuanto al acceso ala salud debe mejorarse sustancialmente, puesto queaún cuando pasen consulta las personas, existeescasez de medicamentos y exámenes de laboratorio.Respecto a las campañas y capacitación de saludmaterno-infantil deben aumentarse pero en la medidade lo posible llevarlos hasta las comunidades maslejanas, pues carecen de recursos para pasajes y vivenmuy lejos de los centros de salud.
Ampliar acceso a programas de desarrollo productivoy de micro crédito, pero bien asesorado, potenciandola reinversión.
Se deben sentar a todos los actores de la sociedadpara que contribuyan con sus ganancias a minimizaral menos la pobreza extrema. La Red Solidaria deberíaser un instrumento estratégico no solo para el GOES,sino para los demás sectores de la sociedad. Sin em-bargo todos los países que aplican estos programasbuscan préstamos, donaciones, etc. para imple-mentarlo; pero se deben buscar recursos internoshaciendo las pertinentes reformas fiscales, evitando asícomprometer a las futuras generaciones en préstamosa largo plazo; aunque lo anterior no implica elaprovechamiento de programas de préstamos que bienadministrados podrían fortalecer a mediano y largoplazo las debilidades que superadas nos convertiríanen un país competitivo, con mano de obra calificada ycon un desarrollo humano que nos hará caminar conpaso firme hacia un futuro prometedor.
Fuentes de información
Boletín Red en Acción. Octubre 2006. PlanOportunidades. Gobierno de El Salvador.Decreto Legislativo No. 11. "Programa RedSolidaria" 4 de marzo de 2005, Publicación enDiario Oficial No. 45 Tomo 366. Publicado el 4de abril de 2005. El Salvador, Centro América.Documento ODM-ONU. Los objetivos del Milenioen Acción. Publicación de las Naciones Unidas.2004.Documento Mapa de la Pobreza. Torno I. PolíticaSocial y Focalización. FISDL-FLACSO El Salva-dor. 2005. El Salvador.Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.Ministerio de Economía. División de EstadísticasSociales. DIGESTYC 2005.Programa Social de Atención a las familias enextrema pobreza de El Salvador. Red Solidaria.GOES: Secretaría Técnica de la Presidencia(STP) Coordinación Nacional del área social dela presidencia. 7 de febrero de 2005.
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