La técnica presupuestariaen momentos de crisis económica
Jaime Iglesias QuintanaSanta Cruz de Tenerife
16 octubre de 2009
JIQ 2
Un entorno económico de crisis …
Crecimiento en varios países de la UE 2004-2009Tasa de variación
-5,5
-4,5
-3,5
-2,5
-1,5
-0,5
0,5
1,5
2,5
3,5
4,5
2004 2005 2006 2007 2008 2009 (F)
ITALIA
ALEMANIA
FRANCIA
REINO UNIDO
ZONA EURO
ESPAÑA
JIQ 3
… que ha afectado a las cuentas públicas
Saldos presupuestarios en varios países de la UE 2005-2009Porcentaje del PIB
Fuente: European Commission, Economic Forecast, spring 2009. Para España 2009, proyecto PGE 2010.
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
2005 2006 2007 2008 2009 (p)
Alemania
Reino Unido
Francia
Italia
España
JIQ 4
La presupuestación se adapta a las circunstancias económicas
1. Respuesta presupuestaria a la crisis:− Estabilizadores automáticos
− Planes de estímulo
− Presupuestos para 2010
2. Impacto de la crisis en las técnicas de presupuestación
1. RESPUESTA A LA CRISIS
JIQ 6
Estabilizadores automáticos: respuesta-alerta
� El presupuesto responde a los cambios en las condiciones económicas
� El presupuesto alerta de los cambios en las condiciones económicas: Ej. divergencias entre el presupuesto
aprobado y ejecutado
Caída de los ingresos (acentuada por rebajas
fiscales previas
Incremento de las prestaciones por desempleo (agravado por uso intensivo mano de obra en la
construcción)
Saldo presupuestario
JIQ
Ingresos públicos
Evolución de los ingresos del EstadoEn millones de euros
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
100.000
110.000
120.000
130.000
140.000
150.000
160.000
170.000
2.002 2.003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (p) 2010 (p)
JIQ
Mercado laboral
Poblacion activa OcupadosAfiliados a la
Seguridad Social
Protección al
desempleo
Aportación del
Estado
2000 18.228 15.782 15.236 8.053 0
2001 18.292 16.348 15.749 8.258 0
2002 19.037 16.825 16.188 8.928 0
2003 19.812 17.560 16.590 10.691 0
2004 20.447 18.288 17.162 11.089 0
2005 21.155 19.314 18.156 12.688 0
2006 21.812 20.002 18.770 13.578 0
2007 22.405 20.477 19.196 14.471 6
2008 23.065 19.857 18.306 15.777 6
2009 * 23.082 18.945 17.792 19.616 2.011
2010 30.975 16.490
* Septiembre
MERCADO LABORAL ESPAÑA
En miles de personas En millones de euros
JIQ 9
Planes de estímulo
� La crisis actual ha exigido ambiciosos planes de estímulo:
− Impacto directo en el presupuesto: Ej. Incrementos de
gasto.
− Operaciones (extra) presupuestarias: Ej. préstamos,
garantías, etc.
JIQ 10
Respuesta coordinada en la UE
� Plan de recuperación en la Unión Europea *
− Estímulo fiscal equivalente al 1,5% PIB.
− Protección y creación de empleo.
− Inversión inteligente.
− Nivel de estímulo equilibrado y diferenciado.
− Reformas estructurales.
* Consejo Europeo, 11-12 diciembre 2008
JIQ 11
Plan E
1. Familias
3. Empleo
5. Modernización económica
2. Empresas
Ejes
4. Medidas financieras y presupuestarias
JIQ 12
Medidas de estímulo fiscal en España
Millones de euros
Ámbito 2008 2009
DESDE EL ÁMBITO DE LOS INGRESOS 19.540 11.595
Rebajas fiscales 14.140 5.300
Apoyo a la liquidez 5.400 7.000
Otras - 145
Incremento de Impuestos sobre el tabaco e hidrocarburos - -850
DESDE EL ÁMBITO DEL GASTO PÚBLICO 11.150
Fondo Estatal de Inversión Local - 7.700
Fondo Especial para la Dinamización de la Economía y Empleo - 3.000
Programa temporal de protección por desempleo e inserción - 450
TOTAL MEDIDAS FISCALES 19.540 22.745
JIQ
Presupuestos 2010:refuerzo de la protección social
5,0%
6,2%
4,7%
8,9%51,6%
19,0%
6,5%
GASTO SOCIAL (Pensiones,Vivienda, Desempleo,Dependencia...).
TRANSFERENCIAS A OTRASADMONES. (AATT, UE)
ACTUACIONES PRODUCTIVAS(I+D+i, Infraestructuras)
DEUDA PÚBLICA
SERVICIOS PÚBLICOSBÁSICOS (Justicia, Defensa,Seguridad Ciudadana...).
OTRAS ACTUACIONESECONÓMICAS (Agricultura,Industria, Comercio...).
RESTO DE ACTUACIONES(Servicios generales, Admon.Financiera y tributaria...)
JIQ
Presupuesto 2010:gasto productivo
EDUCACIÓN 1.525 1.620 1.935 2.485 2.933 2.988 3.089
INFRAESTRUCTURAS ESTADO + ORGANISMOS + EMPRESAS
18.072 18.281 19.592 21.387 23.642 24.600 24.005
I+D+i civil 2.904 3.688 4.869 6.541 7.677 8.203 7.946
CONCEPTOPresupuesto
2009Presupuesto
2010Presupuesto
2008Presupuesto
2007Presupuesto
2006Presupuesto
2005Presupuesto
2004
JIQ
Presupuesto 2010:restricción del gasto
192.736 185.249
2009 2010
Comparación con presupuesto
homogeneizado *
3,9%
* Teniendo en cuenta los gastos no recurrentes y excepcionales aprobados en 2009 para hacer frente a la situación económica
� retribuciones 0,3%
OEP 15% vacantes
Gastos corrientes� 1,4%(excluido presidencia UE)
Transferencias corrientes� ministerios 8,7%(excluídos SPEE, Fondo local, gasto social)
Inversiones� Fomento: 1% MMA: 9% Defensa: ministerios 20%(Defensa: 31%, resto: 20%)
Transferencias capital� ministerios 15%(excepto Fondo local, convenios, Escuela 2.0, IMC, compensación coste electricidad)
Gastos de personal� retribuciones 0,3%
OEP 15% vacantes
Gastos corrientes� 1,4%(excluido presidencia UE)
Transferencias corrientes� ministerios 8,7%(excluídos SPEE, Fondo local, gasto social)
Inversiones� Fomento: 1% MMA: 9% Defensa: ministerios 20%(Defensa: 31%, resto: 20%)
Transferencias capital� ministerios 15%(excepto Fondo local, convenios, Escuela 2.0, IMC, compensación coste electricidad)
Gastos de personal
JIQ 16
El consenso actual ante la crisis
G20 (Pittsburgh, 24-25 sept. 2009)
Mantener las medidas extraordinarias de estímulo monetario y fiscal, así como de apoyo al sistema financiero
hasta que el crecimiento se consolide
G20 (Pittsburgh, 24-25 sept. 2009)
Mantener las medidas extraordinarias de estímulo monetario y fiscal, así como de apoyo al sistema financiero
hasta que el crecimiento se consolide
Ecofin (Goteborg, 1 oct. 2009)
Las medidas extraordinarias de impulso económico se mantendrán hasta 2011 cuando, si se confirma la recuperación, se empezarán a retirar de manera
coordinada
Ecofin (Goteborg, 1 oct. 2009)
Las medidas extraordinarias de impulso económico se mantendrán hasta 2011 cuando, si se confirma la recuperación, se empezarán a retirar de manera
coordinada
JIQ
Interrogantes
� ¿Subir o bajar impuestos?
� ¿Cuánto tiempo mantenemos el impulso fiscal?
� Riesgos del endeudamiento público
� Incertidumbre sobre las previsiones económicas: ¿brotes verdes?
“Recuperación lenta y frágil, plagada de peligros” (FMI, 1 octubre 2009)
JIQ
Margen para aplicar políticas expansivas en España
Situación tras un año de crisis
Deuda pública en varios países de la UE 2008Porcentaje del PIB
105,7
65,6 67,1
50,1
68,7
39,8
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
ITALIA ALEMANIA FRANCIA REINO UNIDO ZONA EURO ESPAÑA
Situación de partida
Deuda pública prevista para 2009 en varios países de la UEPorcentaje del PIB
113,0
73,479,7
68,477,7
53,4
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
ITALIA ALEMANIA FRANCIA REINO UNIDO ZONA EURO ESPAÑA
Deuda pública en varios países de la UE 2008Porcentaje del PIB
105,7
65,6 67,1
50,1
68,7
39,8
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
ITALIA ALEMANIA FRANCIA REINO UNIDO ZONA EURO ESPAÑA
Situación de partida
2. IMPACTO DE LA CRISIS EN LAS TÉCNICAS DE
PRESUPUESTACIÓN
JIQ 20
Figuras que abundan en tiempos de crisis…
• Transferencias: Desempleo, planes de rescate a entidades financieras….
• Préstamos: ¿Cómo se contabilizan?
• Garantías: No genera un desembolso pero sí un riesgo
• Tendencia a utilizar figuras extrapresupuestarias
JIQ 21
…riesgos que conllevan
• Dificultades para contabilizar y controlar las garantías y préstamos:
– El presupuesto es anual, pero estas figuras se extienden varios años.
– Se suele utilizar el criterio de caja, que no refleja el riesgo de estas operaciones.
– Son necesarios nuevos sistemas de control.
– Mayor transparencia.
• Obligaciones implícitas
JIQ 22
Procedimientos
� El proceso presupuestario se altera para aprobar planes de estímulo fiscal
� Presupuesto “ad hoc” sin un calendario preestablecido
� Flexibilización en la ejecución presupuestaria. Ejemplo: Fondo
de Inversión Local.
� Necesidad de revisar los procedimientos de asignación de recursos
� El ciclo presupuestario se caracteriza por ser rutinario� El ciclo presupuestario se caracteriza por ser rutinario
ANTES DE LA CRISIS
EN TIEMPOS DE CRISIS
JIQ 23
La negociación presupuestaria
El proceso presupuestario está marcado por las negociaciones entre el MEH y los distintos centros
gestores
� Quiebra de la presupuestación “top-down”
� Mayor centralización de las decisiones
� Cambian los argumentos en la negociación
� Patrones no incrementalistas
� Menor tensión en la negociación
JIQ
¿Cambiará la presupuestación después de la crisis?
24
Impacto de la crisis en la
presupuestación
Mayor Coordinación
internacional y nacional
Refuerza planificación a medio y largo
plazo
Ratios de deuda pública
Reflexión sobre las
reglas fiscales
Búsqueda de espacios fiscales
JIQ 25
¿Están agotados los márgenes de la presupuestación?
PRESUPUESTO NO FINANCIERO DEL ESTADO 2010
Fondo local3%
Otros gastos2%
Financiación AATT29%
Gastos ministerios
30%
Desempleo9%
Intereses y otros gastos no
discrecionales27%
GASTOS DE PERSONAL 17.500 31
INVERSIONES 9.400 16
CAPÍTULO 2 3.400 6
COMPLEMENTO MÍNIMOS 2.700 5
INVESTIGACIÓN 2.500 4
PNC 2.100 4
DEPENDENCIA 1.600 3
VIVIENDA 1.400 2
BECAS 1.400 2
PROTECCIÓN FAMILIAR 1.000 2
AECID 900 2
LOE 550 1
RESTO DE ACTUACIONES 12.550 22
GASTO DE LOS MINISTERIOS 57.000
% s/totalM€
JIQ 26
La búsqueda de espacios fiscales
� Márgenes de financiación (deuda, fiscalidad medioambiental…)
� Deducciones (gastos) fiscales
� Revisión exhaustiva de los programas de gasto
� Mecanismos de colaboración público privada
JIQ 27
Deuda pública
� Impacto directo en el presupuesto (carga de intereses)
� UE son necesarios los planes a medio plazo para reducir la deuda < 60% PIB
� La sostenibilidad de las finanzas públicas exige incorporar la perspectiva intergeneracional
Deuda pública 1996-2010Porcentaje del PIB
0
20
40
60
80
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010(f)
España
CCAA
Zona Euro
España mantiene la calificación de su deuda
JIQ 28
Refuerzo de la planificación a medio y largo plazo
� Las estrategias para salir de la crisis refuerzan la necesidad de la perspectiva plurianual
� Planes de consolidación fiscal UE
� Proyecciones de sostenibilidad de las finanzas públicas a largo plazo. Ej: Envejecimiento de la población.
JIQ 29
Reglas fiscalesPDE
Saldos presupuestarios en varios países de la UE 2005-2009Porcentaje del PIB
Fuente: European Commission, Economic Forecast, spring 2009. Para España 2009, proyecto PGE 2010.
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
2005 2006 2007 2008 2009 (p)
Alemania
Reino Unido
Francia
Italia
España
CountryDate of the
Commission report
Council Decision on
existence of excessive
deficit (Art. 104.6)
Current deadline for
correction
Poland 13-may-09 7 July 2009 2012Romania 13-may-09 7 July 2009 2011Lithuania 13-may-09 7 July 2009 2011Malta 13-may-09 7 July 2009 2010France 18 February 2009 27 April 2009 2012Latvia 18 February 2009 7 July 2009 2012Ireland 18 February 2009 27 April 2009 2013Greece 18 February 2009 27 April 2009 2010Spain 18 February 2009 27 April 2009 2012UK 11 June 2008 8 July 2008 financial year 2013/14Hungary 12-may-04 5 July 2004 2011
JIQ 30
Regla fiscal en España
-1
0
1
2
2 3
SUPERÁVIT
EQUILIBRIO
DÉFICIT < 1% PIB
Tasas de crecimiento
Sup
eráv
it (+
) D
éfic
it (-
) en
% P
IB
-1
0
1
2
2 3
SUPERÁVIT
EQUILIBRIO
DÉFICIT < 1% PIB
-1
0
1
2
2 3
SUPERÁVIT
EQUILIBRIO
DÉFICIT < 1% PIB
Tasas de crecimiento
Sup
eráv
it (+
) D
éfic
it (-
) en
% P
IB
JIQ 31
Reflexiones sobre las reglas fiscales
� ¿Han fallado las reglas fiscales?� ¿Demasiado rígidas? � ¿Es necesario redefinir unas nuevas normas una vez
superada la crisis o son válidas las existentes? � ¿Estamos ante una nueva era de reglas fiscales? � Teniendo en cuenta las lecciones aprendidas de la
crisis económica internacional, ¿en qué aspectos deberían centrarse?
Las reglas de déficit se han vulnerado
¿Son más efectivas las reglas de gasto?
JIQ 32
Mayor coordinación nacional e internacional
� La crisis ha forzado una coordinación internacional en materia económica sin precedentes: Plan de recuperación económica de la UE, G7, G20…
� La coordinación con las CCAA es fundamental para acelerar la recuperación económica así como para diseñar la estrategia de consolidación fiscal.
La coordinación debe centrarse en compartir información, diseñar sistemas de prevención para
futuras crisis, fijar reglas contables, reforzar las reglas fiscales, etc.
JIQ 33
Reflexiones finales
� Aunque se vean brotes verdes en la economía mundial, la crisis para las finanzas públicas continúa
� El futuro rol del Estado