Masterarbeit
zum Thema:
Strategisches Management bei einem öffentlichen Träger
der Jugendhilfe unter Einbeziehung der HzE-
Strategiekarte
Verfasser:
Stefan Lasch
Matrikelnummer: 761961
Hochschule Esslingen
Berufsbegleitender Studiengang:
Master of Arts (M.A.) in Sozialwirtschaft
Erstbetreuer:
Prof. Dr. Jürgen Holdenrieder
Zweitbetreuer:
Michael Hamm M.A.
Augsburg, den 27.08.2019
Inhaltsverzeichnis
I
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis .................................................................................................. III
Tabellenverzeichnis ....................................................................................................... IV
Abkürzungsverzeichnis .................................................................................................. V
1 Einleitung .................................................................................................................. 1
1.1 Ausgangssituation beim öffentlichen Träger ........................................................ 1
1.2 Fragestellung und Ziel ......................................................................................... 3
1.3 Struktur und Methodik .......................................................................................... 4
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung ............................. 5
2.1 Begriffseingrenzungen ......................................................................................... 5
2.1.1 Strategie ....................................................................................................... 5
2.1.2 Management ................................................................................................. 7
2.1.3 Strategisches Management .......................................................................... 9
2.2 Theoretische Ansätze des Strategischen Managements ................................... 11
2.2.1 Marktorientierter Ansatz (market based view) ............................................. 11
2.2.2 Ressourcenorientierter Ansatz (resource-based view) ................................ 13
2.2.3 Evolutionstheoretischer Ansatz ................................................................... 15
2.2.4 Zwischenfazit .............................................................................................. 16
2.3 Strategische Planung ......................................................................................... 17
2.3.1 Definition ..................................................................................................... 18
2.3.2 Strategischer Planungsprozess................................................................... 19
2.3.3 Zielbildung .................................................................................................. 20
2.3.4 Strategische Analyse .................................................................................. 21
2.3.5 Strategiewahl .............................................................................................. 26
2.3.6 Strategieimplementierung ........................................................................... 29
2.3.7 Zwischenfazit .............................................................................................. 31
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen
Planung in Kommunen (öffentlicher Träger) ........................................................ 33
3.1 Markt ................................................................................................................. 33
3.2 Ziele .................................................................................................................. 35
3.3 Messbarkeit der Zielerreichung .......................................................................... 37
3.4 Produkt und Dienstleistung ................................................................................ 38
3.5 Globale und regionale Umwelt ........................................................................... 39
3.6 Unternehmensanalyse ....................................................................................... 41
3.7 Zwischenfazit ..................................................................................................... 42
Inhaltsverzeichnis
II
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management .. 44
4.1 Bedeutung von Kennzahlensystemen in der Jugendhilfe ................................... 44
4.1.1 Arten von Kennzahlen ................................................................................. 45
4.1.2 Funktion von Kennzahlen............................................................................ 46
4.2 Die HzE-Strategiekarte ...................................................................................... 46
4.2.1 Projektbeschreibung ................................................................................... 47
4.2.2 Aufbau der HzE-Strategiekarte ................................................................... 48
4.2.3 Ziele der HzE-Strategiekarte ....................................................................... 51
4.3 Zwischenfazit ..................................................................................................... 53
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung .... 55
5.1 Leitbild und Ziele ............................................................................................... 55
5.1.1 Leitlinien der Kinder- und Jugendhilfe in Augsburg ..................................... 55
5.1.2 Entwicklung strategischer Ziele ................................................................... 57
5.2 Strategische Analyse ......................................................................................... 58
5.2.1 Ziel 1: Die Sozialstruktur im jeweiligen Sozialraum hat sich verbessert
(Outcome) ................................................................................................... 58
5.2.2 Ziel 3: Hilfeleistungen werden als Unterstützung gesehen und frühzeitig
angenommen (Outcome) ............................................................................ 61
5.2.3 Ziel 4: Die eingesetzten Ressourcen werden bedarfsorientiert verwendet
(Input) ......................................................................................................... 64
5.3 Strategiewahl ..................................................................................................... 68
5.3.1 Strategische Synthese ................................................................................ 69
5.3.2 Strategische Optionen und strategische Wahl ............................................. 71
5.4 Zwischenfazit ..................................................................................................... 72
6 Schlussteil .............................................................................................................. 73
6.1 Fazit .................................................................................................................. 73
6.2 Handlungsempfehlungen und Ausblick .............................................................. 75
Literaturverzeichnis ...................................................................................................... 77
Anhang ........................................................................................................................... 84
Abbildungsverzeichnis
III
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Management als Querschnittsfunktion ...................................................... 8
Abbildung 2: Strategisches Management .................................................................... 10
Abbildung 3: „Five-Forces-Modell“ ............................................................................... 13
Abbildung 4: Der strategische Planungsprozess ......................................................... 19
Abbildung 5: Unternehmensumwelt ............................................................................. 22
Abbildung 6: SWOT-Analyse-Matrix ............................................................................ 25
Abbildung 7: BCG-Matrix ............................................................................................. 26
Abbildung 8: Arten von Strategien nach den Ebenen des Planungssystems ............... 27
Abbildung 9: Balanced Scorecard ............................................................................... 31
Abbildung 10: Marktkonstellationen ................................................................................. 34
Abbildung 11: Operationalisierung von Zielen ............................................................... 38
Abbildung 12: Veränderungstreiber ............................................................................... 40
Abbildung 13: Regionale Umwelt einer Kommunalverwaltung ......................................... 41
Abbildung 14: Transferphase: Kein Kind zurücklassen .................................................. 48
Abbildung 15: Themenschwerpunkt Erziehungshilfen ................................................... 48
Abbildung 16: Kommunale Balanced Scorecard............................................................ 50
Abbildung 17: Einflussfaktoren auf die Gewährung und Inanspruchnahme von Hilfen
zur Erziehung ......................................................................................... 52
Abbildung 18: HzE-Strategiekarte Topindikator SGB II Dichte mit Unterebene 1 und
2 ............................................................................................................. 59
Abbildung 19: HzE-Strategiekarte Topindikator SGB II Dichte mit Unterebene 1 und
2 in Verbindung mit schulischen Problemen und der Gesamtzahl an
neuen Hilfen ........................................................................................... 61
Abbildung 20: HzE-Strategiekarte Topindikator Zugangsdichte mit Unterebene 1
und 2 in Verbindung mit dem Anteil an neuen HzE-Fällen denen eine
Beratung bzw. §8a Meldung voraus ging ................................................ 62
Abbildung 21: HzE-Strategiekarte Topindikator Zugangsdichte mit Unterebene 1, 2,
3 in Verbindung mit dem Anteil an neuen HzE-Fällen denen eine
Beratung bzw. §8a Meldung und eine Kindeswohlgefährdung voraus
ging ........................................................................................................ 63
Abbildung 22: HzE-Strategiekarte Topindikator Zugangsdichte und Personaleinsatz
mit Unterebene 2 .................................................................................... 64
Abbildung 23: HzE-Strategiekarte Topindikator Planmäßig beendete Fälle mit
Unterebene 2 Abbruchquote................................................................... 65
Abbildung 24: HzE-Strategiekarte Topindikator Planmäßig beendete Fälle mit
Unterebene 2 und 3 ................................................................................ 65
Tabellenverzeichnis
IV
Abbildung 25: HzE-Strategiekarte Topindikatoren Planmäßig beendete Fälle,
Personaleinsatz, Transferaufwand mit Unterebene 2 und 3 ................... 66
Abbildung 26: HzE-Strategiekarte Topindikatoren SGB II Dichte mit Unterebene 1,
Transferaufwand mit Unterebene 3 und Unterebene 3 aus
Ergebnisse und Wirkungen (Hilfedichte stationär) .................................. 67
Abbildung 27: SWOT-Matrix mit Ergebnissen ............................................................... 69
Abbildung 28: BCG-Matrix mit Ergebnissen .................................................................. 70
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Klassifizierung von Kennzahlen .............................................................. 46
Tabelle 2: Ebenen der HzE-Strategiekarte .............................................................. 51
Tabelle 3: Übersicht über die wichtigsten Strategiedefinitionen ............................... 84
Abkürzungsverzeichnis
V
Abkürzungsverzeichnis
Abb. Abbildung
Abs. Absatz
bspw. beispielsweise
Anm. Anmerkung
ca. circa
bzw. beziehungsweise
d. h. das heißt
ESF Europäischer Sozialfonds
etc. et cetera
ggf. gegebenenfalls
HzE Hilfen zur Erziehung
i. S. im Sinne
Mio. Millionen
NGO Non-Government-Organisation
NPO Non-Profit-Organisation
Nr. Nummer
o. g. oben genannten
S. Seite
SGB Sozialgesetzbuch
SGMM Sankt Galler Management Modell
u. a. unter anderem
usw. und so weiter
VUKA volatil, unsicher, komplex Ambiguität
VZÄ Vollzeitäquivalent
z. B. zum Beispiel
1 Einleitung
1
1 Einleitung
Das Strategische Management und die Strategische Planung zählen zu den jüngeren
Disziplinen der Betriebswirtschaftslehre. In einer vom ständigen, immer dynamischeren
Wandel geprägten und mehrdeutig interpretierbaren Unternehmensumwelt sind sie
wichtiger denn je. Um auf dem Markt bestehen zu können, sind rasche Neuausrichtungen,
die Etablierung neuer Geschäftsmodelle und eine umfassende Anpassung von Strategien
unausweichlich. Man spricht von einer VUKA-Umwelt (volatil, unsicher, komplex,
Ambiguität). Für die Verantwortlichen in Unternehmen ist daher die Beschäftigung mit
strategischer Unternehmensführung nicht nur interessant, sondern dringend notwendig, um
das langfristige Bestehen einer Unternehmung am Markt zu gewährleisten. Dies wurde und
wird zunehmend auch in Non-Profit-Organisationen (NPO) erkannt. Bei diesen galten
Begriffe wie Management und strategische Steuerung mit der Wirtschaftswelt verbunden
und passten nicht zu den von Humanität und sozialem Handeln geprägten Ideologien.
Bereits in den frühen siebziger Jahren gab es von Peter Drucker und Philipp Kotler erste
Ansätze für NPOs hierzu. Auch wenn sich in der Zwischenzeit die Kultur in den NPOs und
bei den öffentlichen Trägern geändert hat und die Professionalisierung des Managements
als unausweichlich angesehen wird, besteht hinsichtlich des Strategischen Managements
und der Strategischen Planung immer noch ein nicht unerheblicher Nachholbedarf.
Geblieben ist bis heute, dass die inhaltliche Definition von Erfolg in der Erwerbswirtschaft
eine andere ist als bei NPOs und öffentlichen Trägern. Die Gemeinnützigkeit – und bei den
öffentlichen Trägern zusätzlich die korrekte Erfüllung (inhaltlich und formal) der
gesetzlichen Aufgaben – steht im Vordergrund. Mit den Wirtschaftsunternehmen verbindet
sie das gemeinsame Ziel der Sicherstellung des dauerhaften Bestehens und der
Rentabilität (Erfolg). Grund genug, sich damit zu beschäftigen, ob die
betriebswirtschaftlichen Methoden des Strategischen Managements auf die Planung
und Steuerung der Jugendhilfeangebote in Kommunen übertragbar sind.
1.1 Ausgangssituation beim öffentlichen Träger
Die Frage, wie Städte als unsere unmittelbare Lebensumgebung in zehn, zwanzig oder
dreißig Jahren aussehen werden, ist eine der Wesentlichsten der Gegenwart. Fehlender
Wohnraum, Integration, Gentrifizierung und demographischer Wandel heute haben
unmittelbaren Einfluss auf die Lebensqualität der Zukunft und damit auf die
Einwohnerzahlen und die kommunalen Haushalte. Die Gestaltung des Wandels in einer
Situation, in der bisher konsentierte Leitbilder und Strukturen in Unordnung geraten, ist
aktuell die Herausforderung für Kommunen. Ein professionelles Strategisches
Management und die zugehörige Planung sind für ein dauerhaftes Fortbestehen
1 Einleitung
2
unerlässlich. Die Grundlage hierfür schaffen die Instrumente des „Neuen
Steuerungsmodels“ (Produktbezogener Haushalt, Kontraktmanagement, Controlling,
Fachbereichsberichte, Informationen zum Ressourcenverbrauch usw.). Eine große
Herausforderung ist es, systematisch mit der Flut an Informationen umzugehen und zu
erfolgversprechenden Entscheidungen zu kommen.
In Rahmen dieser Arbeit wird eine Teilaufgabe der kommunalen Verwaltung, die Hilfen zur
Erziehung (HzE), herausgegriffen. Die Ausgaben für die Erfüllung der Aufgaben der
Jugendämter in Kommunen machen zwischen 15 % und 20 % deren gesamten
Haushaltsvolumens aus; die Hilfen zur Erziehung allein ca. 5 %. Bundesweit sind laut
statistischem Bundesamt die Aufwendungen hierfür in den letzten fünf Jahren um über 60
% gestiegen (Statistisches Bundesamt, 2019a). Inhaltlich haben die Träger der öffentlichen
Jugendhilfe die Gesamt- und Planungsverantwortung für die Erfüllung der Aufgaben nach
dem SGB VIII (§79 Abs. 1 SGB VIII). Sie sollen gewährleisten, dass die erforderlichen
Einrichtungen und Dienste ausreichend zur Verfügung stehen, damit junge Menschen und
Familien mit einem möglichst effektiven Angebot in prekären Lebenssituationen beraten
und unterstützt werden können. Ziel ist es, Benachteiligungen durch Beeinträchtigungen in
der individuellen oder sozialen Entwicklung zu vermeiden oder abzubauen. Der Jugendhilfe
kommt damit eine große Bedeutung bezüglich der Gestaltung der kommunalen (Sozial-
)Infrastruktur zu. §80 SGB VIII sieht vor, dass die Träger der öffentlichen Jugendhilfe im
Rahmen ihrer Planungsverantwortung Bedarfe mittelfristig prognostizieren und eine
vorausschauende Planung betreiben. Ein weiterer Grund, sich gemäß dem Auftrag des
SGB VIII mit Methoden wie der Strategischen Planung zu beschäftigen, die diesen Prozess
unterstützen.
Bereits mit Aufkommen des New Public Managements in den 1990er Jahren wurde an
die Jugendhilfe die Frage gestellt, was der Einsatz von Geld, Motivation und Arbeitszeit
in diesem Bereich bewirkt. Gleichzeitig wurde unter den Begriffen
Sozialraumentwicklung (Umbau statt Ausbau), Bürgerkommune, Partizipation (von
Betroffenen zu Beteiligten) und Ressourcenorientierung nach neuen und/oder
alternativen Handlungsmöglichkeiten gesucht. Es erfolgte eine Entwicklung zum Case- und
Caremanagement in der Jugendhilfe. Wirtschaftlich betrachtet erwartete man sich davon,
die steigenden Kosten in den Griff zu bekommen. Zur Auswertung der Ergebnisse
entwickelten sich indikatorbasierte Kennzahlensysteme, die sich an die aus der
Betriebswirtschaft bekannten anlehnten. Es wurden Vergleichsringe gegründet, um mit
anderen Kommunen bezüglich übertragbarer Handlungsmöglichkeiten in den Austausch zu
gehen. Hierbei wurde oftmals deutlich, dass Fallzahlen- und/oder Kostenentwicklungen
mit dieser Methodik nicht abschließend erklärbar waren. Es gibt offenbar Faktoren, die
für die Kommunen kaum beeinflussbar sind, jedoch in einem unmittelbaren Zusammenhang
1 Einleitung
3
zur Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung stehen. Es wuchs die Erkenntnis, dass
neben den reinen Strukturdaten auch ökonomische und wirkungsorientierte
Einzelfalldaten als Vergleichsgrundlage einfließen müssen. Unter diesem Aspekt
gewinnt ein intrakommunaler Vergleich von Stadtteilen, Sozialräumen bzw.
Sozialmonitoringbezirken an Bedeutung. Die von Marco Szlapka und Dr. Rainer Heinz
entwickelte HzE-Strategiekarte ist ein Instrument, mit dem die o. g. Verknüpfung möglich
sein soll. Im Rahmen des Projektes „Kein Kind zurücklassen! Kommunen schaffen
Chancen“ zusammen mit der Bertelsmann Stiftung und acht Kommunen wurde die HzE-
Strategiekarte 2016 bis 2018 in einem Pilotprozess getestet. In der nun gestarteten zweiten
Projektphase wird der Teilnehmerkreis erweitert. Die gewonnenen Erkenntnisse aus der
ersten Pilotphase sind dabei die Grundlage für die nun folgende zweite Phase.
1.2 Fragestellung und Ziel
Die Aufgabe der Strategischen Planung in einem Jugendamt ist, wie oben erwähnt, im §80
SGB VIII geregelt. Dieser weist der öffentlichen Jugendhilfe die Planungsverantwortung
(Jugendhilfeplanung) zu. Im Einzelnen werden hierzu die Bestandserhebung von Diensten
und Einrichtungen, die Bedarfsfeststellung unter Berücksichtigung der Wünsche,
Bedürfnisse und Interessen der betroffenen Bürgerinnen und Bürger, sowie die rechtzeitige
Planung von Angeboten zur Befriedigung des Bedarfs genannt. Die Eigenschaften der zu
planenden Angebote sind ebenfalls näher beschrieben:
- Kontakte in der Familie und im sozialen Umfeld sollen erhalten und gepflegt werden
können.
- Die Angebote sollen effektiv, effizient, vielfältig und aufeinander abgestimmt sein.
- Die Vereinbarkeit von Beruf und Familie soll damit konvergieren.
- Junge Menschen und Familien in prekären Lebenssituationen sollen besonders
gefördert werden.
Die HzE-Strategiekarte soll nach ihren Entwicklern Sozialstrukturdaten sowie
wirkungsorientierte und ressourcenorientierte Daten zu Verfügung stellen und darauf
aufbauend zu einer fachlichen Diskussion zur weiteren Planung (was und wie) anregen.
Die Fragen, denen in dieser Arbeit nachgegangen wird, sind,
1. ob die aus der Betriebswirtschaft stammende Methodik des Strategischen
Managements, insbesondere der Strategischen Planung, für die Planung des
Angebotes der Hilfen zur Erziehung herangezogen werden kann und
2. ob die HzE-Strategiekarte den Prozess der Strategischen Planung entsprechend
unterstützen kann.
1 Einleitung
4
1.3 Struktur und Methodik
Diese Arbeit basiert auf der Auswertung von Fachliteratur aus der Betriebs- und
Sozialwirtschaft, der Pädagogik und den Sozialwissenschaften sowie auf der
bereitgestellten Dokumentation zur HzE-Strategiekarte von Herrn Marco Szlapka, Herrn Dr.
Rainer Heinz, Frau Christina Wieda und der Bertelsmann Stiftung.
Bei der Literaturrecherche zum Strategischen Management und zur Strategischen Planung
reifte die Erkenntnis, dass es kaum einheitliche Begriffsdefinitionen bzw. generelle
Konzepte dazu gibt. Aus der Vielzahl der konkurrierenden Ansätze wurde daher aus
Gründen der Lesbarkeit und Übersichtlichkeit eine Auswahl getroffen, die aus Sicht des
Verfassers die Wesentlichen darstellen.
Da die Stärken und die Nützlichkeit der HzE-Strategiekarte aus Sicht des Verfassers
innerhalb der einzelnen Phasen des strategischen Planungsprozesses liegen, ist die
Strategische Planung als wesentlicher Bestandteil des Strategischen Managements der
Schwerpunkt dieser Arbeit.
Hinsichtlich des Aufbaus erfolgt zunächst eine allgemeine Herleitung und Eingrenzung der
Begriffe Strategie, Management, Strategisches Management und Strategische Planung
über deren antiken Wurzeln und Entwicklung bis in die heutige Zeit.
Daran anschließend werden die drei wesentlichen, in der wirtschaftswissenschaftlichen
Literatur beschriebenen, theoretischen Bezugsrahmen des Strategischen Managements
näher betrachtet. Es folgt die theoretische Beschreibung des strategischen
Planungsprozesses.
Im dritten Kapitel werden das Strategische Management und die Strategische Planung in
den Zusammenhang mit öffentlichen Trägern gesetzt und die Besonderheiten
hervorgehoben.
Daran anschließend wird das Instrument der HzE-Strategiekarte vorgestellt und erläutert.
Im fünften Kapitel wird die HzE-Strategiekarte in einem beispielhaften strategischen
Planungsprozess für das Jugendamt der Stadt Augsburg als Hilfemittel verwendet.
Abschließend werden die daraus gewonnenen Erkenntnisse zum Praxistransfer
zusammengefasst und Handlungsempfehlungen gegeben.
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
5
2 Das Strategische Management und die Strategische
Planung
Das Strategische Management als Disziplin der Betriebswirtschaft ist noch relativ jung (Bea
& Haas, 2017, S. 7). Erste Hinweise auf die Etablierung des Begriffs des Strategischen
Managements in der Betriebswirtschaftslehre gibt es Anfang der 1970er Jahre
(Hungenberg, 2011, S. 3). Die Veröffentlichung des Buches „From Strategic Planning to
Strategic Management“ von Ansoff, Declerck und Hayes im Jahr 1976 bzw. die Gründung
des „Strategic Management Journal“ und des „Journal of Business Strategy“ im Jahr 1980
werden als die Geburtsstunde des Strategischen Managements gesehen (Bea & Haas,
2017, S. 7). Die Strategische Planung ist ein zentraler Bestandteil im Prozess der
Strategieformulierung und -umsetzung in einem Unternehmen. In den anschließenden
Kapiteln folgen nach einer Klärung grundlegender Begriffe die Einführung in das
Strategische Management sowie die theoretische Beschreibung der Strategischen Planung
als Teil des Strategischen Managements.
2.1 Begriffseingrenzungen
Zur näheren Betrachtung des Begriffs Strategisches Management bietet es sich an, diesen
in seine beiden Teile „strategisch“ bzw. „Strategie“ und „Management“ zu zerlegen, um
diese zunächst einzeln zu betrachten.
2.1.1 Strategie
Der Begriff Strategie wird in der heutigen Zeit inflationär in fast jedem Lebensbereich
verwendet (wie etwa: Umweltstrategie, Verkehrsstrategie, Ausbildungsstrategie,
Wachstumsstrategie, Spielstrategie, Berufsstrategie, Abstimmungsstrategie, Friedens-
strategie). In der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur findet sich daher eine Vielzahl
kaum einheitlicher Definitionen für den Begriff Strategie. Bezüglich der Wortherkunft lässt
sich Strategie von den altgriechischen Begriffen „stratos“ (Heer) und „agein“ (Führer)
ableiten und bedeutet zusammengesetzt „Heerführer“ bzw. die „Kunst der Heerführung“.
Strategie ist damit die Kunst, die richtigen Mittel auswählen zu können, um das militärische
Ziel zu erreichen. Auch in der heutigen Zeit findet man immer wieder die enge
Verbundenheit zwischen der militärischen Ursprungsbedeutung und Begriffen aus der
betriebswirtschaftlichen Sprache (z. B. Eroberung von Marktanteilen, feindliche
Übernahme, Marktmacht) (Staehle & Conrad, 1999, S. 601).
Einzug in die Wirtschaftswissenschaft nahm der Begriff der Strategie in den 1920er Jahren,
zunächst im Rahmen der ökonomischen Spieltheorie als „Plan, der für alle denkbaren
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
6
Situationen eine richtige Wahlmöglichkeit beinhaltet“ (Welge, Al-Laham, & Eulerich, 2017,
S. 17). Als Strategie wird die antizipierende Berücksichtigung der eigenen „Spielzüge“ auf
die (Re-)Aktionen der Konkurrenten (Gegner) bezeichnet. In diesem Konzept lassen sich
somit drei Merkmale erkennen: 1. Berücksichtigung der Handlungen anderer, 2. proaktive
Planung und 3. eine längerfristige Planung (Staehle & Conrad, 1999, S. 603). Wie sich
jedoch herausstellte, waren die unternehmerischen Handlungsfelder so komplex, dass sie
mit den Methoden der Spieltheorie allein nicht erfasst werden konnten.
Die Professoren der Havard Business School (ab 1950), Chandler (1962), Ansoff (1965)
und Andrews (1971), führten den Begriff der Strategie in die Betriebswirtschaftslehre ein
(Staehle & Conrad, 1999, S. 603; Welge et al., 2017, S. 18; Hungenberg, 2011, S. 5). Die
Bedeutung des Begriffs Strategie wurde in dieser Zeit entscheidend erweitert. Er beinhaltet
nun neben der Festlegung langfristiger Ziele auch die grundsätzliche Ausrichtung des
Unternehmens und die Wahl der Mittel und Wege zur Erreichung der Ziele. Darüber hinaus
sollen weniger umfassende Geschäftsbereichsstrategien die Produkt/Markt-Kombinationen
festlegen (Andrews, 1987, S. 13). Die Unternehmenspolitik und die
Unternehmensrichtlinien werden so innerhalb des Zielbildungsprozesses festgelegt.
Wie eingangs erwähnt, gibt es in der Literatur keine einheitliche Definition des
Strategiebegriffs. Steinmann, Schreyögg und Koch (2013) beschreiben neun zentrale
Merkmale, die immer wieder mit der Unternehmensstrategie in Verbindung gebracht
werden:
„- Strategien legen das (die) Aktivitätsfeld(er) oder die Domäne(n) der Unternehmung fest.
- Strategien sind konkurrenzbezogen, d.h. sie bestimmen das Handlungsprogramm der Unternehmung in Relation zu den Konkurrenten, z.B. in Form von Imitation, Kooperation, Domination oder Abgrenzung.
- Strategien nehmen Bezug auf Umweltsituationen und -entwicklungen, auf Chancen und Bedrohungen. Sie reagieren auf externe Veränderungen und/oder versuchen, diese aktiv im eigenen Sinne zu beeinflussen.
- Strategien nehmen Bezug auf die Unternehmensressourcen, auf die Stärken und Schwächen in ihrer relativen Position zur Konkurrenz.
- Strategien spiegeln die zentralen Einstellungen, Wünsche und Wertvorstellungen der bestimmenden Entscheidungsträger wider.
- Strategien sind auf das ganze Geschäft gerichtet, d.h. sie streben eine gesamthafte Ausrichtung der Aktivitäten und nicht nur einzelner Funktionsbereiche an.
- Strategien haben eine hohe Bedeutung für die Vermögens- und Ertragslage eines Unternehmens und weitreichende Konsequenzen für die Ressourcenbindung: es handelt sich um große Entscheidungen.
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
7
- Strategien sind zukunftsorientiert, sie basieren auf Erwartungen über die Entwicklung eigener Kompetenzen und des Wettbewerbs.
- Strategien können, müssen aber nicht, das Ergebnis eines systematischen Planungsprozesses sein.“ (S. 160)
Diese beinhalten auch z. B. die „Five P´s for Strategy“ nach Mintzberg (1987, S. 11) oder
die von Ansoff (1988, S. 8) genannten vier Bereiche, zu denen eine Strategie seiner Ansicht
nach Aussagen treffen sollte. Die Tabelle 3 im Anhang (S. 80) gibt einen Überblick über die
wichtigsten Strategiedefinitionen.
2.1.2 Management
Die etymologische Ableitung des Begriffs Management ist weniger eindeutig. Staehle und
Conrad (1999) beschreiben für das englische Verb „to manage“ allein drei mögliche
Wurzeln. „Manu agere“ (mit der Hand arbeiten) aus dem Lateinischen halten sie dabei für
wenig einleuchtend. Die Interpretation von Bravermann (1974), dass „to manage“ von dem
Lateinischen „Manus agere“ (an der Hand führen bzw. ein Pferd in allen Gangarten üben)
kommt, erscheint ihnen auf Grund der Überwachungs- und Steuerungsaufgaben des
Managements schon eher plausibel. Die dritte häufig dargestellte Herleitung stammt von
Boetticher (1963). Er ist der Ansicht, der Begriff ist von dem Lateinischen „mansionem
agere“ abgeleitet, was bedeutet, dass der Manager / die Managerin der- bzw. diejenige ist,
der/die das Haus für seinen/ihren Eigentümer/in bestellt.
In der Wirtschaftspraxis ist Management, ebenso wie Strategie, zwischenzeitlich ein
‚Allerweltsbegriff‘ geworden, der für alles und jedes verwendet wird, meist jedoch mehr um
seiner Signalkraft willen als seines Bedeutungsgehalts wegen (Steinmann et al., 2013, S.
5). Häufig findet man als deutsche Übersetzung Begriffe wie Unternehmensführung und -
leitung (Becker & Fallgatter, 2002; Hinterhuber, 2011; Wöhe, 2013; Hungenberg & Wulf,
2011) oder Betriebspolitik. Problematisch bei diesen Übersetzungen ist, dass diese auf
Grund ihrer eigenen historisch bedingten Besetzung dem Managementbegriff nicht gerecht
werden, was unweigerlich zu einer sehr uneinheitlichen Definition führt. Da die Anglizismen
Management, managen, Manager usw. inzwischen in der Wirtschaftswelt eine sehr weite
Verbreitung gefunden haben (nicht zuletzt wegen der deutschen Übersetzung des
Bestsellers „The Managerial Revolution“ von James Burnham), werden sie in dieser Arbeit
weiterhin verwendet.
Bei aller Vielfalt von theoretischen Ansätzen der Managementlehre gab es von Beginn an
zwei Betrachtungsweisen – einerseits Management im funktionalen Sinn (managerial
functions approach) und andererseits als Institution im Unternehmen (managerial roles
approach) (Zettelmeyer, 1984, S. 19; Steinmann et al., 2013, S. 6; Becker & Fallgatter,
2002, S. 15-21).
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
8
Die funktionale Sichtweise betrachtet unabhängig von den Personen die vom Management
zu erfüllende Aufgabe, „den Prozess der betrieblichen Leistungserstellung und -verwertung
so zu gestalten, dass (die) Unternehmensziel(e) auf höchstmöglichem Niveau erreicht wird
(werden)“ (Wöhe & Döring, 2013, S. 47). Gonschorrek und Peppels (2004, S.15) verstehen
ergänzend hierzu unter Management die Gesamtheit der Steuerungs- und
Koordinierungsaufgaben in einem Unternehmen, mit dem Ziel den Organisationszweck zu
erreichen. Die hierfür notwendigen Managementfunktionen sind Planung, Organisation,
Führung und Kontrolle (Staehle & Conrad, 1999, S. 71; Steinmann et al., 2013, S. 6-7).
Diese Funktionen liegen in Unternehmen quer zu den Sachfunktionen (Einkauf, Produktion,
Verkauf).
Abbildung 1: Management als Querschnittsfunktion
Quelle: Eigene Darstellung nach Steinmann, Schreyögg, & Steinmann-Schreyögg 2000, S. 7
Becker und Fallgatter (2002, S.15) hingegen definieren das Management als Institution. Sie
beschreiben es als zweigeteiltes Willensbildungszentrum. Ein Teil ist innerhalb der
Unternehmung (bspw. Vorstand, Geschäftsführung) und der andere außerhalb (u.a.
Aufsichtsrat, Gesellschafterversammlung). Es handelt sich also um den Personenkreis, der
die Managementfunktionen ausübt. Im Laufe der Zeit wurde dieser erweitert, so dass
heutzutage damit alle Personen in einem Unternehmen gemeint sind, die mit
Steuerungsaufgaben betraut sind (Steinmann et al., 2013, S. 6). Wie zu erkennen ist, sind
es zum Teil einzelne Personen, aber auch Gremien mit mehreren Personen. Dabei sind die
Entscheidungs- und Weisungsbefugnisse an die formale Position im Unternehmen
gebunden und nicht an die jeweiligen Personen. Die Personen haben jedoch die Aufgabe,
im Rahmen ihrer Entscheidungsbefugnisse in ihrem jeweiligen Aufgabenbereich, an der
Erreichung der Unternehmensziele mitzuwirken (Becker & Fallgatter, 2002, S. 15).
Corsten und Corsten (2012) fassen die beiden Perspektiven in dem kurzen Satz
zusammen: „Generell wird unter Management der Vorgang der Willensbildung
[institutionell] und –durchsetzung [funktionell] verstanden“ (S. 9).
Einkauf Produktion Verkauf
Planung
Organisation
Führung
Kontrolle
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
9
2.1.3 Strategisches Management
Für die Definition des Strategischen Managements ist es zunächst sinnvoll, die Entstehung
zu betrachten. Die Entwicklung des Strategischen Managements wird in der Literatur in vier
Phasen, beginnend mit der Nachkriegszeit beschrieben.
In der ersten Phase (1950 bis 1965) stand die finanzwirtschaftliche Planung im Mittelpunkt.
Es wurde der Finanzmittelbedarf festgestellt und auf dieser Basis wurden für eine Periode
Budgets als Plangrößen für einen Verantwortungsbereich festgelegt (Corsten & Corsten
2012, S. 1; Bea & Haas, 2017, S. 12). Die Komplexität der Unternehmen und die
Geschwindigkeit des Wandels der Unternehmensumwelt waren eher gering, so dass die
nach innen fokussierter Planung ausreichend war (Hungenberg, 2011, S. 51). Dieser Phase
wird der Umwelttyp einfach-statisch zugeordnet (Mintzberg, 1979, S. 286). Ansoff (1984)
bezeichnet dieses Managementkonzept als „Management by Controll“ (S.13).
In der zweiten Phase (1965 bis 1975) erkannte man die Notwendigkeit einer längerfristigen
Planung. Die Höhe der Budgets wurde an Ziel- und Maßnahmenplanungen ausgerichtet
und die Unternehmensplanung richtete sich weiterhin nach innen (Hungenberg, 2011, S.
52). Es wurde versucht, anhand von Trends Entwicklungen vorauszuberechnen und darauf
basierend Strategien zu entwickeln (Zettelmeyer, 1984, S. 23). Voraussetzung hierfür war,
dass die Umweltveränderungen kontinuierlich verliefen. Es entstand eine Art von
Mehrjahresbudgets. In der Umwelttypologie spricht man hier vom einfach-dynamischen
Typus (Mintzberg, 1979, S. 286). Dieser Phase ordnet Ansoff (1984) das „Management by
Extrapolation“ (S. 13) zu.
In Phase drei von 1975 bis 1980 rückte dann die Umweltanalyse in den Blickpunkt. Für
unerwartete Umbrüche, Konjunkturschwankungen und erhebliche technologische
Veränderungen war eine prognostische Planung wie in Phase zwei nicht mehr ausreichend.
Mit dem zunehmend schnelleren und grundlegenderen Wandel entwickelte man Strategien,
mit denen über einen Zeitraum von fünf Jahren auf Veränderungen der Umwelt flexibel
reagiert und selbst Einfluss auf die Umwelt genommen werden konnte (Corsten & Corsten,
2012, S. 1). In die Planung wurde nun der Blick nach außen in die Unternehmensumwelt
einbezogen. Das Ziel dieser Strategischen Planung „war es, Umfeld-Entwicklungen
hinsichtlich ihrer Chancen und Risiken systematisch zu erfassen und Strategien zu
entwickeln, mit deren Hilfe ein Unternehmen in diesem Umfeld erfolgreich bestehen konnte“
(Hungenberg, 2011, S. 52). Der zugehörige Umwelttyp ist der komplex-statische
(Mintzberg, 1979, S. 286). Als „Management by Anticipation“ beschreibt Ansoff (1984, S.
13) diese Phase.
Die vierte Phase ab 1980, das Strategische Management, berücksichtigt neben den
Umweltfaktoren (komplex-dynamische Umwelt (Mintzberg, 1979, S. 286)) auch die
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
10
Unternehmensstruktur, -kultur und -ethik (Corsten & Corsten, 2012, S. 1). Die
frühzeitige Nutzbarmachung von Chancen und das rechtzeitige Erkennen und aktive
Begegnen von Risiken rückte in den Blickpunkt bei der Entwicklung von Strategien.
Dabei wurden nicht nur die Umweltentwicklungen betrachtet, sondern auch die
Unternehmenspotentiale mit einbezogen (Becker & Fallgatter, 2002, S. 44). Dies wird
mit dem Begriff des System-Umwelt-Fit beschrieben. Darüber hinaus wurde erkannt,
dass neben Strategieformulierung und –wahl der Prozess der Implementierung ein
wesentlicher Erfolgsfaktor ist (Hungenberg, 2011, S. 53). Korrespondierend zum
System-Umwelt-Fit müssen Unternehmen strukturell so aufgestellt sein, dass sie
Kreativität und Innovation fördern und flexibel auf die immer neuen Anforderungen
reagieren können (Intra-System-Fit) (Hungenberg, 2011, S. 4-5; Bea & Haas, 2017, S.
11-17). Das Strategische Management geht somit über ein reines Planungskonzept
hinaus hin zu einem integrativ systemischen Managementkonzept, das neben den
harten Fakten, wie sie Grundlage für die ersten drei Phasen waren, auch soft facts
wie Personal, Organisation, Unternehmenskultur und das Informationsmanagement
berücksichtigt (Bea & Haas, 2017, S. 14). Ansoff (1984) verwendet für die Zeit ab 1980
den Begriff „Management by Flexible / Rapid Response“ (S. 13).
Bea und Haas (2017) machen dieses Konzept des Strategischen Managements durch
folgende Abbildung anschaulich (S. VI):
Abbildung 2: Strategisches Management
Quelle: Eigene Darstellung nach Bea und Haas, 2017, S. VI
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
11
Aus den vier Phasen lässt sich erkennen, dass die Anforderungen für Unternehmen in den
Beziehungen zu ihrer Umwelt und an ihre Binnenstruktur gewachsen und komplexer
geworden sind. War zunächst nach jeder Veränderung wieder eine Zeit der Konstanz, so
ist heute der ständige Wandel die Konstante. Um das Ziel des (strategischen)
Managements eines Unternehmens, den langfristigen Erfolg zu sichern, erreichen zu
können, sind daher komplexere Reaktionen erforderlich.
In der Literatur wird das Strategische Management heute als eine prozesshafte Aufgabe
des obersten Managements beschrieben, „in dessen Mittelpunkt die Bestimmung einer
unternehmerischen Vision, die Segmentierung des Unternehmens und der Umwelt sowie
die Entwicklung und Bewertung von Strategien stehen“ (Kreikebaum, Gilbert, & Behnan,
2018, S. 33). Dieser Prozess kann sich auf die Geschäftsfeldebene ebenso beziehen wie
auf die gesamte Organisation oder nur einzelne Geschäftsfelder. Die prozesshafte
Betrachtung des Strategischen Managements impliziert, dass damit eine Vielzahl von
Aktivitäten verbunden ist, die in einer bestimmten Reihenfolge durchlaufen werden. Von
Bea und Haas (2017, S. V-VI) werden sechs Bausteine (Strategische Planung, strategische
Kontrolle, Informationsmanagement, Organisation, Unternehmenskultur und strategische
Leistungspotentiale) benannt. Reisinger, Gattringer und Strehl (2017, S. 51) nennen sogar
sieben Handlungsfelder (Strategie, Positionierung, Marketing und Vertrieb,
Unternehmenskultur, Struktur, Markt und Umwelt und Unternehmen) für das Strategische
Management. Hieran wird die Komplexität des Strategischen Managements deutlich. In der
Praxis sind in den einzelnen Unternehmungen zusätzlich vielfältige Ausprägungen und
Ausgestaltungen der einzelnen Aufgaben vorzufinden, die zu einer noch größeren Vielfalt
führen.
2.2 Theoretische Ansätze des Strategischen Managements
Anhand der folgenden theoretischen Ansätze wird der Frage nach Möglichkeiten der
Identifikation von strategischen Erfolgsfaktoren nachgegangen. Der marktorientierte
(market based view) und der ressourcenorientierte (resource based view) Ansatz stammen
aus der inhaltsorientierten Forschung und der evolutionstheoretische Ansatz aus der
prozessorientierten Perspektive. Die beiden inhaltsorientierten Ansätze gehen dabei von
einer Planbarkeit des strategischen Erfolges aus, während die Evolutionstheorie lediglich
eine Kanalisierbarkeit, aber keine Beherrschbarkeit sieht (Bea & Haas, 2017, S. 28).
2.2.1 Marktorientierter Ansatz (market based view)
Grundlage für diesen Ansatz ist die Annahme aus der Industrieökonomie, „dass die
Marktstrukturen einer Branche (‚Industry Structury‘) maßgeblichen Einfluss auf die
Verhaltensmuster der Marktakteure haben und folglich deren ökonomischen Erfolg
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
12
determinieren“ (Welge, Al-Laham & Eulerich, 2017, S. 75). Der Grund des Erfolges eines
Unternehmens liegt demnach in der Branchenstruktur und dem strategischen Verhalten.
Man betrachtet ein Unternehmen von außen, aus der Sicht des Absatzmarktes. Die
Faktoren des Erfolges liegen in den Anforderungen der Umwelt und des Marktes (Outside-
in-Perspektive). Der Erfolg ist nach dieser Theorie planbar, da die Produkte den
Marktanforderungen entsprechend angepasst werden und damit Bedrohungen begegnet
und Chancen aufgegriffen werden können. Die Unternehmensstruktur innerhalb einer
Branche hat Auswirkungen auf das Verhalten der Unternehmen innerhalb dieser Branche
und dieses hat wieder Einfluss auf das Ergebnis der jeweiligen Unternehmen (Welge et al.,
2017, S.76). Michael Porter (2008), der als Pionier des Strategischen Managements gilt,
hat dieses statische Modell dynamisiert. Er berücksichtigt, dass z. B. durch Innovationen,
Kooperationen und Allianzen Brancheneintrittsbarrieren beeinflusst werden und
Betriebsergebnisse Auswirkungen auf die Strategieplanung haben. Er verändert die
Blickrichtung von der Branchengesamtheit hin zur einzelnen Unternehmung der Branche,
von der Volkswirtschaft zur Betriebswirtschaft. Nach seiner Ansicht haben die
Branchenaktivitäten von potentiellen Mitbewerbern, die Verhandlungsstärke der Kunden
und Kundinnen, der Bedrohung durch Ersatzprodukte, der Verhandlungsstärke der
Zulieferer Einfluss auf die Rivalität der Mitbewerber einer Branche. Eine große
Mitbewerberrivalität verursacht durch starke Wettbewerbskräfte zieht nach diesem Modell
geringere Erfolgsaussichten nach sich. Zur Veranschaulichung dient die folgende
Abbildung, des „Five-Forces-Modell“ nach Porter.
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
13
Abbildung 3: „Five-Forces-Modell“
Quelle: Eigene Darstellung nach Porter, 2008, S. 36
Als Handlungsmöglichkeiten beschreibt Porter (2008, S. 71) drei bzw. zwei Strategietypen:
1. Differenzierung
Dem Abnehmer soll im Vergleich zu den Ersatzprodukten ein zusätzlicher Wert
geschaffen werden, der gegebenenfalls einen höheren Preis rechtfertigt.
2. Kostenführerschaft
Verbesserung der relativen Kostenposition gegenüber der Konkurrenz bei
gleichbleibender Qualität des Produktes.
3. Konzentration auf Schwerpunkte
Abstimmung des Produktes auf die speziellen Bedürfnisse eines
Abnehmersegmentes.
Für den Strategietyp drei wurde die Kosten- bzw. Markführerschaft oder die Bereitstellung
eines differenzierten Produktes vorausgesetzt. Er kann daher als Untertyp der beiden
anderen gesehen werden.
2.2.2 Ressourcenorientierter Ansatz (resource-based view)
Der resource based view richtet seinen Blick aktiv von innen nach außen (Inside-out-
Perspektive). Dieses Konzept führt Wettbewerbsvorteile eines Unternehmens auf das
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
14
Vorhandensein strategisch relevanter Ressourcen zurück (Corsten & Corsten, 2012, S. 27).
„Ressourcen bzw. Potentiale stellen Speicher spezifischer Stärken dar, die es ermöglichen,
die Unternehmung in einer veränderlichen Umwelt erfolgreich zu positionieren und somit
den langfristigen Unternehmenserfolg zu sichern“ (Bea & Haas, 2017, S. 31). Entscheidend
ist hierbei, dass es sich um eine inhomogene Ausstattung von Ressourcen handelt, für
deren Bereitstellung und strategischen Erfolg ein innovatives Management verantwortlich
ist (homo creativus). In der Literatur wird die Klassifizierung von Ressourcen in physische
(z. B. Werkstätten), nicht greifbare (z. B. Know-how, Patente) und Human-Ressourcen (z.
B. Fähigkeiten, Erfahrung von Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen) vorgenommen (Corsten &
Corsten, 2012, S. 28).
Innerhalb des ressourcenorientierten Modells gibt es zwei Varianten als Weiterentwicklung
des Grundmodells, nämlich das Konzept der Kernkompetenzen und den
wissensbasierten Ansatz (knowledge based view).
Das Konzept der Kernkompetenzen ist ein Versuch, auf den immer schneller werdenden
Wandel im Wettbewerb und Markt strategisch zu reagieren. Neue Wettbewerber z. B. aus
dem osteuropäischen Raum drängen auf den Markt, Austausch- und Ersatzprodukte stehen
schneller zur Verfügung etc. Langfristige Planungen sind damit nicht mehr angemessen
(Steinmann et al., 2013, S. 234-235).
Als Reaktion hierauf stellt das Modell der Kernkompetenzen nicht mehr die einzelne
Ressource in den Mittelpunkt, sondern die Kombination mehrerer Ressourcen. „Eine
Kernkompetenz ist ein Bündel von Fähigkeiten, welche (zusammen mit anderen
Kernkompetenzen) die Grundlage für die Kernprodukte und die darauf aufbauenden
Endprodukte eines Unternehmens darstellen und welche sich durch schwierige
Erzeugbarkeit, Imitierbarkeit und Substituierbarkeit auszeichnen“ (Bea & Haas, 2017, S.
32).
Entscheidend bei dieser Herangehensweise ist, dass für Kernkompetenzen nicht die
Notwendigkeit einer schnellen Veränderung bzw. einer hohen Reaktionsfähigkeit besteht.
Kernkompetenzen stehen nachhaltig für verschiedene Anforderungen geschäftsbereichs-
und produktübergreifend zur Verfügung. Somit ist unter der eingangs beschriebener
Dynamisierung der Märkte eine strategische Planung möglich. In dieser Beständigkeit der
Kernkompetenzen steckt jedoch die Gefahr, dass sie nicht weiterentwickelt werden. Wird
der Einsatz der bestehenden Kernkompetenzen als erfolgreich erlebt, führt dieses positive
Feedback eventuell dazu, nur noch diese Wege zu nutzen und damit die Entwicklung neuer
Kernkompetenzen unbewusst zu unterdrücken. Neuere Ansätze fordern daher eine
Dynamisierung der Kernkompetenzen (Corsten & Corsten, 2012, S. 32-35). „Unter
dynamischen Kompetenzen oder ‚Dynamic Capabilities‘ wird die Fähigkeit einer
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
15
Organisation verstanden, erfolgskritische Ressourcencluster nicht nur aufzubauen und zu
verstetigen, sondern aus sich heraus immer wieder neu zu konfigurieren, um der Dynamik
der Umwelt gerecht zu werden“ (Steinmann et al., 2013, S. 249).
Die zweite, relativ neue Weiterentwicklung ist der wissensbasierte Ansatz. Bei diesem wird
dem Wissen die Position einer Schlüsselressource zugesprochen. Man geht davon aus,
dass mit Wissen schwer imitierbare Wettbewerbsvorteile generiert werden können,
insbesondere dann, wenn das Wissen in der Organisation selbst erzeugt wurde. Es ist
letztlich der Ursprung von Wettbewerbsvorteilen und im Rahmen dieser Theorie neben
Arbeit, Boden und Kapital als vierter Produktionsfaktor benannt. In einigen
Organisationen gibt es bereits ein eigenes Wissensmanagement. Dieses hat zur Aufgabe,
die Generierung und den Erwerb neuen Wissens sicherzustellen, vorhandenes Wissen zu
repräsentieren, zu speichern und zu kontrollieren, für die Wissensbereitstellung und -
versorgung zu sorgen, sowie einen wissensfördernden Kontext herzustellen (Corsten &
Corsten, 2012, S. 35-37; Bea & Haas, 2017, S. 33, Steinmann et al., 2013, S. 456-460).
2.2.3 Evolutionstheoretischer Ansatz
Der Grundgedanke der Evolutionstheorie stellt mit seiner Ausgangshypothese, dass wegen
der Komplexität und Dynamik im System Umwelt-Unternehmen Organisationen nur bedingt
steuerbar sind, noch ein ganz eigenständiges Modell dar. Bea und Haas (2017, S. 33)
sehen das Unternehmen quasi als Spielball der Umwelt. Rüegg-Sturm und Grand (2019,
S. 2) gehen davon aus, dass durch Vielschichtigkeit, Ambiguität und zirkuläre Kausalitäten
in den Abläufen in Umwelt, Organisation und Management nur gewisse Muster und
Zusammenhänge erkennbar sind. Folgerichtig macht dann eine langfristig geplante
Unternehmensführung wenig Sinn. Stattdessen lernt die Organisation nach dieser Theorie
durch Versuchs-Irrtums-Prozesse selbst. Die Entwicklung von Strategien ist im Sinne eines
Such- und Anpassungsprozesses zu verstehen. Es wird davon ausgegangen, dass soziale
Systeme grundsätzlich in der Lage sind, sich selbst zu organisieren. Das Management
übernimmt dabei eine moderierende Rolle (Steinmann et al., 2013, S. 69). Das Strategische
Management wird zum Management der Evolution, wenn es Handlungsfähigkeit,
Empfänglichkeit und die Fähigkeit zum Erkenntnisfortschritt aufweist (Staehle & Conrad,
1999, S. 613). Der Antrieb zur Selbstorganisation bzw. zum Selbsterhalt kommt aus der
darwinschen Evolutionstheorie. In Analogie zu diesem biologischen Selektionsmodell wird
für Organisationen davon ausgegangen, dass die stärkere, anpassungsfähigere,
dynamischer auf Umweltveränderungen reagierende Organisation langfristig überleben
wird (Bea & Haas, 2017, S. 33-34; Steinmann et al., 2013, S. 69).
Ein Beispiel des evolutionstheoretischen Ansatzes ist das St. Galler Management-Modell
(SGMM), das an der Schweizer Universität St. Gallen in den 1960er Jahre von Hans Ulrich
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
16
und Walter Krieg entwickelt, 1991 von Knut Bleicher und 2002 Johannes Rüegg-Stürm
konzeptionell überarbeitet wurde und seit 2018 in einer vierten, von Johannes Rüegg-Stürm
und Simon Grand entwickelten, Generation vorliegt. Über alle Generationen versucht das
Konzept, durch bildliche und sprachliche Darstellungen ein der Komplexität der
Managementaufgaben entsprechendes Erklärungsmodell zu sein, das die Kategorien
Umwelt, Organisation und Management aus einer integrativen Perspektive betrachtet. Die
Zuschreibung von Kausalzusammenhängen und eine damit implizierte Einfachheit
der Steuerbarkeit von Organisationen werden im Gegensatz zu beiden vorgenannten
Ansätzen (2.2.1 und 2.2.2) kritisch gesehen bzw. abgelehnt. Dies ist „sozusagen das
Markenzeichen einer systemischen Perspektive auf Umwelt, Organisation und
Management“ (Rüegg-Stürm & Grand, 2018, S. 2).
Die aktuelle Generation des SGMM greift die Denkweise des ursprünglichen Konzeptes
wieder auf, dass die Kategorien Umwelt, Organisation und Management zwar
unterschiedliche Gestaltungsräume sind, aber in enger Relation stehen. Um dem Anspruch
dieser ausdifferenzierten komplexen Darstellung gerecht zu werden, stellen die Autoren
das Modell in einer dreigeteilten Grafik (Karte) dar, in der zur genaueren Betrachtung in die
jeweiligen Teile „hineingezoomt“ werden kann. (Rüegg-Stürm & Grand, 2018, S. 3ff). Im
Anhang (S. 82) befindet sich beispielhaft, anhand der Schlüsselkategorie Umwelt, eine
Abbildung zur Erläuterung des Prinzips.
In dem Konzept wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass sich selbstorganisierende
Systeme eine Ordnung aus sich selbst heraus geben. Rüegg-Stürm und Grand (2018)
stellen jedoch fest, dass das Management für die Weiterentwicklung von Organisationen
paradoxerweise zunehmend wichtiger wird. Aus ihrer Sicht „ist es unerlässlich, zur
etablierten Wertschöpfung, zur Umwelt und zu diesen selbstorganisierten
Strukturierungsleistungen immer wieder kritisch auf Distanz zu gehen und sich der Frage
zu widmen, inwiefern das, was geschieht, wirklich funktional und verantwortbar ist“ (S. 6).
In dieser reflexiven Gestaltungsmöglichkeit sieht das SGMM die Aufgabe des
Managements und hebt damit den vordergründigen Widerspruch auf (Rüegg-Stürm &
Grand, 2018, S. 6).
2.2.4 Zwischenfazit
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass es nicht notwendig ist, sich zwischen dem
marktorientierten und dem ressourcenorientierten Ansatz zu entscheiden. Sowohl die
Ausrichtung an den Bedürfnissen des Marktes als auch die Schaffung von
Kernkompetenzen generieren Wettbewerbsvorteile. Sie können sich gut ergänzen bzw. in
einer Organisation nebeneinander existieren und sich damit positiv auf die strategische
Ausrichtung auswirken. Beide Ansätze vernachlässigen jedoch die Rolle der
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
17
verantwortlichen Akteure/innen und deren Handlungen im System. Diese systemorientierte
Sichtweise berücksichtigt das evolutionstheoretische Modell, das als Synthese des
marktorientierten und ressourcenorientierten Ansatzes gesehen werden kann. Dieses geht
davon aus, dass der Erfolg oder Misserfolg einer Strategie immer im unmittelbaren
Zusammenhang mit dem System steht, in dem sie entstanden ist. Eine Übertragung
(Imitierung) einer bestimmten Strategie auf eine andere Organisation ist daher nicht
möglich, ohne dies zu berücksichtigen. Schwerer vorstellbar ist die Anwendung des
systemtheoretischen Modells in Bereichen der öffentlichen Verwaltung, die reinen
Gesetzesvollzug zur Aufgabe hat, da es stark von der intrinsischen Motivation aller
beteiligten Akteure/innen, die Organisation am Leben zu erhalten, abhängig ist. Diese
Voraussetzung ist hingegen bei NGOs und NPOs auf Grund von hoher Leitbildidentifikation
und einer gemeinsamen Vision in der Regel erfüllt.
Letztendlich lassen sich alle drei Konzepte miteinander kombinieren. Die neueste
Forschungsrichtung „Strategy as Practice (SAP)“ beruht auf der Erkenntnis, dass die
Umsetzung und Implementierung von Strategien eines der größten Probleme im
Strategischen Management darstellt, da mikropolitische Prozesse in der Organisation
nicht berücksichtigt werden (Kreikebaum et al., 2018, S. 44-45). Die Vertreter/innen des
SAP lehnen die kausalen Wirkzusammenhänge des market base view und resource based
view ab und betrachten sie als rein moderierende Methoden (Jarzabkowski & Kaplan, 2015,
S. 537-558).
Die Aufgabe der Führungskräfte liegt also nicht ausschließlich in der Auswahl und dem
Einsatz eines bestimmten Steuerungsinstrumentes bzw. einer -methode, sondern in der
Reflexion von deren Möglichkeiten und Grenzen. Die Literatur spricht diesbezüglich von
einer spezifischen Denkhaltung im Sinne des Strategischen Managements als
ganzheitlicher und reflexiver Führungsansatz (Schedler & Siegel, 2004, S.18-20).
2.3 Strategische Planung
Das Strategische Management wurde unter 2.1.3 als prozesshafte Aufgabe des obersten
Managements beschrieben. Voraussetzung zur Erfüllung dieser Aufgabe ist das
Vorhandensein einer grundsätzlichen Orientierung bzw. Planung. Hierzu sind Ziele zu
formulieren, Informationen der organisationsspezifischen und globalen
Umweltanalysen sowie einer Unternehmensanalyse auszuwerten, strategische
Optionen zu entwickeln, auszuwählen und schließlich umzusetzen (Bea & Haas, 2017,
S. 45). Dieser Plan wird als Kreislauf aufeinanderfolgender, sachlogisch
zusammenhängender Prozessschritte, wie von Welge, Al Laham und Eulerich (2017, S. 30)
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
18
beschrieben, angesehen und als Strategische Planung bezeichnet. Diese
Betrachtungsweise basiert auf dem klassischen Strategieverständnis der Havard Business
School. Sie versteht Strategie als einen Plan, „der in einem rationalen, beabsichtigten und
strukturierten Prozess formuliert und anschließend implementiert wird“ (Reisinger et al.,
2017, S. 37).
2.3.1 Definition
Eine einheitliche Definition des Begriffes Strategische Planung lässt sich in der Literatur
kaum finden. Eine Annäherung erfolgt daher durch eine Umschreibung der Aufgaben. Die
Strategische Planung hat zumeist Auswirkungen auf ein ganzes Unternehmen. Es soll
geklärt werden, ob eine Organisation die richtigen Dinge macht, um eine Steigerung der
Effektivität zu erreichen (Kreikebaum et al., 2018, S. 21). Steinmann et al. (2013) nennen
drei Grundfragen der Strategischen Planung, die es zu beantworten gilt:
„In welchen Geschäftsfeldern wollen wir tätig sein?
Wie wollen wir den Wettbewerb in diesen Geschäftsfeldern bestreiten?
Was soll unsere längerfristige Kompetenzbasis sein?“ (S. 160)
Strategische Planung wird oftmals als langfristige Planung beschrieben und damit zur
operativen Planung abgegrenzt, deren Merkmal Kurzfristigkeit ist. Kreikebaum et al. (2018)
sehen es jedoch als „schwierig, wenn nicht unmöglich anzugeben, ab welchem konkreten
Planungszeitraum man von strategischer Planung spricht“ (S. 21). Auch Steinmann und
Schreyögg (2002, S. 149) gehen davon aus, dass strategische Planungen sehr kurzfristig
sein können, wenn es beispielsweise um die Übernahme oder Beteiligung an einem
Konkurrenzunternehmen geht. Strategische Planung am rein zeitlichen Kriterium
festzumachen, erscheint daher weniger sinnvoll.
Inhaltlich zeichnet sich die Strategische Planung durch eine grundsätzliche Offenheit
bezüglich möglicher Optionen, eine große Unsicherheit, eine hohe Abstraktion und
einen geringen Detailierungsgrad aus (Kreikebaum et al., 2018, S. 20).
Zusammenfassend kann die Strategische Planung mit den sich ergänzenden Darlegungen
von Bea und Haas (2017) sowie Steinmann, Schreyögg und Koch (2013) wie folgt
charakterisiert werden:
„Strategische Planung ist ein informationsverarbeitender Prozess zur Abstimmung von Anforderungen der Umwelt mit den Potentialen des Unternehmens in der Absicht, mit Hilfe von Strategien den langfristigen Erfolg eines Unternehmens zu sichern“ (Bea & Haas, 2017, S. 55). Mit der Strategischen Planung „wird geprüft, ob in den jetzigen Geschäftsfeldern mit dem jetzt gewählten Wettbewerbskonzept auch in Zukunft erfolgreich konkurriert werden kann, ob neue Geschäftsfelder gesucht und/oder neue Kompetenzen entwickelt werden müssen. Das strategische Konzept
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
19
ist konstitutiv für die […] System/Umwelt-Grenze einer Unternehmung“ (Steinmann et al., 2013, S. 161).
2.3.2 Strategischer Planungsprozess
Wie eingangs beschrieben, dient die Strategische Planung der grundsätzlichen
Orientierung des Managements in Form eines strukturierten Prozesses. Auch wenn sich
die in der Literatur beschriebenen Modelle für Planungsprozesse hinsichtlich Komplexität
und der Schwerpunktsetzung zum Teil stark unterscheiden, besteht zumindest
weitgehende Einigkeit darin, aus welchen grundlegenden Elementen diese bestehen
sollten. Die strategische Analyse, die Strategieformulierung, die Strategieimplementierung
und die strategische Kontrolle kommen in den meisten Ansätzen vor (Kreikebaum et al.,
2018, S. 57). Darüber hinaus wird die Zielbildung (langfristige Ziele) am Beginn des
Prozesses sehr häufig genannt (Bea & Haas, 2017, S. 58; Wöhe & Döring, 2013, S. 73;
Welge et al., 2017, S. 31). Ziele dienen der Strategischen Planung als Orientierung und
geben die langfristige Perspektive vor. Die Strategische Planung soll sich nach ihnen
ausrichten. Auf Grund dieser großen Bedeutung wird die Zielbildung im Rahmen dieser
Arbeit zum strategischen Planungsprozess gezählt.
Bildlich lässt sich der Planungsprozess folgendermaßen darstellen:
Abbildung 4: Der strategische Planungsprozess
Quelle: Eigene Darstellung
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
20
Wie sich aus der Darstellung erkennen lässt, endet der Prozess nicht nach einem
Durchlauf. Mit der strategischen Kontrolle werden Anhand der Erfahrungen aus der
Umsetzung sowohl die Annahmen (Prämissen) als auch die Zielsetzung überprüft und ggf.
angepasst. Der strategische Planungsprozess muss also immer wieder durchlaufen
werden, um auf aktuelle interne und externe Anforderungen reagieren zu können. Aus
diesem Grund spricht man von einem „kybernetischen Phasensystem“. Die einzelnen
Phasen werden in den folgenden Abschnitten näher erläutert.
2.3.3 Zielbildung
Die Phase der Bildung strategischer Ziele ist der Einstieg in den Planungsprozess.
Bestandteile dieses Prozessschrittes sind die Formulierung des Leitbildes und der
grundsätzlichen Unternehmensziele. Im Leitbild wird die Unternehmenspolitik
festgeschrieben. Es ist damit die Basis für die Entwicklung von Zielen und Strategien. „Dazu
muss für jeden strategischen Stakeholder ein herausragendes Ziel definiert und im Leitbild
(‚mission statement‘) festgehalten werden“ (Hinterhuber, 2011, S. 99). Leitbilder werden als
Führungsgrundsätze oder Verhaltensrichtlinien bezeichnet und dienen als kulturelle
Orientierungsmuster für Führungskräfte und Mitarbeitende (Steinmann et al., 2013, S. 658).
Mit einem Leitbild werden in abstrakter Weise die Grundsätze einer Organisation
beschrieben. Im nächsten Schritt müssen diese in Form von unternehmensweiten
(strategischen) Zielen präzisiert werden. Die daran anschließenden
Entscheidungsprozesse basieren auf den formulierten Zielen. Die Aufgabe besteht nun
darin, Ansatzmöglichkeiten zu finden, mit denen die formulierten Ziele erreicht werden
können (Hungenberg, 2012, S. 27). Je nach Größe der Unternehmung müssen
konsequenter Weise aus den Unternehmenszielen Geschäftsbereichsziele und hierrunter
Funktionsbereichsziele abgeleitet werden.
Bei den strategischen Zielen können zwei grundsätzliche Ausrichtungen erfolgen:
1. Die Ausrichtung der Ziele auf Anteilseigner- und Aktionärsinteressen. Sie wird als
„Shareholder Value“ bezeichnet (Welge et al., 2017, S. 218). Hinterhuber (2011, S.
107) sieht bei dieser Ausrichtung des Zielsystems nur die Ziele der Hauptaktionäre.
2. Die Ausrichtung auf den „Stakeholder Value“. Bei diesem richtet eine Unternehmung
ihre Ziele an den unterschiedlichen Ansprüchen der relevanten Interessensgruppen
(Stakeholder) aus. Entscheidend ist, dass möglichst viele Interessen der relevanten
Stakeholder berücksichtigt werden (Welge et al., 2017, S. 218). Neben der
Verfolgung rein ökonomischer Ziele stehen gleichberechtigt die Interessen
beispielsweise der Kunden/Kundinnen, Beschäftigten, Lieferanten/Lieferantinnen,
Gesellschaft und Staat im Fokus. Der Stakeholderansatz geht also von einem
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
21
systemtheoretischen Rahmenkonzept aus, bei dem die gesellschaftliche
Verantwortung einer Unternehmung darin liegt, „unter Beachtung des
Effizienzzieles (Prinzip der Wirtschaftlichkeit) Ressourcen wie Wissen, Arbeit,
Kapital und Rohstoffe in verwertbare Leistungen zu transformieren“ (Welge et al.,
2017, S. 266) und gleichzeitig die Forderung zu erfüllen, dass die Erwartungen der
Anspruchsgruppen erfüllt werden, die die Ressourcen zur Verfügung stellen. Ein
nachhaltiges wirtschaftliches Handeln setzt auf jeden Fall die Einhaltung ethischer
Mindeststandards voraus. Die Herausforderung besteht darin, die vielfältigen und
zum Teil konträren Interessen der Stakeholder in den strategischen Zielsetzungen
entsprechend zu berücksichtigen (Welge et al., 2017, S. 266).
2.3.4 Strategische Analyse
Die nächste Phase im Planungsprozess ist die der strategischen Analyse. Ihr Ergebnis ist
eine Informationsgrundlage, auf der zielorientierte Strategieentscheidungen basieren. Zur
erfolgreichen Steuerung eines Unternehmens sind solide Erkenntnisse über die aktuelle
Lage des Unternehmens und die möglichen Entwicklungen der Umwelt unabdingbar
(Kreikebaum et al., 2018, S. 89). Die strategische Analyse besteht daher aus den beiden
Teilen Umweltanalyse (externe Analyse) und der Unternehmensanalyse (interne Analyse).
Die Umweltanalyse untersucht das Umfeld eines Unternehmens hinsichtlich Bedrohungen
und Risiken (threads) einerseits und Chancen und Möglichkeiten (opportunities)
andererseits. Weiterhin befasst sie sich sowohl mit der globalen Unternehmensumwelt als
auch mit dem näheren Umfeld (Markt, Industriezweig, Branche) (Hungenberg, 2011, S. 90).
Die folgende Abbildung veranschaulicht die externe Umwelt einer Unternehmung.
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
22
Abbildung 5: Unternehmensumwelt
Quelle: Eigene Abbildung nach Steinmann, Schreyögg, & Koch, 2013, S. 169)
Die fünf Bestandteile (Segmente) der globalen Umwelt (natürliche Umwelt, sozio-kulturelle
Umwelt, politisch-rechtliche Umwelt, makroökonomische Umwelt, technologische Umwelt)
werden in der Literatur weitgehend einheitlich verwendet. Die in der Abbildung gezogenen
Linien dienen ausschließlich der bildlichen Strukturierung. Die einzelnen Segmente können
so nicht voneinander abgegrenzt werden. Sie beeinflussen sich zum Teil gegenseitig. Eine
Modifikation in einem Segment kann zu mehreren gleich- oder gegenläufigen Reaktionen
in einem anderen Segment führen. Neben diesen Interdependenzen tragen die Intensität
und die Dynamik der Veränderungen zu einer großen Komplexität bei, die unweigerlich zu
Unsicherheiten führt, weshalb bei der Strategieplanung Risiken bleiben (Hungenberg,
2011, S. 89-91). Die Umweltentwicklung wird letztendlich prognostiziert. Sie „beinhaltet den
Entwurf eines Zukunftsbildes bezüglich der Richtung, des Ausmaßes und der
Geschwindigkeit der Veränderung der Umweltsegmente“ (Welge et al., 2017, S. 308).
Dessen muss man sich bewusst sein, wenn man mit Hilfe einer darauf aufbauenden
Strategie eine größtmögliche Kompatibilität (,FIT‘) des Unternehmens zu seiner Umwelt
erreichen will. bzw. relevante Umweltsegmente im Sinne der Zielsetzung zu beeinflussen
versucht (Welge et al., 2017, S. 299). Auch noch so gut durchgeführte Umweltanalysen
können vor Überraschungen nicht schützen, Sachverhalte können sich anders entwickeln,
als erwartet (Steinmann et al., 2013, S. 167).
Der zweite Teil der Umweltanalyse befasst sich, wie bereits erwähnt, mit der spezifischen
ökonomischen Umwelt. Sie wird als strategisches Geschäftsfeld (Steinmann et al., 2013,
S. 179), Branchenumwelt (Hungenberg, 2011, S. 97), Aufgabenumwelt (Task environment)
(Corsten & Corsten, 2012, S. 69) oder Markt (Bea & Haas, 2017, S. 100) bezeichnet.
Unter- nehmung
Wettbewerbsumwelt
Branchenumwelt
Globale Umwelt
natürliche
techno- logische
makro- ökonomische
politisch- rechtliche
sozio- kulturelle
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
23
Gemeint ist, dass sich in dieser Umwelt Unternehmen einer ganz speziellen Branche
befinden. Zur Abgrenzung dieses sogenannten relevanten Marktes bzw. der Branche dient
die direkte Vergleichbarkeit bzw. Substituierbarkeit der eigenen Produkte und der der
Wettbewerber aus Kunden- und Kundinnensicht (market based view). Somit müssen
Wettbewerber/innen, die gleiche Produkte vermarkten und Kunden und Kundinnen die
diese Produkte nachfragen der eignen Branche zugerechnet werden. Ihr Agieren hat
unmittelbaren Einfluss auf die eigene Position im Wettbewerb (Hungenberg, 2011, S. 99).
Für ein umfassendes Bild dieser Umwelt wird empfohlen, die Branchenstruktur, die
Konkurrenten und die strategisch wichtigen Gruppen (Stakeholder) genauer zu betrachten
und zu analysieren (Reisinger et al., 2017, S. 60-72; Corsten & Corsten, 2012, S. 69-129).
Auch hier gilt, dass sich die aus den Analysen gewonnenen Informationen auf die
unmittelbare Vergangenheit bzw. im besten Fall auf die Gegenwart beziehen. Um künftige
Trends und Entwicklungen antizipieren zu können, ist es notwendig, das Verhalten der
Stakeholder, der Konkurrenten und die Entwicklung des Marktes zu prognostizieren. Die
mit diesen Prognosen verbundenen Probleme wurden bereits beschrieben und gelten
ebenso für die organisationsspezifische Umweltanalyse. Eine strategische Planung wäre
jedoch ohne Prognosen nicht möglich.
Im nächsten Schritt soll festgestellt werden, wie gut die ermittelten externen Chancen
nutzbar gemacht werden können und Risiken begegnet werden kann. Beides hängt davon
ab, welche Fähigkeiten im Unternehmen vorhanden sind. Die Unternehmensanalyse
(interne Analyse) beschäftigt sich mit der Bewertung der vorhandenen Ressourcen und
Kernkompetenzen, um damit Stärken und Schwächen zu analysieren (resource based
view) (Hinterhuber, 2011, S. 129-130). Der strategische Wert der eigenen Ressourcen wird
erst dann ersichtlich, wenn sie in Relation zu den Ressourcen der Wettbewerber gestellt
werden. Auch Steinmann, Schreyögg und Koch (2013, S. 192) stellen fest, dass der
strategische Wert einer einzelnen Ressource für sich genommen nicht absolut bestimmbar
ist.
Gleichzeitig können mit dieser Analyse Ressourcen und Kernkompetenzen zu Tage treten,
die es möglich machen, ermittelte Chancen zu nutzen. So muss beispielsweise analysiert
werden, ob die vorhandenen Ressourcen geeignet sind neue Märkte zu erschließen oder
in Zukunftsmärkte einzutreten (Steinmann et al., 2013, S. 193).
Da die Feststellung von Stärken und Schwächen, wie beschrieben, nicht unwesentlich von
den prognostizierten Chancen und Risiken aus der Umweltanalyse abhängt, ist das
Analyseergebnis jedoch prämissenabhängig. Prognosen sind letztlich begründete
Annahmen für die Zukunft, die auf Erfahrungen aus der Vergangenheit in Verbindung mit
theoretischen Modellen beruhen (Kreikebaum et al., 2018, S. 117). Die Verlässlichkeit
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
24
dieser Methodik hängt jedoch stark davon ab, wie extrapolierfähig Beobachtungen aus der
Vergangenheit sind. Mit zunehmender Dynamik der Märkte, schnelleren und
fundamentaleren Veränderungen der globalen Umwelt wie technologische Trends (z. B.
Kraftfahrzeuge) oder politische Trends (z. B. protektionistische Wirtschaftspolitik) sind
Unternehmungen mit Trendbrüchen und Diskontinuitäten konfrontiert, die kaum
prognostizierbar sind (Bea & Haas, 2017, S. 320). Die Aufgabe dieser Prämissenkontrolle
obliegt dem strategischen Controlling. Es gilt, schwache Signale aus der Umwelt
(Tendenzen in der Rechtsprechung, Häufung gleichartiger Ereignisse, Verbreitung neuer
Meinungen) früher als die Wettbewerber wahrzunehmen, auf ihre strategische Relevanz zu
überprüfen, die darin liegenden Chancen und Risiken zu erkennen und Strategien
entsprechend anzupassen, um wettbewerbsfähig zu bleiben (Reisinger et al., 2017, S. 88-
89). Dies wird in der Literatur als strategische Frühaufklärung (strategic foresight)
bezeichnet.
Die Erkenntnisse aus der Umwelt- und Unternehmensanalyse müssen strukturiert
zusammengeführt werden, um als Grundlage für die Entwicklung strategischer Optionen zu
dienen. Die bekanntesten Methoden sind die von der Havard Business School entwickelte
SWOT-Matrix (Strenghs, Weaknesses, Opportunities, Threats) und die Portfolio-Analyse
der Boston Consulting Group (BCG-Matrix).
Die SWOT-Analyse richtet ihren Blick auf den Zusammenhang zwischen den ermittelten
Chancen und Risiken aus der Umweltanalyse und stellt diese in Relation zu den
festgestellten Stärken und Schwächen aus der Unternehmensanalyse. Die
unterschiedlichen Kombinationen werden in einer Matrix dargestellt.
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
25
Abbildung 6: SWOT-Analyse-Matrix
Quelle: Eigene Darstellung nach Reisinger, Gattringer, &Strehl, 2017, S. 94
Zu den einzelnen Strategiefeldern (SO, ST, WO, WT) gibt es Strategieempfehlungen.
Voraussetzung für die Anwendung dieses einfachen und übersichtlichen Instruments ist,
dass die vorausgehenden Analysemethoden fundierte Aussagen liefern und die Matrix nicht
mit vagen Informationen gefüllt wird. Oberflächliche, wenig aussagekräftige Ergebnisse
wären sonst das Resultat (Reisinger et al., 2017, S. 95).
Die Portfolio-Analyse betrachtet auf Geschäftsbereichsebene die Positionierung der
jeweiligen Produkte hinsichtlich des Marktwachstums (Dimension der Umwelt) und des
relativen Marktanteils (Dimension der Unternehmung). Die folgende Abbildung zeigt eine
beispielhafte BCG-Matrix
Opportunities Threats
Strengths
Weaknesses
SO-
Strategien
ST-
Strategien
WO-
Strategien
WT-
Strategien
OT
SW
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
26
Abbildung 7: BCG-Matrix
Quelle: Eigene Darstellung nach Reisinger, Gattringer, & Strehl, 2017, S. 97
Die Größe der Kreise symbolisiert den Umsatzanteil des Geschäftsbereichs bzw. des
Produkts. Je nachdem, in welchem Quadranten sich ein Geschäftsbereich bzw. Produkt
befindet, gibt es Strategieempfehlungen (Normstrategie). Ziel ist es, ein möglichst
ausgeglichenes Verhältnis zwischen den Cash Flow verwendenden Produkten (Stars und
Question Marks) und den Cash Flow generierenden (Cash Cows) zu erreichen.
2.3.5 Strategiewahl
„Strategiefindung ist kein allgemein gültiger, sondern ein singulärer Prozess, der die jeweils
charakteristischen Bedingungen und Eigenarten zu berücksichtigen hat“ (Bea & Haas,
2017, S. 173). Die Analyse der internen und externen Umwelt und deren Synthese mit der
SWOT-Matrix oder den Portfoliomethoden sind die Basis für die Erarbeitung und Auswahl
von Wettbewerbsstrategien, mit denen die strategischen Ziele erreicht werden sollen
(Hungenberg, 2011, S. 195). Zum Teil wurden mit den Methoden bereits sogenannte
„Normstrategien“ mitgeliefert, die auf empirischen Gesetzmäßigkeiten beruhen. Sie sollen
universelle Erfolgsstrategien sein. Problematisch daran ist, dass auf Grund der hohen
Dynamik der Umwelt (siehe 2.3.4) die Gültigkeit der empirischen Ergebnisse nur von kurzer
Dauer ist. Die andere Möglichkeit, Strategien zu entwickeln, wird in der Literatur von der
Kreativität und der unternehmerischen Inspiration abhängig gemacht. Steinmann et al.
(2013, S. 203-204) empfehlen, die beiden Ansätze miteinander zu verbinden, die
Mark
twachstu
m
Relativer Marktanteil
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
27
Normstrategien als Wegweiser für die grundsätzliche Richtung anzusehen und darauf
aufbauend innovative neue Ideen zu entwickeln.
Ausgehend von der Annahme, dass auf drei Ebenen eines Unternehmens
(Unternehmensebene, Geschäftsbereichsebene, Funktionsbereichsebene) Personen mit
der Strategischen Planung betraut sind, erfolgt eine Einteilung der Strategien in
entsprechende Ebenen bzw. Arten (Reisinger et al., 2017, S. 110; Bea & Haas, 2017, S.
180; Staehle & Conrad, 1999, S. 653). Die folgende Abbildung stellt diese Einteilung mit
den zugehören Strategien dar.
Ebene des Planungssystems
Strategiearten
Unternehmensstrategien
Unternehmensebene
(corporate level)
Wachstums-strategie
Stabilisierungsstrategie Desinvestitions-strategie
Geschäftsbereichsstrategie
Geschäfts-bereichsebene (business level)
Strategie der Kostenführerschaf
t
Produktdifferenzierungsstrategie
Nischen Strategie
Funktionsbereichsstrategie
Ebene der Funktionen
(functional level)
Beschaf-fungs-
strategie
Produk-tions-
strategie
Absatz-strategie
Finanz-strategie
Personal-strategie
Techn.-strategie
Abbildung 8: Arten von Strategien nach den Ebenen des Planungssystems
Quelle: Eigene Darstellung nach Bea und Haas, 2017, S. 180
Nach der Ideensammlung für Strategien müssen nun die geeigneten ausgewählt werden.
In der Literatur wird hierfür eine Vielzahl von Methoden angeboten, die in vier Grundkriterien
zusammengeführt werden können:
1. Machbarkeit
Die Frage, die es zu beantworten gilt, ist, ob das Unternehmen über die notwendigen
Ressourcen und Kompetenzen verfügt, um die Strategie umzusetzen. Es muss also
sachlich geprüft werden, ob das Unternehmen die finanziellen, personellen und
technologischen Ressourcen besitzt, um die zur Wahl stehenden Strategien umzusetzen.
Formal ist weiterhin abzuklären, ob durch die Verfolgung einer Strategie Rechtsnormen
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
28
verletzt würden oder, ob benötigte Rohstoffe dauerhaft zur Verfügung stehen (Steinmann
et al., 2013, S. 241; Corsten & Corsten, 2012, S. 205). Neben sachlichen Aspekten spielen
verhaltensorientierte Aspekte wie z. B. eine grundsätzliche Veränderungsbereitschaft im
Unternehmen eine Rolle. Damit ist für Organisationen auch die Unternehmenskultur
bedeutend, um mit den durch die neue Strategie zu erwartenden Veränderungen
mitzugehen. Das Unternehmen muss mit seinen eigenen, die Beschäftigten prägenden
Vorstellungs- und Orientierungsmustern für die Veränderungen bereit sein (Steinmann et
al., 2013, S. 241-242; Reisinger et al., 2017, S. 147-148).
2. Strategische Stimmigkeit
Hier sind zwei Fragen abzuklären. Einmal muss die beabsichtigte Strategie der Prüfung der
Kontingenz zum Strategic FIT des Unternehmens standhalten, also der Frage, ob die
Unternehmung und die Umwelt aufeinander abgestimmt sind. Im besten Fall wäre eine
Organisation mit der geplanten Strategie immer in der Lage, die Anforderungen aus der
Umwelt zu absorbieren. Beim zweiten Aspekt, der Konsistenz, geht es um die Überprüfung
der Passung zwischen den zur Wahl stehenden Strategien und anderen Teilstrategien im
Unternehmen. Neben der Überprüfung, ob die zur Wahl stehenden Maßnahmen passend
zu den Planungen in den anderen Unternehmensteilen erscheinen, um die
Planungsannahmen zu erreichen, sind darüber hinaus diese mit den Ergebnissen aus der
Analyse der Rahmenbedingungen und den strategischen Zielen auf Konsistenz zu
überprüfen. Weiterhin muss geprüft werden, ob das geplante Vorgehen mit dem
Unternehmenszweck vereinbar ist (Corsten & Corsten, 2012, S. 205-207).
3. Akzeptanz
Ein wesentliches Kriterium bei der Auswahl einer Strategie ist die Berücksichtigung der
betroffenen Interessensgruppen. Diese werden sich die Fragen stellen, auf was sie
zukünftig verzichten müssen, welche Risiken mit den gewählten Strategien verbunden sind
und ob der (erneute) Strategiewechsel und die Diskontinuität mit einer fehlenden
Orientierung der Unternehmensleitung zusammenhängen. Die Frage, ob die Strategie den
Anforderungen der Stakeholder gerecht wird oder nicht, birgt insbesondere beim Blick auf
interne Machtgruppen große Risiken (Reisinger et al., 2017, S. 147; Corsten & Corsten,
2012, S. 2017-208).
4. Ethische Vertretbarkeit
Das vierte Auswahlkriterium, auf das eine Strategie hin überprüft werden muss, ist, ob damit
das Unternehmen seiner ethischen Verantwortung allen relevanten Stakeholdern
gegenüber gerecht wird. Passt die Strategie zu dem Wertesystem, für das das
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
29
Unternehmen steht, mit der verfolgten Strategie zusammen. Grundsätzlich können aus
ökonomischer Sicht ausgewählte Strategien zunächst sehr attraktiv sein. Sie können jedoch
nicht verfolgt werden, wenn sie nicht im Einklang mit den grundlegenden Werten eines
Unternehmens stehen (Corsten & Corsten, 2012, S. 208). Weiter sind Unternehmen immer
ein Teil der gesamten Gesellschaft und können nachhaltig nur dann erfolgreich sein, wenn
sie die ethischen Standards einhalten. „Corporate Social Responsibility (CSR) besagt, dass
die Unternehmung die Verantwortung für die Folgen ihres Handelns auf die Gesellschaft
und die Umwelt übernehmen soll“ (Bea & Haas, 2017, S. 211). Die Gesellschaft beginnt
zunehmend, ethisches Verhalten von Unternehmen zu belohnen, so dass mit einer
Strategie, die gesellschaftliche Verantwortung übernimmt, durchaus Wettbewerbsvorteile
erreicht werden können (Bea & Haas, 2017, S. 211). Die Sicherstellung von
Arbeitsschutzvorschriften, angemessene Bezahlung, Förderung von Kleinunternehmen,
nachhaltige Produktionsmethoden oder geringe Schadstoffemissionen können heute
entscheidende Wettbewerbsvorteile bringen.
2.3.6 Strategieimplementierung
Nach der sorgfältigen Auswahl der richtigen Strategien geht es nun um die Umsetzung im
Unternehmen. Die in der Wissenschaft lange Zeit unterschätzte Aufgabe der
Implementierung einer neuen Strategie, ist einer der wesentlichen Erfolgsfaktoren.
Die Erfahrung zeigt, dass, wenn der Erfolg ausbleibt, oftmals kein Strategieproblem besteht,
sondern ein Umsetzungsproblem. Die erfolgreiche Implementierung einer Strategie ist
unmittelbar davon abhängig, dass die spezifische Konfiguration eines Unternehmens
verstanden und die vom Wandel betroffenen Menschen mitgenommen wurden (Finkbeiner
& Morner, 2015, S. 51ff). Die notwendigen Aktivitäten und Maßnahmen zur
Strategieimplementierung müssen auf die Bedürfnisse der Menschen und die Erfordernisse
der Unternehmung abgestimmt werden. Reisinger et al. (2017, S. 202) machen deutlich,
dass für einen erfolgreichen Implementierungsprozess die Verantwortlichen erst denken
müssen und dann handeln dürfen. Bevor die Implementierung einer neuen Strategie
angegangen wird, muss sich die Unternehmensleitung bewusst machen, welche Dimension
die geplanten Veränderungen haben. Die für die Umsetzung der Strategie kritischen
Bereiche müssen vorab herausgefiltert werden (Steinmann et al., 2013, S. 246). Bea und
Haas (2013) beschreiben drei grundlegende Aufgaben, die für eine erfolgreiche
Strategieimplementierung zu erledigen sind:
1. Die sachliche Aufgabe: Zerlegung einer Strategie in Einzelmaßnahmen
2. Die organisatorische Aufgabe: Ablauforganisation der Strategieimplementierung
3. Die personale Aufgabe: Schaffung persönlicher Voraussetzungen für die Implementierung“ (S. 216)
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
30
Handelt es sich „nur“ um einen inkrementellen Wandel, bei dem die Erfolgsfaktoren
Struktur, Unternehmenskultur, Systeme und Führungskräfte in Einklang mit der Strategie
stehen, lässt sich dieser relativ leicht operationalisieren. Ein gemeinsames strategisches
Grundverständnis sowie das Interesse an der Strategie sind grundsätzlich vorhanden. In
diesem Fall wird die Strategie auf die einzelnen Bereiche aufgeschlüsselt (sachliche
Aufgabe) und die notwendigen Aktivitäten und Maßnahmen geplant (organisatorische
Aufgabe). Entscheidend ist eine transparente Kommunikation und die Koordination und
Überwachung der jeweiligen Handlungen (personale Aufgabe) (Reisinger et al., 2017, S.
203; Steinmann et al., 2013, S. 244-245).
Steht hingegen mit dem Strategiewechsel ein umfassender strategischer Wandel mit
fundamentalen Änderungen an, geht dieser mit einem großen Aufwand einher, um eine
nachhaltige Integration im Unternehmen sicherzustellen (Reisinger et al., 2017, S. 202).
Die Organisationsentwicklung beschreibt einen solchen Prozess „als einen längerfristig
angelegten, organisationsumfassenden Entwicklungs- und Veränderungsprozess von
Organisationen und der in ihnen tätigen Menschen“ (von Rosenstiel, 2017, S. 229). Ein
strategischer Wandel muss als längerfristiger, komplexer Veränderungsprozess einer
Organisation betrachtet werden, dessen Ziel es ist, erprobte und eingefahrene
Arbeitsabläufe und Regeln den neuen Strategieanforderungen anzupassen. Die
Beschäftigten eines Unternehmens müssen bei diesem Implementierungsprozess aktiv
beteiligt werden, um eine große Akzeptanz zu erreichen. Die dritte Aufgabe, die Schaffung
personaler Voraussetzungen, bekommt in diesem Fall also eine große Bedeutung. In einem
ersten Schritt gilt es, die Menschen zu mobilisieren, sie aus ihrer „Wohlfühlzone“ zu locken
und sie für die Strategie zu begeistern. Hier wird Strategieimplementierung zur
Personalentwicklung. Von Rosenstiel und Nerdinger (2011, S. 439) empfehlen
diesbezüglich mit Verhaltenstrainings und gruppendynamischen Angeboten ein
verändertes Verhalten des Personals zu erreichen, um in der Folge die gewünschten
Änderungen der Organisation zu haben. Ein strategiebezogenes Personalmanagement
sowie ein strategiegerechtes Organisations- und Führungssystem werden als zentrale
Erfolgsfaktoren für die Strategieimplementierung angesehen (Steinmann et al., 2013, S.
247).
Ein Hilfsmittel zur Umsetzung von Strategien stellt die Balanced Scorecard dar. Sie „bietet
dem Management ein umfassendes Instrumentarium, um die Unternehmensvision und -
strategie in ein geschlossenes Bündel von Leistungsmessungsfaktoren zu übertragen“
(Kaplan & Norton, 1997, S. 23). Die Balanced Scorecard ergänzt die retrospektiven
finanziellen Kennzahlen um drei qualitative Perspektiven. Die Kunden/innen-Perspektive
(market based view) betrachtet die Umweltanforderungen des Marktes und der Kunden und
Kundinnen. Die Perspektive auf die internen Geschäftsprozesse betrachtet die
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
31
Wertschöpfung und die Ressourcen (resource based view), und die Lern- und
Entwicklungsperspektive blickt auf die Innovationsfähigkeit und die Ausbildung sowie
Motivation der Menschen in der Organisation (Evolutionstheorie). Indem die Balanced
Scorecard eine Verbindung zwischen den Blickrichtungen und deren Kennzahlen herstellt,
lässt sie qualitative Aussagen zu Ursachen und Wirkungen zu. Die vier Blickrichtungen
bedingen sich gegenseitig, stehen sozusagen in Balance untereinander (Kaplan & Norton,
1997, S. 8-11).
Abbildung 9: Balanced Scorecard
Quelle: Kaplan und Norton, 1997, S. 9
2.3.7 Zwischenfazit
Vor dem Eintritt in den Kreislauf der Strategischen Planung sollten die drei Grundfragen, in
welchen Geschäftsfeldern soll der Wettbewerb wie gestaltet werden und auf welchen
Kernkompetenzen basiert dies längerfristig, beantwortet werden. Die Unterscheidung
zwischen operativer und strategischer Planung lässt sich nicht ausschließlich am zeitlichen
Faktor festmachen. Auch kurzfristige Entscheidungen können von strategischer Bedeutung
sein. Bei der Strategischen Planung geht es um die Festlegung von Zielen, die Analyse der
Ist-Situation in der Umwelt und im Unternehmen, die Entwicklung zukünftiger
Handlungsoptionen (Strategien), die optimale Auswahl unter diesen und die
Implementation der ausgewählten Strategien in der Unternehmung. Trotz sorgfältiger
Analyse gründen Strategien letztlich immer auf Annahmen, die ein gewisses Risiko
bedeuten. Zur Reduzierung dieses Risikos ist eine strategische Kontrolle
erforderlich, die kontinuierlich diese Prämissen mit der realen Entwicklung abgleicht
und diese Ergebnisse wieder in den Planungszyklus einspeist. Die Strategische
2 Das Strategische Management und die Strategische Planung
32
Planung ist daher nie abgeschlossen. Man spricht von einem kybernetischen
Planungsprozess.
Bei der Implementierung von Strategien, insbesondere, wenn damit ein fundamentaler
Wandel verbunden ist, ist gleichzeitig ein Personalentwicklungs- und Organisations-
entwicklungsprozess erforderlich. Das Scheitern einer erfolgreichen Umsetzung liegt selten
an der Strategie selbst, sondern erfahrungsgemäß an einer unbedachten Umsetzung.
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
33
3 Besonderheiten des Strategischen Managements
und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
Vergleicht man privatwirtschaftliche Unternehmen und Kommunen unter organisatorischen
Aspekten genauer, so lässt sich feststellen, dass diese durchaus nicht unähnlich sind. Es
ist eine Konzernmutter (Gebietskörperschaft) als juristische Person des öffentlichen
Rechtes mit einem politischen Leitungsorgan (Rat) und einem administrativen
Leitungsorgan ((Ober-)Bürgermeister/in), vergleichbar mit dem Aufsichtsrat und dem
Vorstand einer Aktiengesellschaft, vorhanden. Unterhalb dieser Ebene gibt es die
unselbständige Verwaltung (Aufgeteilt in Dezernate oder Referate) und selbständige
Tochterorganisationen (Stadtwerke, Verkehrsbetriebe usw.) (Gornas, 2008, S. 2).
Weitere strukturelle Gemeinsamkeiten sind, dass beide Organisationen Ziele haben, sie auf
Dauer angelegt sind und zur Erbringung ihrer (Dienst-)Leistung bzw. Produkte personelle
und materielle Ressourcen benötigen. Man kann also sagen, die Verwaltung einer
Kommune ist ein Dienstleistungsbetrieb, der die Bestimmung hat, die
Daseinsvorsorge sicherzustellen und den Allgemeinbedarf zu decken und sich
hierzu aus Steuermitteln finanziert (Eichhorn & Wiechers, 2001, S. 21). Die
Anforderungen an das Strategische Management und die Strategische Planung in
Kommunen entsprechen daher in weiten Teilen denen der freien Wirtschaft. Leitbilder,
Zielvorstellungen, Pläne usw., visionäre und konzeptionelle Elemente also, sind bei einem
öffentlichen Träger unverzichtbar für das Strategische Management, auch wenn sie nicht
immer realisiert werden. In einigen Teilen gibt es jedoch erhebliche Unterschiede bzw. sind
die Anforderungen wesentlich komplexer. Hierauf wird in den nächsten Abschnitten
genauer eingegangen.
3.1 Markt
Die Marktsituation stellt sich für öffentliche Verwaltungen grundlegend anders dar als für
die Erwerbswirtschaft. Die Konstellation ist wesentlich komplexer als die reine Anbieter-
Kunden-Beziehung. So ist der Bürger/die Bürgerin bei der öffentlichen Verwaltung
Kunde/Kundin und zugleich als Wähler/in auch Souverän mit Einfluss auf die Verwaltung.
Weiterhin werden nicht alle Leistungen von der Kommune selbst erbracht, sondern sie
beauftragt Anbieter/innen mit der Erbringung von Leistungen. Die Bürger/innen sind damit
Adressat/innen der Leistung, aber auch Kund/innen des Leistungserbringers. Die folgenden
Abbildungen veranschaulichen die unterschiedlichen Konstellationen:
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
34
Produkt
Marktsituation in der Erwerbswirtschaft
Auftrag
Konstellation in der Kommunalverwaltung
Anbieter von
Leistungen z.B. freie
Träger der Jugendhilfe
Adressat /Adressatin Leistungsanspruch
Marktgeschehen in der Kommunalverwaltung
Abbildung 10: Marktkonstellationen
Quelle: Eigene Abbildung
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
35
Aus den Abbildungen wird deutlich, dass die Konstellationen für die Verwaltung keine
wirtschaftlichen Regulative wie etwa Preise enthalten. Eine Konkurrenzsituation könnte
lediglich zwischen den Anbietern und Anbieterinnen entstehen. Hier ist es jedoch so, dass
die Bezahlung der zu erbringenden Leistungen in der Regel über vorher vereinbarte
Entgelte erfolgt. Es werden zwischen den Anbietern und Anbieterinnen und dem
öffentlichen Träger Entgelt-, Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen mit dem Ziel
abgeschlossen, dass für die gleiche Leistung bei vorgeschriebener Qualität das gleiche
Entgelt bezahlt wird. Es wird diesbezüglich oftmals von einem Pseudomarkt gesprochen,
der monopolistische Züge aufweist (Seithe, 2012, S. 140).
Auf Leistungen einer Kommune haben die Bürger/innen in der Regel einen
Rechtsanspruch, so dass die Produktpalette, die zur Verfügung stehen muss, nicht in der
unternehmerischen Entscheidung des kommunalen Dienstleistungsbetriebes steht. Vom
Konsum der Leistungen, auf die ein Rechtsanspruch besteht, darf niemand
ausgeschlossen werden. Es gibt keine Rivalität unter den Kunden/Kundinnen, da
sichergestellt sein muss, dass die Leistungen von beliebig vielen Bürgern und Bürgerinnen
konsumiert werden können. Um niemanden auszuschließen, sind diese gesetzlichen
Leistungen in der Regel unentgeltlich zu erbringen (Eichhorn, 2001, S.21-27). Ein weiterer
Aspekt, der zum Tragen kommt, ist, dass die Kunden und Kundinnen bei bestimmten
Leistungen nicht frei entscheiden können, ob sie die Dienstleistungen konsumieren wollen.
Bürger und Bürgerinnen sind immer dann mit diesem Konsumzwang konfrontiert, wenn die
Gemeinde als Eingriffsverwaltung (z. B. Gewerbeaufsicht, Ordnungsrecht, Wächteramt
usw.) tätig wird.
3.2 Ziele
Wie eingangs erwähnt, weisen sowohl Wirtschaftsunternehmen als auch Kommunen Ziele
zur Steuerung aus. Bei genauerer Betrachtung fällt auf, dass die Ziele unterschiedlich
ausgerichtet sind. Bei Erwerbsunternehmen sind die Ziele vorrangig auf Gewinn,
Rentabilität und Wettbewerbsvorteile fokussiert. Man spricht von Formalzielen bzw. von
einer Formalzieldominanz. In kommunalen Verwaltungen stehen Sachziele im Mittelpunkt
(Sachzieldominanz). Bea und Haas (2017, S. 93) sprechen diesbezüglich von qualitativen
Zielen, die meist eine deutliche Unschärfe in der Formulierung aufweisen. Es geht nicht
um Marktanteile und Profit, sondern um politische Ideen und Programme. Sie werden
in der Regel für jeden Aufgabenbereich (z. B. Bildung, Gesundheit, Verkehr, Soziales usw.)
festgelegt und sind daher, „relativ vielfältig, unklar, widersprüchlich und umstritten“
(Schedler & Siegel 2005, S. 93). Oftmals sind die Ziele politische Kompromisse, die wenig
verbindlich sind und sich nur schwer nachprüfbar umsetzen lassen. Für politische Parteien
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
36
ist dies jedoch zentral. Einerseits kann so eine Ausgrenzung Andersdenkender weitgehend
ausgeschlossen werden und andererseits können die Parteivertreter/innen nicht an ihren
Zielen gemessen werden, da auf Grund der indifferenten Formulierung Erfolg bzw.
Misserfolg unterschiedlich interpretiert und kaum gemessen werden kann.
Die Formulierung längerfristiger Ziele wird kaum praktiziert. Eine längere Festlegung würde
die politischen Akteur/innen daran hindern, kurzfristig auf das politische Tagesgeschäft
reagieren zu können. Außerdem können sich nach einer Legislaturperiode die
Mehrheitsverhältnisse ändern, so dass eine grundlegende Änderung der Ziele folgt.
Das Zielsystem einer Kommune lässt sich grundsätzlich in drei Ebenen darstellen. Die
Zielebene (Effektivität), die Produktebene (Effizienz) und die Ressourcenebene
(Kostenwirtschaftlichkeit). Dabei wird die Effektivitätsebene von der Politik ausgefüllt, die
Effizienzebene stellt die Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung dar und für die
Erreichung der Kosteneffizienz ist die Verwaltung verantwortlich (Dincher & Scharpf, 2012,
S. 87-88). „Ein Kontraktmanagement zwischen Politik und Verwaltung, nachdem die Politik
nur noch die Ziele (‚was‘) definieren sollte und die Ausführung der Verwaltung überlassen
sollte (‚wie‘), um eine wirtschaftliche Aufgabenerledigung zu gewährleisten“ (Bogumil, 2017,
S.16). Diese Verwaltungsreform ist unter dem Begriff Neue Steuerungsmodelle (NSM)
bekannt und gilt als gescheitert, wie aktuelle Evaluationen zeigen (Ruge, 2017, S. 31-44).
Strategische Ziele von Kommunen sind in der Regel nachfrageorientiert und an den
Bedürfnissen und den politischen Interessen der Wähler/innen ausgerichtet (market based
view). Im übertragenen Sinne stellen diese das Kontrollorgan als Eigentümer/innen
(vergleichbar einer Aktionärsversammlung) dar. Die politisch Verantwortlichen haben daher
ein starkes Eigeninteresse, allen diesen Bedürfnissen genügend Beachtung zu schenken.
Typische (Wirkungs-)Ziele sind oftmals der Zugewinn an Standortattraktivität, Reduzierung
von Armut, Verbesserung des Bildungsniveaus usw. Weitere Ziele ergeben sich aus den
gesetzlichen Aufträgen einer Kommune und sind von allgemeinem Interesse. Es sind
gemeinwohlorientierte Ziele, die die Verwaltung zu Handlungen veranlassen, deren
Ergebnisse letztlich rechtlich bindend sind (Dincher & Scharpf, 2012, S. 87).
Unter diesem Blickwinkel muss daran gedacht werden, die Bürger/innenschaft als
Zielgruppe der politisch-administrativen Entscheidungen in die Strategieplanung
miteinzubeziehen (Bürgergesellschaft). „Strategische Zielsetzung ist dabei, eine größere
Übereinstimmung zwischen den verschiedenen Akteuren/Akteurinnen mit den Zielen der
Stadtentwicklung zu erreichen“ (Buddäus & Finger, 2004, S. 56). Mögliche
Beteiligungsformate z. B. der öffentlichen Jugendhilfe wären Kinderkonferenzen,
Jugendhausversammlungen, Runde Tische, Zukunftskonferenzen oder auch Jugendräte.
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
37
Durch diese werden Interessen, Wünsche und Anregungen der Betroffenen sichtbar
gemacht, die in Analysen und Bewertungen einfließen und so maßgeblich in der
Strategieplanung Berücksichtigung finden.
Auf das Verwaltungshandeln bezogen, steht der formal korrekte Vollzug von
Verwaltungsvorgängen im Mittelpunkt. Nach innen ist das Ziel erreicht, wenn ein Vorgang
korrekt (revisionssicher) bearbeitet wurde und keine Verfahrensfehler bestehen. Nach
außen, wenn mit dem Abschluss des Vorgangs die mit den Leistungsgesetzen intendierten
Ziele erreicht sind. Dies befriedigt die Erwartungen der Leistungsberechtigten. Sie erwarten
das korrekte und gesetzeskonforme Erfüllen ihrer berechtigten Ansprüche auf ihren
Bedürfnissen entsprechenden Dienstleistungen (Schedler & Siegel, 2004, S. 92-93;
Eichhorn, 2001, S. 26-27; Fiedler & Vernau, 2001, S. 35-37).
3.3 Messbarkeit der Zielerreichung
Die unter 3.2 beschriebene Sachzieldominanz führt zu einer weiteren Besonderheit für die
Strategische Planung beim öffentlichen Träger, die er mit Non-Profit Unternehmen
gemeinsam hat. Lässt sich bei Erwerbsunternehmen mit finanziellen Zielen deren
Erreichung durch Kennzahlen bzw. Kennzahlensysteme (z. B. DuPont-Kennzahlensystem,
ZVEI-Kennzahlensystem) einfach feststellen, ist das bei Sachzielen, wie sie bei Kommunen
und NPOs dominant sind, wesentlich schwieriger. Die Ziele formulieren einen zukünftigen
positiven Zustand, dessen Erreichen im besten Fall terminiert ist. Diese oftmals komplexen
Zustände sind nicht so einfach direkt beobacht- und messbar. Es müssen Begriffe
(Indikatoren) gefunden werden, mit denen sie beschrieben und definiert werden, um sie zu
operationalisieren. Den allgemeinen theoretischen Begriffen, mit denen die Ziele
beschreiben wurden, müssen messbare, beobachtbare, also empirisch erfassbare
Indikatoren zugeordnet werden (König 2007, S. 81). Bei der Operationalisierung geht es
um die „Erstellung einer logisch abgeleiteten, allgemeingültigen und durch die Messung
selbst nicht zu beeinflussenden Korrespondenzregel zur Zuordnung des Konstruktes zu
einem gemessenen Sachverhalt“ (Meyer, 2004, S. 28).
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
38
Abbildung 11: Operationalisierung von Zielen
Quelle: Eigene Abbildung nach Jordan u. Reismann 1998, S. 115
Es gilt also, beobachtbare Eigenschaften zu finden, die bestenfalls in einem ursächlichen
Zusammenhang mit dem jeweiligen Ziel stehen, aber zumindest mit den erwarteten
Zuständen korrelieren (Schneider, Freiburghaus, & Minnig, 2007, S. 278). Solche
Indikatoren erfüllen die Voraussetzung, dass sie sichtbare oder messbare Hinweise sind,
mit denen darauf geschlossen werden kann, zu welchem Grad ein Ziel erreicht ist (Merchel
2015, S. 71-72). Weiterhin ist die Festlegung von deren Schwellenwerten erforderlich, um
feststellen zu können, wann ein Ziel erreicht ist oder die Entwicklung in eine nicht
beabsichtigte Richtung geht (Stockmann und Meyer, 2014, S. 182).
3.4 Produkt und Dienstleistung
In der Erwerbswirtschaft spricht man vom Produkt als Leistung einer Unternehmung. Ein
Produkt ist betriebswirtschaftlich ein materieller Gegenstand, der durch Messen, Wiegen
oder Zählen eindeutig zu bestimmen ist. Durch den Erwerb und die Nutzung des Produktes
können die Nachfrager/innen ein spezifisches Problem lösen und gleichzeitig können die
Anbieter/innen damit ihre Ziele (Gewinn realisieren) erreichen (Schneck, 2015, S. 731). In
Abgrenzung dazu erbringt die Kommunalverwaltung Dienstleistungen, welche zunächst
durch Immaterialität gekennzeichnet sind. Ein weiteres Merkmal ist das uno-actu-Prinzip,
das besagt, dass die Produktion und der Konsum der Dienstleistung gleichzeitig
geschehen. Eine Dienstleistung kann nur erbracht werden, wenn der Kunde/die Kundin
anwesend ist und an der Erstellung der Dienstleistung mitwirkt (Co-Produktion) (Schneider
& Pennerstorfer, 2014, S. 158-159).
Die Auswahl an bereitzustellenden Dienstleistungen ist im kommunalen Bereich
weitgehend fremdbestimmt. Die Bürger/innen erwarten ein Angebot an heterogenen und
komplexen Dienstleistungen aus ihren Bedürfnissen und Problemlagen heraus, auf die sie
Neues Angebot ist Implementiert
Globalziel Teilziel Indikator
Mitwirkung an gesamtstätischen
Entwicklungen
Bedarfe für Sozialräume sind
erhoben
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
39
i. d. R. einen gesetzlichen Anspruch haben. Nur über einen kleinen Teil, sogenannte
freiwillige Leistungen, kann die Kommune bei entsprechend vorhandenen finanziellen
Ressourcen frei entscheiden. Kommunen haben hierfür nur wenige politisch gestaltbare
Spielräume, da organisations-, dienst- und haushaltsrechtliche Beschränkungen vorliegen,
die unabdingbar eingehalten werden müssen (Eichhorn, 2001, S. 22). Es bestehen für die
Manager/innen gesetzliche Befugnisgrenzen für politische und legislative Entscheidungen.
3.5 Globale und regionale Umwelt
Ebenso wie in der Privatwirtschaft, resultiert die Notwendigkeit der strategischen
Ausrichtung des Verwaltungshandelns aus den sich immer schneller und fundamentaler
ändernden äußeren Rahmenbedingungen. Eine Unterscheidung erfolgt zwischen der
globalen (allgemein gesellschaftlichen) und organisationsspezifischen (regionalen) Umwelt.
Die globale Umwelt hat sich beginnend mit der Wiedervereinigung, über die
Währungsunion, vermehrte Übertragung von Befugnissen an die europäische Union,
Finanzkrise, Flüchtlingskrise bis hin zu wieder stärker werdenden nationalstaatlichen
Tendenzen (z. B. Brexit, „America first“) immer wieder grundlegend und in schnellerer
Abfolge verändert. Mit dieser Dynamik gingen gesetzliche Veränderungen einher, die
unmittelbare Auswirkungen auf die Kommunen hatten. Ein Wertewandel, zunehmende
Individualisierung, Verfall traditioneller Werte und Normen in der Gesellschaft, die globale
Vernetzung mit modernen Kommunikationsmitteln, soziale Medien und die Energiewende
haben die Erwartungen an den Staat verändert. Er soll als kompensierender Problemlöser
tätig werden (Buddäus & Finger, 2001, S. 45-46). Die Auswirkungen dieser veränderten
Anspruchshaltung machen sich zuallererst auf kommunaler Ebene, im unmittelbaren
Kontakt zu den Bürgern und Bürgerinnen bemerkbar.
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
40
Abbildung 12: Veränderungstreiber
Quelle: Eigene Darstellung nach Buddäus und Finger 2001, S. 38
Für die Städte und Gemeinden sind diese an Dynamik und Komplexität zunehmenden,
globalen Umweltanforderungen eine große Herausforderung. Der ansteigenden, durch die
Legislative übertragenen, Aufgaben und den gewachsenen Ansprüchen der Gesellschaft
„stehen keine dauerhaft wachsenden finanziellen Ressourcen zur Verfügung“ (Buddäus &
Finger, 2001, S. 46). Für traditionelle zusätzliche Einnahmequellen, wie Strom-, Wasser-
und Gasversorgung wurden beispielsweise die Märkte liberalisiert, und die Kommunen
müssen sich den Markt mit Wettbewerbern teilen. Daher spielt insbesondere die regionale
Umwelt für Kommunen eine große Rolle.
Bei der regionalen (organisationspezifischen) Umwelt sind insbesondere die freiwilligen
Leistungen einer Kommune bedeutend. Sie werden hinsichtlich ihres Nutzens, der
Intensität und der damit verbundenen Kosten immer wieder hinterfragt. Freiwillige Aufgaben
werden zunehmend an Kooperationspartner vergeben, um die Fähigkeiten dieser
Akteure/innen für die Gemeinde nutzbar zu machen. Diese Angebote sind oftmals
Indikatoren hinsichtlich der Profilierung und Positionierung der jeweiligen Stadt im
interkommunalen Vergleich. Bei der Betrachtung der regionalen Umwelt dürfen die Aus-,
Neben- und Rückwirkungen der von der Kommune erbrachten Dienstleistungen auf die
Unternehmensumwelt (z. B. interne und externe Anbieter/innen von Dienstleistungen)
selbst nicht vergessen werden. Zur regionalen Analyse gehört daher die Erhebung zur
„Sozial- und Bevölkerungsstruktur, Einkommens- und Vermögensstruktur, Wirtschafts- und
Beschäftigungsstruktur, Industriestruktur, Dienstleistungspotential, Innovationspotential,
Kultur- und Bildungspotential, sowie deren jeweiligen Entwicklungsperspektiven“ (Buddäus
& Finger, 2001, S. 47).
Digitale Revolution/
Digitalisierung / IuK
Globalisierung / Internationalisierung
Soziokultureller Wandel/Demographie
Verfügbarkeit von Ressourcen
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
41
Abbildung 13: Regionale Umwelt einer Kommunalverwaltung
Quelle: Eigene Darstellung
3.6 Unternehmensanalyse
Zur Feststellung der Stärken und Schwächen bezüglich der Erkenntnisse aus der
Umweltanalyse bedarf es der Unternehmensanalyse, die für öffentliche Träger ebenfalls
Spezifika aufweist. Sie ist wie in der Privatwirtschaft erforderlich, um aus den gewonnenen
Kenntnissen zu Chancen und Risiken Strategien zu entwickeln. Es geht dabei um die
Betrachtung des politisch-administrativen Systems. In Rahmen dieser Analyse sollte ein
Blick auf die Infrastruktur, z. B., ob moderne Verwaltungsgebäude vorhanden sind oder die
technische Ausstattung (Software mit Prozesssteuerung, mobile Geräte usw.) auf dem
neuesten Stand ist, gerichtet werden. Weitere Aspekte sind „Vermögen, Medienkompetenz
der Verwaltungsmitglieder, aber auch der Zielgruppen von Verwaltungsleistungen,
Verwaltungskultur, politisches Kräfteverhältnis und politische Kultur, Personalqualifikation
sowie Innovations- und Reformpotential“ (Buddäus & Finger, 2001, S. 48).
Die Stärken und Schwächen bei der Personalentwicklung gewinnen in Zeiten des
Fachkräftemangels auch in der öffentlichen Verwaltung zunehmend an Bedeutung.
Schwächen, beispielsweise im Wissensmanagement, der Einarbeitung, Mitarbeiter/innen-
fürsorge, Fort- und Weiterbildung oder im Gesundheitsmanagement, stehen in Kommunen
oftmals nur wenig im Fokus. Sie können jedoch große Auswirkungen auf die
Personalzufriedenheit und -bindung haben.
Kommune /Verwaltung
Vergleichskommunen (Konkurrenten)
Anbieter/innen interner Dienstleistungen
Kunden /Kundinnen (Bürger / Bürgerinnen)
Kooperationspartner/innen
Anbieter/innen externer Dienstleistungen
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
42
3.7 Zwischenfazit
Das Strategische Management auf kommunaler Ebene ist in Zeiten einer sich immer
schneller und fundamentaler wandelnden und zunehmend komplexeren Umwelt
unverzichtbar, um nicht ein kurzfristiges, aktionistisches Krisenmanagement als
Problemlösung zu provozieren. Auf Grund der Komplexität und dem „breiten diversifiziertem
Aufgabenspektrum“ (Höpflinger, 2011, S. 3) von Kommunen bedarf es grundsätzlich
mehrerer Verbündeter für das kommunale Management. Die Politik steht für die öffentlichen
Anliegen, die Verwaltung für die hoheitlichen Aufgaben und die kommunale Wirtschaft (z.
B. Eigenbetriebe, aber auch Kooperationspartner wie freie Träger der Jugendhilfe) für die
unternehmerische Aufgabenerfüllung. Die Bürger/innen sind die Adressaten/innen und das
Kontrollorgan.
Auf Grund der wesentlich komplexeren Marktkonstellation, „durch die indirekte Kopplung
der Legitimation“ (Schedler & Siegel, 2004, S. 91), können Kunden/innen zu
Bürgern/Bürgerinnen und Partner/innen zu politisch aktiven Interessensvertrete/innen
werden. Beispielsweise können Jugendhilfeanbieter Mitglieder des
Jugendhilfeausschusses oder deren Mitarbeiter/innen als Stadträte/innen aktiv sein. ) Das
Verwaltungshandeln hat damit politische Relevanz und ist bei der Strategieentwicklung zu
berücksichtigen (Schedler & Siegel, 2004, S. 91). Somitstellt das Strategische Management
das Bindeglied zwischen Politik und Verwaltung dar.
Ziele von Kommunen beschreiben schwer messbare und wenige konkrete Zustände, die
erreicht werden sollen. Um Zielerreichungsgrade feststellen zu können, müssen sie
aufbereitet und mit empirisch erfassbaren Begriffen (Indikatoren) in Zusammenhang
gebracht werden. Sie sind eher kurzfristig, politisch motiviert und stehen immer wieder
hinter den Reaktionen auf das Tagesgeschehen zurück.
Veränderungen der regionalen Umwelt von Gemeinden sind oftmals die Auswirkungen
globaler Veränderungen, mit denen öffentliche Träger zurechtkommen müssen. Als
unmittelbar Betroffene sind sie mit den Auswirkungen des gesellschaftlichen Wandels
konfrontiert.
Das Strategische Management erscheint beim öffentlichen Träger dadurch nicht nur anders
als in der Erwerbswirtschaft, sondern ist durch zusätzliche Akteure/innen und
Rahmenbedingungen wesentlich komplexer.
3 Besonderheiten des Strategischen Managements und der Strategischen Planung in Kommunen
(öffentlicher Träger)
43
Im nächsten Kapitel wird dargestellt, wie im Bereich der Hilfen zur Erziehung sich dieser
vielschichtigen Komplexität genähert wird. Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung versetzt
die Akteure der Jugendhilfe in die Lage, auf Basis der für sie relevanten Informationen
strategische Entscheidungen für die Ausgestaltung der Hilfen zur Erziehung vor Ort zu
treffen. In der folgenden Betrachtung liegt der Schwerpunkt auf dem Reflexionsprozess, der
im Jugendamt angesiedelt ist.
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
44
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im
Strategischen Management
Die Steuerung der Hilfen zur Erziehung (HzE) ist bei öffentlichen Trägern nicht zuletzt
wegen der stetig steigenden Kosten ein wichtiges Thema. Die bundesweiten Ausgaben für
die Hilfen zur Erziehung lagen im Jahr 2017 bei rund 12,5 Mrd. €. Dies ist eine Steigerung
von 56 % gegenüber 2012 (rund 8 Mrd. €), gleichzeitig stieg die Anzahl an Hilfen um 21 %
(Statistisches Bundesamt, 2019a; Statistisches Bundesamt, 2019b). Innerhalb der
kommunalen Haushalte nehmen die Jugendhilfekosten einen nicht unbedeutenden Anteil
ein. Bei der Stadt Augsburg betrugen die Ausgaben 2017 40,8 Mio. €. Dies entspricht einem
Anteil von 4,5 % des gesamten Verwaltungshaushaltes (rund 900 Mio. €) (Stadt Augsburg,
2017; Stadt Augsburg, 2019). Für die verantwortlichen Leitungs- und Fachkräfte stellt die
Beantwortung von Fragen nach den Gründen für den steigenden Hilfebedarf und die
strategisch richtigen Reaktionen darauf eine große Herausforderung dar. „Hier begegnen
sich betriebswirtschaftliches Denken und sozialpädagogisches Denken sozusagen hautnah
und müssen zu einer gemeinsamen Aussage gelangen“ (Seithe, 2012, S. 197). Bei der
Beantwortung dieser Fragen können Kennzahlen als Indikatoren für Entwicklungen helfen.
In den folgenden Abschnitten wird zunächst die Bedeutung von Kennzahlen als Instrument
der Planung und Berichterstattung in der Jugendhilfe allgemein dargestellt bevor auf die
HzE-Strategiekarte im Besonderen eingegangen wird und diese auf ihre Verwendbarkeit im
Rahmen der Strategischen Planung untersucht wird.
4.1 Bedeutung von Kennzahlensystemen in der Jugendhilfe
„Was tun Sie denn eigentlich den ganzen Tag und worin besteht der Nutzen Ihrer Arbeit?“
(Klassen, 2007, S. 12) In dieser Frage, mit der ein Artikel des Sozialmagazin 3/2007 zur
Bedeutung und Schwierigkeit der Wirksamkeitsforschung in der sozialen Arbeit
überschrieben ist, wird die Thematik der Messbarkeit und Steuerbarkeit der Sozialen Arbeit
konzentriert zum Ausdruck gebracht. Die Erkenntnis, dass das Ergebnis pädagogischer
Arbeit messbar sein kann, wird in der Fachwelt inzwischen weitgehend anerkannt. Auch in
der Kinder- und Jugendhilfe haben die ursprünglich aus der Betriebswirtschaft bekannten
Kennzahlensysteme mehr an Bedeutung gewonnen. Beispielhaft können die Integrierte
Berichterstattung (IB), Vergleichsringe (KGSt, Gebit, Con_sens) und JUBB oder die HzE-
Strategiekarte genannt werden. Sie sollen dazu dienen, die Auswirkungen strategisch
geplanter Interventionen mit in Kennzahlen ausgedrückten Indikatoren darzustellen. Die
somit gewonnenen steuerungsrelevanten Informationen stellen zunächst den Ist-Stand
fest. Sie werden für die Evaluation und Berichterstattung benötigt, um daraus Strategien für
die Zukunft planen zu können. Die Entwicklung der Kennzahlen im Jahresvergleich zeigt
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
45
dann, ob mit der gewählten Strategie die gewünschten Veränderungen in einer Kommune,
einem Sozialraum oder für eine Zielgruppe erreicht werden konnten. Um
Missverständnissen vorzubeugen, muss an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass
mit den oben genannten Kennzahlen nicht die Wirkung pädagogischer Maßnahmen im
Einzelfall dargestellt werden kann. Sie liefern keine eindeutigen pädagogischen
Erkenntnisse, sondern regen zu Nachfragen und zum fachlichen Diskurs an (Jordan und
Reismann, 1998, S. 65).
4.1.1 Arten von Kennzahlen
Eine Unterteilung von Kennzahlen erfolgt in der Literatur in vielfältiger Weise. Eine erste
Kategorisierung ist die in absolute und relative Kennzahlen. Im Bereich der Kinder- und
Jugendhilfe findet man als absolute Zahlen z. B. die Anzahl der
Erziehungsbeistandsschaften oder die Anzahl der Beratungen in Fragen der Partnerschaft,
Trennung und Scheidung. Es sind also Bestandsgrößen, Summen oder Differenzen. Hier
gibt es in der Fachwelt durchaus die Diskussion, ob absolute Zahlen tatsächlich Kennzahlen
sind. Als relative Kennzahlen wird z. B. die Leistungsdichte der Erziehungshilfen im
Verhältnis der unter 18-Jährigen einer Kommune oder der Anteil an Kindern von
Alleinerziehenden, die Hilfe zur Erziehung erhalten, bezeichnet. Dies sind Index- und
Beziehungszahlen (Pothmann, 2003, S. 177). Eine weitere Kennzahlengruppe beschreibt
die Quantität bzw. Qualität erbrachter Leistungen. Insbesondere im Bereich der Kinder- und
Jugendhilfe werden die Fallzahl oder die durchschnittliche Fallbearbeitungszeit z. B. zur
Personalbemessung als quantitative Messgrößen herangezogen, während qualitative
Kennzahlen etwas über den Zielerreichungsgrad aussagen (Pothmann, 2003, S. 181).
Hinsichtlich der eingangs beschriebenen stetigen Kostensteigerung kann man in finanzielle
und nichtfinanzielle Kennzahlen differenzieren. Finanzielle Kennzahlen geben dabei z. B.
Auskunft über den aktuellen Stand noch vorhandener Haushaltsmittel in Verhältnis zum
Haushaltsansatz bzw. der noch zu erwartenden Ausgaben. Demgegenüber liefern
nichtfinanzielle Kennzahlen beispielsweise Aussagen über die Inanspruchnahme
bestimmter Jugendhilfeangebote, Veränderungen in der Bevölkerungsstruktur, usw.
(Reisinger et al., 2017, S. 219-227).
Eine Zusammenfassung in Kennzahlklassen findet man bei Reichmann. Er gruppiert
Kennzahlen nach deren Informationsbasis (z. B. amtliche Statistik, Statistiken von
Trägerverbänden), nach der statistischen Form (absolute / relative Zahlen), nach dem
Objektbereich bzw. Objektbezug (Festlegung eines Geltungsbereiches: z. B. Gesamtes
Jugendamt, ASD usw.), nach dem Handlungsbezug (Beziehung der Kennzahlen
untereinander) und nach deren Zielorientierung (Reichmann, 2001, S. 23ff). Letztere steht
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
46
z. B. im Zusammenhang mit den vier Zielfeldern des Strategischen Managements nach
Heinz (2000, S. 17):
1. Ergebnisse und Wirkungen,
2. Programme und Produkte,
3. Ressourcen,
4. Prozesse und Strukturen.
Hier finden wir also Kennzahlen, die Indikatoren zur Beantwortung der Fragen „Was wollen
wir erreichen?“, „Was müssen wir tun?“, „Was müssen wir einsetzen?“ und „Wie müssen
wir etwas tun?“ liefern.
Tabelle 1: Klassifizierung von Kennzahlen
Kennzahlenklassen Zuordnung von Kennzahlen aus der Kinder- und Jugendhilfe
Informationsbasis absolute Kennzahlen – relative Kennzahlen
amtliche Statistik – Erhebungen von Trägerverbänden, wissenschaftlichen Instituten
Objektbereich /
Objektbezug
überregionale Zahlen – regionale Zahlen
gesamtes Jugendamt betreffend – fachbereichsbezogen
Handlungsbezug Deskriptive Zahlen – normative Zahlen
Ist-Zustand – Zukunftsprognose
Zielorientierung Finanzielle Zahlen – nichtfinanzielle (sozialpädagogische) Zahlen
Quelle: Eigene Darstellung nach Reichmann 2001, S. 23 ff und Pothmann 2003, S. 181
4.1.2 Funktion von Kennzahlen
Unabhängig von diesen Differenzierungsmöglichkeiten haben Kennzahlen die Funktion,
Informationen, z. B. über die finanzielle Lage, die Wertschöpfung, die Produktivität, die
Qualität der Dienstleistung, die Zufriedenheit der Kunden und Kundinnen, usw. zu
verdichten. Sie reduzieren damit deren Komplexität. Es ist zu empfehlen, sich abhängig von
den spezifischen Zielen und der fachlichen Grundausrichtung „auf einige wenige,
strategisch relevante und aussagekräftige Kennzahlen zu beschränken“ (Reisinger et al.,
2017, S. 219-220), um nicht in einer Kennzahlenflut unterzugehen.
4.2 Die HzE-Strategiekarte
Die HzE-Strategiekarte ist ein unterstützendes Steuerungs- und Führungsinstrument, das
in Zusammenarbeit mit der Bertelsmann Stiftung seit 2016 in verschiedenen
Pilotkommunen (Augsburg, Gelsenkirchen, Hamm, Ingolstadt, Ludwigshafen, Magdeburg,
Moers und Osnabrück) im Rahmen einer ersten Projektphase eingesetzt wird. Während
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
47
dieser ersten Pilotphase, die im Juni 2018 geendet hat, ging es darum, für jede beteiligte
Kommune die Daten aus der Pflichtstatistik zum SGB VIII sowie die Daten zum SGB II
Bezug in einer Masterdatei zu erfassen und eine valide Datenreihe für die Jahre 2015, 2016
und 2017 aufzubauen. In der nun anschließenden zweiten Pilotphase sollen die Ergebnisse
aus Phase I mit 24 weiteren Kommunen validiert werden. Entwickelt wurde die
Strategiekarte von Marco Szlapka, Institut für Sozialplanung und Organisationsentwicklung
und Dr. Rainer Heinz, Strategie und Ergebnisse.
4.2.1 Projektbeschreibung
Im Rahmen der ESF geförderten Initiative „Kein Kind zurücklassen – Kommunen schaffen
Chancen“ sind seit 2012 die Landesregierung Nordrhein-Westfalen und die Bertelsmann
Stiftung zusammen mit Kommunen aktiv. Die Initiative verfolgt das Ziel, allen Kindern und
Jugendlichen, unabhängig von ethnischer und/oder sozialer Herkunft gesellschaftliche
Teilhabe und gleiche Chancen für ein gelingendes Aufwachsen zu ermöglichen. Mit der
Überlegung, Lösungen vom Kind aus gedacht zu entwickeln, haben die Kommunen
versucht, Präventionsketten auszubauen, um Kindern und Jugendlichen ein möglichst
lückenloses Unterstützungsnetzwerk an kritischen Punkten ihrer Entwicklung anbieten zu
können. Für den aktuellen Zeitraum 2016 bis 2020 sollen drei Fragestellungen bearbeitet
werden:
1. Wie und wann gelingt kommunale Prävention?
2. Wie können Erziehungshilfen auf kommunaler Ebene wirksamer gestaltet werden?
3. Wie kann eine kleinräumliche thematische Berichterstattung in Kommunen aufgebaut
werden?
Abbildung 14 veranschaulicht die Themenschwerpunkte.
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
48
Abbildung 14: Transferphase: Kein Kind zurücklassen
(Quelle: Bertelsmann Stiftung https://www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/Projekte/77_Kein_Kind_ zuruecklassen/BS-0263_Projektnotiz___Kein_Kind_zuruecklassen2018-06_Korr.pdf)
Im Themenschwerpunkt Erziehungshilfen, der für diese Arbeit herausgegriffen wird, da
hierunter die HzE-Strategiekarte fällt, gibt es die in der folgenden Abbildung aufgelisteten
Projekte:
Abbildung 15: Themenschwerpunkt Erziehungshilfen
Quelle: Bertelsmann Stiftung https://www.bertelsmannstiftung.de/fileadmin/files/Projekte/77_Kein_Kind_ zuruecklassen/BS-0263_Projektnotiz___Kein_Kind_zuruecklassen___2018-06_Korr.pdf
4.2.2 Aufbau der HzE-Strategiekarte
Ausgangspunkt ist die statistisch nachweisbare Korrelation zwischen SGB II Bezug und der
Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung (Fendrich, Pothmann, & Tabel, 2018;
Dohrenwend, Dohrenwend, Gloud, Link, Neugebauer, & Wunsch-Hitzig, 1980; Jordan
1999). Es gibt jedoch immer wieder Regionen, Kommunen, Stadtteile oder Sozialräume, in
denen von diesem statistischen Zusammenhang abgewichen wird. Hier stellt sich die Frage
nach den Gründen. Liegen diese in der sozialen Infrastruktur, den besonderen
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
49
sozialräumlichen Gegebenheiten (z. B. Ethnische Herkunft, Altersstruktur der Bewohner,
Art der Bebauung usw.) oder in besonders erfolgreicher ressourcen- und
sozialraumorientierter Arbeit der zuständigen Teams im Jugendamt?
Die HzE-Strategiekarte liefert auf Basis kommunaler Daten Kennzahlen, die den Status-
quo verschiedener Merkmale in den jeweiligen Sozialregionen darstellen. Die
Datengrundlage bildet die HzE-Pflichtstatistik (§§ 98 – 103 SGB VIII), so dass nur noch
wenige weitere Daten zusätzlich abgefragt werden müssen (z. B. SGB II Empfänger,
Einwohnerstruktur), die meist bei den zuständigen Behörden ebenfalls bereits vorliegen.
„Als methodische Grundlage nutzt die HzE-Strategiekarte das KGSt-Zielsystem zur
ganzheitlich wirkungsorientierten Ausrichtung der HzE-Steuerung und die Business-
Intelligence-Logik mit mehrstufig standardisierten, differenzierbaren TOP-Indikatoren“
(Wieda, 2019, S. 112).
Die unter 4.1 beschriebenen Zielfelder können in einer Art kommunaler Balanced Scorecard
betrachtet werden, wie folgende Abbildung verdeutlicht.
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
50
Abbildung 16: Kommunale Balanced Scorecard
Quelle: Eigene Darstellung nach Kaplan und Norton, 1997; Heinz, 2000
Mit den aus der HzE-Strategiekarte zusammengestellten Informationen eröffnet die
Balanced Scorecard die Möglichkeit für zielgerichtete Fragestellungen zur Entwicklung der
örtlichen Hilfen zur Erziehung. Auf diese Art können Thesen bezüglich der Zielfelder
aufgestellt, validiert oder verworfen werden. Die HzE-Strategiekarte verknüpft systematisch
das KGSt-Steuerungssystem mit den Pflichtdaten der SGB VIII-Statistik.
„Dieser Aufbau ermöglicht eine vertiefte Betrachtung kommunaler Auffälligkeiten, ohne
immer die gesamte Datenlage der Hilfen zur Erziehung in den Blick nehmen zu müssen“
(Wieda, 2019, S. 112). Die HzE-Strategiekarte setzt die auf bestimmte Gebiete (z. B.
Sozialräume, Stadtbezirke, Sozialmonitoringbezirke) ausgewerteten Inanspruchnahme-
quoten der Hilfen zur Erziehung in Beziehung zu den dazugehörigen SGB II Quoten. Im
Anhang (S. 83) befindet sich eine Abbildung mit dem Grundaufbau.
Die HzE-Strategiekarte ist in drei Ebenen gegliedert, die es ermöglichen, in die TOP-
Indikatoren von Ebene zu Ebene „hineinzuzoomen“, um vertiefende Informationen zum
jeweiligen Indikator zu bekommen, z. B. um auffälligen Veränderungen nachgehen zu
können.
Ergebnisse und Wirkungen
Was wollen wir erreichen?
Outcome
Programme / Produkte
Was wollen wir tun?
Output
Ressourcen
Was wenden wir dafür auf?
Input
Prozesse und Strukturen
Wie wollen wir etwas tun?
Throughput
Vision und Strategie
Kommunales Zielsystem (KGSt)
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
51
Tabelle 2: Ebenen der HzE-Strategiekarte
TOP 1. Ebene 2. Ebene 3. Ebene
Sozialstruktur SGB II Dichte
Neufälle i.V.m….
SGB II / SGB XII Bezug
Anteil Alleinerziehender
Anteil Migrationshintergrund
Neufälle i.V.m……
Anteil Stiefelternkonstellation
Ergebnisse
und Wirkungen
Zugangsdichte
Hilfedichte
Abgangsdichte
Planmäßige Beendigung
Neufälle i.V.m……
Zuständigkeitswechsel
Vorausgegangener 8a-Meldung
Vorausgegangener Beratung
Neufälle i.V.m….
Entzug elterl. Sorge
Kindeswohlgefährdung
Schulische Probleme
§41-Fälle ohne vorherige HzE
Programme und Leistungen
Anteil ambulanter Hilfen
Neufälle i.V.m……. Anteil stationäre Hilfen
Neufälle i.V.m…
Hilfeform
Stationäre Hilfen nach Alter
Prozesse und Strukturen
Laufzeit ambulanter Hilfen
Personaleinsatz
Neufälle i.V.m……
Leistungsumfang ambulant
Neufälle i.V.m….
Zielsetzung Heimerziehung
Zielsetzung Vollzeitpflege
Ressourcen Transferaufwand
Ressourcen i.V.m……
Stundensatz ambulant
Entgeltsätze
Heranziehungsquote
Ressourcen i.V.m…..
Transferaufwand nach Stadtbezirken, Sozialräumen,..
Quelle: Eigene Darstellung nach Wieda 2019, S. 114
Die TOP-Indikatoren können dem Indikatorenkonzept nach Jordan entsprechend den
sozialstrukturellen bedarfs- und jugendhilfespezifischen Leistungsindikatoren zugeordnet
werden. Die Bedarfsindikatoren (Sozialstruktur, Ergebnisse und Wirkungen) sind
diejenigen, „die plausibel begründete Jugendhilfebedarfe erwarten lassen, ohne dass diese
Bedarfsanforderungen aus den jeweiligen Jugendhilfeaktivitäten abgeleitet werden.
Derartige Bedarfsindikatoren können auf der Ebene sozialstruktureller Ungleichheiten und
Benachteiligungen bestimmt werden“ (Jordan, 1999, S. 65). Die Leistungsindikatoren
(Ressourcen, Programme und Leistungen, Prozesse und Strukturen) geben Aufschluss
über die Leistungs- und Kostenprofile des örtlichen Jugendhilfeträgers. „Unterstellt wird
hier, dass der Aufwand als Indikator für jeweils regionsspezifische Bedarfskonstellationen
genommen werden kann, d.h. der Bedarf wird hier über den tatsächlichen Aufwand der
örtlichen Jugendhilfeträger operationalisiert“ (Jordan, 1999, S. 65).
4.2.3 Ziele der HzE-Strategiekarte
Hinsichtlich der Inanspruchnahme und der Gewährung von Hilfen zur Erziehung gibt es
Einflussfaktoren, die für die Jugendämter gestaltbar sind und andererseits Umstände, auf
die sie keinen Einfluss haben. Die folgende Abbildung soll dies veranschaulichen.
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
52
Abbildung 17: Einflussfaktoren auf die Gewährung und Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung
Quelle: Eigene Darstellung nach Pothmann 28.06.2018
Die HzE-Strategiekarte setzt die beeinflussbaren und nicht gestaltbaren Faktoren in
Beziehung zueinander und drückt die Relation in Indikatoren aus. Die Relationen werden
deutlich, wenn beispielsweise die SGB II Indikatoren mit den SGB VIII Indikatoren in
Beziehung gesetzt und interpretiert werden (fachlich, sozialräumlich, zeitlich). Es ist eine
belastbare Darstellung der Situation der kommunalen Jugendhilfe auf Basis des jeweiligen
sozialen Umfeldes möglich (Wieda, 2018, S. 158). Als unterstützendes Steuerungs- bzw.
Führungsinstrument für die Politik und die Leitungsebene des Jugendamtes ist es das Ziel
der HzE-Strategiekarte, diese zu befähigen, „mit wenig Fachwissen und Aufwand
steuerungsrelevante Auffälligkeiten der örtlichen HzE-Position zu erkennen und im
Zusammenhang mit wesentlichen Interdependenzen zu hinterfragen“ (Heinz, 2015). Nach
der Plausibilisierung der Auffälligkeiten müssen diese in der fachlichen Diskussion mit den
Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen der sozialen Dienste reflektiert werden, um die Ursachen
zu ergründen. Ohne diese Reflexion wäre die HzE-Strategiekarte lediglich eine (weitere)
Zahlensammlung, aus der keine Vorgehensweisen abgeleitet werden könnten. Die auf
dieser Grundlage entwickelten Strategien sollen dann dem Jugendhilfeausschuss zur
Verabschiedung vorgestellt werden. Im Sinne des kommunalen Managements ist damit
auch die politische Ebene mit in die Zielfestlegung (siehe 3.2) eingebunden. Spätestens
jetzt sollten die freien Träger als Anbieter/innen der Leistungen in den fachlichen Austausch
miteinbezogen werden. Mit ihnen zusammen müssen dann auf Grundlage der gewonnenen
Erkenntnisse und der gemeinsam mit der Politik festgelegten Ziele der Ausbau, Umbau
oder Abbau von Angeboten diskutiert und geplant werden. Geplante Maßnahmen könnten
damit, wie in §78 SGB VIII gefordert, aufeinander abgestimmt werden.
Interne
Infrastrukturressourcen
(Kita, Pflegefamilien inkl. eigenen Personals)
Externe
Infrastrukturressourcen
(freie Träger; sozial-räumliche Angebote
(kommunal-) politische Rahmenbedingungen
(z.B. Jugendhilfeausschuss)
Sozialstruktur
Demographische Entwicklung
Rechtsgrundlagen
gestaltbar
nicht oder kaum beinflussbar
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
53
Zusammengefasst werden drei Ziele benannt, die mit der HzE-Strategiekarte für das
jeweilige Jugendamt erreicht werden können: „
1. Das Jugendamt erhält belastbare Informationen zur Zusammensetzung der
örtlichen HzE und zur Qualität der Hilfe im Einzelfall. Die HzE-Strategiekarte
unterstützt Reflexion und Planung, öffnet den Blick evidenzbasiert und
qualitätsorientiert für sozialräumliche Bedarfe und ermöglicht einen Dialog mit den
(freien) Trägern.
2. Verwaltungsvorstand, politische Ebene und auch der Jugendhilfeausschuss einer
Kommune können sich auf Basis von aggregierter Information und Strategiechecks
einen Überblick über Entwicklungen und Struktur der örtlichen HzE verschaffen und
strategisch fundierte Entscheidungen treffen.
3. Die Auswertung der kommunalen Daten aus den Pilotkommunen liefert Hinweise
auf Optimierungsbedarfe bei der zentralen Bereitstellung und Aufbereitung der
Daten zu den Hilfen zur Erziehung über die Landesstatistik. Diese Informationen
werden zusammengefasst und kommuniziert“ (Wieda, 2017).
4.3 Zwischenfazit
Die HzE-Strategiekarte ist ein Instrument, mit dem die kommunalen Zahlen für die Hilfen
nach §27 ff SGB VIII auf Basis der HzE-Pflichtstatistik erhoben und kleinräumig
ausgewertet werden können. Sie versetzt die Leitungsebene in die Lage, eine konsistente
Strategie zu entwickeln, die sich an den Ressourcen und Defiziten der einzelnen Gebiete
(Sozialräume, Stadtbezirke usw.) orientiert. Die HzE-Strategiekarte bietet also einen Blick
auf die Sozialstruktur, Hilfedichte und Ressourcen (regionale Umwelt) der jeweiligen
Kommune bzw. der jeweilig geforderten Untergliederung. Sie ist damit ein Instrument für
die intrakommunale Reflexion im Gegensatz zu den anderen unter 4.1 genannten
Kennzahlensystemen, die auf einen interkommunalen Vergleich ausgerichtet sind. Sie zeigt
die Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung vor dem sozioökonomischen Hintergrund
der Bürger/innen insgesamt. Durch die Interpretation der erhobenen Daten bietet sie die
Möglichkeit, eher präventive Angebote mit Blick auf einen häufig festgestellten Hilfebedarf
für eine bestimmte Zielgruppe zu entwickeln. Hilfe und Unterstützung kann so die
Betroffenen sowohl präventiv (niederschwellige sozialräumliche Angebote) als auch kurativ
(Hilfen zur Erziehung) passgenau erreichen. Durch die transparente Darstellung der
Entwicklungen z. B. in einem Sozialraum kann die HzE-Strategiekarte helfen, Strategien für
das weitere Vorgehen zu entwickeln und dieses anhand der Daten solide zu begründen. In
die Planung und Steuerung der Angebote soll damit Struktur und Fachlichkeit gebracht
werden. Mit der HzE-Strategiekarte können keine Wirkungsaussagen bzw.
4 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) im Strategischen Management
54
Kausalzusammenhänge hinsichtlich einzelner pädagogischen Maßnahmen getroffen
werden. Die Ursachen für Wirkung oder „Nichtwirkung“ von einzelnen Maßnahmen sind
wesentlich komplexer. „Standardisierte Erhebungsinstrumente, die in geeigneter Weise alle
auftretenden Problemstellungen als Messwerte erfassen könnten, gibt es nicht“ (Nitsch,
2011, S. 13). Mit der HzE-Strategiekarte kann jedoch z. B. den Fragen nachgegangen
werden, ob man auf die richtige Strategie gesetzt hat und die damit verbundenen
Maßnahmen greifen, oder, wenn dem nicht so ist, ob die Gründe z. B. in der Veränderung
der Zielgruppe, den installierten Maßnahmen oder den ökonomischen
Rahmenbedingungen liegen.
Hinsichtlich der von Wieda im ersten Ziel zitierten „Qualität im Einzelfall“ ist der
Qualitätsbegriff näher einzugrenzen. Es bedarf einer Erläuterung, was Qualität im Einzelfall
unter Einbeziehung des pädagogischen Settings und der Interaktion mit dem jeweiligen
Hilfeempfänger ausmacht. Darüber hinaus muss festgestellt werden, inwieweit die
Diskussion der mit der HzE-Strategiekarte gewonnenen Zahlen und die darauf basierenden
Ableitungen für Strategie und Gestaltung der Prozesse und Hilfen auf die Güte Einfluss
nehmen. Dies würde im Rahmen dieser Arbeit jedoch zu weit führen und hat auf die
exemplarische Darstellung der Strategischen Planung keinen Einfluss. Deshalb wird dies
nicht weiterverfolgt.
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
55
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der
Strategischen Planung
John M. Bryson (2018, S XVI) beschreibt die Strategische Planung als einen disziplinierten
Ansatz zur Erarbeitung und Herbeiführung grundlegender Entscheidungen, die
grundsätzlichen Einfluss darauf haben, was eine Organisation tut, warum sie es tut und wie
sie es tut. Die Strategische Planung spielt seiner Ansicht nach einer wichtigen Rolle bei der
Lösung komplexer sozialer Probleme, aber nicht die alleinige. Die HzE-Strategiekarte soll
nach ihren Entwicklern die Datengrundlage für diesen Planungsprozess liefern. In den
folgenden Abschnitten wird an zentralen Schritten der Strategischen Planung überprüft, ob
sich die Strategiekarte bei Hilfen zur Erziehung als Basis für Analyse, Strategiewahl
und strategische Kontrolle eignet. Als Beispiel aus der Praxis wird der Soziale Dienst des
Jugendamtes der Stadt Augsburg als ein Teilnehmer an der Pilotphase herangezogen. Die
Abteilung Soziale Dienste des Jugendamtes Augsburg ist mit jeweils einer Außenstelle
bürgernah in den fünf Augsburger Sozialregionen vertreten. Jede dieser Sozialregionen ist
für ca. 60.000 Einwohner zuständig. Innerhalb dieser Außenstellen arbeiten jeweils drei bis
fünf Teams, wobei jedes Team für einen Sozialraum zuständig ist. Grundsätzlich wären mit
der HzE-Strategiekarte Planungsräume auf Sozialraumteamebene möglich. Im Rahmen
der Pilotphase stellte sich jedoch heraus, dass dies zu kleinteilig ist und die gewonnenen
Zahlen nicht mehr aussagekräftig sind. Es wurde daher entschieden, die Sozialregionen als
Planungseinheiten zu nehmen. Es wird begrifflich neben der regionalen Planung auch von
einer sozialräumlichen Planung gesprochen.
5.1 Leitbild und Ziele
Wie unter 2.3.3 beschrieben, ist der Einstieg in die Strategische Planung die Formulierung
eines Leitbildes und die Bildung langfristiger Ziele. Beides ist für die Kinder- und Jugendhilfe
der Stadt Augsburg vorhanden.
5.1.1 Leitlinien der Kinder- und Jugendhilfe in Augsburg
Es wurden sieben Leitlinien formuliert, die mit den Mitgliedern des „Runden Tisches
Jugendhilfe“ (Arbeitskreis im Sinne von §78 SGB VIII) abgestimmt und vom
Jugendhilfeausschuss (Beschluss vom 16.11.2009) beschlossen wurden:
1. Ressourcenorientierung
Hierrunter ist die Weiterentwicklung bedarfsgerechter Angebotsstrukturen in den jeweiligen
Sozialräumen zu verstehen. Neben der Etablierung von geeigneten Bildungsangeboten
sollen die vorhandenen strukturellen (Schule, Kindertagesstätten, Vereine usw.) und
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
56
individuellen (Eltern, Verwandte, Bekannte) Ressourcen verstärkt eingebunden werden.
Migration als Potential im Rahmen einer ressourcenorientierten Arbeitsweise im Einzelfall
soll genutzt werden.
2. Vom Betroffenen zum aktiv Beteiligten
Beteiligte sollen im jeweiligen Einzelfall aktiv mit in die Lösung ihrer Probleme einbezogen
werden. Partizipation ist der Standard des fachlichen Handelns. Betroffene sollen als
Experten für ihr Leben (Akzeptanz unterschiedlicher Lebensentwürfe) betrachtet werden,
deren Selbstverantwortung gestärkt werden soll, anstatt sie ihnen abzunehmen (Hilfe zur
Selbsthilfe).
3. Sozialraumgestaltung
Sozialräumliche Angebote sollen da, wo sie fehlen (weiter-)entwickelt und bereitgestellt
werden, um die Ressourcenlage von Eltern, Kindern und Jugendlichen zu verbessern
(Soziale Gruppenarbeiten; Willkommen Augsburger Kinder; Koordinierende
Kinderschutzstellen). Regeleinrichtungen sollen im Sozialraum gestärkt und verbindlich
miteinander vernetzt werden und weitere Netzwerkpartner dazu gewonnen werden, so dass
für die Bürger und Bürgerinnen ein niederschwelliger Zugang zu den Angeboten möglich
ist.
4. Bedarfsorientierte Leistungen
Bedarfsorientiert sollen Angebote des bürgerschaftlichen Engagements in die
professionellen Hilfen einbezogen werden, so dass die Unterstützung flexibel an den Bedarf
angepasst werden kann. Das hierzu erforderliche stringente Case Management in
Verbindung mit einer zugehenden und aufsuchenden Sozialarbeit soll ausgebaut werden.
5. Kinderschutz als gemeinsame Aufgabe
Gemeinsam mit den freien Trägern der Jugendhilfe werden standardisierte Verfahren zur
Gefährdungseinschätzung, Gefährdungsmeldung und Gefährdungsbearbeitung entwickelt
und beim öffentlichen Träger ein Verfahren zur zentralen Fallaufnahme für
Kinderschutzfälle konzipiert.
6. Mitarbeiter/innen Qualifizierung
Gemeinsam mit den freien Trägern werden die Fachkräfte des Jugendamtes kontinuierlich
bezüglich der Methoden des sozialräumlichen Arbeitens geschult. Gemeinsam werden
Standards zur Fallbearbeitung hinsichtlich Gefährdungseinschätzung, Kollegialer Beratung
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
57
(Sozialraum- Fachteams) und Sozialraumpartnerschaften entwickelt und deren Umsetzung
evaluiert. Besondere Leistungen und Engagement soll belohnt werden.
7. Interkulturalität gewährleisten
Kulturelle und ethnische Besonderheiten sollen in der Arbeit nicht nur berücksichtigt,
sondern Migranten/Migrantinnen sollen zum aktiven Mitwirken gewonnen werden (z. B.
Stadtteilmütter, Sorgentelefone SMENA und PUSULA, interkulturelle Botschafter/innen).
Die vollständigen Leitlinien befinden sich im Anhang. Als Einstieg in den Planungsprozess
müssen nun aus den Leitsätzen strategische Ziele gebildet werden (vgl. 2.3.3).
Exemplarisch werden im folgenden Abschnitt strategische Ziele aus dem Leitsatz 3
entwickelt. Dieser Leitsatz bietet sich zur genaueren Untersuchung an, da er auf die
ressourcenorientierte (weiter) Entwicklung (präventiver) sozialer Infrastruktur ausgerichtet
ist. Hierfür sind neben der Zielbildung eine strategische Analyse zur Erarbeitung und
Auswahl strategischer Optionen sowie das strategische Controlling zur Feststellung von
Veränderungen erforderlich. Genau hierfür erhebt die HzE-Strategiekarte laut ihren
Entwicklern den Anspruch, ein geeignetes Hilfsmittel zu sein (vgl. 4.2).
5.1.2 Entwicklung strategischer Ziele
Strategische Ziele beim öffentlichen Träger sind, wie unter 3.2 beschrieben, vage, kaum
nachprüfbar und unklar formuliert. Für eine kommunale Verwaltung sind sie
gemeinwohlorientiert und leiten sich aus dem gesellschaftlichen und politischen
Willensbildungsprozess ab (Stakeholderansatz). Die zu entwickelnden strategischen Ziele
sollen die Verwaltung zur Erfüllung von gesetzlich (z. B. SGB VIII) vorgegebenen
Handlungen auffordern (vgl. 2.3.3). Bei der Entwicklung dieser strategischen Ziele müssten
nun die Leitungskräfte miteinbezogen werden. Diese Arbeit beschränkt sich darauf,
beispielhaft Ziele zu benennen, da ein Zielerarbeitungsprozess (noch) nicht begleitet
werden konnte.
Aus dem Leitsatz 3 lassen sich z. B. folgende langfristige strategische Ziele (Sachziele)
ableiten:
1. Die Sozialstruktur im jeweiligen Sozialraum hat sich verbessert (Outcome)
2. Sozialräumliche Angebote sind (weiter-)entwickelt (Output)
3. Hilfeleistungen werden als Unterstützung gesehen und frühzeitig angenommen
(Outcome)
4. Die eingesetzten Ressourcen werden bedarfsorientiert verwendet (Input)
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
58
5. Regeleinrichtungen werden miteinander vernetzt und neue Netzwerkpartner werden
akquiriert (Throughput)
5.2 Strategische Analyse
In diesem Abschnitt werden die Möglichkeiten der HzE-Strategiekarte im Rahmen der
strategischen Analyse hinsichtlich der eben erarbeiteten Ziele dargestellt. Dabei eignen sich
grundsätzlich folgende Ziele:
Ziel 1: Die Sozialstruktur im jeweiligen Sozialraum hat sich verbessert (Outcome),
Ziel 3: Hilfeleistungen werden als Unterstützung gesehen und frühzeitig angenommen.
Ziel 4: Die eingesetzten Ressourcen werden bedarfsorientiert verwendet.
Die Erreichung dieser Ziele bzw. Entwicklungen in Richtung dieser Ziele lässt sich mit
quantitativen Methoden summativ bzw. bilanzierend erfassen. Die HzE-Strategiekarte kann
als Instrument der Datenerhebung verwendet werden. Die Ziele zwei und fünf sind
qualitativer Natur (Optimierungsfunktion) und lassen sich daher besser mit qualitativen
Methoden formativ erfassen (Döring & Bortz, 2016, S. 990 ff).
Auf die globale Umweltanalyse wird nicht näher eingegangen, da sich die exemplarischen
Ziele auf regionale Umwelt beziehen (vgl. 3.4). Ähnliches gilt für diese Ziele hinsichtlich der
Analyse der vorhandenen unternehmenseigenen Stärken und Schwächen. In die
Unternehmensanalyse muss die jeweils vor Ort befindliche eigene Infrastruktur
(Kindertagesstätten, Schulen, Spiel- und Sportplätze, Jugendhäuser, dezentrale
Beratungsangebote, Außenstellen) integriert werden. Hierzu lassen sich mit der HzE-
Strategiekarte keine Aussagen machen. Möglich sind Aussagen zu vorhandenen
unternehmensinternen Personalressourcen und Fallbelastungen in den jeweiligen Teams,
Sozialräumen oder Fachdiensten.
Die im Folgenden verwendeten Auswertungen stellen keine wissenschaftlich Zahlenbasis
dar, um valide empirische Zusammenhänge herzustellen und Aussagen zu treffen. Hierzu
müssten Datenreihen über mehrere Jahre hinweg erfasst und ausgewertet werden. Mit den
dargestellten Tabellen soll exemplarisch aufgezeigt werden, wie mit der HzE-Strategiekarte
in der Strategischen Planung gearbeitet werden kann.
5.2.1 Ziel 1: Die Sozialstruktur im jeweiligen Sozialraum hat sich verbessert
(Outcome)
Die Sozialstruktur gehört, wie unter 4.2.3 dargestellt, zu den kaum oder nicht
beeinflussbaren Faktoren für die Inanspruchnahmequote von Jugendhilfeleistungen.
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
59
Dennoch ist sie von zentraler Bedeutung, da eine statistische Korrelation von SGB II Bezug
und HzE Bezug vorhanden ist (siehe 4.2.2, die statistisch nachweisbare Korrelation
zwischen SGB II Bezug und der Inanspruchnahme von Hilfen zur Erziehung (Fendrich,
Pothmann, & Tabel, 2018; Dohrenwend, Dohrenwend, Gloud, Link, Neugebauer, &
Wunsch-Hitzig, 1980; Jordan 1999). Eine Veränderung der SGB II Quote im jeweiligen
Sozialraum sollte daher - statistisch gesehen - Auswirkungen auf die Inanspruchnahme von
HzE-Leistungen haben. Bei der Entwicklung von Strategien ist die Idee der HzE-
Strategiekarte, beeinflussbare und nicht beeinflussbare Faktoren in Beziehung zu setzen,
eine wertvolle Hilfe, um im Jugendamt in die Diskussion zu den Strukturen und Bedarfen
der einzelnen Sozialräumen einzusteigen.
Der folgende Abschnitt zeigt den Zusammenhang von soziostruktureller
Zusammensetzung eines Sozialraums und der Inanspruchnahme von HzE. Dabei ist
zu beachten, dass soziokulturelle Merkmale nicht kombiniert werden. Praktisch heißt
das, dass ein alleinerziehendes Elternteil im SGB II-Bezug mit Migrationshintergrund
dreimal erfasst wird. Die Analyse zu Zusammenhängen und Bedarfen in einem
Sozialraum behindert das nicht.
Zur Analyse der organisationsspezifischen Umwelt liefert die HzE-Strategiekarte auf der
ersten Ebene (TOP-Indikatoren) Daten zur SGB II Dichte. Auf der zweiten Ebene lässt sich
die Anzahl an neuen HzE-Fällen in Verbindung mit SGB II / SGB XII Bezug sowie der
Anzahl an Alleinerziehenden und Menschen mit Migrationshintergrund dazu in Beziehung
setzen. Auf der dritten Ebene kann die Anzahl der Neufälle in Verbindung mit
Stiefelternkonstellationen dazu in Relation gebracht werden.
Folgende Abbildung zeigt die genannten Indikatoren mit den Zahlen für das Jahr 2017 bei
der Stadt Augsburg:
Abbildung 18: HzE-Strategiekarte Topindikator SGB II Dichte mit Unterebene 1 und 2
Quelle: HzE-Strategiekare nach Szlapka / Heinz, mit den Daten der Stadt Augsburg aus dem Jahr 2017
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
60
Die Darstellung veranschaulicht die Möglichkeit, ausgehend von Auffälligkeiten bei einem
Topindikator (hier SGB II Dichte) in Relation mit der HzE-Inanspruchnahme-Quote
Hypothesen zu bilden und diese über die Hinzunahme von Zahlen, die auf den nächsten
Ebenen der HzE-Strategiekarte erhobenen werden, zu überprüfen.
Auffallend ist im Beispiel, dass die SGB II Dichte in der Sozialregion Nord doppelt so hoch
ist wie in den anderen Augsburger Sozialregionen.
Die statistische Annahme der Korrelation von SGB II Quote und Inanspruchnahme
der HzE zeigt sich im Sozialraum Nord bestätigt.
Die zweite Ebene (grün) zeigt, dass im Norden die Anzahl an Neuzugängen in Familien
mit SGB II / SGB XII - Bezug, bei Alleinerziehenden und in Familien mit
Migrationshintergrund jeweils am höchsten ist. Die dritte Ebene (pink), zeigt, dass der
Sozialraum Nord auch bei den Zugängen in Jugendhilfemaßnahmen den höchsten Wert
hat, bei denen die Kinder in Stiefelternkonstellationen leben.
Für die Strategiebildung liefen die Indikatoren der zweiten und dritten Ebene
wertvolle Hinweise, um Strategien und Angebote im Sozialraum zu entwickeln.
In der weiteren Analyse müssen gestaltbare Faktoren identifiziert werden. Am Beispiel
Augsburg Nord suchen wir Faktoren, die in Beziehung zur SGB II Quote stehen und stellen
deren Ist-Stand fest. Dies sollte auf jeden Fall in einem reflexiven Prozess mit Fachkräften
erfolgen.
SGB II Bezug geht sehr häufig mit schlechter Schulbildung einher. Hypothetisch könnte
man daher annehmen, dass eine bessere schulische Ausbildung langfristig einen positiven
Einfluss auf die SGB II Quote hat. Da materielle Armut und Bildungsarmut häufig Hand in
Hand gehen, bietet es sich an, einen Blick auf die Schullandschaft zu werfen. Die
Gestaltung der Schullandschaft bzw. der Hilfs- und Stützangebote um das System Schule
liegt im Bereich des Gestaltbaren für eine Kommune (z. B. Horte, Schulsozialarbeit, Stütz-
und Förderklassen, Jugendhäuser, Lernpaten usw.).
Um mehr Wissen zu möglichen Ansatzpunkten zu generieren, finden wir in der HzE-
Strategiekarte die Möglichkeit, die Quote der HzE-Neufälle eines Jahres auf Grund
schulischer Probleme in Beziehung zur SGB II Quote zu setzen:
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
61
Abbildung 19: HzE-Strategiekarte Topindikator SGB II Dichte mit Unterebene 1 und 2 in Verbindung mit
schulischen Problemen und der Gesamtzahl an neuen Hilfen
Quelle: HzE-Strategiekare nach Szlapka / Heinz, mit den Daten der Stadt Augsburg aus dem Jahr 2017
Aus der Abbildung lässt sich herauslesen, dass in den Regionen Nord, Ost und Süd
zwischen 20 % und 30 % der neuen HzE-Maßnahmen in Verbindung mit schulischen
Problemen stehen. In der Region West und Mitte liegt der Wert zwischen 12 % und 15 %.
Auf Grund dieses Ergebnisses stellen sich weitere analytische Fragen: wie sieht die
jeweilige schulische Infrastruktur in der Sozialregion aus? Gibt es eine unterschiedliche
Infrastruktur der Schulen? Gibt es Unterschiede in den Angeboten an den Schulen? Wie ist
die Passigkeit sie zur Schülerschaft? Welche Angebote gibt es im schulischen Umfeld der
jeweiligen Region?
Diese Fragen zielen letztlich auf eine Potentialanalyse (Stärken und Schwächen) der
jeweiligen Sozialregion ab. Antworten auf diese Fragen erhält man durch eine für jede
Sozialregion aufgestellte SWOT-Matrix, die die Grundlagen für einen Vergleich darstellt.
Eine weitere Möglichkeit wäre, sich strategisch mit den Familienkonstellationen in der
Sozialregion Nord zu beschäftigen mit dem Ziel, Ein-Eltern-Familien oder Kinder in
Patchworkfamilien früher und gezielter zu unterstützen.
5.2.2 Ziel 3: Hilfeleistungen werden als Unterstützung gesehen und frühzeitig
angenommen (Outcome)
Wie frühzeitig Hilfen angenommen werden, lässt sich von Seiten des Jugendamtes nur
bedingt direkt steuern. „Unstrittig ist, dass den wachsenden und komplexen Hilfebedarfen
angemessener begegnet werden kann, indem diese frühzeitig erkannt und
niederschwellige Zugänge zu Angeboten, sowie frühzeitige individuelle Hilfen geleistet
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
62
werden“ (AGJ, 2013, S. 1). Ein wesentlicher Wirk- und damit auch Kostenfaktor für Hilfen
zur Erziehung ist, einen frühzeitigen Zugang zum Hilfesystem bzw. einen möglichst
einfachen Zugang zu präventiven Angeboten zu ermöglichen und zu fördern.
Eine Analysemöglichkeit bietet die HzE-Strategiekarte mit den Topindikatoren aus dem
Bereich Ergebnisse und Wirkungen. Neben der Zugangs- und Hilfedichte auf der ersten
Ebene stellt sie Zahlen zum Zugang in HzE-Maßnahmen in Bezug zu vorausgegangenen
Meldungen nach §8a SGB VIII (Kindeswohlgefährdung) und vorausgegangener Beratung
dar.
Auf der dritten Ebene lassen sich die HzE-Neufälle, bei denen tatsächlich eine
Kindeswohlgefährdung vorausging, darstellen. Diese Indikatoren liefern wertvolle
Informationen für die Analyse der Situation in der Sozialregion und der Formulierung des
Zieles.
Die zu überprüfende Hypothese wäre beispielsweise, ob mit einer intensiven
Beratungstätigkeit Kindeswohlgefährdungen präventiv begegnet werden kann und dies im
Weiteren auch die Zugangsdichte zu den HzE beeinflusst.
Abbildung 20: HzE-Strategiekarte Topindikator Zugangsdichte mit Unterebene 1 und 2 in Verbindung mit dem
Anteil an neuen HzE-Fällen denen eine Beratung bzw. §8a Meldung voraus ging
Quelle: HzE-Strategiekare nach Szlapka / Heinz, mit den Daten der Stadt Augsburg aus dem Jahr 2017
Sozialräumliche Betrachtung zum Zusammenhang von Gefährdungsmeldungen und
Beratung nach §§ 16 – 18 auf die HzE-Zugangsdichte:
Beim Topindikator Zugangsdichte fällt für die Region Nord auf, dass sie mit Abstand den
größten Zugang an HzE-Maßnahmen pro 10.000 Einwohner verzeichnet bei gleichzeitig
höchster prozentualer Quote von vorausgegangenen §8a Meldungen. I
Im Vergleich auf der zweiten Ebene hat die Region Mitte die niedrigste Zugangsdichte und
es geht „nur“ in 2,1 % der neuen HzE-Maßnahmen eine Gefährdungsmeldung voraus.
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
63
Der Eingang von §8a Meldungen in einem von Armut belasteten Sozialraum erhöht also
statistisch das Risiko einer anschließenden HzE-Maßnahme.
Hinsichtlich der vorausgehenden Beratungen nach §§16 - 18 fallen die Region Mitte mit der
höchsten und die Region Ost mit der mit Abstand geringsten Inanspruchnahme von
Beratungsleistungen auf. Welche Auswirkungen hat das auf die Zugangsdichte bei den
HzE? Lassen sich weitere Erkenntnisse durch die Hinzunahme der dritten Ebene
gewinnen?
Beispielhaft wird der Anteil der tatsächlichen Kindeswohlgefährdung hinzugenommen.
Abbildung 21: HzE-Strategiekarte Topindikator Zugangsdichte mit Unterebene 1, 2, 3 in Verbindung mit dem
Anteil an neuen HzE-Fällen denen eine Beratung bzw. §8a Meldung und eine Kindeswohlgefährdung voraus ging
Quelle: HzE-Strategiekare nach Szlapka / Heinz, mit den Daten der Stadt Augsburg aus dem Jahr 2017
Bei dieser Betrachtung fällt ins Auge, dass der prozentuale Anteil einer vorausgehenden
Meldung nach §8a und einer Kindeswohlgefährdung an neuen Hilfen zur Erziehung
umso geringer ist, je höher der Anteil an vorausgehender Beratung ist. Der sich in der
zweiten Ebene bereits abzeichnende Trend wird damit bestätigt. Eine intensive
vorausgehende Beratungsarbeit scheint die Zugangsdichte in den HzE zu verringern.
Interessant für die Strategieentwicklung könnte darüber hinaus die Auswertung der
eingesetzten Personalressourcen sein, da mit einer intensiveren Beratung der Einsatz von
mehr Personal einhergehen könnte. Ein unternehmensanalytischer Blick auf die
vorhandenen Personalressourcen ist mit der HzE-Strategiekarte begrenzt möglich. Der
Topindikator Personaleinsatz trifft nur Aussagen zur Anzahl der HzE-Fälle pro VZÄ
und nicht zur Gesamtfallbelastung der pädagogischen Fachkräfte. Entsprechend
eignet sich dieser Wert nicht zur strategischen Planung der Ressource Personal, er
zeigt aber intrakommunale Ungleichheiten auf. Die Betrachtung der pädagogischen
Stellenanteile auf der dritten Ebene der HzE-Strategiekarte könnte, wie im Folgenden
erläutert, für die Strategische Planung hilfreich sein.
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
64
Abbildung 22: HzE-Strategiekarte Topindikator Zugangsdichte und Personaleinsatz mit Unterebene 2
Quelle: HzE-Strategiekare nach Szlapka / Heinz, mit den Daten der Stadt Augsburg aus dem Jahr 2017
Zunächst wird deutlich, dass in der Region Mitte keine Stellen unbesetzt sind und die
Personalfluktuation mit 14 % am geringsten ist. Im Vergleich dazu hat die Region Nord zwei
unbesetzte Stellen und eine mit 13,3 % Prozent ähnliche Fluktuationsquote bei den
Fachkräften. Mit den unbesetzten Stellen wäre eine schlechtere Quote für vorausgehende
Beratung erklärbar. Unmittelbar damit die hohe Zugangsdichte an HzE-Fällen zu begründen
ist unangebracht, da die Gründe (z. B. Sozialstruktur, Bildungsniveau, SGB II-Quote usw.)
hierfür weitaus vielfältiger sind.
Grundsätzlich kann man anhand dieses Beispiels festhalten, dass niedrige
Belastungswerte (wenn auch nur auf HzE-Fälle bezogen) und gute Stellenbesetzung
offenbar eine Stärke darstellen. Zu beachten ist, dass die Werte „nur“ die Grundlage für
eine fachliche Diskussion und weitere Analysen liefern und keinesfalls als
Kausalzusammenhänge verstanden werden dürfen. Jedoch könnte es eine Strategie sein,
dafür zu sorgen, dass Stellen, insbesondere in belasteten Sozialregionen, möglichst nicht
unbesetzt sind, damit Beratungen in ausreichender Anzahl und Qualität im Vorfeld von HzE
geleistet werden können und so Hilfeleistungen frühzeitig unterstützend angenommen
werden.
5.2.3 Ziel 4: Die eingesetzten Ressourcen werden bedarfsorientiert verwendet
(Input)
Der bedarfsgerechte Einsatz von vorhandenen Ressourcen (finanziell, personell,
infrastrukturell) ist die Voraussetzung für die Effizienz und Effektivität der Hilfen. Wie
einleitend unter 5.2 dargestellt, lässt sich die Effektivität (Optimierungsfunktion) mit
quantitativen Methoden schwer darstellen. Die HzE-Strategiekarte bietet mit dem
Topindikator „Planmäßig beendete Fälle“ aus dem Bereich Ergebnisse und Wirkungen eine
Möglichkeit an, die auf den Erfolg der gelisteten Hilfe verweisen könnte.
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
65
Auf der zweiten Ebene kann noch die Abbruchquote hinzugezogen werden. Die folgende
Abbildung veranschaulicht das Ergebnis:
Abbildung 23: HzE-Strategiekarte Topindikator Planmäßig beendete Fälle mit Unterebene 2 Abbruchquote
Quelle: HzE-Strategiekare nach Szlapka / Heinz, mit den Daten der Stadt Augsburg aus dem Jahr 2017
Insgesamt lässt sich feststellen, dass die Quote der planmäßig beendeten Fälle mit über
60 % sehr hoch ist. In der Region Süd werden sogar Dreiviertel aller Fälle gemäß den
vereinbarten Zielen beendet. Auffallend ist, dass in der Region Nord fast ein Drittel aller
Maßnahmen abgebrochen werden. Ähnlich hoch liegt die Region Ost. In den anderen
Regionen ist es immerhin mehr als ein Fünftel. Hinsichtlich des bedarfsorientierten
Einsatzes von Hilfen gibt es somit noch Optimierungsmöglichkeiten. Auf der dritten Ebene
besteht nun noch die Möglichkeit der Ausdifferenzierung nach den einzelnen Hilfearten
bzw. wie die nächste Abbildung zeigt in die Kategorien ambulant/teilstationär und stationär.
Abbildung 24: HzE-Strategiekarte Topindikator Planmäßig beendete Fälle mit Unterebene 2 und 3
Quelle: HzE-Strategiekare nach Szlapka / Heinz, mit den Daten der Stadt Augsburg aus dem Jahr 2017
Auffallend ist bei dieser Darstellung, dass ambulante und teilstationäre Maßnahmen mit
einem wesentlich höheren Anteil planmäßig beendet werden als stationäre. Die
Anforderung Bedarfsgerechtigkeit und Passgenauigkeit scheint hier besser erfüllt bzw.
erfüllbar. Das Ziel fragt nun noch nach den eingesetzten Ressourcen. Aus der HzE-
Strategiekarte wird hierzu der Topindikator Transferaufwand hinzugenommen. Dieser
beziffert die pro Jahr durchschnittlich eingesetzten finanziellen Ressourcen. Auch der
Indikator Personaleinsatz (pädagogisch) kann ebenfalls in Beziehung gesetzt werden. Für
diesen müssen die bereits unter 5.2.2 genannten Einschränkungen berücksichtigt werden,
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
66
da nur die Relation zwischen den Sozialregionen aussagekräftig ist, sofern es zwischen
den Sozialregionen keine Unterschiede im Aufgabenzuschnitt des ASD gibt.
Abbildung 25: HzE-Strategiekarte Topindikatoren Planmäßig beendete Fälle, Personaleinsatz,
Transferaufwand mit Unterebene 2 und 3
Quelle: HzE-Strategiekare nach Szlapka / Heinz, mit den Daten der Stadt Augsburg aus dem Jahr 2017
Der Anteil des Transferaufwandes der ambulanten und teilstationären Hilfen liegt bei rund
60%. Es gibt größere Unterschiede zwischen den Sozialregionen. Die Bandbreite reicht von
46% in der Region Süd bis zu 61% in der Region Mitte. Diese Relation scheint jedoch keine
Aussagekraft bezüglich des Erfolgs oder Misserfolgs einer Hilfe zu haben, denn trotz des
relativ geringen Wertes in der Region Süd (46%) sind die ambulanten und teilstationären
Hilfen mit 80% sogar erfolgreicher als in der Region Mitte, in der 61% des
Transferaufwandes für ambulant und teilstationäre Hilfen verwendet werden.
Hinsichtlich der Anzahl der ambulanten HzE-Fälle, die eine Vollzeitfachkraft steuern muss,
und der planmäßigen Beendigung dieser Fälle lässt sich ein Zusammenhang erkennen. Je
weniger Hilfen von einer Fachkraft gesteuert werden müssen, desto eher scheinen
sie planmäßig beendet werden zu können. Mit Ausnahme der Region Süd lässt sich
diese Beziehung erkennen. Zur genaueren Analyse müsste man in der Region Süd noch
die Zusammensetzung der Tätigkeiten (auch außerhalb der HzE) betrachten.
Strategisch könnte man z. B. an eine Fallzahlengrenze für HzE-Fälle denken, um eine gute
Steuerung der ambulanten Hilfen durch die Fachkräfte sicherzustellen.
Neben den personellen Ressourcen sollte der bedarfsgerechte Einsatz von finanziellen
Ressourcen unmittelbar für die Hilfen zur Erziehung betrachtet werden. Wie unter 5.2.2
dargestellt, ist Kindeswohlgefährdung ein nicht unwesentlicher Faktor bei der Einleitung von
Hilfen zur Erziehung. Wenn man hypothetisch davon ausgeht, dass nach einer
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
67
Kindeswohlgefährdung oftmals eine stationäre Jugendhilfe folgt, sollte dies näher
betrachtet werden. Bezieht man die Sozialstrukturdaten mit ein, erhält man mit Hilfe der
HzE-Strategiekarte folgende Darstellung:
Abbildung 26: HzE-Strategiekarte Topindikatoren SGB II Dichte mit Unterebene 1, Transferaufwand mit
Unterebene 3 und Unterebene 3 aus Ergebnisse und Wirkungen (Hilfedichte stationär)
Quelle: HzE-Strategiekare nach Szlapka / Heinz, mit den Daten der Stadt Augsburg aus dem Jahr 2017
Deutlich zu erkennen ist der Zusammenhang zwischen SGB II Quote und der
Hilfedichte in den stationären Maßnahmen. Die Korrelation von SGB II-Quote und
Inanspruchnahme HzE erweitert sich in Augsburg um die Korrelation von SGB II-
Quote und die Inanspruchnahme von stationären Hilfen.
In fast 40% der Neufälle ist ein Elternteil alleinerziehend und in durchschnittlich
14,2% besteht eine Stiefelternkonstellation. Hier liegen die Sozialregionen nahe
zusammen. Wie weiter oben schon angerissen, sollte eine weitere Strategie die
Familienkonstellationen adressieren, um Ein-Eltern-Familien oder Kinder in
Patchworkfamilien früher und gezielter zu unterstützen.
Auffallend für die Regionen Nord und Ost sind die HzE-Zugänge, denen eine
Kindeswohlgefährdung vorausgeht und die im Vergleich höhere Abbruchquote der
HzE. Die Transferaufwendungen für stationäre Hilfen (Transferaufwand alle Hilfen
abzüglich Transferaufwand ambulant/teilstationär) sind etwa gleich hoch (rund 4,5 Mio.€)
und liegen mit Abstand über den anderen drei Regionen (Durchschnitt 3,5 Mio.€). Bezüglich
des Zieles, die eingesetzten Ressourcen bedarfsorientiert zu verwenden, lohnt sich also
der gezielte Blick auf die stationären Maßnahmen, die nach einer
Kindeswohlgefährdung folgen. Auch sollte mit den freien Trägern das Gespräch
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
68
gesucht werden, um herauszufinden, wie die Abbruchquote bei den stationären Hilfen
zustande kommt und wie Abbrüche vermieden werden können.
5.3 Strategiewahl
In diesem Schritt geht es nun darum, aus den analysierten Daten Schlussfolgerungen zu
ziehen, Prognosen aufzustellen, strategische Optionen zu entwickeln und auszuwählen.
Die HzE-Strategiekarte kann für den Entscheidungsprozess keinen Beitrag leisten, stellt
aber mit den mit ihrer Hilfe gewonnenen Informationen die Diskussionsgrundlage dar. Zu
berücksichtigen sind bei der Wahl der Strategien im Rahmen der Jugendhilfeplanung
insbesondere die Akzeptanz und die ethische Vertretbarkeit. Wie unter 2.3.5 dargestellt, ist
es wenig erfolgversprechend, eine Strategie umzusetzen, ohne die Bedürfnisse der
Stakeholder (Bewohner/innen des betroffenen Sozialraumes) mitbedacht zu haben
(Akzeptanz). Weiterhin ist für die Jugendhilfeplanung die im SGB VIII formulierte
gesellschaftliche Verantwortung maßgeblich und damit das Kriterium der ethischen
Vertretbarkeit. Bei der Machbarkeit, insbesondere hinsichtlich der hierfür notwendigen
finanziellen und personellen Ressourcen, werden diese Forderungen erfahrungsgemäß an
Grenzen stoßen, die verhandelt werden müssen.
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
69
5.3.1 Strategische Synthese
Als Syntheseinstrument wurde unter 2.3.4 die SWOT-Matrix vorgeschlagen. In der
folgenden Darstellung ist sie mit den Ergebnissen der Analyse des vorausgehenden
Kapitels gefüllt.
Intern
Stärken Schwächen
Ex
tern
Ch
an
ce
n
Strategie „Ausbauen“
Ziel 1
West, Mitte: Schulische Infrastruktur
und Umfeld
Ziel 2:
Mitte: Beratung vor HzE, geringe
Fallbelastung
Ziel 3
Außer Mitte: hoher Anteil amb. HzE
Strategie „Aufholen“
Ziel 1
Nord, Ost, Süd: Schulische
Infrastruktur und Umfeld
Ziel 2
Nord, Ost, Süd: wenig Beratung vor
HzE, Hohe Fallbelastung
Ziel 3
Mitte: nur 60% Anteil amb. Hilfen
Ris
ike
n
Strategie „Absichern“
Ziel 2
Mitte: Beratung vor HzE
Süd : Hohe Fallbelastung
Ziel 3: Personalfluktuation
Strategie „Vermeiden“
Ziel 2
Nord: Eingang von §8a Meldungen
vor HzE
Ost: Wenig Beratung, hoher Anteil
an Kindeswohlgefährdung vor HzE
Ziel 3: Hohe Fallbelastung,
Veränderung des Verhältnisses des
Transferaufwandes zu Gunsten stat.
Hilfen
Abbildung 27: SWOT-Matrix mit Ergebnissen
Quelle: Eigene Darstellung
Aus der dargestellten SWOT-Matrix lässt sich gut erkennen, dass es einerseits Stärken und
Schwächen grundsätzlicher Natur gibt, die für alle gelten und andererseits Chancen und
Risiken, die regional von Bedeutung sind. Entsprechend sind regionale und überregionale
Strategien zu entwickeln. Insbesondere für das Ziel 4 ist es sinnvoll, zusätzlich zur SWOT-
Matrix das Instrument der BCG-Matrix (siehe 2.3.4) anzuwenden, da das
Angebotsspektrum (Portfolio) bei der Strategieentwicklung eine Rolle spielt. Sie wird hier in
einer dem Zweck entsprechend angepassten Form verwendet:
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
70
Abbildung 28: BCG-Matrix mit Ergebnissen
Quelle: Eigene Darstellung nach Reisinger, Gattringer, & Strehl, 2017, S. 97
Aus dieser Darstellung lässt sich erkennen, dass die stationären Hilfen zur Erziehung
einerseits einen wesentlich geringeren Anteil der Hilfen zur Erziehung darstellen als die
ambulanten und teilstationären. Das Verhältnis ist etwa 3:1. Weiterhin erkennt man, dass
die stationären Hilfen für einen hohen Ressourcenaufwand (zeitlich, personell, finanziell)
nur einen geringen Wirkungsbeitrag bringen. Neben dem rein finanziellen Aspekt muss man
sich die Frage stellen, wie diese Hilfen ausgestaltet werden können, um die Zielsetzung
des SGB VIII (§1 Abs. 3 SGB VIII) umsetzen zu können. Die zu entwickelnde Strategie
muss also die Frage beantworten, welche stationären Angebote (qualitativ und quantitativ)
entwickelt, geschaffen und weiterentwickelt werden müssen, um die jungen Menschen, die
diese Hilfen zur Förderung ihrer individuellen und sozialen Entwicklung benötigen, effektiver
unterstützen zu können. Unter wirtschaftlicher Betrachtung ist damit in aller Regel dann
auch von einem effizienteren Ressourceneinsatz auszugehen.
Bei den Beratungsangeboten ist zwar der Ressourceneinsatz hoch, jedoch scheint dieser,
wie unter 5.2.2 dargestellt, durchaus gerechtfertigt zu sein, um Kinder und Jugendliche vor
Gefahren für ihr Wohl zu schützen, wie im SGB VIII gefordert (§1 Abs.3 Nr. SGB VIII). Die
zu entwickelnde Strategie sollte darauf ausgerichtet sein, bei gleichbleibender Qualität den
Ressourceneinsatz zu reduzieren. Zur Sicherstellung von gelingender Entwicklung darf
diese Reduzierung nur auf einer gesicherten psychologischen und pädagogischen Basis
erfolgen, denn je schwieriger Kinder- und Jugendliche z. B. werden, umso belastbarer
müssen die Beziehungen sein, die im Hilfesystem angeboten werden.
Re
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hoch
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Wirkungsbeitrag
niedrig hoch
ambulante/
teilstationäre.
Hilfe
stationäre
Hilfen
Beratungs-
angebot
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
71
Die ambulanten und teilstationären Hilfen erscheinen aktuell in einem guten Verhältnis von
Ressourceneinsatz und Wirkungsbeitrag hinsichtlich des Personenkreises, für den diese
Art der Hilfe notwendig und geeignet ist. Strategisch wird es darum gehen, dieses Verhältnis
zu erhalten.
5.3.2 Strategische Optionen und strategische Wahl
Wie in Kapitel 2.3.5 dargestellt, können nun auf der Basis der in der strategischen Analyse
gewonnenen Erkenntnisse Strategien entwickelt werden. Normstrategien gibt es für die
Hilfen zur Erziehung zwar keine, dennoch gibt z. B. die SWOT-Matrix Richtungen
(Ausbauen, Aufholen, Absichern, Vermeiden) vor (siehe Abbildung 29, S. 61). Die
Formulierung von Strategien sollte daher in einem reflexiven Diskurs der verantwortlichen
Leitungskräfte erfolgen. Mit einer entsprechenden Arbeitsgruppe könnte sichergestellt
werden, dass kreative und innovative Strategien zur Zielerreichung gefunden werden.
Idealerweise werden Strategien gefunden, die die in der Literatur als strategische Lücke
(gap) bezeichnete Differenz zwischen der gewünschten langfristigen Entwicklung und der
Status-quo-Projektion (erwartete Entwicklung ohne Maßnahmen) schließt. (Bea und Haas,
2017, S. 176). Beispielhaft könnten für die unter 5.2 ausgewählten Ziele eins, drei und vier
folgende Strategien verfolgt werden:
Ziel 1: Die Sozialstruktur im jeweiligen Sozialraum hat sich verbessert
- Angebote an Schulen (Schulsozialarbeit, Soziale Gruppenarbeiten, Stütz- und
Förderklassen) werden ausgebaut
- Ausbau spezieller Bildungsangebote für Familien mit Migrationshintergrund
- Ausbau von flexiblen Kinderbetreuungsangeboten für Alleinerziehende
Ziel 3: Hilfeleistungen werden als Unterstützung gesehen und frühzeitig angenommen
- Ausbau des Beratungsangebotes
- Klientelorientierte, niederschwellige Beratungsangebote in den Stadtteilen (z. B.
Familienzentren, Familientreff, Müttercafé)
- Angebote für Kinder in Stiefelternkonstellationen (z. B. Gruppenarbeit)
Ziel 4: Die eingesetzten Ressourcen werden bedarfsorientiert verwendet
- Anpassung der stationären HzE-Angebote (qualitativ und quantitativ) an den Bedarf
zur Steigerung der Effektivität und Effizienz
- Reduzierung der Fallbelastung (HzE-Fälle) beim pädagogischen Personal
5 Die Strategiekarte Hilfen zur Erziehung (HzE) in der Strategischen Planung
72
- Die Personalkapazitäten für zugehende Beratung werden ausgebaut
Zur abschließenden Auswahl erfolgt nun die Prüfung auf Machbarkeit (insbesondere
finanzielle Ressourcen), Stimmigkeit (Vergleich zu den Vorstellungen der politisch
Verantwortlichen), Akzeptanz in der Bevölkerung (Stakeholder) sowie der ethischen
Vertretbarkeit (vgl. 2.3.5). Anschließend kann mit der Umsetzung begonnen werden.
5.4 Zwischenfazit
Die HzE-Strategiekarte ist in der Strategischen Planung, insbesondere im Prozessschritt
der strategischen Analyse, ein gutes Hilfsmittel. Sie stellt die zur Analyse der regionalen
Umwelt notwenigen Daten zur Sozial- und Bevölkerungsstruktur (siehe 3.5) zur Verfügung.
Mit der Möglichkeit, beeinflussbare und nichtbeeinflussbare Faktoren in Beziehung zu
setzen und qualitative Aspekte (z. B. Abbruchquote, erfolgreich beendet Hilfen)
miteinbeziehen zu können, wird eine gute Diskussionsbasis geschaffen, auf deren
Grundlage strategische Handlungsoptionen entwickelt werden können. Im strategischen
Controlling, welches in dieser Arbeit nicht beschrieben wurde, könnte nun anhand der
Veränderungen der für die Analyse verwendeten Indikatoren regelmäßig überprüft werden,
ob die gewünschten Entwicklungen eintreten. Werden diese Ergebnisse wieder an die
Strategiegruppe rückgemeldet, könnte diese erneut in den Planungsprozess einsteigen, um
Strategien zu verändern (z. B. wenn sich Änderungen in der regionalen Umwelt ergeben
haben oder sich herausstellt, dass Annahmen falsch waren) oder bestenfalls neue Ziele
entwickelt werden, wenn die ursprünglichen erreicht worden sind.
6 Schlussteil
73
6 Schlussteil
Das abschließende Kapitel beinhaltet das Fazit hinsichtlich des Prozessmodells der
Strategischen Planung als wesentlichen Bestandteil des Strategischen Managements und
den aus der praktischen Anwendung der HzE-Strategiekarte gewonnenen Erkenntnissen.
Es schließt insbesondere die Beantwortung der eingangs gestellten Fragen nach der
Anwendbarkeit des betriebswirtschaftlichen Instruments der Strategischen Planung für die
Entwicklung der Hilfen zur Erziehung ein, und ob die HzE-Strategiekarte den
Planungsprozess unterstützen kann. In einem zweiten Teil erfolgt zudem ein Ausblick mit
Handlungsempfehlungen für die Strategische Planung im Jugendamt.
6.1 Fazit
Mit der Globalisierung und Liberalisierung der Märkte erhöhen sich die Komplexität und
Dynamik der Unternehmensumwelt zunehmend. Der zur Normalität gewordene stete
Wandel stellt Unternehmen vor die Herausforderung, hierauf permanent strategische
Verhaltensweisen zu entwickeln und die strategische Ausrichtung zu hinterfragen und ggf.
zu korrigieren, um konkurrenzfähig bleiben zu können. Eine gute Strategie ist erforderlich,
damit ein Unternehmen unter unsicheren (Umwelt-)Bedingungen nachhaltig erfolgreich
sein kann. Ohne Strategie ist langfristiger Erfolg unwahrscheinlich. Hans H. Hinterhuber
(2010, S. 13-14) beschreibt fünf Faktoren für nachhaltigen Erfolg: exzellente Führung, gute
Strategien, die richtigen Mitarbeiter/innen, taktische Imperative und Glück. Vor Kommunen
machen diese Entwicklungen ebenfalls nicht halt, auch wenn diese mit ihren
verpflichtenden gesetzlichen Angeboten nicht echten Marktbedingungen ausgesetzt sind.
Bei freiwilligen Leistungen besteht aber durchaus ein Wettbewerb. Mit den in der
Strategischen Planung als wesentlicher Bestandteil des Strategischen Managements
beschriebenen Prozessschritten müssen in Kommunen die vorhandenen Bedingungen
analysiert werden, um daraus Strategien zu entwickeln. Die Herausforderung für Städte
und Gemeinden ist es, die gesetzlichen Leistungen so effizient zu erbringen, dass für die
freiwilligen Leistungen ausreichend finanzieller Spielraum bleibt. Weiterhin sind die
politischen Führungskräfte von der Gunst der Wähler/innen abhängig, so dass die
Notwendigkeit besteht, die Pflichtleistungen möglichst effektiv zur Zufriedenheit aller
Menschen zu erbringen (Stakeholderorientierung). Dies unterscheidet die strategische
Ausrichtung der Kommunen grundlegend von Wirtschaftsunternehmen, die in der Regel
ihre Eigentümer/innen zufriedenstellen müssen (Shareholderorientierung).
Den Strategiekriterien Machbarkeit, Akzeptanz und ethische Vertretbarkeit sollte im
kommunalen Kontext daher besondere Aufmerksamkeit gewidmet werden. Im Sinne des
„res publica“ ist die Bundesrepublik Deutschland als demokratischer und sozialer
6 Schlussteil
74
Bundesstaat (Art.20 GG) – und damit auch die Kommunen – als Wohlfahrtsstaat des Typs
konservativ korporatistisch (Esping-Andersen, 2013 S. 1-34) den Bürgern/Bürgerinnen
(„Eigentümer/innen“) gegenüber verpflichtet. Insbesondere die Sozialverwaltungen, zu
denen das Jugendamt mit den Hilfen zur Erziehung gehört, stellen Kommunen auf Grund
der hohen Kosten vor große Herausforderungen. Der Spagat zwischen (partei-)politischen
Interessen, Pflichtaufgaben und gemeinwohlorientierten Leistungen stellt die
Verantwortlichen immer wieder vor schwierig zu lösende Aufgaben. Die Forderung nach
strategischer Planung mit dem Ziel einer effizienten Steuerung ist daher sehr stark. Die
Grundidee des SGB VIII, in dem die Hilfen zur Erziehung verankert sind, legt den
Schwerpunkt jedoch nicht auf die Finanzen. Im Vordergrund steht das Recht junger
Menschen „auf Förderung ihrer Entwicklung und auf Erziehung zu einer
eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit“ (SGB VIII §1 Abs. 1 S. 1).
Die Jugendhilfe soll nach dem Willen des Gesetzgebers „junge Menschen in ihrer
individuellen und sozialen Entwicklung fördern und dazu beitragen, Benachteiligungen zu
vermeiden oder abzubauen, und die Eltern und andere Erziehungsberechtigte bei der
Erziehung und Beraten und unterstützen“ (SGB VIII §1 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2). Die
Blickrichtung geht in Richtung Effektivität. An die Steuerung und Planung werden also nur
finanzielle, sondern, gemäß dem Anspruch des SGB VIII, in erster Linie nicht fachliche
Forderungen gestellt. Die Verantwortlichen für die Jugendämter müssen sich daran messen
lassen, ob sie diesen Anspruch erfüllen. Hierfür werden Kennzahlen sowie strategische und
fachliche Planung benötigt, die überprüft, ob fachliche Ziele erreicht und junge Menschen
angemessen geschützt und unterstützt werden. Finanzielle Fragen sind dem zunächst
nachgeordnet, obwohl eine solche Herangehensweise, wie unter 5.2.3 gezeigt, positive
Auswirkungen auf die finanzielle Entwicklung haben kann. Das betriebswirtschaftliche
Instrument der Strategischen Planung kann, wenn auch mit anderer Blickrichtung als in
Erwerbsunternehmen, hier sehr gut zum Einsatz kommen. Es sind die gleichen
Prozessschritte zu durchlaufen (§80 Abs.1 Nr. 1-3 SGB VIII), damit das Jugendamt seiner
gesetzlich vorgeschriebenen Planungsverantwortung gerecht wird.
Seit einigen Jahren sind bereits unterschiedliche Kennzahlensysteme vorhanden, die meist
auf einen interkommunalen Vergleich abzielen. Kritisch anzumerken ist, dass eine allein auf
soziokulturelle Belastungsfaktoren basierende Betrachtung mit Hilfe von entsprechenden
Indikatoren (z. B. SGB II- Quote, Bevölkerungsstruktur, Siedlungsdichte, HzE-
Inanspruchnahmequote usw.) der Komplexität der Hilfen zur Erziehung nicht gerecht
werden würde. Die unbestimmten Rechtbegriffe „Erzieherischer Bedarf“ oder „notwendige
und geeignete Hilfen“ des SGB VIII eröffnen einen fachlichen Ermessenspielraum
unabhängig von Strategien und Kennzahlen. Andere Verfahren wiederum richten den Blick
fast ausschließlich auf Leistungsindikatoren (Nettoaufwand, Transferleistungen für einzelne
Hilfen usw.). Zur Beschreibung von regionsspezifischen Bedarfskonstellationen ist dies zu
6 Schlussteil
75
kurz gegriffen. Darüber hinaus sind die genannten Indikatoren kaum unmittelbar
beeinflussbar. Zur Entwicklung von Strategien erscheint eine Kombination aus beiden
Ansätzen sinnvoll. Die HzE-Strategiekarte ist ein weiteres Instrument zur strategischen
Analyse der regionalen Umwelt und für das strategische Controlling. Ihre Entwickler sehen
in ihr die Möglichkeit, „mit vergleichbar geringem Aufwand eine belastbare Grundlage
für eine fachlich sinnvolle Steuerung der Hilfen zur Erziehung zur Verfügung zu
stellen“ (Wieda, 2019, S. 120-121), die die Debatte um Ursachen, Wirkung und Kosten
versachlicht. Daher wurde die Anwendung am Praxisbeispiel des Jugendamtes Augsburg
probiert. Als Ergebnis kann festgestellt werden, dass die HzE-Strategiekarte die Möglichkeit
bietet, Sozialstrukturindikatoren mit Leistungsindikatoren auf der Ebene der Top-
Indikatoren in Beziehung zu setzen. Weiterhin können bei Auffälligkeiten (besonders hohe
oder besonders niedrige Werte) einzelner Top-Indikatoren über die vertiefte Betrachtung
des Phänomens auf der zweiten und dritten Ebene differenziert werden. Auch auf diesen
Ebenen ist wieder eine Beziehung zu anderen Indikatoren mit geringem Aufwand möglich.
Die damit darstellbaren Zusammenhänge von beeinflussbaren und nicht beeinflussbaren
Faktoren stellen eine gute Diskussions- und Reflexionsgrundlage dar, auf deren Basis z. B.
in einem Strategiearbeitskreis Hypothesen gebildet werden können, auf deren Basis mit
den dargestellten Synthesemethoden Handlungsstrategien entwickelt werden können. Wie
unter 5.2. einleitend dargestellt, lassen sich die unternehmenseigenen
Infrastrukturressourcen mit der HzE-Strategiekarte nicht darstellen. Auch die Darstellung
der personellen Ressourcen ist nur bedingt möglich (VZÄ/HzE Fall; nicht
Gesamtfallbelastung). Für die Entwicklung strategischer Optionen und die Strategiewahl
sind die unternehmenseigenen Ressourcen jedoch von entscheidender Bedeutung. Sie
müssen daher separat festgestellt werden.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass zwar die Grundidee, Bedarfsindikatoren
und Leistungsindikatoren zu erheben nicht neu ist, es aber mit der HzE-
Strategiekarte tatsächlich unkompliziert möglich ist, diese in Beziehung zueinander
zu setzen, die Zusammenhänge auch für Nichtfachkräfte nachvollziehbar
darzustellen und auf Grundlage dieser Erkenntnisse Handlungsstrategien zu
entwickeln. Damit kann weiterhin festgestellt werden, dass die HzE-Strategiekarte
grundsätzlich ein gutes Hilfsmittel ist, den Prozess der Strategischen Planung zu
unterstützen.
6.2 Handlungsempfehlungen und Ausblick
Wie sich bereits beim Einstieg in die Strategische Planung gezeigt hat, steht und fällt diese
mit dem Vorhandensein von Leitbildern und daraus abgeleiteten Zielen. Bevor über den
Einsatz von Verfahren zur Analyse nachgedacht wird, müssen die strategischen Ziele
6 Schlussteil
76
formuliert sein. Bei der Erstellung dieser Arbeit wurde schnell klar, dass dieser Schritt beim
Jugendamt der Stadt Augsburg noch nicht vollzogen ist und dringend nachgeholt werden
muss. Weiterhin müssen genügend zeitliche und personelle Ressourcen zur Verfügung
stehen, um die durch die HzE-Strategiekarte erzeugten Daten zu analysieren, strategische
Optionen zu entwickeln und auszuwählen. Für die nachhaltige Verankerung dieser
Prozesse und zur Sicherstellung einer regelmäßigen Reflektion ist ein klarer politischer
Auftrag in Form eines Jugendhilfeausschussbeschlusses erforderlich. Soll das Instrument
der HzE-Strategiekarte entsprechend seiner Möglichkeiten genutzt werden, müsste als
erster Schritt mit ihr ein Status-quo erhoben und den politischen Entscheidern vorgestellt
werden. Gleichzeitig sollte der Prozess der Strategischen Planung dargestellt und auf die
damit verbundenen notwendigen Ressourcen hingewiesen werden. Stimmen die
Stadträte/Stadträtinnen dem zu, können die einzelnen Prozessschritte bearbeitet werden
und in regelmäßigen Abständen (jährlich) über die Entwicklungen berichtet und über
notwendige Strategieänderungen Beschlüsse gefasst werden.
Damit sich Kommunen nicht nur auf das von Hans Hinterhuber (2010) benannte Glück als
ein Erfolgsfaktor verlassen müssen, sind die in strategischen Planungsprozessen (ggf.
unterstützt durch Instrumente wie die HzE-Strategiekarte) zu entwickelnden „guten
Strategien“ und „taktische Imperative“ beim öffentlichen Träger wesentlich. Mit Blick in die
Zukunft bleibt hinsichtlich der Strategischen Planung im kommunalen Kontext festzuhalten,
dass gleich welches Indikatorenkonzept zur Anwendung gebracht wird und als wie
leistungsfähig und belastbar die daraus gewonnenen Informationen angesehen werden, die
Führungskräfte in der Verantwortung stehen, gebildete fachliche Thesen anhand dafür
ausgewählter und geeigneter Indikatoren zu überprüfen. Sie müssen einen strategischen
und fachlichen Prozess sicherstellen, der die Voraussetzung für die Installation guter Hilfen
in den Sozialdienstteams schafft. Es ist letztlich Aufgabe und Verantwortung der
Führungskräfte eines Jugendamtes, innerhalb der politischen, administrativen und
finanziellen Gegebenheiten einer Kommune die bestmögliche Unterstützung für Familien,
Kinder und Jugendliche sicherzustellen.
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Literaturverzeichnis
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Zettelmeyer, B. (1984). Strategisches Management und strategische Kontrolle. Darmstadt:
Toeche-Mittler
Die fett und kursiv gesetzten Anmerkungen sind zwecks besserer Lesbarkeit
nachträglich ergänzt worden.
Anhang
84
Anhang
Tabelle 3: Übersicht über die wichtigsten Strategiedefinitionen
Steinmann/Schreyögg/Koch Mintzberg 5 P Welge/ Al-Laham/ Eulerich
Hungenberg/Wulf
- Strategien legen das (die) Aktivitätsfeld(er) oder die Domäne(n) der Unternehmung fest.
Strategy as perspective
Scope/domain Strategien prägen die grundsätzliche Richtung der Unternehmensentwicklung
- Strategien sind konkurrenzbezogen, d.h. sie bestimmen das Handlungsprogramm der Unternehmung in Relation zu den Konkurrenten, z. B. in Form von Imitation, Kooperation, Domination oder Abgrenzung.
Strategy as position
Competitive advantage
Strategien bezwecken den Aufbau von Vorteilen gegenüber Wettbewerbern
- Strategien nehmen Bezug auf Umweltsituationen und –entwicklungen, auf Chancen und Bedrohungen. Sie reagieren auf externe Veränderungen und/oder versuchen, diese aktiv im eigenen Sinne zu beeinflussen.
Strategy as play
Scope/domain Der Anspruch von Strategien ist es unsichere Ereignisse so gut es geht zu antizipieren und einen auch unter geänderten Bedingungen stabilen Entwicklungspfad vorzugeben
- Strategien nehmen Bezug auf die Unternehmensressourcen, auf die Stärken und Schwächen in ihrer relativen Position zur Konkurrenz.
Strategy als position
Distinctive competence
Strategien bezwecken die Verteidigung von Vorteilen gegenüber Wettbewerbern
- Strategien spiegeln die zentralen Einstellungen, Wünsche und Wertvorstellungen der bestimmenden Entscheidungsträger wider.
Strategy as position
Scope /domain
Strategieentwicklung ist in erster Linie eine Aufgabe die durch die oberste Unternehmensführung zu erfüllen ist
- Strategien sind auf das ganze Geschäft gerichtet, d.h. sie streben eine gesamthafte Ausrichtung der Aktivitäten und nicht nur einzelner Funktionsbereiche an.
Strategy as pattern
Synergie Strategien besitzen eine bereichsübergreifende Bedeutung und müssen aus einer bereichsübergreifenden Perspektive gestaltet werden
- Strategien haben eine hohe Bedeutung für die Vermögens- und Ertragslage eines Unternehmens und weitreichende Konsequenzen für die Ressourcenbindung: es handelt sich um große Entscheidungen.
Strategy as perspective
Competitive advantage
Strategien schaffen Erfolgspotentiale, um den Rahmen für Entscheidungen vorzugeben die Konkrete Handlungen im Markt und Unternehmen anstoßen
- Strategien sind zukunftsorientiert, sie basieren auf Erwartungen über die Entwicklung eigener Kompetenzen und des Wettbewerbs.
Strategy as plan
Distinctive competence
Strategien zielen darauf ab den langfristigen Erfolg eines Unternehmens zu sichern
Anhang
85
Steinmann/Schreyögg/Koch Mintzberg 5 P Welge/ Al-Laham/ Eulerich
Hungenberg/Wulf
- Strategien können, müssen aber nicht, das Ergebnis eines systematischen Planungsprozesses sein.“
Strategy as plan
Synergie Strategien versuchen Handlungsmöglichkeiten zu schaffen von denen der zukünftige Erfolg eines Unternehmens abhängt
Anhang
86
Das St. Galler Management Modell; Beispiel Umwelt
Quelle: Eigene Abbildung nach Rüegg-Stürm, J. und Grand, S. (2017)
Anhang
87
Gru
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Anhang
88
Anhang
89
Anhang
90
Anhang
91
Erklärung
Erklärung
Hiermit versichere ich gemäß §21 (1) der Externenprüfungsordnung der Hochschule
Esslingen für den weiterbildenden Masterstudiengang Sozialwirtschaft, dass ich diese
Masterarbeit selbständig verfasst und keine anderen als die angegebenen Quellen und
Hilfsmittel benutzt und alle wörtlich oder sinngemäß übernommenen Textstellen als solche
kenntlich gemacht habe.
Augsburg, den _____________________ ____________________________
(Datum) (Unterschrift)