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Institutional Requirements for Second-Generation Infrastructure Reform:
Processes and Performance in Developing Countries
By Sanford Berg Profesor Distinguido de Economía
Director de Estudios de Agua, PURC Universidad de la Florida
Seminario sobre Regulación y proceso político en el nuevo orden global
Pontificia Universidad Católica del Perú 20-21 de noviembre del 2006 úóíñá
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Una Reflexión Para Empezar
Líbranos de la cobardía que se encoge tras nuevas verdades;
Líbranos de la pereza que queda satisfecha con medias verdades; y
Líbranos de nuestra arrogancia de pensar que todos sabemos la verdad.
(Anon)
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Resumen 1. Ciclo de vida de Comisiones Reguladoras.
2. Proceso regulatorio y Desempeño regulatorio (contribuciones recientes)
3. Factores que afectan el desempeño del sector Gobernabilidad Regulatoria Consideraciones de los inversores Condiciones de la industria Reglas y políticas que afectan la infraestructura 4. Estableciendo priodidades y logrando objetivos:
Alcanzando legitimidad y credibilidad regulatoria.
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Investment in infrastructure projects with private participation in developing countries, 1990-2003
Middle East and North
Africa4%
Sub-Saharan Africa
4%South Asia6%
Europe and Central Asia
15%
East Asia and Pacific
24%
Latin America and
the Caribbbean
47%Total: US$890 billons
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Sectoral breakdown of investment in infrastructure projects with private participation in 1990-2003
Telecom47%
Electricity28%
Railways3%
Natural gas T&D5%
Water and sanitation
5%
Toll-roads8%
Seaports2%
Airports2%
Total: US$890 billions
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1. Ciclo de Vida de Instituciones Reguladoras
Infancia—leyes nuevas, frágil, futuro incierto Juventud—creando un papel principal; creando una
cultura organizativa que apoya el mandato público Madurez—reglas examinadas más cuidadosamente Vejez—Máximo peligro de ser capturado ¿Duración estándar para estas fases? (Nader
estudió la fase Americana de senilidad) Las primeras actividades de las nuevas
comisiones usualmente seguidas por reformas de segunda generación
Perfeccionar procedimientos y metodología vs. Reestructuración organizativa.
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Desempeño en Infraestructura Preguntas sobre la situación en los
sectores regulados hoy en día: ¿Los precios están “bien”? ¿Los gastos están “bien”? ¿ Están haciendo inversiones de capital
apropiadas? ¿La calidad del servicio, la expansión y la
interconexión, están cumpliendo con los objetivos nacionales?
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2. Procesos y Desempeño www.regulationbodyofknowledge.org
(PURC, PUCP, Toulouse) Reforming Infrastructure: Privatization,
Regulation and Competition by Kessides (2004)
Sistemas regulatorios efectivos: necesarios pero no suficientes.
Características, interconexiones y actitudes sociales afectan la viabilidad de liberalización y participación privada.
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Manual Para Evaluar Sistemas Regulatorios de Infraestructura
by Brown, Stern and Tenenbaum (2006) Plantillas y principios: evalúan procesos y
desempeño regulatorio “cómo?”: lista con las mejores prácticas (diseño) “que?”: políticas regulatorias (incentivos) Elementos Formales (leyes, instituciones y
procedimientos) sugieren como las comisiones responderían a los desarrollos sectoriales.
Decisiones regulatorias representan “resultados” intermedios de comisiones.
Resultado Fundamental: Mejorar Desempeño Sectorial
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Proceso Regulatorio Tres mega-principios para evaluar el proceso
regulatorio: Credibilidad Legitimidad Transparencia Agregar: Eficiencia: (permite inversiones sociales) sin
crear nuevos gastos fiscales.
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Etapa Juventud: Hacia Madurez
Nuevos enfoques para resolver problemas. Confianza juvenil— satisfacción egoista con
los resultados. Solución: humildad y conocimiento técnico. Involucrados buscan profesionalismo dentro
de la agencia (procesos) Al final, aceptación politica y social depende
del desempeño sectorial
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3. Tres factores que afectan el desempeño sectorial
El ambiente externo cambia: Operadores revisan su estrategia Record publico: estudios, reglas, decisiones,
rendimientos sectoriales ¿Han satisfecho los mandatos legales? ¿Horizontes de
tiempo politico? ¿Objetivos sociales? ¿Espectativas de los ciudadanos?
Iniciativas internas: Estudios internos y comunicaciones externas—promover la capacidad de predecir
Precedentes consistentes y efectivos? Cambiando prioridades? Conflictos Jurisdiccionales? Celos profesionales en la agencia vs. Enfoque de
equipo?
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ConsideraciónesInternaciónales
Mercadosde
Insumos
Experiencias Gobernabilidadde la Agencia
Diseño de Agencias
Procesos de Agencias
CondicionesInsituciónales
Complejidad en Infraestructura
Objetivos ,
Prioridades
CondicionesEconómicasGenerales
Incentivos de la Politica
RestriccionesEstructurales
Restricciones
de Funcionamiento
Politicas Basadasen Rendimiento
Impuestos/Tarifas
CondicionesIndustriales
Estructura
Funcionamiento
Desempeño GobernabilidadCorporativo
Legitimidad
Credibilidad
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Objetivos Identificar preferencias de los cuidadanos via
proceso politico, encuestas a consumidores, priorizar objetivos
Ley de Berg “Suponiendo que habran errores, los
que toman decisiones intentarán cometer errores que son dificiles de detectar.”
Calificaciones para desempeño sectorial y regulatorio
Cualitativo en vez de cuantitativo. Uso selectivo de indicadores de desempeño. Las agencias reclaman éxito sin importar
resultados
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Gobernalidad Regulatoria
Gobernabilidad de Agencia (Diseño & Procesos) Agencias son creadas para manejar los problemas—
para equilibrar los intereses de grupos competidores y ganar la confianza de los ciudadanos (promoviendo legitimidad).
Diseño de Agencia: Roles claros Autonomia y rendicion de cuentas (accountability) Las decisiones judiciales crean politicas Procesos Reguladores
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Proceso Regulador Participación de ciudadanos, transparencia, y
predictabilidad en toma de decisiones Equilibrar flexibilidad y seguridad Flexibilidad deja que reguladores se puedan adaptar a
condiciones cambiantes. Un conjunto extenso de principios puede reducir
predictabilidad a medida que los reguladores intentan “balancearlos”
Los contratos promueven seguridad juridica (¿pero especifican contingencias en un contrato complicado?)
Puede crear ambigüedad en la manera en que las reglas se implementan.
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Resolución de Conflictos 1. Conflictos de autoridad (falta distinguir las
responsabilidades o posiciones negativas de las agencias del gobierno afianzadas que pierden bajo los nuevos sistemas reguladores)
2. Conflictos cognitivos (desacuerdos sobre hechos, desarrollos historicos y analisis de politicas particulares)
3. Conflictos de valores (ausencia de la conciencia de prioridades para objetivos sectoriales y el peso que le han dado a los procesos vs. resultados)
4. Conflictos de intereses (stakeholders tienen ideas completamente contrarias sobre la estructura industrial, reglas reguladoras y resultados deseados)
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Consumers
Government Suppliers
Regulatory
Agency
“Classic” View of Regulation: Balancing Interests
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Current Consumers
Government Suppliers
“Revisionist” View of Regulation: Tug of War
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Current Consumers
Government Suppliers
Regulatory
Agency
Helps represent Future Consumers
“Revisionist” View of Regulation: Active Player in Conflict Resolution
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Regulator: Conflict Resolution--Interests
Do not pretend there are no conflicts – View from the Balcony—step back from stakeholders
Take a Leadership Role in Identifying Benefits and Costs – Eg. OFWAT and EU Environmental Standards – Collected compliance cost information from utilities – Presented costs of meeting targets: current deadline
vs. delay
Politicians set Policy (Accountability) Regulator can provide Leadership in Conflict Resolution Technical Jargon vs. Adaptive Leadership vs. Ideology
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Consideraciones de Inversores
Condiciones Institucionales Valoraciones de riesgo: “riesgo pais”,
riesgo regulador, riesgo del proyecto. Condiciones Economicas y mercados de
insumos
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ConsideracionesInternaciónales
Mercadosde
Insumos
Experiencia
Consideraciones de Inversores: Instituciones, Experiencia & Macroeconomía
Condiciones
Económicas
Generales
CondicionesInstitucionales
Gobernabilidad de la Agencia
Diseño de Agencias
Procesos de Agencias
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Condiciones Institucionales: Mas alla del control regulador
Consenso Legislativo/Ejecutivo Capacidades judiciales / Derechos de
propiedad Capacidad Administrativa/Reglas Formales Normas Informales / Costumbres Estabilidad Social/Consenso Levy y Spiller resumen el impacto de las
dotaciones institucionales.
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Factores Macro: Más allá del Control Regulador
Experiencia A través de otros paises y otros sectores Riesgo de Percepción Internacional Costo de Capital Económico (Deuda, Equidad) Condiciones Economicas Generales Inflación Domestica / Ahorros Nacionales Intercambio de Tasa y Pronósticos Desempleo y Cohesión social Ciclo de Negocios: Ingresos y tasas de aumento Mercados de insumos Capital, Trabajo, Gerentes, Recursos Naturales
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ConsideracionesInternaciónales
Mercadosde
Insumos
ExperienciaHistorica
Condiciones Industriales
CondicionesEconomicosGenerales Condiciones
Industriales
Estructura
Comportamiento
DesempenoGobernabilidad
Corporativa
Condiciones
Institucionales
Gobernabilidad de la Agencia
Diseño de Agencias
Procesos de Agencias
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Condiciones Basicas, Estructura, Comportamiento y Desempeño
Condiciones Basicas Industriales Tecnologia, Demanda, Información, Propiedad (Incentivos) Estructura de Mercados Numero de Firmas, Condiciones de Entrada Diferenciación Comportamiento de la empresa Nivel de Precios y diseño de tarifas Calidad del Servicio /Confiabilidad Expansión de la red/Control de los Costos
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Gobernabilidad Corporativa Firmas asignan responsibilidades para Establecer incentivos internos Reportar a los inversores o contribuyentes Tomar buenas decisiones operativas y de
inversión Tema: Corrupción (una crisis comienza
una reforma, e.g. Enron, WorldCom) ¿Tienen buenas relaciones con stakeholders? ¿Tienen suficientes datos para el
benchmarking? ¿Como puede ser encontrado y penalizado el
fraude?
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ConsideracionesInternaciónales
Mercadosde
Insumos
ExperienciaHistorica
CondicionesInstitucionales
Objectivos, Legitimidad, & Credibilidad
Objetivos ,
Prioridades
CondicionesEconomicosGenerales Condiciones
Industriales
Estructura
Comportamiento
Desempeno GobernabilidadCorporativa
Legitimidad ,
Credibilidad
Gobernabilidadde la Agencia
Diseño de Agencias
Procesos de Agencias
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Legitimidad y Credibilidad Espectativas de Desempeño
–Empresas publicas o compañias privadas (Inversores requieren ganancia)
– Ideas de consumidores sobre productos, precios, y desempeño
Resultados del Desempeño –Expansión de capital/retiro de capital – Politicas: ideologia y prioridades
¿El Desempeño de los sectores refleja –Opinion politica de los líderes? –Expectativas de los Ciudadanos?
(Influenciada por medios de información)
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Caso de un pais en desarrollo Los nuevos operadores influyen en la politica nacional. Contribuciones politicas a los legisladores regionales y
nacionales produce que los gobiernos ayuden a los operadores a atraer inversiones internacionales.
Los managers de las corporaciones ganaron a expensas de los accionistas, inflando y abultando contratos de construcción diseñados en su propio beneficio.
Los empresarios se enriquecieron mucho, pero las empresas terminaron muy endeudadas y finalmente cayeron en bancarrota. Debido a malos diseños y malos materiales, partes de las redes tuvieron que ser reconstruidas casi de inmediato.
La industria se caracterizó por coimas y corrupción, a medida que los supervisores de campo y los contratistas usaron los recursos en su propio beneficio.
Q: Nombre del país y del sector.
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ConsideraciónesInternaciónales
Input
Markets
Experiencia Gobernabilidadde Agencias
Deseños de Agencias
Procesosde Agencias
CondicionesInstituciónales
Agencias y Politica Publica
Objectivos ,
Prioridades
CondicionesEconómicasGenerales
IncentivosPoliticos
RestricciónesEstructurales
Restricciónesl de Comportamiento
Politicas Basadasen Rendimiento
Tasas/Tarifas
CondicionesIndustriales
Estructura
Comportamiento
Rendimiento GobernabilidadCorporativa
Legitimidad ,
Credibilidad
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Gobernabilidad de las agencias reguladoras e incentivos
Gobernabilidad de las agencias (principios de mejores prácticas)
Diseño de las agencias reguladoras Procesos de las agencias reguladoras Politicas de las agencias (Incentivos para
Crear y Destruir Valor) Restricciones Estructurales (Condiciones de Entrada) Restricciones de Comportamiento (Tasa de Redimiento
vs. precios tope) Regulación basada en desempeño (PBD e híbridos)
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Agencias, Politica Publica, y Desempeño Sectorial
¿Como los reguladores sectoriales se encargan de la cuestión del monopolio ? (e.g. desintegracion (unbundling) y precios sostenibles)
¿Como las decisiones afectan el comportamiento corporativo (via incentivos) y ganancias corporativas (retornos)?
¿Como las regulaciones afectan los gastos de producción, las economías de escala y la calidad de los servicios?
¿es adecuada la coordinación entre agencias reguladoras? (e.g. resolución de conflictos en energía y disyuntivas vinculadas al medio ambiente)
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ConsideracionesInternaciónales
Mercadosde
Insumos
Experiencia Gobernabilidadde la Agencia
Deseñode la Agencia
Procesos de la Agencia
CondicionesIndustituciónales
Factores que afectan el Desempeño Sectorial
Objetivos ,
Prioridades
CondicionesEconómicasGenerales
IncentivosPoliticos
RestricciónesEstructurales
Restricciónesde
Comportamiento
Performance-Based PoliciesTasas/Tarifas
CondicionesIndustriales
Estructura
Comportamiento
Desempeño GobernabilidadCorporativo
Legitimidad ,
Credibilidad
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4. Estableciendo Prioridades y Consiguiendo Legitimidad
Condiciones Iniciales: Desempeño en línea de base Inversión: Renovación, medición y expansión Economia Politica de Infraestructura complicada Incentivos bajo propiedad municipal Complejidad política del proceso regulador Inversión y “dejar que otros paguen” (especialmente
los que no tienen “opinion”—los pobres y las futuras generaciónes)
Sensibilidad social a los precios
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Tarea para el Regulador “Juvenil”
Entendiendo Factores Externos e Internos El marco presentado en la Figura moldea las tendencias
de la organización. Sin embargo, nada está predeterminado.
Los reguladores deben realizar auto evaluaciones a fin de obtener nuevas luces que orienten las reformas de segunda generación.
Cultura organizativa: “Creer es ver.” Condiciones Iniciales: Identificar desempeño en línea
de base y establecer metas alcanzables
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Benchmarking con indicadores de desempeño Comparado
El acopio, analisis, interpretación y diseminación de información sobre referencias comparativas (benchmarking) no es algo agradable. Sin embargo, representa una actividad que genera muchos beneficios a largo plazo. Cuando los ciudadanos que reciben un servicio de mala calidad observan excelentes servicios en otras regiones, ponen presión a los gerentes locales.
En el caso de la participación privada, cuando los inversionistas pueden comparar el desempeño de sus gerentes con los gerentes de otras empresas, pueden crear mejores incentivos para el control de los costos y la mejora en la calidad de los servicios.
Paulatinamente, la creación de comparaciones válidas puede llevar a la consolidación (para alcanzar economías de escala), mejor gestión financiera, mayores eficiencias operativas y expansión del servicio.
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Identificando metas razonables Las metas no realistas dañan la credibilidad. Identificar y comunicar objetivos claves es una tarea
importante para los politicos. La visión debe llevar las capacidades al límite —pero sin
perder el realismo. Si la visión no corresponde a la realidad, la retórica se
impone — lo cual en última instancia conduce al malestar y a la negación de la legitimidad de las agencias reguladoras
Panizza and Yañez (2006) documentan el descontento
ciudadano con las reformas en America Latina, y sugieren que los reguladores deben convertirse en “educadores”.
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Beneficios del buen gobierno Cubbin & Stern (2006) encuentran que
leyes apropiadas y un buen gobierno (governance) resultan en agencias reguladoras que:
Cometen menos errores; Corrigen sus errores de manera expeditiva; Dificilmente repiten sus errores Son más proclives a desarrollar
procedimientos y metodologías que facilitan participación de las partes afectadas, y a adoptar buenas prácticas;
Son más proclives a a copiar e implementar las mejores prácticas de otros países.
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Conclusiones El proceso de evaluación de una agencia reguladora que
pasa de la infancia a la juventud, requiere de una investigación cuidadosa por parte de sus integrantes, y de críticas reflexivas por parte de los externos.
Es probable que el ciclo de vida de las agencias reguladoras esté lleno de sorpresas, que requieren de nuevas transformaciones organizativas en contextos de mercados emergentes.
Los nuevos desarrollos estimularán investigaciones adicionales, las cuales se espera que contribuyan a mejorar nuestra comprensión acerca de cómo los procesos regulatorios afectan el desepeño de los sectores
Las instituciones, la información y los incentivos, importan.
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Preparandose para la siguiente Etapa
Señor, Dame la Serenidad para aceptar las cosas que no puedo cambiar, Valor para cambiar las cosas que puedo
y Sabiduría para poder diferenciarlas.
(REINHOLD NIEBUHR)
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Appendix: Conflict Resolution Matrix
Conflict Over
Facts
Conflict Over Distribution of Gains & Costs
Conflict Over What is
important
Conflict Over Jurisdiction or
Authority
Addressed By Research
And Negotiation
Addressed By Research
Addressed by Engaging
People with Adaptive
Challenges in Research
And Dialogue
Values (Ideologies)
Vs. Policy
Analysis
Technical Work
Adaptive Work
From Mark Jamison